Captulo 9

La implementacin de las polticas pblicas

El anlisis de la implementacin de las polticas pblicas es probablemente
el que mejor refleja la complejidad y riqueza de matices de las mismas. Esta fase
del policy cycle conecta directamente a los actores pblicos del APA, los grupos
objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terciarios (beneficiados o afecta
dos). As, en esta etapa, es esencial analizar la interaccin entre actores a fin de
comprender el buen o mal funcionamiento de una poltica pblica en la prctica.
Veremos aqu, ante todo, el concepto implementacin (9.1) a la luz de la
teora clsica y de sus evoluciones recientes (9.2). En un segundo momento, de
finiremos de manera operacional los productos resultantes de esta etapa, es decir,
los planes de accin (9.3) y los productos administrativos (9.4). Por ltimo, a tra
vs del anlisis de algunos procesos tpicos de implementacin examinaremos las
relaciones entre los diferentes tipos de actores implicados en la poltica a fin de
identificar los factores de xito o fracaso de sta (9.5).
9.1. Definicin de la implementacin
Es necesario definir de manera precisa el concepto implementacin de
una poltica pblica dado que este trmino se utiliza de una manera ms o menos
extensa segn el pas y/o las escuelas de ciencias administrativas o polticas de
que se trate. Los autores anglosajones recurren a la nocin de implementation
para designar todas las actividades de ejecucin de una legislacin (Pressman
Wildavsky, 1973). Este trmino, que en Alemania tambin se utiliz en el seno
del Forschungsverbund Implementation politischer Prograrnme (vase Boh
nert y Klitzsch, 1980), engloba en la implementacin todo proceso poltico-ad
ministrativo que surja de una decisin parlamentaria.
La definicin que defendemos no incluye la totalidad de la fase postparla
mentara. Entendemos la implementacin como el conjunto de procesos que, tras
laJase de programacin, tienden a la realizacin concreta de los objetivos de una
poltica pblica. En consecuencia, esta definicin no incluye la creacin regla
mentaria -por parte de las autoridades gubernamentales y administrativas- de
184 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
los PPA Y los APA a travs de rdenes o de simples decisiones gubernamentales.
Desde nuestro punto de vista, aunque estas actividades se desarrollen en la fase
postparlamentaria (o after a bill becomes law de acuerdo a la expresin ame
ricana) es necesario distinguir analticamente entre la fase de programacin
(de decisin, que incorpora tambin aspectos de despliegue reglamentario) y la
fase de implementacin (o puesta en prctica concreta) de una poltica pblica.
A pesar de la orientacin parcialmente similar de estas dos fases del ciclo de una
poltica pblica, los actores siguen con frecuencia estrategias diferentes en cada
una de ellas (Kaufmann, 1983: 32). De hecho, en toda poltica pblica, cualquiera
que sea el sistema institucional del pas o de la institucin pblica descentralizada
en la que se desarrolle, puede identificarse la etapa diferenciada de la ejecucin
en la prctica, de las normas legales y reglamentarias que regulan la interven
cin estatal.
As, nuestra definicin de la implementacin se acerca a las nocin de
puesta en prctica o de ejecucin que generalmente se utilizan en el lenguaje co
tidiano de las administraciones pblicas. Sin embargo, debemos sealar ante todo
que esta fase no es meramente automtica o simplemente interna a la adminis
tracin. La implementacin tal como la acabamos de definir no incluye exclusi
vamente la produccin de todo tipo de actividades concretas (sobre todo los actos
administrativos), sino tambin todos los procesos concernientes a la planificacin
y que son necesarios para llevar a cabo dichas actividades de ejecucin. Nos re
ferimos a los planes de accin, dado que estos fijan prioridades en el tiempo, en
el espacio y entre los grupos sociales para la aplicacin del PPA.48 Efectivamente,
una vez que estn disponibles estructuras, recursos y procedimientos de coordi
nacin entre actores pblicos y privados, el siguiente paso de toda poltica pblica
debe ser el establecimiento de los mecanismos adecuados para que se produzca
el cambio postulado.
En resumen, definimos la implementacin como el conjunto de decisiones
y acciones:
llevadas a cabo por actores pblicos, paraestatales y privados que for
man parte del Acuerdo de actuacin Poltico-Administrativo (APA);
enmarcadas por un Programa de actuacin Poltico-Administrativo (a tra
vs de un conjunto de normas legislativas y reglamentarias ms o menos
flexibles y favorables a los intereses de diversos actores) que regula las
reglas institucionales especficas a la poltica en cuestin, y
realizadas con la intencin de crear, influenciar o controlar:
1. la constitucin de una red de accin pblica (en el sentido de la ex
presin policy network; vase Clivaz, 1998) que estructure los contactos
48. Bardach (1977) define implementation como el proceso de ensamblaje de elementos que re
querido para conseguir la produccin de un especfico impacto programado.
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185
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EL MODELO DE ANLISIS
entre la administracin formalmente competente (APA), otros servicios
administrativos implicados, los grupos-objetivo, los beneficiarios fina
les y los grupos terceros,
2. la concepcin de una estrategia de implementacin blO la fonna de
planes de accin (producto 4), que tengan en cuenta los anlisis actuali
zados del problema poltico a resolver, particularmente en lo que con
cierne a su distribucin social (o funcional), espacial (o geogrfica) y
temporal. La produccin de tales planes se organiza de manera cada vez
ms formal a travs de ejercicios de planificacin codificados (por ejem
plo, plan de tratamiento de residuos conforme a la ley de 1992 en Fran
cia, planes de proteccin de espacios naturales conforme a la directiva
Natura 2000 en Espmla, planes de medidas contra la contaminacin
atmosfrica de 1985 en Suiza), y
3. las decisiones (o los trabajos previos a las lnismas) y acciones concretas,
ya sean generales o individuales, que se destinan directamente a los gru
pos-objetivo (OU/PUIS: productos y/o prestaciones administrativas; pro
ducto 5), por ejemplo, las autorizaciones administrativas para la
explotacin de instalaciones industriales.
Conforme a esta definicin de la implementacin, aplicable a cualquier
poltica pblica en cualquier sistema poltico, los tres tipos de actividades iden
tificadas en las lneas precedentes, permiten analizar el contenido sustantivo e
institucional de la implementacin de una accin pblica. Por otra parte, de esta
manera se toman en cuenta los dos puntos que a continuacin mencionamos.
Por un lado, el proceso de implementacin slo se da por terminado tras la
produccin de decisiones y acciones directamente destinadas a los grupos-obje
tivo identificados (outputs). Ello implica que dicho proceso se caracteriza siem
pre por las interacciones entre actores pblicos y privados. Estos intercambios
acostumbran a generar negociaciones en las que, en ocasiones, organizaciones no
gubernamentales o grupos de presin sectoriales son los intermediarios de los
intereses y posiciones de los actores sociales. Contrariamente a la fase de pro
gramacin, la cual (excepcionalmente) puede llevarse a cabo sin que se esta
blezca ningn contacto directo con (determinados grupos de) la sociedad civil,
la etapa de implementacin se dirige, por definicin, a actores externos al sub
sistema poltico-administrativo. Consecuentemente, los productos y las presta
ciones administrativas (outputs) sirven como punto de partida para evaluar la
conformidad de la implementacin con el contenido sustantivo del PPA.
Por otro lado, ningn PPA, ni siquiera el ms concreto y bien elaborado,
puede reemplazar o predeterminar en su totalidad la implementacin. El que
nuestra definicin limite explcitamente el rol del PPA a un marco de referencia
(esencial pero no exhaustivo) obedece a nuestra intencin de subrayar que las
nOfll1as legislativas y reglamentarias contenidas en el mismo constituyen, en re
1 acin con la implementacin, un conjunto ms o menos pertinente de reglas del
juego que distribuyen las posiciones y los recursos de los diferentes actores in
186 ANLISIS Y GESTIN DE POLfTICAS PBLICAS
volucrados en el juego de la implementacin (implementation game segn la ex
presin de Bardach, 1977). Antes de la etapa de implementacin, aun cuando las
reglas estn claramente establecidas, el juego propiamente dicho aun no se ha
iniciado. Adems, un gran nmero de procesos de implementacin reposan en
modalidades de interaccin entre actores cuya posicin es relativamente inde
pendiente de una poltica pblica particular, dado que estn organizados en fun
cin de reglas institucionales generales (aplicables a todas las polticas pblicas)
y!o de otras preocupaciones de carcter regional o local. Sin embargo, la apari
cin de una nueva legislacin puede modificar las redes de accin preexistentes,
incluso los mismos APA, al, por ejemplo, introducir nuevos actores que ante
riormente se haban excluido, o dar a algn otro ms peso del que anteriormente
tena. Un buen ejemplo de ello ha sido las nuevas posibilidades que se ofrecen a
las organizaciones de proteccin del medio ambiente o de los consumidores, al
aceptarse que puedan interponer un recurso jurdico en el marco de las polticas
pblicas respectivas, o lo que ocurre con la nueva configuracin del escenario de
juego y de actores que crea la reciente Directiva del agua fijada por la UE . Es
necesario tener siempre presente que son excepcin las polticas pblicas que se
crean desde cero, y que por tanto originan acciones y redes de accin pblica
completamente nuevas. Una poltica pblica por nueva que sea, deber integrarse,
abrirse camino o al menos tomar en consideracin las estructuras organizacio
nales, procedimientos y relaciones entre actores preexistentes (como recordba
mos anteriormente hablando del concepto path dependency propuesto por la
economa institucional).
9.2. Teora clsica de la implementacin y evoluciones recientes
La investigacin que se ha venido en denominar como clsica en el m
bito de la implementacin ha partido del llamado dficit de implementacin. Un
dficit que aparecera al comparar, por un lado, los productos y los efectos reales
de una poltica pblica (outputs e impactos/outcomes) y, por el otro, los elemen
tos sustantivos previstos en los Programas de actuacin Poltico-Adnnistrativos.
Desde esta perspectiva, el inters de los investigadores se acercara al de los ac
tores poltico-administrativos (sobre todo a nivel federal/central), para quienes
tales dficit son la expresin de disfunciones en la implementacin y no un cues
tionamiento de los instrumentos de intervencin y de los objetivos que, en la ma
yora de los casos, ellos mismos han fonnulado durante el proceso de
programacin de la poltica pblica (PPA), y que por tanto, dan por supuesto que
estaban correctamente formulados.
