Díaz, C. Et Al - Curso de Alta Gerencia Municipal.

CURSO DE ALTA GERENCIA MUNICIPAL
"PARTICIPACIN CIUDADANA Y CONSTRUCCIN DE CONSENSOS"

Herramientas para su gestin local
Cuaderno 1
La dimensin poltica de la participacin
a.- La articulacin conflicto- consenso; la participacin como problema y como solucin.

b.- La participacin para el cambio institucional: mximo de intercambio entre el mximo
de actores.
c.- La revalorizacin de la poltica: direccionalidad de la participacin, calidad de la
democracia y construccin de ciudadana; el sentido de lo pblico.
d- Capacidades para la participacin: el aprendizaje como generacin y fortalecimiento de
capacidades.
e.- Dimensiones de capacidad.
f.- Ejercicio de evaluacin
g.- Lecturas sugeridas
h - Ampliando el campo
Universidad Nacional de Quilmes FAM - Secretara de Asuntos Municipales - Hanns Seidel Stiftung
Curso de alta gerencia municipal
"Participacin ciudadana y construccin de consensos"
La dimensin poltica de la participacin

a.- La articulacin conflicto- consenso en los gobiernos locales; la participacin
como problema y como solucin
Las caractersticas ms salientes

estn
de la sociedad civil regional en la actualidad
dadas por su heterogeneidad , su complejidad y
sus altos niveles de
exclusin; a la par que se expande, se fragmenta, pierde cohesin y no logra

constituirse como elemento de agregacin o unificacin de intereses.
La
fragmentacin de la sociedad civil hace mas frgil a las democracias y favorece la

quietud
de los gobiernos1. Su creciente heterogeneidad
torna difcil encontrar
coincidencia de intereses y aspiraciones a la vez que el clima cultural colabora a

que la participacin sea cada vez ms instrumental y menos constructora de
identidades.
Siguiendo el esquema de Marcos Nogueira 2, podemos afirmar que existen fuerzas
que habilitan y favorecen la fragmentacin de la sociedad y otras que promueven
y sostienen la agregacin:
- Algunas
fuerzas
fragmentadoras:
la desconfianza,
el individualismo, la
despolitizacin, la defensa a ultranza de intereses corporativos, la desigual

distribucin de recursos (materiales e intangibles) , el mercado que margina y
expulsa a modo de fuerza centrfuga.
- las fuerzas agregadoras o inclusivas: la democracia, el asociacionismo,
las
polticas sociales de corte universal (la educacin , la cultura, la seguridad social,

etc.), las polticas participativas y de generacin de consensos, el capital social.
Nogueira, Marco Aurelio, La sociedad civil como campo de lucha, como recurso gerencial y como espacio
tico. Revista Reforma y Democracia Nro. 25, ( Caracas, Febrero 2003)
2
Nogueira, Marco Aurelio Op. cit.
Esta fuerzas, en tensin permanente,
modelan el territorio
de una manera
singular, aportan a la construccin de algunos de sus rasgos caractersticos y

generan una dinmica particular en la relacin con el estado local.
Hay quienes sostienen que de modo prcticamente matemtico, a mayor nivel
de fragmentacin ms posibilidades de conflicto existen y mayores dificultades de
construir consensos. En la prctica concreta de
gestin los gobiernos se ven
lidiando a diario entre el conflicto y el consenso. Entre la necesidad de acordar

con los actores involucrados y obtener legitimidad para las decisiones que se
tomaron y la emergencia de conflictos
que ponen en cuestin esas mismas
decisiones. Uno de los desafos de la gestin local se vincula a la posibilidad real

de construir acuerdos slidos y sustentables sin desconocer o negar el conflicto.
El temor al conflicto puede llevar a cerrar problemas alrededor de supuestos
consensos de tal manera de no abrir potenciales conflictos.
Muchos tericos de la democracia (Rancire, Lyotard, Laclau) plantean
que la procura de acuerdos y /o consensos no debe cerrar la posibilidad
de expresin del disenso. Estrictamente estos plantean que el conflicto
nunca desaparece , que siempre potencialmente est por manifestarse
y que los modelos consensuales no pueden absorberlo bajo ninguna
forma de acuerdo. Incluso en los casos en los que no se lo vea en virtud
de todos los consensos que se le acumulan por encima. La cuestin es
dar paso al disenso , aunque este sea siempre incierto y no pueda ser reabsorbido
ni an dentro de la categora de disensos
aceptables
.......los conflictos no desaparecen, siempre hay algo que queda por

afuera de los acuerdos posibles...... 3
Nardachione, Gabriel, Deliberacin Pblica y planificacin estratgica, en Tecnologas y Gestin local en

Argentina, Daz, C., Grandinetti, R, y Nari, P. (comp.) Ed. Homo Sapiens, (Rosario, Argentina, 2002)
Lograr consensos no significa que dejaron de existir las diferencias, que todos
estn de acuerdo con todo. Las ciudades necesitan obtener acuerdos para darle
una proyectualidad
con algn
viso de realidad al desarrollo de misma; las
instituciones precisan de compromisos para su desenvolvimiento; los ciudadanos

requieren que el pacto que tienen con sus representantes sea permanentemente
renovado desde la confianza. Generar consenso significa negociar, crecer en las
diferencias, tolerar y una gran tarea docente respecto del valor del consenso.
Si bien la participacin es un requisito en la construccin de consensos, Es
necesaria para todos los procesos y actividades sociopolticos? Todos los temas
son pasibles de ser discutidos y consensuados participativamente? La participacin
Es siempre y en todos los casos una solucin per se? Puede en algunos caso ser
un inconveniente para la gestin?
Ensayamos algunas respuestas:
los procesos participativos son costosos y las decisiones ms lentas
las decisiones no siempre son las deseadas por la gestin
hay inconvenientes para el entendimiento en el cruce de racionalidades
no es solucin por si misma, debe tener un contenido y una direccionalidad
puede desdibujarse el rol del estado
el estado puede ser cooptado por intereses corporativos
Cada una de estas respuestas posibles son tales en la medida que estn situadas,
es decir tienen que ver con un contexto concreto en una situacin concreta; en la
dinmica particular de determinadas relaciones de fuerzas.
b.- La participacin
para el cambio institucional: mximo de
intercambio entre el mximo de actores
Desde distintas perspectivas se trata de avanzar en la bsqueda de frmulas para
reconstruir la integracin social: veamos qu nos sugieren una postura
comunitarista y otra institucional o republicana.
La perspectiva de base comunitarista plantea una vuelta a la comunidad,

en donde se da una red de solidaridades que supera el individualismo y se
reafirman las identidades y lealtades; desde esta mirada, la comunidad
potencia
sus valores y el Tercer Sector 4 aporta a la reconstruccin del
tejido social y a compensar a los ms desposedos o daados

sistema. El Estado de Bienestar
por el
por su parte es visto como un
obstaculizador del desarrollo de las capacidades sociales.
La perspectiva republicana
basa sus principios en la idea de
la
reconstruccin institucional a travs de la promocin de los derechos

ciudadanos,
el
involucramiento
en
los
asuntos
colectivos
el
fortalecimiento de lo pblico. Confa en la posibilidad de nuevas

instituciones que funcionen como reguladoras de las desigualdades y ve al
Tercer Sector como el promotor de la participacin con vistas ampliar los
derechos de los ciudadanos.
En ambos casos se trata de responder a tres cuestiones fundamentales: las
consecuencias sobre la integracin social de la instalacin de los mercados como
los estructuradores primarios de la accin social, las demandas de creciente
complejidad y heterogeneidad sobre mecanismos institucionales saturados y
desbordados en sus capacidades y la difcil coexistencia entre actores mundiales
integrado por las organizaciones de la sociedad civil que no forman parte del mercado ni del Estado
cada vez ms poderosos, Estados nacionales cada vez ms dbiles y sociedades

fracturadas5
En los ltimos aos se ha instalado en los mbitos acadmicos el concepto de
capital social haciendo referencia a nuevas formas de vnculo social como una
red o trama de relaciones de confianza y cooperacin para el logro de bienes
pblicos; al decir de Robert Putnam son rasgos de la organizacin social como
confianza, normas y redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad
facilitando acciones coordenadas" 6 . Examinmoslo un poco ms.
Caractersticas del Capital Social
Conjunto de normas, redes y organizaciones a travs de las cuales los

ciudadanos acceden a recursos y adquieren poder para tomar decisiones
de inters colectivo
Es la habilidad de las personas y dela organizaciones para trabajar

conjuntamente por objetivos comunes
Es relacional, se construye no se acumula
si no hay relaciones entre
sujetos, slo existe si se comparte
A mayor horizontalidad de las redes mayores son las posibilidades de

obtener resultados por que se incrementan las probabilidades de que cada
actor obtenga su beneficio.
Su persistencia en el tiempo depende de su capacidad para inducir la

inversin de otras formas de capital
La posibilidad de fortalecer las democracias
de Latinoamrica en el sentido de
lograr mayores niveles de participacin e inclusin ciudadana, se relaciona con la

5
6
7
Martnez Nogueira La globalizacin y la construccin social del Tercer Sector, I Semana de la Poltica
Social, Servicio UNCION, (Buenos Aires, 1998) y en: http://www.geocities.com/territoriosocial/A0002.html
Putnam, Robert et al., Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, PUP (1993)
Lechner. Norbert Desafos de un desarrollo humano: individualizacin y capital social- IIG- Biblioteca de
Ideas- Instituciones y Desarrollo N 7, ( Noviembre, 2000) en http://www.iigov.org/revista/?p=7_00
necesidad de construir capital social. Pero el capital social
no surge
espontneamente, es necesario promoverlo, presupone iniciativas polticas y las

mismas surgirn de los gobiernos o sern producto de alguna asociacin de
intereses entre el gobierno y los actores sociales.
Si los incentivos de los que
hablamos no son otra cosa que estrategias de los actores
que facilitan o
promuevan confianza para crear y reproducir relaciones de cooperacin cvica,

generando de esta manera un entorno favorable para el crecimiento individual y
colectivo, estamos en apuros. Nos encontramos con los problemas derivados de
los males del estado: la debilidad institucional , la falta de conviccin poltica
de los gobiernos y la existencia de redes clientelares y de corrupcin; y por el lado
de la sociedad civil las complicaciones que resultan de su profunda fragmentacin,
heterogeneidad
individualismo
como
obstculos
para
la
construccin/
reconstruccin del entramado social en esa direccin. Parecera tratarse de un

crculo vicioso.
Entonces..... es posible en los mbitos locales romper ese crculo vicioso ?
No slo es posible sino que adems es deseable que eso ocurra.
Es necesario concebir
esta construccin como un proceso, y como tal,
entender sus propios tiempos de desarrollo, contraccin y maduracin
Se trata de un proceso de aprendizaje (individual y colectivo) donde los

actores van desarrollando -a partir de la participacin y el involucramientosu propio entrenamiento,
que le permite
ir adquiriendo
habilidades y
capacidades
Es indispensable la presencia de liderazgo, entendido como capacidad para

articular una visin colectiva viable y sostenida en el tiempo.
c.- La revalorizacin de la poltica: direccionalidad de la participacin,

calidad de la democracia y construccin de ciudadana; el sentido de lo
pblico
Gestionar ciudades o territorios no es solamente un proceso eficaz de estrategias
que se proponen alcanzar determinados objetivos. Gestionar ciudades es gestionar
lo pblico, lo que significa discutir el sentido mismo de lo pblico ( es decir su
contenido poltico, su direccionalidad ) y a sus actores, los ciudadanos.
El tema de la ciudadana reconoce una tensin (casi de carcter originario) entre
libertad e igualdad. La libertad como contencin de los poderes del estado , de
donde surgen las libertades individuales; la igualdad
posibilidad
de construir una
todos los habitantes.
que est
dada por la
sociedad inclusiva, que sea capaz de contener a
Esta tensin,
an sin resolver, posibilita distintas
concepciones de ciudadana desde la valoracin de su contenido. Veamos que nos

aporta la clasificacin que hace Pablo Vinocour8 - utilizando
Eduardo Bustelo -
un trabajo de
en una ajustada descripcin de dos modelos posibles de
ciudadana: la ciudadana asistida, que responde a la perspectiva neo-liberal y la

ciudadana emancipada, ms vinculada al desarrollo de los derechos sociales como
posibilitador de los derechos civiles y polticos.
Categora de
Anlisis
IGUALDAD
ASISTIDA
MODELOS DE CIUDADANIA
EMANCIPADA
La < Es un objetivo importante. Las poltica

pblicas orientan el proceso de
acumulacin
SOLIDARIDAD < Dentro de cada estrato social. Alta < solidaridad social no competitiva
competitividad. Para
los pobres, Cooperacin, reciprocidad. Altruismo
asistencia
MOVILIDAD
< Competencia. Los mejores triunfan < Igualdad de oportunidades en
SOCIAL
los individuos ascienden por canales educacin, salud, justicia. Habilitacin a
reconocidos: por ej. la educacin
los
conocimientos
para
ascender
socialmente
SOCIEDAD
< Atomizada. Prioridad al inters < Fuerte esfera pblica . Del nosotros
individual. Sociedad reducida a Complementariedad y reciprocidad
relaciones sociales
8
<Fuerte estratificacin
desigualad es natural
social.
Pablo Vinour, Ciudadana, estado y sociedad civil Nuevos modos de pensar y gestionar ciudades: Ciudad
Futura 2 pg 85- Plan Estratgico Rosario- Rosario 2000
INCLUSIN
POBREZA
GENERO
DERECHOS
SOCIALES
ESTADO
MERCADO
POLITCAS
SOCIAL
POLTICA
ECONOMICA
< A travs del mercado. Participacin

restringida. Los excluidos como
ciudadana subsidiada
< Los pobres como objeto de
intervencin.
Focalizacin
de
programas
< Segn los estratos sociales: en los
bajos la mujer en situacin de preciudadana
< Reconocimiento de los derechos
civiles y polticos. Los derechos
sociales no son demandables
Y < Estado mnimo y marginal. El
mercado determina lo social y lo
poltico . Libertades negativas
< La poltica econmica como
Y prioritaria. La poltica social margina.
Concepcin tutelar
< A travs del trabajo productivo.

Participacin amplia. Democracia activa
< Sujetos autnomos. Prioridad sobre la
distribucin del ingreso y la riqueza
< Equidad de gnero. Ciudadana plena
< Ciudadana amplia. Unidad de los
derechos polticos, econmicos y sociales
< Estado activo y democrtico. Fuerte
esfera pblica. Libertades positivas
< Unidad de poltica social y econmica.
Desarrollo de la ciudadana social.
Fuente: Pablo Vinocur, sobre el texto de Eduardo Bustelo,Expansin de la ciudadana y construccin

democrtica, en el libro Todos entran, Bustelo, E. y Minujin, A., Ed. Santillana,- UNICEF (Bogot, 1998)
Ricardo Uvalle9 define a lo pblico como el espacio que reivindica al ciudadano

frente al gobierno, lo comn frente a la burocracia, lo social frente a lo corporativo,
las decisiones compartidas frente a las decisiones inducidas; la corresponsabilidad
frente a los criterios unilaterales. Lo pblico es el espacio de la pluralidad y la
democratizacin de las ciudadanos y la ciudadanizacin, para agregar luego un
gobierno es democrtico no slo por las formas constitucionales que le garantizan
legitimidad de origen sino por los mtodos que adopta para conducir .
Una pregunta oportuna podra ser Cmo darle institucionalidad a estos criterios o
cmo trasformar estos criterios en polticas pblicas locales?
Algunas respuestas a modo de ejemplo:
Desde las polticas de gestin del territorio : el espacio pblico urbano. Un

elemento clave que diferencia a las ciudades y en los que se expresa el
buen gobierno es en el tratamiento que se le da al espacio pblico. No
Uvalle, Ricardo, La importancia de las polticas pblicas en el desarrollo complejo de la sociedad

contempornea en La gestin Pblica en Gobiernos locales, Grandinetti, R. y Pineda, J. de D. (comp.)
(Mxico, 2004) pg. 77- 79
estamos hablando slo de cantidad y calidad del espacio pblico , sino su

accesibilidad, su uso y goce como lugar de encuentro, socializacin y
educacin cvica.
Desde
las
polticas
corresponsabilidad.
de
participacin:
En este
aspecto
el
espacio
pblico
de
consideramos mecanismos
la
que
habilitan la toma de decisiones hacia la sociedad civil y fomentan niveles

importantes de corresponsabilidad , por ejemplo:
presupuesto
participativo,
gestin
estratgica,
gestin asociada,
audiencias
pblicas,
revocatoria de mandatos.
En este marco la participacin cobra un claro sentido poltico: perfeccionar la
democracia para la construccin de ciudadana. Lo que nos est indicando que la
participacin para ser efectiva en trminos de aprendizaje social necesariamente
requiere de una carta de navegacin que le d direccionalidad al proceso. Dice el
saber popular: Nunca son buenos lo vientos cuando no se sabe cul es el
destino.
El gran reto entonces de los gobiernos locales es conseguir y ampliar espacios
de inclusin como requisito para la construccin de ciudadana y slo pueden ser
conseguidos desde la poltica: articulando
intereses diversos, garantizando la
igualdad ante la ley , promoviendo el pleno ejercicio de los derechos, apostando a

