Rosario en democracia, a travs de sus polticas locales

Grupo Poltica & Gestin* Cristina Daz- Rita Grandinetti- Patricia Nari *Docentes-investigadoras de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario El trabajo que a continuacin presentamos es una reflexin sobre los rasgos salientes que caracterizan la gestin de polticas pblicas en Rosario a partir de la reinstauracin del estado de derecho en nuestro pas. Tarea afn a las que el grupo Poltica & Gestin viene desarrollando en los ltimos aos. Reflexin ajustada a la propia experiencia del Grupo tanto en la investigacin como en la asistencia tcnica, la formacin de recursos humanos y la participacin en distintos mbitos de gestin municipal. Es a partir de este recorrido comn en un contexto local fuertemente desestructurado y en reconfiguracin regresiva - social y espacialmente - que nos proponemos aportar una mirada distinta sobre las polticas locales, entendidas a la vez como productos y como procesos. No se tratar entonces de operar una reconstruccin histrica minuciosa de los sucesivos gobiernos locales ni de etiquetarlos por su estilo de gestin. Creemos que es ms bien el modo en que expresamos el posicionamiento terico-conceptual del Grupo sobre la modalidad de abordaje de los temas locales, lo que justifica nuestra inclusin en una publicacin como sta.

Nuestra mirada sobre lo local y las polticas locales: Nuestras tomas de posicin responden a aprendizajes adquiridos paulatinamente, desde la segunda mitad de los ochenta, cuando para guiar las prcticas preprofesionales de nuestros alumnos, atendamos demandas de diferentes mbitos del estado local:

La Comisin de Gobierno del Concejo Municipal requera una evaluacin comparativa de diferentes proyectos presentados para la descentralizacin del municipio La Comisin de Planeamiento del mismo cuerpo se interesaba por la deteccin de los problemas de la gestin interjurisdiccional de los problemas de la tierra pblica y las viviendas de inters social. El Servicio Pblico de la Vivienda requera apoyos en lo relativo a la relocalizacin de parte de la poblacin toba afincada en la ciudad Desde el rea de Planificacin de la Secretara de Promocin Social se nos urga a ayudar a superar el dilema planificacin o asistencialismo

Visto en clave retrospectiva este modesto listado prefiguraba al menos dos de los tres ejes que pasaran a constituir lo que ms adelante muy entrados los noventa y a partir de los escritos de D. Garca Delgado y D. Arroyo - se dio en llamar el nuevo modelo de gestin local, sntesis de las nuevas tareas o desafos a vencer por los municipios en tanto cuestiones de agenda local- en el corto y mediano plazo: a) La gestin del desarrollo local, eje productivo y de generacin de empleo b) La gestin de polticas sociales c) La modificacin del propio diseo organizacional y de los modelos y tecnologas de gestin del sector pblico Estas cuestiones -lejos de presentarse con un carcter excepcional- estaban en sintona con movimientos a escala global. Carentes de habilidades para periodizar con el rigor de los amigos historiadores, acudimos a un lcido analista, Toni Puig (el creativo cataln responsable del marketing de ciudad de Barcelona) quien nos ayud a pensar esos cambios en la gestin local identificando tres momentos: Los aos 80, el llamado momento de los servicios Los 90, con una fuerte impronta de orientacin al cliente Desde el ao 2000, el tiempo de la gestin relacional, de hacerse cargo de una complejidad tal que solos no se puede y hay que buscar socios adecuados...

Claro que estos momentos adquirieron en nuestro pas caracteres muy peculiares: Entre nosotros, la dcada de los 80 fue la de reconstruccin de las instituciones de la democracia; en ella lo local irrumpi como lugar privilegiado para la participacin. La descentralizacin lleg como herramienta para promoverla junto al avance del involucramiento de otros actores en la gestin. No nos olvidemos que tambin en esa dcada vivimos la hiperinflacin, es decir la experiencia de que para proveer servicios haba cada vez haba menos recursos y que - con la intencin de que acercaran los propios - se convocaba a otros actores a participar en la gestin. Prototpica en materia de obra pblica fue la experiencia de formacin de consorcios barriales, fundamentalmente con vecinales. En los aos 90 tom forma el referido nuevo modelo de gestin local: se insisti con la descentralizacin, la gestin asociada, la gerencia social, la planificacin participativa y la bsqueda de herramientas que permitieran atemperar el desempleo (microemprendimientos, autoempleo, etc.) La aureola privatista que rodeaba al clienteusuario entraba en tensin con la resistencia del ciudadano participante y los modos de entender los lmites cambiantes del espacio pblico en que estado y organizaciones sociales se encontraban para producir servicios y bienes. No estaba tan claro qu lugar se reconocan mutuamente y sobre todo, qu esperaba cada uno de los dems Desde el 2000, con un momento de inflexin como fue diciembre 2001, coincidimos con Daniel Arroyo al interrogarnos sobre cuntos de esos elementos siguen teniendo validez a la luz de este nuestro nuevo contexto turbulento, habida cuenta de que los movimientos hacia la descentralizacin, que tanto aportaron a la mayor visibilidad de lo local, fracasaron en la necesaria transferencia de recursos suficientes a los nuevos mbitos responsables de afrontar la empresa, municipalizando la crisis. La va del fomento de los microemprendimientos y del autoempleo, lejos de ampliar los horizontes de la economa formal, contribuy al blanqueo del pasaje de lo formal a lo informal, contemplado como tal en polticas pblicas orientadas al sostenimiento de redes de produccin domstica y de subsistencia. El compromiso del sector privado en la gestin asociada, orientado a generar ambientes saneados en lo financiero, sustentables y estimuladores de procesos comunitarios, salvo excepciones no se verific en escala ni con impacto significativo. La gerencia social, poniendo nfasis en la promocin de derechos y no en la asistencia, naufrag en la crisis total que embarga a las polticas sociales en general. La planificacin participativa (a largo plazo y concertada) integradora de proyectos orientados con visin estratgica, sigue sucumbiendo ante su aplicacin esquemtica, su largoplacismo, sus promesas incumplidas y la presin de la emergencia que obliga a generar soluciones ms urgentes.

El dispositivo conceptual y metodolgico con que acompaamos desde distintos proyectos de investigacin el desarrollo de estos procesos, se centr en la identificacin de formas innovativas de gestin de lo local en la ciudad de Rosario, la percepcin de regularidades y la inferencia de tendencias - particularmente sobre el modo en que dichas innovaciones afectaban las capacidades estatales y societales involucradas - modificando o no el sentido, la direccionalidad del inters pblico perseguido y concretado. Podemos decir que Rosario... Desde la recuperacin de la Radical (Horacio Usandizaga, dos perodos) y del Partido primero entre 1995 y 1999 y 1999 finalizar en el 2003). democracia en 1983, gest los gobiernos de la Unin Cvica dos perodos), del Partido Socialista Popular (Hctor Cavallero, Socialista Popular otra vez (Hermes Binner, dos perodos: el el segundo - integrando la Alianza Santafesina- que se inicia en

La agenda socialmente problematizada para la ciudad en este perodo estuvo caracterizada por una sostenida ampliacin de las cuestiones demandadas por la ciudadana. Ordenadas segn el

grado de desafo que en tanto ejes temticos de intervencin significaron para la administracin municipal, se nos presentan as: 1. 2. 3. Desarrollo econmico /Inclusin social y promocin de derechos Integracin / democratizacin urbana Modernizacin municipal

