Las Mujeres y El Presupuesto Publico en Mexico-2

LAS MUJERES Y EL PRESUPUESTO PBLICO EN MXICO
Mxico
Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico
Copyright 2010 por Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Av. Presidente Masaryk No. 29 piso 8 Col. Chapultepec Morales, C.P. 11570, Mxico, D.F. Publicado por Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo El anlisis y las conclusiones aqu expresadas no reflejan necesariamente la opinin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus estados miembros. Esta publicacin fue encargada por el Instituto Nacional de las Mujeres con el apoyo del PNUD y es el resultado del trabajo de un equipo tcnico independiente de profesionales integrantes del proyecto Hacia una reforma fiscal incluyente en Mxico (00058194). Todos los derechos estn reservados. Ni esta publicacin ni partes de ella pueden ser reproducidas, almacenadas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea ste electrnico, mecnico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso previo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. ISBN: 978-92-1-326036-4 Sales #: S.09.III.B.39 Diseo editorial: Galera Impreso en Mxico por Produccin creativa
Mxico
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Mxico Magdy Martnez-Solimn

Representante Residente
Arnaud Peral
Representante Residente Adjunto
Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico Rodolfo De la Torre Garca

Coordinador
Equipo tcnico del proyecto Hacia una reforma fiscal incluyente en Mxico Gabriela Cordourier Real
Edicin y coordinacin Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Alfredo Gonzlez Reyes

Coordinador Adjunto
Jos Merino
Editor Adjunto
Ahuitzotl Hctor Moreno Moreno

Investigacin e Integracin
consultoras externas:
Cristina Rodrguez Garca

Anlisis de Desarrollo Humano
Andira Hernndez Monzoy

Universidad de Yale
Wendy Snchez Nez

Anlisis de Polticas Pblicas
Laura Sour Vargas

Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
Beatriz Rodrguez Chamussy

Administracin y Enlace Institucional
Elsa Barreda Ruiz

Administracin y Enlace Institucional Asistente de investigacin
Patricia Villegas Rodrguez

Asistente General
Jimena Espinosa Mijares Perla Praz Becerril

Asistentes de Investigacin
Reynaldo Rivas Rivera

Asistente de Administracin
6 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico
Prefacio
Un esfuerzo conjunto de la sociedad para reducir los niveles de desigualdad que enfrentan las mujeres en Mxico necesariamente requiere de la elaboracin y anlisis de presupuestos pblicos que tomen en cuenta el efecto diferenciado que tiene el gasto gubernamental sobre la condicin de mujeres y hombres. El objetivo principal es la expansin de la libertad de las personas y para ello es fundamental que sean consideradas las desigualdades atribuibles a los roles que social y culturalmente se han asignado a ambos sexos. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tiene entre sus principales compromisos avanzar hacia la igualdad de gnero. As lo muestra, por ejemplo, la publicacin de las dos ediciones de los Indicadores de Desarrollo Humano y Gnero en Mxico (2006 y 2009). Ambas publicaciones revelan el contexto y la evolucin, en el mbito local, de los niveles de desarrollo humano, de desarrollo relativo al gnero y de potenciacin de gnero, poniendo en evidencia la condicin de desventaja en la que viven millones de mujeres en el pas. En esta ocasin, con la elaboracin de Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico, el PNUD vuelca su inters en enfatizar la importancia que tiene la asignacin del gasto pblico para disminuir o profundizar las desigualdades de gnero, en el entendido de que el gasto pblico es uno de los instrumentos ms importantes del Estado para alcanzar una sociedad ms justa e igualitaria. Los esfuerzos en Mxico para avanzar en esta direccin comenzaron en la dcada de los noventa, en el contexto de las con ferencias mundiales de la ONU en El Cairo (1994) y Beijing (1995), donde se dio un nuevo impulso a la agenda de gnero en los presupuestos nacionales, en la arquitectura institucional de gobiernos y parlamentos, y en la generacin de informacin estadstica. Han seguido una variedad de acuerdos y compromisos adoptados por Mxico, y se ha integrado cada vez ms una visin de
gnero en el diseo, implementacin y monitoreo del presupuesto pblico. Buena parte de estos logros se deben a la slida contribucin de organismos internacionales y de la sociedad civil, actores que no han cejado en el impulso a esta tendencia. Uno de los consensos internacionales al que Mxico se ha unido es el de la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En la mayora de los indicadores de estos Objetivos, el avance logrado por el pas hasta el momento parece haber sido suficiente para alcanzar las metas establecidas para el ao 2015. Sin embargo, es justamente en aquellas metas que involucran la condicin de las mujeres en donde se encuentra el mayor rezago; tal es el caso de la razn de mortalidad materna, la cual no se ha logrado reducir con la rapidez deseada, especialmente en las reas rurales e indgenas, o de la representacin poltica de las mujeres, rea en la que Mxico, lejos de liderar en el mundo o en la regin, alcanza valores promedio insuficientes. Para acabar con la diferenciacin social y cultural entre mujeres y hombres es necesario generar oportunidades equitativas y eliminar la disparidad entre ambos. Esto se logra con la implementacin efectiva de polticas redistributivas y progresivas en las reas de salud, educacin, acceso a la justicia, oportunidades laborales, toma de decisiones y representacin poltica, y en general con el acceso a los bienes y servicios pblicos otorgados por el Estado. Por lo tanto, si pretendemos mejorar la situacin de las mujeres (y por tanto, de la sociedad en su conjunto) es crucial que los principios bsicos de la igualdad de gnero se integren al diseo, elaboracin y ejecucin del presupuesto. Esta publicacin pretende contribuir a ese indispensable primer paso. El Estado tiene la responsabilidad inherente de proteger derechos y fomentar la igualdad de sus ciudadanos, incluyendo la equidad de gnero entre mujeres y hombres. Un presupuesto sin visin de gnero perpeta y profundiza las desigualdades,
Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico 7
principalmente en trminos de roles, responsabilidades, y sobre todo, de capacidades. La redistribucin debe llevarse a cabo no slo desde las capas sociales ms favorecidas econmicamente a las ms vulnerables, sino tambin de la sociedad en su conjunto a las mujeres. El objetivo principal de este documento es mostrar un panorama general del presupuesto pblico destinado a las mujeres en Mxico, que contribuya a marcar una ruta crtica para la eliminacin de las desigualdades atribuibles al gnero. Esta publicacin est destinada a todas aquellas personas interesadas en adentrarse en el anlisis del presupuesto y en el efecto que ste tiene sobre la condicin de mujeres y hombres. Aqu se muestran los elementos necesarios para la elaboracin y anlisis de los presupuestos sensibles al gnero; se presenta la informacin disponible sobre gasto pblico destinado a las mujeres y sus limitaciones; se analiza el componente de progresividad del gasto pblico en desarrollo social y, adems, se profundiza sobre el efecto del gasto pblico en la disminucin de la mortalidad materna y la relevancia de la planeacin de los programas gubernamentales para alcanzar este objetivo.
El reto de la elaboracin de los presupuestos con enfoque de gnero va ms all de la asignacin misma de los recursos. Involucra otros aspectos como la planeacin, ejecucin y focalizacin del gasto, as como la generacin de informacin desagregada que permita evaluar su impacto sobre mujeres, hombres, nias y nios. Esto requiere un esfuerzo de la sociedad en su conjunto, y no slo de las instancias gubernamentales; perpetuar o no los roles de gnero es responsabilidad de todas y todos. Con la publicacin de Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico se avanza en el conocimiento de la relacin entre asignacin del gasto y la igualdad de gnero y se sientan las bases para continuar la investigacin en este amplio campo. Al mismo tiempo, se proveen pistas para el debate abierto en la materia y, as lo esperamos, para la accin pblica en un mbito que no puede esperar ms: la igualdad entre mujeres y hombres en beneficio del desarrollo humano en Mxico. Magdy Martnez-Solimn Representante Residente PNUD, Mxico
Agradecimientos
La elaboracin de la publicacin Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico no hubiera sido posible sin el apoyo y la cooperacin de numerosas instituciones y personas. El equipo responsable del proyecto Hacia una reforma fiscal incluyente en Mxico agradece la colaboracin y apoyo brindados por las siguientes instituciones: Instituto Nacional de las Mujeres; Poverty Thematic Trust Fund del Grupo de Pobreza, Bur para las Polticas de Desarrollo (BDP) del PNUD; Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero de la Cmara de Diputados; Centro Nacional de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva; Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social; Consejo Nacional de Poblacin; Instituto Nacional de Estadstica y Geografa; Instituto Nacional de Salud Pblica; Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal; Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM); Organizacin Panamericana de la Salud (OPS); Secretara de Gobernacin; Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; Secretara de Relaciones Exteriores, y Secretara de Salud. Agradecemos a Roco Garca Gaytn, presidenta del Instituto Nacional de las Mujeres, por su apoyo en la realizacin de este proyecto. Esta publicacin se enriqueci de los valiosos comentarios de Itz Castaeda; Mara de los ngeles Corte; Paz Lpez; Teresa Rodrguez; Mnica Orozco; Aurora del Ro; Jos Luis Tiscareo, y Patricia Uribe. Se agradece de manera especial a los comentaristas que durante los seminarios de preparacin de esta publicacin enriquecieron la discusin con su experiencia y conocimiento: Celita Alamilla; Lourdes vila; Ada Cerda; Mara Carmela Chvez; Lourdes Garca; Guadalupe Garzacabello; PamelaHiguera; Guillermo Marvn; Jos Merino; Hctor Moreno; Pablo Navarrete; Eduardo Ortiz; Carla Pederzini; Eduardo Rodrguez-Oreggia;
Liliana Rojero; Eunises Rosillo; Claudia Salas; Wendy Snchez, y Patricia Wohlers. Nuestro agradecimiento tambin a: Ana Lin Aguilera; Leticia vila; Rodrigo Alcocer; Ana Laura Ayala; Carlos Cordourier; Daniela Daz; Sandra Flores; Marina Goff; Maral Goode; Guillermina Mendoza; Luca Prez Fragoso, y Gabriel Sirnes. La Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano del PNUD Mxico proporcion apoyo sustantivo en la elaboracin de esta publicacin y la enriqueci con sus comentarios y contribuciones; de igual manera, se agradece a las consultoras externas por la elaboracin de los documentos de apoyo y a los comentaristas y colaboradores acadmicos que brindaron su punto de vista. En el PNUD Mxico, el equipo encontr en todo momento la confianza y el respaldo de Magdy Martnez-Solimn y Arnaud Peral, as como el apoyo cotidiano de: Enrique Aguilar; Daniel Alcntar; Alan Alor; Diego Antoni; Kyoko Bourns; Grisel Campuzano; Elia Carrasco; Verania Chao; Alberto Cruz; Andrs de la Cruz; Elba Demerutis; Carlos Echeverra; Arturo Fernndez; Edgar Gonzlez; Paola Gmez; Claudia Guilln; Marcos Hernndez; Paulina Huerta; Alejandra Ledesma; Ana Mara Lpez; Anglica Lpez; Guadalupe Lpez; Alejandra Macas; Patricia Marrn; Cristina Martin; Isela Martnez; Bertha Mata; Mariana Meja; Alan Mndez; Leticia Olmedo; Viridiana Orozco; Karem Pantin; Amalia Paredes; Anwar Surez; Brenda Tagle; Nayeli Torres; Cristian Valverde; Zoraya Vzquez, y Mariana Vlez. Agradecemos tambin a Jorge E. Navarijo por la correccin de estilo, a Jos Luis Lugo y al equipo de Galera por el diseo editorial, y a Pedro Carrasco por el trabajo de impresin. Nuestro agradecimiento a todas las personas e instituciones que colaboraron en la construccin de esta publicacin. El resultado final es responsabilidad exclusiva del equipo a cargo de la misma.
ndice
Resumen ejecutivo. ............................................................................................................................................................................. 14 Introduccin. ....................................................................................................................................................................................... 18 Captulo 1. Presupuestos con enfoque de gnero............................................................................................................................. 21 Introduccin: desigualdad............................................................................................................................................................ 21 El presupuesto pblico como promotor de equidad................................................................................................................... 22 Por qu analizar el presupuesto?.......................................................................................................................................... 22 Qu es un presupuesto sensible al gnero?......................................................................................................................... 24 Elementos bsicos para la elaboracin de presupuestos sensibles al gnero........................................................................... 25 Metodologa: diseo e impacto.............................................................................................................................................. 25 Generacin de insumos y diseo presupuestal: indicadores de gnero............................................................................... 26 Anlisis presupuestal sensible al gnero en Mxico. ................................................................................................................... 29 Mxico y la experiencia internacional........................................................................................................................................... 29 Presupuestos sensibles al gnero: el encuentro entre actores sociales y gubernamentales..................................................... 32 Captulo 2. Gasto pblico y distribucin para la equidad.................................................................................................................. 35 Introduccin.................................................................................................................................................................................. 35 El Presupuesto de Egresos de la Federacin. ............................................................................................................................... 36 Qu es el Presupuesto de Egresos de la Federacin?.......................................................................................................... 36 Estructura y clasificacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin.............................................................................. 37 Presupuesto pblico destinado a las mujeres............................................................................................................................. 40 Anlisis del gasto pblico en Mxico..................................................................................................................................... 40 Gasto directo y gasto indirecto............................................................................................................................................... 42 Gasto pblico descentralizado para el desarrollo humano y el gnero...................................................................................... 46 Distribucin del gasto pblico entre mujeres y hombres...................................................................................................... 46 Asignacin del gasto pblico federal en las entidades federativas....................................................................................... 50 Asignacin del gasto pblico en los municipios.................................................................................................................... 51
Captulo 3. Mortalidad materna: El encuentro entre desigualdad y presupuesto de gnero........................................................... 55 Introduccin: Un corte de caja..................................................................................................................................................... 55 Por qu analizar la mortalidad materna en Mxico?.................................................................................................................. 55 Evolucin histrica.................................................................................................................................................................. 56 Factores de incidencia en la mortalidad materna........................................................................................................................ 57 Lo que otros estudios concluyen............................................................................................................................................ 57 Descripcin de factores de incidencia.................................................................................................................................... 59 El carcter multidimensional de la mortalidad materna. ....................................................................................................... 60 La mortalidad materna en los municipios de Mxico.................................................................................................................. 63 Incidencia de muertes maternas a nivel municipal............................................................................................................... 63 Muertes maternas, desarrollo humano, poblacin indgena y pobreza................................................................................ 65 Conclusiones. ...................................................................................................................................................................................... 74 Anexos. ................................................................................................................................................................................................ 76 Bibliografa.......................................................................................................................................................................................... 87
NDICE DE CUADROS Cuadro 1.1 Con equidad de gnero todos ganan......................................................................................................................... 22 Cuadro 1.2 Mujeres e ingresos fiscales........................................................................................................................................ 23 Cuadro 1.3 Mujeres dentro del proceso presupuestal. ................................................................................................................. 32 Cuadro 2.1 Clasificacin del Presupuesto de Egresos, 2007........................................................................................................ 37 Cuadro 2.2 Clasificacin funcional del gasto, 2007...................................................................................................................... 39 Cuadro 2.3 Clasificacin econmica del gasto, 2007................................................................................................................... 39 Cuadro 2.4 Estructura programtica del Pef, 2007. .................................................................................................................... 40 Cuadro 2.5 Gasto directo en programas. Total 2002-2007........................................................................................................... 43 Cuadro 2.6 Gasto directo en proyectos, 2002-2007...................................................................................................................... 44 Cuadro 2.7 Gasto indirecto en ramos, 2002-2007........................................................................................................................ 45 Cuadro 2.8 Gasto indirecto en programas, 2002-2007................................................................................................................. 47 Cuadro 2.9 Distribucin relativa del gasto pblico federal por decil de idh y sexo, 2006.......................................................... 49 Cuadro 2.10 Distribucin recomendada del gasto por decil de idh y sexo, 2006. ..................................................................... 50 Cuadro 2.11 Compensacin por desigualdad de gnero y por idg, 2005................................................................................... 54 Cuadro 3.1 Frecuencia de defunciones maternas por lugar de ocurrencia y de residencia, 2005............................................... 66 Cuadro 3.2 Frecuencia de defunciones maternas por lugar de ocurrencia y de residencia, 2000............................................... 67 Cuadro 3.3 Municipios que registraron muertes en 2000 y 2005. ............................................................................................... 69
NDICE DE RECUADROS Recuadro 1.1 La equidad tambin es cosa de hombres............................................................................................................... 22 Recuadro 1.2 Presupuesto y uso del tiempo................................................................................................................................ 26 Recuadro 1.3 Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2009-2012.......................................................... 30 Recuadro 2.1 La violencia contra las mujeres. .............................................................................................................................. 36 Recuadro 2.2 Presupuesto destinado a las mujeres y la igualdad de gnero. .............................................................................. 43 Recuadro 2.3 Poblacin femenina hablante de lengua indgena.................................................................................................. 44 Recuadro 2.4 Participacin poltica de las mujeres...................................................................................................................... 48 Recuadro 3.1 Nacimientos por cesrea en Mxico. ...................................................................................................................... 58 Recuadro 3.2 Los derechos reproductivos y la toma de decisiones............................................................................................. 59
Recuadro 3.3 Mortalidad materna en las entidades federativas, 2007........................................................................................ 68 Recuadro 3.4 Importancia de las estadsticas vitales................................................................................................................... 69 Recuadro 3.5 Programa de Accin Arranque Parejo en la Vida 2007-2012.................................................................................. 72
NDICE DE GRFICAS Grfica 2.1 Distribucin del gasto por decil y rubro, cociente entre mujeres y hombres, 2006. ................................................. 50 Grfica 2.2 Relacin entre IDG y gasto descentralizado en las entidades federativas, 2005....................................................... 52 Grfica 2.3 Gasto federal descentralizado recomendado para reducir la desigualdad de gnero, 2005..................................... 52 Grfica 2.4 Asignacin del gasto federal ejecutada y recomendada por IDG, 2000-2005. .......................................................... 53 Grfica 3.1 Razn de mortalidad materna en Mxico, 1955-2000................................................................................................ 56 Grfica 3.2 Razn de mortalidad materna, 1990-2006................................................................................................................. 57 Grfica 3.3 IDH y RMM a nivel estatal, 2005................................................................................................................................ 61 Grfica 3.4 Efecto de las variables relevantes sobre la razn de mortalidad materna................................................................. 62 Grfica 3.5 Distribucin estatal de las muertes maternas por lugar de ocurrencia, 2000 y 2005................................................ 64 Grfica 3.6 Nivel de IDH en los municipios de ocurrencia y de residencia de la muertes maternas, 2000 y 2005 .................... 70 Grfica 3.7 Pobreza y poblacin indgena promedio en los municipios de ocurrencia y residencia, 2000 y 2005...................... 71
NDICE DE MAPAS Mapa 3.1 Muertes maternas por municipios de ocurrencia, 2005.............................................................................................. 70 Mapa 3.2 Muertes maternas por municipios de residencia, 2005............................................................................................... 71
NDICE DE FIGURAS Figura 1.1 Anlisis del presupuesto con perspectiva de gnero: insumos y productos.............................................................. 31 Figura 1.2 Reformas al diseo del presupuesto con perspectiva de gnero................................................................................ 31 Figura 2.1 Ciclo del presupuesto. .................................................................................................................................................. 36 Figura 2.2 Clasificacin programtica del gasto........................................................................................................................... 38 Figura 2.3 Clasificacin administrativa del gasto, 2007. .............................................................................................................. 38 Figura 2.4 Palabras clave por frecuencia de aparicin.................................................................................................................. 42
Resumen ejecutivo
Presupuestos sensibles al gnero

El desarrollo humano es la expansin de la libertad para la igualdad. La desigualdad que resulta del acceso diferenciado a bienes y servicios pblicos y privados por parte de distintos grupos implica la prdida de posibilidades de desarrollo social y humano. Por supuesto, no se trata que todas las personas tengan lo mismo, sino garantizar que todas y todos tengan acceso a las capacidades bsicas para decidir lo que quieren ser o hacer. La equidad implica el acceso a los bienes y servicios pblicos para aquellos en condiciones de desventaja o desigualdad de oportunidades y derechos. As, una de las funciones de todo gobierno es usar sus recursos y facultades para acercar igualmente las posibilidades de bienestar a todos los grupos que forman parte de la sociedad. La desigualdad implica diferencias de derechos elementales y la constriccin de las libertades de quienes no acceden a la dotacin de bienes y servicios pblicos. Una persona que no tiene servicios de salud, educacin, infraestructura, o acceso a una fuente regular y suficiente de ingresos, es una persona despojada de posibilidades de fijarse y de cumplir metas personales. De ah que la desigualdad de gnero resulte inaceptable. El presupuesto es la herramienta bsica de los gobiernos para distribuir recursos (bienes y servicios pblicos) dentro de su territorio y entre los distintos grupos sociales. Esto quiere decir que la poltica fiscal, en tanto que encargada de la recaudacin de recursos y su distribucin pblica, se vincula directamente con la dotacin de capacidades dentro del cuerpo social, ya sea mediante la implementacin de impuestos, o mediante el ejercicio del gasto pblico. Por ello, un presupuesto que no incorpore las necesidades diferenciadas por gnero es un presupuesto que no slo no es neutro, sino uno que de hecho prolonga y profundiza las desigualdades, principalmente en trminos de roles, responsabilidades y, sobre todo, en capacidades. Un presupuesto sensible al gnero incorpora el entendimiento de cmo la distribucin de recursos afecta las oportunidades de mujeres y hombres, y el diseo de asignaciones presupuestales que reduzcan la brecha de desigualdad atribuible a la condicin de gnero. Esto implica maximizar el empoderamiento econmico y poltico de las mujeres incluida la toma de decisiones presupuestales; un mayor involucramiento de actores sociales en la formulacin de polticas pblicas; un monitoreo exhaustivo del impacto del presupuesto en las condiciones de mujeres y hombres; y por tanto, el diseo de presupuestos efectivos en la reduccin de desigualdades, la dotacin de capacidades productivas, y la promocin del crecimiento econmico nacional y el desarrollo humano. Uno de los retos en el corto plazo es el desarrollo de estrategias y herramientas concretas para formular presupuestos anuales que incluyan al gnero como una variable central de asignacin, medicin y monitoreo. Ello implica la continuidad en los anlisis presupuestales con perspectiva de gnero, pero tambin el inicio de tareas tcnicas especficas: generacin de indicadores de gnero; participacin activa en el diseo presupuestal; revisin de la ejecucin presupuestal por parte de las dependencias gubernamentales; el estudio de asignaciones presupuestales detallado en el mbito subnacional; anlisis cuantitativos del efecto del presupuesto sobre la situacin de desventaja de las mujeres; la exploracin de condiciones y cambio entre distintos grupos de mujeres (por edad, etnicidad y ruralidad, para mencionar algunas posibilidades), y el uso de herramientas ms detalladas para identificar asignaciones presupuestales que afectan a las mujeres directa e indirectamente.
Gasto destinado a las mujeres en Mxico