la igualdad de oportunidades para acceder a la educacin, la salud y la cultura.
d- Capacidades para la participacin: el aprendizaje como generacin y

fortalecimiento de capacidades.
Cuando se habla de retos o desafos, estamos pensando en la necesidad de
cumplir algn deseo o acercarnos a una meta propuesta. Dicha tarea nos impone
desplegar nuevas y ms complejas estrategias poniendo a prueba nuestros
saberes, habilidades y capacidades. Tanto la inclusin como la construccin de
ciudadana aparecen hoy como verdaderos desafos de los gobiernos locales; pues
bien Qu capacidad poseen hoy los gobiernos locales para llevar adelante ese
mandato?
Es un buen momento para esbozar algunas precisiones sobre qu se entiende
por capacidad:
Desde un enfoque ms tradicional , la capacidad es entendida como la posesin o
dotacin esttica de elementos que pueden englobarse en tres componentes:
Trabajo: recursos humanos con sus habilidades
Capital: equipos, material, infraestructura
Tecnologa: organizacin interna, estilo de gestin, procesos estandarizados, etc.
Una perspectiva ms dinmica y compleja nos habilita a reconocer que no hay
una nica capacidad, sino mltiples capacidades para.. ..y que esas capacidades
se remiten necesariamente a un paradigma . Las capacidades que se necesitan en
un modelo de gestin tradicional no son las mismas para un esquema innovador;
y las que se despliegan en uno democrtico no coinciden en el autoritario. Las
diferencias radican fundamentalmente en que las finalidades no son las mismas en
cada uno de ellos. Cuando hablamos de capacidad desde esta mirada ms
dinmica, la pensamos como factor facilitador, que ayuda a que las cosas
ocurran e involucra a otros actores que aportan sus propias capacidades.
Cules son esas capacidades?
capacidad de negociacin: es la articulacin de habilidades y aptitudes
puestas en juego por los actores para llegar a un objetivo comn , pudiendo
incorporar las racionalidades de todos los actores.
capacidad de descifrar el contexto: es la articulacin de habilidades y
aptitudes puestas en juego por los actores para obtener, procesar y utilizar
informacin relevante sobre las condiciones que estn operando en el entorno
10
capacidad de representacin: es la articulacin de habilidades y aptitudes

puestas en juego por los actores para agregar e introducir en el debate pblico
los intereses de otros actores.
capacidad de autoridad (en los actores estatales) es la articulacin de
habilidades y aptitudes puestas en juego por los actores para hacer efectivo el
cumplimiento de sus decisiones con el consenso de la mayora
capacidad de movilizacin y accin colectiva (en los actores sociales) es la
articulacin de habilidades y aptitudes puestas en juego por los actores para
activar reflexivamente su contexto, proponiendo nuevas metas.
Es imposible analizar las capacidades sin tener en cuenta el contexto y los valores.
Podramos decir entonces que
la capacidad es...el conjunto de habilidades necesarias para
desempear tareas apropiadas en forma eficaz, eficiente y sustentable,
en un contexto complejo y cambiante
A la vez, acta como factor facilitador para el xito en las actividades
propuestas
Qu capacidades tienen o necesitan los actores para llevar adelante un proceso de

participacin sustentable? Habra que recordar lo que decamos respecto a las
debilidades de los actores sociales cuando caracterizamos a la sociedad civil . Su
debilidad est expresando tambin su escasa capacidad no slo para promover y
facilitar la participacin, sino para ser parte de ella y aportar en el proceso. Con
respecto a los gobiernos, an en aqullos donde se manifiesta la voluntad poltica
de iniciar este tipo de
experiencias democrticas de tipo deliberativo, las
dificultades son muy serias: nula tradicin de participacin; escasos conocimientos

tcnicos, normativas que no se ajustan a una nueva dinmica,
estructura
organizacional poco permeable a los cambios, desconfianza hacia nuevas

herramientas de gestin; temores a escuchar las demandas de la ciudadana,
inseguridad por la falta de certeza de los resultados, etc.
11
Las organizaciones, los actores y los ciudadanos cambian, empeoran, mejoran,

entran en crisis, etc.; todas estas situaciones ocurren en el marco de un proceso
de aprendizaje que forja experiencia, moviliza destrezas y genera capacidades.
Aprendizaje que proviene de su propia dinmica interna y de las relaciones con los
otros actores. Muchas veces decimos que en estas instancias son ms ricos los
procesos, que el producto mismo que se obtiene. En la mayora de los procesos de
participacin hay un elemento que es fundamental: la funcin docente, que es
llevada adelante generalmente por quienes tomaron la iniciativa o por quienes se
sintieron identificados con los proyectos y funcionan como lderes de los mismos.
e.- Dimensiones de capacidad.

Otro aporte a la comprensin de la construccin de capacidades o a las
capacidades que se ponen en juego, es analizarlas a partir de cinco dimensiones,
donde se pueden ver los cambios que se producen en los procesos a partir del
entrelazamiento de
las diferentes capacidades de los distintos actores en
interaccin:
- la accin del ambiente o contexto: hace referencia a lo que ocurre en el
medio econmico, poltico, social. El grado de liderazgo, la movilizacin de la
sociedad civil, la legitimidad de la dirigencia.
- el componente institucional: contempla el anlisis de leyes, regulaciones,
presupuestos.
- las articulaciones o redes: es el nivel de coordinacin de las actividades. La
capacidad de coordinar con otras organizaciones facilita o impide el logro de
objetivos.
Estamos
hablando
de
coordinacin
interjurisdiccional,
intra
organizacional, de articulacin pblico- privado. Existen diferentes niveles posibles,

desde el intercambio a la gestin mixta.
- la estructura organizacional, el estilo de gestin, procesos y recursos:
desde aqu se analizan cmo son las relaciones de autoridad interna, cmo se
12
definen los trabajos, cmo son los incentivos. Cmo es la provisin de recursos, las
metas, las rutinas. Se contemplan no slo las estructuras formales sino tambin
las informales
- la humana: es el capital social de la organizacin u organizaciones. Se pone
atencin en cmo se desarrollan y desempean los recursos humanos.
A partir de cmo se articulan y configuran las relaciones entre ellas podremos
acercarnos a las particularidades de la capacidad de cada uno de los gobiernos
locales; aclarando que no reside solamente en el sector pblico sino que adems
ste debe saber aprovechar las capacidades del sector privado y de las OSC.
Por lo que la capacidad
de los gobiernos locales estara dada por vencer el
desafo de engranarlo todo
10
<grado de autonoma y seguridad para encarar compromisos a largo plazo

< relaciones intergubernamentales e interjurisdiccionales (RIGs/ RIJs)
<vinculaciones con el sector pblico no estatal y privado
< caractersticas culturales e histricas de los mbitos de gestin
< competencias, know how.
De esta manera se complejiza el anlisis: la capacidad
deja de ser un estado
pasivo (del Estado o/y de la sociedad civil) para convertirse en las destrezas que
una sociedad local obtiene por la combinacin exitosa de habilidades pblicas y
privadas.
f.- Ejercicio de evaluacin:
1.- Identificar, a partir de casos concretos de participacin ciudadana, situaciones
en las que la participacin se experiment como solucin y en las que se
experiment como problema.
2.- En esos o en otros casos, seale los dficits de capacidad que se evidenciaron,
teniendo en cuenta las dimensiones propuestas en la clase.
10
Daz, C., Grandinetti, R., Nari, P.: La construccin de nuevas capacidades: un nudo crtico en la
construccin de polticas rurales en Amrica Latina, FODEPAL, FAO, 2004 .
13
f.- Lecturas sugeridas
Morelba Brito: Buen Gobierno local y calidad de la democracia, IIG

(Instituto Internacional de Gobernabilidad) Publicacin electrnica,
diciembre 2002 en
http://www.inwent.org.pe/capacides/inventario/gm/Buen%20Gobierno%20
y%20Calidad%20de%20las%20democracia.pdf
Bifarello, M. y Nari, P.: Polticas locales para la construccin de ciudadana,

Ponencia en el Cuarto (IV) Congreso Nacional de la Sociedad Argentina de
Anlisis Poltico (S.A.A.P.) Buenos Aires, 17 al 20 de noviembre de 1999.
Daz, C., Grandinetti, R., Nari, P.: La construccin de nuevas capacidades:

un nudo crtico en la construccin de polticas rurales en Amrica LatinaFODEPAL, FAO 2004
http://www.fodepal.es/Bibvirtual/PAP/papelesnew%20pdf/diazgrandinettina
rinew.pdf
Caldarelli, G. y Rosenfeld, M. : La gestin asociada: una utopa realista- en

http://www.ceadel.org.ar/cuadernos/LaGestionAsociada-39.pdf
i.- Ampliando el campo
www.pnud.org.ve
www.urbared.ungs.edu.ar
www.claeh.org.uy
(Pgina del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en Venezuela)

(Sitio de encuentro para debatir, aprender y construir colectivamente otra poltica
social para Amrica Latina)
(Pgina del centro Latinoamericano de Economa Humana, organizacin no
gubernamental (ONG), experta en mediacin y asesoramiento de intereses e
iniciativas de la sociedad civil uruguaya, que realiza tareas de consultora
integrando sus tradicionales fortalezas en investigacin, docencia y promocin en
materia de polticas pblicas.
14

Cuaderno 2
La dimensin de las articulaciones y la coordinacin mediante redes:

la construccin de una gestin relacional
a.- Sobre las redes
b.- Preocupaciones acerca de la (no) constitucin de redes en las ciudades y
territorios
c.- La gestin de las redes de territorio: avances y obstculos
d.- Gestin de la complejidad.
e.- De la verticalidad y la fragmentacin a la horizontalidad y la integracin.
f.- La construccin de una gestin relacional.
g.- Ejercicios de evaluacin
h.- Bibliografa sugerida
i.- Ampliando el campo
La dimensin de las articulaciones y la coordinacin mediante redes
15
a.- Sobre las redes
Recordemos brevemente... Habamos dicho que podemos analizar las capacidades

a travs de cinco dimensiones: la accin del ambiente o contexto; el componente
institucional; la estructura organizacional; el estilo de gestin, procesos, recursos;
la humana y la de las articulaciones o redes. Sobre sta ltima nos vamos a
detener en este Cuaderno.
es el nivel de coordinacin de las
actividades. La capacidad de coordinar con otras organizaciones facilita o
impide el logro de objetivos. Estamos hablando de coordinacin
interjurisdiccional , intra organizacional , articulacin pblico- privado.
Existen diferentes niveles y complejidad de esta articulacin desde el
simple intercambio a la gestin mixta.
La dimensin de las articulaciones
Desde esta perspectiva Blanco y Gom11 sealan que las nuevas articulaciones o
gobierno en red implican (aunque de ninguna manera significan soluciones a los
problemas tradicionales de los gobiernos locales):
reconocer, aceptar y trabajar con la complejidad como variable propia del

proceso poltico.
la participacin activa de actores diversos en redes plurales.
la adopcin, por parte de los gobiernos de nuevos roles e instrumentos de

gestin.
Utilizaremos los criterios
y conceptos de los mismos autores sobre
red y
gobierno relacional para comprender y explicar las nuevas formas de articulacin
de los procesos de gestin local. Las redes locales, segn estos autores, tienen
dos dimensiones:
11
Ismael Blanco y Ricard Gom, Gobiernos locales y redes participativas: retos e innovaciones- VII
Congreso Internacional del Clad sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, (Lisboa,
Portugal, Octubre. 2002). Ed. digital en http://www.clad.org.ve/fulltext/043507/pdf
16
- una horizontal,
de actores comunitarios, de base local tambin llamadas
governance de proximidad governance urbana. Se trata de la accin coordinada

de actores
(grupos, instituciones) pblicos y privados para alcanzar objetivos
que se han discutido y definido colectivamente.
Esta es una red que posee una
estructura multi-nodal, donde hay interdependencia entre los actores y una cierta
institucionalizacin.
- configuracin multi-nivel (governance multinivel) se trata de la articulacin
de las relaciones entre varios niveles territoriales de gobierno. En esta dimensin
los gobiernos comparten agenda
y el gobierno local debera
mostrara su
capacidad de liderazgo dndole sentido estratgico a la concurrencia de niveles.

La articulacin de esta red es de carcter poltico basada en la deliberacin, la
negociacin y el aprendizaje.
Esta forma de gestin mediante redes puede ser entendida como una
institucionalidad (mas o menos formal) que combina diferentes organizaciones
para producir un nuevo modo de toma de decisiones.
Desde una perspectiva
ms clsica , pero sin alejarnos del concepto de
asociacionismo, podramos hablar de cooperacin pblico- privada y cooperacin

pblico- pblico:
La gestin mixta cooperacin pblico- privada, es la manera en que se
coordinan actores pblicos y privados para obtener un objetivo comn que en el
nivel local cobra ciertas caractersticas:
en la mayora de los casos se trata de acuerdos informales , pero la

tendencia es acentuar los vnculos legales
la iniciativa puede surgir tanto del estado local como de la sociedad civil
el estado en general aporta capacitacin, infraestructura e informacin y

recursos econmicos
las organizaciones de la sociedad civil contribuyen con su capacidad de

organizacin, recursos humanos y sus relaciones con el territorio.
17
Segn dicen Cardarelli y Rosenfeld 12 los contenidos de la gestin asociada son los
siguientes:
un contrato social explcito
la construccin de actores colectivos
la generacin de instancias concretas de planificacin y gestin
voluntades democrticas
La gestin pblica- pblica

Es la manera que se coordinan actores pblicos para la concrecin de objetivos
comunes; en este sentido podemos hablar de la coordinacin que existe (o debe
existir) al interior de la propia gestin local , que llamamos coordinacin inter -
municipal ; y otra que significa mayores niveles de complejidad, por tratarse de

las relaciones entre distintos niveles (jurisdicciones ) de gobierno que conviven o
impactan en el territorio local: las relaciones intergubernamentales o inter-
jurisdiccionales.
Coordinacin intra-municipal
Aunque parezca elemental, uno de los problemas ms recurrentes en los gobiernos
locales es la debilidad y la falta de coordinacin al interior del propio gobierno
municipal para desarrollar planes y proyectos de carcter integral
con la
coordinacin de distintos espacios de la gestin. Los grandes esfuerzos que se
realizan desde distinta reas municipales hacia el mismo objetivo, la mayora de las
veces no resulta eficiente
(en trminos de recursos/ impacto) ni eficaz
(incumplimiento de los propsitos) por la superposicin de intervenciones y la falta
de una estrategia comn. Las dificultades para trabajar coordinadamente derivan en general - de la falta de cultura de trabajo en equipo y en muchos casos de la
ausencia de un liderazgo cuyo enfoque tenga que ver con la integralidad de las
polticas y la cooperacin en la gestin. La falta de coordinacin de las
estrategias, polticas o actividades del mismo gobierno municipal pone en evidencia
su propia debilidad y las dificultades para llevar adelante los nuevos desafos de los
gobiernos locales.
Caldarelli, G. y Rosenfeld, M.,La gestin asociada: una utopa realista, trabajado en el Cuaderno
anterior y publicado en http://www.ceadel.org.ar/cuadernos/LaGestionAsociada-39.pdf
12
18
Relaciones intergubernamentales
13
Las relaciones intergubernamentales (RIGs) ponen en
cuestin
niveles de
cooperacin, negociacin y coordinacin tanto poltica como administrativa . La
cooperacin es importante en el nivel de la eficacia (del xito de las polticas),
acordar con una lgica de intervencin facilita las relaciones; pero adems se
requiere de una elevada capacidad de gestin y de entendimiento. Las RIGs
permiten explicar los vnculos a nivel Inter. jurisdiccional y persigue la concrecin
de eventos cooperativos de gobierno pensando y complementando recursos en
beneficio colectivo. Las RIGs expresan las tensiones de carcter poltico que se dan
en el territorio, an cuando se avance en el sentido de generarlas y consolidarlas,
14
hay que destacar, como dice Pineda
que los acuerdos de unos son desacuerdos
para otros , por lo que hay que valorar el costo de oportunidad en el momento de
la decisin.
b.- Preocupaciones acerca de la (no) constitucin de las redes en las

ciudades y territorios
Parecen claras las bondades del trabajo en red para el gobierno de las ciudades
y territorios
por lo que surge entonces como
deseable; pero es viable la
construccin y consolidacin de esta nueva forma de gestin local?

