Gestin y administracin pblica

El gasto pblico social

y los derechos de la niez en colombia

Paul Martn*

Resumen. Colombia ha registrado importantes avances en el mejoramiento de las condiciones de vida de sus nios, nias y adolescentes. En la ltima dcada se ha registrado una mejora signicativa en algunos indicadores de salud, supervivencia y desarrollo. No obstante, persisten retos sustanciales en materia de reduccin de la pobreza, la equidad y la garanta universal de los derechos consagrados en la Convencin sobre los Derechos del Nio y el Cdigo de Infancia y Adolescencia (Ley 1098 del 2006). La desaceleracin de la economa colombiana en el 2009 podra deteriorar las condiciones de vida de la niez y de esa manera arrasar con los logros ya obtenidos en materia social. La inversin en la infancia y en particular el gasto pblico social, constituye una herramienta privilegiada para proteger a la niez de los efectos perversos de la crisis econmica. Palabras clave: infancia, gasto pblico social, inversin en la infancia, crisis econmica.

A medida que las principales economas mundiales han divulgado las cifras representativas de su desempeo durante el 2008, se ha aanzado un panorama preocupante que reeja la consolidacin de una recesin econmica internacional1. Este contexto internacional, aunado al comportamiento de los principales indicadores econmicos del segundo semestre del 2008 en Colombia, favorece un clima temeroso que anticipa las repercusiones que esta crisis tendr sobre los mercados internos y sobre los ingresos de las familias colombianas. De hecho, se estima que en 2008 la economa colombiana creci en un 3%, lo cual es signicativamente inferior a la proyeccin del 5% por parte del Gobierno. As mismo, la proyeccin de crecimiento para el 2009 tuvo que ser reajustada y tanto el Gobierno como los analistas
* Representante de UNICEF en Colombia 1 Por ejemplo, el Departamento de Trabajo de Estados Unidos divulg recientemente que durante el 2008 perdi unos 2,6 millones de puestos de trabajo, lo cual ha sido la mayor reduccin anual en el empleo desde 1945.
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Gestin y administracin pblica privados han renunciado a su proyeccin inicial del 5% y anticipan una tasa ms modesta del orden del 3%2. Esta reduccin en la expansin econmica que vale la pena resaltar, ha sido resultado no slo de la crisis internacional sino tambin de factores internos- tendr repercusiones signicativas sobre las condiciones de vida de la poblacin colombiana. El mercado laboral es uno de los principales canales a travs de los cuales se transmiten los vaivenes de la economa mundial a los hogares, impactando su calidad de vida. El desempleo y el subempleo, que actualmente alcanzan tasas del 11,2% y 27,6% respectivamente3, se vern negativamente afectados por la reduccin tanto de la demanda interna como de la demanda externa proveniente de pases como Estados Unidos, Venezuela, China y pases de la Unin Europea que han entrado en recesin o que han registrado una desaceleracin en sus economas. As mismo, la desaceleracin econmica y el crecimiento en el desempleo en pases desarrollados traern como consecuencia una reduccin de las remesas de emigrantes, lo cual reduce los ingresos de las familias colombianas y afecta de manera negativa su calidad de vida. De hecho, esta reduccin ya se comenz a dar: en noviembre del 2008 las remesas fueron un 30% ms bajas que en el mismo mes de 20074. En el 2007, las remesas fueron la segunda fuente de ingreso de divisas al pas -por encima del carbn y el caf- y representaron el 2,6% del PIB5. Otro canal de transmisin de los efectos de la crisis internacional a los hogares colombianos es la reduccin en el recaudo de impuestos que tiene lugar cuando disminuyen la actividad productiva y los ingresos familiares. De acuerdo con clculos del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, un punto menos de crecimiento reduce la recaudacin tributaria en un monto equivalente al 0,2% del PIB. Este menor recaudo conllevara a la necesidad de hacer recortes en el gasto pblico y podra implicar una afectacin del gasto pblico social previsto para el 2009. Como es bien sabido, el gasto pblico social que comprende el gasto del Gobierno en educacin, salud y asistencia social entre otrosjuega un rol importante sobre la reduccin de la pobreza y el bienestar de la poblacin. Las tendencias econmicas en el 2009 y su impacto sobre la poblacin podran arrasar con una dcada de avances y conquistas en materia social. En particular, los nios, nias y adolescentes son particularmente vulnerables frente a los efectos de las recesiones econmicas y por lo tanto, los logros en materia de supervivencia y desarrollo infantil que el pas ha alcanzado tras aos de inversin y esfuerzo sostenido, podran esfumarse
2 La CEPAL prev un crecimiento del 2% de la economa durante el 2009. CEPAL, Balance Preliminar de las Economas de Amrica Latina y el Caribe 2008. 3 DANE, Sntesis Estadstica Semanal 24-28 noviembre. Diciembre 2008. 4 Portafolio, 19 Enero 2009. 5 Banco de la Repblica. Informe de la Junta Directiva al Congreso de la Repblica. Marzo de 2008.