Un presupuesto sensible al gnero debe analizar la situacin de mujeres, hombres, nias y nios; identificar el enfoque de gnero en polticas pblicas; clasificar las asignaciones presupuestales; monitorear gasto y servicios; y por supuesto, analizar el impacto especfico del gasto en los segmentos poblacionales de inters. Y como condicin necesaria de todas las anteriores: generar informacin desagregada por sexo. Sin datos concretos que permitan identificar las condiciones comparativas de mujeres y hombres, los recursos presupuestales dirigidos a ambos, y el impacto del gasto pblico en sus condiciones de vida; la elaboracin de un presupuesto sensible al gnero es una tarea difcil e incompleta. Mxico, como muchas otras naciones, inici el anlisis del gasto pblico con un enfoque de gnero en la dcada de los noventa, cuando las conferencias mundiales de el Cairo (1994) y Beijing (1995) haban generado un impulso global sobre el tema, y desde entonces se ha profundizado la insercin de la variable de gnero en el diseo, implementacin y monitoreo del presupuesto pblico federal, y en algunos casos tambin estatal. En Mxico muchas de las ms importantes iniciativas de anlisis y diseo de presupuestos sensibles al gnero han sido producto de la participacin de diversas organizaciones de la sociedad civil. Ahora bien, analizar la perspectiva de gnero en la planeacin, ejecucin y evaluacin de cada uno de los programas del gobierno requerira aos de investigacin y demandara una gran cantidad de recursos econmicos y capital humano. Sin embargo, es posible construir un panorama general que contribuya a este anlisis con la informacin que existe actualmente en el pas. En el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) se presenta de manera desagregada la informacin del gasto pblico, de tal forma que es posible conocer y agrupar quin gasta, para qu se gasta y en qu se gasta. Para ello, el PEF se organiza en cuatro grandes clasificaciones en funcin del tipo de informacin que se necesite consultar: programtica (programable y no programable); administrativa (por ramo); funcional (desarrollo social, desarrollo econmico y gobierno), y econmica (gasto corriente y de capital). Una aproximacin para cuantificar el gasto a favor de las mujeres en el PEF, usada en este documento y basada en el trabajo de Sour (2008a), propone una bsqueda amplia en la cuenta pblica para contabilizar el gasto pblico que se asign en el periodo 2002-2007 a favor de las mujeres bajo esta definicin-, con base en la bsqueda de 184 palabras clave en las bases de informacin de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal (CHPF). Como resultado de esta investigacin se gener el Sistema de Informacin Pblica Presupuestaria en Relacin con las Mujeres (SIPP-Mujeres), que con base en el hallazgo de 60 de esas 184 palabras permiti cuantificar mil 342 partidas presupuestales relacionadas con las mujeres, sumando un total de 428 mil 847 millones de pesos en el periodo analizado. Debido a la seleccin de palabras, este total incorpora otros rubros que se empalman con aspectos de la igualdad de oportunidades para la poblacin en general (ver captulo 2). El 95% de las partidas encontradas contienen alguna palabra clave en la denominacin de su proyecto, 42% en su unidad responsable, y 26% en su programa. Respecto al gasto directo en programas, se encuentra que para el periodo 2002-2007 se ejerci una suma de recursos de 80 mil 108 millones de pesos reales de 2007, lo cual representa el 18.7% del total del presupuesto dirigido a las mujeres bajo esta definicin- en dicho periodo, y corresponde casi en su totalidad al Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres y al Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminacin contra las Mujeres. Del total de esos recursos, el 86.2% se destina a gasto corriente y el 13.7% a gasto en capital. El gasto directo en proyectos representa el 69% del total de las mil 342 partidas relacionadas con las mujeres y el gnero, 77.8% de estos recursos se destinaron a Seguro de Enfermedades y Maternidad, y 9.1% a otorgar Servicios de Guardera. Al clasificar por gasto indirecto, se encuentra que 82.3% de los recursos encontrados en las mil 342 partidas se concentran en los siguientes ramos: Aportaciones a Seguridad Social (53.8%); Secretara de Educacin Pblica (18.8%), e Instituto Mexicano del Seguro Social (9.6%). Debido a que no se tiene informacin sobre la poblacin beneficiaria, estos resultados deben tomarse con cautela ya que la bsqueda por palabra no garantiza que el gasto pblico est beneficiando a las mujeres o favoreciendo la igualdad de gnero. Del mismo modo, programas y proyectos que, si bien, no contienen alguna de las palabras clave benefician a las mujeres y contribuyen a disminuir la desigualdad atribuible al gnero. Esta evidencia muestra que para elaborar un presupuesto con perspectiva de gnero, primero es importante tener absolutamente claro el monto de los recursos que el gobierno federal destina explcitamente a la promocin de la igualdad de gnero. Actualmente en el PEF es posible distinguir el presupuesto destinado a las mujeres y la igualdad de gnero. Sin embargo, an es necesario conocerlo a nivel de proyecto, unidad responsable y tipo de gasto, es decir, de forma mucho ms desagregada. As como conocer el efecto que tiene el gasto no etiquetado sobre la poblacin femenina. Por otra parte, al realizar un ejercicio respecto a la poblacin que tiene un mayor beneficio de servicios pblicos como salud,
educacin y transferencias monetarias, el presente documento muestra resultados mixtos. Por un lado, puede observarse que el gasto en educacin y las transferencias son regresivas tanto para mujeres como para hombres, considerando el IDH como condicin de acceso a capacidades. Por otra parte, el gasto en salud parece beneficiar casi uniformemente a toda la poblacin, independientemente de su nivel de desarrollo humano. La poblacin masculina que se ubica en el quintil con menor desarrollo humano recibe 9% del gasto total, mientras que aquellos ubicados en el quintil con mayor IDH reciben casi 11% del mismo. Para las mujeres, estos porcentajes son 9.7% y 11.2% respectivamente. Pese a los resultados en los extremos de la distribucin del IDH, el 50.3% del gasto total parece beneficiar a los hombres mientras que el restante 49.7% se muestra relativamente favorable a las mujeres. Finalmente, el 30% de la poblacin femenina con menor IDH y el 20% de la poblacin femenina con mayor IDH reciben un mayor beneficio o igual beneficio que los hombres en los tres rubros analizados de gasto. Una manera de mejorar la progresividad del gasto al interior de cada sexo es mediante una redistribucin al interior de cada grupo, segn su grado de carencias en desarrollo humano. Al tomar en cuenta esta posibilidad en el anlisis, esta publicacin encuentra que una asignacin de este tipo otorgara el 30.7% del gasto que reciben los hombres al quintil con menor desarrollo humano, y slo 11.20% al quintil con mayor IDH. Para la poblacin femenina estos porcentajes seran 27.7% y 12.8%, respectivamente. Si se considera una reasignacin del gasto total en funcin de la desigualdad en desarrollo humano entre mujeres y hombres, el documento sugiere que la poblacin masculina del quintil con menor y mayor desarrollo humano podra recibir el 11.1% y el 5.3% del gasto total, respectivamente, mientras que la asignacin equivalente para las mujeres en estos quintiles podra ser de 19.3% y 6.5%, respectivamente. De esa forma, el porcentaje del gasto total orientado a los hombres con base en sus carencias relativas en desarrollo humano sera de 39.7%, mientras que el destinado a las mujeres correspondera al restante 60.3%. El anlisis del gasto federal descentralizado a nivel estatal (Ramo 33 y Ramo 28) para el ao 2005, revela que las entidades que podran ser compensadas por las diferencias en desarrollo humano atribuibles a las desigualdades de gnero son Veracruz, Chiapas, Hidalgo, Oaxaca y Tlaxcala. A nivel municipal, para los mismos ramos y ao, se encuentra que la asignacin recomendada por IDG para el 25% de la poblacin con menor nivel de desarrollo de gnero podra ser de hasta 39% del total del gasto federal a los municipios, cifra ligeramente superior al 33% que stos percibieron efectivamente en el mismo ao. Mientras tanto, se observa que la poblacin con mayores niveles de desarrollo humano relativo al gnero recibi alrededor de 6 puntos porcentuales ms de la
asignacin recomendable. De los municipios que requieren ser compensados por la desigualdad de gnero, la mitad pertenecen al estado de Chiapas, 35% a Oaxaca y el 15% restante a Veracruz.
Gasto y bienestar social va consideraciones de gnero: el caso de la mortalidad materna

Cmo se traduce el presupuesto sensible al gnero en el bienestar de las mujeres? Es una relacin directa y positiva, o se encuentra mediada por otros factores? Para responder a estas preguntas, la parte final del documento dedica un anlisis exhaustivo a un indicador clave de la desigualdad de gnero que tiene una enorme importancia para el bienestar social en general, y en el cual el pas tiene an mucho por hacer: la razn de mortalidad materna (RMM). Mxico se encuentra en el camino de alcanzar la mayora de las metas establecidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Aqu hay razones para celebrar y encontrar en las polticas pblicas y el uso del presupuesto gubernamental algunas posibles claves de xito. No obstante, an hay metas que por su lento avance, hacen necesario reflexionar y analizar el bajo desempeo en la reduccin de indicadores clave. Es notorio que varios de los indicadores que se encuentran an lejanos a la meta establecida para el ao 2015 se asocien justamente con la desigualdad de gnero. Entre ellos, sin duda el ms lamentable tiene que ver con la mortalidad materna, un fenmeno que se encuentra en el cruce de las condiciones de bienestar, igualdad y acceso a oportunidades de desarrollo (salud, educacin e ingreso) para las mujeres mexicanas. Mientras la RMM cay dramticamente en las tres dcadas anteriores a la de los noventa, en esta ltima la velocidad en la cada se redujo, para luego recuperar su ritmo de cada a partir del ao 2000. Con todo, para 2006 podan observarse an 60 muertes por cada 100 mil nacimientos, una cifra muy lejana todava de la meta establecida en los ODM, que es de 22. Es claro que esta evolucin en el mbito nacional esconde claras diferencias en el desempeo a nivel estatal, que adems se han incrementado en las ltimas dos dcadas. Para el ao 2005 la distancia entre Colima y Guerrero, los estados con mejor y peor desempeo en la materia, era equivalente a la distancia entre pases tan dismbolos en su desarrollo como Colombia y Nueva Zelanda, que tienen una RMM de 130 y de 9, respectivamente. En Mxico, algunos estados han logrado reducir su RMM a niveles cercanos a los establecidos como pas en los ODM: ellos son Colima, Nuevo Len y Zacatecas. En contraste, entidades como Guerrero, Nayarit y Oaxaca reportan los niveles ms altos. Es importante sealar que ha habido una mejora en el monitoreo
de las muertes maternas. De hecho, la brecha en el desempeo relacionado con la RMM entre las entidades federativas mexicanas creci entre 2000 y 2005, y la relacin entre factores de incidencia (i.e. consultas prenatales, desarrollo humano, gasto pblico, escolaridad femenina) a nivel nacional, se ve debilitada por la presencia de casos extremos y la desigualdad de condiciones al interior del pas. El anlisis realizado en el captulo 3 permite conocer con ms detalle los efectos de los movimientos de las variables analizadas de un ao a otro, considerando a los estados como unidades independientes. Los resultados de este anlisis muestran que el gasto pblico no tiene un efecto sobre la reduccin en la mortalidad materna, mientras que la escolaridad de las mujeres, el uso de mtodos anticonceptivos, el nmero de consultas prenatales y el acceso a infraestructura de caminos son factores que s inciden en la reduccin de las muertes maternas. Estos resultados se basan en mediciones de mortalidad materna, controladas por el nmero de nacimientos, sin embargo, ms all de la RMM las preguntas ms importantes para el diseo e implementacin de polticas pblicas se relacionan con la dispersin demogrfica: En dnde estn muriendo las mujeres? En qu municipios se concentran? El lugar donde mueren es el mismo que su lugar de residencia? Para el ao 2005 se contabilizaron un total de 1,003 defunciones de mujeres por causas asociadas al embarazo, parto y puerperio.1 De stas, 19.5% ocurrieron en 196 municipios que reportaron una sola defuncin en todo el ao. Por otro lado, 20.3% ocurrieron en slo 11 municipios. Ms an, una tercera parte de los municipios con alguna defuncin en el ao 2000 tambin registraron defunciones en 2005. Como muestran los datos, un problema que prevalece es el de mujeres que fallecen en municipios distintos al de su residencia. Por otra parte, resalta que los municipios de residencia de las mujeres fallecidas se relacionan con dos variables sistemticas: pobreza y condicin indgena. Ante este panorama, es fundamental repensar la estrategia de combate a la mortalidad materna. Una reconsideracin as debera combinar, cuando menos, las siguientes lneas de accin: 1. Desagregar el gasto pblico en salud para identificar aquel dirigido directamente a la salud materna; 2. Invertir en el mejoramiento de las variables socio demogrficas de mayor incidencia en la RMM: escolaridad femenina y salud sexual y reproductiva; 3. Focalizar recursos para proveer servicios de atencin mdica
1 Para este mismo ao Sinais (2009) reporta 1,242 muertes maternas. La diferencia en esta cifra se debe a que en esta publicacin se utilizaron criterios distintos para contabilizar las defunciones maternas a nivel municipal. Existen datos de mortalidad materna municipal para aos posteriores a 2005. En este anlisis se utiliz este ao para coincidir con los datos de pobreza y poblacin indgena municipal disponibles.
de emergencia adecuados en los municipios de ocurrencia con bajos niveles de marginalidad, pero con altos niveles de muertes maternas; 4. Identificar las carencias que existen en los municipios de residencia en trminos de atencin mdica preventiva durante el embarazo, e implementar acciones enfocadas a cubrir sus necesidades en la materia; 5. Dar prioridad a los municipios que registran muertes maternas recurrentes en los aos analizados, y 6. Regionalizar las acciones de combate a la mortalidad materna, principalmente, considerando a los municipios de residencia que reportan una y dos muertes maternas al ao y que son colindantes geogrficamente.
Hacia un desarrollo humano incluyente

La mejor comprensin de la importancia de los presupuestos sensibles al gnero y las formas adecuadas de analizarlos e implementarlos; el avance constante hacia una asignacin ms equitativa de los recursos pblicos para eliminar desventajas inaceptables para las mujeres y otros grupos de poblacin especficos; as como el anlisis exhaustivo de la relacin entre el gasto pblico y temas concretos y cruciales en materia de gnero, como la mortalidad materna, son en su conjunto materia ineludible y asunto prioritario en el camino hacia un desarrollo humano que se muestre incluyente hacia las mujeres y que por tanto sea un desarrollo sostenible para todas y todos. Una vez ms, el gasto pblico no es, ni debe ser, neutral al gnero. En manos de todas y todos, mujeres y hombres, de cada uno de los sectores de la sociedad, y en particular de las y los tomadores de decisiones, est la posibilidad de que esto sea cada vez ms una realidad.
Introduccin
El desarrollo humano es el proceso de expansin de la libertad de las personas para elegir lo que quieren ser o hacer. Este proceso involucra aspectos fundamentales como la igualdad de oportunidades y el empoderamiento de todas las personas, sin distincin de raza, origen social o sexo. Por razones histricas, culturales, biolgicas y econmicas, la sociedad ha atribuido roles a las mujeres y hombres dejando a las primeras excluidas de muchas oportunidades de desarrollo humano. Sin embargo, tal y como seala el PNUD:
Es preciso considerar a las mujeres como agentes y beneficiarias del cambio. Las inversiones en la capacidad de la mujer y la potenciacin de sta para que ejerza sus opciones no slo constituyen un valioso fin en s mismas, sino que son tambin la manera ms segura de contribuir al crecimiento econmico y al desarrollo general (PNUD 1995: 2).
Para alcanzar este objetivo, el Estado tiene un papel fundamental ya que es el responsable de hacer valer los derechos de sus ciudadanos, y esto incluye la igualdad entre mujeres y hombres. La aprobacin de leyes que garanticen estos derechos es imprescindible, no obstante, tambin debe manifestarse en la asignacin del gasto y en la implementacin de los programas pblicos considerando el efecto diferenciado que ambos tienen sobre la condicin de mujeres y hombres. Durante mucho tiempo la planeacin y ejecucin del presupuesto pblico ha sido neutral al gnero, lo cual ha contribuido a profundizar las desigualdades entre mujeres y
hombres. De aqu que Mxico, como muchas otras naciones, inici el anlisis del gasto pblico con un enfoque de gnero en la dcada de los noventa, cuando haba un impulso mundial sobre el tema, y desde entonces se ha promovido la insercin de la variable de gnero en el diseo, implementacin y monitoreo del presupuesto pblico a nivel federal, y en algunos casos tambin estatal y municipal. La elaboracin de presupuestos sensibles al gnero es primordial para alcanzar una mayor igualdad de oportunidades y derechos entre mujeres y hombres, as como maximizar el empoderamiento econmico y poltico de las mujeres, incluida la toma de decisiones presupuestales. En el captulo 1 de esta publicacin se desarrollan los elementos bsicos para el anlisis y elaboracin de los presupuestos con perspectiva de gnero. Adems se analizan las experiencias internacionales y algunos ejercicios realizados para Mxico, y se enfatiza la necesidad de la creacin de estrategias y herramientas concretas como son los indicadores de gnero; los anlisis cuantitativos del efecto del presupuesto sobre la condicin de mujeres y hombres; y la revisin de la ejecucin presupuestal, para que la elaboracin, implementacin y monitoreo del presupuesto pueda llevarse a cabo eficazmente bajo un enfoque transversal de gnero. El captulo 2 de este documento desarrolla una gua para leer y entender el Presupuesto de Egresos de la Federacin y explora la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal para identificar los montos asignados a acciones que benefician a las mujeres mexicanas, adems de analizar los efectos progresivos o regresivos de las participaciones
y asignaciones federales a nivel estatal y municipal bajo el enfoque de desarrollo humano, y la perspectiva de gnero. Finalmente, en el captulo 3 se estudia el impacto del gasto pblico federal en la razn de mortalidad materna en Mxico a nivel estatal. Se analiza la incidencia de defunciones maternas para identificar cules son las caractersticas de los municipios en donde los fallecimientos son ms frecuentes y los lugares de residencia de las mujeres finadas para generar estrategias de polticas pblicas ms focalizadas y que tengan un impacto mayor sobre la disminucin de las muertes maternas en Mxico. Para que el gasto pblico tenga el efecto esperado, es indispensable examinar las necesidades de la poblacin beneficiaria: mujeres y hombres, nias y nios. Un mayor gasto pblico no necesariamente se traduce en una mejora en las condiciones de bienestar de la poblacin, principalmente cuando existen otros factores que pueden representar un obstculo para lograrlo como empoderamiento, acceso a informacin, o valores culturales, entre otros. Por ello es necesario contar con informacin desagregada del gasto por sexo y grupos de poblacin, que nos permitan conocer el impacto real que tiene la accin pblica en el logro de los objetivos planteados. En este sentido, esta publicacin tiene como propsito generar una herramienta que contribuya al debate sobre los presupuestos con perspectiva de gnero, as como proporcionar informacin para el anlisis del gasto pblico para trabajar hacia una mayor igualdad de oportunidades y derechos entre mujeres y hombres, y por ende a la expansin de su libertad.
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Presupuestos con enfoque de gnero
Introduccin: DESIGUALdad
El criterio pertinente para evaluar las diferencias de desarrollo entre mujeres y hombres es el de las libertades para ser o hacer. La existencia de distintas oportunidades entre las cuales decidir cuando stas debieran ser las mismas significa desigualdad. La inequidad implica el acceso diferenciado a bienes de consumo pblicos y privados por parte de distintos grupos dentro de la sociedad. Por razones de diversa ndole, algunas personas obtienen una proporcin menor de estos bienes y servicios. Por supuesto, no existe una sociedad en la que todas sus personas obtengan lo mismo. Homogeneizar no es una meta. S lo es, en cambio, alcanzar la equidad: garantizar a todas las personas las condiciones para tener las capacidades bsicas para su desarrollo. Para el alcance de la equidad es clave la distribucin de bienes pblicos como la educacin, la salud, la infraestructura y las oportunidades de ingreso. Equidad no significa uniformidad entre personas, pero s implica la no exclusin de grupos especficos de los bienes pblicos que les permitan acceder a los beneficios del desarrollo. Quien dice bienes pblicos, dice gasto gubernamental. As, una de las funciones elementales de todo gobierno es justamente usar sus recursos y facultades para evitar la inclusin desigual de miembros de la sociedad al bienestar. La razn es simple: la desigualdad implica diferencias de derechos elementales y una constriccin en las libertades de quienes no acceden a los bienes pblicos. Una persona que no obtiene servicios de salud, educacin, energa o acceso a una fuente regular y suficiente de ingresos, es una persona condenada a buscar su supervivencia sin opciones: una persona despojada de posibilidades de fijarse y cumplir metas personales y al que difcilmente se tomaran seriamente sus aspiraciones; una persona cuyas restricciones econmicas no le permiten ejercer las libertades a las que tiene derecho. Se trata, en resumen, de una persona sin posibilidades de elegir. La desigualdad es, pues, inaceptable. Pero la desigualdad basada en la pertenencia a cierto grupo social es doblemente indignante. Hasta hoy, las mujeres tienen un acceso desigual a bienes pblicos y oportunidades de ingreso, y tienen menos probabilidad que los hombres de acceder a un empleo remunerado. Cuando estn empleadas, suelen obtener por la misma cantidad y calidad de trabajo una remuneracin entre 30% y 40% menor respecto a los hombres. Las mujeres tienen mayor probabilidad que los hombres de trabajar en el sector informal de la economa. Tienen un acceso menor a financiamiento, tierra y otros tipos de propiedad. Dentro de los propios hogares, las mujeres y nias acceden a los bienes del hogar en desventaja frente a los hombres. Las mujeres tienen tambin mayor probabilidad de ser analfabetas, tener menos aos de escolaridad formal, menor participacin en la toma de decisiones polticas y econmicas, as como menor probabilidad de ser elegidas o nombradas en cargos del poder legislativo. Y las mujeres tambin tienen mayor probabilidad de ser violentadas (Budlender y Hewitt 2003). Desigualdad y pobreza estn estrechamente conectadas. La desigualdad de gnero es ineficiente, es claramente costosa para las mujeres, pero adems limita las posibilidades de desarrollo de comunidades enteras. La inclusin justa de las mujeres a los factores de desarrollo incrementara productividad y crecimiento colectivos (ver cuadro 1.1). Llamamos empoderamiento a la posibilidad de acceder a recursos, oportunidades, y a la capacidad de elegir y tomar decisiones (Kabeer 1999). Empoderamiento y equidad son conceptos
Cuadro 1.1 Con equidad de gnero todos ganan

La inequidad de gnero reduce las capacidades productivas de los pases e impacta negativamente sus oportunidades de desarrollo. Los presupuestos sensibles al gnero, en tanto reductores de tal inequidad, no son slo instrumentos de justicia, sino herramientas clave para el desarrollo de los pases. Elson (2002a) sintetiza varios hallazgos en ese sentido: 1. Investigaciones sobre productividad agrcola en frica muestran que reducir la inequidad de gnero puede incrementar la produccin de granos; 2. Los pases donde la razn de educacin primaria y secundaria de las mujeres con respecto a la de los hombres es menor a 0.75, pueden tener niveles del PIB que son alrededor de 25% menores a pases con una disparidad menor; 3. Si la inequidad de gnero en los mercados laborales de Amrica Latina fuese eliminada, los salarios de las mujeres creceran 50%, y el PIB nacional lo hara en 5%, y 4. La inequidad de gnero reduce la productividad entre generaciones. Una mayor escolaridad de las madres se asocia a una mayor asistencia escolar de nios y nias. El ingreso extra generado por las mujeres aumenta la inversin por hogar en nutricin, salud y educacin.
Fuente: Elson (2002a) y Sachs (2005).
complementarios y difcilmente podemos pensar en uno sin el otro. La equidad de gnero aspira a la distribucin justa de recursos y beneficios entre mujeres y hombres (Inmujeres 2003). La conexin entre equidad y empoderamiento, por un lado, y presupuesto pblico, por el otro, es clara. El presupuesto es la herramienta bsica del Estado para distribuir recursos (bienes y servicios pblicos) dentro de su territorio y entre los distintos grupos sociales. Con ello, el presupuesto puede reducir las brechas de ingreso, riqueza y capacidades entre segmentos (i.e. presupuesto progresivo), o ampliarlas (i.e. presupuesto regresivo). Todo ello sin dejar de considerar que el presupuesto tambin tiene importantes fines macroeconmicos de estabilizacin y balance (Hofbauer y Vinay 2002).
Por otra parte, la poltica fiscal encargada de la recaudacin de recursos y su distribucin pblica, se vincula directamente con la dotacin de capacidades dentro del cuerpo social, ya sea mediante la implementacin de impuestos, o mediante el ejercicio del gasto pblico. As, el presupuesto pblico define el monto y direccin del gasto gubernamental de acuerdo a las prioridades del Estado. Con ello, define necesariamente los beneficios para todos los grupos de la sociedad que gobierna. El presupuesto pblico responde tres preguntas centrales: cmo se gasta?, quin gasta?, y para qu se gasta? Al revisar el presupuesto pblico podemos empezar a entender quines se benefician de los recursos fiscales y mediante qu ejercicios y programas especficos lo hacen. Es fcil pensar que un gasto que no distingue entre grupos beneficia potencialmente a todos; sin embargo, no sucede as. Por ejemplo, es comn escuchar que el presupuesto es neutro respecto al gnero, en tanto que potencialmente dirige recursos a las necesidades de mujeres y hombres sin distingos. Lamentablemente, un presupuesto que no incorpore las necesidades diferenciadas por gnero, es un presupuesto que no slo no es neutro, sino que es ciego, no distingue y por ello prolonga y profundiza las inequidades. Lo mismo sucede con las polticas de ingresos (ver cuadro 1.2). Dado que mujeres y hombres tienen accesos distintos a las fuentes productivas de la economa, dividen su tiempo de modo diferente entre actividades generadoras de ingreso y actividades
Recuadro 1.1 La equidad tambin es cosa de hombres