Recordemos que son al menos tres las condiciones bsicas de este abordaje:
La existencia de una red de actores
Las relaciones
deben darse en el marco de corresponsabilidad y
participacin de la ciudadana
La necesaria capacidad para gestionar esa red de actores desde la

perspectiva del desarrollo sustentable.
Existen estas condiciones en las ciudades de
Amrica Latina? Sera
muy
simplista y nos conducira a errores hablar en trminos generales; las dificultades

son muchas, los niveles de fragmentacin social son profundos, las relaciones
entre el estado y las organizaciones de la sociedad civil se basan en el clientelismo
13
14
Pineda, Juan de Dios, La importancia del estudio de las relaciones intergubernamentales en La gestin
pblica en los gobiernos locales en Grandinetti, Rita y Pineda, J. de Dios (comp.), Innovacin, Editorial
Lagares (Mxico, 2004)
Pineda, Juan de Dios op. cit. pg. 28
19
y la desconfianza y la gravedad de lo cotidiano aleja y hace extraa la nocin de

sustentabilidad. Pero en diferentes ciudades 15 se estn ensayando (con mayor o
menor xito) formas de gestin innovadoras y participativas cuyo objetivo es
mejorar la calidad de la democracia (inclusin
social, ampliacin de derechos,
igualdad de oportunidades, etc. ). Estas nuevas formas de gestin
se van
construyendo; van generando intersticios a partir de los cuales se consolidan y

amplan las redes de relaciones
de responsabilidad en la toma de
decisiones
pblicas. Es un proceso en donde tanto la sociedad civil como los tcnicos y los
polticos que estn involucrados, van aprendiendo, van moldeando las estrategias
a medida que el mismo proceso cobra dinmica.
La pregunta de Tecco y Lpez16 es apropiada: Por qu algunos territorios son
proclives a transitar por esta experiencias y otros no? Abogar por la existencia de
los entornos innovadores promotores de la participacin y el cambio es adecuado
pero no alcanza para aquellas sociedades ( sistemas de accin local, territorios)
que no tienen esa cultura e identidad.
La clave, parecera estar en la construccin de un entramado que
promueva el fortalecimiento de lo pblico, en donde los actores
(pblicos y privados)
compartan un horizonte de expectativas
generando acciones en el sentido del bienestar colectivo.
El gobierno municipal debe desempear un rol fundamental: no es un actor ms

en el elenco de actores. Su responsabilidad lo interpela en el sentido del bienestar
general, por lo que deber constituirse en activo promotor de aquel entramando
de tal suerte que las iniciativas de la red
15
16
se materialicen en proyectos que
Mar del Plata (Argentina) www.planestrategicomadp.org.ar

Porto Alegre (Brasil) www.portoalegre.rs.gov.br
Tecco, C. y Lpez, S., La nueva institucionalidad de los gobiernos locales: capacidades a desarrollar
frente a nuevos escenarios, pg 178, en La gestin pblica en gobiernos locales. Experiencias
latinoamericanas, Pineda, D. De D. y Grandinetti, R. (comp.) Innovacin, Lagares Ed. ( Mxico, 2004)
20
impacten en el territorio , a la vez que expresen y mejoren la autoestima de la

sociedad.
Hay que estar muy atentos a las particularidades del territorio. Ellas son las
brindan las claves para el diseo particular de cada proceso; pero conceptualmente
se apunta a que:
A la fragmentacin hay que oponerle integracin, polticas integrales.
A la desconfianza , espacios de consenso que generen certidumbre.
A la falta de capacidad de gestin, capacitacin en el sentido ms amplio del
trmino, para que las capacidades queden instaladas en esos territorios ;
generar estrategias que habiliten a los actores, que tengan la palabra, que se
constituyan en protagonistas de los procesos de cambio. Que se involucren en
el hacer y en el mismo proceso de aprendizaje.
Las dificultades no son pocas, pero tomamos posicin y decimos que hay que
trabajar en este sentido, construir, consolidar y ampliar las redes de participacin
para fortalecer los espacios locales para mejorar la calidad de vida de la poblacin.
c.- La participacin en las redes: logros y dificultades
Las experiencias de planificacin participativa (planes estratgicos, presupuesto
participativo,
micro-planificaciones, etc. ) ponen en juego las fortalezas y
debilidades de las redes de cooperacin / negociacin y expresan las relaciones

que se dan entre actores diversos . A partir de ellas, se pueden reconstruir logros
y problemas17 :
De los logros:
< Los espacios locales se transformaron en lugares aptos para dar respuestas
acordes con las necesidades y teniendo en cuenta los recursos propios.
17
Ismael Blanco y Ricard Gom, op. cit. pg. 12
21
< se pone en juego, en algunos casos mas que en otros , la distribucin del
poder de decisin sobre temas que antes estaban reservados slo a los gobiernos
<
Se propone cambiar la actual situacin a partir de un proyecto poltico
estratgico de mediano plazo.

< La conviccin , ms en el plano conceptual que en los productos, sobre la
necesidad de trabajar coordinadamente (tanto en las redes horizontales como en
las multinivel)
Con respecto a las dificultades que hay que afrontar:
< rigideces
y simplificaciones metodolgicas: algunas experiencias tratan de
responder a la complejidad desde la simplicidad metodolgica , tratando de obviar

el conflicto y las dificultades propias del territorio, con la simple formalidad de la
aceptacin de planes- documentos
< la participacin
reducida
o poco plural. El riesgo es la elitizacin de los
procesos
< dificultades para materializar los conceptos de trabajo asociado entre reas y
jurisdicciones y de traducir los acuerdos en acciones.
< Excesos de tecnocracia: en muchas experiencias hay un gran esfuerzo por la
elaboracin exhaustiva de diagnsticos y preciosismos tcnicos , dejando de lado
los objetivos y las prioridades del proceso.
< La persistencia de los conflictos entre actores importantes puede provocar
dificultades y demoras y bloqueos en los procesos.
Como balance, entre logros y problemas, estimamos que los avances son muy
importantes: Se est haciendo camino al andar; en los procesos de participacin
tenemos que estar convencidos de poner nuestra atencin en el desarrollo de los
mismos pues seguramente la riqueza la veremos all .Tenemos que aceptar que
estamos lidiando con la complejidad, que las simplificaciones uniformizan y nos
hacen perder el valor diferenciador de esos procesos; los matices son los que
ponen monta a la experiencia.
22
d.- Gestin de la complejidad.

La existencia de redes es fruto ... de factores identificados con la complejidad de los
procesos administrativos en un medio ambiente cuya dinmica impide que cualquier actor
aislado controle los procesos y la velocidad de los cambios.
Todos estos factores han convergido para producir una proliferacin de redes gestoras de
polticas pblicas, especialmente en el campo de las polticas sociales, en el que tienen
profundas repercusiones. En ese sentido, las redes se han visto como la solucin
adecuada para administrar polticas y proyectos donde los recursos son escasos, los
problemas son complejos, hay muchos actores interesados, existe interaccin de agentes
pblicos, privados, centrales y locales y se observa una creciente demanda de beneficios y
de participacin ciudadana. Sin embargo, la gestin de redes dista de ser sencilla, lo que
ha llevado muchas veces al fracaso de programas y proyectos sociales, a pesar de las
buenas intenciones de los actores interesados.
(Fleury, 2000)
Es verdad que gestionar municipios en un contexto complejo exige un gobierno

local cercano a los ciudadanos, dialogal. Pero slo un contexto que empuje al
cambio no garantiza que el cambio se produzca. Si no... Por qu tantas
experiencias de participacin iniciadas con entusiasmo por parte de la sociedad
civil y de los gobiernos locales fracasan? Por qu son escasas las que logran
sostenerse en el tiempo y alcanzar metas conjuntas? Por qu muchas acciones
conjuntas novedosas ... se derrumban estrepitosamente al tiempo de los inicios en
medio de la sensacin de inoperancia, fragmentacin y desgaste...? Por qu, en
definitiva son ms los entusiasmos que los logros en el campo de la
gestin
participativa?. En este cuaderno trabajaremos en la identificacin de algunas lneas

de actuacin para la implementacin de espacios de gestin asociada, aprendiendo
de las experiencias vividas y de los estudios sobre el tema. Reconoceremos
algunos componentes
valiosos a tener en cuenta para
hacer sustentable un
proceso de gestin participativa.

La gestin es el gran desafo de la participacin. En este sentido, muchos
excelentes proyectos iniciados participativamente han sido abandonados al verse
arrastrados por inercia de funcionamiento de la organizacin, contraria a la
participacin.
Vimos que hay acuerdo en identificar diferentes tipos de
23
participacin
ciudadana:
informacin,
consulta,
iniciativa,
fiscalizacin,
concertacin y gestin. Sin embargo podemos decir que la gestin es la ms alta,

y ms difcil, expresin de la participacin. La gestin participativa es capacidad
para la planificacin, toma de decisiones y manejo de una serie de recursos
organizativos, tecnolgicos, financieros y humanos de modo conjunto, entre
diferentes actores estatales y de la sociedad civil, para la prestacin de los
servicios, lo cual permite garantizar su eficiencia, efectividad y sostenibilidad
(Gmez et al, 1996). Se trata, entonces, de generar un estilo relacional de gestin,
diferente al vigente en la mayora de nuestros municipios, mucho ms vinculados a
estilos de gestin burocrticos y esto no es tarea fcil. Quebrar una inercia de
trabajo en clave burocrtica requiere trabajar las condiciones para el cambio,
construir el clima institucional favorable, que exprese una clara voluntad de
trabajo en clave asociada. Para hacer realidad un estilo de gestin participativa es
necesario actuar para que las cosas cambien en profundidad.
Se trata de poner en marcha un proceso de aprendizaje por el que los actores se
adapten a formas inditas de relacin y a nuevos modos de razonamiento, que
expresen capacidades colectivas (Echabarra, 2004). Por ende, crear un clima
institucional favorable para la gestin asociada es un trabajo que el estado local
debe darse en todos los niveles de la organizacin y en todas las dependencias; se
trata de construir un estilo relacional de gestin, que promueva el involucramiento
de los actores internos y externos. Esto exige, asimismo,
mtodos eficientes,
giles y flexibles, que permitan el desarrollo de las actividades y el logro de los

objetivos. Logros pequeos pero significativos, que articulados, permitan alcanzar
los complejos desafos planteados en el largo plazo. La institucionalizacin del
cambio depende de la persistencia en el tiempo y la construccin social del mismo,
con acciones concretas consensuadas y claramente direccionadas.
24
e. De la verticalidad y la fragmentacin a la horizontalidad y la

integracin.
Trabajemos ahora componentes que nos permitirn reconstruir algunos vnculos
entre los diversos estilos gestin y los espacios de participacin. Podemos
preguntarnos.... cules son los estilos de gestin prevalecientes en nuestros
Municipios? Cmo se piensa la relacin con los ciudadanos en cada uno? Cul es el
espacio de la participacin en cada uno? Veamos el siguiente grfico:
$
Municipio Administrador
Servicios
Cliente
Normas
Ciudadanos
$
Municipio Relacional
Usuario
Municipio prestador
de Servicios
Estilos de Gestin Municipal
Segn el mismo, podemos identificar tres estilos de gestin diferenciados: el

municipio administrador, el municipio prestador de servicios y el municipio
relacional... Si bien sabemos que la realidad es mucho ms rica y seguramente
ningn modelo se corresponde exactamente con los municipios que conocemos,
creemos que es una gua valiosa que nos permitir identificar algunas
caractersticas diferenciales. El inters por identificar estas caractersticas
diferenciales reside en reconocer elementos que nos posibiliten iniciar y sostener
situadamente procesos de gestin participativa. Veamos:
a) Municipio Administrador: Un municipio donde la gestin es entendida como
ejecucin de las normativas y la administracin de recursos eficientes en el territorio.
En este sentido se reconoce su misin desde el principio de autoridad, mediante el
cual la autoridad local dicta lo que tienen que hacer sus sbditos (ciudadanos) en
una relacin de clara subordinacin (Camprubi i Vendrell, 2002). Este estilo de gestin
25
es, quizs, el prevalenciente en Amrica Latina, ya que el desarrollo organizacional de

los Municipios fue acompaando el crecimiento de la ciudades de la regin. Por
agregacin, los municipios incorporaron reas para hacerse cargo de la diferenciacin
y complejizacin, estructuradas, por lo general, de acuerdo al modelo de la burocracia
mecnica (Mintzberg, 1991). Se caracteriza por una estructura con una clara divisin
de tareas, una gran centralizacin de tipo vertical, un ncleo operativo muy
desarrollado y poco calificado. Como mecanismos de coordinacin aparecen la
proliferacin de normas, la rutinizacin de las tareas operativas, y la formalizacin de
las comunicaciones.
Este municipio administrador requiere, para ser efectivo (para poder cumplir con los
objetivos que se propone) de un ambiente simple y estable, es decir de demandas
poco diferenciadas y sostenidas en el tiempo, es la organizacin ptima para
produccin en serie. A medida que el ambiente se vuelve ms complejo (con mayor
nmero de demandas) y/o dinmico (con demandas cambiantes) va perdiendo
capacidad de respuesta: la excesiva especializacin por funciones y formalizacin de
los procedimientos hace que pierda capacidad para el abordaje integrado y dinmico
de los nuevos problemas que se presentan. Esto genera una organizacin que, en la
prctica, oscila entre la demanda y el acontecimiento, incapaz de sostener una
direccionalidad coherente en su accionar, centrado en el cumplimiento formal de la
normativa vigente.
En cuanto a la relacin con el ciudadano, las notas que la caracterizan son su
consideracin como administrado, sujeto al accionar municipal y las excesivas
tramitaciones centradas en el cumplimiento de formalidades. Los vnculos se
estructuran desde el cumplimiento normativo (llenado de formularios, recorrida de
oficinas, acatamiento de plazos y espacios definidos de modo soberano por el
municipio), no aparecen espacios de participacin formalizados. Los nicos que tienen
en este esquema algn tipo de llegada desde la sociedad civil, son los movimientos
asociativos (ej. Juntas vecinales, cooperadoras) en forma de presin para la toma de
decisiones o la definicin de algunas prioridades en la agenda, participacin no
formalizada, sino construida desde espacios de presin o negociaciones ms
vinculadas a los espacios polticos de la gestin.
b) Municipio prestador de servicios: centrado en la satisfaccin de las necesidades
de los vecinos, entendidos como clientes con una nocin clara de sus necesidades y
demandas, capaces de interpelar. Esta nocin define al municipio como gerenciador de
servicios para la ciudadana, con una divisin clara entre los espacios ms polticos
(dedicados a la decisin pblica y el relacionamiento poltico con el vecino) y los
espacios de gestin, dedicados a gerenciar. El nfasis est puesto en la mejora de la
gestin, en construir el nuevo estilo: formacin de nuevos gerentes para los cargos
directivos, infraestructuras renovadas, tecnologas de la informacin y la
comunicacin, implementacin de tcnicas del management privado, etc. Todo esto
para la mejora de la eficacia y la eficiencia en la produccin de servicios municipales.
Este estilo de gestin define la relacin con el ciudadano en trminos de Productor de
Servicios (el municipio) cliente (el ciudadano), aparece aqu una preocupacin muy
fuerte por brindar informacin ms calificada al cliente, satisfacer sus necesidades con
calidad, se lo consulta en este sentido, etc. Sin embargo no se reconoce al ciudadano
26
como corresponsable de las polticas pblicas, ni aparecen instancias participativas de

gestin; s comienza a tener un lugar como fiscalizador, controlador de los servicios.
c) Municipio relacional, nodo articulador de una red de actores para el logro de
direccionalidades acordadas, para la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos,
definida desde la participacin de todos. No se trata en este caso de que los
ciudadanos asuman nada como propio sino de
la elaboracin y ejecucin
cogestionada. La gestin relacional corresponde, entonces, a un enfoque menos
modelizable y ms inductivo (Goma y Brugu 1998), centrado en el desarrollo de
capacidades para el aprendizaje, que permitan el logro de objetivos complejos
(Echabarra, 2004).
La gestin se piensa desde la integracin horizontal entre las diferentes reas, actores
y jurisdicciones involucradas en la resolucin de una problemtica especfica y la
integracin vertical con el planeamiento estratgico de la organizacin (Grandinetti,
2002). En este estilo de gestin la participacin es el modelo, participacin interna
en la propia estructura municipal, atravesando transversalmente todos los espacios
tabicados por el modelo de municipio administrador , articulados desde la lgica de la
resolucin de problemas comunes. Y participacin en red de actores de la sociedad
civil, empresas, otras jurisdicciones del estado y otros estados. En definitiva, un estilo
de gestin que se construye desde la transversalidad para una gestin integral, desde
una lgica relacional, donde los lmites entre la propia organizacin y el contexto
pierden su razn de ser.
La gestin de la informacin es central, reconocida como fuente de poder y base
para el aprendizaje. Se entiende como poseda fragmentariamente por diversos
actores; por lo tanto hay un particular nfasis en el desarrollo de tecnologas de las
comunicaciones que permitan disponer de la informacin relevante para la toma de
decisiones en los momentos estratgicos. Plantea el logro de objetivos como resultado
de la interaccin (cooperacin conflicto) entre diferentes actores.
f.- La construccin de una gestin relacional

Una gestin relacional, reconoce diversos centros de poder con intereses
contrapuestos entre s, articulados en equilibrios inestables,
para el logro de
objetivos comunes. En este marco, la organizacin municipal se piensa como un

espacio que forma parte de un entramado reticular, en el cual el estado local juega
un papel nodal. Que desarrolla a su interior espacios transversales, cooperativos e
innovativos. Los procesos de incorporacin de tecnologas, apuntan a construir una
slida estructura de comunicaciones y de informacin significativa para los
diferentes desafos de la gestin, informacin que por sus propias caractersticas
es fragmentada y dispersa. Su eje es la construccin de aprendizajes significativos
para la innovacin en una gestin que debe auto transformarse y recrearse para el
logro de los objetivos que se propone.
27
Se trata de construir espacios de Gestin mixta, mecanismos que permitan el

trabajo coordinado integrando el plano interno del municipio, otras jurisdicciones
estatales, los ciudadanos organizados y los vecinos, de modo de construir nuevos
espacios que posibiliten una gestin novedosa y consensuada que d respuesta a
problemas, muchas veces inditos. La propuesta es la construccin de un esquema
de gestin integrada: en su estrategia, sus aspectos estructurales y dinmicos
(procesos permanentes, y gestin de proyectos especficos),
sus Programas y
Proyectos y sus espacios de aprendizaje. Este esquema de gestin mixta opera

en simultneo en dos dimensiones:
A. El diseo institucional (las redes y las instituciones, la
estructura y la
dinmica de trabajo, los programas especficos)

B. El desarrollo de capacidades para la gestin relacional del municipio
(revisando los procesos, construyendo informacin estratgica y promoviendo
nuevas competencias en el personal)
Gestin Mixta
Programa 1
y
y
Acuerdos y Estrategias
Coordinacin General
Programa 2
Capacidades de Gestin del Municipio
Se
trata
de
direccionar
las
diferentes
dimensiones
de
las
capacidades
organizacionales hacia el logro del escenario deseado, el municipio relacional.