Sin embargo, desde los anlisis de implementacin, nos alejamos de la pers
pectiva de los legisladores y juristas tradicionales que tendan a considerar la im
plementacin como una funcin puramente ejecutiva, casi automtica o
mecnica. Como muestran un gran nmero de investigaciones empricas, esta
antigua concepcin daba por supuesta una gran capacidad de la ley para influir
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EL MoonD OE ANLISIS
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Los estudios empricos (Knoepfcl, 1979, p.23) han tratado de
de una manera ms precisa, la calidad de los productos y de los efectos
'e las polticas pblicas. Para ello, han utilizado las siguientes cuatro dimensio
nes como factores explicativos (Mayntz. 1980):
La estructura de los programas a implementar (o Programa de ac
tuacin Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa): La nocin
de estructura de un programa no se limita a los simples contenidos sus
tantivos de las polticas pblicas. Por el contrario, las primeras investi
gaciones (Mayntz, 1980; Knoepfcl y Weidner, 1980; Weidner y Knoepfel,
1983) se esforzaron en caracterizar las diferentes posibilidades que exis
ten para expresar la intencin del legislador (por ejemplo, grado de pre
cisin, margen de maniobra de que disponen los actores administrativos
federales/ centrales o descentralizados) y las diferentes modalidades o
instrumentos de intervencin escogidas (por ejemplo, obligaciones o pro
hibiciones, transferencias financieras, informaciones, etc.) o los ajustes
institucionales predeterminados en tales legislaciones (vase 8.1 la parte
correspondiente al PPA).
El sistema administrativo de la implementacin49 (o Acuerdo de ac
tuacin Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa): el recono
cimiento de las caractersticas diferenciales de las autoridades polticas y
de las organizaciones administrati vas a cargo de la implementacin como
factor explicativo de la calidad de las intervenciones estatales es, sin
duda, la principal innovacin de las investigaciones clsicas en este
mbito. As, se subray la necesidad de concebir las organizaciones ad
ministrativas como conjuntos de actores participantes en una red de inter
acciones que incluye otros actores e instituciones (interorganizational or
intergovernmental networks). A partir de entonces, se sugiri que es pre
cisamente la capacidad de gestionar las redes de accin pblica lo que, en
gran medida, impulsa positivamente los procesos de implementacin.
Gracias a la contribucin de, entre otras, la teora de la accin colectiva
(Olson, 1965) y de la sociologa de las organizaciones (Crozier, 1977), di
chos anlisis no se limitaron a los actores pblicos, sino que incluyeron
las interacciones entre los agentes administrativos y los grupos sociales
interesados (vase el captulo 8.2 en lo tocante al APA).
El peso econmico, poltico y social de los grupos-objetivo: la capacidad
de un ciudadano para ejercer influencia en relacin con una intervencin
estatal que le va a afectar vara segn la composicin del tejido socioe
49. Implementaton machine, Bardach (1977), lmplementatonsstruktur, es decir, el conjunto de uni
dades administrati vas a cargo de la implementacin (Mayntz. 1980).
188 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
conmico, poltico y cultural en el que se integra esa detenrunada per
sona. Su posicin puede, de tal modo, ser dominante o marginal; estar
avalada por otros grupos sociales o ser, por el contrario, rechazada por
otros actores pblicos y privados. Adems, los grupos-objetivo a los que
se dirigen los instrumentos de una poltica pblica pueden formar parte
de un grupo de presin cuya cooperacin se requiere para la realizacin
de la poltica en cuestin y/o de otras polticas pblicas a las que quizs
se les confiere una gran importancia. Desde otra perspectiva, el peso de
un ciudadano vara en funcin de la responsabilidad que la opinin p
blica y los actores pblicos le confieran en el mbito del problema p
blico a resolver. Por ltimo, su posicin tambin variar en funcin de su
ubicacin: al margen de los factores que acabamos de mencionar, la ca
pacidad de negociacin de una persona-objetivo variar segn est si
tuada o no en las zonas de ms alta presin del problema (por ejemplo,
una empresa industrial tendr dificultades para negociar flexibilidad res
pecto a una orden de saneamiento en materia de contaminacin atmos
frica si se encuentra en una zona en la que la contaminacin rebasa con
mucho los valores admisibles).
Las variables denominadas de situacin tienen asimismo influencia
sobre la posicin de los grupos-objetivo frente a la intervencin pblica y
pueden ampliar o reducir su margen de maniobra durante las negociacio
nes propias de la fase de implementacin. Estas variables vienen definidas
por eventos externos, modificaciones del contexto econmico y social,
perturbaciones de carcter coyuntural, etc., e intervienen independiente
mente de la voluntad de los actores que participan en el juego. Por ejem
plo, el alza del precio del petrleo (debida a las crisis petrolferas de 1973
y 1978/1979) reforz en su momento la posicin de los actores pblicos
que llevaban a cabo una poltica de ahorro de energa y de utilizacin ra
cional de esos recursos energticos frente a grupos-objetivo que mostraban
una cierta reticencia a tal postura. Asimismo, la posicin de los actores va
riar al comparar de manera sincrnica y en funcin de las variables de
nominadas estructurales, las diferentes zonas en las que ha de llevarse
a cabo la implementacin. En efecto, algunas investigaciones han mos
trado elementos como el peso relativo de los actores, o las reglas institu
cionales que regulan las relaciones de propiedad o los derechos polticos
constitucionales (por ejemplo, la exclusin de los extranjeros en ciertas
polticas pblicas) se manifiestan de manera ms o menos constante.
Estos cuatro grupos de factores entendemos afectan la calidad de las pres
taciones de las polticas pblicas, y por tanto las incorporaremos en nuestro an
lisis. No obstante, conviene recordar diversas crticas formuladas al respecto. En
los aos 80, desde la ciencia poltica tradicional se cuestion la investigacin
clsica en el mbito de la implementacin. Se argumentaba que se sobreesti
maban las polticas p
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postindustriales.
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EL MODELO DEANLlS!S
maban las polticas pblicas a cambio de subestimar lo poltico, es decir las lu
chas de poder y las caractersticas ms globales del desarrollo de las sociedades
postindustriales.'iO Por otro lado, desde la investigacin emprica se aportaron dos
modificaciones de gran envergadura a su concepcin inicial de la ejecucin de las
polticas pblicas.
De la visin top-down a la per.\pectiva hottom-up: la mayora de los au
tores estn de acuerdo en la crtica que Rjern (1978), Hjern y Rull (1983), as
como Barrett y Fudgc (1981 al b) enunciaron por vez primera, en el sentido de
que la perspectiva de arriba abajo (top-down) no pernlite incorporar las apor
taciones surgidas de los procesos sociales y polticos, aportaciones no previstas
en los PPA. No es un tema menor, ya que dichos procesos no deberan quedar a!
margen del anlisis ni ser considerados como simples obstculos a una imple
mentacin eficaz. Los partidarios de una perspectiva de abajo arriba (bottom
up) consideran que los citados procesos sociopolticos no previstos, son la
expresin de que un PPA idntico puede suscitar esperanzas, reacciones y estra
tegias divergentes segn los intereses de los actores pblicos y privados involu
crados en el juego. No siempre es la mala fe lo que lleva a un actor local, sujeto
a todo tipo de obligaciones sociales, econmicas y poltico-administrativas, a
servirse o a instrumentar un PPA de manera distinta a la prevista por el legisla
dor.
51
Por ejemplo, en Suiza se ha podido constatar que algunos municipios uti
lizan la poltica de proteccin civil (subvenciones para la construccin de refugios
antinucleares) con fines de poltica deportiva, cultural, etc. (utilizando los recur
sos para la construccin de salas denominadas polivalentes, tiles para gim
nasia o espectculos) (vase Terribilini, 1999). En Espaa hay muchos ejemplos
de cmo ciertas polticas y decisiones de la Unin Europea acababan imple
mentndose de manera creativa, buscando conectar las previsiones de Bruse
las con las necesidades concretas del territorio donde ellas acababan
implementndose.
A fin de clarificar conductas y motivaciones reales de estos actores,
la perspecti va bottom-up propone que toda investigacin acerca de la im
plementacin tome como punto de partida el sistema de actores de base
(vase la tabla 7). As, el analista debe concentrarse en el comportamiento
real de los grupos-objetivo a los que se dirige una poltica pblica y en
las interacciones reales entre estos grupos y los otros actores verdadera
mente implicados (APA, beneficiarios finales y dems grupos implica
dos). La definicin de implementacin que aqu proponemos, incorpora
esta crtica cuando entiende que los PPA establecen bsicamente un
marco de juego, pero no marcan rgidamente un proceso.
50. V anse por ejemplo las contribuciones presentadas en el congreso de la Asociacin de Ciencias
Polticas de la Repblica Federal de Alemania que, en el mes de octubre de 1984, se consagraron a este debate.
S!. Como as sugieren los primeros trabajos de Sabatier y Mazmanian, 1979, que tienen el significa
tivo ttulo de The conditions of effective implementation: A guide to accomplishing policy objectives.
190 ANLISIS Y GESTIN DE POLiTICAS PBLICAS
Thbla 7: Diferencias entre las visiones top-down y bottom-up en la implementacin
de una poltica pblica
Enfoque de implementacin Visin Top-down Visin Bottom-up
(Sabatier & Mazmanian, 1979) (Hjero & Hull, 1982)
Punto de partida del anlisis Decisiones de las autoridades Actividades de la red de mple
de la implementacin dc la poltico-administrativas (PPA, mentacin a nivel local (APA,
poltica pblica planes de accin) red de accin pblica)
Proceso para la identificacin Desde arriba, y a partir del sec- Desde abajo (street-level actors),
de los principales actores de tor pblico, hacia abajo, y hacia hacia arriba, considerando de
la poltica pblica el sector privado manera simultnea los actores
pblcos y privados
Criterios de evaluacin de la - Regularidad (conformidad - No tiene criterios c1aramcnte
calidad de la implementacin legal) del proceso de implemen definidos a prior
de la poltica pblica tacin - Evaluacin del grado de parti
- Eficacia: grado de realizacin cipacin de los actores nvolu
de los objetivos formales del erados
PPA - Evaluacin del nivel de con
flicto de la implementacin
Interrogante fundamental Qu modalidades (estructuras Qu interacciones entre los ac
(para la gestin de las polti- y procedimientos) de imple- tores pblicos y privados de una
cas pblicas) mentacin deben utilizarse a fin red de accin pblica deben to
de garantizar el mayor grado de marse en cuenta durante la im
realizacin de los objetivos ofi- plementacin para que sta sea
ciales? aceptada?