El gnero se refiere a los roles que cultural y socialmente se les han asignado a mujeres y hombres por su sexo. No obstante, por lo general asociamos el trmino slo a las primeras. Esto se debe a que usualmente las mujeres y las nias son quienes se encuentran en situacin de desventaja. Sin embargo, expertos como Debbie Budlender y Guy Hewitt (2003, 64) han argumentado que: En muchos pases los hombres han sido jugadores clave en las iniciativas de presupuestos sensibles al gnero. De algn modo, esto es de esperarse, dado el dominio de los hombres en los sectores econmicos. En iniciativas africanas y del sur asitico particularmente, han sido frecuentemente hombres los investigadores del tema, debido a que existen an pocas mujeres economistas, en relacin con los hombres. Asimismo, en varios pases los hombres tambin han sido el grupo al que se dirigen tareas de cabildeo y entrenamiento en iniciativas intra-gubernamentales, dado el rol dominante que juegan en el proceso de generacin presupuestal. As, la inclusin de hombres en la generacin de presupuestos sensibles al gnero responde a su sobrerrepresentacin en espacios de toma de decisiones; pero tambin responde a que el combate a la inequidad de gnero debe ser entendido como una tarea compartida entre ambos sexos.
Fuente: Budlender y Hewitt (2003).
El presupuesto pblico como promotor de equidad

Por qu analizar el presupuesto?
Todo gobierno tiene dos herramientas elementales para ejecutar sus polticas econmicas y sociales: poltica monetaria y poltica fiscal. La primera se refiere a la utilizacin de mecanismos macroeconmicos para la estabilizacin de variables clave, como la inflacin o el tipo de cambio. Aunque la poltica monetaria tiene efectos distributivos por ejemplo, una devaluacin afecta a distintos sectores de la economa mientras beneficia a otros- esta herramienta no es un instrumento distributivo per se.
Cuadro 1.2 Mujeres e ingresos fiscales

La poltica fiscal del gobierno se divide entre la formulacin del presupuesto de egresos y la recoleccin de ingresos; ambas implican una distribucin de los recursos entre grupos. Particularmente, si la poltica fiscal se centra en impuestos al ingreso, es posible que estos recaigan ms en los hombres, con mayor presencia en el mercado laboral formal, as como con ingresos ms altos. En contraste, si la poltica fiscal se centra en impuestos indirectos, estos pueden tener un mayor impacto entre las mujeres, quienes por su bajo ingreso dedican una proporcin mayor del mismo a bienes de consumo. Una poltica fiscal sensible al gnero reconocera la carga sobre las mujeres de los impuestos al consumo; ajustando los impuestos directos al ingreso o mediante compensaciones que involucraran a ambos. En este sentido, existen al menos cuatro pasos tiles para hacer un anlisis de gnero de los ingresos fiscales (Budlender y Hewitt 2003): 1. Describir por sexo y para diversos grupos a su interior, el impacto de las diferentes formas de recaudacin de impuestos y la demanda de bienes y servicios; 2. Describir la poltica recaudatoria en los mbitos nacional y subnacional y sus diferencias por sexo y subgrupos; 3. Describir los montos recaudados por tipo de impuesto en aos recientes, as como en el ao fiscal corriente; y 4. Estimar cunto de cada tipo de impuesto se espera que sea pagado por mujeres y hombres, y por subgrupo.
Fuente: Budlender y Hewitt (2003).
no remuneradas, y tienen necesidades distintas en trminos de acceso a bienes pblicos (vgr., servicios de salud), un presupuesto que no contemple estas discrepancias prolonga la desigualdad de gnero en trminos de roles, responsabilidades y, sobre todo, capacidades. El presupuesto tiene implicaciones distintas para mujeres y hombres en trminos de acceso a servicios y factores de bienestar. Un argumento central para colocar a la poltica fiscal en el centro de cualquier estudio de gnero, y al gnero en el centro de cualquier debate presupuestal, es que el gasto pblico tiene efectos directos en la profundizacin o reduccin de las brechas de gnero relacionadas con ingreso, empleo, educacin, nutricin, salud y uso de tiempo (Budlender 2002; Hofbauer y Vinay 2002; Klatzer 2008). Al respecto, el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), la institucin directamente vinculada con las mujeres en Mxico, estableci que:
Un presupuesto que ignore las desigualdades entre mujeres y hombres necesariamente replicar o mantendr sin cambios las relaciones de gnero existentes y dificultar su impacto positivo sobre el crecimiento econmico y el desarrollo humano. Un presupuesto neutral al gnero, por ejemplo, no toma en cuenta la contribucin del trabajo domstico a la economa nacional (Inmujeres 2003, 16-17).
As, las razones para incorporar al gnero en el diseo, implementacin y monitoreo del presupuesto pblico son claras. No obstante, dicha inclusin ha sido lenta e incompleta. Los anlisis presupuestales sensibles a las diferencias de gnero nacieron en la dcada de los ochenta, cuando el gobierno de Australia categoriz su poltica fiscal en funcin de su efecto para mujeres y hombres, con la asesora invaluable de Rhonda Sharp en 1984. Una dcada despus, en 1995, la Cuarta Conferencia de Beijing dio nuevo impulso a la agenda de gnero dentro de los presupuestos nacionales, que la han incorporado paulatinamente. Los presupuestos sensibles al gnero han surgido como una estrategia extendida para analizar las polticas fiscales nacionales y su contribucin especfica a la igualdad entre mujeres y hombres. Para ello, se han utilizado mltiples herramientas en la identificacin del impacto diferencial del gasto pblico en mujeres, hombres, nias y nios. En los trminos propuestos por Rhonda Sharp, el propsito de estos ejercicios es triple: primero, generar atencin y entendimiento sobre asuntos de gnero en polticas y presupuestos pblicos; segundo, reforzar la rendicin de cuentas de los gobiernos respecto a sus compromisos por la equidad de gnero; y tercero, cambiar los presupuestos y polticas a la luz de los dos aspectos anteriores (Sharp 2003). Con ello, los presupuestos sensibles al gnero evidencian el efecto diferenciado del gasto entre mujeres y hombres, y disean estrategias especficas para la reduccin de la desigualdad entre ambos mediante el ejercicio presupuestal. Al respecto, Inmujeres ha reafirmado que:
Las mujeres constituyen uno de los grupos que ha vivido en situaciones de desventaja. Las desigualdades de gnero, que an existen en nuestra sociedad, han disminuido la oportunidad de que incidan polticamente en la elaboracin del presupuesto pblico, por lo que es importante crear un mecanismo para asegurar que sus necesidades sean tomadas en cuenta. Un instrumento til para este fin consiste en la integracin de criterios de gnero en los presupuestos de las dependencias pblicas, es decir, los presupuestos con perspectiva de gnero (Inmujeres 2003, 16).
En consecuencia, con la inclusin de la perspectiva de gnero en los ejercicios presupuestales se reconoce que: las instituciones econmicas no son, ni pueden ser, neutrales al gnero; omitir esta variable implica la prolongacin de inequidades; se deben incluir en las cuentas nacionales las labores no remuneradas en las que las mujeres se encuentran sobre representadas; la distribucin del empleo, ingreso, y bienes productivos no es equitativa entre mujeres y hombres, y finalmente que el presupuesto es una herramienta para poner fin a ello (Hewitt y Mukhopadhyay 2002).
Un presupuesto sensible al gnero implica: maximizar el empoderamiento de las mujeres en trminos de su condicin econmica y tambin con respecto a la toma de decisiones pblicas, incluidas las presupuestales; un mayor involucramiento de actores sociales en la formulacin de polticas pblicas; un monitoreo exhaustivo del impacto del presupuesto en las condiciones de mujeres y hombres; y por tanto, el diseo de presupuestos efectivos en la reduccin de desigualdades, la dotacin de capacidades productivas e, inevitablemente, el crecimiento econmico nacional y el desarrollo humano. En suma, el enfoque de gnero transparenta uno de los puntos donde la recoleccin y distribucin del dinero pblico es inequitativo e ineficiente (Budlender y Hewitt 2003). Adicionalmente, obliga a la inclusin del gnero como variable central en la totalidad de polticas pblicas, lo que conocemos como transversalidad (i.e. mainstreaming), entendido no como la separacin de programas y proyectos entre mujeres y hombres, sino como la comprensin de las necesidades distintas entre ambos, el efecto que las polticas pblicas tiene para la satisfaccin de dichas necesidades y, en ltima instancia, el acceso diferente a oportunidades productivas.
fundamentales: la distribucin desigual de poder entre mujeres y hombres; la valoracin del trabajo no remunerado, y el impacto diferenciado del gasto pblico sobre ambos. Un presupuesto sensible al gnero consiste en el entendimiento de cmo la distribucin de recursos afecta las oportunidades econmicas de mujeres y hombres, y el diseo de dotaciones que las hagan ms equitativas, lo cual no implica asignaciones separadas por gnero (Budlender 2002). Desde esta perspectiva, el anlisis y la elaboracin de un presupuesto sensible al gnero pueden tomar como gua general la clasificacin propuesta por Sharp (2003) respecto al gasto utilizado en Australia desde 1984: 1. Gasto especfico al gnero. Asignaciones a programas que se dirigen en concreto a grupos especficos de mujeres, hombres, nias y nios (vgr., salud materna); 2. Gasto que promueve la equidad dentro del empleo pblico. Asignaciones para la igualacin de oportunidades laborales entre sexos, tales como el acceso equitativo a puestos directivos, y 3. Gasto general. Asignaciones que componen la mayor parte del presupuesto y que no incluyen una identificacin explcita por gnero. Aqu, el anlisis se centra en el impacto diferenciado entre mujeres, hombres, nias y nios del gasto pblico.2 El objetivo central es aunar dos reas del conocimiento que por lo general han permanecido desvinculadas: conocimientos sobre desigualdad de gnero y conocimiento sobre finanzas pblicas (Elson 2002a, 4). Un presupuesto de este tipo permite conocer por sexo el monto de fondos asignado, los servicios que provee, los resultados que generan y, particularmente, el impacto en las condiciones desiguales entre mujeres y hombres. En ese sentido, un presupuesto sensible al gnero reconoce en su formulacin que mujeres y hombres enfrentan diferentes necesidades y realidades, y dirige recursos para abatir la desigualdad entre ambos. Asimismo, admite las contribuciones remuneradas y no remuneradas que las mujeres aportan para la produccin de bienes y servicios (Coello 2008). El reconocimiento del trabajo no remunerado entraa un concepto amplio de labores productivas y reproductivas, as como la asignacin de tiempo que mujeres y hombres dirigen a ambas. De tal modo, que al proveer recursos y servicios diferenciados, el gasto pblico no prolongue los roles de gnero que impiden a las mujeres insertarse en la vida productiva remunerada y generarse niveles ms elevados de bienestar.
2 Sobre esta clasificacin, vase tambin Budlender y Sharp (1998).
Qu es un presupuesto sensible al gnero?

El anlisis presupuestal con base en la variable de gnero forma parte de un entendimiento global de la relacin entre actores gubernamentales y sociales. La perspectiva de gnero consiste en explicitar y entender los procesos de diferenciacin, dominacin y subordinacin entre mujeres y hombres, y su impacto en las demandas de polticas pblicas. Ello implica que las polticas pblicas deben incluir el anlisis de su impacto entre mujeres y hombres en todos los sectores y a todos los niveles de gobierno. As, la perspectiva de gnero incorpora la diferencia de roles entre ambos sexos, y busca encontrar una solucin a las desigualdades generadas por tal diferencia (Hofbauer, Snchez-Hidalgo y Zebada 2002). Es posible identificar de inmediato dos aspectos bsicos en la materia: anlisis y elaboracin, que de hecho han sido utilizados por distintos actores sociales. Por ejemplo, la organizacin mexicana Equidad de Gnero: Ciudadana, Trabajo y Familia, AC define ambas perspectivas con base en el trabajo de expertos sobre el tema, como Gita Sen. As, el anlisis presupuestal desde la perspectiva de equidad de gnero se refiere al examen de los recursos pblicos, al reconocer que no tienen un efecto neutral, sino diferenciado entre mujeres y hombres.1 Por su parte, la elaboracin de un presupuesto sensible al gnero incorpora la equidad entre sexos como parte central de su diseo, implementacin y monitoreo, con base en tres aspectos
1 Ver http://www.equidad.org.mx/nuevo/indexpresupuestos.htm
Elementos bsicos para la elaboracin de presupuestos sensibles al gnero

Metodologa: diseo e impacto
La relacin entre presupuestos sensibles al gnero y una perspectiva de derechos humanos es inmediata: sin la dotacin equitativa de recursos pblicos, las mujeres que se encuentran sistemticamente en una situacin de desventaja difcilmente desarrollarn capacidades productivas y ejercern sus derechos y libertades. Esto obliga no slo a incluir al gnero como una variable indispensable en la formulacin y aplicacin de polticas pblicas, sino a definir qu herramientas pueden permitir incluir efectivamente al gnero como una variable central en el diseo, implementacin y monitoreo del presupuesto pblico. Hay dos caminos metodolgicos en los que distintas experiencias nacionales han basado su elaboracin de presupuestos sensibles al gnero. El primero de ellos se refiere a la categorizacin propuesta por Sharp (2003) en el caso australiano descrito en la seccin anterior, y que esencialmente clasifica el gasto en tres reas: el dirigido especficamente a cuestiones de gnero; el promotor de la equidad en el empleo pblico, y el gasto general. Por otro lado, Sharp ha colaborado tambin en el diseo de un camino alternativo conocido como Aproximacin en cinco pasos, que fue implementado inicialmente en Sudfrica en el ao 2000. Estos cinco pasos, que se describen a continuacin, esquematizan una estrategia de inclusin del gnero en el proceso presupuestal (Budlender y Hewitt 2003): 1. Anlisis de la situacin de mujeres, hombres, nias y nios. Un diagnstico cuantitativo y cualitativo de la situacin comparativa de mujeres y hombres a distintas edades es indispensable para identificar inequidades en niveles y sectores especficos. Sin dicha informacin, es imposible determinar y combatir situaciones de desventaja atribuibles al gnero. 2. Identificacin del enfoque de gnero en polticas pblicas. En este paso se debe evaluar si un programa o polticas especficas pueden incrementar o reducir potencialmente las desigualdades de gnero identificadas en el paso 1. El anlisis debe incluir lo que las polticas o programas dicen implcita y explcitamente sobre gnero. 3. Identificacin de asignaciones presupuestales. Una vez identificadas las condiciones de inequidad y el posicionamiento de polticas y programas respecto a stas, es tiempo de analizar el presupuesto como tal. El principal objetivo aqu es verificar si las asignaciones presupuestales son adecuadas para implementar las polticas sensibles al gnero identificadas en el paso 2, o si, en contraste, no incrementarn poten-
cialmente las inequidades entre mujeres y hombres. Este paso hace transparente y evala el uso de fondos pblicos desde la variable de gnero. 4. Monitoreo de gasto y servicios. El tipo de informacin requerida en este paso puede ser dividida en tres categoras: insumos (el monto de recursos dirigido a un programa o poltica); productos (los productos generados por el programa o poltica, as como el nmero de beneficiarios receptores), y resultados (el efecto final sobre la poblacin beneficiada respecto a las inequidades identificadas inicialmente). Con respecto a este paso, es importante sealar que la iniciativa sobre presupuestos sensibles al gnero del Secretariado de la Commonwealth ha identificado los siguientes indicadores especficos (Elson 2002b, 47): Proporcin de gasto total dirigido a programas de equidad; Balance por gnero del empleo en el sector pblico, identificando niveles de direccin; Proporcin del gasto dirigido a las necesidades prioritarias de las mujeres mediante la provisin de servicios pblicos; Proporcin del gasto dirigido a las instituciones especializadas en la atencin a mujeres, ya sea a nivel ministerial o al interior de cada ministerio o secretara; Proporcin del gasto en transferencias de ingreso dirigidas a prioridades de mujeres (vgr., guarderas); Balance presupuestal de gnero en apoyo a negocios, tales como subsidios, capacitacin o crdito; Balance presupuestal de gnero en los contratos del sector pblico otorgados; Balance de gnero en la membresa de comits gubernamentales y otros cuerpos tomadores de decisiones, y Balance de gnero en programas de capacitacin gubernamental. 5. Anlisis de impacto. Este paso implica la repeticin del paso 1, con base en la informacin generada en los pasos 2 a 4. Esto es, identificar comparativamente modificaciones a la situacin de mujeres y hombres, y sus distintos subgrupos (edad, etnicidad, etc.), en contraste con los objetivos especficos buscados y los recursos presupuestales aplicados. Estos cinco pasos implican la insercin del criterio de gnero en todas las etapas presupuestales (formulacin, implementacin y evaluacin), y conforman un continuo anual que mide constante y exhaustivamente la situacin de las mujeres vis a vis la de los hombres, y el efecto del presupuesto pblico en su situacin comparativa. Cabe explicitar que en el uso de esta metodologa para disear y medir el impacto de presupuestos sensibles al gnero, debe
incluirse necesariamente una medicin del impacto del presupuesto sobre el uso del tiempo y la participacin en sectores no remunerados o remunerados informales de la economa por parte de las mujeres; esto, en tanto la participacin de aqullas en esas reas limita su insercin en actividades formales productivas y generadoras de bienestar. Si bien los cinco pasos estn diseados para incluir en el presupuesto la perspectiva de gnero, su temporalidad es maleable. Esto es, no implican una visin restringida al ejercicio anual del presupuesto, y de hecho, sugieren la realizacin de anlisis de metas con plazos ms amplios, que crucen el ejercicio de varios presupuestos anuales.
Recuadro 1.2 Presupuesto y uso del tiempo

Un elemento central en los presupuestos sensibles al gnero es la contabilizacin del trabajo no remunerado (como las labores domsticas o el cuidado de miembros de la familia) al que las mujeres dedican ms tiempo que los hombres. Estas labores constituyen una aportacin a la economa no slo de la familia, sino de sus comunidades, y por tanto al producto nacional; pero implica tambin un costo de oportunidad, al reducir el tiempo que las mujeres pueden dedicar a actividades remuneradas. De ah que un presupuesto con perspectiva de gnero debe reconocer el valor monetario de las actividades no remuneradas y asignar recursos que, al reducir el tiempo dedicado a ellas, incremente la inclusin de las mujeres en actividades remuneradas1. Para esta valorizacin son clave las encuestas de uso del tiempo, que permiten identificar cmo mujeres y hombres participan en actividades no remuneradas. De acuerdo con la Encuesta Nacional del Uso del Tiempo (ENUT, 2002) entre quienes son mayores de 12 aos, los hombres destinan 24% del total de su tiempo al trabajo remunerado, mientras que las mujeres nicamente un 8.5%. En contraste, ellas dedican un 23.9% de su tiempo al trabajo domstico no remunerado, actividad para la cual los hombres dedican slo un 4.9%. Las mujeres entre 20 y 49 aos son las que ms participan en el mercado laboral (ver grfica A) y tienen la menor brecha de participacin respecto a los hombres. Sin embargo, esto no altera significativamente el tiempo dedicado por ambos a las labores del hogar (ver grfica B). En general, la participacin de las mujeres en el trabajo domstico no remunerado es considerablemente mayor, aunque al incrementarse el nivel educativo la mujer invierte menos tiempo en el trabajo domstico (ver grfica C). Las cifras muestran que las responsabilidades del hogar recaen en las mujeres aun cuando participen en el mercado laboral, lo cual resulta en dobles jornadas de trabajo y menores oportunidades para acceder a mejores condiciones laborales.
1 Ver por ejemplo Hofbauer y Vinay (2002). Fuente: Elaborado con base en CEPAL (2007), Pedrero (2004), Hofbauer y Vinay (2002) e Inegi (2002). Nota: Poblacin de 12 y ms aos. La distribucin de las horas se hace entre las siguientes actividades: trabajo domstico; cuidado de nios(as) y otros miembros del hogar; trabajo para el mercado; trabajo gratuito para la comunidad y otros hogares; actividades educativas, esparcimiento, cultura y convivencia; necesidades y cuidados personales, y otras actividades.
Generacin de insumos y diseo presupuestal: indicadores de gnero