Para esto es necesario comenzar a gestionar de modo integrado, atendiendo a las
claves parcialmente anticipadas:
La gestin participativa es un modo de gestionar problemas cada vez ms complejos y
cambiantes con la participacin de todos los actores involucrados en el mismo.
Es necesario antes de comenzar un proceso de gestin participativa reconocer el estilo de
28
gestin predominante en el municipio: municipio administrador, municipio prestador de servicios o

municipio relacional... de modo de actuar situadamente, reconociendo las pautas culturales
predominantes .
Para gestionar en forma asociada es necesario construir espacios de Gestin que permitan el
trabajo coordinado, integrando el plano interno del municipio, otras jurisdicciones estatales, los
ciudadanos organizados y los vecinos.
Esta construccin requiere operar en simultneo en dos dimensiones:

a. El diseo institucional (las redes y las instituciones, la estructura y la dinmica de trabajo, los
programas especficos)
1. Leer y reconocer las caractersticas situadas de la problemtica a gestionar en forma
mixta
2. Disear el proceso entre todos los actores
3. Movilizar, sostener y monitorear el proceso
b. El desarrollo de capacidades para la gestin relacional del municipio (revisando las prcticas y
el estilo de gestin predominante, construyendo informacin estratgica y promoviendo nuevas
competencias en el personal)
g.- Ejercicios de evaluacin

1.- Teniendo en cuenta especialmente - de entre las dimensiones de capacidad- la
referida a
las articulaciones,
describa segn el devenir de un proceso de
participacin por Ud. conocido, cmo se fueron articulando los actores y las
redes existentes. Liste las dificultades ms importantes derivadas de esta
dimensin y seale qu capacidad tuvo que desplegar el estado local para
resolver o atemperar esas dificultades.
2.- Estudio de Casos
Vistos los tres estilos prevalecientes de gestin municipal y recordando algo ya dicho en
el comienzo de este cuaderno, que no hay modelos puros.... seguramente en nuestra
experiencia de gestin podremos encontrar elementos correspondientes a los diferentes
modelos... Reflexionemos sobre estos tems:
1.Cules son las lgicas de gestin que prevalecen? Ms cercanas al Municipio
administrador? Al proveedor de servicios? Al relacional?
2.Qu significa esto en trminos de construccin de espacios de participacin en la
gestin?
3.Podemos identificar palancas para la construccin de un estilo de gestin ms
relacional, potencialidades al interior de la propia organizacin municipal que funcionen
como movilizadoras del cambio?
Por ejemplo:
Podemos identificar seales de agobio o insatisfaccin por la imposibilidad de
29
identificar y/o responder a las demandas ciudadanas por parte de nuestros colaboradores?
Se valora positivamente la implementacin de instancias que permitan el abordaje
integrado de los problemas?
Se comparte la necesidad contar con un accionar direccionado, con metas y
planificacin de las tareas?.
Aparecen experiencias de trabajo informales de tipo horizontal, por construccin de
acuerdos en torno a problemas comunes, que puedan ser recuperadas positivamente por
los involucrados como mecanismos que han posibilitado mejorar la productividad y dar
respuestas ms definitivas y ajustada?.
Hay decisin poltica de iniciar un proceso difcil y sostenerlo para incorporar a los
ciudadanos a la gestin?.
4. Esta lectura de situacin, la nuestra, la propia, qu desafos nos plantea?
h. -Bibliografa sugerida
Amors Perich, Moiss: Participacin ciudadana y post-burocracia en el

gobierno local. En
http://www1.pre.gva.es/argos/fileadmin/argos/datos/RVEA/libro_23/26523.pdf
Blanco, I. y Gom, R.: Gobiernos locales y redes participativas: retos e

innovaciones , VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica, (Lisboa, Portugal, Octubre 2002 ) en
http://www.clad.org.ve/fulltext/043507/pdf
Fleury, Sonia: El desafo de la gestin de las redes de polticas. En

http://www.cenoc.gov.ar/Fleury,Sonia.pdf
Tecco, C. y Lpez, S., La nueva institucionalidad de los gobiernos locales:

capacidades a desarrollar frente a nuevos escenarios en Pineda, J. de D. y
Grandinetti, R. (comp.) La gestin pblica en los gobiernos locales.
Experiencias latinoamericanas- Innovacin. Editorial Lagares, (Mxico,
2004).
i.- Ampliando el campo: links, foros y notas de inters

Portales que proveen acceso a documentos vinculados con el tema, mtodos y
herramientas
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Proyecto Planificacin
Participativa y Gestin Asociada.
http://www.flacso.org.ar/investigacion_ayp_contenido.php?ID=17&I=4
30
Centro Latinoamericano de Economa Humana, www.claeh.org.uy

Programa de Desarrollo Local del CEBEM, con el auspicio del CESU-UMSS
http://desarrollolocal.cebem.org/enlaces.php
Revista del banco interamericano de Desarrollo
http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=898 ;
http://www.iadb.org/idbamerica/indexspanish.cfm
Manual para el diseo participativo de estrategias comunicacionales Centro de
Comunicacin para el Desarrollo de la FAO
ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/008/y5794e/y5794e00.pdf
Presentaciones de Casos
Biblioteca del CoPE- Buenos Aires 2010
http://www.buenosaires2010.org.ar/biblioteca.asp
Una alcaida encuentra mtodos creativos para acercar su gestin a los
ciudadanos: Bogot a su servicio
http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=2930
Un nuevo estilo de gobierno en la Costa Atlntica de Nicaragua:
http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=898
Desarrollo rural participativo:
http://www.fao.org/sd/eims_search/webpage_result_people.asp?agrovoc=9000
119&category=23&lang=es
Centro de Documentacin del programa Urb-AL
http://www.centrourbal.com
Sitio del Gobierno de la Ciudad de Montevideo con links al Congreso de
Intendentes entre otros sitios inters) www.montevideo.gub.uy
Espacio dedicado a la participacin por el Ayuntamiento de Barcelona
31

Cuaderno 3
LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA PARTICIPACIN
a.- Manifestaciones y tendencias emergentes: ciudadana y participacin en las

tensiones democracia representativa vs. democracia participativa; espontaneidad
vs. organizacin
b.- Instituciones e institucionalizacin.
c.- La revalorizacin de la dimensin institucional y la formalizacin de nuevos institutos en
el nivel local: Desde la informacin hasta la ejecucin conjunta
d.- Condiciones para la construccin de instituciones participativas efectivas
e.- Claves de lectura (Sealamientos de los nudos centrales del Cuaderno)
f.- Lecturas obligatorias
g.- Ejercicios de anlisis o estudios de casos.
h.- Ampliando el campo (links, foros, notas de inters)
32
La institucionalizacin de la participacin
a. Manifestaciones y tendencias emergentes:

Ciudadana y participacin en las tensiones democracia representativa
vs. democracia participativa; espontaneidad vs. organizacin
Los nuevos perfiles que asumen la poltica y lo poltico en Amrica Latina aparecen
estrechamente vinculados a los problemas de la representacin, del asociacionismo en
las organizaciones sociales y polticas - entre ellas los partidos- y del rgimen poltico,
como entramado regulatorio de los intercambios entre estado y sociedad.
Quienes asumen tareas de gestin, consultora y formacin de recursos humanos en el
nivel local, diariamente enfrentan situaciones en las que se expresan entre otros aspectos
crticos,
el desencanto y desconfianza hacia las instituciones tradicionales de la vida
democrtica junto a la segmentacin y fragmentacin del cuerpo social. Y si bien disponen

de nuevas formas de tecnologa social, muchas veces stas resultan inadecuadas ante los
micro-conflictos que producen los localismos, fundamentalismos de sector o grupo y
diversas formas de afirmacin de identidades sociales y polticas.
Como bien recuerdan Dieter Nohlen18 (84) y Jacques Julliard19 (91), paradjicamente y
habiendo cambiado tanto el mundo moderno, los instrumentos de la democracia forjados
en el siglo XIX no se han renovado tanto desde entonces, conservando un asombroso
privilegio de inmutabilidad, desde la dcada del veinte hasta los ltimos aos ochenta.
La nocin de representacin, que ocupaba una ubicacin privilegiada en el edificio
terico de la democracia moderna, como su punto de partida y fundamento, comenz a
revelar que en sus instrumentos y
definiciones operativas se torna a menudo
inaplicable o insuficiente en la medida en que las profundas transformaciones operadas en

la estructura social se traducen en
desestructuracin de viejas identidades y en la
aparicin de nuevas demandas no negociables ni representables por las organizaciones
18
NOHLEN, Dieter. Los sistemas electorales entre la ciencia y la ficcin. Prerrequisitos tericos
e histricos para un debate racional , en Opciones, N 4, (Lima, 1984)
19
JULLIARD,J. en Nouvel Observaterur, N 1413, 5-11 diciembre, 1991
33
socio-polticas tradicionales: lo nuevo no se representa... simplemente se presenta

adoptando formas mltiples que suelen englobarse bajo el concepto de participacin.
Cmo encuentra posicionado a nuestro intendente, alcalde,
asesor, o burcrata local
esta demanda fragmentada, heterognea, des-integrada y desagregada
que se vuelca sobre la gestin de gobierno?
(Sobre todo considerando que en un movimiento articulado y simultneo, la exigente

nueva agenda local, parece inclinar el fiel de la balanza hacia el accionar de los rganos
del ejecutivo y no tanto al de los legislativos!)
Qu pasa entonces con los legisladores, concejales,
miembros de los cabildos locales?
Cmo enfrentan las necesidades objetivas de
un nuevo tipo de competencias polticas?
Estos cambios se han vivido en la Regin al calor de una discusin procedimentalista,
que termin por atribuir la crisis a la complicada relacin de mandatos entre electores,
partidos y elegidos. Se convirti a la representacin en una forma ms de control
gubernativo sobre los representados, llegndose va la estatizacin de los partidos
a impedir la expresin y participacin de una sociedad desencantada, que se alej cada
vez ms de la poltica y de los polticos.
Las soluciones propuestas para revertir la situacin - es decir garantizar responsabilidad
de los representantes, satisfaccin ciudadana y limitar el poder de los lobbies y
corporaciones, la invasin de los medios de comunicacin y del flagelo de la corrupcin abogan
por
mecanismos
institucionales
(procedimientos)
alternativos:
diversificados, localizados y personalizados, casi siempre centrados en la

participacin.
Daniel Garca Delgado, desde Argentina, en su trabajo con L. Nosetto La ciudadana en
una etapa de reconstruccin: imaginarios y desafos
20
, logra identificar
-sin
desentender la rica heterogeneidad de expresiones sociales - tres imaginarios con sus

Ver
http://200.80.149.114/ecgp/FullText/000000/garcia%20delgado%20daniel%20y%20nosetto%20luciano%20%20la%20ciudadania%20en%20una%20etapa.pdf
20
34
prcticas congruentes, claramente diferenciados. Conviene examinarlos porque

nos darn pistas valiosas a la hora de comprender dnde estn enraizadas las
distintas propuestas de alternativas participativas para
perfeccionar la democracia
local:
1.- Una ciudadana crtica/antipoltica, ms tpica de sectores medios, que desde
ONGs de advocacy piensa a la Sociedad Civil como un Tercer Sector altruista y pone el
centro de su crtica en el ensanchamiento de la brecha entre representantes y
representados; ante la reiteracin de episodios de corrupcin pblica, exige mayor
transparencia y controles ciudadanos, austeridad en el gasto poltico y aboga por
reformas institucionales que hagan ms abierta la competencia electoral, contra la
persistencia del clientelismo y los liderazgos tradicionales. Confa en las bondades de la
democracia entendida en trminos procedimentales como fuente de nuevos derechos y
no logra superar la perspectiva neoinstitucionalista que deja fuera de consideracin las
contradicciones sociales y asimetras de poder, su concentracin, la fijacin de agendas
por organismos multilaterales de crdito y medios... Nos preguntamos Responde a la
lgica de una sociedad dual y fragmentada que slo resguarda las garantas de los ya
incluidos? Reproduce las limitaciones del modelo de ciudadana mnima constituido
durante las ltimas dcadas limitando la mejor participacin al terreno electoral y a las
funciones de contralor?
2.- Una ciudadana radical de ruptura, que animada por una visin de cambio radical
del sistema de produccin capitalista en su totalidad, alienta la posibilidad de una
ciudadana y de una democracia radicales. As, su resignificacin de los conceptos de
ciudadana y democracia sostiene que ambos son funcionales a un sistema de
dominacin que debe ser rechazado, sea en forma de confrontacin contrahegemnica,
en variantes de la matriz del pensamiento socialista clsico2 del siglo XX, o en clave de
un autonomismo radical ms propio de las formulaciones recientes de Negri en Imperio
o del pensamiento situacionista. Con deslizamientos hacia un basismo antipoltico, que
reniega del poder parece terminar por perder de vista el horizonte de articulacin
poltica de toda prctica transformadora, que debe proponer un nuevo sentido al orden
social.
3.- Una ciudadana participativa/transformadora, que promovida por ONGs de
desarrollo, foros, algunas organizaciones sindicales, de economa social y solidaria, etc.
intenta dar esa disputa por el sentido del orden democrtico , promoviendo junto con las
cuestiones procedimentales, contenidos especficos como la universalizacin de derechos,
el ensanche y profundizacin de lo pblico, las garantas de acceso pasando de los
derechos a las capacidades, sin negar la conflictividad inherente a la vida social y a la
confrontacin poltica. Orden y poder entendidos como relaciones, construcciones
sociales que lejos de esterilizarse en una lgica antipoltica se articulan en otras formas
de enfrentar la cuestin de lo estatal y de un proyecto de sociedad, sobre el que disputa
la vasta pluralidad heterognea de expresiones organizadas: una ciudadana encarnada,
concreta, que se recrea a s misma en ese movimiento.
Vemos as que cada uno de estos imaginarios alienta nuevas formas de participacin.
Y que no todas tienen igual potencial, ni habilitan idnticos procesos ni responden con
35
igual adecuacin a diferentes proyectos polticos. En cada situacin, en cada localidad, los
actores se las apropian de modo diverso.
Nos preguntamos sobre su gnesis, potencialidad y adecuacin
para transformar relaciones de poder, cuando en nuestros espacios
proponemos y utilizamos estas nuevas herramientas?
La pregunta es vlida porque las nuevas formas de participacin siempre tienen una
historia y se desarrollan en un contexto.
Y la experiencia demuestra que una vez
acuadas o adaptadas desde otras latitudes estas formas participativas, se ha pugnado

por ir un poquito ms all: por darles institucionalidad.
Qu significa institucionalizar la participacin?
b. Instituciones e institucionalizacin:
Comencemos por acordar qu entender por institucin: Inspirndonos en Schedler
(1998) y
ORiordan21
(2004)
podramos afirmar que las instituciones son creaciones
sociales, propiedades colectivas, relaciones asociadas a ideas de estabilidad, regularidad,

persistencia, recurrencia ( su extensin temporal ) que
generan efectos sobre el
comportamiento, la interaccin, las expectativas y las percepciones, estableciendo en

tanto funcin social restricciones y oportunidades. Se disean para durar, se imponen
contra resistencias y a su vez resisten nuevos cambios. De ah que el movimiento de
institucionalizacin resulte de relaciones de poder a travs de procesos lentos, dolorosos,
crticos, progresivamente transformacionales, como aprendizajes emergentes en la
confrontacin y la consolidacin de nuevas asociaciones. Que requieren de liderazgos
innovativos para el rediseo institucional y exigen a la vez cambios en la visin de la
ciudadana y en los puntos de vista individuales. Las instituciones no son en modo alguno
slo entidades estructuradas de gobierno: involucran identidades y sentidos sociales.
Por eso, siendo a la vez productos y procedimientos, son medios colectivos en los
que se disputa el mantenimiento y el sentido del orden social. Funcionan porque
se las tolera, legitima y adapta, cuando se las percibe confiables, pertinentes a un
21
Tim O Riordan, Biting More Than Chewing. Transforming Institutions for Sustainability , Barcelona
Workshop, Institutions for Sustainable Development (June 2004)
36
propsito y como respuestas vlidas a cambiantes necesidades sociales y sus