Como vemos slo un punto de esta agenda problemtica refiere a las funciones tradicionales del municipio, las del llamado modelo ABL (alumbrado, barrido y limpieza, como sobresimplificacin de la prestacin de servicios) pero retomadas ahora desde otra perspectiva ( la enunciada en el punto 2). El punto 1, por el contrario, remite a las temticas emergentes a cargo de los municipios. Nos encontramos claramente en un momento de inflexin en la percepcin de la ciudadana y de los actores municipales sobre los mbitos de competencia del gobierno local. Asumir estas demandas signific replantear las capacidades del aparato municipal para gestionar estos nuevos problemas claramente incluidos en la agenda (punto 3) es decir, modernizar la gestin. Nos valdremos de estos ejes para ordenar nuestra lectura de algunas de las mltiples acciones que en el perodo en estudio distinguieron la gestin municipal de Rosario como modos de afrontar los procesos de cambio y responder a las demandas ciudadanas. Su seleccin responde en algunos casos al carcter abarcador de estas experiencias, a su continuidad ms all de una gestin. Otras resaltan por su potencial de ruptura. Algunas aparecen atravesando cada gestin municipal en su conjunto. Muchas, adquieren el carcter de polticas an desde los requisitos de las definiciones ms exigentes. Su portacin de innovacin y la puesta en juego de capacidades societales y estatales sirve tambin de coartada que justifica nuestro arbitrio (implcito incmodo en toda seleccin). Las acciones vinculadas a la integracin / democratizacin urbana y su expresin en el espacio pblico y la provisin de infraestructura de servicios Abrumados por lo cotidiano, quizs nos cueste reconocer cmo la poltica urbana constituy uno de los puntos de quiebre en el pasaje de la dictadura a la democracia. Lejos estamos hoy de ocultar las miserias de nuestra ciudad tras oprobiosos paredones. Si, como afirmara en una entrevista periodstica el primer secretario de Gobierno de Usandizaga, ngel D'Ambrosio, los grandes aciertos del primer intendente de la democracia fueron tres: entender lo necesaria que era la autonoma municipal, comprender aunque slo fuera en forma intuitiva la necesidad de una reforma del Estado y el fuerte impulso a las obras pblicas, y si como agregramos nosotros slo avanz efectivamente en la concrecin del tercero, fue porque el proyecto urbano concebido como instrumento poltico cobr desde entonces una nueva direccionalidad y sta fue sostenida con continuidad por los intendentes posteriores: la permanente voluntad de recuperar el espacio pblico, an ante el embate privatista y la profundizacin de la exclusin social, tal como lo admitiera el responsable del Plan Director, Ricardo Kingsland. Es claro que un proyecto urbano as orientado requiri la trasposicin del umbral bsico y clsico del vasto plan de obras pblicas (que las hubo y cmo; recordemos la realizacin de carpeta asfltica y la instalacin de luminarias...pero tambin la expansin de las redes de agua y de gas ) para dar lugar a la revalorizacin del planeamiento urbano. No nos detendremos en las vicisitudes del Nuevo Plan Director (nunca aprobado pero con ideas rectoras que perduraron) ni en la tarea de Viotti, su oficina, el equipo, su armado y relativa continuidad. Sealemos mejor productos como el Patio de la Madera o miremos hacia el ro como nivel de intervencin urbana. Sintetizan el viraje, el cambio del modelo: el pasaje a la gestin asociada referida a la tierra pblica. Sostenido por Cavallero, que en el climax de la liquidacin de

inmuebles estatales recuper para la ciudad y su integracin la Unidad IV y un total de dos millones de hectreas. Y si bien en este sentido fueron primero el Parque Espaa y la Avenida de la Travesa, la obra pblica de cara al ro adquiri con la gestin Binner mayor visibilidad. Lo que se dio en llamar Recuperacin del Frente Ribereo. Sistema ciudad ro. Pensemos en la avenida de las Tres Vas, el Parque Scalabrini Ortiz, la avenida de la Costa. En el Parque de las Colectividades, el Sunchales, el tnel Arturo Illia. En el Paseo del Caminante. Y en lo agregado al Monumento a la Bandera y su conexin con el centro cvico de la ciudad con la apertura del Pasaje Juramento. Muestra de un nuevo tratamiento del mismsimo patrimonio urbano la ciudad, que mereci una poltica especfica a travs del Programa de Preservacin del Patrimonio Urbano Arquitectnico, que lo releva, pondera, constituye comisiones de preservacin, disea acciones, fomenta padrinazgos... pese a lo cual no siempre logra su cometido. Veamos si no qu ha sido del Programa de Recuperacin del rea central. En contraposicin, otros nuevos espacios pblicos como el Jardn de los Nios, la Granja de la Infancia o el Centro de la Juventud dan cuenta de logros importantes en cuanto a recuperacin de espacios y simultnea satisfaccin de necesidades ciudadanas y en tanto parques ldicos y facilitadores de experiencias de educacin no formal. Bienvenidos los debates que han de perdurar en torno a las diferentes dimensiones involucradas en la realizacin de cada una de estas obras ( desde su costo a su plausibilidad, su legitimidad o su urgencia). Pero tambin confrontmoslas con los niveles y modalidades de apropiacin que cada una de ellas tuvo de parte de distintos sectores de la poblacin. Porque es all donde la intervencin urbana plasma su eslabonamiento con una cultura de lo pblico. Que se asocia tambin a la gestin ms especficamente cultural, en la que las miradas sensibles que orientaron las acciones de De Benedictis, Gonzlez y Taparelli, marcan rupturas significativas en la provisin de oportunidades para el esparcimiento, para el encuentro, para el goce de otra perspectiva de la ciudad, para el asentamiento de actividades productivas, de intercambio y de reconocimiento identitario (en su fragmentacin y pluralidad, en sus ahora s cada vez ms visibles diferencias y asimetras). Diferencias que se hacen irreductibles cuando analizamos los derroteros de la provisin bsica de infraestructura de servicios. Las dificultades para financiar con fondos estatales este tipo de obras alumbraron apenas instaurada la democracia. El sucedneo o paliativo, segn los casos fue la constitucin de cooperativas por los propios beneficiarios de las obras y el establecimiento de acuerdos con las agencias proveedoras para definir responsabilidades: cuando las empresas pblicas aprobaban tendidos y proporcionaban materiales y direccin tcnica, los vecinos aportaban su trabajo. En otros casos se gestionaba en forma mixta con asociaciones vecinales. El desarrollo institucional ms elaborado fue la constitucin de Consorcios Barriales durante la gestin Cavallero. La informacin disponible al mes de agosto de 1993, -momento de apogeo de esta forma de gestin de las problemticas de infraestructura zonal- nos permiti establecer que en casi todo el territorio de la ciudad se daban experiencias de este tipo ( con menor incidencia en la zona centro por sus sus caractersticas de consolidacin de infraestructura urbana y de servicios) . Los emprendimientos, orientados a la construccin de colectores, desages pluviales y cloacales, contemplaban la ejecucin muchas veces a cargo de la DIPOS y la intervencin de rganos tcnicos de apoyo dependientes de la Universidad Nacional de Rosario. Con su variada suerte, cada uno de estos Consorcios Barriales configuraron una experiencia innovativa de gestin compleja, proveedora de soluciones y de aprendizajes relevantes tanto para el estado local que los impulsaba, como para todos los dems participantes. El proceso de privatizaciones tuvo su impacto en la complejizacin de las modalidades de gestin, por los problemas de articulacin difcil entre la lgica municipal, provincial y privada no slo a la hora de concebir las prestaciones ( expresada en la dicotoma bienes transables vs. derechos? ) sino tambin en el momento de garantizar el mantenimiento y la calidad de lo provisto. La exploracin de alternativas de diseo, implementacin y puesta en marcha de mecanismos de coordinacin interjurisdiccional e interinstitucional pblico-privada 4