De la metodologa para la elaboracin de presupuestos sensibles al gnero descrita en la seccin anterior, se desprende al menos una conclusin directa: la generacin de informacin desagregada por gnero es indispensable. Sin datos concretos que permitan identificar las condiciones comparativas de mujeres y hombres, los recursos presupuestales dirigidos a ambos, y el impacto del gasto pblico en sus condiciones de vida, la elaboracin ptima de un presupuesto sensible al gnero es una tarea difcil e incompleta. Un presupuesto de este tipo es, por definicin, un presupuesto orientado a la medicin de su desempeo: mide objetivos y su consecucin por sexo. Esto implica que hace un uso intensivo de indicadores, entendidos como mediciones que sintetizan las caractersticas comparativas entre mujeres y hombres. Por eso, un aspecto central de cualquier iniciativa de presupuesto sensible al gnero se refiere al uso de datos existentes y la generacin de nuevas mediciones donde no las haya. Al respecto, existen al menos dos dimensiones de medicin bsicas para el diseo y evaluacin de un presupuesto sensible al gnero (Sharp 2003): 1. Incluir medidas desagregadas por sexo en todas las dependencias pblicas, relativas a los insumos, productos y resultados del ejercicio presupuestal, e 2. Identificar explcitamente la equidad como un indicador de desempeo, junto a las mediciones conocidas de economa, eficiencia y efectividad. El primero de los dos puntos anteriores implica cuatro mediciones necesarias. En primer lugar, la evaluacin del impacto del gasto pblico en la reduccin de la desigualdad de gnero (respecto de la situacin inicial identificada y respecto de las metas identificadas en las polticas pblicas). Segundo, un anlisis de la distribucin por gnero de recursos pblicos entre la poblacin beneficiada, as como al interior de los hogares (i.e. atencin
Grfica A Porcentaje de horas a la semana dedicadas al trabajo remunerado por sexo y grupos de edad, 2002
Grfica B Porcentaje de horas a la semana dedicadas al trabajo domstico por sexo y grupos de edad, 2002
60 aos y ms 50-59 aos 40-49 aos 30-39 aos 20-29 aos 12-19 aos Total 0
3.5 8.4 10.6 11.4 11.1 4.3
21.6 30.2 32.5 31.3 27.1
60 aos y ms 50-59 aos 40-49 aos 30-39 aos 20-29 aos 12-19 aos 24.0 Total 30 40 0
7.1 6.0 5.1 4.9 4.4 3.8 4.9 10 20 Porcentaje 11.7 23.9 22.0
28.2 29.7 31.7 28.0
9.7 8.5 10 20 Porcentaje
30
40
MUJERES
HOMBRES
MUJERES
HOMBRES
Grfica C P orcentaje de horas dedicadas a la semana al trabajo domstico por sexo y nivel de instruccin, 2002
Sin instruccin Primaria incompleta Primaria completa o algn ao en secundaria Secundaria completa Algn ao en educacin media superior o ms 0 30.9 29.3 23.3 23.5 17.2 10 Porcentaje 20 30
4.9 4.5 4.4 4.7 5.8
MUJERES
HOMBRES
escolar, visitas al centro de salud, nutricin, etc.). Tercero, un estudio detallado del efecto de los programas y recursos pblicos en el uso de tiempo entre mujeres y hombres respecto a labores remuneradas y no remuneradas. Finalmente, un anlisis del otro lado de la poltica fiscal: la identificacin de posibles sesgos regresivos en la recaudacin de impuestos que afecten ms que proporcionalmente a las mujeres (Coello 2008). Para la construccin de estas mediciones las fuentes son variadas: datos censales; encuestas a hogares y/o personas; estadsticas continuas a nivel nacional (vgr., las que elabora el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Inegi); datos generados por las instituciones gubernamentales dirigidas a la atencin de temas de gnero (vgr., Inmujeres); datos de agencias gubernamentales especializadas (vgr., Secretara de Salud e Instituto Nacional de Salud Pblica), e instituciones acadmicas. Al respecto, el Inmujeres hace las siguientes recomendaciones a las dependencias gubernamentales en Mxico para la generacin de indicadores especficos que permitan identificar qu tan sensible al gnero es su presupuesto (Inmujeres 2003): Elaborar un resumen del propsito principal de la dependencia; Identificar los principales programas dentro del sector, indicando sus asignaciones monetarias y su monto como porcentaje del gasto total de la dependencia; Preguntarse: cmo afecta la poltica o el programa a mujeres y hombres?; Preguntarse si los resultados de la poltica sern los mismos para mujeres y hombres, o bien si es necesario que beneficien ms a uno u otro sexo; Cuestionarse si los impactos diferenciados de la poltica son aceptables y beneficiosos o, por lo contrario, son negativos; Verificar que la informacin y recoleccin de datos est desagregada por sexo y etnia o grupos, si es necesario; Verificar el equilibrio de gnero en los programas de capacitacin ofrecidos por las dependencias gubernamentales; Corroborar el porcentaje del gasto pblico asignado a programas encaminados a la equidad entre mujeres y hombres; Identificar los programas dirigidos exclusivamente a mujeres y nias; Identificar el gasto etiquetado para mujeres y nias, en nmero y porcentaje del gasto total; Identificar el gasto dedicado a programas o servicios pblicos que puedan reducir la carga laboral de las mujeres o las brechas de gnero en nmero y como porcentaje del gasto total; Identificar el gasto dedicado a la investigacin en temas de gnero, en nmero y como porcentaje respecto del gasto total;
Identificar cul es el gasto dedicado a la capacitacin sobre la perspectiva de gnero, en nmero y como porcentaje del gasto total; Presupuesto del rea, oficina o unidad de gnero de la institucin, en nmero y como porcentaje del gasto total, y Monto y porcentaje de los subsidios, crditos o apoyo tcnico o financiero dirigido a mujeres y hombres. Hasta ahora hemos hablado de mujeres como un grupo identificable y homogneo. No obstante, al hablar de indicadores de gnero es inevitable sealar que las mujeres no son un grupo uniforme, y que la generacin de indicadores tiles para la formulacin de presupuestos sensibles al gnero efectivos requiere de la identificacin de patrones diferenciales entre distintas mujeres. Para ello, deben considerarse las diferencias de clase, etnia y edad. Para nadie es un secreto que las condiciones de inequidad de gnero son particularmente profundas entre poblaciones de habla indgena. Asimismo, las necesidades presupuestales de las mujeres cambian en las distintas etapas de su vida: como nias que acceden desigualmente a la educacin por estar responsabilizadas de labores domsticas; como mujeres en edad reproductiva; como adultas mayores sin acceso a prestaciones sociales de jubilacin por no haber desarrollado labores en sectores remunerados formales. Al respecto, la Agencia Sueca de Estadsticas public en 1996 un documento titulado Engendering Statistics: A Tool for Change, en el que recomienda informacin desagregada por sexo para la medicin inicial y consecuente de las inequidades de gnero en tres reas (Budlender y Hewitt 2003): educacin (atencin a niveles primario, secundario, y terciario; atencin universitaria; nivel promedio de escolaridad entre mayores de edad; tasas diferenciales entre poblaciones urbana y rural; y nivel de ausentismo, repeticin de grados y no conclusin de estudios); responsabilidades domsticas (tiempo invertido en actividades remuneradas y no remuneradas; acceso a empleo formal; y tiempo laborado entre menores de edad remunerado y no remunerado), y papel reproductivo (tasas de fertilidad total, por edad, etnicidad y ruralidad). En suma, la elaboracin de presupuestos sensibles al gnero requiere necesariamente de indicadores igualmente sensibles al gnero, ya sea para la identificacin de condiciones de inequidad, para medir los recursos destinados a su eliminacin, y/o para medir su impacto. Estos indicadores estn construidos para medir la transformacin de las brechas de gnero derivadas del presupuesto pblico.
Anlisis presupuestal sensible al gnero en Mxico

Mxico, como muchas otras naciones, inici labores de categorizacin del gasto pblico sensibles al gnero en la dcada de los noventa, cuando la experiencia australiana ya era ampliamente conocida y las conferencias mundiales de El Cairo (1994) y Beijing (1995) haban generado un impulso global sobre el tema.3 Uno de los primeros esfuerzos en la materia fue desarrollado en 2000 por las investigadoras Gisela Espinosa y Lorena Paz (2000), quienes evaluaron el gasto pblico en salud reproductiva dirigido a mujeres entre 1993 y 1996. Por su parte, el gobierno federal, por medio de la entonces Comisin Nacional de la Mujer, realiz un monitoreo del presupuesto de egresos entre 1996 y 1998 con perspectiva de gnero, concentrando su anlisis en los gastos etiquetados explcitamente para mujeres. Los criterios de clasificacin para este estudio fueron tres: 1) acciones que benefician exclusivamente a las mujeres; 2) acciones para la poblacin en general en las que fue posible identificar montos referidos a mujeres, y 3) acciones para la poblacin en general en las que se pudo desagregar lo relativo a la poblacin femenina (Cooper y Guzmn 2003). En 2001, la asociacin civil Fundar junto con agencias de equidad de gnero del gobierno federal, realizaron un estudio sobre pobreza y gnero con base en la metodologa sugerida por Debbie Budlender y Rhonda Sharp, en el que identificaron el gasto etiquetado hacia las mujeres, as como las unidades responsables de su ejercicio. Ese mismo ao Fundar y la organizacin Equidad de Gnero, Ciudadana, Trabajo y Familia, AC publicaron dos trabajos que constituyen referencias esenciales sobre el tema en el pas: el primero, titulado Mujeres y pobreza, analiz a detalle el gasto social focalizado en mujeres; el segundo, titulado Programa de ampliacin de cobertura y el presupuesto federal: un acercamiento al paquete bsico de los servicios de salud desde una perspectiva de gnero, se centr en los servicios de salud (citado en Cooper y Guzmn 2003).4 Ambos trabajos ampliaron las categoras de anlisis y clasificacin, de modo que el gasto con perspectiva de gnero se centr en cuatro reas: 1) gasto directo dirigido a mujeres y/o nias; 2) gasto dirigido indirectamente a mujeres y/o nias; 3) gasto destinado a acciones positivas que impulsan la equidad de gnero, y 4) gasto general.
3 La Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo se llev a cabo en El Cairo, en 1994. Delegados de 179 Estados participaron en negociaciones para definir un programa de accin sobre poblacin y desarrollo. Para conocer un resumen sobre el programa de accin, vase http://www.un.org/spanish/conferences/accion2.htm. La IV Conferencia Mundial sobre la Mujer se llev a cabo en Beijing en 1995. Representantes de 189 gobiernos adoptaron la Declaracin y Plataforma de Accin de Beijing, que est encaminada a eliminar los obstculos a la participacin de la mujer en todas las esferas de la vida pblica y privada. Para conocer los documentos de esta conferencia vase http://www.cinu.org.mx/temas/mujer/confmujer.htm. 4 Para mayores detalles de estos estudios ver Vinay et al. (2001) y Martnez (2001).
Finalmente, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad del Gnero (CEAMEG), de la Comisin de Equidad y Gnero de la Cmara de Diputados, realiz una revisin de las cifras de la Cuenta Pblica durante el periodo 2004-2007. Este estudio tambin enfoca su anlisis en el gasto etiquetado para mujeres, usando como unidad de anlisis los ramos presupuestarios (Sour 2008a). En trminos de construccin metodolgica, el Inmujeres desarroll en 2005 una gua dirigida a las dependencias gubernamentales en la que sugiere que, para la inclusin de la perspectiva de gnero en los presupuestos pblicos, se distinga entre los recursos que identifican a las mujeres como beneficiarias, de los que estn dirigidos a favorecer por igual a mujeres y hombres (Inmujeres 2005). Para identificar el gasto dirigido a las mujeres, el instituto recomienda la identificacin de trminos como: salud reproductiva, madre, viuda, cncer crvico-uterino y cncer de mama. Asimismo, el Inmujeres subraya que existen proporciones del gasto pblico que aunque no se encuentren etiquetadas hacia mujeres, s mejoran potencialmente sus condiciones de vida, como el gasto relacionado con guarderas o estancias infantiles. Inmujeres tambin sugiere identificar los recursos donde las principales beneficiarias son las mujeres. El captulo 2 de este documento explora el el gasto pblico para identificar los montos asignados a acciones que benefician a las mujeres mexicanas, adems de analizar los efectos progresivos o regresivos de las participaciones y asignaciones federales a nivel municipal. El captulo examina el Sistema de Informacin Pblica Presupuestaria relativo a las mujeres (SIPP-Mujeres), que ampla la recomendacin del Inmujeres y rastrea 60 palabras relacionadas con la mujer y a favor del gnero en los registros de la cuenta pblica federal del ao 2002 al 2007, y se encuentra disponible para su consulta pblica (Sour 2008a, 2008b). As, dicho captulo ofrece un seguimiento sistemtico y sensible al gnero del presupuesto federal destinado, directa o indirectamente, a reducir las brechas de desigualdad entre mujeres y hombres en Mxico, complementando y extendiendo la serie de estudios realizados sobre el tema anteriormente.
Mxico y la experiencia internacional

Durante los ltimos 25 aos, gobiernos, organizaciones de mujeres y organismos internacionales -en todas las regiones del mundo- han promovido proyectos de investigacin, sensibilizacin, capacitacin y reforma institucional dirigidos a visibilizar el impacto diferenciado de los presupuestos pblicos sobre mujeres y hombres. El objetivo principal es lograr que en
Recuadro 1.3 P rograma Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2009-2012
El 18 de agosto de 2009 se public el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2009-2012 (Proigualdad), dando cumplimiento a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, y a la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. El Proigualdad constituye la estrategia para transversalizar la perspectiva de gnero en la administracin pblica, los Poderes de la Unin y el sector privado, y tiene como meta reducir las condiciones de desigualdad y discriminacin a partir de dos tipos de acciones: las que inscriban la perspectiva de gnero en la planeacin estratgica de las polticas pblicas, y las destinadas a crear una cultura institucional para procurar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Los objetivos estratgicos del Proigualdad y sus indicadores son los siguientes.
Objetivos estratgicos del Proigualdad

Objetivos Institucionalizar una poltica transversal con perspectiva de gnero en la administracin pblica federal y construir los mecanismos para contribuir a su adopcin en los poderes de la unin, en los rdenes de gobierno y en el sector privado. Garantizar la igualdad jurdica, los derechos humanos de las mujeres y la no discriminacin, en el marco del estado de derecho. Garantizar el acceso de las mujeres a la justicia, la seguridad y la proteccin civil. Garantizar el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia. Indicadores Nmero de dependencias de la administracin pblica federal que cuentan con mecanismos para denunciar la discriminacin por gnero. Nmero de secretaras que cuentan con sistemas de informacin estadstica con perspectiva de gnero. Mujeres en mandos medios y superiores en la administracin pblica federal. Estados con leyes estatales armonizadas con la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, as como las convenciones internacionales. Porcentaje de mujeres vctimas de hostigamiento laboral. Incidencia delictiva contra las mujeres. Porcentaje de instancias encargadas de impartir justicia que integran en su proceso administrativo y de gestin mecanismos y lineamientos para incorporar la perspectiva de gnero. Porcentaje de mujeres vctimas de violencia fsica y/o sexual por parte de su pareja. Porcentaje de mujeres mayores de 15 aos vctimas de violencia comunitaria. Relacin de alumnas respecto de alumnos en secundaria con un logro acadmico al menos elemental en la prueba ENLACE de matemticas. Fortalecer las capacidades de las mujeres para ampliar sus oportunidades y reducir la desigualdad de gnero. Porcentaje de hogares encabezados por mujeres en condiciones de pobreza alimentaria. Prevalencia de obesidad en mujeres de 20 aos y ms. Razn de mortalidad materna. Potenciar la agencia econmica de las mujeres a favor de Discriminacin en el ingreso entre mujeres y hombres. mayores oportunidades para su bienestar y desarrollo. Porcentaje de mujeres ocupadas como empleadoras. Impulsar el empoderamiento de las mujeres, su participacin y representacin en espacios de toma de decisin en el Estado y consolidar la cultura democrtica.
Fuente: Inmujeres (2009).
ndice de potenciacin de gnero (IPG). ndice compuesto que mide la desigualdad de gnero en tres dimensiones bsicas de potenciacin: participacin econmica y poder de decisin; participacin poltica y poder de decisin; y control sobre los recursos econmicos. Porcentaje de mujeres que participan en organizaciones.
su diseo e implementacin se incorpore la equidad de gnero como principio rector y como meta de desarrollo. Debido a que el presupuesto pblico tiene como componentes bsicos al ingreso y al gasto, dichos proyectos han estado dirigidos a evaluar si la manera en que los gobiernos recaudan y distribuyen los recursos tiene alguna incidencia sobre las desigualdades de gnero y, en su caso, si es posible revertir el efecto negativo que algn componente del presupuesto pudiera tener sobre la condicin de mujeres y hombres. Un ejercicio exhaustivo reciente que sistematiza la informacin sobre los intentos alrededor del mundo de incorporar la perspectiva de gnero tanto en el anlisis como en el diseo
de los presupuestos pblicos, sugiere distinguir entre los anlisis del presupuesto con perspectiva de gnero y las iniciativas de reforma al presupuesto. De las 101 experiencias internacionales recabadas, desde 1984 a la fecha, 86 pueden clasificarse como anlisis del presupuesto y 15 como iniciativas de reforma al mismo (Hernndez 2008).5 Anlisis del presupuesto Las iniciativas de anlisis de presupuesto buscan evaluar las asig5 Para la recopilacin de la informacin, la autora consult los reportes de organismos internacionales o multinacionales que han patrocinado proyectos de anlisis o reforma del presupuesto con perspectiva de gnero.
naciones presupuestales en relacin con su impacto en el bienestar y el empoderamiento de mujeres y hombres. Involucran la recoleccin y evaluacin de informacin en cuatro dimensiones: condicin social y econmica de mujeres y hombres; polticas pblicas; asignaciones presupuestales, y ejecucin del presupuesto. Como se ilustra en la figura 1.1, los dos primeros ejercicios generan insumos para el anlisis del presupuesto con perspectiva de gnero. Estudios de este tipo deben contar con indicadores que permitan detectar las desigualdades de gnero ms apremiantes en cada rea de intervencin gubernamental. Un segundo insumo son los estudios del impacto esperado de las polticas pblicas en las desigualdades de gnero existentes en el rea o reas de injerencia. Anlisis como estos revelan posibles contradicciones entre la poltica y los objetivos de equidad de gnero y permiten discriminar entre las polticas que pueden contribuir a reducir las desigualdades de gnero y las que deben ser reformuladas. Un tercer insumo son las campaas de sensibilizacin, los talleres de capacitacin sobre la inclusin de la perspectiva de gnero en los presupuestos, la difusin de guas o manuales metodolgicos para el anlisis e implementacin de presupuestos con perspectiva de gnero, y el cabildeo con actores clave en el diseo del presupuesto. Ahora bien, lo que propiamente puede llamarse anlisis del presupuesto con perspectiva de gnero son estudios que buscan cuantificar el impacto del presupuesto en la reduccin de brechas entre mujeres y hombres, y en las distintas reas de intervencin gubernamental. Estos estudios pueden medir el impacto del presupuesto en la equidad de gnero de varias formas posibles: 1) Evaluando si los recursos asignados a todos o ciertos rubros del presupuesto son apropiados para resolver las desigualdades de gnero; 2) Rastreando los recursos asignados a programas explcitamente dirigidos a asuntos de gnero, y 3) Monitoreando el ejercicio de stos para determinar el tamao y composicin de gnero de la poblacin beneficiaria, as como los costos econmicos o sociales en los que incurren. De las 86 iniciativas de anlisis de presupuesto con perspectiva de gnero, 39 conjugaron generacin de insumos y de anlisis, mientras 28 casos crearon slo insumos. Las 19 restantes se enfocaron en el anlisis del presupuesto sin generar insumos. Entre el 60% y el 70% han recibido auspicio de organizaciones internacionales y de fundaciones o gobiernos extranjeros. La regin con mayor nmero de estas experiencias es Latinoamrica con 40% del total (Hernndez 2008).
Figura 1.1 Anlisis del presupuesto con perspectiva de gnero: insumos y productos
Insumos Indicadores de gnero Anlisis de polticas pblicas Productos Congruencia de asignaciones presupuestales con indicadores de gnero y/o polticas pblicas
Sensibilizacin/ capacitacin Guas metodolgicas
Monitoreo: Costos y beneficios del ejercicio del presupuesto
Fuente: Hernndez (2008).
Figura 1.2 Reformas al diseo del presupuesto con perspectiva de gnero

Insumos Indicadores de gnero Anlisis de polticas pblicas Reformas redistributivas RESULTADOS
Anlisis del presupuesto con perspectiva de gnero
Reformas regulativas
Iniciativas de reforma al diseo del presupuesto. Los resultados del anlisis del presupuesto pueden convertirse, a su vez, en insumos para iniciativas de reforma (figura 1.2). Pocos han culminado en iniciativas y menos an son los casos de implementacin de stas (Hernndez 2008). Las reformas al presupuesto para promover la equidad de gnero pueden clasificarse en dos grandes grupos: 1) redistributivas, o aquellas que buscan asignar o etiquetar recursos para atender asuntos en los que las mujeres son afectadas de manera ms directa y diferenciada, y 2) regulativas, o aquellas que buscan que los reglamentos y normas de operacin en todas las etapas de diseo e implementacin del presupuesto sean sensibles al impacto diferenciado de ste en mujeres y hombres, por ejemplo, la transversalizacin de la perspectiva de gnero en el presupuesto.
De las 15 iniciativas de reforma analizadas, slo cuatro no provienen de un pas latinoamericano; 60% recibieron auspicio internacional; todas van dirigidas al proceso de asignacin del gasto, y en 12 de los casos las iniciativas se originaron en el gobierno. La mayora son regulativas (10) y de stas, la gran parte siguieron estrategias de transversalizacin de la perspectiva de gnero, aunque hay una tendencia importante hacia la incorporacin de las mujeres en el proceso de asignacin del gasto, particularmente cuando la incidencia de la reforma es local. Slo cuatro son reformas redistributivas y van dirigidas al presupuesto nacional, y la mayora han sido implementadas y han estado vigentes por cuatro aos o ms. Sin embargo, en ningn caso se han puesto en marcha mecanismos de monitoreo y retroalimentacin.6
Presupuestos sensibles al gnero: el encuentro entre actores sociales y gubernamentales

Una de las principales conclusiones que se derivan de la revisin de la experiencia internacional es que la permanencia y ampliacin del anlisis y reforma del presupuesto con perspectiva de gnero, en Mxico y el resto del mundo, radica en gran medida en la colaboracin entre especialistas y activistas de la sociedad civil y actores clave en las esferas de decisin poltica y administrativa, comprometidos con la tarea de dar acceso a mujeres y hombres a una vida digna, en igualdad de condiciones (Hernndez 2008). No es una conclusin sin bases. Las diversas experiencias nacionales sobre anlisis o proyectos de presupuestos sensibles al gnero tienen un patrn comn: la participacin de actores sociales ha sido amplia e indispensable. Mientras el caso australiano ha sido usado como ejemplo de las limitaciones de este tipo de iniciativas cuando actores de la sociedad civil no se han involucrado (Budlender 2002), los casos de Sudfrica, Uganda y Tanzania ejemplifican experiencias en las que gobiernos nacionales y actores no gubernamentales se complementan en los distintos pasos de anlisis e implementacin de presupuestos sensibles al gnero. Efectivamente, la metodologa comnmente adoptada en este tipo de presupuestos invita a la participacin social para su correcto funcionamiento. Los actores de la sociedad civil, como organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles, fundaciones o grupos comunitarios, se han involucrado intensivamente en el anlisis de la situacin de inequidad entre mujeres y hombres; en la evaluacin de polticas pblicas dirigidas a la reduccin de esa inequidad; en el efecto de asignaciones presupuestales y su
6 Para mayor detalle respecto a las experiencias internacionales revisadas en Hernndez (2008) ver Anexo 1.
relacin con los planes de poltica pblica; y en el monitoreo del ejercicio del gasto (ver cuadro 1.3). En Mxico, el papel de actores sociales no slo ha sido intenso, sino innovador. Las iniciativas de anlisis y diseo de presupuestos sensibles al gnero han sido producto de la participacin de diversas organizaciones civiles, las cuales han promovido iniciativas en Mxico en cooperacin con actores internacionales como el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM, por sus siglas en ingls) y la Organizacin Mundial de la Salud (OMS); y en colaboracin con agencias gubernamentales como la Secretara de Salud (Ssa), el Inmujeres y el CEAMEG. Con respecto a los pases de Amrica Latina y el Caribe en general, Esim (2000) sugiere que todos debieran asignar fondos para la investigacin y recoleccin de datos para la elaboracin de presupuestos con enfoque de gnero. Es importante medir el grado de desventaja en el que se encuentran algunos sectores poblacionales, adems de la generacin de informacin desagre-
Cuadro 1.3 Mujeres dentro del proceso presupuestal