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Foto: Nestor Patio . Grupo de Diseo CGR

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Gestin y administracin pblica ante el aumento del desempleo, el desplome de los ingresos familiares y la reduccin del gasto pblico social. Dado que los derechos de los nios y las nias son inaplazables la atencin mdica, la asistencia escolar, la buena nutricin no pueden ser postergados hasta que la economa se recupere- es indispensable emprender medidas para proteger a la niez y blindar los recursos pblicos del sector social, frente a los efectos de la crisis econmica.

La niez en Colombia
Durante el ltimo quinquenio, Colombia ha logrado avances importantes en el reconocimiento de los derechos de la infancia y en sus condiciones de vida. Como resultado directo de los logros alcanzados en salud materna e infantil y nutricin, la tasa de mortalidad infantil ha disminuido en casi un 50% en la ltima dcada. Mientras que a mediados de la dcada de los noventa moran 31 nios y nias menores de un ao por cada 1.000 nacidos vivos, en el 2005 este nmero se haba reducido a 16. As mismo, se destaca que ha habido una notoria expansin en la cobertura de servicios sociales bsicos como salud, educacin y abastecimiento de agua y saneamiento principalmente en las zonas urbanas. Aunque estos logros son extraordinarios, an son insucientes. Ser nio hoy en Colombia signica para muchos enfrentarse a los obstculos y riesgos asociados a la pobreza, a la falta de oportunidades, a la ausencia de entornos protectores que garanticen su desarrollo saludable y su proteccin integral. De acuerdo con cifras publicadas en el 2005 por el Departamento Nacional de Planeacin, seis de cada diez nios y nias menores de 6 aos viven en la pobreza6, lo que se traduce en condiciones de vida decientes que comprometen el desarrollo del potencial de los nios y nias afectados, lo cual contribuye a reproducir el ciclo de la pobreza.
6 Estadsticas Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad ME RPD DNP. 2005.
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Por qu invertir en la infancia?

Los argumentos que justican la inversin en la infancia son poderosos y mltiples. Se destacan argumentos ticos, jurdicos, demogrcos, econmicos y polticos. Los argumentos ticos apuntan a que en un Estado Social de Derecho, el n ltimo de toda poltica pblica es garantizar los derechos y las libertades de todos los ciudadanos y en particular de los nios y las nias. La universalidad de los derechos humanos -civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales- debe constituir el fundamento de una nacin que persigue la equidad e igualdad de sus ciudadanos. La universalidad de derechos es la condicin para lograr una mayor cohesin e integracin social, un prspero desarrollo econmico y la consolidacin de la democracia. Tambin hay argumentos jurdicos que justican la inversin en la infancia. La Constitucin Poltica de Colombia establece en su artculo 44 que los derechos de los nios prevalecen sobre los derechos de los dems y sostiene que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligacin de asistir y proteger al nio para garantizar su desarrollo armnico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. As mismo, la Convencin sobre los Derechos del Nio arma que los Estados Parte garantizarn la supervivencia y el mximo desarrollo de cada nio, le darn el apoyo necesario a los padres y cuidadores, y asegurarn el desarrollo de instituciones, facilidades y servicios para este n. La Convencin tambin arma que los Estados Parte adoptarn medidas hasta donde le permitan sus recursos disponibles para asegurar la implementacin de los derechos sociales, culturales y econmicos de los nios y nias. De manera similar, el Cdigo de Infancia y Adolescencia (Ley 1098 de 2006) establece en el artculo 41 la obligacin del Estado en garantizar el ejercicio de todos los derechos de los nios, nias y adolescentes, as como garantizar la asignacin de los recursos necesarios para el cumplimiento de las polticas pblicas de niez y adolescencia, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal para asegurar la prevalencia de sus derechos.
Foto: Yenny Liliana Prez . Grupo de Diseo CGR