Fuente: Adaptado a partir de Sabatier (1986:33)
Del concepto implementacin al de implementation game: Tras ana
lizar de manera diacrnica diversos procesos de implementacin, Bar
dach (1977) propuso reorientar de manera general la investigacin en
este campo. Anticipndose a las crticas acerca del carcter demasiado
gubernamental del modelo top-down, Bardach, en su obra The imple
mentation game, propone la metfora del juego para atraer la atencin
de los investigadores sobre los actores que interactuan, cuales son los
retos que consideran, como construyen sus estrategias y sus tcticas, los
medios que usan para entrar en el debate, las reglas que establecen (que
fijan las condiciones para interactuar) y las reglas delfair play (que es
tablecen los lmites a partir de los cuales se entra en el fraude o la ilega
lidad)>>. Dicho autor tambin insiste acerca de las caractersticas de las
interacciones entre los actores-jugadores y sobre el grado de incerti
dumbre tolerable en relacin al resultado final (outcomes) (Bardach
1977:56).1
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noquieren
y sobre aql
poder entra
Esta manera e
que los actores de
competitivo, no s
tambin respecto a
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La definicin
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mente hacia los ac
norteamericano y i
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pendientes en base
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debemos incorpon
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(outputs, producto
191
'BLICAS
-up en la implementacin
Visin Bottom-up
(Hjern & Hull, 1982)
Actividades de la red de imple
mentacin a nivel local (APA,
red de accin pblica)
Desde abajo (street-level actors).
hacia arriba, considerando de
manera simultnea los actores
pblicos y privados
- No tiene criterios claramente
Jefinidos a priori
- Evaluacin del grado de parti
de los actores involu

. Evaluacin del nivel de con
licto de la implementacin
,Qu interacciones entre los ac
ores pblicos y privados de una
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narse en cuenta durante la im
,Iementacin para que sta sea
ceptada?
ntation game: Tras ana
le implementacin, Bar
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del carcter demasiado
1, en su obra The imple
, para atraer la atencin
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las caractersticas de las
bre el grado de incerti
(outcomes) (Bardach
EL MODELO DE ANLISIS
1977:56). La nocin metafrica de la implementacin como juego, per
mite, entre otras cosas llevar la atencin del analista sobre aquellos que
no quieren participar en el juego, sobre los motivos de su abstencionismo,
y sobre aqullos que piden que se modifiquen las reglas del juego para
poder entrar en el mismo (Bardach 1977:56).
Esta manera de concebir la implementacin, pone de relieve el hecho de
que los actores de una poltica pblica se encuentran inmersos en un proceso
competitivo, no slo en lo que respecta a la distribucin de los recursos, sino
tambin respecto a la distribucin de la capacidad de definir y redefinir las reglas
del juego a lo largo del mismo. El actor (pblico o privado) que logra (re)definir
las reglas del juego y que, de este modo, puede servirse de una poltica pblica
en su propio inters (en algunos casos con otros actores) es capaz de influir con
siderablemente en la implementacin. As, desde esta perspecti va, el reto princi
pal consistira en ocupar la posicin de quien define, interpreta y modifica las
reglas institucionales del juego (flXer ofthe game).
Este enfoque, conduce pues a relativizar la imagen ideal-tpica de la im
plementacin como proceso fundado en la intencin de los actores de ejecutar
determinado contenido sustantivo de un PPA, de manera ms o menos mecnica
o impersonal. Asimismo, ello obliga a reconsiderar la concepcin de la progra
macin y de la implementacin como dos etapas claramente diferenciadas y a
cuestionar la supremaca legtima de los actores pblicos sobre los actores pri
vados, tanto econmicos como sociales.
La definicin de implementacin que aqu proponemos parte parcialmente
de la ptica propuesta por Bardach. A pesar de su indiscutible originalidad al
atraer la atencin del analista hacia la totalidad de los actores (y no exclusiva
mente hacia los actores pblicos), este enfoque est muy basado en el contexto
norteamericano y debe ser redimensionado desde la perspectiva de la realidad
europea. En Europa hay tradiciones fuertemente enraizadas en relacin con el
rol primordial de la funcin pblica y el contenido de las decisiones sustantivas
e institucionales tomadas de manera democrtica durante la programacin de una
poltica pblica (PPAy APA). En los Estados U nidos, por el contrario, el proceso
de rule-making (es decir, la produccin de reglas por parte de las agencias inde
pendientes en base a un procedimiento de inspiracin judicial) se sita entre el
law-making (es decir, la programacin clsica) y la implementation (es decir, la
implementacin clsica). Ello no quiere decir que debamos limitar el anlisis a
esta ltima fase (sobre todo cuando en Europa empiezan a aparecer muchas agen
cias ms o menos reguladoras, siguiendo el modelo norteamericano), Conside
ramos que para entender de manera correcta los procesos de implementacin
debemos incorporar el anlisis de la fase de programacin, En los prximos p
rrafos y desde esta perspectiva, discutiremos los planes de accin (producto 4)
que constituyen un nexo directo entre los PPA y los resultados de su aplicacin
(outputs, producto 5).
192 ANLISIS Y GESTIN DE POLITTC'AS PBLICAS
9.3. Planes de accin (Producto 4)
Definimos los planes de accin (no necesariamente observables como ele
mentos formales diferenciados en todas las polticas pblicas) como el conjunto
de decisiones consideradas como necesarias para la produccin coordinada y
puntual de productos, servicios o prestaciones administrativas (outputs) y que,
en determinadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido de an
temano por el PPA. As, los planes de accin fijan las prioridades tanto para la
produccin de las acciones concretas como para la asignacin de los recursos re
queridos para tales decisiones y acciones administrativas. Dado que constituyen
la etapa intermedia entre el PPA y los actos formales de implementacin, de
hecho se convierten en verdaderos instrumentos de gestin de las polticas p
blicas.
Un gran nmero de leyes federales en Suiza, de leyes de las Cortes Gene
rales en Espaa o leyes de la Asamblea Nacional en Francia, as como las inter
venciones financieras de la Unin Europea en el mbito de los fondos
estructurales, exigen a los ni veles subestatales, tales como las regiones o los go
biernos locales, que elaboren planes o programas a fin de poder optar al otorga
miento de subvenciones. Tal es el caso en el mbito del desarrollo econmico
(por ejemplo, la elaboracin, por parte de las regiones, de un plan de desarrollo
en el marco de la poltica europea de apoyo a este tipo de esferas territoriales).
Eso mismo ocurre en el mbito de las infraestructuras (por ejemplo, la creacin
de un plan para la construccin de carreteras nacionales y regionales), as como
tambin (y cada vez con ms frecuencia) en el mbito del medio ambiente (por
ejemplo, planes de proteccin del aire, de lucha contra el ruido, de administra
cin de las zonas hmedas, de eliminacin de residuos). En lo que concierne al
desarrollo urbano, el proceso de planificacin tiene un carcter ms tradicional,
adoptando la forma de planes directores, planes de urbanizacin. Por ltimo, po
demos decir que los contratos (o mandatos) de prestacin elaborados en el
marco de la Nueva Gestin Pblica en Suiza, los contrat de ville en Francia, o,
por ejemplo, los contratos-programa en muchas universidades espaolas, pue
den asimilarse a los planes de accin conforme a la definicin que hemos for
mulado aqu.
El anlisis de estos ejercicios de planificacin permite distinguir los planes
de accin de otros actos intermedios de implementacin. Desde nuestra pers
pectiva, el plan de accin debe interpretarse como un producto individual y abs
tracto que permite establecer un nexo entre las normas generales y abstractas del
PPA, y los actos individuales y concretos de implementacin. Un plan de este
tipo se distingue de las actividades intermedias de implementacin de algunas po
lticas pblicas (sobre todo en materia de afectacin de los suelos) que se defi
nen como un producto general y concreto (pero que en ocasiones tambin se
denomina plan, como en los casos de los planes que determinan los usos del
suelo).
Tabla 8: Calilicaci4
Dimensin jurdica
Abstracta
Concreta
Todos estos tn
las polticas infraes
teriores a la produCl
nen por objeti vo d
Cul es (la distribl
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193

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U, MODH () DEANI .18[8
Tabla 8: Calificacin de los productos PPA, l'Ay actos formales de implementacin
confornl(' al tipo de dimensin jurdica
Dimensin jurdica General Individual
Abstracta Nomlas del PPA Plan dc accin
Concreta Acto intermedio de Actos formales de
implementacin (por ejcmplo. implementacin
pJm dc usos dcl sucio) (outputs)
Todos estos trabajos de planificacin que tradicionalmente encontramos en
las polticas infraestructurales o de desarrollo urbano tienen en comn el ser an
teriores a la produccin de actos finales de implementacin. En este sentido, tie
nen por objetivo definir secuencias temporales y responder a dos preguntas:
Cul es (la distribucin de) la presin que genera el problema y, por tanto, a qu
grupos-objetivo y beneficiarios finales de la accin estatal deberan ofrecrseles
prioritariamente las prestaciones de la poltica pblica? Cul es el coste de la im
plementacin y, en consecuencia, qu autoridades poltico-administrativas deben
disponer de qu recursos para que el problema pblico pueda resolverse de la
mejor manera posible a partir de las prioridades de accin establecidas? (vase
Flckiger, 1998).
La determinacin de los ritmos mencionados puede llevarse a cabo desde
una perspectiva funcional (de acuerdo al tipo de actividades que se someten a
una intervencin estatal), temporal (en funcin del corto, mediano o largo plazos),
espacial (conforme a zonas geogrficas) o social (segn las fronteras de los gru
pos socioeconl11cos considerados). La determinacin de prioridades, sobre todo
en el caso de las polticas reguladoras, est en relacin con la decisin de acep
tar, durante cierto tiempo, dficits parciales de implementacin para algunos gru
pos-objetivo. La naturaleza de los privilegios (y, como consecuencia, las
discriminaciones) que surgen de tal proceso pueden depender de presiones pol
ticas, de una acentuacin del problema en determinados sectores o regiones o, in
cluso, de disposiciones del propio PPA.