caracterizaron el perodo en estudio, yendo casi siempre a la zaga de conflictos, dficits y abusos denunciados por los ciudadanos-usuarios. El predominio de la racionalidad privatista, el abandono de prcticas asociativas y relacionales eficaces - volveremos sobre esto - y la profundizacin de la crisis nos ponen hoy de cara al reconocimiento de que un cuarenta y cinco por ciento de los vecinos rosarinos sigue carente de cloacas y pavimento en sus calles. Su magnitud pone de relieve la importancia que asume frente a tal contexto paliar efectos con el Programa de Poltica Ambiental pero - sobre todopensar en formas innovativas de definir y tratar el problema de base. Los por qu de sta y tantas otras asignaturas pendientes y las lgicas que los subyacen estn tambin precediendo el retraso en la reconstruccin de los accesos viales a la ciudad para dar forma al Nuevo Frente Territorial, los vaivenes del Proyecto Ciudad-Aeropuerto y de la conformacin del Nuevo Eje Metropolitano. Y si de escala metropolitana se trata, dos servicios encarnan emblemticamente sus problemas crnicos: el transporte pblico de pasajeros y la recoleccin y disposicin final de los residuos urbanos. Desde la primera mitad de los ochenta -al calor de un sostenido proceso de concentracin y deterioro- algunas certezas y muchas sospechas de captura de agencias pblicas desde el sector privado (por debilidad de las capacidades del municipio o por su desinteligencia con las instancias reguladoras provinciales) ms la imposibilidad de garantizar inversiones de la mano de la participacin de nuevos actores, han operado para que jams haya podido plasmarse una poltica clara sobre ambos pese a los sucesivos intentos de dar una racionalidad tcnica a las soluciones que la poblacin requiere. Acciones vinculadas al desarrollo econmico, la inclusin social y promocin de derechos Todas ellas remiten del espacio fsico al social e, implcitamente, al problema de los alcances y lmites de la cuestin de la ciudadana tal y como la han concebido sus actores. Silencindola, reprimindola en lo poltico, frente al deterioro social y econmico del 80-81, la dictadura leg al estado local un rea de gestin de lo social estrechamente ligada a la asistencia. Esto, con la clara intencin de armar desde all su posicionamiento ante la inminente salida electoral. De ah la necesidad de la gestin Usandizaga de comenzar a operar la transformacin de la misma con vistas a fortalecer su Departamento de Planificacin, desde las capacidades entonces tambin dbiles de los profesionales del Trabajo Social. Tarea difcil e inconclusa reconversin, ya que la problematizacin de la cuestin social en clave post-bienestarista ni siquiera se haba instalado como tema entre los polticos y los tcnicos. Se continuaba pensando en formas de articular ciudadana social en democracia real y pleno empleo: ms de lo mismo en un contexto de demandas crecientes pero cualitativamente diferentes. El proceso hiperinflacionario hizo eclosin con los saqueos como punto bisagra: extremo lmite a un modo de gestin y necesidad de contener con planes de nuevo cuo diseados en el nivel nacional pero de ejecucin local. Fue el tiempo de Cavallero y de la necesidad de usar algunos de esos mismos planes para montar la estructura municipal necesaria para producir la contencin. Tiempos de aprendizajes acelerados ante lo indito: el ajuste estructural de los 90y la reconversin productiva de alcance nacional -con su impacto en la ciudad y la regin- dejaron con la pavorosa desocupacin, la impresionante subocupacin, la pobreza estructural, la nueva pobreza y nuevas migraciones internas, indicadores inequvocos de aquello con lo que haba que tratar. Rondando la desocupacin el 20% la asistencia alimentaria fue el imperativo, an con los ensayos y errores de la urgencia y sobre bases culturales teidas de prcticas clientelares. La gestin Binner se caracteriz por esfuerzos originales en conciliar los criterios de urgencia impuestos por dichos ndices con la prioridad otorgada a la transformacin del estilo de gestin en el rea de la Promocin Social. El abandono abrupto de las prcticas ms ostensiblemente clientelares en la asistencia alimentaria - como modo de marcar inequvocamente diferencias 5

con la gestin anterior, de la que se haba desprendido turbulentamente - se logr con bajos niveles de conflictividad de parte de sus anteriores beneficiarios. De hecho, los focos de crtica instalados -pese al tratamiento espectacular de los medios- coincidieron con procesos electorales y se originaron en grupos integrantes de la misma alianza gobernante. La desactivacin del programa de Emergencia Alimentaria, con el cierre de comedores comunitarios y la del programa de huertas y otras medidas tendientes a dotar a la gestin de una nueva racionalidad - orientada tericamente hacia la instalacin de programas de derechos - redund en una aparente contraccin del espacio de asociacin pblico-privado en la gestin de la Promocin Social. Repliegue a la privacidad del hogar para la recepcin del "bolsn de comida" en la mayora de los casos, menor "visibilidad" de la actividad y la participacin comunitaria, como ajuste temporario ligado a la tarea de impresin de una direccionalidad diferente, a la reorientacin de recursos de toda ndole y a la necesidad de continuar prestando asistencia efectiva mientras todos esos cambios encontraban cauce y consolidacin en la experiencia de los Centros Crecer, orientados a aportar un conjunto de capacidades a los nios beneficiarios, entre los dos y cinco aos de edad y al resto de los familiares involucrados en el proceso, previa evaluacin social e integracin a un Registro Unico de Beneficiarios, tanto un conjunto de alimentos en forma sistemtica, como capacitacin para la autoproduccin. El modelo se complementa con la creacin de un nuevo sistema asistencial denominado Programa de Asistencia e Intervencin Directa (PAID) que intenta la derivacin del beneficiario para un enfoque integrado de su problemtica. Ms all de las diferencias sealadas entre las distintas gestiones, una lnea de continuidad se muestra en el vuelco sistemtico de los recursos presupuestarios al rea social, que hoy orilla el 45% si sumamos a la Promocin Social ( 20%) lo dedicado a la Salud ( 25%). La ltima, rea emblemtica en los ltimos catorce aos, an cuando la adopcin del modelo de atencin primaria y la remisin al imaginario de Alma Ata es anterior a la recuperacin democrtica. sta sin embargo, ha consolidado la dimensin promocional y la gestin en red. La gestin de los Centros de Atencin Primaria nos ha servido de campo emprico de exploracin: puede decirse decir que la mitad Este de la ciudad, que involucra las zonas Norte, Centro y Sur y a una poblacin de 553.313 habitantes es la que contiene los servicios pblicos de mayor complejidad en forma excluyente, ya que de los catorce hospitales con que cuenta la ciudad, tres se localizan en el Norte, tres en el Sur y ocho en el Centro (reforzado con la construccin del nuevo Hospital de Emergencias y el Centro de Especialidades Mdicas Ambulatorias) . La otra mitad territorial de la ciudad, aunque involucra una poblacin sensiblemente menor (354.263 habitantes) pero con menor cobertura de necesidades bsicas satisfechas, est asistida desde el sector pblico a travs de centros de salud, muchos de ellos verdaderos efectores de atencin primaria, pero tambin por otros que apenas sobrepasan el nivel de dispensarios. Resalta la fuerte presencia vecinal, a veces como sustituto de la accin estatal y otras veces subsidiada por el municipio o el estado provincial en el pago de salarios y provisin de insumos, configurando un cinturn hacia dentro de la Avda. de Circunvalacin, percibindose tres nudos: NO, O y Sur, que coinciden con las zonas ms deprimidas social y econmicamente y en cuanto a su equipamiento urbano. La presencia provincial compite en pocas reas, tendiendo ms bien a complementar los vacos municipales, en el NO. y el SE. El esquema resultante muestra la importancia de la gestin pblica mixta en este campo, ya que de los ms de sesenta centros de atencin primaria registrados, 27 se han originado y son gestionados por asociaciones de la comunidad, predominantemente vecinales. Otras experiencias al interior del algunos programas del Area Salud, como el Promusida demuestran que la articulacin pblico-privado puede proveer a la redefinicin del sentido de las acciones, an desde el aparentemente modesto cambio en las modalidades de encarar la prevencin, la contencin y la asistencia misma. La cuestin de la vivienda encontr con la democracia despus del boom especulativo privado de fines de los 70- un espacio especfico en el estado local: el destinado a las viviendas de inters social, con intervenciones pioneras como las efectuadas en el Barrio la Esperanza o las que llevaron a la relocalizacin de parte de la poblacin de origen toba en el 6