La Cmara de Diputados tiene la facultad exclusiva de discutir y aprobar el presupuesto de la federacin. En ella la Comisin de Equidad y Gnero ha tratado de aumentar su incidencia en el proceso presupuestal. El siguiente testimonio de una de las presidentas de dicha Comisin muestra algunos de los esfuerzos para insertar el enfoque de gnero en el presupuesto: Muchas de nosotras creemos que el logro ms importante durante la pasada aprobacin del PEF 2008 y para el presente ejercicio es la inclusin de un artculo que se refiera al tema de gnero. La aprobacin del Artculo 25 del PEF 2008 representa un avance considerable; visibiliza el tema de gnero dentro del mismo decreto y esto es algo que inevitablemente obliga a todas las dependencias del gobierno federal a seguir los siguientes criterios: I. I ncorporar en los programas la perspectiva de gnero y reflejarla en su matriz de indicadores; II. Identificar a la poblacin objetivo atendida, diferenciada por sexo, grupo de edad, regin del pas, municipio o demarcacin territorial, y entidad federativa, incluyendo sus padrones de beneficiarias y beneficiarios; III. Fomentar la perspectiva de gnero en la ejecucin de programas que, an cuando no estn dirigidos a beneficiar directamente al gnero femenino, es posible identificar los resultados que benefician especficamente a mujeres; IV. Establecer las metodologas o sistemas para que sus programas generen indicadores con perspectiva de gnero; V. A plicar la perspectiva de gnero en las evaluaciones de los programas, y VI. Incluir en sus programas y campaas de comunicacin social, contenidos que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres, la erradicacin de la violencia de gnero, de roles y estereotipos que fomenten cualquier forma de discriminacin.
Fuente: Contreras (2008, 1-12).
gada por sexo. Por otra parte, Esim enfatiza que las experiencias de iniciativas de presupuesto con enfoque de gnero llevadas a cabo en los diferentes pases deben difundirse entre ellos y entre los diferentes actores socio polticos que pueden tener injerencia en el proceso de formulacin/realizacin del presupuesto, como legisladores, funcionarios y organizaciones civiles. La colaboracin entre actores sociales, internacionales y gubernamentales ha permitido la realizacin continua de estudios presupuestales con perspectiva de gnero y su amplia difusin entre agencias gubernamentales, justamente las encargadas de establecer las asignaciones presupuestales. La insercin de temas como los presupuestos sensibles al gnero y la distribucin ms equitativa del gasto pblico entre mujeres y hombres es hoy una realidad en las discusiones de poltica pblica. Por supuesto, se trata de una tarea incompleta. Requiere para su consolidacin del mismo entorno de colaboracin entre actores observado en al menos los ltimos 10 aos. Uno de los retos en el corto plazo es el desarrollo de estrategias y herramientas concretas para formular presupuestos anuales que incluyan al gnero como una variable central de asignacin, medicin y monitoreo. Ello implica la continuidad en los anlisis presupuestales con perspectiva de gnero, pero tambin el inicio de tareas tcnicas especficas: generacin de indicadores de gnero; participacin activa en el diseo presupuestal; revisin de la ejecucin presupuestal por parte de las dependencias gubernamentales; el estudio de asignaciones presupuestales detallado en el mbito subnacional; anlisis cuantitativos sobre el efecto del presupuesto sobre la situacin de desventaja comparativa de las mujeres; la exploracin de condiciones y cambio entre distintos grupos de mujeres (por edad, etnicidad y ruralidad), y el uso de herramientas ms detalladas para identificar asignaciones presupuestales que afectan a mujeres directa e indirectamente. Este documento busca en sus captulos siguientes contribuir a esas tareas.
2
Gasto pblico y distribucin para la igualdad
Introduccin
En un Estado democrtico, como es el caso de Mxico, la accin pblica tiene como uno de sus objetivos garantizar una mayor igualdad y justicia social entre sus ciudadanos. En este sentido, el gasto pblico es uno de los instrumentos ms importantes del gobierno para alcanzar dichos objetivos, ya que en l se definen las prioridades y preferencias de la poltica pblica. Adems, la forma en que se distribuyen los recursos afecta no slo al desarrollo social, sino a la economa en su conjunto. De ah que en la planeacin y ejecucin del gasto se deben considerar los efectos directos e indirectos que determinadas asignaciones tienen sobre los diferentes subgrupos de poblacin y sobre la poblacin total. Por ejemplo, una expansin en el gasto pblico va un incremento del empleo pblico, podra tener al menos tres efectos: 1) un aumento en el ingreso de las personas que fueron empleadas, que puede traducirse en un mayor bienestar 2) un incremento en la tasa de inflacin, que afecta a toda la poblacin al disminuir el poder adquisitivo de su dinero, y 3) la produccin de mayor cantidad de bienes pblicos, dependiendo del sector en el que se generen dichos empleos. Por otra parte, no slo es importante el monto del gasto, sino tambin la forma en que ste se ejerce. Tpicamente (salvo en el caso de programas sociales especficos) el gobierno no transfiere directamente los recursos a las personas, sino que implementa programas que proveen bienes y servicios determinados como educacin, salud o infraestructura, por mencionar slo algunos. Estos servicios tambin tienen un efecto diferenciado entre las personas, ya que el acceso a ellos depende del contexto econmico, social y cultural en el que cada persona se encuentra. En el caso especfico de las mujeres y los hombres, por ejemplo, un incremento en el acceso a infraestructura de agua potable suele beneficiar ms a las mujeres, ya que son ellas quienes dedican ms tiempo al acarreo de agua (Cooper y Guzmn 2003). Si bien es importante evaluar con detalle qu tanto responde el gasto pblico a las necesidades de los diversos subgrupos de poblacin, este documento se centra en el caso de las mujeres. Analizar la perspectiva de gnero en la planeacin, ejecucin y evaluacin de cada uno de los programas del gobierno requiere de una muy extensa labor de investigacin que rebasa los propsitos de este documento, particularmente porque no se cuenta con la informacin suficiente para dicho anlisis. El captulo 1 de esta publicacin describe una serie de elementos necesarios para la elaboracin, el anlisis y la incorporacin a la agenda pblica de los presupuestos sensibles al gnero. Con base en ello, el presente captulo tiene el propsito de construir un panorama general del presupuesto pblico destinado a las mujeres en Mxico, que contribuya a marcar una senda hacia la elaboracin de presupuestos que busquen disminuir las desigualdades entre mujeres y hombres en el pas. En principio, es muy importante entender el documento donde el gobierno desglosa cunto, quin, para qu y en qu gasta. Esto est contenido en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). La primera seccin de este captulo describe qu es el PEF, cmo se elabora y cmo est estructurado. En la segunda seccin se explora, dentro de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal (CHPF), el gasto que se destina a las mujeres y ste se contrasta con los resultados obtenidos de otras fuentes de informacin y anlisis que han llevado a cabo ejercicios similares. Finalmente, utilizando la informacin del gasto pblico descentralizado a nivel estatal y municipal en Mxico, es
Recuadro 2.1 La violencia contra las mujeres

La violencia contra las mujeres es otra manifestacin de la desigualdad de gnero. Tiene lugar en mltiples mbitos y es ejercida por agresores diversos, desde la pareja hasta desconocidos, y afecta a mujeres de distintas caractersticas. La Encuesta Nacional sobre la Dinmica de las Relaciones en los Hogares 2006 (Endireh) revela que el 67% de las mujeres mexicanas de 15 aos y ms ha sufrido al menos un incidente de violencia en algn espacio pblico o privado. Segn la Endireh, la violencia en el mbito privado es la ms frecuente y es ejercida principalmente por alguien cercano a la vctima. El 43.2% de las mujeres han sido agredidas por su pareja y que casi un 15.9% ha sido vctima de violencia por otro miembro de su familia como su padre, hermanos, cuados o suegro. La violencia de pareja se manifiesta de formas distintas y, en su mayora, con ms de un tipo de agresin. La violencia emocional es la ms comn: 37.5% de las mujeres que reportaron agresiones por parte de su pareja dijeron haber recibido insultos, amenazas, intimidaciones o humillaciones. En segundo lugar se encuentra la violencia econmica: 23.4% declar que les fue negado el acceso a recursos monetarios bsicos o al control sobre ellos, o bien que fueron despojadas de sus bienes y/o limitadas para acceder al mercado laboral. En cuanto a la violencia fsica, 19.2% de las mujeres report algn tipo de embate, desde empujones y jalones, hasta ataques con armas. Finalmente, 9% report haber sido obligada por su pareja a sostener relaciones sexuales sin su consentimiento. Por su parte, la llamada violencia comunitaria tiene lugar en el espacio pblico, y generalmente es ejercida por desconocidos de la vctima, pero tambin por conocidos ajenos al entorno familiar, como compaeros de trabajo, maestros o compaeros de escuela. Segn la encuesta, 29.8% de las mujeres ocupadas ha sufrido alguna agresin en su espacio de trabajo, como hostigamiento, acoso o violacin sexual, mientras que 15.6% de las mujeres que asisten o asistieron a la escuela declar haber sido vctima de alguna actitud discriminatoria o de agresiones de carcter sexual en el mbito escolar.
Nota: Ver tambin PNUD (2007) para un anlisis ms elaborado. Fuente: Inegi (2008a).
documento jurdico y financiero que establece las erogaciones que realizar el gobierno federal entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada ao, y es autorizado por la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin (Cmara de Diputados 2007, 17). La relevancia del PEF radica en que ah se determina la asignacin de los recursos pblicos a los diferentes programas gubernamentales, las asignaciones a los estados y municipios, los montos destinados a la provisin de servicios (agua, electricidad, infraestructura, salud, educacin), el gasto requerido para el desempeo de las funciones del Estado (poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, Instituto Federal Electoral, Comisin Nacional de Derechos Humanos) y el pago de la deuda pblica federal. En su ejecucin, el presupuesto tiene efectos directos e indirectos sobre el bienestar social y la estabilidad de la economa nacional. En trminos macroeconmicos, afecta al crecimiento econmico, al empleo, a la inflacin y la inversin, entre otras variables; a nivel microeconmico, afecta la redistribucin del ingreso, la provisin de servicios pblicos y la expansin de oportunidades de las personas. Adicionalmente, el presupuesto tiene una fuerte relacin con la poltica y con el poder. Las acciones gubernamentales debilitan o favorecen a grupos, regiones, sectores econmicos, sociales, geogrficos. Desde esta perspectiva, el presupuesto es parte clave de la Poltica, pues asigna recursos (Guerrero y Valds 2000, 8).
Figura 2.1 Ciclo del presupuesto

Formulacin - Programacin Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, IFE, CNDH, dependencias y entidades.
posible averiguar en forma ex-post si su distribucin es acorde con los principios de igualdad e igualdad de gnero. Esto se analiza en la ltima seccin.
Discusin - Aprobacin Poder Legislativo (Cmara de Diputados).
El Presupuesto de Egresos de la Federacin

Qu es el Presupuesto de Egresos de la Federacin?
El PEF es el plan de accin anual en el que el gobierno federal establece sus prioridades y objetivos a travs de los montos destinados a sus gastos, incluidos aquellos relacionados con el funcionamiento del aparato gubernamental. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) lo define como el
Ejecucin Poder Ejecutivo (SHCP), Poder Legislativo, Poder Judicial, IFE, CNDH, dependencias y entidades.
Control Auditora Poder Ejecutivo y Poder Legislativo.
Fuente: Guerrero y Valds (2000).
El ciclo del presupuesto puede clasificarse en cuatro fases: la formulacin-preparacin, a cargo de la SHCP; la discusinaprobacin, por parte de la Cmara de Diputados; la ejecucin, bajo la responsabilidad de todas las dependencias y entidades del Estado; y el control-auditora, a cargo de la SHCP y la Cmara de Diputados con el apoyo de la Auditora Superior de la Federacin (ver figura 2.1). Debido a que el presupuesto se planea para su ejecucin en un ao, algunas de estas fases se empalman entre presupuestos distintos: el del ao fiscal en curso; el del ao inmediato anterior, y el que se encuentra en preparacin para el ao siguiente. Existen formas diversas de elaborar el presupuesto federal, y desde 1976 se ha implementado en Mxico el presupuesto por programas (PPP), que es una tcnica programtica financiera, que refleja un ordenamiento de las actividades en funcin de programas, objetivos y metas fijados anualmente (Guerrero y Valds 2000, 13). Esto es, toda accin del gobierno se sustenta en programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales que se derivan de los objetivos nacionales, las estrategias y prioridades establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). A su vez, todos los recursos pblicos ejercidos deben tener respaldo en alguno de estos programas.
el PEF se organiza en cuatro grandes clasificaciones en funcin del tipo de informacin que se necesite consultar: programtica, administrativa, funcional y econmica (ver cuadro 2.1). A su vez, estas clasificaciones tienen subdivisiones y pueden combinarse unas con otras, como se detalla a continuacin, de tal forma que es posible conocer el flujo, uso y destino de los recursos pblicos a muy altos niveles de desagregacin. De hecho, a partir del ejercicio fiscal de 2008, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece en su Artculo 28 que la clasificacin del gasto debe incluir el destino geogrfico, en trminos de entidades federativas, y en su caso municipios y regiones.2 Clasificacin programtica Esta clasificacin divide el gasto neto total en dos grupos: 1) gasto programable, aqul que se destina a la provisin de los servicios pblicos, a la operacin de las funciones del Estado y a la ejecucin de los programas previamente establecidos, de conformidad con las metas, prioridades y objetivos definidos en el PND, y 2) gasto no programable, aqul que no est sujeto a un programa especfico pero se relaciona con la actividad financiera del Estado como la amortizacin de deuda o pago de intereses; ste incluye adems las participaciones a estados y municipios y los estmulos fiscales, que son erogaciones que no tienen etiquetas de gasto (ver figura 2.2).
2 Esta ley define las atribuciones y funciones de los responsables de la operacin de la poltica fiscal: la SHCP, el Congreso de la Unin, sus Cmaras y rganos de apoyo tcnico y asesora. Del mismo modo, se fijan los lmites y alcances de la operacin de las finanzas pblicas. Se establece la autonoma presupuestaria, se definen los principios y reglas a que deben sujetarse las funciones de ingreso y gasto del sector pblico, y los requisitos que deben satisfacerse para su cumplimiento; lo que implica la normatividad a que se halla sujeta la elaboracin, ejercicio y registro del presupuesto federal (Cmara de Diputados 2007, 11).
Estructura y clasificacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin1

En el PEF se presenta de manera sistemtica la informacin desagregada del gasto pblico, de tal forma que es posible conocer quin gasta, para qu se gasta y en qu se gasta. Para ello,
1 En esta seccin se describe a manera de ejemplo la clasificacin del PEF 2007. Ao con ao el PEF puede tener modificaciones en su clasificacin.
Cuadro 2.1 Clasificacin del Presupuesto de Egresos, 2007

Tipo de clasificacin Criterios de clasificacin Erogaciones vinculadas o no a programas gubernamentales especficos y provisin de bienes y servicios pblicos Por ejecutores del gasto y unidades administrativas responsables de la ejecucin del gasto Conceptos de clasificacin Gasto programable Gasto no programable E ntidades de la Administracin Central (gobierno federal) O rganismos y empresas del sector paraestatal Desarrollo Social Desarrollo Econmico Gobierno Gasto corriente Gasto de capital
Programtica
Administrativa
Funcional
astos pblicos realizados para atender G las funciones pblicas Erogaciones realizadas para la adquisicin de bienes y servicios para cumplir con las funciones y actividades del Estado
Econmica
Fuente: Cmara de Diputados (2007).
Figura 2.2 Clasificacin programtica del gasto
Diferimientos de pagos Endeudamiento INGRESO NETO TOTAL Entidades de control presupuestario directo Productos Gobierno Federal Impuestos Derechos Productos Aprovechamiento FUENTES DE RECURSOS
Gasto no programable GASTO NETO TOTAL Costo financiero Participaciones Adefas = Gasto Programable Administracin Pblica Central Organismos y empresas USOS DE RECURSOS
Clasificacin administrativa Se refiere a las unidades responsables de la ejecucin y control del gasto, es decir, quin gasta los recursos pblicos. Esta clasificacin divide el gasto neto total en Ramos de gasto, en donde cada uno corresponde a una institucin de la Administracin Pblica Federal, por ejemplo: secretaras de Estado, entidades paraestatales, Instituto Federal Electoral (IFE), por mencionar algunos. Al mismo tiempo, cada Ramo se subdivide en subsecretaras, coordinaciones, direcciones de rea, etc. Por su naturaleza, los Ramos pueden agruparse en cuatro grupos: Ramos autnomos, Ramos administrativos, Ramos generales y Entidades de control presupuestario directo. Las entidades que correspondan a cada Ramo en el ao 2007 se muestran en la figura 2.3. Es importante sealar que esta clasificacin puede cambiar de un presupuesto a otro. Por ello, al analizar las variaciones de gasto en el tiempo, es primordial verificar que la clasificacin de los recursos que se contabilizan sea comparable de un ao a otro.
Figura 2.3 Clasificacin administrativa del gasto, 2007

Distribucin del gasto en la clasificacin administrativa
Ramos de la Administracin Pblica Centralizada
Ramos autnomos
Ramos generales
Entidades Paraestatales de Control Presupuestario
2. Presidencia 4. Gobernacin 5. Relaciones Exteriores 6. Hacienda y Crdito Pblico 7. Defensa Nacional 8. Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin 9. Comunicaciones y Transportes 10. Economa 11. Educacin Pblica 12. Salud 13. Marina 14. Trabajo y Previsin Social 15. Reforma Agraria 16. Medio Ambiente 17. PGR 18. Energa 20. Desarrollo Social 21. Turismo 27. Funcin Pblica 31. Tribunales Agrarios 32. Tribunales Federales 36. Seguridad Pblica 37. Consejera Jurdica 38. CONACYT
1. Poder Legislativo 3. Poder Judicial 22. Instituto Federal Electoral 35. Comisin Nacional de Derechos Humanos
19. Aportes a la seguridad social 23. P rovisiones salariales y econmicas 24. Deuda Pblica 25. P revisiones y aportaciones para los sistemas de Educacin Bsica, Normal, Tecnolgica y de Adultos 28. P articipaciones a entidades federativas y municipios 30. Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (Adefas) 33. Aportaciones federales para entidades federativas y municipios 34. E rogaciones para los programas de apoyo a deudores y ahorradores de la banca
pemex issste imss cfe lfc
Clasificacin funcional Clasifica al gasto programable de acuerdo a las actividades y funciones que realizan las dependencias de la Administracin Pblica Federal en los mbitos social, econmico y de gobierno. Se dividen en tres grandes grupos: desarrollo social, desarrollo econmico y gobierno (ver cuadro 2.2). Al igual que en las clasificaciones anteriores, las funciones se pueden desagregar a nivel de sub funciones que definen de forma ms especfica los campos de accin de las entidades gubernamentales. Esta clasificacin es muy importante porque muestra para qu y cunto destina el gobierno federal para proveer los bienes y servicios pblicos, y pone de manifiesto aquello a lo que le est dando prioridad.
Cuadro 2.3 Clasificacin econmica del gasto, 2007

Concepto Gasto de capital Inversin fsica Inversin financiera Otros de capital Gasto Corriente Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales Otros de corriente
Cuadro 2.2 Clasificacin funcional del gasto, 2007

GASTO PROGRAMABLE Concepto Funciones de Desarrollo Social Educacin Salud Seguridad social Urbanizacin, vivienda y desarrollo regional Agua potable y alcantarillado Asistencia social Funciones de Desarrollo Econmico Energa Comunicaciones y transportes Desarrollo agropecuario y forestal Temas laborales Temas empresariales Servicios financieros Turismo Ciencia y tecnologa Temas agrarios Desarrollo sustentable Funciones de Gobierno Administracin pblica Gobernacin Soberana Relaciones exteriores Hacienda Orden, seguridad y justicia Proteccin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales Regulacin y normatividad Otros bienes y servicios pblicos Legislacin
Captulo 1000
Concepto
Partida Remuneraciones al personal de carcter permanente Remuneraciones al personal de carcter transitorio Erogaciones del Gobierno Federal por concepto de Seguridad Social y Seguros 1401 1403 1404 1406 1407 1408 1413 Aportaciones al ISSSTE Aportaciones al Fovissste Cuotas para el seguro de vida del personal civil Cuotas para el seguro de gastos mdicos del personal civil Cuotas para el seguro de separacin individualizado Cuotas para el seguro colectivo de retiro Aportaciones al Sistema de Ahorro para el Retiro
Servicios Personales 1100 1200
1300 Remuneraciones adicionales y especiales 1400
1500 Pago por otras prestaciones sociales y econmicas 1600 Impuesto sobre nminas y crdito al salario 1700 Pago de estmulos a servicios pblicos 1800 Previsiones para servicios personales 2000 3000 4000 5000 Materiales y suministros Servicios generales Subsidios y transferencias Bienes muebles e inmuebles
Clasificacin econmica Esta clasificacin permite identificar en qu se gastan los recursos pblicos segn su objeto de gasto. El PEF establece dos categoras: gasto corriente, aqul que se utiliza para que el aparato gubernamental opere (por ejemplo, lo que se destina a sueldos y salarios, y servicios como luz y agua); y el gasto de capital, destinado a incrementar o mantener el acervo de bienes de capital (como la construccin, mantenimiento y ampliacin de infraestructura pblica). Ligada a esta clasificacin, se ubica la Clasificacin por Objeto de Gasto, cuyas categoras permiten tres niveles de desagregacin: captulos, conceptos y partidas (ver cuadro 2.3). Las clasificaciones del gasto en el PEF no son excluyentes, y de hecho pueden combinarse para conocer con ms detalle la forma como se utilizan los recursos pblicos y analizar si son coincidentes con las prioridades establecidas por el gobierno federal en el PND. Adems, las clasificaciones descritas anteriormente se presentan en un orden de agregacin que permite computar el gasto desde el nivel ms agregado, como es el Ramo, hasta los menores niveles de agregacin como es el proyecto o
actividad institucional. Este ordenamiento es conocido como Estructura Programtica del PEF (ver cuadro 2.4). Con base en ella, se construye una clave presupuestaria que permite leer y procesar la informacin contenida en el PEF, adems de que es posible identificar las clasificaciones administrativa, funcional y econmica.
Presupuesto pblico destinado a las mujeres

Anlisis del gasto pblico en Mxico
El presupuesto pblico es una pieza fundamental para conocer las distintas acciones que el gobierno implementa a travs de programas y polticas para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos. De ah que el diseo, la implementacin y la evaluacin del presupuesto deben incluir el criterio de gnero (Inmujeres 2005). Para analizar y elaborar los presupuestos sensibles al gnero se han desarrollado varias metodologas, las cuales usan herra-
Cuadro 2.4 Estructura programtica del Pef, 2007