Es necesario subrayar que, en ocasiones, los planes de accin no surgen del
interior de la adl11nistracin pblica. En efecto, si bien fijan las prioridades de
accin, no por ello son jurdicamente obligatorios en la forma en que se ponen
en prctica las intervenciones estatales en la sociedad civil. En otras palabras,
los planes de accin no crean derechos jurdicos subjetivos a favor de los grupos
objetivo o de algunos beneficiarios finales. A pesar de que un grupo social pueda
aparecer en un plan de accin como prioritario (por ejemplo, desempleados j
venes y sin formacin profesional, personas que han estado mucho tiempo en el
paro), dicho grupo social no puede interponer un derecho a gozar antes que otros
194 ANLISIS Y GESTIN DE POlJ'nCAS PBLICAS
grupos sociales (por ejemplo, desempleados de edad avanzada y profesional
mente calificados) las prestaciones pblicas previstas en el PPA. En este sentido,
los planes de accin permiten a los actores pblicos manejar a su manera la im
plementacin de la poltica pblica en cuestin sin por ello tener obligaciones
jurdicas respecto a los actores privados a los que se destina la poltica.
Sin embargo, en la actualidad constatamos, particularmente en Francia y en
contados casos en Espaa, una tendencia a introoucir actividades de planificacin
abiertas a los grupos-objetivo, a los beneficiarios finales y a los grupos terceros.
Diversos planes de intervencin de la administracin pblica en los mbitos del
desarrollo econmico, de la proteccin del medio ambiente, del desarrollo ur
bano, etc. se someten a una consulta obligatoria con los interesados en el marco
de procesos ms o menos abiertos. Esta tendencia se debe, entre otras cosas, a que
los grupos objetivo y los beneficiarios finales han reivindicado su derecho a par
ticiparen la definicin de las prioridades de implementacin, aludiendo a las pre
visiones de los planes de accin y, por tanto, consiguiendo llegar a generar la
produccin de acciones concretas de implementacin. La creciente influencia del
nivel europeo en ciertas polticas refuerza esta tendencia, ya que la frgil capa
cidad de Bruselas para seguir la implementacin de sus propias polticas (que
con frecuencia le lleva a recurrir a la obligacin de establecer planes de accin
formales, como fue el caso de las polticas relacionadas con los fondos estructu
rales) queda compensada con el poder contar con ojos y orejas de lo que
realmente ocurre, gracias a la presencia de grupos sociales interesados en la efec
tiva implementacin de los procesos de consulta y de las medidas previstas (vese
al respecto, por ejemplo, los efectos en la poltica hidrolgica de la reciente di
rectiva europea sobre el agua).
El grfico 19 presenta de manera esquemtica la lgica discriminatoria de
todo plan de accin. Particularmente, muestra que un plan de accin determina
prioridades para la implementacin y que, en consecuencia, generalmente no per
mite cubrir todo el conjunto del campo de aplicacin de los objetivos sustantivos
del PPA, lo que lleva en la prctica a dficits de implementacin de alguna ma
nera previstos y legitimados. Adems, los actos producidos concretamente no
cubren necesariamente la totalidad del mbito de implementacin definido en el
plan de accin. As, es posible que determinado grupo social y/o zona geogrfica,
contrariamente a lo establecido en el plan de accin, no se vea afectado, en el pe
rodo previsto, por las medidas de la poltica pblica (dficits imprevistos). Al es
tudiar la extensin emprica del permetro de los actos finales de implementacin
(outputs), podemos identificar eventuales dficits de implementacin resultantes
de discriminaciones explcitas en el plan de accin o de una aplicacin imperfecta
de este ltimo.
Los planes de accin deben basarse en conocimientos suficientes acerca
de la evolucin temporal de las actividades de implementacin a fin de garan
tizar la utilizacin eficiente de los recursos administrativos. En ciertas ocasio
nes, las medidas seleccionadas y los recursos asignados contribuyen unos ms
que otros a resolver el problema pblico dada la disponibilidad de los grupos-
GRFICO 19. Vnculos en
pi
FUENTE: Knoepfel. Larrue. Varone
objetivo a cambiar su c
marginal de la accin p1
rrogante que se nos plan
determinados medios, al
(en el sentido del ptime
blema. As, en primer lu
bio de comportamientc
pblico. En segundo lug
195
lzada y profesional
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lf a su manera la im
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El, MODELO DEANIJSIS
GRFICO 19. Vnculos entre objetivos del PPA, prioridades del Plan de accin y outputs
producidos (dficit de implementacin)
P.... PA....
,.n ',.", ",,:, ,:-.,- -:;n'-, _/,;_> ,,:;.: -:;;::. " : /, "'0'

implementacin 1
<1"-----7 "'... --------.. ------. '*'-----{lo -4('-----"">
IJlldu(tcmporah:s) no prmstO$ por el i>lm de acclll
Y al Fhlnde
FUENTE: Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 220)
objetivo a cambiar su conducta. La reflexin econmica acerca de la utilidad
marginal de la accin pblica tiene aqu un papel decisivo. En efecto, el inte
rrogante que se nos plantea es cmo puede el Estado, a travs de la inversin en
determinados medios, alcanzar la mayor eficiencia en la asignacin de recursos
(en el sentido del ptimo de Pareto o de Hicks-Kaldor) para la solucin del pro
blema. As, en primer lugar, han de identificarse los grupos-objetivo cuyo cam
bio de comportamiento verdaderamente contribuye a resolver el problema
pblico. En segundo lugar, hay que examinar qu grupo-objetivo manifiesta la
196 ANUSIS y GESTIN DE POLfTICAS PBLICAS
mayor disponibilidad a cambiar su conducta (por ejemplo, los sectores en los
que de todas maneras tiene lugar un nuevo ciclo de inversiones, o los grupos
objetivo que pueden soportar econmicamente un cambio en su conducta). Por
ltimo, en una tercera etapa, es necesario distinguir para qu grupo-objetivo la
relacin costes administrativos de una intervencin versus efectos esperados de
la misma, es relativamente la ms baja. As, la planificacin de las acciones
comprende reflexiones prospectivas acerca de su eficacia (relacin entre efec
tos y objetivos) y su eficiencia en la asignacin de recursos (relacin entre los
efectos y los recursos) (vase en el captulo 10 los criterios de evaluacin de
una poltica pblica).
En la prctica, segn nuestra experiencia, es la designacin de los grupos
(momentneamente) discriminados, y no la de los grupos privilegiados, la que re
viste una importancia capital. Cuando las autoridades regionales ejecutan las po
lticas nacionales, podemos observar que ests son aplicadas de manera
incremental. Por regla general, al principio se concentran en los grupos-objetivo
cuyo cambio de conducta es fcil de anticipar, que tiene los menores costes ad
ministrativos posibles, y que mayor contribucin generan a la solucin del pro
blema. Por ejemplo, en la poltica ambiental, las grandes industrias son los
primeros grupos-objetivo a los que se destina la poltica, mientras que las pe
queas y medianas empresas, temporalmente y aunque sea a costa de un cierto
dficit de implementacin, se mantienen (temporalmente) fuera. Se presentan
prioridades anlogas en el marco de la proteccin contra el ruido (conforme a la
importancia de la poblacin expuesta a los daos) o en la poltica de transportes
pblicos (segn la importancia de las nuevas poblaciones conectadas). Dada la
importancia de las discriminaciones (en ocasiones muy profundas) que se dan
en esta fase, es necesario observar en qu medida estas discriminaciones son del
dominio pblico y se debaten polticamente.
A fin de facilitar y sistematizar el estudio emprico de los planes de accin,
es recomendable tener en cuenta los cuatro elementos operacionales que abor
daremos en los prrafos siguientes. Sin embargo, hemos de subrayar que estas di
mensiones, aplicables a todo plan de accin, no se excluyen mutuamente, sino
que se complementan. De hecho, slo analizndolas simultneamente lograre
mos identificar el contenido sustantivo e institucional de este producto.
a) Planes de accin explcitos (incluso formales) o implcitos
Como ya hemos indicado, un plan de accin generalmente reviste la fornla
de un documento interno que no establece una relacin jurdica entre las auto
ridades poltico-administrativas y los grupos-objetivo (los cuales, en conse
cuencia, no gozan a travs de este medio de nuevos derechos subjetivos).
Independientemente de ese principio, un plan de accin puede ser ms o menos
explcito. El hecho de que se declare como oficial y que sea conocido por
todos los actores (pblicos y privados) de la poltica pblica en cuestin, debe
ramos suponer que acabe teniendo una influencia positiva en su grado de rea
lizacin. Por el contra
casi secreto, ejercer UI
ministrati vos a cargo (
realmente efectivo.
Sin embargo, con
cia a la organizacin f<
miten generar conscns(
pblica (produccin d(
nificacin se va convir
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b) Grado de apertura.
Al grado de form
vidad de planificacin
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rios. Como ya hemos I
da cada vez con mayal
e) Grado de discrimine
versus planes rega
Por definicin, UI
ser discriminatorio. Si
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sible que establezca pI
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Europa en relacin COI
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197
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derechos subjetivos).
mede ser ms o menos
que sea conocido por
lica en cuestin, debe
va en su grado de rea-
H. MODELO DE ANLISIS
lizacin. Por el contrario, podemos suponer que un plan de accin implcito O
casi secreto, ejercer un frgil poder de presin sobre los diferentes servicios ad
ministrativos a cargo de su aplicacin, para que se produzca un cumplimiento
realmente efectivo .
Sin embargo, como hemos dicho, podemos constatar una creciente tenden
cia a la organizacin formal de tales planes de accin como elementos que per
miten generar consenso durante la etapa de implementacin efectiva de la poltica
pblica (produccin de outpulS). El grado de formalidad de la actividad de pla
nificacin se va convirtiendo as en un criterio pertinente para el anlisis de tales
planes.
b) Grado de apertura. Planes de accin abiertos o cerrados
Al grado de formalidad podemos agregarle el grado de apertura de la acti
vidad de planificacin. El establecimiento de prioridades entre diferentes espa
cios o grupos sociales puede ser objeto de acti vidad interna por parte de un solo
actor o bien, por el contrario, estar abierto al conjunto de los actores pblicos
implicados e incluso a los grupos-objetivo, beneficiarios finales y grupos tercia
rios. Como ya hemos mencionado, esta apertura, que permite debate poltico, se
da cada vez con mayor frecuencia.
e) Grado de discriminacin. Planes de accin embudo
versus planes regadera))
Por definicin, un plan de accin debe fijar prioridades y, en consecuencia,
ser discriminatorio. Sin embargo, su grado de discriminacin respecto a las di
mensiones temporal, geogrfica y social puede ser ms o menos elevado. Es po
sible que establezca plazos de aplicacin o perodos de referencia claros para la
produccin de los actos de implementacin (por ejemplo, plan anual versus plan
plurianual). Dichas fechas lmite garantizan a los grupos-objetivo definidos como
prioritarios cierto nivel de previsin (incluso pseudo-derechos ganados, por
ejemplo en el caso de las polticas de subvenciones). Asimismo, las fronteras de
las zonas geogrficas designadas como prioritarias pueden ser ms o menos cla
ras y ms o menos estables (como ha ocurrido con la clasificacin de regiones en
Europa en relacin con los objetivos de los Fondos estructurales). Por ltimo, si
la discriminacin se lleva a cabo en funcin de las caractersticas socioecon
micas de las personas-objetivo entonces los criterios de elegibilidad pueden tam
bin ser muy estrictos o, por el contrario, dejar a los actores de la implementacin
un margen de apreciacin ms amplio. Por ejemplo, los planes de subvenciones
a las regiones desfavorecidas son, por regla general, altamente discriminatorios
(planes embudo, que obligan a pasar por el esquema previamente previsto) mien
tras que los planes de ayuda a las empresas lo son mucho menos (planes regadera,
que buscan afectar al mayor nmero posible de actores).