oeste de la ciudad. El Servicio Pblico de la Vivienda dot de una nueva dinmica al sector y antes de que la crisis debilitara el potencial comunitario, importantes experiencias cooperativas tambin se gestaron en la zona sur de la ciudad. Pero la proliferacin de asentamientos irregulares hace que hoy la envergadura del problema exceda estas modalidades de tratamiento. Esta afirmacin encuentra sustento a partir de la cantidad de asentamientos irregulares (ms de 100 ) y del porcentaje de la poblacin que habita en ellos. Ser hora de pensar si estos datos, que ponen nuestro problema de vivienda en el nivel de lo casi irresoluble no nos obliga a pensar cmo se sigue produciendo Rosario. Al decir de uno de los responsables del Programa Hbitat.. Una ciudad, media ciudad, dos ciudades? El Programa Integral de Asentamientos Irregulares Rosario Hbitat, instrumento pensado para superar dichas limitaciones y paliar en parte el impacto de la cuestin, parece encaminarse ahora a superar los dficits de coordinacin interjurisdiccional que lo aquejaron hasta el 2001. Financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo tiene por objeto encauzar los procesos de ocupaciones informales y mejorar la calidad de vida de su poblacin, a travs de la rehabilitacin de los asentamientos, promoviendo la integracin fsica y social de dichas reas a la ciudad formal, a partir del eslabonamiento de polticas que tengan efectos cruzados y su gestin en red. El tratamiento de lo social en Rosario ha sido en los ltimos aos imputado de un cierto tecnocratismo o cientifizacin, atento a los avatares de la permanente disputa poltica en el territorio con las prestaciones de la Secretara de Promocin Comunitaria de la Provincia de Santa Fe. Desestimando esa visin ( todos hacen poltica!) pensamos que este modelo tiene un problema mayor que enfrentar: el desafo de sostener y demostrar ms all de lo discursivo un carcter anticclico, atento a que en nuestras latitudes todo proceso efectivo de expansin de ciudadana se dio en contextos altamente favorables para ello. En la actualidad, la promocin de derechos enfrenta tanto lmites materiales como simblicos. En lo ideolgico, la discusin en torno al lugar articulador del trabajo en toda concepcin de promocin humana. En lo poltico prctico, la certeza de que para los hoy excluidos no ser un empleo en la economa formal ese proveedor de ciudadana. Y las dificultades de generar formas de autoempleo, micro-emprendimientos productivos ( como los del Programa de Agricultura Urbana), oportunidades de trabajo socialmente relevantes, etc., como formas de contraprestacin a los beneficios emergentes de los nuevos planes sociales. Sobre todo, los que como el de Jefas y Jefes de Hogar Desocupados estn socialmente mediados por organizaciones comunitarias, que imponen nuevos desafos en lo poltico a las formas ensayadas de gestin relacional. Entonces, parece no quedar alternativa en pie ms que la de encarar otra apuesta: la posibilidad de lograr un posicionamiento estratgico competitivo en el nivel regional y pensando en el MERCOSUR; deslizarse hacia los territorios propios de la gestin del desarrollo local como eje productivo y de la generacin de empleo. En este campo, la discusin rosarina fue estimulada sucesivamente desde ngulos contradictorios. Si por mucho tiempo ms del prudente - los gestores locales negaron la capacidad de los municipios para la gestin del desarrollo econmico-productivo arguyendo limitaciones impuestas por el rgimen social de acumulacin y la orientacin macroeconmica del gobierno nacional, finalmente el cambio de signo de ste los llev tardamente - an reconociendo sus limitaciones - a plantear no slo la posibilidad sino la plausibilidad de hacer algo: llamaron entonces a explorar estrategias innovativas y autosustentables, que no renegasen de sinergias posibles con una pluralidad de instituciones, las estatales de diferente nivel incluidas. Se lleg as a la conformacin de la Agencia de Desarrollo Rosario, como instrumento de gestin y promocin del desarrollo territorial y empresarial de la ciudad y la regin sobre la base de la concertacin pblico-privada. Y con ella toda la polmica en torno a los problemas y potencialidades de los emprendimientos productivos alentados, a su componente tecnolgico y a los manejos de proyectos de inversin municipal. Es obvio que la Agencia enfrenta problemas de escala, pero en un doble sentido: uno que refiere a la capacidad de gestin que las instancias locales tienen al respecto (aspecto que retomaremos en el apartado final) y el otro, relativo a la dimensin efectiva de los proyectos de que se ocupa, desde los abocados a 7

paliar los efectos de la desocupacin, a los imperativos para tratar de atraer inversin genuina que genere empleos productivos de impacto en la economa local. Es cierto tambin que su accionar se cruza y relaciona en el territorio con iniciativas de otras jurisdicciones. El trabajo de Janina Aragno Programa Municipios Productivos 1995-2001 nos permite ver cmo se des-estructuran y reestructuran espacialmente los actores a la hora de gestionar interinstitucionalmente. Entre los objetivos de este programa figura la promocin del desarrollo local desde los Municipios activando sus propias potencialidades, mientras la Provincia juega un rol de impulso y acompaamiento del proceso. Sin embargo el mismo se orient, a lograr el desarrollo econmico-productivo de la Provincia de Santa Fe en general, y su posicionamiento competitivo en el pas y la regin, haciendo hincapi en los Municipios y Comunas slo como territorios de operacin de las polticas, sin delegar ni inducir a crear herramientas de autogestin en las ciudades que les permitan encarar el desarrollo econmico-productivo individual o intermunicipalmente, sino haciendo depender a las localidades de la actuacin y regulacin central de la Provincia en torno de este tema . Es decir que, a pesar de prometer fortalecer las capacidades de los municipios como nodos promotores del desarrollo local, el eje de decisin sigui reservado al estado provincial quedando los municipios como gestores de un modelo que no construyen. No obstante esta objecin - comparado con otras experiencias santafesinas - el caso Rosario merecera un anlisis especial. Al punto que persisten mitos que economistas locales estn intentando desmontar. Los estudios de Carlos Crucella sobre la evolucin del mercado de trabajo en el Gran Rosario entre 1991 y 2002 desmienten que en esa dcada la ciudad se haya quedado sin industria, que los servicios fueran un fuerte motor de desarrollo y que los rosarinos demostraran baja productividad laboral. Muestran que en el 2001 y 2002 hay menos empleos que 10 aos antes, cmo cay la tasa de actividad entre los jvenes y el crecimiento de la de las mujeres de edades centrales y el incremento de la productividad, sea por la incorporacin tecnolgica, la flexibilizacin de las tareas y los ajustes. Su anlisis respecto de empleos tradicionales y nuevos, muestra que del 93 al 98 la construccin y la industria crecieron muchsimo ms que los servicios, consistente con los datos que ya insinuaban que en Rosario la industria creci ms del doble que en el resto del pas... Sin embargo su persistente escasa visibilidad en el escenario nacional respecto al desarrollo econmico-productivo contrasta con la que cobra por la integracin y efectividad de las polticas sociales compensatorias. Acciones vinculadas a la modernizacin de la gestin An cuando reconociramos con DAmbrosio que la gestin Usandizaga capt intuitivamente la necesidad de incorporar a la agenda decisoria la necesidad de reformar el estado local, seguiramos sosteniendo que el Ejecutivo de entonces no adopt decisiones al efecto que tuvieran un autntico impacto transversal sobre la gestin. Y que a su vez el Legislativo, habiendo producido cuatro diferentes proyectos de Descentralizacin jams hasta fines del 88- les dio tratamiento. Hubo que esperar hasta la administracin Cavallero para que se comenzaran a realizar los diagnsticos conducentes a preparar el terreno seriamente a las dos piedras de toque de las transformacin: el Plan Estratgico Rosario y el Programa de Modernizacin y Descentralizacin. Patricia Nari, estudiando el Proceso de Descentralizacin de Rosario nos dice que los cambios de ese tipo se dieron en un ambiente organizacional complejo, si tenemos en cuenta la dimensin de la ciudad, el nmero de grupos de poder involucrados y la alteracin en los ritmos consuetudinarios de la administracin- requieren de una buena evaluacin del contexto poltico intra y extra municipal. En el caso en estudio nos inclinamos a pensar que la evaluacin de las condiciones extramunicipales arrojaba como resultado la existencia de un acuerdo amplio sobre la necesidad de descentralizar junto a serias resistencias a resignar la paternidad del proyecto. En ese contexto, el nico modo de marcar la diferencia fue comenzar a implementar el Programa. La gestin Binner super el momento diagnstico y de formulacin poniendo manos a la obra con algunas decisiones clave: alojar en un espacio la Secretara General- la conduccin y monitoreo de estos temas, que lejos de esterilizarse en la 8