Concepto Ramo Clave programtica RA Descripcin La previsin de gasto con el mayor nivel de desagregacin en el Presupuesto de Egresos. Desagregacin Ramos Autnomos. Ramos Administrativos. Ramos Generales. Entidades. Desarrollo Social. Desarrollo Econmico. Gobierno.
Grupo Funcional
GF
Clasificar en tres grupos las funciones de gobierno.
Funcin
Permite identificar las acciones que realizan las unidades res- Definidas por las funciones correspondientes a cada ponsables para cumplir con el cometido que los ordenamientos grupo funcional. Ejemplo: educacin, temas emprelegales les imponen. sariales, administracin pblica. Identifica en forma ms precisa las actividades que realizan las dependencias y entidades al interior de una funcin. Las correspondientes a cada funcin. Ejemplos: educacin bsica, micro, pequea y mediana empresa, funcin pblica.
Subfuncin
SF
Programa Actividades Institucionales
P AI
Identifica las acciones en las que participan las dependencias y Programa sectorial. entidades, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo. Programa especial. Comprende el conjunto de acciones sustantivas o de apoyo Las correspondientes a cada programa o subfunque realizan las dependencias y entidades por conducto de ciones. las unidades responsables para cumplir los objetivos y metas de los programas. Es la unidad administrativa al interior de una dependencia o entidad encargada de la ejecucin de presupuesto de gasto. Secretaras. Subsecretaras. Direcciones Generales. Direcciones de rea. Subdirecciones. Departamentos. Las correspondientes al cumplimiento de cada componente prioritario o estrategia.
Unidades responsables
UR
Actividades Prioritarias
AP
Actividades a travs de las cuales las dependencias y entidades determinan los componentes prioritarios y estratgicos especficos que requieren de asignacin de recursos para su ejecucin.
mientas especficas.3 Por principio, es fundamental enfatizar que el presupuesto pblico no es neutral al gnero. Es decir, que tiene un efecto diferenciado sobre la condicin y la situacin de mujeres y hombres. Adems, es necesario determinar si las asignaciones del gasto pblico reducen la brecha de desigualdad atribuible al gnero. Para este anlisis una de las metodologas ms utilizadas en la literatura es la desarrollada por Budlender y Sharp (1998), mencionada en el captulo anterior.4 Esta metodologa consiste en clasificar el gasto pblico en: 1) Gasto especfico al gnero. Asignaciones a programas que se dirigen a mujeres y nias u hombres y nios; 2) Gasto que promueve la igualdad de gnero dentro del empleo pblico, y 3) Gasto general, es decir, asignaciones que componen la mayor parte del presupuesto y que no incluyen una identificacin explcita por gnero. Esta seccin se enfoca slo en la primera clasificacin por dos razones. La primera consiste en satisfacer la necesidad de informacin sistematizada y organizada para un anlisis ms profundo del gasto pblico sensible al gnero. La segunda es que la informacin oficial disponible sobre las finanzas pblicas permite en cierta medida realizar este anlisis.5 En Mxico existen una serie de estudios que han contribuido al debate sobre los presupuestos con perspectiva de gnero, y que pueden clasificarse en herramientas metodolgicas y herramientas empricas. En el primer grupo se encuentran Inmujeres (2005) y Hofbauer y Vinay (2002), por mencionar algunos; en ellos se desarrolla una gua metodolgica para el anlisis y elaboracin de los presupuestos sensibles al gnero. En el segundo grupo estn los estudios de Vinay et al. (2001), Cooper y Guzmn (2003), CEAMEG (2006, 2007), y CEAMEG y Granados (2008), entre otros; stos analizan la perspectiva de gnero del gasto pblico en Mxico. Ambos tipos de herramientas coinciden en que uno de los principales instrumentos para la construccin y discusin del presupuesto con perspectiva de gnero es el gasto etiquetado para mujeres y a favor de las mujeres este corresponde a la primera clasificacin del gasto sugerida por Budlender y Sharp (1998). Sin embargo, existen algunas diferencias entre ellos debido a
que en el PEF y en la CHPF6 que son las fuentes principales de informacin del gasto pblico no se reportan de forma explcita los recursos que estn asignados a las mujeres y la igualdad de gnero; esto, aunado a que las bases de datos son poco accesibles y los criterios y categoras de clasificacin cambian de un ao a otro, implica una seria dificultad en la contabilizacin de dichos recursos bajo un mismo esquema y por tanto en la coincidencia de las diferentes investigaciones. Es importante sealar que a partir de 2008 el PEF incluye un anexo en donde se listan los programas etiquetados a favor de las mujeres y la igualdad de gnero. Sin embargo, esta clasificacin no ha sido resultado de una transversalizacin de la perspectiva de gnero en el presupuesto pblico. El Inmujeres (2005) sugiere en principio la bsqueda en el gasto pblico de expresiones como salud reproductiva, madre, viuda, cncer crvico-uterino y de mama, y advierte que no debe perderse de vista que existe gasto que, aunque no se clasifica como a favor de las mujeres, tambin contribuye a mejorar sus condiciones de vida; por ejemplo el gasto destinado a guarderas o estancias infantiles. Tambin resalta la importancia de identificar los recursos donde las principales beneficiarias son las mujeres. Finalmente, considera que entre los requerimientos mnimos de informacin se encuentra el gasto en programas etiquetados para las mujeres. Por su parte, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Igualdad de Gnero (CEAMEG) utiliza los ramos presupuestarios como unidad de anlisis en sus estudios de la CHPF para los aos de 2004 a 2007. Con base en la experiencia encontrada en los estudios anteriores, Sour (2008c) propone una bsqueda ms amplia en la CHPF para contabilizar el gasto pblico que se ha asignado a favor de las mujeres para el periodo 2002-2007. Su investigacin culmina con la elaboracin de una base de datos denominada Sistema de Informacin Pblica Presupuestaria en Relacin con las Mujeres (SIPP-Mujeres). El SIPP-Mujeres7 Es una herramienta que permite reducir el tiempo de bsqueda de informacin oficial sobre el presupuesto pblico destinado a las mujeres. El SIPP-Mujeres se construy mediante una exploracin exhaustiva de 184 palabras clave relacionadas con las mujeres y a favor del gnero en las bases de informacin de la CHPF
3 Estos presupuestos han sido tambin denominados en la literatura como presupuestos con perspectiva de gnero, presupuestos con enfoque de gnero o presupuestos proigualdad de gnero. Para ms detalles sobre las diversas metodologas para su anlisis y elaboracin, vase el captulo 1 de esta publicacin. 4 Tambin en Sharp (2003). 5 Para un anlisis ms detallado sobre la aplicacin de esta metodologa para el caso de Mxico, en donde se realizan las tres clasificaciones propuestas por Budlender y Sharp (1998) y Sharp (2003), vase Cooper y Guzmn (2003).
6L a CHPF es el documento que presenta los estados contables y financieros definitivos de cada ejercicio fiscal; muestra el registro de las operaciones derivadas de la obtencin efectiva de los ingresos y del ejercicio del Presupuesto de Egresos de la Federacin, atendiendo las diferentes presentaciones del PEF, las operaciones y dems cuentas de activos y pasivos totales de la Hacienda Pblica Federal. La SHCP la remite al Poder Legislativo despus de 5 meses de concluido el ejercicio fiscal correspondiente (Cmara de Diputados 2007, 11). Para mayor detalle ver Anexo 3. 7 Para conocer ms detalles sobre el SIPP-Mujeres, vase Sour (2008b y 2008c).
Figura 2.4 Palabras clave por frecuencia de aparicin
Fuente: Elaborado con base en Sour (2008c). Nota: E n la figura no aparecen el total de las 60 palabras o races buscadas debido a que la mayora slo aparecen una vez y como porcentaje no son perceptibles. Imagen generada en Many Eyes (http://many-eyes.com).
para los aos 2002 a 2007.8 Slo 60 de estas palabras clave fueron encontradas en por lo menos alguno de los componentes de las partidas de la CHPF: proyecto, unidad responsable, actividad institucional, programa y funcin. La mayora tiene muy pocas menciones, y nicamente expresiones como desigualdad, exclusin, igual, equid y mujer parecen destacar entre todas las dems (ver figura 2.4).9 Como resultado del rastreo de las 60 palabras clave se logr identificar mil 342 partidas a favor de las mujeres. El 95% de las partidas encontradas contienen alguna palabra clave en la denominacin de su proyecto, 42% en su unidad responsable y 26% en su programa. Cabe sealar que ninguna de las palabras clave se encontr en la denominacin de funcin, categora de la estructura programtica que indica para qu se realiza el gasto de los recursos pblicos y que facilita la conexin de estos recursos con los objetivos plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo. El SIPP-Mujeres reporta los montos aprobados, modificados y ejercidos del presupuesto pblico federal en tres mdulos: 1. En qu se gasta en Mxico: La clasificacin econmica del presupuesto pblico. Ordena las transacciones gubernamentales segn la naturaleza econmica de los gastos (corriente y de capital). Permite cuantificar el nivel de
8 La seleccin de las 184 palabras se hizo con base en los glosarios del Inmujeres (2007), en el Anexo 9A del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2008 y en aquellas palabras que hicieran referencia a la condicin de las mujeres. 9 La bsqueda de palabras que se realiz en la cuenta pblica incorpora, en algunos casos, palabras incompletas como equid, o races como igual, etc.
inversin pblica, medir volmenes de mano de obra que paga el sector pblico, y la demanda que ejerce sobre los bienes y servicios; 2. Los responsables del gasto en Mxico: La clasificacin administrativa del presupuesto pblico. Despliega la informacin por ramo presupuestal, identificando a las unidades responsables que ejecutan el gasto, y 3. La clasificacin econmico-administrativa. Se puede obtener por ramo presupuestario y por unidad responsable el tipo de gasto que se ejerce: corriente o de capital.
Gasto directo y gasto indirecto10

Con base en el SIPP-Mujeres, Sour (2008a) analiza el gasto pblico asignado a favor de las mujeres y la igualdad de gnero, y define dos grupos. El primero, gasto directo, agrupa a todas aquellas partidas cuya denominacin de programa, proyecto o unidad responsable contienen por lo menos una de las palabras clave utilizadas para generar el SIPP-Mujeres. El segundo grupo considera todas las partidas que contienen alguna palabra clave, aunque la denominacin del programa, proyecto o unidad responsable no se encuentre aparentemente relacionada con las mujeres. De esta forma, se contabilizan aquellos gastos que indirectamente tambin contribuyen a mejorar las condiciones de vida de las mujeres. Por esta razn, a este enfoque se le llama gasto indirecto.

10 Esta seccin est basada en Sour (2008a).
Cuadro 2.5 Gasto directo en programas. Total 2002-2007

Porcentaje respecto al total del SIPP-Mujeres 0.15%
Programa Programa Nacional para el Desarrollo de Pueblos Indgenas Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminacin contra las Mujeres Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres Total Total SIPP-Mujeres
Fuente: Sour (2008a). Nota: Cifras en millones de pesos de 2007.
Total
622
62,094
14.48%
17,392
4.06%
80,108 428,847
18.68% 100%
programas. Por ejemplo, los recursos ejercidos para el Programa Nacional para el Desarrollo de Pueblos Indgenas slo aparecen durante los aos 2002 y 2003. Respecto a en qu se gastan los recursos, se encuentra que el 86.2% de los 80 mil 107 millones de pesos es gasto corriente y el 13.7% es gasto en capital. Al revisar el gasto corriente, se encuentra que el 78.5% se destina para los salarios de los trabajadores pblicos, mientras que la mayor parte del gasto en capital se utiliza para obra pblica. Si bien la mayor erogacin dentro del gasto corriente en programas es en sueldos, es importante sealar que su porcentaje con respecto del total ha disminuido con el paso del tiempo. Por ejemplo, el 92.1% de los recursos ejercidos en el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminacin
Recuadro 2.2 Presupuesto destinado a las mujeres y la igualdad de gnero

El presupuesto pblico revela las prioridades del gobierno en la atencin de las necesidades de los ciudadanos. Por ello, la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres hace indispensable el anlisis del presupuesto bajo una perspectiva de gnero. Para este anlisis existen dos fuentes de informacin clave. La primera es el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), dnde el gobierno federal desglosa los montos que planea destinar al aparato gubernamental, los programas que implementa, la provisin de bienes y servicios a su cargo, la asignacin a los estados y municipios, y el pago a la deuda pblica. La segunda es la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal (CHPF), donde se contrasta el gasto ejercido con el originalmente aprobado en el PEF. Ninguna de las dos fuentes contiene informacin suficiente para identificar los recursos que benefician a las mujeres y la igualdad de gnero. Esto ha dado lugar a la discusin de qu rubros deben considerarse y cules son los criterios para distinguir el gasto que efectivamente contribuye a reducir la brecha entre mujeres y hombres. Por ejemplo, Vinay et al. (2001) analizan los programas con enfoque de gnero destinados a combatir la pobreza pero su definicin deja fuera proyectos que benefician a las mujeres, de tal forma que sus resultados pueden estar subestimados. Por su parte, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad y Gnero (CEAMEG) utiliza los ramos presupuestarios como unidad de anlisis de la CHPF, lo que implica un gran margen de error; porque no consideran ciertos rubros con un impacto directo sobre las mujeres y, porque clasifica como gasto destinado a las mujeres aquel cuyos beneficiarios incluyen a hombres. Por ltimo, Sour (2008c) realiza una amplia bsqueda de palabras en la CHPF que pueden estar relacionadas con las mujeres y la igualdad de gnero. Aqu, las cifras pueden estar sobreestimadas porque las palabras seleccionadas incluyen programas y proyectos que estn destinados a combatir la desigualdad en general. Adems se excluyen proyectos con beneficios para las mujeres que no contienen ninguna de las palabras rastreadas. Estos ejercicios dan una idea del gasto pblico destinado a disminuir la brecha atribuible al gnero, aunque deben ser utilizados con cuidado, pero sobre todo apuntan a la necesidad de una contabilidad del gasto que identifique a sus beneficiarias y beneficiarios. Actualmente son pocos los proyectos que cuentan con informacin oficial de sus beneficiarios a nivel desagregado por sexo. Ello constituye un gran obstculo para el anlisis y la elaboracin de los presupuestos con perspectiva de gnero.
Gasto directo en programas Este tipo de gasto se obtiene al agrupar a todas las partidas en las que la nominacin de sus programas tiene alguna de las 60 palabras clave encontradas en el SIPP-Mujeres.11 El monto de los recursos que se obtienen al hacer este ejercicio, para el periodo 2002-2007, suma 80 mil 108 millones de pesos reales de 2007, o alrededor de 13 mil 352 millones de pesos en promedio anual. En el cuadro 2.5 se observa que esta cantidad representa el 18.7% del total de presupuesto dirigido a las mujeres durante el periodo de anlisis, y que es abarcado casi en su totalidad por el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, y el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminacin contra las Mujeres. El Programa Nacional para el Desarrollo de Pueblos Indgenas es un ejemplo de la dificultad que existe cuando se trata de identificar el gasto destinado para reducir la desigualdad entre mujeres y hombres, pues no se pueden analizar estos recursos sin reconocer que aquellas mujeres que se encuentran dentro de otros grupos vulnerables como son los pueblos indgenas enfrentan un contexto muy diferente al del resto de las mujeres. Desafortunadamente, falta mucho por hacer para que las asignaciones del gasto reflejen la diferencias entre diversos grupos de poblacin y sexo. Por otra parte, es difcil rastrear en el tiempo los recursos destinados a programas especficos, ya que su denominacin cambia con el tiempo y en algunos casos son incorporados a otros
11 Slo cuatro de las 60 palabras empleadas (discriminacin, igualdad, mujer y pueblos indgenas) se hallaron a nivel programa.
Cuadro 2.6 Gasto directo en proyectos, 2002-2007

Porcentaje respecto al monto total del periodo 2002-2007
Proyecto
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Total
2002-2007
Atencin a la salud pblica y salud reproductiva Otorgamiento de servicios de guardera Otorgamiento de servicios de guarderas y ampliacin de la cobertura Otorgar servicios de guardera Programa de abasto social de leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. Programa de educacin, salud y alimentacin (Progresa) Programa de la mujer en el sector agrario (Promusag) Proporcionar atencin a la salud pblica y salud reproductiva Proporcionar servicios de estancias de bienestar y desarrollo infantil Seguro de enfermedades y maternidad Servicios de estancias de bienestar y desarrollo infantil Total
2,053
448 4,546
2,501 4,546 4,719 5,066 5,350 679 5,880 6,128 22,424 1,448 2,509 349 407 1,165 2,129 983 38,395 38,972 41,689 507 2,129 589 2,617 1,444 7,282 2,148 230,722 2,162 46,375 49,820 48,573 51,955 296,339
0.84% 1.53% 1.59% 7.57% 0.49% 0.85% 0.49% 2.46% 0.72% 77.86% 0.73% 100%
4,719
324 2,509
445
38,559 1,050 52,217
36,488 1,112 47,399
36,619
Recuadro 2.3 Poblacin femenina hablante de lengua indgena

De acuerdo con el II Conteo de Poblacin y Vivienda, prcticamente toda la poblacin indgena del pas vive en condicin de pobreza, la gran mayora sin contar con agua potable, drenaje, ni energa elctrica, y alrededor del 45% de sus viviendas tiene piso de tierra. Slo 20% de esta poblacin est afiliada al Seguro Popular de Salud y 9% cuenta con servicio del IMSSOportunidades (SSa 2007a). Estas condiciones afectan a la poblacin femenina, que resulta marginada dentro de la propia marginacin. Entre la poblacin indgena, las condiciones y prcticas sociales y culturales suelen mantener estable la desigualdad de gnero en niveles mayores que las de la poblacin no indgena. Los rezagos en salud son evidentes: los servicios de calidad no alcanzan los municipios aislados de alta poblacin indgena, y en ellos las causas de muerte suelen ser enfermedades transmisibles y otras relacionadas con la pobreza como el dengue o la desnutricin crnica. Tpicamente, las nias y los nios nacen sin que la madre haya sido atendida por personal capacitado, antes o durante el parto. La Encuesta Nacional de la Dinmica Demogrfica 1997, indica que el 45% de las mujeres indgenas dio a luz en su casa (Sisesim a). Por otra parte, las principales causas de muerte de las mujeres indgenas son la diabetes, las enfermedades isqumicas del corazn, y en gran medida las relacionadas con el embarazo. La muerte materna en la poblacin indgena alcanza niveles graves en los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas. En cuanto a la educacin, adems del gran rezago en la poblacin indgena en general, prevalecen una alta desigualdad entre mujeres y hombres. En el ao 2000, el analfabetismo era de 34.5% entre las mujeres y 19.6% entre los hombres, aunque estas desigualdades se reducen entre la poblacin ms joven alcanzando un 15.3% y 9%, respectivamente, en el grupo de 15 a 29 aos de edad. Por otra parte, para el mismo ao la tasa de participacin de la poblacin femenina es de 25.6%, mientras que la masculina es de 70.8%. Los estados con tasas de participacin ms altas son Nuevo Len, Sinaloa, Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California Sur y Jalisco. Analizar la situacin de la poblacin indgena y en especial de las mujeres indgenas requiere de informacin representativa de estos grupos. Los censos son tiles hasta cierto punto, sin embargo estn severamente limitados para captar el ingreso, el gasto y las condiciones laborales. Es indispensable que las encuestas peridicas sobre estos temas incorporen las preguntas y la representatividad necesarias para conocer la condicin de los indgenas y sus desigualdades de gnero.
Fuente: CDI e Inmujeres (2006), Inmujeres (2006), Ssa (2007a) y Sisesim a.
contra las Mujeres (Proigualdad) se destin a gasto corriente (servicios personales; materiales y suministros; servicios generales; subsidios y transferencias y, otros), mientras que esta cifra fue de slo el 64.6% en el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres creado en 2007. Gasto directo en proyectos Sobre este tipo de gasto, se encontraron 125 partidas que contienen en su denominacin de proyecto alguna de las palabras clave ya mencionadas. La suma de estos recursos representa el 69% del total de recursos identificados en las mil 342 partidas a
favor de las mujeres y del gnero. El 77.8% de los recursos encontrados en proyectos se destinaron al Seguro de enfermedades y maternidad. Dadas estas denominaciones de proyecto, es difcil identificar cunto de los recursos est destinado a maternidad, cunto a enfermedades, y en qu medida este ltimo tiene algn beneficio para las mujeres. Por otra parte, cabe mencionar que 9.1% se destin para el proyecto de otorgar Servicios de guardera (ver cuadro 2.6).12
12 Este porcentaje corresponde a la suma de los rubros: Otorgamiento de servicios de guardera y Otorgar servicios de guardera.
Cuadro 2.7 Gasto indirecto en ramos, 2002-2007

Total 2002-2007 2,399.78 36,619.81 19.69 5,472.65 1,164.94 38,395.85 21.73 7,479.04 992.40 38,973.11 17.56 8,009.16 1,171.85 41,689.89 12.28 8,745.29 1,158.18 230,727.32 132.65 41,471.66 6,693.64
Ramo Aportaciones federales a entidades federativas y municipios Aportaciones a Seguridad Social Comisin Nacional de Derechos Humanos IMSS ISSSTE Previsiones y aportaciones para los sistemas de Educacin Bsica, Normal, Tecnolgica y de Adultos Procuradura General de la Repblica Presidencia de la Repblica Previsiones Salariales y Econmicas Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin Secretara de Economa Secretara de Desarrollo Social Secretara de Gobernacin Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretara de Educacin Pblica Secretara de la Funcin Pblica Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Secretara de Reforma Agraria Secretara de Relaciones Exteriores Secretara de Salud Secretara de Seguridad Pblica Secretara del Trabajo y Previsin Social TOTALES
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2,399.78 38,559.99 9.04 6,771.49 1,091.84 36,488.67 52.34 4,994.03 1,114.43
0.56% 53.79% 0.03% 9.67% 1.56%
21.37 5.74
186.75
61.09
95.42
364.63 5.74
0.09% 0.00%
4,870.90 1,220.74 14,911.95 249.52 4.18 418.61 21.45 13,620.32 15,358.88 101.06 254.33 84.69 0.13 7,635.06 3.59 31.71 75,890.53 254.04 14.09 8,942.64 12.13 31.30 68,729.28 321.92 65,898.23 5,512.96 247.44 432.57 16,667.55 91.83 217.37 348.52 6.34 7,818.77 11.96 288.39 73,417.39 17,138.82 83.99 217.96 506.56 5.11 3,407.83 19.24 32.82 71,307.59 17.06 73,725.45 17,447.43 66.86 200.76 588.76 3.86 3,379.97 73.76 455.98 136.96 445.02 64.34 62.03 678.75 150.13 108.96 1,430.15 123.38 122.52 185.20 11.98
4,870.90 1,724.97 18,107.04 599.34 25.63 80,651.60 343.74 1,137.86 2,215.13 29.52 36,697.22 46.92 723.19 428,968.48
1.14% 0.40% 4.22% 0.14% 0.01% 18.80% 0.08% 0.27% 0.52% 0.01% 8.55% 0.01% 0.17% 100%
Gasto indirecto en ramos El gasto indirecto se calcula tomando en cuenta a los ramos presupuestales, programas, proyectos o unidades responsables que, aunque no cuentan con una denominacin claramente relacionada con las mujeres y el gnero, algunos otros componentes de su categora programtica s se encuentran vinculados con estos temas. En el cuadro 2.7 se muestran los 22 ramos presupuestales que estn indirectamente relacionados con el presupuesto dirigido a la mujer y al gnero. El 82.3% de los recursos encontrados en las mil 342 partidas se encuentran concentrados en tres ramos. El primero, Aportaciones a Seguridad Social, representa el 53.8%; el segundo es la Secretara de Educacin Pblica, con el 18.8%, y el tercer lugar lo ocupa el Instituto Mexicano del Seguro Social, con el 9.6%. Gasto indirecto en programas Los programas que estn indirectamente destinados a favorecer a las mujeres y al gnero son 30. Entre ellos, destaca la importancia del Programa Nacional de Financiamiento para el Desarrollo, cuyos recursos representan el 66.5% del total del gasto ejercido bajo esta clasificacin a favor de las mujeres, del ao 2002 al 2007. El segundo lugar lo ocupa el Programa Institucional del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), con alrededor del 12% del gasto indirecto. En tercer lugar se encuentra el Programa Nacional de Salud, con el 10.9% (ver cuadro 2.8). Desafortunadamente, si se desea realizar el anlisis detallado de estos programas a lo largo del tiempo, las cifras no son publicadas con la regularidad necesaria para hacerlo. Por ejemplo, el 30% de los programas slo tienen recursos asignados a favor de las mujeres durante un ao. El hecho de que estos programas sigan siendo ao tras ao parte de la agenda de polticas pblicas, pero que sus registros presupuestales no se publiquen anualmente, provoca que el estudio de los programas destinados a la igualdad entre mujeres y hombres sea difcil de realizar con la informacin pblica de la CHPF disponible. Los requerimientos de gasto social que enfrenta el pas experimentan un aumento sostenido, lo cual exige que el dinero pblico que mantiene al aparato gubernamental para enfrentarlos se registre y divulgue continuamente, y no slo para un ao cualquiera. As como se observa continuidad en las prioridades del gobierno, se esperara verlas reflejadas en los montos que aparecen en las categoras programticas con las que se registran los recursos pblicos. Desafortunadamente, este slo es el caso de nueve programas. A pesar de ello, incluso en estos casos, una vez que se cumple con el requisito de la continuidad de los registros contables, se enfrenta la carencia de definicin de los responsables del gasto. Por ejemplo, los registros del Programa Institucional del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado (ISSSTE) estn presentes en cuatro de los seis aos estudiados, y sin embargo, en ninguno de ellos se especifica la unidad responsable encargada de ejecutar estos recursos pblicos. La clasificacin del gasto en la CHPF obstaculiza la obtencin de cifras certeras del gasto destinado a favor de las mujeres. Los datos que se obtienen al contabilizar por ramo, proyecto, unidad responsable, etc., difieren significativamente e incorporan gasto que beneficia a otros grupos vulnerables y no vulnerables. Para empezar a elaborar un presupuesto con perspectiva de gnero, primero es importante tener claro cuntos son los recursos que destina explcitamente el gobierno federal a favor de las mujeres. A partir del PEF 2008 es posible conocer el presupuesto de los programas que incorporan la perspectiva de gnero y el presupuesto para mujeres y la igualdad de gnero. Sin embargo, hace falta conocer dicho presupuesto a nivel de proyecto, unidad responsable, tipo de gasto, es decir, con un mayor nivel de desagregacin.
Gasto pblico descentralizado para el desarrollo humano y el gnero

El concepto de desarrollo humano, entendido como la expansin de la libertad de las personas, permite generar indicadores para conocer la situacin de un pas, una regin, una entidad o un municipio. A su vez, estos indicadores son una herramienta que proporciona informacin respecto a los avances y las carencias en aspectos particulares del desarrollo humano. En este sentido, son una gua para el diseo e implementacin de las polticas pblicas destinadas a combatir la desigualdad, la marginacin y el rezago econmico-social de la poblacin. El gasto pblico, como se ha mencionado anteriormente, es uno de los instrumentos que el Estado utiliza para tratar de garantizar una mayor igualdad y justicia social. Por ello, la forma como se distribuye debe responder a las necesidades de la poblacin a la que va dirigido. En esta seccin se analiza la correspondencia que existe entre la asignacin del gasto pblico federal descentralizado y las carencias de desarrollo humano a nivel nacional, estatal y municipal en Mxico.
Distribucin del gasto pblico entre mujeres y hombres

La informacin que reporta la CHPF no permite conocer cul es el gasto pblico federal que beneficia directamente a mujeres y hombres. Este ejercicio requerira que todas las dependencias del gobierno federal reportaran el nmero de beneficiarios por sexo y el monto que han ejercido en cada uno de sus programas para cada grupo. Por otra parte, la misma informacin debera estar
Cuadro 2.8 Gasto indirecto en programas, 2002-2007