La inversin en la infancia tambin se justica a partir de la situacin demogrca actual. Nunca antes el pas haba contado con una poblacin infantil y adolescente tan numerosa como hoy. Ms del 40% de la poblacin, es decir, aproximadamente 18 millones de personas- corresponde a nios, nias y adolescentes. Esta situacin demogrca plantea una valiossima oportunidad y al mismo tiempo, un gran riesgo. Es una valiosa oportunidad porque de invertir de forma suciente y adecuada, estaramos
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Gestin y administracin pblica brindando a esta poblacin las oportunidades para que desarrollen su pleno potencial y puedan contribuir a un pas ms desarrollado, ms competitivo, democrtico y pacco. Tambin es un gran riesgo, porque de fallar, se estaran generando las condiciones necesarias para que se reproduzcan situaciones de pobreza, inequidad y exclusin econmica y social. El argumento econmico se relaciona con la alta rentabilidad de la inversin en la infancia. Al tener un efecto positivo en el desempeo escolar, en las condiciones de salud y nutricin, en el largo plazo tiene un impacto en la productividad futura del individuo y tambin conlleva a ahorros para la sociedad en su conjunto, porque reduce la necesidad de asistencia social y las tasas de criminalidad, entre otros. Un estudio realizado por un equipo de investigadores estadounidenses calcula que por cada dlar que se invierte en programas de educacin infantil temprana, la sociedad recibe ms de $7 dlares en retorno. Considerando que existe una estrecha relacin entre las condiciones de vida de la poblacin infantil y la acumulacin de capital humano y social de una sociedad, la inversin en la infancia constituye una herramienta privilegiada para contener los efectos de la desaceleracin econmica. El argumento se apoya en los fuertes vnculos que existen entre el mbito social y el poltico. Una inversin social y un desarrollo humano sostenidos son capaces de ensanchar las oportunidades para sectores cada vez ms amplios de la poblacin, facilitando la movilidad y el ascenso social y generando procesos estables de integracin social. Desde esta ptica, la inversin social constituye uno de los terrenos ms frtiles para la consolidacin de la gobernabilidad democrtica.
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Para poner en prctica los principios y las normas establecidas en la Constitucin, en la Convencin sobre los Derechos del Nio y en el Cdigo de Infancia y Adolescencia, se requiere de la accin decidida del Gobierno, las familias y la sociedad, que a travs de las polticas pblicas deben buscar garantizar la promocin y proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes. Dado que la implementacin de estas polticas pblicas requiere de una inversin social suciente, eciente y equitativa, las polticas presupuestarias juegan un rol fundamental en la garanta de los derechos de la niez. El monto y distribucin de los recursos pblicos asignados al cumplimiento de sus derechos reejan en gran medida la prioridad que el Estado asigna a la niez.