gestin rutinaria de lo cotidiano, los tuviera en cuenta para resolverlos en lnea con los futuros deseables. En cuanto al Plan Estratgico Rosario, despus de evaluar debilidades y amenazas, fortalezas y oportunidades... como deca su publicidad, Rosario tuvo su Plan. Se trata de la iniciativa de mayor alcance tendiente a proyectar a futuro "no un plan de gobierno, un plan para una gestin poltica determinada, sino un plan para la ciudad en su conjunto, que slo ser tal si es apropiado socialmente" como gustan decir los integrantes de su equipo tcnico. Sin embargo, su potencial para ser leido como nueva modalidad de gestionar el inters pblico, est en mucho limitado a la fase de formulacin aunque algunos proyectos integrados a ciertas lneas estratgicas estn en implementacin y/o ejecucin. La concepcin misma de la planificacin estratgica - su lgica interna - e, igual y fundamentalmente su operacionalizacin ( mentora ideolgica y accesibilidad garantizada a ciertas lneas de financiamiento internacional ) ponen en la "publificacin" de los espacios un prerrequisito funcional, garante de continuidad e institucionalizacin. El P.E.R. ha logrado integrar en su Junta Promotora a ocho cmaras empresarias de las ramas ms diversas de la produccin y de diferente envergadura y nivel, cuatro organizaciones sindicales del trabajo (tres vinculadas a servicios) , a los tres grupos que controlan medios de comunicacin en la ciudad, al Arzobispado y la Universidad locales, a los entes interjurisdiccionales que administran el puerto y el aeropuerto, a representantes de tres comisiones del Concejo Municipal ( Produccin, Planeamiento y Salud ), a su Presidente, al Vicegobernador Provincial y al Intendente Municipal. En el proceso de formulacin se integraron organizaciones cooperativas, deportivas, de jubilados, discapacitados, de la mujer, de la juventud, vecinales, ambientalistas, de profesionales universitarios, culturales y fundaciones, las que participaron de las diferentes actividades en nmero variable de 70 a 108 a travs de entre 100 a 300 asistentes. Se present en sociedad con sus cinco lneas estratgicas que dan cabida a 15 objetivos particulares, 34 programas y 125 proyectos. Una pluralidad de publicaciones da cuenta de la metodologa de trabajo, de los informes de avance, de los participantes, de los programas especiales y del estado de cada proyecto. Los nombres dados a las lneas estratgicas suponen toda una definicin: la ciudad del trabajo, de las oportunidades, de la integracin, del ro, de la creacin. Los primeros proyectos en ser ejecutados han sido en buena parte las obras de infraestructura dependientes de la jurisdiccin nacional (Puente Rosario-Victoria, Hidrova, avances en la Autopista Rosario-Crdoba ) o los prioritariamente a cargo del gobierno municipal (sistema de gestin turstica de la ciudad; gestin de imagen de ciudad). Si bien se ha intentado desde el comienzo dejar bien en claro que el Plan es de la ciudad, y no de un gobierno, de una gestin o de una fuerza poltica, el bajo nivel de desarrollo de los proyectos de mayor exigencia a la participacin privada o del sector pblico no estatal, da cuenta del bajo nivel de apropiacin social de esta herramienta de transformacin. Otro retraso significativo se observa en los proyectos que reclaman fuertes dosis hoy deficitarias de gerencia intergubernamental, como lo son todos los que abordan problemticas de escala metropolitana y cooperacin en la regin (Ente de Coordinacin Metropolitana e Instituto de Estudios Interdisciplinarios del Mercosur). De igual modo, los proyectos que exigen un alto contenido de inversin y peso en oportunidad de negocios (Puerto Norte y Parque Habitacional S. Ortiz, Complejo Hotelero Unidad IV) se perfilan como mbitos de expresin de rivalidades poltico-partidarias, a diferencia de los proyectos ligados a la proteccin del ecosistema del ro y sus riberas o al afianzamiento de la creacin artstica, el diseo y la produccin cientfico-tecnolgica (Estadio de la msica; Semana de la creacin y el diseo; Festival de la msica urbana rosarina; Preservacin del patrimonio urbano y arquitectnico; Agencia de cultura; Feria del libro Rosario; Sello discogrfico; creacin de carreras universitarias vinculadas al diseo). En tanto, la creacin del Polo de la Tecnologa e Innovacin ( Polo Tecnolgico ) no parece trascender la instancia de ser un consorcio para la exportacin y la certificacin de los sistemas de calidad de sus empresas miembros y un pesado silencio lleno de dudas rodea la generacin del Parque Tecnolgico y del Sistema Regional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico. 9