Total 2002-2007 12,691.50 13.02 124.28 4,870.90 3.84
Programa
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Cobertura nacional Desarrollo de la regin noroeste Personas de la tercera edad Programa de Desarrollo Rural Integral 2001-2006 Programa de la Presidencia de la Repblica Programa Nacional De Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio Programa Nacional de Seguridad Pblica mediante acciones de vigilancia en el territorio nacional Programa Nacional para la Atencin a Personas con Discapacidad Promover la productividad del Sector Pblico Programa Especial de Ciencia y Tecnologa Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal Programa Nacional de Seguridad Pblica Programa Nacional para Mexicanos en el Exterior, Mxico-americanos y sus Familias en las Comunidades de origen Programa de Desarrollo Empresarial Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y Desarrollo Administrativo Programa Nacional de Procuracin de Justicia Programa de la Secretara de Gobernacin Programa de Relaciones Exteriores Programa Nacional de Desarrollo Social Programa de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos Programa institucional del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado Programa institucional del Instituto Mexicano del Seguro Social Programa Nacional de Cultura Programa Nacional de Educacin Programa Nacional de Financiamiento para el Desarrollo Programa Nacional de Poltica Laboral Programa Nacional de Salud Programa Sectorial Agrario Total
12,691.50 13.02 124.28 4,870.90 3.84
3.66% 0.00% 0.04% 1.40% 0.00% 0.00%
11.96 614.48 1.89 129.51 1,220.74 4.18 21.45 0.40 12.13 2.47 73.76 101.06 21.37 6.44 0.13 14.09 455.98 9.04 1,091.84 6,771.49 82.98 335.63 38,559.99 31.71 6,880.57 84.69 73,423.17 52.34 1,114.43 4,994.03 184.44 10.39 36,488.67 31.30 11,023.20 254.04 54,859.75 445.02 19.69 1,164.94 5,472.65 165.58 967.49 36,619.81 321.92 5,433.74 432.57 51,355.24 64.34 9.47 3.38 62.03 103.83 186.75 150.13 6.34 678.75 21.73 992.40 7,479.04 157.48 35.18 38,395.85 288.39 7,803.39 348.52 56,725.13 108.96 96.52 61.09 123.38 5.11 1,430.15 17.56 1,171.85 8,009.16 151.51 51.70 38,973.11 32.42 3,395.31 506.56 54,154.02 122.52 78.38 95.42 11.98 3.86 185.20 12.28 1,158.18 8,745.29 172.06 84.06 41,689.89 17.06 3,243.68 588.76 56,333.38 19.24 136.96 124.77
11.96 614.48 1.89 254.28 1,357.71 25.63 0.40 31.37 15.32 367.27 379.79 364.63 356.27 29.52 3,195.09 132.65 6,693.64 41,471.66 914.05 1,484.45 230,727.32 722.79 37,779.88 2,215.13 346,850.71
0.00% 0.18% 0.00% 0.07% 0.39% 0.01% 0.00% 0.01% 0.00% 0.11% 0.11% 0.11% 0.10% 0.01% 0.92% 0.04% 1.93% 11.96% 0.26% 0.43% 66.52% 0.21% 10.89% 0.64% 100%
Recuadro 2.4 Participacin poltica de las mujeres La participacin poltica, entendida como cualquier accin de los ciudadanos dirigida a influir en los procesos polticos, es necesaria en toda democracia, ya que garantiza la vinculacin de los ciudadanos a los procesos colectivos y a la toma de decisiones. La participacin implica el involucramiento de los actores sociales como agentes activos de sus propias capacidades y autonoma. Sin embargo, las posibilidades para ser partcipes reales de los procesos de decisin sociales no son iguales para todos los ciudadanos; etnia, condicin social, gnero y educacin son algunos de los factores que limitan las capacidades para hacer ejercicio pleno de la ciudadana. En lo que se refiere a las mujeres, el tema de la participacin real que ellas tienen en la poltica, la economa y la toma de decisiones, ha adquirido gran relevancia a partir de los ltimos aos, cuando los marcos legales han dado paso a la regulacin explcita de la participacin femenina. La Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin (2003), la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2007), la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (2006), as como las reformas hechas al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe 2008), promueven formalmente las condiciones para la igualdad en el acceso a los mecanismos polticos y garantizan la participacin efectiva de las mujeres en la vida poltica, econmica y social del pas. Tanto el Cofipe como la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres promueven la implementacin de acciones afirmativas para nivelar el nmero de mujeres y hombres que acceden a puestos de eleccin popular como escaos parlamentarios y otras posiciones ejecutivas como secretaras de Estado (Armbula 2008). Actualmente persisten brechas importantes entre los niveles de participacin femenina y masculina, lo que hace evidente que a pesar de los avances en materia legislativa, las mujeres siguen enfrentando obstculos para el acceso a la participacin poltica y econmica. Un indicador que permite conocer y medir los avances de las mujeres en este mbito es el ndice de potenciacin de gnero (IPG). Este ndice est construido con base en tres componentes1: 1) Participacin poltica y poder de decisin. 2) Participacin econmica y poder de decisin. 3) Poder sobre los recursos econmicos. En 2006, el IPG nacional fue de 0.6003, registrando un avance de 10.3% respecto al valor que tena en 2000 (0.5442). Los estados con mayor IPG fueron el Distrito Federal, Campeche y Quintana Roo, mientras que los niveles ms bajos los obtuvieron Nayarit, Jalisco y Chiapas. Con respecto al avance en el periodo 2000-2006, se observa un progreso importante en este indicador en el estado de Hidalgo, que pas del lugar 32 que ocupaba en 2000, al 17 en 2006, avanzando 15 posiciones en el ordenamiento nacional. En contraste, Coahuila registr el mayor retroceso al pasar del lugar 6 al 26, cayendo 20 posiciones (ver cuadro siguiente).
IPG y posiciones relativas por entidad federativa, 2000-2006 Cambio en posiciones relativas 2000-2006 6 13 3 0 1 -2 -20 -3 0 1 10 -3 0 15 -8 -11 -5 -11 -1 7 11 -6 2 7 -5 7 4 12 -17 -9 -5 7
Entidad Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Estado de Mxico Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz
IPG 2000 0.4769 0.4318 0.5767 0.6321 0.3894 0.6136 0.5824 0.5647 0.7477 0.4008 0.3918 0.4234 0.4449 0.3890 0.4395 0.4980 0.5566 0.4537 0.5426 0.4120 0.4899 0.5167 0.5911 0.5137 0.5457 0.4945 0.4189 0.4908 0.5733 0.5024 0.6114 0.4309 0.5442
IPG 2006 0.5974 0.6182 0.6505 0.6802 0.4778 0.6494 0.4997 0.6174 0.7414 0.4840 0.5617 0.4802 0.5513 0.5876 0.4690 0.4993 0.5919 0.4560 0.6158 0.5528 0.6375 0.5666 0.6659 0.6381 0.5898 0.6293 0.5445 0.6435 0.5075 0.5144 0.6311 0.5710 0.6003
Posicin 2000 20 24 7 2 31 3 6 9 1 29 30 26 22 32 23 16 10 21 12 28 19 13 5 14 11 17 27 18 8 15 4 25
Posicin 2006 14 11 4 2 30 5 26 12 1 28 20 29 22 17 31 27 15 32 13 21 8 19 3 7 16 10 23 6 25 24 9 18
1 Para mayor detalle en la estimacin del IPG y otros indicadores de desarrollo humano relativo al gnero a nivel estatal y municipal ver PNUD (2009a).
Yucatn Zacatecas Nacional
Fuente: Armbula (2008), Becerra (2007), Inmujeres (2002), PNUD (2009b), Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin (2003), Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2007) y Cofipe (2008).
Fuente: Elaborado con base en PNUD (2009b).
disponible por parte de los gobiernos estatales y municipales, especficamente en lo que se refiere al gasto federal descentralizado, correspondiente a los Ramos 28 y 33.13 Conocer un estimado de estas cifras es indispensable para evaluar la igualdad de gnero en las polticas pblicas. Adems, construir un panorama suficientemente amplio sobre la condicin en la que se encuentran mujeres y hombres, y cules son las necesidades prioritarias que precisan ser atendidas, son elementos fundamentales para la elaboracin de presupuestos con enfoque de gnero. A pesar de que no se cuenta con esta informacin, es posible estimar de manera indirecta, mediante el uso de distintas fuentes, el gasto pblico en desarrollo social que, mediante la provisin de bienes y servicios que administra el gobierno federal, potencialmente beneficia a las mujeres. Por ejemplo, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) del Inegi contiene informacin sobre el uso de los servicios pblicos como educacin, salud y las transferencias monetarias que reciben las personas. Al contrastar esta informacin con las cuentas nacionales de gasto pblico reportadas por el gobierno federal, es posible obtener un clculo de los grupos de poblacin a quienes est beneficiando el gasto social y conocer si ese gasto est cubriendo las necesidades de la poblacin que ms necesita de estos servicios. De este ejercicio se infiere que el gasto en educacin y las transferencias resultan regresivos tanto en hombres como en mujeres, lo que indica que la poblacin con mayor ndice de desarrollo humano (IDH) hace uso de una proporcin mayor del gasto pblico. A su vez, el gasto en salud describe una distribucin ms uniforme, lo que podra indicar una asignacin no necesariamente dirigida bajo un criterio de compensacin hacia la poblacin con menores niveles de desarrollo humano. En general, se observa que la poblacin masculina que se ubica en el quintil con menor desarrollo humano recibe 9% del gasto total, mientras que aquellos ubicados en el quintil con mayor IDH reciben casi 11% del mismo.14 Para las mujeres, estos porcentajes son marginalmente superiores y corresponden al 9.7% y 11.2% respectivamente. Pese a los resultados en los extremos de la distribucin, el 50.3% del gasto total se destina a los hombres mientras que el restante 49.7% se dirige a las mujeres (ver cuadro 2.9) Por otra parte, en la grfica 2.1 se muestran las diferencias entre mujeres y hombres en la distribucin del gasto pblico en desarrollo social por decil de poblacin segn IDH. El rea clara indica que las mujeres reciben igual o mayor proporcin
13 Para mayor detalle de las frmulas de asignacin de estos recursos vese Segob e Inafed (2008). 14 Los deciles representan diez grupos de poblacin de igual tamao ordenados de menor a mayor respecto a alguna variable o atributo (en este caso respecto al IDH), y cada uno concentra un 10% de la poblacin. Los quintiles son cinco grupos de igual tamao que concentran al 20% de la poblacin cada uno (dos deciles).
de gasto que los hombres en los rubros analizados (ubicados en el margen derecho). Por el contrario, el rea oscura indica que los hombres reciben una mayor proporcin de gasto, en relacin con las mujeres. El 30% de la poblacin femenina con menor IDH y el 20% de la poblacin femenina con mayor IDH reciben un mayor beneficio del gasto en los tres rubros. Los deciles en mayor desventaja son los intermedios, en donde las mujeres capturan una menor proporcin del gasto en educacin y en las transferencias, de ah que el rea oscura sea mayor en los extremos superior e inferior. Resulta notable que las mujeres se benefician en mayor medida que los hombres del gasto en salud (rea clara constante en el medio).
Cuadro 2.9 D istribucin relativa del gasto pblico federal por decil de idh y sexo, 2006
Decil de IDH Hombres 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Mujeres 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total 3.46% 4.40% 4.88% 4.59% 4.73% 5.36% 5.45% 5.60% 5.77% 3.94% 48.18% 5.71% 5.15% 5.44% 5.00% 5.59% 4.81% 5.52% 5.78% 5.85% 4.08% 52.92% 6.20% 4.89% 4.26% 4.08% 3.65% 3.48% 4.22% 4.23% 5.59% 8.43% 49.03% 4.93% 4.75% 4.83% 4.53% 4.61% 4.61% 5.07% 5.20% 5.73% 5.42% 49.69% 3.26% 4.67% 5.05% 5.34% 5.44% 5.70% 5.74% 6.21% 6.06% 4.35% 51.82% 4.48% 4.68% 4.66% 4.72% 4.98% 4.29% 5.33% 5.55% 4.79% 3.59% 47.08% 5.42% 4.91% 4.05% 4.79% 4.07% 3.92% 5.16% 4.90% 5.60% 8.16% 50.97% 4.27% 4.75% 4.63% 5.00% 4.88% 4.76% 5.45% 5.62% 5.58% 5.38% 50.31% Participaciones relativas del gasto pblico federal Educacin Salud Transferencias Total

Fuente: E laborado por la Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD, Mxico. Nota: Deciles de poblacin con base en personas ordenados de menor a mayor IDH. Educacin incluye preescolar, primaria, secundaria, media superior y terciara; Salud incluye poblacin no asegurada, poblacin asegurada, IMSS, ISSSTE, Pemex, Seguro Popular e IMSS- Oportunidades; Transferencias incluye transferencias en especie, cuasi monetarias, total no dirigido y total dirigido.
Grfica 2.1 Distribucin del gasto por decil y rubro, cociente entre mujeres y hombres, 2006
Transferencias
Salud
Educacin 1 2 3 4 5 6 Decil Fuente: Elaborado con base en el cuadro 2.9. Nota: El rea clara indica que las mujeres reciben igual o mayor proporcin del gasto que los hombres. El rea oscura indica lo contrario. 7 8 9 10
El IDH puede ser una referencia para orientar recursos segn el grado de privacin de desarrollo en una poblacin o en grupos especficos (De la Torre 2004). Una manera de mejorar la progresividad del gasto descrito en el cuadro 2.9 es mediante una redistribucin al interior de cada grupo, segn su grado de carencias. Una asignacin que responda a esa lgica destinara el 30.7% del gasto que reciben los hombres a aquellos ubicados en el quintil con menor desarrollo humano, y asignara slo 11.20% a la poblacin masculina del quintil con mayor IDH. Para la poblacin femenina estos porcentajes seran 27.7% y 12.8%, respectivamente, del total del gasto que reciben las mujeres (ver cuadro 2.10). Esa asignacin generara un aumento en la progresividad de manera restringida, pues aunque considera el grado de carencias relativas al interior de cada grupo, no atiende las diferencias ms relevantes como las que se observan entre mujeres y hombres. Tomando en cuenta lo anterior, es posible llevar al extremo este ejercicio para identificar una reasignacin del gasto entre estos grupos de poblacin. Con esa lgica, la poblacin masculina del quintil con menor y mayor desarrollo humano recibira el 11.1% y el 5.3% del gasto total, respectivamente, mientras que la asignacin equivalente para las mujeres en esos extremos de la distribucin sera de 19.3% y 6.5%, respectivamente. De esa forma el porcentaje del gasto total orientado a los hombres con base en sus carencias relativas en desarrollo humano sera de 39.7% mientras que el destinado a las mujeres correspondera al restante 60.3%. De lo anterior se puede concluir que para alcanzar mayores niveles de igualdad, incluida la de gnero, es necesario que el gasto pblico tenga un componente de progresividad en los principales aspectos que involucran el desarrollo humano: educacin, salud e ingreso. De no ser as, la poblacin que se encuentra en
mayor desventaja ver restringidas sus posibilidades de ampliar el conjunto de opciones para elegir lo que quieren ser o hacer.
Asignacin del gasto pblico federal en las entidades federativas

El federalismo es un acuerdo bajo el cual los estados que se adscriben a l ceden parte de su soberana a un organismo superior conocido como gobierno federal, pero conservan cierta autonoma, para conformar un Estado-Nacin. Este arreglo representa ciertos beneficios que individualmente sera muy difcil alcanzar. En el caso particular de las finanzas pblicas, los gobiernos subnacio-
Cuadro 2.10 D istribucin recomendada del gasto por decil de idh y sexo, 2006
Decil de IDH 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Intra gnero Hombre 17.04% 13.69% 11.69% 10.51% 10.12% 9.33% 8.69% 7.73% 6.69% 4.51% 100% Mujer 15.20% 12.48% 11.53% 10.98% 9.86% 9.77% 8.96% 8.41% 7.11% 5.70% 100% Entre gnero Hombre 6.07% 5.09% 4.46% 4.25% 3.75% 3.66% 3.60% 3.46% 2.98% 2.36% 39.67% Mujer 11.51% 7.89% 7.03% 6.30% 6.13% 5.53% 5.00% 4.41% 3.71% 2.83% 60.33%
Fuente: E laborado por la Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD, Mxico. Nota: Deciles de poblacin ordenados de menor a mayor IDH.
nales ceden al gobierno federal el derecho para la recaudacin y dotacin de algunos bienes y servicios, para lograr una mayor eficiencia. Por su parte, el gobierno federal tiene la obligacin de redistribuir los recursos que recibe del total de la poblacin en forma de impuestos y de los ingresos provenientes de las empresas paraestatales, entre las entidades federativas. Los criterios bajo los cuales se lleva a cabo la asignacin de los recursos captados por la federacin responden a un principio de resarcimiento y a un objetivo dirigido a cerrar las brechas regionales para garantizar a todas las personas, que forman parte de la nacin, el acceso a las mismas oportunidades. Actualmente, las transferencias federales que reciben los estados y municipios son canalizadas mediante las Participaciones Federales a Entidades y Municipios (Ramo 28) y las Aportaciones Federales (Ramo 33). Los recursos de las participaciones federales son repartidos bajo un criterio de resarcimiento y las frmulas para su distribucin estn establecidas en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, adems no tienen etiquetas de gasto, lo cual da mayores atribuciones a los gobiernos subnacionales para el ejercicio de estos recursos. Por su parte, las aportaciones federales son asignadas mediante un criterio de compensacin y con etiquetas de gasto establecidas por la Ley de Coordinacin Fiscal. Estos criterios de distribucin del Ramo 28 y Ramo 33 fueron adoptados a partir de la Reforma Fiscal de 2007; anteriormente, las frmulas a partir de las cuales se distribuan a las entidades federativas, y consecuentemente a los municipios, consideraban criterios ambiguos para su asignacin (Segob e Inafed 2008, 12). Cabe enfatizar, adems, que stas siguen sin incorporar un criterio compensatorio por desigualdad de gnero. El anlisis que se presenta a continuacin muestra evidencia de ello. Las frmulas de distribucin de los recursos federales aplicadas antes de la reforma desincentivaron a las entidades federativas en la generacin de ingresos propios, de tal forma que para 2007 la recaudacin local represent slo el 10% de su ingreso total, desarrollando una alta dependencia de las transferencias federales, que representaron alrededor del 82%.15 Las finanzas pblicas locales pueden ser instrumentos de gran importancia para el desarrollo y la igualdad de gnero, y la fuente de financiamiento de los gobiernos locales puede constituir un rea de oportunidad o un obstculo para alcanzar los objetivos de desarrollo propuestos. Sin embargo, considerando que en el caso mexicano, en promedio el 41% de los recursos totales (aportaciones federales: Ramo 33) est etiquetado, el margen de accin en el mbito local se ve mermado. Si las transferencias federales respondieran a un criterio de igualdad y de compensacin, habra evidencia de que la distribucin del gasto federal descentralizado se lleva a cabo en funcin
15 Segob e Inafed (2008).
de las carencias y necesidades de los estados y municipios, pero no es as. Siguiendo la metodologa desarrollada por De la Torre (2004), es posible identificar una asignacin geogrfica del gasto pblico federal descentralizado ms compensatoria si se utilizan el IDH y el ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG) como indicadores de las carencias de desarrollo en las entidades federativas. Al hacer este ejercicio para el ao 2005 se encuentra que es posible recomendar una asignacin que compense por la situacin de desventaja a las mujeres. En el caso de la distribucin de las participaciones federales (Ramo 28), se observa que existe una ligera tendencia positiva entre el IDG y la asignacin per cpita ejercida; esto contrasta con lo que sucedera si los mismos recursos se distribuyeran con un principio que considerara las desigualdades en desarrollo humano entre mujeres y hombres, caso en el que la tendencia sera negativa. Por otra parte, el Ramo 33 ejercido muestra que este gasto efectivamente tiene un componente de compensacin, dado que a mayor nivel de IDG menor es el gasto per cpita, aunque con algunas excepciones. No obstante, se observa que la asignacin recomendada con la aplicacin del IDG podra ser an ms progresiva en los casos en que el gasto ejercido se ubica por debajo de sta (ver grfica 2.2). A pesar de que es posible alcanzar una distribucin ms equitativa de estos recursos, no debe olvidarse que las participaciones federales se distribuyen bajo un criterio de resarcimiento, y de ah que las entidades que tienen una mayor contribucin en la recaudacin fiscal perciban una mayor proporcin del gasto en este ramo. Con las nuevas frmulas, vigentes a partir del PEF 2008, se busca premiar la recaudacin y el crecimiento econmico. Un anlisis posterior dar cuenta del efecto de esta modificacin sobre la igualdad y el desarrollo humano. Con esta misma metodologa se estim una asignacin recomendada segn el IDH y se compar con aquella que resulta con el IDG, de tal forma que la diferencia entre ellas indica cules son las entidades que requieren ser compensadas en mayor medida por diferencias en desarrollo humano atribuibles a las desigualdades de gnero. Entre ellas se puede identificar a Veracruz, Chiapas, Hidalgo, Oaxaca y Tlaxcala, que son estados que no slo reciben menos de lo que les correspondera si el gasto federal se asignara acorde a las carencias de desarrollo humano, sino que adems podran recibir un monto mayor imputable a la desigualdad entre mujeres y hombres (ver grfica 2.3).
Asignacin del gasto pblico en los municipios

Actualmente, los recursos federales que reciben los municipios son canalizados mediante las Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios (Ramo 28) y las Aportaciones
Federales (Ramo 33); en este ltimo, por medio de dos fondos principales: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social en su vertiente municipal (FAISM) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del DF (Fortamundf).
En promedio, los municipios mexicanos dependen en un 84% de los recursos federales, frente al 10% que representan los ingresos propios en el total de sus ingresos (Segob e Inafed 2008). La transferencia de los recursos federales a los municipios se lleva a cabo por los gobiernos estatales y bajo frmulas que
Grfica 2.2 Relacin entre IDG y gasto descentralizado en las entidades federativas, 2005
Ramo 28
8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 0.70 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 0.70 Gasto per cpita* Gasto per cpita*
Ramo 33
0.75
0.80 IDG
0.85
0.90
0.95
0.75
0.80 IDG
0.85
0.90
0.95
R28 observado
R28 recomendado segn IDG
R33 observado
R33 recomendado segn IDG
Fuente: Elaborado con base en Inegi (2005), Gobierno de la Repblica (2006) y PNUD (2009a y 2009b). Nota: La asignacin recomendada se estima con la metodologa de De la Torre (2004) la cul sugire una asignacin que est en funcin de las carencias de desarrollo humano en la unidad de anlisis. * Pesos corrientes.
Grfica 2.3 Gasto federal descentralizado* recomendado para reducir la desigualdad de gnero, 2005
Veracruz
Chiapas
Hidalgo
Oaxaca
Tlaxcala
San Luis Potos
Guanajuato 0 20 40 60 Pesos corrientes per cpita Fuente: Elaborado con base en Inegi (2005), Gobierno de la Repblica (2006) y PNUD (2009a y 2009b). Nota: E stados que requieren una compensacin por desigualdad de gnero. Esta compesacin se obtiene de la diferencia entre la asignacin recomendada con IDG y la recomendada por IDH. Ambas fueron estimadas con la metodologa de De la Torre (2004). * El gasto federal descentralizado incluye Ramo 28 y Ramo 33. 80 100 120 140
se determinan en los congresos locales, principalmente en lo que respecta a las participaciones federales. La distribucin que hacen los estados a los municipios podra incorporar criterios de compensacin con el propsito de fortalecer el equilibrio vertical y el horizontal en las finanzas de los gobiernos municipales que conforman su demarcacin.16 Si se aplica el mismo anlisis que en la seccin anterior, pero esta vez en relacin con la distribucin de las transferencias federales que recibieron los municipios en los aos 2000 y 2005, se encuentra que sta se ha vuelto ms progresiva, aunque an no ha alcanzado la proporcin que se recomienda, dadas las carencias en desarrollo humano atribuibles a las diferencias de gnero. El 25% de la poblacin con menor IDG perciba un 26% del total de las transferencias federales en 2000. Para 2005, esta cifra se increment al 33%. Por el contrario, el 25% de la poblacin con mayor IDG recibi una proporcin menor de un ao a otro, al pasar de 24% a 21%. Para el ao 2005, la asignacin recomendada por IDG para el 25% de la poblacin con menor nivel de desarrollo de gnero es de 39% del total del gasto federal a los municipios, cifra cercana al 33% que stos percibieron en dicho ao. Mientras tanto, la poblacin con mayor IDG recibi 6 puntos porcentuales ms de la asignacin recomendable (ver grfica 2.4). El cuadro 2.11 describe a los veinte municipios que requirieron una mayor compensacin por desigualdad de gnero en 2005, es decir, donde la diferencia entre las asignaciones recomendada por IDG y la recomendada por IDH es mayor. La mitad de ellos pertenecen al estado de Chiapas, 35% a Oaxaca y el 15% restante
16 Equilibrio vertical se refiere a reducir la brecha entre los ingresos propios y las necesidades de gasto de un gobierno. El equilibrio horizontal se refiere a reducir la brecha entre la capacidad de gasto (o inversin) entre gobiernos de un mismo orden (Segob e Inafed 2008).
a Veracruz. Por otra parte, se calcula que dos terceras partes de los veinte municipios que requieren una mayor compensacin por su nivel de desarrollo humano relativo al gnero, respecto a la asignacin del gasto federal descentralizado observado, se encuentran en Oaxaca. Si bien es cierto que los criterios de asignacin de las transferencias federales a estados y municipios estn diseados para generar incentivos locales para fomentar la actividad econmica y el estmulo de la recaudacin local,17 tambin lo es que una parte del gasto pblico busca compensar los rezagos regionales. Esto slo puede lograrse en la medida en que las normas de distribucin tomen en consideracin las desigualdades que prevalecen entre mujeres y hombres, tanto a nivel nacional como a nivel subnacional. El captulo siguiente analiza el impacto del gasto pblico federal en la mortalidad materna en Mxico, con el fin de comprender por qu dicho gasto no ha logrado los resultados esperados frente a un fenmeno que afecta de forma crucial el bienestar de la poblacin femenina del pas. Debe recordarse que para que el gasto pblico tenga el efecto esperado, es indispensable identificar claramente a la poblacin beneficiaria, as como conocer de manera certera todos los elementos del problema que se desea resolver. Mayor gasto en salud no necesariamente implica una mejora en las condiciones de salud de la poblacin, sobre todo cuando el acceso a los servicios de salud se ve limitado por el contexto de las personas y factores como su acceso a educacin, empoderamiento, acceso a infraestructura bsica e informacin, entre otros.
17 Principalmente a partir de la nueva frmula de distribucin incorporada en la Reforma Fiscal de 2007.
Grfica 2.4 Asignacin del gasto federal ejecutada y recomendada por IDG, 2000-2005
2000
45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 37% 26% 24% 17% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 33% 21%
2005
39%
15%
Gasto federal Q1
Gasto federal recomendado por IDG Q4
Gasto federal Q1 Q4
Gasto federal recomendado por IDG
Fuente: Elaborado con base en PNUD (2008) e Inegi (2007). Nota: Q1 se refiere al 25% de la poblacin con menor IDG. Q4 se refiere al 25% de la poblacin con mayor IDG.
Cuadro 2.11 Compensacin por desigualdad de gnero y por idg, 2005