198 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
d) Planes de accin con menor o mayor (re)estructuracin del APA
Un plan de accin tiene como primer objetivo concretar el alcance del con
tenido sustantivo del PPA de la poltica pblica en cuestin. Para hacerlo, debe
proceder a una definicin precisa de los actores participantes en el APA de su
implementacin. Si la aplicacin del programa legislati vo y reglamentario im
plica de facto una colaboracin entre diferentes organizaciones administrativas,
organizaciones paraestatales y actores privados, as como entre diversos niveles
pblicos (central, regional y local), generalmente ser necesario fijar una deli
mitacin de aquellos actores cuyas acciones deben imperativamente coordinarse
en la etapa de implementacin. Dicha delimitacin se da a travs de la constitu
cin de una red de accin pblica especial (vase el captulo 9.1, primera etapa
de la implementacin). Desde esta perspectiva institucional, un plan de accin
puede interpretarse como ms o menos selectivo. Los planes de accin ms se
lectivos son aquellos que estructuran -ms all de los elementos fijados por el
PPA y el APA iniciales- las interacciones entre los actores responsables (por
ejemplo, bajo la forma de organizacin del proyecto); por el contrario, los
menos selectivos no fijan ninguna nueva regla organizacional ni procedimental
particular para el APA a cargo de la implementacin (por ejemplo, los pagos di
rectos en el mbito agrcola y las contribuciones de compensacin ecolgica que
con frecuencia estn a cargo de estructuras administrativas generales).
e) Nivel de claridad en la afectacin de recursos
Como ya hemos subrayado, la elaboracin de los planes de accin se basa
en reflexiones estratgicas acerca de la eficacia y la eficiencia de la poltica p
blica. Tericamente, se trata de invertir los recursos administrativos explotables
o de reciente asignacin (por ejemplo, un presupuesto extraordinario y personal
suplementario) de forma que permita resol ver la mayor parte del problema. Ello
implica que los planes de accin establezcan claramente, para la fase de imple
mentacin, qu recurso(s) est(n) a disposicin de qu actor(es). Tal proceso de
afectacin de recursos constituye ms un arbitraje poltico entre los intereses de
los diferentes actores (por ejemplo, un conflicto entre servicios administrativos,
entre niveles de decisin, etc.) que un ejercicio tcnico de optimizacin de cos
tes. Por ello, es pertinente que el analista estudie si un plan de accin particular
crea un vnculo formal entre el uso de determinado recurso por parte de deter
minada administracin y la implementacin de una medida particular para un
grupo-objetivo prioritario o, si por el contrario, no se formula ningn vnculo ex
plcito entre la utilizacin de los recursos disponibles y los campos de accin de
signados como prioritarios. Evidentemente, el alcance del plan de accin es
sensiblemente inferior en este ltimo caso, ya que todo queda condicionado a la
coyuntura poltica y presupuestaria.
En conclusin, subrayemos que un plan de accin representa un verdadero
instrumento para el manejo de una poltica pblica, si, y slo si, se formula de ma
nera explcita, pre
nado, estructura le
y conecta los recu
decisiones y act\
planes de accin!
plementacin, tan
todos los actores I
tanto, su formula
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Por ltimo,
Francia y Espaa
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Nosotros de
una poltica pbli
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vistos. Los actos j
administracin ce
cutar las tareas pi
productos los cor
torizaciones cond
52. A fin de evi
dueto final. actividad
ministrativas como sin
53. Definidos el
trativo (RS 172.021). E
199
JeAS
in delAPA
:retar el alcance del con
:tin. Para hacerlo, debe
pantes en el APA de su
ivo y reglamentario im
aciones administrativas,
10 entre diversos niveles
necesario fijar una deli
rati vamente coordinarse
a a travs de la constitu
>tulo 9.l, primera etapa
onal, un plan de accin
,lanes de accin ms se
fijados por el
tores responsables (por
); por el contrario, los
.cional ni procedimental
tr ejemplo, los pagos di
pensacin ecolgica que
vas generales).
>lanes de accin se basa
:iencia de la poltica p
nistrativos explotables
xtraordinario y personal
parte del problema. Ello
para la fase de imple
lctor(es). Tal proceso de
co entre los intereses de
:rvicios administrativos,
de optimizacin de cos
,lan de accin particular
urso por parte de deter
:dida particular para un
nula ningn vnculo ex
)s campos de accin de
del plan de accin es
lueda condicionado a la
representa un verdadero
510 si, se fonnula de ma-
EL MODELO DEANusrs
nera explcita, procede a discriminaciones claras en un marco temporal determi
nado, estructura las tareas y las competencias de cada actor perteneciente al APA
y conecta los recursos administrativos asignados (de manera suplementaria) con
decisiones y actividades especfflcas. Si bien podemos afirmar que este tipo de
planes de accin son una garanta para la gestin coherente y puntual de la im
plementacin, tambin debemos decir que, en cambio, tienden a evidenciar ante
todos los actores las discriminaciones (temporales) concretamente operadas. Por
tanto, su formulacin presupone que los responsables poltico-administrativos
debern legitimar la seleccin de prioridades y arrostrar los costes polticos que
este tipo de decisiones conlleva, y ello sin duda limita en cierta manera su posi
ble discrecionalidad posterior. De hecho, la fase de elaboracin de los planes de
accin no tiene lugar en el interior de la asamblea legislativa sino al nivel de las
autoridades ejecutivas, lo cual, dada la menor visibilidad poltica, permite si as
se quiere un mayor margen de maniobra.
Por ltimo, es importante sealar que en Suiza y, ms recientemente, en
Francia y Espaa, como en muchos otros pases europeos, las reorganizaciones
administrativas han llevado a parlamentos, gobiernos o, incluso, ministerios a
introducir los contratos o mandatos denominados de prestacin. Este tipo de
instrumentos o acuerdos de relacin entre diferentes organismos administrativos
o entre actores pblicos, paraestatales o privados (o privatizados) puede consi
derarse como planes de accin en la medida en que concreten selectivamente las
prestaciones previstas. En estos documentos se pacta la asignacin de recursos,
sobre todo financieros, bajo la forma de montos presupuestarios otorgados a los
actores de la implementacin; tambin estipulan los mecanismos de participa
cin para la poblacin, as como la evaluacin de las prestaciones.
9.4. Los actos de implementacin (Producto 5)
Nosotros definimos los actos fonnales de implementacin (outputS)52 de
una poltica pblica como el conjunto de productos finales de los procesos pol
tico-administrativos que, como resultado de su implementacin, se destinan de
manera individual a las personas que forman parte de los grupos-objetivo pre
vistos. Los actos finales comprenden los productos administrativos que, tanto la
administracin como los otros rganos ( paraestatales y privados) a cargo de eje
cutar las tareas pblicas, destinan de manera directa a los grupos-objetivo. Tales
productos los constituyen decisiones y actos administrativos
53
de todo tipo (au
torizaciones condicionadas, prohibiciones individuales, aprobaciones, etc.), otor
52. A fin de evitar un exceso de anglicismos, en este libro utilizamos los trminos outputs, pro
ducto final, actividades administrativas de implementacin y -segn las circunstancias- prestaciones ad
ministrativas como sinnimos.
53. Definidos en Suiza en el arto 5 de la Ley del 20 de diciembre de 1968 acerca del proceso adminis
trativo (RS 172.021). EIl Francia y en Espaa acostlmbran a darse en forma de actos administrativos.
200 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
gamiento de recursos financieros (subvenciones, exoneraciones fiscales), actos
de percepcin pecuniaria (por ejemplo, impuestos direclos, multas), interven
ciones de inspeccin y control, prestaciones directas (por ejemplo, controles sa
nitarios, verificaciones financieras, servicios educativos o de cuidado),
actividades de consulta o medidas organizativas. Adems dc estos actos forma
les, existen, en la prctica, una multitud de actos informales (vanse los prrafos
siguientes).
Los actos de implementacin se caracterizan por crear una relacin di
recta y especfica (sobre todo en el caso de los actos formales y de naturaleza
jurdica) entre las personas que constituyen los grupos-objetivo de la poltica
pblica y las instancias pblicas a cargo de la implementacin de la misma. En
muchos casos, estos actos tambin tienen efectos tangibles sobre los benefi
ciarios finales y sobre los grupos terceros. El derecho procesal administrativo
confiere a los grupos-objetivo y (cada vez con ms frecuencia) a los benefi
ciarios finales y a terceros afectados, derechos y obligaciones de participacin
y cooperacin. Es importante entender que la propia limitacin de recursos con
que cuentan las administraciones, impide que slo en ciertas ocasiones se lle
gue a servir o sancionar (a tiempo y/o al mismo tiempo) a todos los grupos-ob
jetivo de la poltica en cuestin. Cuando, como ocurre con frecuencia, no logran
ese impacto generalizado, se habla de dficits de implementacin (temporales
y/ o territoriales) que se derivan, al menos parcialmente, de los planes de ac
cin adoptados (vase 9.3).