circunstancias contextuales. Estn permanentemente expuestas a fuerzas internas y
externas de cambio...
Institucionalizar es entonces dar estabilidad a los nuevos instrumentos concretos de
participacin,
un reconocimiento formal a travs de su enmarque normativo,
dentro de un sistema ms estable y abarcador. En muchos casos esto es lo que ha

ocurrido en nuestros espacios locales, no siempre como resultado de construcciones
generadas en forma endgena... ni tampoco desde la cabal comprensin de que
participacin directa y representacin - aunque por cierto conflictivas entre s lejos de
ser excluyentes son polticamente compatibles. As lo han entendido incluso las usinas de
pensamiento que ms acrrimamente defienden el statu quo, para dotar a los gobiernos
locales de mayor poder de negociacin y consenso social positivo22.
El nfasis puesto en el marco normativo,
proviene de reconocer su valor como
proveedor de las reglas que posibilitan la institucionalizacin de las nuevas formas de

participacin y a la vez como la referencia necesaria para entender los alcances y lmites
que dicha inscripcin les proporciona. Fabin Repetto23 nos recuerda que no toda regla
de juego (ms all de su grado de formalidad o informalidad) incide del mismo modo al
momento de traducirse en grados variables de capacidad
para operar en el espacio
pblico. De modo que es posible reconocer a las instituciones segn el nivel de su

dominio.
Tomando la nomenclatura propuesta por Acua y Tommasi (1999), puede hablarse de
R1, R2 y R3. Reglas de primer nivel, R1, tienen que ver con aquel conjunto de reglas,
rutinas o normas que afectan resultados o contenidos especficos de una accin pblica
puntual, por ejemplo a nivel de programa. Las reglas de segundo nivel, R2, determinan a
aquellas reglas que determinan resultados especficos (a las de nivel R1): una ley que
identifica los tomadores de decisiones y la forma en que estos deciden las reglas de menor
nivel implica un ejemplo de R2 formal; la inclusin de ciertos jugadores en la decisin del
formato y naturaleza de la R1 en cuestin, ms all de no tener autoridad legal para ello,
22
Lic. Alberto Ford, El marco legal de la participacin poltica directa en Rosario (mimeo)
en su ponencia Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor poltica social en Amrica Latina,
presentada en el VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, Panam, 28-31 Oct. 2003
23
37
constituye un ejemplo de R2 informal. Las reglas de tercer nivel, R3, son aquellas que
gobiernan las de menor nivel (R2) que determinan las de todava menor nivel (R1) que
inducen resultados especficos. Reglas R3 definen quin y cmo se hacen las reglas en
trminos generales (esto es, ms all de asuntos especficos) y, en este sentido,
instituciones de nivel R3 definen los procesos de participacin poltica y decisionales en el
mbito pblico. Estas reglas definen la naturaleza del vnculo entre Estado, rgimen
poltico, sociedad y mercado en determinados contextos internacionales. Ejemplos de R3
formales son, obviamente, las Constituciones (a nivel de un territorio nacional dado) y
ciertos acuerdos internacionales.
Por qu traer esto a colacin? Por dos razones:

1.- Para ayudarnos a
identificar... en qu nivel normativo se inscriben
predominantemente las instituciones participativas que se proponen para el nivel local?

Y
2.-
Para
que juntos reflexionemos sobre la necesidad de adecuacin de toda
nueva institucin participativa a incorporar a las exigencias del nivel normativo

superior que le da sustento ( o sobre la necesidad de introducir modificaciones an ms
profundas, en ste, para que pueda habilitarlas...)
c. La revalorizacin de la dimensin institucional y la formalizacin de

nuevos institutos en el nivel local: Desde la informacin hasta la
ejecucin conjunta
La pluralidad de mbitos y mecanismos aptos para que los ciudadanos -a ttulo individual
en algunos casos o colectivo en otros- se involucren en la cosa pblica dan testimonio del
entrecruzamiento de distintos tipos y niveles de relaciones entre actores: desde la simple
existencia de voz ( para el reclamo, la protesta, el ejercicio de la incidencia o influencia,
con dispares grados de espontaneidad y de accin conciente, premeditada, organizada ) a
formas participativas ms complejas y articuladas, que responsabilizan sobre resultados y
destinos. Entre las ltimas, con peso propio, desde relaciones de control orientadas a
regular la comunicacin pblica, su
oportunidad, calidad y accesibilidad , el ejercicio
ajustado a normas y fines del poder y la autoridad, a relaciones de intercambio complejo

de recursos para asegurar el logro de determinadas metas comunes... Lejos de configurar
38
alternativas estancas o excluyentes, se potencian mutuamente sin confundirse: requieren

de capacidades especficas y promueven a la vez aprendizajes particulares.
Pasemos revista entonces siguiendo estos criterios al elenco de alternativas
institucionales para la participacin ciudadana en el nivel local que se afirm en
la Regin durante la dcada pasada, adoptando obviamente caracteres peculiares atento
a la historia y capacidad de los actores y a las restricciones estructurales y coyunturales
propias de cada situacin particular. Es un listado no exhaustivo, en el que junto a la
somera descripcin de cada institucin consignamos la lgica de participacin
predominante en que se inscribe cada instituto (consultiva, decisoria o ejecutoria ).
Aspiramos a que un examen personal
ms detenido, les permita inferir a qu
matriz/ces proyectual/es -de las reconocidas por Garca Delgado- aporta con ms
vigor cada una.
Un primer paso: el estar informado como instancia de participacin.
EL ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA
Resulta vital, ya que la disposicin de informacin adecuada y de calidad, en forma
oportuna y sin dificultades de acceso es un prerrequisito para que otras modalidades de
participacin puedan desarrollarse. Nadie puede ser parte eficazmente de aquello que no
conoce o sabe... Es la contraparte necesaria de la obligacin republicana de los organismos
pblicos de dar publicidad a los actos de gobierno ( leyes, decretos, resoluciones,
reglamentos ) en tanto consagra como derecho de los ciudadanos, el acceso de cualquier
persona sin necesidad de justificar o dar cuenta de un inters legtimo, a todos los
documentos de carcter pblico, sea que constituyan dictmenes, informes, cuerpos de
expedientes , estudios tcnicos, etc. A ese fin, se entiende por documento pblico todo
aqul cuya produccin se haya financiado con recursos del presupuesto pblico.
Obviamente, esto no alcanza a ciertas tramitaciones resguardadas en el marco de procesos
judiciales o a datos referidos a la intimidad de terceros, pero su valor fundamental radica
en la obligacin impuesta a las instancias estatales de producir y poner a disposicin
abierta, bases de datos actualizadas, informes peridicos de seguimiento sobre cuestiones
de relevancia pblica .
La consulta como instancia participativa
AUDIENCIA PUBLICA
Es una instancia participativa, formal, habilitada por los organismos competentes para
poner en contacto a autoridades ejecutivas o legislativas con todos aquellos que puedan
verse afectados o posean un inters particular o sectorial en momentos previos a la
adopcin de ciertas decisiones. El sentido del encuentro es que stos puedan expresar sus
opiniones al respecto -que sean escuchados- pero tal opinin carece de efectos
vinculantes. Se supone que es una posibilidad de incidencia ciudadana en la decisin y de
conocimiento de los puntos de vista sostenidos por otros actores, como punto inicial hacia
la construccin de consensos. La relevancia para las autoridades radica en que el
conocimiento previo de dichos posicionamientos puede contribuir a mejorar la calidad de
39
las decisiones y dotar de mayor transparencia a sus argumentos, de cara a los diversos
interesados.
COMITES DE DESARROLLO, FOROS, CONSEJOS CONSULTIVOS, SECTORIALES Y
TRANSVERSALES, CONSULTAS URBANAS (ver http://habitat.aq.upm.es/bpal/pgulac/exp/lista.html)
Bajo diferentes denominaciones se cobijan tambin diversas estructuras auxiliares de los
gobiernos locales, diseadas para la identificacin de problemas, la formulacin de
programas y proyectos a retomar y aprobar o no por los rganos competentes y su
inclusin en el presupuesto. Resultan as instancias institucionales de propuesta,
colaboracin, asesora en el proceso de polticas pblicas municipales y su carcter
distintivo lo constituye su integracin mixta: responsables sectoriales de reas del gobierno
local trabajan junto a los representantes institucionales de los actores societales que
integran la red de poltica de que se trate.
Apuntan a salvar brechas entre los ciudadanos y la administracin, identificando nudos
crticos, y claves para destrabarlos, generando consensos sobre aspectos generales y
particulares , aumentando la receptividad de actores reacios, supliendo las carencias de
consultoras especializadas muchas veces inalcanzables o las distancias del asesoramiento
externo de las agencias donantes o financiadoras.
Instituciones de carcter cuasi- decisorio (o de democracia semi-directa ) que miden

niveles de consenso
CONSULTA POPULAR Y REFERENDUM
Constituyen mecanismos de consulta pblica en los que la participacin ciudadana resulta
en un pronunciamiento sobre una cuestin puntual , a favor o en contra de la modificacin
o derogacin de una norma vigente, o de la sancin de una nueva. En el nivel local la
atribucin para su puesta en marcha recae en los Ejecutivos o en los Consejos Municipales
o Deliberantes. Aunque su resultado es vinculante, no configuran un instancia decisoria de
por s: requieren de actos ulteriores para su perfeccionamiento como tal. En la promocin
de los consensos necesarios para llegar a buen puerto - y en el bloqueo del polo opositoroperan activamente tanto organizaciones polticas tradicionales como nuevos movimientos
ad-hoc.
INICIATIVA POPULAR
Este instituto permite a los ciudadanos incidir en la vida poltica local a travs de una
propuesta novedosa que de reunir ciertos requisitos se plantea o eleva para su
aprobacin por el Consejo o Legislativo local.
REVOCATORIA DE MANDATOS
Mecanismo- sancin, cuyo mrito al decir de los especialistas, es mantener presente la
idea que los representantes tienen un mandato que cumplir, del que son responsables ante
su electorado, aunque no haya revestido explcitamente de un carcter imperativo. Al igual
que institutos antes mencionados requiere de actos ulteriores para el perfeccionamiento del
contenido decisorio que conlleva y de una fuerte movilizacin de recursos organizacionales
para concretarse.
Instituciones de carcter decisorio (que requieren mltiples niveles de consenso)
CONCEJOS ABIERTOS
40
En trminos estrictamente jurdicos la denominacin se aplica a entidades locales

organizadas en comunidades pequeas, con un bajo nmero de habitantes, donde el
rgano legislativo es el Concejo, regido a su vez por una Junta. Cuando de ella participan
todos los vecinos se est en presencia de un Concejo Abierto. Recuerdan nuestros
cabildos durante la dominacin espaola? Por extensin, hoy esa denominacin se aplica
a la participacin vecinal en la toma de decisiones a nivel local (barrio, comunidad) cuando
estas decisiones tienen carcter ejecutivo, cuando son efectivas instancias de gobierno,
propias de regmenes locales autnticamente descentralizados. De acuerdo al modelo
decisorio que sostengan pueden ser espacios ms o menos permeables a la generacin de
consensos.
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Articulado generalmente bajo la forma de un Programa, es una herramienta mediante la
cual vecinos-ciudadanos y organizaciones tienen la oportunidad de influir en la elaboracin,
seguimiento y control de la ejecucin del gasto pblico, vale decir del presupuesto de un
ente pblico local, ampliando la participacin democrtica en la gestin. Su conocimiento se
difundi en la Regin a partir de la experiencia de Porto Alegre (1989 ) y segn diferentes
experiencias,
contempla fases de progresividad (desde la elaboracin de lineamientos generales
consensuando prioridades de gasto en obras menores, pasando por la aprobacin del Plan
de Inversiones Pblicas hasta el involucarmiento en el contralor de ejecucin y el
establecimiento de modalidades de rendicin de cuentas)
la participacin puede ser a ttulo individual o mediada por asociaciones locales
representativas de base territorial
Traduce una elaborada normatividad (calendarizacin de actividades, regulacin de los
procedimientos, determinacin precisa de la materia objeto de decisin, aprobacin de
instrumentos facilitadores, asignacin de responsabilidades, detalle de la produccin
documental, etc.) (ver http://www.clad.org.ve/portal/publicaciones-del-clad/revista-cladreforma-democracia/articulos/018-octubre-2000/contradicciones-en-un-procesodemocratica-la-practica-del-presupuesto-participativo-en-las-ciudades-brasilenas-1 )
Instituciones de contralor
COMITES DE CONTROL
Existe accountability social cuando un actor rinde cuenta, informando ex ante y ex post
sobre sus acciones y se somete a sanciones por su incumplimiento o inconducta . A los
efectos del tema que nos ocupa corresponde distinguir aqullas instancias especficas a
travs de las cuales la ciudadana en Amrica Latina exige informacin sobre los resultados
de la gestin en sus aspectos financieros, administrativos y polticos. En Colombia, Mxico
y Bolivia existen formalizaciones jurdicas con diferentes mbitos de actuacin y
atribuciones. El modelo de Veeduras Ciudadanas en Colombia ( el ms abierto a la
integracin de actores tanto individuales como colectivos) , el de los Comits de
Vigilancia en Bolivia ( ms cerrado, pues integra slo representantes de organizaciones
territoriales de base) y el de la Contralora Social en Mxico ( que pone en competencia
al ciudadano con las organizaciones al excluir a stas) dan cuenta de la posibilidad efectiva
de consagrar el derecho al control de parte de la sociedad. Sin embargo estas experiencias
no estn exentas de las limitaciones apuntadas, provenientes de su diseo institucional y
de la dependencia emergente de su institucionalizacin estatal. Eligiendo a sus socios,
muchas veces es el propio estado local quien quiebra consensos y lacera el tejido
41
comunitario. Como afirma Cunill,24 No basta con que su conformacin sea democrtica,
asegurando su independencia del Estado. Es indispensable, adems, dotar a los rganos de
suficiente flexibilidad, como para que ciudadanos individuales y representantes de
organizaciones sociales territoriales y funcionales puedan constituirse en sujetos
directos del control social.
Instituciones de ejecucin y administracin
ALIANZAS O PARTENARIADOS PUBLICO - PRIVADOS
Se construyen a partir de acuerdos explcitos que persiguen como finalidad sumar

enfoques y aportes de recursos de diferente naturaleza hacia el logro de un objetivo
consensuado. Sus integrantes asumen los riesgos que esto comporta, manteniendo su
autonoma (de inters y motivacin) pero reconocindose mutuamente como
interdependientes, en un proceso de carcter abierto reglado por normas convenidas y
democrticas, pero no exento de liderazgos. Van ms all de las relaciones comerciales
tradicionales, de la coordinacin interinstitucional y de los acuerdos de colaboracin pues
muy frecuentemente la integracin de actores estatales, privados y de la sociedad civil
genera sinergias portadoras de nuevas lgicas de actuacin. Coadyuvan en este sentido la
necesidad de gestionar recursos comunes y la operacin conjunta sobre un territorio
delimitado, lo que genera cambios en el entramado de relaciones, y las estructuras de
poder y liderazgo. .25 De ah la tensin permanente para el logro de consensos puntuales.
Cerramos aqu estas presentaciones. No desconocemos la existencia de otras varias

instancias consolidadas y extendidas, bajo la forma de pactos territoriales, espacios para la
planificacin estratgica y el desarrollo local. Tampoco ignoramos las experiencias de
Auditoras Ciudadanas de la Calidad de la Democracia, cuya primera versin se desarroll
en Costa Rica entre 1998 y 2002 como una iniciativa del Proyecto Estado de la Nacin con
el respaldo financiero del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la
Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI) Su extensin a otros pases de la
regin (ver: www.estadonacion.or.cr/Calidad02/calidad.html ) intenta generar opinin
informada sobre la calidad de las prcticas democrticas municipales y contribuir a
formular una agenda de los asuntos pblicos locales; pretende tambin desarrollar
capacidad ciudadana para el control y la evaluacin a partir de su modalidad de
implementacin, ya que introduce instancias de consulta y participacin ciudadana durante
su desarrollo. Por ser su eje predominantemente acadmico nos interesa verla andar
un trecho ms para ver qu grado de apropiacin suscita en los espacios locales. Adems,
24
Nuria Cunill Grau, Ensayo Nudos crticos de la accountability societal. Extrayendo lecciones de su
institucionalizacin en Amrica Latina. Materiales del Seminario Internacional Relaciones entre sociedad civil
y Estado: concertacin o vigilancia? Calandria, Red Per, Lima mayo 2002
25
Noticias DelNet - Nmero 20 Octubre / Noviembre 2001, pg. 4
42
al igual que sta, muchas otras formas institucionales para la participacin parecen
contradecir la tesis de ORiordan: puede que se hayan abierto camino trabajosamente,
pero no desde la lucha de actores excluidos sino desde iniciativas estatales... lo que abre
dudas respecto de
si son esas las mejores condiciones para que los procesos
participativos cumplan sus finalidades.
Ms acerca de los mecanismos de participacin en la gestin de polticas locales.