Comportamiento del gasto pblico social en Colombia

En lnea con lo anterior, resulta de inters examinar el comportamiento del gasto pblico social en los ltimos aos. A partir de la informacin del anexo de gasto social de la Ley de Presupuesto del 2003 y del proyecto de ley del 2009, se puede establecer que el gasto pblico social pas de representar el 41% del Presupuesto General de la Nacin (PGN) en el 2003 al 51% en el 2009. Aunque resulta positivo el aumento de la participacin del gasto social en el Presupuesto General de la Nacin, es necesario hacer hincapi en que la Contralora General de la Repblica ha llamado la atencin sobre las inconsistencias que hay en la denicin del gasto social y la inclusin en ste de rubros que no contribuyen a la disminucin de la pobreza, a la redistribucin del ingreso y la riqueza o a la acumulacin de capital social. En consecuencia, la Contralora General de la Repblica hizo una revisin exhaustiva del anexo
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Gestin y administracin pblica de gasto social del ltimo quinquenio con el objetivo de establecer la composicin, la magnitud y el comportamiento del gasto pblico social en este perodo7. De acuerdo con la informacin que arroj este anlisis, no todos los rubros contenidos en el anexo de gasto social cumplen con las funciones que la Constitucin Nacional asigna al gasto pblico social. La Contralora coincide en que el gasto en educacin, salud, vivienda social, asistencia social, agua potable, transferencias, medio ambiente y administracin corresponden a gasto pblico social. No obstante, no est de acuerdo en que los pagos de seguridad social de empleados estatales, otros gastos de administracin de entidades no sociales, la vivienda scal y el subsidio a la gasolina, entre otros, puedan considerarse como gasto pblico social. Como resultado de estas divergencias en la denicin y composicin del gasto pblico social, las estimaciones que hace la Contralora General de la Repblica sobre la participacin del gasto social en el Presupuesto General de la Nacin, arrojan resultados diferentes a los que ha presentado el gobierno nacional. Tal como se aprecia en el grco 1, de acuerdo con la clasicacin utilizada por el gobierno nacional, en el perodo 2004-2008, el gasto social ha representado entre el 45% y el 48% del Presupuesto General de la Nacin. De acuerdo con la clasicacin ajustada de gasto pblico social que presenta la Contralora General de la Repblica, ste ha representado solamente entre el 27%

7 Contralora General de la Repblica. Gasto Pblico Social 2004-2008. Ponencia presentada por el Dr. Esteban Cuello en el VII Encuentro de Gobernadores por la Infancia y la Adolescencia. Barranquilla, Diciembre 11-12, 2008.

Grfica 1

Gasto pblico social, segn anexo de gasto social y segn definicin de la Contralora General de la Repblica

Fuente: SIIF, Contralora Delegada para el Sector Social, Direccin de Estudios Sectoriales. Contralora General de la Repblica. Gasto Pblico Social 2004-2008. Ponencia realizada por Esteban Cuello en el VII Encuentro de Gobernadores por la Infancia y la Adolescencia. Barranquilla, diciembre 11 de 2008.

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Gestin y administracin pblica y 29% del Presupuesto General de la Nacin en el mismo perodo. Estas divergencias en la clasicacin y magnitud del gasto pblico social segn el gobierno nacional y la Contralora General de la Repblica, apuntan hacia la necesidad de avanzar en la denicin consensuada del gasto pblico social y de los rubros que hacen parte del anexo de gasto social. Esta necesidad, que ya ha sido sealada por diversos analistas econmicos8 es adems prioritaria porque permitira hacer un seguimiento riguroso al gasto pblico social y garantizar que cumpla con los principios de eciencia, ecacia y equidad. como es conocido, las pensiones constituyen un gasto regresivo, ya que en trminos generales no benecian a la poblacin ms pobre. Esto implica que un bajo porcentaje de los recursos en la categora de proteccin social est siendo asignado a intervenciones con posible impacto sobre la reduccin de la pobreza o la desigualdad y el mejoramiento de la calidad de vida de la niez.