En cuanto al Programa de Modernizacin y Descentralizacin del Municipio se determinaron en 1996 los lmites territoriales de los distritos (seis para toda la ciudad), comenzando a funcionar a modo de prueba piloto las Areas de Servicios Urbanos, destinadas a atender los servicios pblicos urbanos de pequea escala. En el ao 1997 se inaugur el primer Centro Municipal de Distrito en la zona Norte de la ciudad. Hoy se han sumado los correspondientes al Distrito Oeste y Sur. La tarea de descentralizar Rosario, que se encuentra en etapa de consolidacin, abre una serie de expectativas en orden a nuestros temas de inters: i. Se relevan experiencias vinculadas a consultas (a travs de encuestas) sobre la calidad del servicio prestado o la forma definitiva de determinadas obras pblicas previstas; en cuanto a formas de gestin asociada su planteo es muy incipiente y slo aparecen instancias vinculadas a la coordinacin del trabajo con determinadas vecinales, en los cuales estas instituciones son reconocidas a travs de un espacio para la gestin. Pero las innovaciones institucionales incorporan la generacin de un sistema de indicadores urbanos, la Oficina de Atencin al Vecino, el Nuevo Tribunal de Faltas y el Programa Informtico Municipal Se ha implementado parcialmente el Sistema de geo-referenciacin para la toma de decisiones( GIS). Esta tecnologa consiste bsicamente en combinar, sobre un soporte informtico, una base de datos y un sistema de referencia cartogrfica. Las aplicaciones y la informacin son variadas: en una primera etapa, el proyecto se est orientando al anlisis y manejo de informacin para la toma de decisiones. La utilizacin en red de la informacin producida hace que sta sea accesible a todas las reas municipales, as como a otras instituciones y agencias, incrementando la capacidad de gestin en cuanto posibilidad de experimentar estrategias, generando un men de opciones para arribar a la ms eficaz. Esto significa flexibilizar el proceso, introduciendo correcciones de acuerdo a los elementos derivados de un monitoreo Se incorpora una nueva visin de los Recursos Humanos, con una ampliacin de los mrgenes de autonoma, libertad y responsabilidad, resignificndolos y proponiendo una valorizacin de los mismos en orden a construir una nueva realidad organizacional; ya que al estar proponiendo una nueva relacin vecino - institucin necesita, de modo insoslayable, el compromiso de los agentes involucrados para su xito.

ii.

iii.

Estas expectativas conllevan una serie de interrogantes a futuro que se instalan en tres niveles ntimamente vinculados entre s: a) Lo estrictamente vinculado a la gestin: que las unidades descentralizadas sean los lugares donde la gente pague impuestos, inicie un trmite, eleve una queja, no modificara substancialmente el relacionamiento vecino/ municipalidad. Pero, si en esa misma situacin, las unidades descentralizadas se plantean metas y objetivos estratgicos para el Distrito, a partir de los cuales se puede instalar una problemtica en el sector y desde all encolumnar opiniones y voluntades, la diferencia sera importante: la tan mentada participacin habr dado un salto cualitativo. b) Los recursos: Nuevas tendencias en materia de presupuestacin aparecen, an en forma muy incipiente, ligadas al acompaamiento del proceso descentralizador. Algunas experiencias participativas de formulacin de presupuestos por programas podran ser los signos de la innovacin ( tecnolgica pero tambin poltica) en esta temtica. En este sentido, es necesario seguir con atencin el incipiente proceso de tratamiento del presupuesto participativo por Distrito, que habilita una instancia de renovada visibilidad y posible reconfiguracin de los grupos de poder involucrados. c) Las instancias polticas de participacin y su manifestacin lamentablemente hasta el presente no hay previsin. distrital de las que

En lo intramunicipal, desde el inicio mismo del proceso fueron detectables diferentes niveles de compromiso entre las distintas secretaras del Departamento Ejecutivo Municipal y hasta oscilaciones en la densidad de los apoyos brindados an por los funcionarios ms involucrados. De acuerdo a las diferentes percepciones y necesidades de las agencias sobre el ciclo poltico 10

local la descentralizacin parece ocupar el centro de la escena y alternativamente replegarse hasta casi perder visibilidad, sin que esta lgica est bajo el control de la conduccin del Programa. Estas oscilaciones nos permiten avanzar en la comprensin de algunos lmites en el desarrollo de estos procesos, que implican profundizar los aspectos de desconcentracin administrativa , ms que en aquellos que podran generar nuevos espacios de poder poltico. Otra dimensin no siempre atendida de la modernizacin de la gestin de ciudades es su conectividad, la capacidad de interaccin y trabajo en red desplegado en el contexto regional, nacional e internacional. Con diferente nfasis segn las sucesivas gestiones pero en particular desde la gestin Cavallero Rosario se ha integrado a la Federacin Argentina de Municipios, a la Unin Iberoamericana de Municipalidades y a la Organizacin Mundial de Municipios. Participa asimismo de la Red de Ciudades del Mercosur, es sede de la Oficina Regional para Amrica Latina de Ciudades Educadoras, trabaja en el Programa de Cooperacin entre la Unin Europea y Amrica Latina (URBAL), interviene en el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano (CIDEU) que agrupa ciudades de Espaa, Portugal y Amrica Latina; desarrolla actividades con la OICI (organizacin Iberoamericana de Cooperacin Intermunicipal); y es miembro de la Alianza de ciudades que luchan contra la Pobreza (ONUPNUD). Todas estas instancias que le permiten compartir recursos de toda ndole (informacin, construccin de indicadores comunes para la evaluacin de la gestin, acceso a financiamientos, oportunidades de capacitacin de sus recursos humanos, etc.).

Cmo valorar estos procesos desde un presente incierto? Rosario y su zona de influencia estn en un "momento" de inflexin histrica, que puede permitirle revertir aos de frustracin o profundizarla. La economa mundial ha convertido en puntos nodales de los "mosaicos" regionales que dominan el escenario a algunas ciudades o centros urbanos que son mdulos estructurantes de los mecanismos de insercin en los sistemas mundiales de produccin y comunicacin en tanto han logrado consolidarse como cabeceras de amplias reas de influencia econmica, social y cultural y a la vez articularse a otras unidades similares. Podr Rosario ser una de ellas? Conduciran a una respuesta afirmativa todas las fortalezas detectadas en su proceso de planificacin estratgica, muchas de las cuales se afianzaron a partir de las polticas revisadas en este trabajo. Las estrategias bsicas hoy vigentes para lograrlo, slo delinean los extremos ideales (solidaridad vs. competencia entre ciudades) de un "continuo" en el que todo tiene cabida y Rosario pretende posicionarse como uno de esos centros sea que atendamos flexiblemente- a cualquiera de las tres dimensiones espaciales que reconozcamos como regin: su rea Metropolitana, la regin Centro (provincias de Entre Ros, Crdoba y Santa Fe), o la regin Mercosur. Rosario, como cabecera del Area Metropolitana del Gran Rosario (espacio de polmica delimitacin segn se sigan criterios de continuidad urbana o de integracin geogrfica y funcional, en cuyo caso el rea quedara delimitada por 47 localidades existentes en un arco de aproximadamente 50 a 60 kms. a su alrededor y cuyo Producto Bruto, representa ms del 50% del Producto Bruto Provincial, estimado en algo menos de 3.000 millones de pesos y entre un 4,5 y 5% del Producto Bruto Interno de la Repblica Argentina) tiene que abordar el desafo de satisfacer las demandas de coordinacin de las actuaciones de los distintos mbitos de la administracin que operan sobre ese territorio (Nacin, Provincia, Municipios y Comunas), as como las de los dems actores institucionales pblicos y privados. A su vez, por estas mismas razones, pasa a constituirse en ncleo relevante del nuevo espacio regional, configurado por las provincias de Crdoba, Santa Fe- Entre Ros, generado por la voluntad de cooperacin de sus dirigentes polticos y empresariales, expresada en acuerdos recientes que dan formalizacin a un rea con el dinamismo, la significacin econmica y la escala potencial adecuada para erigirse en unidad operativa en el plano internacional. En lo atinente al Mercosur, si bien la toma de decisiones en la formacin de bloques regionales en el mundo tiende a estar centralizada desde el punto de vista geogrfico e institucional en las capitales polticas de los pases miembros, la participacin activa de Rosario es decisiva 11