Para Klijn et al. (1995), los logros en la gestin asociada suponen las siguientes
condiciones: activar selectivamente los actores y recursos; limitar los costos de la
interaccin; buscar el compromiso de los participantes; prestar oportuna atencin a los
aspectos polticos y administrativos; velar por la calidad y abertura de la interaccin.
Cmo articular estos criterios con mecanismos efectivos de gestin asociada?
Proponemos un esquema de diseo de mecanismos que los contempla y organiza
operativamente. Veamos:
A. El Diseo Institucional
La gestin mixta contempla la integralidad del Proceso de gestin, desde la generacin de
acuerdos para la definicin de estrategias comunes, pasando por una coordinacin general
de las acciones a desarrollar, hasta la ejecucin de las
operatorias especficas y su
control.
El esquema propuesto para su implementacin recupera las diferentes instancias
institucionales pre-existentes en el municipio, los espacios de generacin de acuerdos y
consensos para el desarrollo de la ciudad (Planes estratgicos, Consejos participativos,
presupuestos participativos, etc. ) y
promueve
la capacidad de organizacin y
participacin de la sociedad civil. Incorpora a esto un nuevo mecanismo de gestin,

equipos
flexibles para el tratamiento de problemticas especficas, con criterios de
eficiencia, eficacia y economa de gestin: los Programas. En un proceso de desarrollo de

capacidades, que permite el aprendizaje organizacional
desde la recuperacin de las
experiencias, a travs de la reflexin. Se trata de un proceso en bucles, estrategia

gestin reflexin - nueva estrategia, que articula y potencia lo desarrollado en la praxis
como cambio cultural. Articula los espacios institucionales existentes resignificndolos y los
43
hace operativos a partir de la implementacin de Programas para la ejecucin de las

grandes lneas estratgicas.
Momentos del diseo
1) Leer y reconocer las caractersticas situadas de la problemtica a gestionar
en forma mixta:
Sus problemas ( nuevos o preexistentes).
Las redes de actores vinculadas a stos y las modificaciones sustanciales de las
relaciones prevalecientes entre ellos.
La aparicin de nuevos tipos de interaccin con los ciudadanos
La diversificacin cualitativa de las demandas y el incremento cuantitativo de las
demandas
La definicin inicial de actores a convocar a participar del proceso
2) Disear el proceso entre todos los actores:
de
en
Identificar el problema a abordar

Identificar la red de actores vinculados al problema, y las dependencias municipales y
otras jurisdicciones que intervienen y/o deberan intervenir en la resolucin del mismo
primer instancia.
Definir, con los actores, el problema a abordar
Replantear las relaciones vigentes y definir un modo de relacionamiento
Identificar una direccionalidad compartida
Planificar las intervenciones
Generar mecanismos de mejora y control
Promover el desarrollo de los actores involucrados
Garantizar eficiencia y eficacia
3) Movilizar y sostener el proceso

Definir la orientacin a largo plazo e incorporar acciones de alto impacto a corto plazo
que muestren con fuerza la viabilidad y los beneficios del cambio.
Generar mecanismos novedosos de gestin que efectivicen (interna y externamente) el
cambio.
Desarrollar las competencias del personal para hacer efectivas las acciones
Producir informacin estratgica
Comunicar el accionar
B) La construccin de capacidades en el municipio
El Municipio deber desarrollar su propia capacidad para
gestionar asociadamente,
capacidad entendida como la asuncin exitosa y sustentable de responsabilidades en un

contexto complejo y cambiante. Esta concepcin de la capacidad como sistema abierto
requiere de la educacin, conocimiento, creatividad e inteligencia del trabajador. Asimismo
44
supone construir y compartir
informacin significativa, necesaria para el aprendizaje
permanente. Por lo tanto es necesario promover cooperacin para el logro de objetivos

comunes y comunicacin, a travs de todas las barreras de la especializacin.
Un paso ms... es necesario dar pruebas que es posible no slo pensar el cambio ( El
municipio es hoy capaz de pensarlo ?) sino de hacerlo efectivo, incrementando de este
modo la propia efectividad, produciendo cercana y satisfaccin en los vecinos, generando
de este modo una nueva imagen del municipio al producir una ciudad integrada...
Decimos que se trata de transformar integralmente el estilo de gestin, esto requiere
claramente de un accionar global a largo plazo, que contemple todas las dimensiones
descriptas.
Sin embargo es necesario apuntar fuertemente en el corto plazo a un dispositivo que
acte como palanca, que resulte emblemtico y de muestras de la posibilidad del cambio y
del rumbo del cambio movilizado. Este programa estrella deber ser tratado con especial
cuidado para que funcione como tal y tenga el efecto interno y externo buscado.
Al tratarse de un proceso largo y dificultoso es necesario dar seales claras y
contundentes que muestren el rumbo asumido y permitan, a partir de la reflexin sobre la
prctica los ajustes y mejoras que posibiliten alcanzar las metas.
d.- Condiciones para la construccin de instituciones participativas efectivas
Un documento chileno es particularmente movilizador para
expresa, a modo de balance,
la reflexin 26. En l se
que est claro (que la participacin) se ha ganado el
espacio consultivo y muchas veces decisorio en el mbito de las polticas sociales

(salud economa, medio ambiente...) Pero advierte que si la misma no se extiende al
mbito de las decisiones econmicas y laborales quedar relegada a una baja
capacidad de incidencia sobre la regulacin mercantil de lo social, diluyndose as uno de
sus sentidos ms buscados.
Intentando establecer las condiciones necesarias para que las instituciones
participativas sean efectivas, enumera entre otras
26
Documento del Ministerio Secretara General de la Presidencia, Proyecto de Reforma y Participacin del
estado, El estado al servicio de los ciudadanos Participacin ciudadana en la gestin pblica .Marco
conceptual: (Santiago, junio 2001)
45
Una sociedad civil constituida y democratizada, fortalecida en sus virtudes

republicanas, con rganos de control social habilitados y financiados...
Un estado facilitador, regulador y que no renuncie a sus funciones de articulacin,

contralor
esencialmente
equilibrador
de
las
potencialidades
sociales.
Descentralizado, que transfiera recursos de poder, transparente.

-
Informacin y espacios de deliberacin/discusin garantizados (un modelo

discursivo de adopcin de polticas y
disponibilidad oportuna de informacin
adecuada )
-
la existencia de agendas de responsabilidad compartida (verdaderos puentes de

dilogo y cooperacin en la gestin, con horizontes temporales determinados y
susceptibles de redefinicin y ajustes...) que consideren los instrumentos de
planificacin pblica existentes, en lo sectorial y territorial...: planes ambientales,
de desarrollo regional, productivo, intercomunales, planes sociales transversales,
etc. )
Tremenda paradoja!
CMO CONSTRUIR Y GARANTIZAR estas condiciones

para la PARTICIPACIN
SI NO ES A TRAVES DE LA PARTICIPACION MISMA?
e.- Repasemos algunas claves:

Esta parece ser la va:
Sin desazn, refugiados en la certeza de que an es posible re-legitimar la poltica,
hacerla recuperar terreno, abriendo nuevos espacios a lo pblico, ensanchndole el
camino... Pensando los espacios de participacin institucionalizada como un lugar ms en
el que van a encontrarse intereses contrapuestos y a menudo antagnicos. Subrayando
lo de un lugar ms, ya que la disputa se da en muchos otros, en una trama compleja,
dentro y fuera de los mbitos propiamente estatales. Lo interesante de esas instituciones
es precisamente que al modificar el espacio pblico, inciden en la reconfiguracin del
propio conflicto y sus actores. Ahora bien, con qu alcances?
Examinemos los lmites que el imperio de otras normas ha impuesto a la mayora
de estas instituciones de participacin, hacindolas acreedoras de las siguientes crticas:
1.- Se subraya su potencial: instancias informativas, deliberativas, consultivas...
generalmente no vinculantes.
46
2.- An as, se erigen como dispositivos para una pluralidad de materias en la que su
existencia es... meramente opcional.
3.- No estn
pensadas
como
instancias
para
la
construccin
de
autnticos
consensos, si admitimos que se desenvuelven sobre bases y fundamentos ya

establecidos. Entre los ms importantes de los cuales se hallan el quin, qu y cmo
tematiza lo que pueden abordar.
4.-
Hay otro aspecto importante no siempre atendido: implcita o explcitamente la
mayora de estas instituciones se sustenta en la confianza en la argumentacin.

Condicin de toda deliberacin, de toda profesin de fe democrtica, suele desarmarse
con la evidencia de que casi nadie y casi nunca modifica posiciones sustanciales porque en
un contexto de transparencia comunicativa accede a nueva informacin. La crtica sostiene
que no es la falta de informacin o la disposicin de otro enfoque de procesamiento lo que
moldea sustancialmente las decisiones polticas, aunque suelan ser letales. Quienes se
encuentran en los espacios institucionales participativos son distintos desiguales en su
saber. Esta distincin cuanti y cualitativa no es sino una dimensin de su desigual
PODER. Y en la decisin se conjugan imperfecta y primordialmente voluntad y poder,
claro est que acompaados de argumentacin y justificacin para hacerse legtimos.
De modo que la revisin crtica de la participacin institucionalizada apabulla sealando

algunas tensiones:
entre el momento del universal que como orientador del orden pblico pretende
encarnar la decisin y el particularismo de los intereses que en ella se exponen
entre lo que se juega en el espacio pblico formal y lo que se define fuera de l,

en todos los intersticios del inasible territorio en que se dirime lo pblico real.
entre los argumentos que no se expresan y las razones que informan las
decisiones.
entre la ficcin de un espacio igualitario de posiciones simtricas en la

deliberacin- y la sabida desigual capacidad de los actores sociales para
presentarse en pblico y para tematizar sus intereses.
entre el inters presentado por los representantes y el de aqullos a quienes

remiten como representados an cuando los habilitados a participar sean
organizaciones de la sociedad civil.
47
Podra seguirse en esta lnea que se sostiene sobre el hilo conductor del Cunto
importan las instituciones participativas si all nada trascendente se decide?. Si
creemos que este es el punto firme, tengmoslo claro. Pero... una vez aprehendido y
dicho esto qu? Denunciar su futilidad y propugnar sin ms su deshecho? Eso las
har desaparecer? Nada hay en ellas de recuperable para quien persiga el propsito de
recuperar la poltica y la gestin en los espacios locales? No podra ese quien
nosotros con l apropiarse en parte de su parte en ese espacio abierto (al igual que
de otros, controversialmente, listo para la pelea) consciente de sus trampas, sospechando
de sus posibilidades, renunciando a toda ingenua exaltacin?
Por qu no probar acercar otras voces y recursos al dbil herramental del decisor
pblico, tantas veces proclamado desguarnecido frente al despliegue de los poderosos
que displicentemente resolvern las cuestiones pblicas como trmites? Aunque ms no
sea para verificar la permeabilidad de nuestros representantes a otros modos de relacin
con nosotros y entre ellos. O para ver qu tal funcionan nuestras voces y nuestros
recursos. O quines somos unos y otros respecto de qu. Como instancias de aprendizaje
en la sola activacin de nuestro contexto, que mientras se produce puede - o no reconfigurar algo.
No es poca cosa abrir nuevos frentes en el que los sectores ms dbiles puedan ser
escuchados, ni que para ello deban ponerse en juego instancias de preparacin y de
aprendizaje organizativo. Ese es un modo de producir sociedad: apostar a la oportunidad
de
cambiar
con
otros,
reconociendo
similitudes
diferencias,
marcando
las
incompatibilidades y las posibilidades de transitar con asperezas algunos caminos, de

producir redes de accionar conjunto en cuanto a polticas concretas que prueben
expandir los lmites del presente... Conocerse, probarse, generar otras sinergias, reglas
de apropiacin y uso, recursos, liderazgos... Que ante el pesimismo de la inteligencia, es
el optimismo de la voluntad el que nos puede permitir enfrentar las distintas aristas de
un proceso que no siempre es el deseado, pero que por suerte siempre nos ofrece un
final abierto.
f.- Lectura obligatoria
Leer el artculo de Restrepo, Daro. Las prcticas participativas: entre la socializacin y
la privatizacin de las polticas pblicas. Revista Reforma y Democracia N 25,
48
Caracas 2003. En http://www.clad.org.ve/portal/publicaciones-del-clad/revista-cladreforma-democracia/articulos/025-febrero-2003/0045400

g.- Ejercicios de anlisis o estudios de casos.
( Actividades obligatorias )
1. Realizar un comentario reflexin a partir del artculo de Restrepo, Daro. El mismo
deber ser presentado bajo la modalidad de texto plano en el cuerpo de mensaje y
colocado en el panel semanal de discusin . Sobre ellos, realizar comentarios generales
sobre las problemticas que ustedes planteen.
2. Relevar para el municipio en que desarrollan sus actividades tres experiencias
actuales y proponer tres potenciales de institucionalizacin de la participacin,
completando el cuadro presentado como Anexo Clase 3.
h.- Ampliando el campo (links, foros ,notas de inters)
( Actividades optativas )
1. Leer el Informe Auditoras ciudadanas. Calidad de las prcticas democrticas en
municipios. Informe sobre la calidad de las prcticas democrticas del Municipio de
Pergamino. Bs. As. 2004
2. Para seguir indagando, en Documentos de trabajo, Banco de Experiencias y
enlaces de inters visitar:
http://wbi.worldbank.org/wbi : Sitio del Instituto del Banco Mundial
http://www.redes.org.uy/ : sitio del Programa de Participacin y Gestin Territorial del
Redes del Uruguay
http://www.civicus.org: sitio en ingls de la Alianza Mundial para la Participacin
Ciudadana
http://www.ciudadania.uchile.cl/: sitio del Programa Ciudadana, Participacin y
Polticas Pblicas, de la Universidad de Chile.
Anexo Clase 3
Relevamiento de formas institucionales actuales y potenciales
para la participacin local
Completar los siguientes cuadros
(refiriendo la respuesta a la situacin de su Municipio)
49
Instituciones de participacin existentes

Identificacin
Temtica abordadas y de
resolucin exitosa a travs
de la misma
Resultados no esperados
emergentes (positivos o
negativos)
1.-
2.-
3.-
Instituciones de participacin que podran implementarse

Identificacin
Temticas a abordar desde

la misma
1.-
2.-
3.-
50
Componentes
problemticos que se
espera contribuya a resolver

Para hacer balances situados y crticos:

Aprendiendo de las experiencias de participacin y
construccin de consensos en mbitos locales.
a.-
De la participacin en el monitoreo y evaluacin de la gestin local, a la
evaluacin de la participacin
b.- Recapitulando sobre las claves propuestas
c.- Frente a la voz y la mirada de los otros...
d.- Qu les dicta la propia experiencia?
e.- Nuevas claves para el camino
g.- Ampliando el campo (links, foros, notas de inters)
h.- Ejercicio final de auto-evaluacin
Para hacer balances situados y crticos:

Aprendiendo de las experiencias vividas de participacin y construccin de
consensos en mbitos locales.
a.- De la participacin en el monitoreo y evaluacin de la gestin local, a

la evaluacin de la participacin
51
1.- Control de gestin y participacin: la construccin de calidad de servicios

con participacin activa de los vecinos.
En un barrio de Bogot se proceda a la pavimentacin de una de las calles segn un proyecto
diseado por un ingeniero especialista. Cuando el contratista decidi cambiar la capa de relleno
especial bajo el asfalto por arena para ahorrarse costos los vecinos se percataron del cambio y
llamaron a la Veedura Distrital, un rgano asesor de la alcalda que promueve y canaliza el control
ciudadano sobre la gestin municipal. La Veedura pas el informe al Instituto de Desarrollo Urbano
y ste intervino para obligar al contratista a seguir el proyecto original, bajo amenaza de presentar
una demanda ante las instancias judiciales.
Cmo saban los vecinos del tipo de relleno que haba proyectado el ingeniero para esta obra?
Quin les haba explicado que su informe surtira efecto?
Charo Quesada
BIDAmrica [editor@iadb.org]
Viernes, 27 de Agosto de 2004 01:55 p.m.
Los servicios municipales son la resultante de la gestin municipal, la materializacin de la

razn de ser del municipio. Por ende su calidad es la resultante del complejo proceso de
produccin que involucra todas las instancias del mismo, desde los mbitos de definicin
ms poltica hasta la ltima instancia de la lnea operativa. Resignificar la produccin de
servicios a la luz de la mirada de los vecinos ciudadanos y ms an, con los ciudadanos
significa hacer foco en aspectos tales como: Qu servicios los ciudadanos demandan del
municipio? Cmo perciben estos la calidad y el costo de los mismos? Cules son sus
necesidades urgentes, de mediano y largo plazo? Cul es la calidad demandada? Cul,
en definitiva es el producto requerido?. Se trata entonces, de dar vuelta el modo
tradicional de definir las prcticas y prioridades organizacionales.
Asimismo significa ampliar las fronteras de los que tradicionalmente se entiende por
rendicin de cuentas y transparencia. La nocin tradicional de rendicin de cuentas ha
estado muy vinculada a la aspectos jurdico financieros, centrados en el cumplimiento de
la normativa vigente, se ha tratado ms de un control de juridicidad de las acciones que
un control sustantivo, por parte de la ciudadana del accionar y la produccin (servicios)
de los gobiernos locales. Siguiendo a Ral Monte Domecq podemos decir que esta visin
52
muy legalista y focalizada en los nmeros y en los procedimientos, es importante pero no

suficiente para tener buenos gobiernos con capacidad de responder a las crecientes
demandas sociales. Un buen sistema de informacin para la transparencia y la rendicin
de cuentas es uno de los pilares esenciales sobre el que se asienta un buen gobierno.
Vinculando estos componentes podemos identificar la siguiente definicin:
Una estrategia para construir una gestin transparente:
TM = I + D + R + P
Donde,
TM : TRANSPARENCIA MUNICIPAL.
I : SISTEMAS DE INFORMACION.
D : CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD ARBITRARIA.
R : RENDICION DE CUENTAS.
P : FACILITAR LA PARTICIPACION CIUDADANA.
Una estrategia para una gestin transparente, entonces, sera la resultante de habilitar el
acceso a la informacin por parte de la ciudadana, limitar los espacios de arbitrariedad de
los funcionarios e implementar mecanismos de evaluacin, rendicin de cuentas y
participacin ciudadana en la definicin y control de los servicios pblicos. Se trata de
generar nuevos espacios de publificacin que afectan toda la vida municipal. Promover
mbitos y capacidades para que la sociedad civil se exprese e incida sobre las acciones del
gobierno local. Esto contribuye, a su vez hacia el interior de la organizacin municipal a
avanzar sobre la discrecionalidad y a estimular la cultura de rendicin de cuentas, bases
de una cultura de transparencia de gestin.
Sin embargo, es necesario sealar con Tecco y Lpez, 2004 que el rol cualitativamente
ms importante contina estando en el mbito gubernamental, no ya como prestador
directo de todos los servicios, sino como responsable de la calidad de los mismos y
garante de los derechos de los ciudadanos consagrados en el orden institucional vigente.
Qu significa esto? Que el estado municipal se mueve en este caso en una difcil lnea de
tensin, ya que la ampliacin de los espacios de participacin en este sentido requieren
que ponga en cuestin sus propias capacidades de liderar un proceso de este tipo y no ser
cooptado por espacios corporativos locales, en muchos casos constituidos por poderes
cuasi feudales que monopolicen, desde una relacin de fuerzas asimtrica los espacios
construidos para incrementar la transparencia y la definicin pblica de los servicios.
Siguiendo a los mismo autores podemos decir que integrar agentes privados y sociales a
53
la gestin pblica local demanda un esfuerzo previo de preparar a la propia administracin

municipal para desarrollar de modo efectivo su rol de articulador de iniciativas ... Una
herramienta que contribuye a fortalecer la organizacin municipal -y que tambin facilita
la participacin informada de agentes externos en la gestin pblica- son los sistemas de
informacin y diagnstico de la realidad local .
En esta lnea son numerosos los estudios sobre las potencialidades de los sistemas de
informacin para ampliar los niveles de transparencia de la gestin, centrados en la
capacidad de los sistemas de informacin para disminuir las barreras de tiempo y de
distancia, democratizando la informacin. Siguiendo a Finquelievich (1999) podemos
afirmar que la evolucin de los sistemas de informacin en las ltimas dcadas implic la
disminucin de los obstculos tecnolgicos y financieros que se oponan a las intenciones
de informatizacin de la administracin municipal. La herramienta se
ha vuelto ms
poderosa, pero al mismo tiempo su uso se ha vuelto crecientemente accesible y su

difusin se ha generalizado, debido a la disminucin de sus costos...
Los sistemas de informacin no son inocuas: inducen -o deberan hacerlo- importantes
mutaciones en las organizaciones que las utilizan, entre ellas la adecuacin de las mismas
estructuras administrativas y profundas transformaciones en la cultura organizacional.
(Finquelievich, 1999). En este sentido desde las visiones relacionales de la gestin local
hay un particular nfasis en el desarrollo de tecnologas de las comunicaciones y de la
informacin como modo de ampliacin del espacio de lo pblico y la construccin de una
gestin ms democrtica y transparente, generado nuevos espacios de participacin no
tradicionales para el control ciudadano. Se ampla la disposicin de informacin sobre la
gestin por parte de la ciudadana a travs de foros de discusin, comunidades virtuales,
el Correo Electrnico y las Pginas Web municipales como mbitos de informacin de la
gestin. Este componente, sin embargo no puede ser considerado sin tener en cuenta las
posibilidades reales de acceso de la ciudadana local a estas herramental... lo que se ha
dado en llamar la brecha digital y que en muchos de los municipios latinoamericanos
constituye una seria limitacin de las potencialidades de democratizacin que presenta la
herramienta.
2.- Mecanismos de participacin ciudadana en el monitoreo y control de
gestin.
54
Sin duda la evaluacin de la gestin es un componente sobre el que se han venido

desarrollando variadas experiencias en el contexto de Amrica Latina. Siguiendo a Ospina
Bozzi podemos decir que la evaluacin de la gestin pblica cumple tanto funciones
tcnicas como funciones polticas y simblicas que son muy importantes, ya que la
evaluacin puede contribuir a:
Establecer claramente los varios niveles de responsabilidades de los funcionarios pblicos y
su obligacin de dar cuenta de ellas ("accountability");
Garantizar una gestin ms transparente;
Motivar a los empleados pblicos a dar prioridad a la perspectiva del ciudadano y del
usuario del servicio en el diseo de programas y servicios; y en el diseo de los instrumentos
para evaluarlos;
Mejorar la calidad en los servicios prestados por el sector pblico, lo cual incide
directamente en los dos pilares de una poltica de desarrollo: el bienestar de la poblacin y la
competitividad del sector productivo;
Mejorar la coordinacin entre una institucin y los dems niveles del aparato pblico;
Mejorar la productividad del sector pblico, legitimando en los ojos de los usuarios y
ciudadanos la provisin gubernamental de bienes pblicos;
Generar informacin sobre la eficiencia del uso de recursos, lo cual democratiza la gestin,
permite ejercer un control del gasto pblico ms racional y por tanto fortalece la capacidad del
Estado para gobernar;
Contribuir a la democratizacin de la sociedad y del Estado, a la consolidacin de procesos
de desarrollo institucional y por tanto al fortalecimiento de las instituciones democrticas.
En definitiva, disponer de una hoja de ruta que permita avanzar en la gestin del
desempeo, es decir, disponer de informacin confiable para aprender de las experiencias
de gestin, y tomar decisiones ms ajustadas a las necesidades construidas con la
participacin de los actores. La gestin del desempeo entonces, incluye la medicin del
desempeo pero no se cie a ella, la supera al vincular con las necesidades y expectativas
ciudadanas con un proceso de mejora permanente de la gestin. No se trata, entonces, de
un proceso mecnico, la disposicin de informacin sobre la gestin, an la de mejor
calidad. Se trata de generar mejores prcticas desde la voluntad de aprender por parte de
la organizacin y decisin de llevar adelante un proceso de aprendizaje compartido.
Sin duda, representa, al decir de Ospina Bozzi una agenda urgente del proceso de
modernizacin de los gobiernos locales. Poner el nfasis en el diseo e implementacin
de mecanismos participativos de monitoreo y control de la gestin requiere detenernos en
responder algunas preguntas:
Quines deben evaluar la gestin?
Qu evaluar y a qu nivel hacerlo?
Qu hacer con los resultados de la informacin?
55
Responder a estas preguntas de modo situado, tomando en cuenta las previsiones de las
que hablbamos en el primer punto de este cuaderno nos permitir, como gestores evitar
caer en el uso acrtico de herramientas slo porque han resultado valiosas, o exitosas en
otros contextos.
3.- La definicin de indicadores para el seguimiento y evaluacin.

En un pequeo municipio del sur de la provincia de Crdoba, Argentina, de poco ms de mil
habitantes, desde el ao 1991 se viene implementando un procedimiento anual que ellos
denominan Cabildo Abierto o Asamblea. Los ciudadanos de Viamonte tienen mediante esta
institucin la
posibilidad de discutir sus problemas o necesidades prioritarias y proponer soluciones a las mismas;
lo acordado en esta instancia sirve para orientar la gestin municipal. La Ley Orgnica Municipal de
la Provincia de Crdoba que rige para el Municipo de Viamonte (que no goza de autonoma
institucional) no incluye esta posibilidad, ni el propio municipio ha dictado una Ordenanza
crendola. Sin embargo, sigue vigente desde 1991. Los ciudadanos se han apropiado de ella,
posibilitando su supervivencia y el gobierno local la utiliza como un insumo fundamental de la
gestin.
Tecco y Lpez, 2004
Esta experiencia seala los ejes principales de la construccin participativa de

herramientas para la gestin del desempeo: deben contribuir al menos a las siguientes
finalidades: a) mejora de la coordinacin y cooperacin entre los firmantes; b) incremento
del compromiso hacia el logro de los objetivos; c) desarrollo de sistemas de evaluacin; d)
desarrollo de mecanismos de enlace entre la informacin generada sobre el rendimiento y
la utilizacin de los recursos (Echebarra, 2000).
Detengmonos un momento en
considerar las caractersticas del tercer punto: los sistemas de evaluacin, como un
componente significativo de la gestin del desempeo. No estamos hablando de
seguimiento de indicadores aislados, sino de un mecanismo de evaluacin integral, que a
partir de la definicin sobre qu evaluar y a qu nivel (no es posible, ni necesario, medir
todo indiscriminadamente) articula diversos indicadores de desempeo en un esquema
que permite relevar sistemticamente lo actuado en torno a objetivos propuestos. Un
sistema de evaluacin permite obtener, a partir de la formulacin y seguimiento de
indicadores, informacin en el tiempo de los atributos e impactos de un servicio y/o de sus
procesos de produccin. La tarea de construccin de indicadores en instancias
participativas requiere tener en cuenta algunas caractersticas bsicas que posibiliten el
posterior proceso de aprendizaje real a partir de la lectura reflexiva y compartida de sus
dimensiones.
Siguiendo a Ricardo Arraigada podemos sealar algunas de estas
caractersticas:
56
La selectividad o importancia: proporcionan informacin acerca de las variables claves del

producto, proceso o sistema.
Simplicidad y claridad o comprensibilidad: son tan simples como comprensibles, tanto
como sea posible, a pesar de llevar el mensaje y el significado deseado. Los nombres y
expresiones deberan ser fciles de entender y conocidas por todos los participantes.
Representatividad: son capaces de demostrar, las caractersticas las ms importantes de
los servicios y las etapas ms crticas de un proceso. Los datos innecesarios no deberan
recolectarse.
Accesibilidad: la informacin necesaria para medirlos debe ser fcilmente accesible
Comparabilidad: son fcilmente comparables con las propias referencias, o con
referencias externas.
Relacin costo-efectividad: diseados para ser econmicamente efectivo. El beneficio en
relacin al costo, debera satisfacer los niveles de aspiracin. Existen numerosos
indicadores algunos de difcil operacionalizacin que logre justificar su desarrollo.
b.- Recapitulando sobre las claves propuestas

Hemos visto ya algunas potencialidades residentes en la construccin compartida de las
definiciones de servicios y sus estndares de calidad. Asimismo avanzamos sobre algunas
caractersticas del control ciudadano. Y en clases anteriores revisamos algunos
mecanismos e instituciones participativas que posibilitan el control por parte de la
ciudadana.
Acercndonos ya al final de esta experiencia de trabajo conjunto, les proponemos

revisar una vez ms crticamente- cules han sido las claves de lectura sugeridas
a lo largo del curso. Por qu? Porque ellas constituyen los cristales, los anteojos (
y a veces las anteojeras!) con que nos aproximamos a los problemas que
enfrentamos cotidianamente. Es cierto que en cada cuaderno hicimos el esfuerzo
de explicar, de justificar, de dar cuenta del empleo de las herramientas
conceptuales y metodolgicas. Desplegamos ante ustedes nociones tales como
participacin, consenso, sociedad civil, ciudadana, sectores, intereses,
conflicto...
Realidades sobre las que proyectamos intenciones: construir, fortalecer...
Intenciones que hablaron tanto de esas realidades aludidas como de nosotros
57
mismos: expusieron nuestro pensamiento pero tambin nuestros intereses,

deseos, afinidades y desencuentros. Hablamos de los para qu ( de los sentidos
posibles) y tambin de los con quines
(los actores, protagonistas y
asociados) en las nuevas sendas (estrategias) a transitar. Examinamos

herramientas ( instituciones, procedimientos, tcnicas ) de las que valernos o no.
Nos preocupamos por
el estado de los pertrechos
presentes y de las
adquisiciones necesarias ( capacidades y nuevos aprendizajes) para imaginar

futuros mejores sin descuidar cmo gestionar el trnsito hacia ellos desde la
resolucin de lo cotidiano, mostrando cmo satisfacer aspectos concretos de la
vida material y simblica
( produccin de bienes y servicios) desde los
espacios locales.
Perfilamos un mapa u hoja de ruta a partir de estas
tomas de
posicin:
Gestionar lo pblico significa bsicamente discutir el sentido mismo de lo

pblico; es un posicionamiento poltico respecto a la direccin que tomarn
las acciones de gobierno.
Los gobiernos locales pueden dejar que slo las fuerzas externas al territorio
modelen su dinmica y desarrollo constituyndose en administradores de las
polticas y de las crisis originadas en otros lugares o
intervenir en las
variables internas y promover su dinamismo, para generar estrategias propias

que le permitan, an
desde un intersticio, cualificar su accionar en el sentido
de mejorar la calidad vida de sus habitantes.
No se concibe entonces a la participacin como panacea universal. Se

dimensionan sus costos, lmites y alcances en la bsqueda de las
modalidades e intensidades ms adecuadas a los fines perseguidos por sus
actores.
58
Un importante desafo de la participacin es que paralelamente a la puesta en

marcha de sus mecanismos
participacin
se someta al debate pblico el derecho a la
y a la apropiacin
que de ella pueden hacer las
comunidades, en orden a romper con la desconfianza emergente de prcticas

manipulativas y clientelares.
Otro de los desafos de la gestin local se vincula a la posibilidad
real de
construir acuerdos slidos y sustentables entre mltiples protagonistas sin

desconocer o negar el conflicto.
En la necesaria construccin del capital social que lo torne posible parece

ineludible:
- concebir dicha construccin como un proceso, entendiendo sus propios
tiempos de desarrollo, contraccin y maduracin
- reconocer que se trata de un proceso de aprendizaje (individual y colectivo) donde
los actores van desarrollando -a partir de la participacin y el involucramientosu

propio entrenamiento en la adquisicin de habilidades y capacidades.
- la presencia de liderazgo, entendido como capacidad para articular una visin
colectiva viable y sostenida en el tiempo.
Los espacios de participacin institucionalizada pueden ser pensados como un

lugar ms -pero especial- de encuentro de los intereses contrapuestos y a menudo
antagnicos, cuya disputa prosigue en una trama compleja, dentro y fuera de los
mbitos propiamente estatales:
lo que aportan precisamente
estas nuevas
instituciones es que al modificar el espacio pblico, inciden en la reconfiguracin del

propio conflicto y sus actores. No es poca
cosa
abrir nuevos frentes en
el que
los sectores ms dbiles puedan ser escuchados, ni que para ello deban ponerse
en juego instancias de preparacin y de aprendizaje organizativo. Pero no se trata slo
de tener voz sino de movilizacin de recursos de toda ndole, de compromisos
59
sostenidos en la ejecucin de acciones conjuntas, actualizados y revisados como

consecuencia del seguimiento y evaluacin de productos, efectos e impactos a la luz
de los acuerdos primigenios...como otro modo de producir sociedad.
La adopcin de herramientas flexibles, aptas para encauzar la solucin de los

problemas desde una perspectiva integral e integradora revela su potencial en
contextos inciertos como los que caracterizan la gestin local en nuestra regin.
Los conceptos de red y de gobierno relacional pueden servir para comprender y

explicar las nuevas formas de articulacin de los procesos de gestin local, sin perder
de vista la centralidad que asume la instancia estatal, ya que la habilitacin de
relaciones de encuentro, de reconocimiento mutuo, de decisin compartida y de cogestin, no anula las diferencias de inters, no elimina distancias en la disponibilidad
de recursos para el acceso y goce de derechos ni mucho menos las responsabilidades
de quienes estn legalmente facultados para decidir y efectivamente deciden.
Es necesario, antes de comenzar un proceso de gestin participativa, reconocer el

estilo de gestin predominante en el municipio:
municipio administrador,
municipio prestador de servicios o municipio relacional... de modo de actuar

situadamente, con conciencia de las pautas culturales predominantes.
Para gestionar en forma asociada es necesario construir espacios de gestin que

permitan el trabajo coordinado, integrando el plano interno del municipio, otras
jurisdicciones estatales, los ciudadanos organizados y los vecinos. Esta construccin
requiere operar en simultneo en dos dimensiones: la del diseo institucional
(las redes y las instituciones, la estructura y la dinmica de trabajo, los programas
especficos ) y el desarrollo de capacidades para la gestin relacional del municipio
(revisando las prcticas y el estilo de gestin predominante, construyendo informacin
estratgica y promoviendo nuevas competencias en el personal)
60
En la produccin de servicios locales el rol cualitativamente ms importante

contina estando en el mbito gubernamental, no ya como prestador directo de todos
los servicios, sino como responsable de la calidad de los mismos y garante de los
derechos de los ciudadanos consagrados en el orden institucional vigente
Una estrategia para una gestin transparente es la resultante de habilitar el acceso a

la informacin por parte de la ciudadana, limitar los espacios de arbitrariedad de los
funcionarios e implementar mecanismos de evaluacin, rendicin de cuentas y
participacin ciudadana en la definicin y control de los servicios pblicos.
La gestin del desempeo permite disponer de informacin confiable para aprender

de las experiencias de gestin, y tomar decisiones ms ajustadas a las necesidades
construidas con la participacin de los actores.
Un sistema de evaluacin es un componente significativo de la gestin del

desempeo. A partir de la definicin sobre qu evaluar y a qu nivel articula
diversos indicadores de desempeo en un esquema que permite relevar
sistemticamente lo actuado en torno a objetivos propuestos.
Sin lugar a dudas, ustedes ya habrn sometido estas claves a un severo escrutinio desde
su informacin y experiencias. Pero apropindonos - debidamente creemos - de una feliz
expresin de Alain Touraine, nos interesa sumar la voz y la mirada27 de un tercero,
para que esta instancia de balance pueda contar con ms y mejores elementos de juicio.
Nos referimos a Flix Bombarolo, de quien seleccionamos su trabajo , Devaneos sobre
personas, pensares y sentires. Alrededor de los conceptos de capital social, participacin
ciudadana y fortalecimiento institucional en Amrica Latina, (Bs. Aires, Abril del 2002). Se
trata de un documento preparado para la Red de Solidaridad Social de Colombia, y
publicado en .
27
Touraine, Alain, "La voz y la mirada", en Revista Mexicana de Sociologa. UNAM, (Mxico, 1979) N 1,
pgs. 1299 - 1315.
61
Trasgrediendo el orden auto-impuesto en nuestra dinmica de trabajo, les sugerimos ya

la lectura de ese material y su confrontacin con lo expuesto hasta aqu, antes de pasar
al siguiente apartado de este cuaderno.
c.- Frente a la voz y la mirada de los otros
Con un estilo poco usual pero apto para movilizar la reflexin y el inmediato deseo
de responder , el autor nos interroga sobre el modo en que - explcitamente o
dndolas por supuestas nos hemos hecho cargo de algunas cuestiones. Ser
entonces el momento de revisar
experiencias personales y
evaluar qu ha
ocurrido a lo largo de este curso:

Cmo hemos tratado la sociedad, el poder, la gente?
En su plural
diversidad constitutiva? (Al igual que la de ustedes en tanto participantes?! )

Respetando marcos cognitivos, aspiraciones, acervos? O tratando de imponer los
nuestros sin dudar, sin contrastar, sin ponderar alternativas? Sumando una
racionalidad a otras sin pretender superioridad para nuestro enfoque o sesgando
desde el saber tcnico o poltico todo el proceso? Intencional o inadvertidamente?
Cmo nos apropiamos de la cuestin central,
la participacin y la
construccin de consensos? Como un sucedneo siempre necesario y

positivo? Pensando en sus lmites y alcances? En relacin a qu criterios? Y en el
tratamiento de los actores participantes Hicimos que todos cuenten? Que todos
cuenten por igual? Para todo? A la hora de pensar capacidades y su
fortalecimiento...Pensamos en el qu y el para qu?
Cmo hemos aportado la informacin conceptual, las metodologas y
las propuestas tcnicas? Acrticamente? Revisando su sustento terico para
chequear compatibilidades e inconsistencias con los fines perseguidos? Valga un
62
ejemplo: al trabajar la nocin de capital social nos referimos slo a Putnam. No

haber citado explcitamente a Kliksberg o a Bourdieu nos ha impedido recuperar
sus aportes? O es posible sentir su influencia? De ser as...En qu pasajes de lo
escrito la reconocemos? O se trata ms bien de un cierto espritu general que
atraviesa los cuadernos? A todos por igual? Y de no ser as...Qu nos hemos
perdido con su exclusin? Con qu consecuencias prcticas para nuestro trabajo
cotidiano con organizaciones sociales, privadas e interlocutores gubernamentales o
con el complejo entramado del propio estado local?
Sirvan estas preguntas para orientar el inicio del balance que los tiene como
protagonistas privilegiados y -hasta aqu-
a nosotros como principal objeto. El
prximo paso, alentando un grado ms de implicacin, los
remite a revisar
vuestras prcticas situadas.

d.- Qu les dicta la propia experiencia?
La trayectoria personal de cada uno de ustedes es el valioso capital -modificable,
por cierto- con el
que seguramente ya
han reaccionado a las provocativas
apreciaciones de Bombarolo En verdad, el anlisis de las diferentes formas de

percibir los problemas a enfrentar a travs del fortalecimiento de
instituciones participativas en la Regin que nos facilita en la pgina 9 del
documento estudiado, constituye un interesante punto de partida que de algn
modo induce a identificar cul es la visin predominante en las instituciones en
que a diario desarrollamos nuestro trabajo. Si usamos a modo de listas de
control las tablas que sintetizan las diferencias entre la visin funcionalista y
otras visiones del desarrollo...A qu conclusin arribamos? Podemos
reconocer cul de esas visiones orienta nuestras prcticas? Ms una que
otra? Qu dudas emergen?
63
Sabemos que toda dicotoma orienta pero es a la vez irremediablemente reductiva

(Cuidado,
no
estamos
fundamentalismos
diciendo
reduccionista!)
Un
modo
de
evitar
tericos es revisar si todas las posiciones que se nos
presentan como antagnicas, desde el poder y la conciencia de nuestros

actores se viven como tales. Puede que lo sean en muchos casos y en ellos el
valor de estas dicotomas es el de ayudarnos a mantener siempre a la vista la
direccionalidad perseguida.
En otras ocasiones, quizs convenga leer las
diferentes posiciones en trminos de polaridades de un continuum en irresoluble

tensin... o como contradicciones que admiten ms de un modo de
articulacin y resolucin. Eso es posible slo si lo intentamos desde el examen
de nuestras prcticas situadas.
Desde esta perspectiva quizs en algn casos reconozcamos que el problema de
una institucin concreta es que -adems de estar aquejada por el componente
sistmico de la inequidad y las
fallas de representacin-
en su lectura de
contexto no las reconoce, tornando as ineficaz e ineficiente todo lo que

se propone hacer... Tal vez en otro caso, descubramos que si bien la pobreza y
la exclusin requieren para desaparecer de una ms equitativa distribucin del
capital econmico y simblico generado en la regin... implementar esa solucin
exige
simultneamente
profundas
transformaciones
en
los
actuales
sistemas de gestin pblicos y privados... O que la tarea nodal de las

organizaciones
sociales
en
la
autnticamente transformadoras
clarificacin
no
propuesta
de
metas
se contrapone al mejoramiento de su
capacidad de generar proyectos,

adquirir reconocimiento y obtener recursos. En particular, dotarse de aquellos
simblicos que les garanticen amplia interlocucin sintindose en pie de igualdad,
funcionamiento valioso por excelencia como indica Amartya Sen, siempre que se
haga desde la propia escala de valores.
64
Revisen entonces la produccin de sus propios espacios institucionales. Cmo

procesan todo esto? Cmo han jugado en la disputa por sostener los contenidos
universalizantes de la ciudadana garantizada estatalmente o fomentar el
fortalecimiento de un Tercer Sector entre el Estado y el Mercado? De qu tipo de
herramientas se han apropiado en el proceso, para qu aplicaciones y con qu
resultados? Cules se revelaron como las ms adecuadas y por qu? Cules de
entre sus capacidades se han preocupado intencionalmente de incrementar y
reorientar? Cules se descuidaron?
El nivel mismo de las acciones para el propio fortalecimiento puede ser muy
revelador: Predominan como instancias enriquecedoras los foros, seminarios,
jornadas, talleres de formacin presencial y virtual, la contratacin de consultoras
o asesoras sobre cuestiones especficas o se privilegian otras alternativas, ms
aptas para dejar capacidad instalada en orden a su aplicacin futura a nuevos
dominios de prctica (equipamiento ad hoc, pasantas, capacitacin en los puestos
de trabajo, experiencias de trabajo en red) ?
De las respuestas a estos - entre otros - interrogantes surge el estado de
situacin institucional y por qu no? personal
ante la problemtica de la
participacin. Cuando se logra su reconstruccin, puede afinarse la percepcin

sobre lo que es necesario, en orden a lograr lo que se desea en la materia.
e.- Nuevas claves para el camino
Desde nuestra perspectiva, las variables e indicadores propuestos por
Bombarolo
(a partir del trabajo de reformulacin de los sistemas de diseo y
evaluacin de los Programas del Ministerio de Desarrollo Social de la Argentina a

partir del ao 2000) proporcionan pistas valiosas que pueden ser adoptadas (y
adaptadas) en la revisin peridica de planes, programas, proyectos y acciones
tendientes a profundizar las instancias de participacin
generacin de consensos en los espacios locales ... claro est,
65
ciudadana
y de
si es esa la senda elegida y la modalidad acordada para transitarla! Si no lo es...

habr que construir las propias herramientas desde otro punto de
partida!
Para nosotros, cualquiera que sea el contenido puntual de la experiencia
participativa a evaluar, existen ciertos ejes que marcan diferencia y no se
pueden descuidar:
Si se afectan los procesos decisorios
1. La posibilidad de consensuar... sobre aquello sobre lo que se ha de consensuar
2. La existencia de debate explcito sobre el sentido de los procesos
3. Los niveles de involucramiento de quienes participan en instancias realmente
decisorias
4. La calidad de canales a travs de los que se efectiviza la participacin
(institucionalizacin, accesibilidad, transparencia)
5. La posibilidad de decidir sobre la asignacin y gestin de recursos
Si se afectan la institucionalidad y la interinstitucionalidad preexistentes

6. La existencia de instancias previstas y operantes para disear, gestionar y
evaluar las experiencias en forma conjunta
7. Los tipos de relacionamiento interinstitucional generados
8. Las posiciones cambiantes o no que los actores asumen en esa interaccin
9. Los impactos generados sobre la institucionalidad preexistente (en sus aspectos
normativos, presupuestarios, jerrquicos, funcionales, etc.)
Si se transforman las capacidades de los actores involucrados

10. Niveles de distribucin material y simblica afectados ( redistribucin)
11. La apropiacin de informacin y conocimientos
involucrados
66
especficos por los actores
12. Las capacidades fortalecidas en los actores de menor poder relativo

(aprendizajes efectivos reconocidos)
Resultando
en rasgos reconocibles de integralidad, innovacin y
sustentabilidad.
Recordamos aqu el material que nos sirviera de espejo:
Bombarolo, Flix, Devaneos sobre personas, pensares y sentires. Alrededor de

los conceptos de capital social, participacin ciudadana y fortalecimiento
institucional en Amrica Latina, (Buenos Aires, Abril, 2002). Documento
preparado para la Red de Solidaridad Social de Colombia. Publicado
originalmente en: www.organizacionpoleas.net y luego tambin como parte del
Documento Experiencias de desarrollo de capital social en contexto de
conflicto y post conflicto en Amrica Latina (ver bibliografa complementaria).
g.- Ampliando el campo (links, foros, notas de inters)

Bombarolo, Flix, Fortalecimiento de la participacin ciudadana frente a los retos de la
desigualdad social (Buenos Aires, marzo, 2002). Documento Espaa. Publicado en:
http://www.nauyaka.net/somos/articulos/fortalecimiento.pdf , rea de descarga de
documentos.
http://www.newwebsite.iom.int/jahia/webdav/site/myjahiasite/shared/shared/
mainsite/published_docs/books/Memorias.pdf
http://www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/ilpes/noticias/paginas/5/5825/P5825.xml&xsl=/ilpes/tpl/
pp18f.xsl&base=/ilpes/tpl/top-bottom.xsl - Sitio de Publicaciones del ILPES
(Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social Naciones Unidas-CEPAL)
h.- Ejercicio final de auto-evaluacin
67
1) Despus de cumplir con las lecturas obligatorias y reflexionar sobre los

aportes de este Curso a la luz de la experiencia personal
2) les proponemos a modo de Ejercicio de Cierre un trabajo, que a la vez
de permitir nuestra evaluacin, constituye por sobre todo un momento de
auto-evaluacin y exposicin:
Consigna:
Completen por favor la ficha individual

envenla para nuestra consideracin
Anexo clase 4
Ficha de evaluacin
a.- Soy
(Nombre)
68
-Anexo Clase 4 -
b.- Ahora que el trecho de camino compartido se acerca al final,

quiero que sepan de m que... (incluye tu breve presentacin no ms de
diez renglones- al estilo de las que Flix nos hizo de doa Zunilda, Karol,
Ramn, Mayela o Germn...)
c.- Reconozco que aporto desde esta/s experiencia/s personal/es en

materia de participacin
d.- Revisando mi experiencia y lo trabajado en este Curso hoy

enfrento y reflexiono as, acerca de algunas de las principales
dimensiones problemticas que plantean
la PARTICIPACIN Y
CONSTRUCCION DE CONSENSOS EN EL NIVEL LOCAL:
Sentido
Oportunidad
Viabilidad
69
Contenido
Representatividad
Capacidades
Lmites
Vnculos
Modalidad de gestin
Herramientas
Evaluacin
Sostenibilidad
70
71

Díaz, C. Et Al - Curso de Alta Gerencia Municipal.

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CURSO DE ALTA GERENCIA MUNICIPAL

"PARTICIPACIN CIUDADANA Y CONSTRUCCIN DE CONSENSOS"

La dimensin poltica de la participacin

a.- La articulacin conflicto- consenso; la participacin como problema y como solucin.

La dimensin poltica de la participacin

Las caractersticas ms salientes

de la sociedad civil regional en la actualidad

dadas por su heterogeneidad , su complejidad y

sus altos niveles de

exclusin; a la par que se expande, se fragmenta, pierde cohesin y no logra

fragmentacin de la sociedad civil hace mas frgil a las democracias y favorece la

de los gobiernos1. Su creciente heterogeneidad

torna difcil encontrar

coincidencia de intereses y aspiraciones a la vez que el clima cultural colabora a

despolitizacin, la defensa a ultranza de intereses corporativos, la desigual

polticas sociales de corte universal (la educacin , la cultura, la seguridad social,

Esta fuerzas, en tensin permanente,

singular, aportan a la construccin de algunos de sus rasgos caractersticos y

gestin los gobiernos se ven

lidiando a diario entre el conflicto y el consenso. Entre la necesidad de acordar

que ponen en cuestin esas mismas

decisiones. Uno de los desafos de la gestin local se vincula a la posibilidad real

ni an dentro de la categora de disensos

.......los conflictos no desaparecen, siempre hay algo que queda por

Nardachione, Gabriel, Deliberacin Pblica y planificacin estratgica, en Tecnologas y Gestin local en

viso de realidad al desarrollo de misma; las

instituciones precisan de compromisos para su desenvolvimiento; los ciudadanos

La perspectiva de base comunitarista plantea una vuelta a la comunidad,

sus valores y el Tercer Sector 4 aporta a la reconstruccin del

tejido social y a compensar a los ms desposedos o daados

por su parte es visto como un

obstaculizador del desarrollo de las capacidades sociales.

basa sus principios en la idea de

reconstruccin institucional a travs de la promocin de los derechos

fortalecimiento de lo pblico. Confa en la posibilidad de nuevas

cada vez ms poderosos, Estados nacionales cada vez ms dbiles y sociedades

Conjunto de normas, redes y organizaciones a travs de las cuales los

Es la habilidad de las personas y dela organizaciones para trabajar

Es relacional, se construye no se acumula

si no hay relaciones entre

sujetos, slo existe si se comparte

A mayor horizontalidad de las redes mayores son las posibilidades de

Su persistencia en el tiempo depende de su capacidad para inducir la

La posibilidad de fortalecer las democracias

lograr mayores niveles de participacin e inclusin ciudadana, se relaciona con la

necesidad de construir capital social. Pero el capital social

espontneamente, es necesario promoverlo, presupone iniciativas polticas y las

Si los incentivos de los que

hablamos no son otra cosa que estrategias de los actores

promuevan confianza para crear y reproducir relaciones de cooperacin cvica,

reconstruccin del entramado social en esa direccin. Parecera tratarse de un

No slo es posible sino que adems es deseable que eso ocurra.

esta construccin como un proceso, y como tal,

entender sus propios tiempos de desarrollo, contraccin y maduracin

Se trata de un proceso de aprendizaje (individual y colectivo) donde los

Es indispensable la presencia de liderazgo, entendido como capacidad para

c.- La revalorizacin de la poltica: direccionalidad de la participacin,

todos los habitantes.

sociedad inclusiva, que sea capaz de contener a

an sin resolver, posibilita distintas

concepciones de ciudadana desde la valoracin de su contenido. Veamos que nos

en una ajustada descripcin de dos modelos posibles de

ciudadana: la ciudadana asistida, que responde a la perspectiva neo-liberal y la