Los actos de implementacin pueden considerarse y analizarse desde dis
tintas perspectivas. Los juristas se concentran en examinar en qu medida
existe conformidad entre las disposiciones contenidas en el PPA y los planes
de accin (anlisis de conformidad legal). En cambio, el analista de polticas
pblicas, generalmente trata de analizar un conjunto de outputs, y ello no
siempre resulta fcil. Probablemente es el analista quien debe reconstruir qu
se pretenda conseguir y si finalmente se ha conseguido. Una buena defini
cin de los productos a obtener, suele ser til en procesos de reorganizacin
de las administraciones, ya que orienta de manera ms directa sus estructuras
y procedimientos hacia la mejora de la calidad (organizacin de la adminis
tracin en funcin de los productos y no en funcin de las leyes; orientando
las actividades hacia un determinado proyecto de servicio), lo que sin duda
permite una mejor gestin de las administraciones pblicas (Schelder 1995:
13,47, 127ss).
Las instancias pblicas tienen un papel primordial en la formulacin de los
actos formales de implementacin (outputs). De ellas depende en gran parte la
consecucin de los resultados previstos por la poltica pblica. Los rganos de
ejecucin pueden influir de manera significativa en la aplicacin concreta de
una poltica segn el uso que hagan del margen de maniobra de que dispongan.
Por ello, no es sorprendente que dichos actos despierten el inters de las ins
tancias de vigilancia y que gran cantidad de leyes exijan la presentacin de in
formes de actividad que permitan determinar cualitativa y/o cuantitativamente
los actos formales de im
control de las acti vidade
vir como base a su moni
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Plan de accin y los acte
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201
LICAS
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EL MODlcL(> DI: ANAuSIS
los actos formales de implementacin. Esta obligacin de informarfacilita el
control de las actividades de implementacin ya que los informes pueden ser
vir corno base a su monitorizacin. Todo ello contribuye a que se vayan pro
duciendo informes que explciten el grado de implementacin efectivo, y ele
esta manera se abre la posibilidad de establecer un benchmarking entre unida
des administrativas de diferentes entornos y, a travs de ello, mejorar su fun
cionamiento (Knoepfel, 1997).
Las actividades de las instancias ejecutoras tienen tambin un papel decisivo
en la implementacin de las reglamentaciones que se destinan directamente a
personas pri vadas. El ni vel de respeto de una norma depende esencialmente de
los controles efectuados en este sentido, as corno de las eventuales sanciones
aplicadas para hacerla respetar (por ejemplo, controles policacos en relacin con
los lmites de velocidad en las carreteras y multas elevadas en caso de infrac
cin).
El anlisis de los actos de implementacin requiere generalmente el contar
con una gran cantidad de datos. Para proceder a la elaboracin de perfiles de out
puts de implementacin de una poltica pblica determinada, se pueden tomar
en consideracin las siguientes dimensiones:
a) El permetro de los actos de implementacin finales (=existencia)
Esta dimensin establece un nexo directo entre las prioridades que fija el
Plan de accin y los actos realmente producidos, incorporando las dimensiones
de espacio y tiempo, comparndolas con lo que eran las previsiones del plan de
accin. Al proceder a una comparacin de este tipo, se podrn establecer los
eventuales dficits de implementacin y distinguir entre aquellos ya previstos y
los que resultan de una ejecucin con lagunas (implementacin incompleta). As
pueden descubrirse escenarios de implementacin con lagunas u orificios o
permetros desviados. Dicho de otra forma, el analista puede identificar las ac
ciones no realizadas, al comparar los perfiles de la implementacin real y la re
querida por el PPA y el Plan de accin.
Por ejemplo, las medidas para la moderacin del trfico pueden concen
trarse en ciertos barrios, a pesar de que dichos lugares no sean necesariamente
los que sufren los mayores costes (ruido, contaminacin, accidentes) derivados
de la densidad circulatoria (Terribilini, 1999), y de ello resulta un permetro des
viado achacable al plan de accin. En cambio, un permetro igualitario es el que
establece una administracin usando un gravamen fiscal de todas las personas
fsicas y jurdicas establecidas en su territorio. Por otro lado, los casos en los que
se renuncia a la intervencin pblica debido a presiones polticas o a la falta de
recursos (personal, financiero, etc.) constituyen ejemplos de perfiles con la
gunas, en los que se deja de lado a grupos-objetivo especficos. Lo mismo ocu
rre cuando los controles policacos se abandonan durante la poca de carnaval,
o cuando no se persigue judicialmente a los que trafican con drogas de las de
nominadas suaves.
202 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PtJBLlCAS
b) Outputs con mayor o menor contenido institucional
Tal como el PPA o el PA, el acto formal de implementacin (output) puedc
contener, fuera de su aspecto sustanti va (<<cmo resol ver el probl cma? ),
mentas ms o menos importantes de carcter institucional (<<qu actores, en base
a qu reglas del juego y con qu recursos se supone contribuirn a la solucin del
problema?). A fin de resolver de manera sostenible un problema colectivo, un
nmero cada vez mayor de polticas pblicas se dotan de mecanismos de control
y seguimiento de sus efectos. Dichos mecanismos requieren de una red dc
res implicados en dicha actividad de seguimiento. Podemos observar la creacin
de comisiones de vigilancia plural, de observatorios dotados de comits
gicos compuestos por una multitud de actores que representan a los servicios
blicos, a los grupos-objetivo y a los beneficiarios finales; o bien la creacin de
redes de comunicacin cuyo objetivo consiste en interpretar los datos que arroja
la medicin de los efectos de una prestacin (por ejemplo, la comparacin entre
los datos obtenidos una vez que una gran obra de infraestructura se encuentra en
su fase de explotacin y aquellos pronosticados por el estudio de impacto
biental previo a su construccin).
Una vez ms, y segn la hiptesis central de investigacin que
mos, los elementos institucionales preestructurarn la siguiente etapa de la
tica en cuestin. En la fase que nos ocupa, ello equivale a la formulacin de un
eventual enunciado evaluativo acerca de los impactos y los efectos (en trminos
de solucin del problema) de la poltica de que se trate (vase captulo 1 O).
cipalmente, sern los actores que teman haber perdido posiciones en lo que res
pecta al contenido sustantivo del acto de implementacin quienes, a travs de
una intervencin sobre los contenidos institucionales del mismo, buscarn re
servarse una posicin clave en el interior de las estructuras de vigilancia y eva
luacin.
e) Actos formales o informales
Una vez que los outputs efectivamente producidos se han identificado y or
ganizado en perfiles, el estudio emprico deber explicitar el grado de formali
dad jurdica de tales actividades administrativas. Esta dimensin operacional
reviste gran importancia dado que afecta tanto los costes de produccin (que son
ms elevados en el caso de los outputs formales) como las modalidades de ne
gociacin y su contenido institucional. Las decisiones administrativas general
mente incluyen una clusula referente a la potencial interposicin de un recurso,
lo cual abre a los grupos-objetivo (y, eventualmente, a los beneficiarios finales,
por ejemplo en los casos de los proyectos infraestructurales) la ltima fase (ju
dicial) de su produccin y de su seguimiento. Es importante sealar que, debido
a las razones que acabamos de mencionar, la administracin prefiere muchas
veces, usar actos informales (por ejemplo, una informacin telefnica, que no se
notifica oficialmente y que no puede dar lugar a la interposicin de un recurso ju
dicial, para informar a I
penniso de construcciJ
males de gran relieve.
d) Actos intermedios)
En los prrafos pn
dos productos a explic
dicativo, sealaremos (
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203
CAS
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EL MODELO DEANLlSIS
dicia!, para informar a un administrado acerca de si su solicitud de subvencin,
permiso de constl1lccin, etc., tiene posibilidades de xito), que utilizar actos for
males de gran relieve.
el) Actos intermedios y finales
En los prrafos precedentes consideramos los actos finales como uno de los
dos productos a explicar en la fase de implementacin. Sin embargo, a ttulo in
dicativo, sealaremos que ciertos actos slo tienen un carcter intermedio (actos
internos a la administracin, que no se destinan aun a los grupos-objetivo; actos
generales y concretos -por ejemplo un plan director de desarrollo urbano- que
requieren aun de una individualizacin o concrecin posterior para realmente
operacional izar una poltica pblica). En ocasiones, dichos actos intermedios re
sultan importantes para comprender la naturaleza de los actos finales (destinados
directamente a los individuos que componen los gl1lpos-objetivo) pero, en nin
gn caso, deben confundirse unos con otros (Knoepfel et al., 2000: 15).
e) Coherencia del contenido de los actos finales de una poltica pblica
Con frecuencia, los grupos-objetivo de una poltica pblica se someten de
manera simultnea a diversas intervenciones pblicas que tienen por objetivo
orientar de manera conjunta su conducta. De ah que nos parezca pertinente ana
lizar en qu medida las diferentes acciones generadas en el interior de una sola
poltica pblica resultan coherentes y se refuerzan mutuamente. La falta de co
herencia puede reducir notablemente el alcance sustantivo de una poltica p
blica.
Como ejemplo de outputs con coherencia interna podemos citar la obliga
cin de sanear una industria, que se acompaa de una ayuda financiera para el sa
neamiento; la obligacin de disponer de un seguro contra enfermedades, que se
acompaa de una subvencin a las primas para las familias de bajos ingresos, o
la clausura de los lugares pblicos en los que se consume droga, acompaada
por la creacin de locales de tratamiento de drogodependientes con programas de
prescripcin de metadona o herona bajo control mdico. Por el contrario, en
contramos un bajo nivel de coherencia en establecer limitaciones de velocidad en
las carreteras si no se acompaan de controles policacos para evitar las even
tuales infracciones, o en la obligacin de separar la basura sin que exista un sis
tema indi vi dual o colecti vo para recoger los residuos una vez clasificados.
1> Coordinacin con los actos de otras polticas pblicas
La cuestin de la coherencia de los actos de implementacin se presenta de
manera aun ms evidente cuando estos provienen de diferentes polticas. Tambin
en este caso un nivel insuficiente de coordinacin durante la implementacin de
bido, por ejemplo, a un APA demasiado cerrodo o a un plan de accin poco es
204
ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
tructurador, obstaculizar la induccin del cambio de conducta que se espera ob
tener de parte de los grupos-objetivo.
Por ejemplo, subvenciones dirigidas a integrar en los edificios medidas para
economizar consumos energticos (poltica energtica) durante un perodo de re
cesin econmica (poltica coyuntural basada en un programa de impulso al sec
tor de la construccin) indica un alto grado de coordinacin externa. En cambio,
el subvencionar la produccin agrcola (que incentiva el uso de fertilizantes na
turales o qumicos) y la introduccin de medidas de lucha contra la contamina
cin de las aguas (provocada por los fertilizantes agrcolas utilizados) indica un
bajo nivel de coordinacin. Lo mismo podrfamos decir del programa de promo
cin del consumo de vino del pas, junto con las medidas de poltica sanitaria
tendentes a reducir el consumo del alcohol.