para invertir esta tendencia e impulsar la inclusin de nuevos actores sociales y polticos, haciendo que el proceso de integracin trascienda los mbitos actuales, integrando la cuestin urbano-regional a las polticas comunitarias. Pero cuando se piensa a Rosario articulando con centralidad estas tres dimensiones territoriales, comienzan a delinearse con mayor nitidez los desafos que Rosario debera superar exitosamente para trascender el estado de postracin antes descripto: a) consolidar las bases econmicas de sustentacin de un proyecto que la encuentre impulsando el desarrollo integral y sustentable de la regin sobre nuevas relaciones de produccin y su adecuada institucionalizacin ( a travs de los acuerdos polticos necesarios con todo el entramado de gobiernos locales, regionales y nacionales involucrados para la potenciacin sinrgica de sus recursos, va cooperacin, complementariedad y competencia como asimismo propendiendo a la implantacin de nuevos modelos de cooperacin entre empresas y entre el sector pblico estatal y no estatal ). b) desarrollar una estrategia de reordenamiento territorial de las actividades productivas (considerando factores claves como las infraestructuras, el suelo industrial de calidad, las reas de nueva centralidad y las zonas de actividades logsticas y de servicios avanzados a las empresas) c) garantizar la gobernabilidad del territorio, fijando marcos de gestin asociada -y planificada- donde se acuerden estrategias de actuacin coherentes (que tiendan a equilibrar las relaciones entre el territorio, las actividades, las inversiones y la poblacin) d) fomentar las polticas que coadyuven a la consolidacin de niveles crecientes de calidad de vida para la mayor cantidad de ciudadanos. e) generar desde la adopcin y el diseo mismo de las polticas mecanismos que fortalezcan las capacidades de redistribucin de la riqueza para disminuir las desigualdades sociales generadas por la elevada concentracin econmica y las polticas inequitativas. La empresa se presenta como ardua y de largo plazo, frente a tendencias como los actuales niveles de demanda laboral, desempleo y subempleo y la consecuente generacin de crecientes niveles de marginalidad social, de poblacin no capacitada y con necesidades bsicas insatisfechas, que lleva a la saturacin de la capacidad prestacional de ciertos servicios sociales locales los problemas de financiamiento genuino para el desarrollo productivo local ante la indefinicin del futuro de la Banca Pblica como instrumento de promocin y fomento de nuevas inversiones, y las dificultades para atraer y retener inversiones en la regin la relocalizacin de establecimientos por falta de ventajas respecto a otras reas del pas; mucho tienen que ver en ello la falencia en la prestacin del servicio y el alto costo comparativo de la energa elctrica, al igual que la falta de cobertura de las infraestructuras pluvio-cloacales en algunas zonas de la ciudad un sistema educativo poco vinculado a la evolucin y transformacin del sistema productivo y sus demandas laborales en la regin y al nuevo escenario cultural y tecnolgico el insuficiente marco normativo para el tratamiento de los temas ambientales de la ciudad mientras el entorno se degrada y contamina la falta de polticas globales sobre algunos temas bsicos como la seguridad pblica, el trnsito y los residuos, entre otros. la escasa cooperacin y falta de coordinacin entre ciudades de la regin y en las actuaciones entre organismos pblicos (nacin, provincia, municipio) y de ellos con las organizaciones privadas la falta de adecuacin de la Constitucin Provincial a las pautas instituidas por la Constitucin Nacional de 1994, en especial en lo que refiere al reconocimiento de las autonomas municipales y a polticas coherentes para una adecuada reforma del Estado en todos sus niveles.

Todo ello agravado por la falta de una instancia interjurisdiccional que aborde la dimensin metropolitana, en un contexto de dficit de liderazgo pblico-privado para la construccin de 12

una nueva imagen de ciudad: all se plasma la ausencia de un lobby rosarino, que pese polticamente en el mbito provincial y nacional y evite la prdida de protagonismo de la ciudad en el sistema regional de ciudades y en el espacio del Mercosur, por ausencia de estrategias concretas. Esto nos vuelve de lleno al problema de los escenarios, porque cada uno imbrica actores y sus capacidades... los pone en crisis y sta revela nudos crticos en la produccin del sentido de los bienes pblicos que sabemos conseguir. Del estudio en terreno, Julieta Maino recupera algunos hallazgos sobre cmo se ven los propios actores de Rosario respecto a la gestin relacional: la capacidad de liderazgo pblico-privado y la actitud para la cooperacin y articulacin de intereses entre los actores locales son los intangibles que presentan mayores dficits, exhibiendo sus propios actores una valoracin media a media-baja de esta capacidad. Con respecto a la actitud de cooperacin, minoritariamente reconocen como positivo el surgimiento de nuevas experiencias de concertacin (como el caso de la Agencia de Desarrollo Regin Rosario) y de una tendencia en aumento en la predisposicin para la cooperacin entre los actores locales, an cuando la situacin actual de crisis hace que cada actor (sector) est muy concentrado en sus propios intereses, tratando de resolver sus problemas individualmente. En lo atinente a la capacidad de innovacin y emprendimiento de los agentes locales, se observa una brecha de valoracin. Para ciertos actores, esta capacidad est ligada al potencial o fortaleza propia de los recursos humanos, a una natural fuerza creadora y emprendedora local. Sin embargo, se reconoce que este potencial frecuentemente no es llevado a la prctica. Aqu ya estamos hablando de los mecanismos ms ocultos que hacen a la vida de cada actor institucional y que pueden adquirir visibilidad cuando se pone en juego el trabajar con otros, lo que devela la estructura de la racionalidad de los actores. En experiencias analizadas sobre el trabajo en red para implementar polticas sociales en Rosario, se percibe que es difcil mantener redes sin convertirlas en nuevas instancias burocrticas, siendo los factores ms comunes de fracaso la burocratizacin, los conflictos de autoridad y cierta lentitud en la ejecucin de las acciones. Por otra parte, experiencias ms recientes como la de los Consejos Consultivos para la gestin del Programa de Inclusin Social (Jefes/ as de Hogar Desocupados) ayudan a develar algunos comportamientos estructurales de los actores. Las organizaciones sociales llegan a la mesa del Consejo Consultivo con su bagaje de prcticas clientelares, progresistas, rupturistas, complacientes con alguna instancia estatal, etc. Es decir con su propia estructura corporativa. Puestas a relacionarse, a negociar, pueden mostrarse en sus vulnerabilidades y fortalezas. Pero no es la estructura la variable independiente. Es la dinmica generada en la interaccin a lo largo de estos aos la que puede potenciar los componentes ms sectarios y corporativos o promover aquellas formas ms inclusivas y transparentes. De la exploracin de dicha dinmica se puedan sealar otros hallazgos: En tanto las formas de gestin mixta impactan no slo sobre la capacidad de gestin del inters pblico, sino tambin en su definicin - lejos de avizorarse una direccionalidad prevalente en la experiencia rosarina actual, puede constatarse un alto grado de ambigedad concomitante con la apropiacin multvoca de sus contenidos, segn los actores involucrados en los diferentes mbitos y momentos de la gestin. Estas modalidades asociativas parecen incidir muy levemente sobre los sesgos que conducen a participar de las mismas a aqullos actores sociales con mayor posibilidad de llegada a los mbitos de gestin estatal, por lo que suelen reproducir y acentuar subjetividades y orientaciones cercanas a los poderes constituidos o reequilibrar cuotas de distribucin de capacidad entre los mismos. Determinadas reas estatales ( Promocin Social, Secretara General, Salud, Cultura ) aparecen ms permeables a experiencias innovadoras, mientras otras ( Obras y Servicios Pblicos, por ejemplo ) se muestran ms hermticas. Entonces La ambigedad del inters pblico perseguido se explica ms por la racionalidad acotada de las agencias estatales y la fragmentacin social que por el dficit de cohesin y coherencia de las polticas implementadas? 13