8 Ver Rosas Vega, Gabriel. Falta Voluntad Poltica. Portafolio. 18-12-08

El comportamiento del gasto pblico social por sectores

A partir del estudio realizado por la Contralora General de la Repblica tambin se puede concluir que mientras los sectores de educacin y salud tuvieron una tendencia decreciente hasta el 2007 y en el ltimo ao tuvieron un repunte, la asignacin presupuestaria al sector de seguridad social ha venido aumentando con respecto al Presupuesto General de la Nacin (ver grco 2). El componente de proteccin social juega un rol importante en la promocin de los derechos humanos y el mejoramiento de la calidad de vida de los nios, puesto que comprende la atencin a la familia, la niez y la adolescencia; la atencin a la poblacin socialmente vulnerable o excluida, los subsidios por servicios pblicos domiciliarios y de vivienda, proteccin y atencin de grupos tnicos, atencin a la juventud, atencin de limitados fsicos y mentales y pensiones, entre otros. No obstante, es importante resaltar que el gasto en pensiones absorbe un alto porcentaje de los recursos del componente de proteccin social y
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Foto: Yenny Liliana Prez . Grupo de Diseo CGR

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Grfica 2

Comportamiento del gasto pblico social asignado a sectores

Fuente: SIIF, Contralora Delegada para el Sector Social, Direccin de Estudios Sectoriales. Contralora General de la Repblica. Gasto Pblico Social 2004-2008.

Cmo se compara el gasto social en Colombia con el de otros pases de Amrica Latina?
A partir de los datos ms recientes publicados por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)9, se evidencia que Colombia se encuentra por debajo del promedio de Amrica Latina en cuanto al gasto social per cpita. Mientras que el gasto social per cpita promedio para 21 pases de Amrica Latina y el Caribe en el perodo 2004-2005 fue de $658 dlares, en Colombia fue de $291 dlares. Vale la pena anotar que la metodologa utilizada por la CEPAL para la cuanticacin del gasto pblico social es diferente a la utilizada por el gobierno nacional. Al analizar la prioridad macroeconmica del gasto social que contextualiza la inversin social con el tamao de la economa- se evidencia que el gasto pblico social en Colombia para el perodo 20042005 represent el 13,4% del PIB, lo cual est por debajo del promedio regional de 15,9%.

crisis econmica tuvo un impacto importante sobre la poblacin infantil. A medida que aument el desempleo y la pobreza, aument la desercin escolar, especialmente en el nivel de educacin media y superior, y la participacin de los nios, nias y adolescentes en el mercado laboral. De acuerdo con el DNP la recesin forz a un nmero importante de nios y jvenes a retirarse del sistema educativo, especialmente en los estratos bajos, generando prdidas de capital humano precisamente en los grupos que ms necesitan acumularlo. La crisis tambin tuvo efectos importantes sobre el acceso de las familias a los alimentos. De acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida del 2003 momento en el cual ya la economa estaba en una fase de recuperacin - el 20% de los hogares urbanos del quintil 1 aseguraron que debido a la falta de dinero, algn miembro del hogar no consumi ninguna de las tres comidas por lo menos durante un da en la semana anterior a la encuesta. En la actualidad, si bien el pas ha avanzado sustancialmente en indicadores promedio de supervivencia, nutricin e inmunizacin, la situacin en materia de pobreza, desigualdad en la distribucin del ingreso y violencia contra la niez es diferente. Hay millones de nios y nias que subsisten en condiciones inaceptables y que enfrentan da a da el reto de la supervivencia. Por consiguiente, es necesario blindar el gasto pblico social en cuanto constituye
9 CEPAL, 2008. Panorama Social de Amrica Latina 2007 captulo II
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La proteccin del gasto social en perodos de desaceleracin econmica

En la crisis econmica que vivi el pas a nales de la dcada pasada, la incidencia de la pobreza pas del 50% en 1997 a niveles cercanos al 60% en 2000. Entre 1999 y 2000, el nmero de pobres se increment en 2 millones de personas. En las zonas rurales, la pobreza alcanz el 83% en el 2000. La
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Gestin y administracin pblica un instrumento privilegiado para proteger a la poblacin vulnerable, particularmente los nios, nias y adolescentes, de las repercusiones de la crisis econmica. Tanto la teora como la experiencia nos ensean que una poblacin infantil y adolescente con educacin, saludable, bien nutrida y protegida ms que contribuir al desarrollo econmico, es uno de sus principales prerrequisitos.

Bibliografa
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Foto: Tomada de flickr.com .

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