Un buen registro sobre los actos de implementacin presupone una clara
definicin previa de los (individuos que componen los) grupos-objeti vo a los que
dichos actos se destinan. Conforme a los principios del estado de derecho que
deben observar las administraciones, los grupos-objetivo se definen normalmente
en el PPA en tanto que personas (fsicas o jurdicas) a quienes las autoridades
pueden acordar derechos o imponer obligaciones a fin de llevar a cabo los obje
tivos buscados, o cuyo comportamiento debe poder modificarse a travs de otras
actividades administrativas. Al analizar los procesos de implementacin, ha de te
nerse en cuenta que las polticas no solamente producen actos de implementacin,
sino que tambin se traducen en trminos de efectos. Los anlisis que se limitan
a los actos formales o informales (outputs), sin tener en cuenta los impactos
(sobre los grupos-objetivo) y los efectos (sobre los beneficiarios finales) son in
completos y corren el riesgo de confundir las prestaciones con los efectos de una
poltica pblica. Por ello dedicaremos el captulo siguiente a la evaluacin de los
impactos y los resultados (outcomes) de una poltica pblica. Anpcipndonos a
esta cuarta etapa del ciclo de una poltica pblica, en los prrafos siguientes dis
cutiremos acerca de las interacciones existentes entre los actores pblicos, los
grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terceros durante la imple
mentacin de una poltica pblica.
9.5. Procesos: actores, recursos e instituciones movilizadas
Resulta evidente que todo anlisis de una poltica pblica debe estudiar de
manera precisa la situacin de los grupos-objetivo dado que, definitivamente, el
xito o fracaso de la solucin del problema tratado depende de su (cambio de)
conducta. Consideramos que el enfoque metodolgico del denominado anlisis
relacional es el apropiado para identificar las interacciones entre los actores p
blicos del APA, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terce
ros. Esta metodologa busca situar cada tipo de actor en su entorno social e
identificar las fuerzas polticas, sociales y econmicas a las que est expuesto, as
como la intensidad de las relaciones que se crean entre los diferentes actores en
FCENTE: Knoepfel, Larrue, Varane (
funcin de sus intereses
interdependencias y c o ~
senta, de manera muy e!
plicados en la impleme
En los prrafos sil
liciones posibles entre
sis en el grfico 20), as
y los efectos de la poll
1) De las relaciones b
a.la inclusin de la.
La densidad de re
tacin y los grupos-obj
implementacin se des
ducta debe modificar:
1679,54 todas las legisl
54. Esta Acta fue reda<
Proclama. entre otros, el derec
una decisin que les concierne
205
LICAS
mducta que se espera ob
os edificios medidas para
durante un perodo de re
grama de impulso al sec
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contra la contamina
)las utilizados) indica un
del programa de promo
das de poltica sanitaria
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I se definen normalmente
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lificarse a travs de otras
nplementacin, ha de te
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iblica. Anticipndonos a
: prrafos siguientes dis
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en su entorno social e
as que est expuesto, as
os diferentes actores en
ILMODFlD DEANLlSIS
GRFICO 20. Actores y resultados sustanciales de la implementacin de una poltica pblica
FUENTE: Knoepfel, Larrue. Varone (2001: 233)
funcin de sus intereses y recursos respectivos. Se trata, pues, de centrarse en las
interdependencias y coaliciones potenciales entre los actores. El grfico 20 pre
senta, de manera muy esquemtica, las principales relaciones entre los actores
plicados en la implementacin de una poltica pblica.
En los prrafos siguientes, presentaremos las principales relaciones y coa
liciones posibles entre los actores (segn la numeracin indicada entre parnte
sis en el grfico 20), as como la influencia potencial de stas sobre los productos
y los efectos de la poltica pblica de que se trate.
1) De las relaciones bilaterales entre la administracin y los grupos-objetivo
a la inclusin de las otras partes involucradas
La densidad de relaciones entre la administracin a cargo de la implemen
tacin y los grupos-objetivo proviene simplemente del hecho de que los actos de
implementacin se destinan a las diferentes personas fsicas y jurdicas cuya con
ducta debe modificarse. A partir de la introduccin del habeas corpus en
1679,54 todas las legislaciones que regulan los procesos administrativos recono
54. Esta Acta fue redactada por el Parlamento britnico en reaccin a la peticin de derechos (1628).
Proclama, entre otros, el derecho de los ciudadanos a ser escuchados por la autoridad antes de que sta tome
una decisin que les concierne.
206 ANLISIS Y GESTIN DE POLtncAs PBLICAS
cen el derecho a ser escuchado. 55 En base a estas disposiciones, se desarrollan en
la prctica mltiples procesos de intercambio entre las autoridades poltico-ad
ministrativas y los grupos-objetivo (intercambios de informacin y recursos, me
diaciones, negociaciones, trueques, etc.). Es por ello que los grupos-objetivo
resultan interlocutores privilegiados de los actores pblicos de una poltica. El de
recho a ser escuchado se ha ido convirtiendo en una ventaja importante para los
grupos-objetivo en el juego de la implementacin en aquellos pafses que reco
nocen la primaca del Estado de derecho.
Recordemos que hasta finales de los aos sesenta, el eje de relacin entre
la administracin y los grupos-objetivo era casi el nico puente existente cntre los
actores de la implementacin y los actores sociales. Esta frmula oculta el hecho
de que en muchas polticas pblicas los llamados interesados representan slo
una pequea porcin de los ciudadanos a los que (potencialmente) concierne el
asunto. Desde esta visin restrictiva, en las polticas urbansticas slo serian con
siderados como interlocutores los propietarios de terrenos afectados.
A principios de los aos setenta, las crecientes demandas de participacin,
empiezan a cuestionar esta relacin restringida y excluyente, buscando una mayor
intervencin en las instancias en las que se llevaban a cabo las negociaciones
entre la administracin y los grupos-objeti vo. El conflicto se desarroll sobre
todo en algunas polticas pblicas (por ejemplo, desarrollo urbano, proteccin
del medio ambiente, defensa de los consumidores, salud pblica, polticas mili
tares), y poco a poco ha ido teniendo impacto en el conjunto del proceso legis
lativo. La expresin terceras partes, o la de otros intereses afectados van
haciendo su aparicin en la escena poltico-administrativa. Los parlanlentos y
tambin los tribunales comienzan a reconocerles un estatuto de parte en los
procesos administrativos as como el derecho a la interposicin de recursos en los
litigios como expresin de intereses generales, y sin que sean implicados di
rectos. Esta apertura ha llevado hacia una estructura de negociaciones triangula
res que podemos asimilar al tringulo de base entre la administracin, los
grupos-objetivo y los beneficiarios finales (vase el captulo 3.4). Esta arena
triangular ha ido reemplazando rpidamente la antigua relacin bilateral afec
tando a un nmero cada vez mayor de estructuras y de procesos de implementa
cin de la totalidad de las polticas pblicas. La aparicin de esta estructura
triangular ha modificado sensiblemente la posicin de los grupos-objetivo res
pecto a los actores pblicos. Dicha posicin se ha debilitado ya que, en muchos
casos, esas otras partes representan intereses contrarios a los de los grupos
objetivo.
55. Vase. en el caso suizo. el artculo 29 de la Ley federal sobre el proceso administrativo del 20 de
diciembre de 1968 (RS 172.021): Las partes tienen el derecho a ser escuchadas .
2) Las relacioncs de 1
competencia y aul
Se ha apuntado (
tmica o neocorporati
tivo como un conjunte
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Existen relaciones de
la mayora de las polf
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teccin del trabajo; e ~
rios e, incluso, entre \:
que durante la fase de
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etapa de la implemen
canismo de auto-vi gil
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grupos-objetivo, ha el
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pblico (segn las rel
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La posicin de !
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3) Relaciones confli
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En la mayor pa
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207
CAS
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junto del proceso legis
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iva. Los parlamentos y
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icin de recursos en los
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egociaciones triangula
: la administracin, los
lptulo 3.4). Esta arena
relacin bilateral afec
:ocesos de implementa
cin de esta estructura
os grupos-objetivo res
tado ya que, en muchos
)s a los de los grupos
)roceso administrativo del 20 de
das.
EL MODELO DE ANLISIS
2) Las relaciones de poder en el interior de los grupos-objetivo:
competencia y autovigilallcia
Se ha apuntado que UIlO de los lmites de las perspectivas neomarxista, sis
tmica o neocorporativista consiste en que con frecuencia ven a los grupos-obje
tivo como un conjunto homogneo cuyos miembros estn motivados por intereses
idnticos. Sin embargo, la realidad social y poltica parece apuntar a lo contrario.
Existen relaciones de poder dc carcter competitivo entre los grupos-objetivo de
la mayora de las polticas (por ejemplo, entre las distintas empresas o entidades
a las que se destinan las polticas sociales, coyunturales, ambientales o de pro
teccin del trabajo; existe tambin competencia entre los propietarios inmobilia
rios e, incluso, entre las diferentes categoras de desempleados). Si bien es cierto
que durante la fase de programacin de una poltica pblica estos actores se re
nen en asociaciones y grupos de inters relativamente homogneos, llegada la
etapa de la implementacin, esta solidaridad deja paso con frecuencia a un me
canismo de auto-vigilancia o de competencia. En el plano jurdico, este autocon
trol, motivado por una rivalidad (econmica) entre los distintos subgmpos de los
grupos-objeti vo, ha encontrado expresin en el recurso de los competidores con
tra las decisiones destinadas a una empresa especfica o en relacin a un contrato
pblico (segn las reglas de la Organizacin Mundial del Comercio). El compe
tidor puede invocar una violacin del principio de igualdad de trato aduciendo que
las condiciones acordadas a la empresa en cuestin son ms favorables que las que
se le imponen a l (veamos la constante tensin entre proveedores de telefona
mvil en muchos pases, en relacin con la regulacin de sus actividades, tarifas,
o los conflictos en tomo a las ayudas para las lneas areas de bajo coste, etc.) .
La posicin de las personas fsicas o jurdicas pertenecientes al grupo-ob
jetivo depender tambin de las relaciones de competencia presentes en los di
ferentes espacios de la implementacin (vase el captulo 9.2 en lo que concierne
a la teora clsica de la implementacin). Las estructuras monopolistas u oligo
plicas resultarn ms favorables que una estructura atomizada. Por otro lado, el
grado de rivalidad interna afecta la posicin del grupo-objetivo en su conjunto
frente a la administracin, la cual, en el caso de una estructura monopolista, no
puede esperar que funcionen los mecanismos de autocontrol.