 An cuando los resultados parciales de las experiencias son heterogneos, las capacidades que aparecen ms fortalecidas son las comprometidas en necesidades de la propia administracin ( rediseo organizacional, informatizacin, gestin presupuestaria, formacin de consensos, legitimacin por resultados ) y no las que insinan progresividad (mayor transparencia y democratizacin, reasignacin de poderes, inclusin de actores sociales ). Esto se expresa en la trabajosa "adecuacin mutua" que supone el encuentro y convivencia con la/s "contraparte/s adecuada/s" sea para los actores sociales como para los estatales, que urgidos por la lgica expresada en el apartado precedente suelen ceder a la tentacin de confundir "fortalecimiento de la sociedad civil" con el de dichos "actores sociales adecuados". Estos ltimos son los que con su aparicin reiterada en diferentes experiencias aportan contradictoriamente un sesgo si se quiere positivo: vinculadas a estas formas de gestin mixta comienzan a tomar forma relaciones de transversalidad entre las distintas agencias del estado local. Contribuyen as al pensar en horizontal, reconstituyendo espacios que aparecan fragmentados, incrementando la capacidad de gobernar la complejidad. Persiste un alto grado de indefinicin en la evaluacin del desarrollo y afianzamiento de capacidades que trasciendan la gestin para alcanzar difusin y arraigo en el plano estatal y societal, an cuando parte de tal indefinicin sea atribuible a la insuficiencia de tiempo para la consolidacin de los cambios culturales que ellas suponen. Esto se reforzara con la constatacin del claro predominio en las formas innovativas de gestin del inters pblico de los relacionamientos entre organizaciones de la sociedad civil y ciertas reas del Ejecutivo Municipal, con un alto componente "tcnico" aportado por el encuentro de racionalidades afines de miembros de equipos tcnicos de la gestin y profesionales de las organizaciones sociales. Si bien esto se explicara por ser co-constitutivo de la idea de gestin, deja sin explicar la presencia slo marginal en las fases de adopcin, diseo e implementacin de las instancias ms tpica o clsicamente polticas ( las deliberativas propiamente dichas ). Es puro producto de estrategias pragmticas? Otra manifestacin de la crisis de representacin?Convalida la hiptesis de la funcionalidad de estas "formas de gestin" a los niveles de desestructuracin de las subjetividades sociales existente? De aqu podran desprenderse mltiples interrogantes en torno a la persistencia, la plausibilidad y sobre todo el sentido de formas innovativas de gestin que ponen en segundo plano a instituciones mismas del aparato estatal local ( como el Consejo Municipal ) lo que convocara al debate a formulaciones que van desde la crisis de representacin a la crisis de la poltica misma. Reflexiones finales Si del estudio de las polticas locales gestadas en democracia concluimos que "las innovaciones en los procesos de "hacer ms pblica la gestin local han producido transformaciones en las capacidades de los actores rosarinos tanto estatales como societales, evaluables como asimtricas en funcin de: a) sus orientaciones ( ms aptas para desencadenar y sostener procesos tendientes al logro de gobernabilidad sistmica que para avanzar hacia formas de gobernabilidad progresiva) y b) su pertenencia sectorial ( ms aptas para la transformacin de las reas identificadas como "sociales" que para transformar los espacios ligados a la infraestructura y a la produccin ). el recorrido hecho por las investigaciones y sus hallazgos revela tambin los nudos crticos de los procesos de gestin relacional en orden a su potencialidad para construir buen gobierno en contextos complejos e inciertos :

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los actores llegan a estos procesos con capacidades preexistentes que son puestas en juego, chequeadas y reconstrudas en el proceso, a la vez que informan estructuralmente el proceso. las capacidades de los actores son tambin asimtricas: no todos los actores llegan ni se retiran de los procesos con las mismas capacidades. la capacidad es un aprendizaje, y como tal est en permanente construccin la gestin relacional pone en crisis a los actores y no todos pueden superarla de la misma manera

Entonces son estos mismos nudos crticos los que operan como lnea demarcatoria entre los procesos interinstitucionales sustentables y aquellos ms efmeros. Ante su constatacin, no se puede renunciar a reclamar la construccin de otro tipo de alternativas: si la accin poltica no es eficaz -si no logra fines que satisfagan expectativas de justicia material- se deslegitima; si no es eficiente - si derrocha recursos - se torna insustentable. Esta ecuacin conduce inexorablemente a la ingobernabilidad de los procesos, pero sobre todo y como siempre, opera en detrimento de los ms dbiles. Por qu no pensar en incorporar a las polticas pblicas nuevos componentes desde su posibilidad de ser fortalecedoras de la gestin en este sentido, minimizando el costo de los aprendizajes? Hemos revisado en estas pginas diversas herramientas valiosas a las que se ech mano para gestionar la complejidad, y sin embargo no fueron suficientes en s mismas, ya que exigen para el logro de objetivos sustentables el alineamiento favorable, la convergencia de actores capaces de hacer un uso activo intencionado de sus capacidades; dispuestos a apostar, a aprender y cambiar. En suma, a reconstruirse, a darle proyectualidad a su accionar y poner en juego el poder poltico necesario para dotar de direccionalidad a los procesos. De este modo, los elementos superadores del enfoque tradicional para encarar el problema de la capacidad estaran dados por la incorporacin de variables ligadas a lo que se defini paradjicamente, desde el mismsimo Banco Mundial - como el desafo de engranarlo todo. Ese es el lugar del proyecto poltico y de la actividad poltica constante para sostenerlo. Su juego es el nico que alejar el mayor riesgo: que seamos una sociedad satisfecha con una serie de hechos econmicos, sociales y polticos que den un renovado impulso a la ciudad y pongan en vigencia nuevas modalidades de gestin, pero que en la resignificacin de lo pblico y el posicionarnos ventajosamente frente a otras ciudades, sigamos dejando afuera a la mitad de nuestros conciudadanos. Reconocer esta deuda para con nosotros mismos quizs sea la mejor leccin a extraer de estos casi veinte aos, para seguir construyendo ciudad en democracia. Rosario, agosto de 2003 Referencias bibliogrficas BANCO MUNDIAL, Estudio sobre la capacidad de los gobiernos locales: ms all de la asistencia tcnica, Departamento III, Divisin de Operaciones I, Amrica Latina y el Caribe, Informe No. 14.085-CO, Julio de 1995. CUNILL GRAU Repensando lo Pblico a travs de la sociedad- CLAD , Nueva Sociedad 1997 CRUCELLA, C., Entrevista Periodstica, Rosario, agosto, 2003DIAZ, C. GRANDINETTI, R. Y NARI, P., Gestin estratgica de ciudades y crisis, V Congreso Nacional Sobre Democracia, Rosario, noviembre de 2002 GARCIA DELGADO, comp., Hacia un nuevo modelo de gestin local. Municipio y sociedad civil en Argentina, FLACSO, CBC, UCC, (Bs. As., 1997) LANZARA, G.F., Capacit negativa. Competenza progettuale e modelli di intervento nelle organizzazioni, Il Mulino- Ricerca, (Bologna, 1993). NARI, Patricia El Programa de Modernizacin y Descentralizacin municipal Una herramienta innovadora en Innovacin y espacio local.La gestin municipal de la ciudad de Rosario 19951999) P&G (Rosario, 1999) TESSA, Sonia Eje del Mercosur y capital de la desocupacin, Diario El Ciudadano, Rosario - Domingo 16 de marzo de 2003. 15