3) Relaciones conflictivas ente los grupos-objetivo y los beneficiarios finales:
del conflicto arbitrado por el Estado a las soluciones contractuales
En la mayor parte de las polticas pblicas, los grupos-objetivo no son si
multneamente los beneficiarios finales (existe una excepcin a este principio
cuando los poderes pblicos intervienen para proteger a las personas de los efec
tos negativos de sus propias conductas). Los beneficiarios se definirn en funcin
del problema pblico que la poltica pretende resolver, dado que son ellos quie
nes al final mejorarn su situacin de partida. As, por ejemplo, las disposiciones
en cuanto a la afectacin, volumen o esttica de un edificio, incorporadas en
208 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
forma de condiciones necesarias para obtener un permiso de construccin, no
tienen como objetivo principal causar problemas al propietario, sino, evidente
mente, proteger a los vecinos y contribuir al desarrollo armnico de un pueblo o
una ciudad. Y por tanto en el inters del conjunto de sus habitantes. Asimismo,
un saneamiento de instalaciones industriales impuesto a una empresa a fin de au
mentar la seguridad de los trabajadores o proteger el medio ambiente, tiene como
objetivo fundamental proteger a los trabajadores o a quienes residen cerca de la
empresa. En el caso de algunas polticas sociales tienen, adems de los grupos
objetivo, otros beneficiarios finales (por ejemplo, en el caso de la poltica de
lucha contra el consumo de drogas, existen otros beneficiarios finales adems de
los drogodependientes, por ejemplo, los vecinos de los espacios pblicos en los
que se consumen estupefacientes). En general, podramos decir que cuanto ms
severas son las obligaciones impuestas a los grupos-objetivo, ms se protegen
los intereses de los beneficiarios finales. As, a medida que la poltica se pro
grama y se implementa, los poderes pblicos actan como rbitro en los con
flictos entre estos dos tipos de actores. Esta interpretacin evidencia los efectos
de redistribucin (entre los grupos sociales) que toda poltica pblica genera, con
sus ganadores y perdedores (Knoepfel 1986).
El fortalecimiento de la posicin de los beneficiarios finales que acabamos
de describir lleva, en mltiples casos, a soluciones contractuales. La solucin de
algunos conflictos se negocia directamente entre los beneficiarios finales y los
grupos-objetivo, incluso en los casos en los que una intervencin pblica era in
existente (Weidner ,1997). De hecho, asistimos cada vez con mayor frecuencia
a la creacin de mecanismos compensatorios entre estos dos tipos de actores. Di
chos mecanismos revisten muchas veces la forma de contratos. Los vecinos que
habitan en las proximidades de las centrales nucleares reciben primas de riesgo.
Los potenciales inconvenientes generados por una instalacin de tratamiento de
residuos se compensan otorgando una reduccin en el precio del servicio para los
habitantes del municipio en el que se localiza la instalacin, etc. (Kissling-Naf et
al., 1998; Subirats, Aguilar, 1998; Aguilar-Font-Subirats, 1999).
4) Apoyo de los afectados a los grupos-objetivo y de los beneficiados
a los beneficiarios finales
Tal como afirmamos en el captulo correspondiente a los actores, adems de
los grupos-objetivo que originan el problema pblico a resolver y los beneficia
rios finales que son quienes sufren los efectos negativos de dicho problema, tam
bin es necesario incluir en el anlisis los actores a los que la implementacin de
la poltica pblica impacta de manera indirecta. A pesar de que la intervencin es
tatal no les est destinada de manera prioritaria, estos grupos pueden ver cmo
se modifica su situacin (econmica o de otro tipo), sea positivamente (en el caso
de los terceros beneficiados) o de manera negativa (en el caso de los terceros
afectados). Segn la evolucin de su nueva situacin y conforme a su capacidad
para organizarse, los actores indirectamente impactados van a implicarse en la
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EL MODELO DEANLlSIS
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de coaliciones naturales que unen, por un lado, a Jos grupos-objetivo con Jos
terceros afectados negativamente, y por otro, a los bencficiarios finales y a los
terceros beneficiados. Es necesario subrayar que los actores indirectamente
impactados pueden ser muy poderosos desde un punto de vista econmico o po
ltico (segn el nmero de sus miembros, sus recursos financieros, su apoyo po
ltico, etc.), hasta tal punto que pueden llegar a resultar ms influyentes que los
actores a los que directamente se destina la polftica.
Por ejemplo, si los grupos-objetivo de la polftica ambiental son los conta
minadores (industriales, artesanales, agrcolas domsticos o pblicos), los bene
ficiarios finales sern todos aquellos cuyo medio ambiente resulta afectado por
las mltiples fuentes de contaminacin de una regin, mientras que los benefi
ciados son los productores que desarrollan nuevas tecnologas menos contami
nantes las cuales pueden comercializar ms fcilmente entre los grupos-objetivo
(acerca del desarrollo sostenido del eco-business, vase Benninghof et al. 1997)
y los afectados son los productores que ya no pueden comercializar sus antiguas
tecnologas contaminantes.
Toda vez que los afectados por los actos impuestos a los grupos-objetivo han
entrado en el juego, la posicin de estos ltimos frente a la administracin o
frente a los beneficiarios finales puede verse reforzada. Esta constelacin se pro
duce con mucha frecuencia con las medidas fiscales impuestas a los productores
o comerciantes con la intencin de que estos ltimos las incorporen en sus pre
cios, lo que resulta perjudicial para los consumidores (coalicin de oposicin de
comerciantes y consumidores). Existen situaciones similares en procesos de clau
sura de bares locales (con retirada de la autorizacin), el cierre de un centro de
asistencia mdico (en una zona rural), o la no-renovacin de un maestro de es
cuela muy apreciado por los alumnos y los padres de stos. En tales casos, ob
servamos con frecuencia una movilizacin de solidaridad entre los
grupos-objetivo y un crculo ms o menos amplio de personas perjudicadas. Su
brayemos que ello lleva en ocasiones a coaliciones polticas poco comunes: pro
pietarios y arrendatarios, comerciantes y consumidores, empresas productoras
de electricidad y grupos ambientalistas (en el caso de la liberalizacin del mer
cado de la electricidad), etc. Una reflexin idntica puede aplicarse a las coali
ciones que aparecen entre los beneficiados y los beneficiarios finales de una
poltica pblica.
5) Apoyo de los beneficiados y oposicin de los afectados respecto
a los actores pblicos
El apoyo o la oposicin de los terceros beneficiados y afectados no se limita
a los actores sociales. En la realidad podemos observar con frecuencia contactos
directos entre stos y los actores pblicos del APA, as como tambin con otros
actores poltico-administrativos a los que tienen fcil acceso y de quienes espe
ran intervengan con firmeza ante los actores del APA.
210 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
Un ejemplo lo pueden constituir las empresas del eco-business (que acaba
mos de presentar como ejemplo de beneficiados en el marco de una normaliza
cin ambiental rigurosa) las cuales refuerzan sus investigaciones e innovaciones
e invitan al Estado a declarar que sus productos anticontaminantes son el avance
tecnolgico que debe instalarse en la totalidad de las empresas contaminantes
de determinado sector.
6) Oportunidades y obstculos derivados de las variables de situacin
y estructurales
Como ya hemos visto en el anlisis clsico de la implementacin (captulo
9.2), la posicin de los grupos-objetivo puede modificarse sensiblemente a causa
de eventos coyunturales (o variables de situacin) que intervienen repentina
mente y que estn fuera de todo control por parte de los actores pblicos o pri
vados involucrados en la implementacin de una poltica pblica. La autoridad
poltico-administrativa facilitar la rpida concesin de autorizaciones de cons
truccin en una localidad afectada por una catstrofe (por ejemplo, inundaciones,
avalanchas, incendios) aceptando una serie de excepciones que nunca seran po
sibles en tiempo normal. En cambio, algunas catstrofes tecnolgicas o graves
atentados, a pesar de que tengan lugar en el extranjero, acaban provocando el re
forzamiento de controles en empresas consideradas peligrosas (por ejemplo, el
efecto Tchernobyl en el mbito de la poltica energtica en materia nuclear;
vase Czada, 1991), o en instalaciones ms susceptibles de atentados (en aero
puertos o medios de transporte masivos despus de eventos de alcance mundial ... )
A pesar del juego de los actores y los cambios en las variables de situacin,
la posicin de los grupos-objetivo en el interior de una poltica pblica seguir
estando fuertemente (pre)determinada por su poder poltico, econmico o social.
Posiciones que se definen en mayor medida por los elementos estructurales de la
sociedad civil en general, que por una sola poltica pblica. En un pequeo mu
nicipio probablemente no se atrevern a cambiar la calificacin urbanstica de los
terrenos del mayor contribuyente fiscal en contra de sus intereses, an cuando
dicha medida, en razn de la poltica de desarrollo urbano, pudiera ser necesaria.
0, en otro ejemplo, si es la comunidad de refugiados quien lanza una alerta con
tra la emanacin de gases txicos de la nica empresa de la localidad, cuyo pro
pietario es adems alcalde del Ayuntamiento, lo ms probable es que no llegue a
producir movilizacin alguna en el tringulo de base que hemos descrito lneas
arriba. En definitiva, si bien es cierto que las polticas pblicas y el juego de ac
tores tienen como objetivo resolver problemas pblicos, sera ilusorio pensar que
a travs de estas polticas pueden eliminarse totalmente las causas y situaciones
estructurales presentes en dichos problemas. Debemos sealar que esas varia
bles de situacin y estructurales no slo afectan la posicin de los actores priva
dos, sino tambin la de los actores pblicos que forman parte del APA.
La evaluaci
El objetivo de ur
polticamente como UI
ptulo 7). Una vez prc
bera ser objeto de un.
cido de una poltica I
dos por las medidas e
trata de identificar si
mente su conducta ((
ficiarios finales, que e
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minar empricamente
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teora de la accin
aplicacin real finalrr
Abordaremos ah
pblica, que constitu
el mbito de las polti<
impactos producid
como los outcomes, (
ciarios finales (10.1).
criterios generalment
efectividad, eficacia,
da productiva (10.2).
identificar la forma y
den observarse en la
identificaremos los p
tos e indirectos, as ce
ceso de produccin e
56. Una parte de est,
fel, 1998 (en donde pueden
acerca de la evaluacin de [