Municipios que requieren una mayor compensacin por desigualdad de gnero* Entidad Chiapas Chiapas Chiapas Oaxaca Chiapas Oaxaca Veracruz Oaxaca Oaxaca Chiapas Chiapas Veracruz Oaxaca Chiapas Oaxaca Chiapas Chiapas Veracruz Oaxaca Chiapas Municipio Francisco Len Santiago el Pinar El Bosque San Miguel Santa Flor Jitotol San Juan Petlapa Coxquihui Santos Reyes Ppalo San Pedro Quiatoni Amatn Montecristo de Guerrero Texcatepec San Juan Bautista Tlachichilco Huitiupn San Juan Tepeuxila Ixtapa San Andrs Duraznal Soledad Atzompa Tataltepec de Valds Amatenango de la Frontera Compensacin $961 $939 $662 $449 $397 $390 $388 $386 $382 $379 $369 $361 $353 $350 $341 $329 $326 $322 $321 $319 Municipios con mayor diferencia entre asignacin recomendada por IDG y asignacin observada Entidad Oaxaca Oaxaca Oaxaca Oaxaca Guerrero Oaxaca Oaxaca Oaxaca Chiapas Oaxaca Oaxaca Oaxaca Veracruz Oaxaca Oaxaca Oaxaca Veracruz Oaxaca Oaxaca Oaxaca Municipio Santiago Ixtayutla San Juan Petlapa San Felipe Jalapa de Daz San Juan Mazatln Cochoapa el Grande San Pedro Quiatoni San Juan Juquila Mixes Tamazulpam del Espritu Santo Santiago el Pinar San Juan Quiahije Tataltepec de Valds San Lucas Zoquipam Soledad Atzompa San Pedro el Alto San Juan Lalana Santa Mara Zaniza Tehuipango San Mateo del Mar Pinotepa de Don Luis San Lorenzo Compensacin por IDG $2,319 $2,179 $2,106 $2,102 $2,057 $2,018 $2,014 $1,972 $1,965 $1,957 $1,956 $1,944 $1,941 $1,928 $1,880 $1,879 $1,842 $1,831 $1,805 $1,803
Fuente: Elaborado con base en PNUD (2008) e Inegi (2007). Nota: S e considera el gasto federal descentralizado definido como las participaciones y aportaciones federales. La compensacin se expresa en pesos corrientes per cpita. Se enlistan slo los veinte municipios con niveles ms altos de compensacin. * Resulta de la asignacin recomendada por IDG menos la asignacin recomendada por IDH.
3
Mortalidad materna: El encuentro entre desigualdad y presupuesto de gnero
Introduccin: Un corte de caja

En un proceso de negociacin y generacin de acuerdos inditos, los gobiernos de 189 pases, incluido Mxico, firmaron en el ao 2000 la Declaracin del Milenio, en la que establecieron 18 metas mediante el monitoreo de 48 indicadores de bienestar, para la construccin de un mundo ms justo, equitativo y con mayores niveles de bienestar. Estos 48 indicadores estn diseados para medir los avances de cada nacin, tomando 1990 como ao de referencia, en los ocho objetivos centrales de la declaracin: la erradicacin de la pobreza; la cobertura en enseanza primaria universal; la equidad de gnero; la reduccin de la mortalidad de nios menores a cinco aos; la salud materna; el combate al VIH/sida, el paludismo y otras enfermedades; la sostenibilidad del medio ambiente, y el fomento a la asociacin mundial para el desarrollo. El avance de Mxico en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) ha sido, en la mayora de sus indicadores, suficiente para alcanzar las metas establecidas. Sin embargo, todava estn en riesgo siete de estas metas: la proporcin del consumo nacional que corresponde al 20% ms pobre; la proporcin de mujeres en las Cmaras de Diputados y Senadores; la razn de mortalidad materna; la incidencia del VIH/sida; la proporcin de la superficie nacional cubierta por bosques y selvas, y la tasa de desempleo abierto de las personas entre los 15 y 24 aos (ONU-Gobierno de la Repblica 2006). Es inevitable sealar que tres de las siete metas en riesgo se refieren directamente a la desigualdad de gnero, al tiempo que es inevitable preguntarse cules son las causas en la reduccin ms lenta de estos indicadores en Mxico, y si ellas se vinculan de alguna forma al diseo y distribucin del gasto pblico. En la Cumbre del Milenio realizada en septiembre del 2005, los Jefes de Estado reafirmaron su compromiso para lograr el acceso universal a la salud reproductiva para 2015, segn lo estipulado en la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. La salud reproductiva constituye uno de los derechos humanos fundamentales y su garanta es condicin necesaria para el cumplimiento de los ODM sobre equidad de gnero y salud materna. La evolucin de ambos indicadores en Mxico puede ser una muestra de rezago y desigualdad. As, aunque la implementacin de programas como Oportunidades y el Seguro Popular ha generado resultados positivos en la disminucin de brechas de desarrollo entre segmentos sociales, indicadores como la mortalidad materna no han tenido avances similares. Los factores que afectan este indicador se encuentran en el centro del anlisis que vincula la desigualdad de gnero con los presupuestos con perspectiva de gnero, y permiten identificar la incidencia del gasto pblico en los niveles de bienestar de las mujeres en Mxico, as como los aspectos especficos del ejercicio presupuestal que tienen mayor impacto sobre la mortalidad materna.
Por qu analizar la mortalidad materna en Mxico?

La mortalidad materna toca dos puntos elementales de la concepcin de los ODM. En primer lugar, la concepcin del desarrollo como libertad y el ejercicio de derechos. Los derechos reproductivos se basan en el reconocimiento de todas las personas a decidir libre
y responsablemente sobre el nmero y espaciamiento de sus hijos, a disponer de informacin para as hacerlo y a ejercer su salud sexual y reproductiva sin discriminacin o coaccin alguna. En segundo lugar, est la eliminacin de desigualdades entre miembros de distintos grupos sociales. La mortalidad materna es un indicador ineludible de las condiciones de bienestar, equidad, igualdad de oportunidades y derechos (salud, educacin e ingreso), e infraestructura de la poblacin en general, pero de las mujeres en particular. Por ello, como se establece en los dos captulos anteriores de este documento, el anlisis diferenciado del presupuesto para la medicin de efectos especficos entre mujeres y hombres, es una herramienta indispensable para reducir la desigualdad entre ambos. Ello implica no slo la dotacin de recursos gubernamentales hacia polticas directamente dirigidas a las mujeres, como la atencin materna en el sector salud; sino la medicin de los efectos de estos recursos en las tasas de mortalidad materna, as como el anlisis sensible al gnero del diseo, implementacin y focalizacin de los programas gubernamentales dirigidos a reducir las muertes maternas.
Evolucin histrica
La Clasificacin Internacional de Enfermedades (CIE) define a la muerte materna como la muerte de una mujer mientras est embarazada o dentro de los 42 das siguientes a la terminacin del embarazo, independientemente de la duracin y del sitio del
embarazo, debida a cualquier causa relacionada con, o agravada por el embarazo mismo o su atencin, pero no por causas accidentales o incidentales (OMS 1993, 134-135). A pesar de esta definicin puntual, la medicin de la razn de mortalidad materna (muertes maternas por cada 100 mil nacidos vivos) no est libre de complicaciones, dado que se basa en la clasificacin de las causas de muerte reportadas a y por las autoridades. El margen de error al momento de clasificar y registrar una muerte es inevitable. Por ese motivo, el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo) estima que durante la dcada de los noventa hubo un subregistro del 40%, que comenz a disminuir sensiblemente a partir del 2000, para desaparecer por completo en 2004. Por ello es importante subrayar los esfuerzos para mejorar la calidad de la informacin, lo que ha permitido reconstruir series de tiempo, y hacer correcciones en donde existe evidencia de clasificaciones errneas. Como muestra la grfica 3.1, entre 1955 y 1990 hubo una reduccin del 71% en la razn de mortalidad materna (RMM). En trminos comparativos, en 1955 Mxico tena una RMM superior a 200, similar a la que tenan apenas en 2005 pases como Filipinas, Cabo Verde o Ecuador. Para 1990 la RMM se haba reducido a 89, un nivel similar al que Albania o Azerbaiyn mantenan hace casi cinco aos, tambin en 2005.1
1 Para mayor informacin sobre los datos, mediciones, metodologas y fuentes oficiales de los ms de 60 indicadores utilizados para medir el avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ver el portal de la ONU http://unstats.un.org/unsd/mdg/Data.aspx.
Grfica 3.1 Razn de mortalidad materna en Mxico, 1955-2000

250.0
200.0 RMM Reportada RMM Corregida RMM x 100,000 nv 150.0
100.0
50.0
0.0 1955 Fuente: Uribe (2006). 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Grfica 3.2 Razn de mortalidad materna, 1990-2006

100 90 80 Razn de mortalidad materna 70 60 50 40 30 20 10 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Disminucin 1990-2006: 32.6% Meta ODM: 22.3 RMM esperada para alcanzar la meta en 2010 89.0 87.0 86.4 85.4 84.3 83.2 83.1 82.0 81.6 81.0 72.6 70.8 63.9 65.2 62.4 63.4 60.0
Fuente: CNEGySR (2008). Nota: Muertes maternas por cada 100 mil nacidos vivos.
Esta disminucin en la RMM se explica por varios factores asociados al gasto pblico y la dotacin de servicios de salud. En la dcada de los sesenta se crearon los hospitales del ISSSTE y se dio inicio al programa de enfermeras parteras del Instituto Politcnico Nacional (IPN). Asimismo, en los setenta se dio inicio a la primera campaa nacional masiva de planificacin familiar y se disearon las pautas para la poltica nacional de poblacin. Finalmente, en los ochenta hubo una expansin significativa de la cobertura de atencin hospitalaria en zonas rurales del pas (Uribe 2006). Ahora bien, como se identifica en la grfica 3.2, la velocidad en la cada de la RMM se redujo sensiblemente en la dcada de los noventa, un fenmeno parcialmente atribuible a la reclasificacin de los datos. Considerando las cifras que reporta el Centro Nacional de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva (CNEGySR 2008), la RMM en 1990 era de 89 defunciones por cada 100 mil nacimientos, y para el ao 2000 se redujo a 72.6, cifra similar a la que reportaron en 2005 Armenia y Argentina.2 Como se puede observar en la grfica 3.2, la RMM inici un decremento acelerado a partir del ao 2000, al pasar de 72.6 a 60 en 2006, lo que coloc a Mxico al lado de pases como Malasia o Venezuela.3 Desde el ao 2000, el gobierno federal ha implementado diversas estrategias dirigidas a la reduccin de la RMM. Una de ellas es el Programa de Accin Arranque Parejo en la Vida, que inici su operacin en 2002. Otra es el
2 Ver http://unstats.un.org/unsd/mdg/Data.aspx. 3 Ver http://unstats.un.org/unsd/mdg/Data.aspx.
Catlogo Universal de Servicios de Salud del Seguro Popular que ha incorporado las intervenciones de urgencias obsttricas y de complicaciones en el parto.
Factores de incidencia en la mortalidad materna4

Lo que otros estudios concluyen
La mortalidad materna en Mxico constituye una prioridad dentro de la agenda pblica de salud, en tanto que permanece como una de las principales causas de muerte entre las mujeres en edad frtil. Las estrategias dirigidas a su reduccin implican necesariamente la aplicacin de polticas programticas y presupuestales amplias, dado que -como concluyen diversos estudios nacionales e internacionales- la mortalidad materna es un fenmeno multicausal, que involucra factores biomdicos, econmicos, sociales y culturales. Un anlisis realizado por Bokhari, Gai y Gottret (2007) a 127 pases en desarrollo muestra que el crecimiento econmico y el gasto gubernamental en salud son factores importantes para la disminucin de la mortalidad infantil y la mortalidad materna, ms all de los niveles de educacin y las condiciones de infraestructura como caminos y drenaje, variables que resultaron no significativas en su estudio. Por su parte, Imam y Koch (2004) encuentran resultados similares respecto al efecto positivo del ingreso per cpita sobre
4 Esta seccin se basa en Cordourier (2008).
Recuadro 3.1 Nacimientos por cesrea en Mxico

El porcentaje de cesreas en Mxico pas de 12.4% en 1987 a 36.1% en 2005 (Inegi 2008b) siendo el sector privado el que presenta valores ms altos en comparacin con las instituciones pblicas (Puentes-Rosas, Gmez y Latorre 2004). Esta tasa excede por mucho la recomendacin de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) que establece que no ms del 15% de los embarazos deberan concluir con una cesrea; ya que sta representa ms riesgos para la madre como para el recin nacido, en comparacin con el parto vaginal. Esto debido a una mayor propensin a infecciones, hemorragias, dao a rganos abdominales y urinarios, o complicaciones relacionadas con la anestesia (Ssa 2002b). Estudios realizados en Mxico documentan la relacin existente entre el exceso de cesreas y el crecimiento de la mortalidad neonatal, principalmente por la escasa capacitacin del personal mdico y las deficientes condiciones hospitalarias (Bobadilla y Walker 1991; Cabezas et al. 1998). Adems, la operacin cesrea deja secuelas en el organismo, debilitndolo de tal forma que se obliga a la indicacin de cesrea para todos los partos subsiguientes (Ssa 2002b). Los motivos para una cesrea, sean del mdico o de la propia madre, han excedido los lmites de lo estrictamente clnico (distocia o parto laborioso, cesrea previa o presentacin del feto), y hoy son atribuibles tambin al acceso a los servicios de salud, factores culturales y socioeconmicos. Por ejemplo, existe la percepcin equivocada entre prestadores de servicios de salud de que la cesrea es ms segura que el parto natural (Freire 1997; Fandes y Cecatti 1993; Campero et al. 2007). Tambin influye la disponibilidad de personal y equipamiento de las instituciones de salud, pues su escasez puede orillar al mdico a programar los partos en un horario restringido; y por otro lado, los mdicos con acceso a alta tecnologa para la ciruga cesrea, tienden a especializarse en esta ltima. En cuanto a los factores culturales, muchas mujeres optan por una cesrea, debido principalmente al tiempo y dolor que el parto vaginal conlleva. Hay una estrecha relacin entre el nivel socioeconmico y la tasa de nacimientos por cesrea. Un estudio para el Instituto Nacional de Salud Pblica en 2007, revel que las tasas ms altas ocurren en los servicios de salud privados, donde pas de 48.1% en 1997 a 59.9% en 2003. Sin embargo, en los sistemas pblicos tambin se observa un crecimiento considerable. Durante los noventa se registr un constante crecimiento de la tasa de cesreas atendidas en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), donde pas del 21.8% a principios de los noventa, a 35.2% en el ao 2000, mientras que en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) la tasa pas de 30.1% a 48.1% durante el mismo periodo. Los partos por cesrea atendidos en la Ssa para la poblacin no asegurada, presentaron tambin un crecimiento significativo, al pasar de 15.8% a 21.4% (Campero et al. 2007). La tasa de cesreas varan segn la entidad federativa, pero en todas superan el 15% recomendado por la OMS. El estado con mayor tasa de cesreas es Baja California (51.5%) y el de menor es Chiapas (25.5%).
Fuente: Bobadilla y Walker (1991), Cabezas et al. (1998), Campero et al. (2007), Fandes y Cecatti (1993), Freire 1997, Gmez-Dants (2004), Inegi (2008b), Puentes-Rosas, Gmez y Latorre (2004), y Ssa (2002b y 2007a).
la reduccin en la RMM en un estudio realizado a 38 pases del frica subsahariana. En este estudio, tambin es relevante el porcentaje de nacimientos atendidos por personal capacitado. Asimismo, Bulatao y Ross (2001) concluyen que el acceso a servicios de salud, como los tratamientos de emergencia, el aborto y la planificacin familiar, tienen mayor impacto sobre la mortalidad materna que aquellos relacionados con la prevencin y el riesgo de identificacin. Para el caso de Mxico, Mojarro et al. (2003) sealan que un bajo nivel de escolaridad, la residencia en una localidad rural y la pertenencia a un grupo de poblacin indgena son factores que aumentan la probabilidad de muerte materna. A ello se agrega la edad de la madre, dado que las mujeres menores de 20 aos y mayores de 35 tienen una probabilidad mayor de sufrir complicaciones durante el embarazo y el parto. De estos estudios se desprende que es fundamental que las mujeres embarazadas lleven a cabo las consultas prenatales para la deteccin de la anemia y otros trastornos que pudieran generar complicaciones durante el embarazo, parto y puerperio. Segn la Norma Oficial Mexicana (NOM-007), todas las mujeres embarazadas deben asistir como mnimo a cinco consultas de control prenatal. Para el ao 2006 el 88% de las mujeres embarazadas tuvo cuatro o ms controles prenatales (Inegi 2008b).
En el mismo sentido, el uso de mtodos anticonceptivos tiene una incidencia positiva sobre la reduccin en la mortalidad materna, ya que disminuye el nmero de embarazos no deseados y por ende el nmero de abortos. Asimismo, algunos estudios muestran que las mujeres que dejan pasar menos de un ao entre un embarazo y otro tienen el doble de riesgo de muerte, ya que no hay tiempo suficiente para recuperarse fsicamente de la lactancia y el embarazo (Imam y Koch 2004). Es importante subrayar que los nacimientos por cesrea en Mxico han alcanzado un 36.1%. Esta es una cifra alarmante si consideramos la recomendacin de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), que establece un mximo de 15%. Esto debido a que el parto por cesrea conlleva un riesgo mayor de muerte materna que el parto natural. En cuanto a la calidad de los datos, aunque Mxico ha sido clasificado por la OMS como parte del grupo de pases con un buen registro y clasificacin de las causas de muerte materna, la Secretara de Salud (Ssa) ha reconocido en foros diversos que los formatos de notificacin de defunciones maternas an tienen deficiencias y que es necesaria una mayor capacitacin del personal mdico para responderlos de forma adecuada. Un estudio de caso realizado por Freyermuth et al. (2008) sugiere que en el ao 2001 hubo un subregistro de las defunciones maternas con
respecto a lo reportado por el Inegi en 40 municipios de Chiapas y Oaxaca, de 63% y 61.9%, respectivamente.
Descripcin de factores de incidencia

Como se seal anteriormente, en Mxico la RMM cay un 32% entre 1990 y 2006, al pasar de 89 a 60 defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos. A pesar de esta reduccin, el pas se encuentra an lejos de la meta establecida en los ODM, que es de 22.3. La tendencia en los ltimos aos en la disminucin
de este indicador es optimista; por ejemplo, entre 2000 y 2005 hubo una reduccin importante, al pasar de 72.6 a 63.4. Sin embargo, detrs de los avances a nivel nacional se esconden profundas desigualdades y rezagos entre los estados, y ms an en los municipios del pas. Por ejemplo, Nayarit y Zacatecas tenan una RMM similar en 2000 (65.5 y 66.7, respectivamente); para 2005, Zacatecas logr reducirla a 39.2, mientras que en Nayarit creci a 98.3. El caso ms exitoso es el de Colima, que en 2000 mostraba
Recuadro 3.2 Los derechos reproductivos y la toma de decisiones

La salud reproductiva es el estado de bienestar fsico, mental y social en todos los aspectos relacionados con el sistema reproductor (Ssa 2002c). Es la capacidad de disfrutar de una sexualidad saludable, responsable y sin riesgos, gozando de la libertad para decidir de forma informada y compartida el nmero y espaciamiento de los hijos. La salud reproductiva no se limita a los cuidados durante el embarazo, sino se extiende a toda la vida, tanto de mujeres como de hombres, e implica informacin y educacin para participar en la toma de decisiones sobre la propia sexualidad y la planificacin de la procreacin y el cuidado de los hijos. La salud reproductiva es fundamental para el desarrollo humano. Los derechos sexuales y reproductivos, y la igualdad en la toma de decisiones, favorecen una planificacin familiar informada, lo que mejora la calidad de vida y permite un pleno ejercicio de la libertad, particularmente de las mujeres. La planificacin familiar puede reducir los riesgos de muerte materna, ya que previene embarazos no planeados, no deseados y de riesgo, adems de que disminuye la prctica de abortos clandestinos. Asimismo, promueve el espaciamiento de los embarazos, lo que disminuye la morbilidad y mortalidad neonatal y de nios menores de 5 aos (Andar 2005; McCauley et al. 1994). Por otra parte, el uso de anticonceptivos permite a las mujeres un mayor control sobre su propia vida, poder planear sus embarazos y decidir cuntos hijos tener y cundo tenerlos, dotndolas de autonoma para su desarrollo personal y profesional, para as asumir nuevos papeles en la sociedad. En Mxico, datos del Inegi para 2003 muestran que 72.2% de las mujeres participan en la decisin de cundo tener relaciones sexuales, lo que supone un cierto (pero insuficiente) empoderamiento en el ejercicio de su sexualidad. Sin embargo, slo 52.6% participa en la decisin de usar anticonceptivos y un porcentaje similar sobre qu integrante de la pareja debe usarlos (50.3%) (Sisesim b). Esto muestra que una gran proporcin de mujeres no ejercen su libertad reproductiva, lo que reduce sus oportunidades en otros aspectos de su vida. An prevalecen la percepcin que vincula a la virilidad con la procreacin y aquella que adjudica a la mujer como la responsable de la planificacin familiar, el embarazo y la crianza de los hijos.
Fuente: Andar (2005), Ssa (2002c), McCauley et al. (1994) y Sisesim b.
Los derechos reproductivos y la toma de decisiones, 2003

80% 72.24% 70% 62.58% 60% 52.62% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Porcentaje de mujeres que participan en la Porcentaje de mujeres que participan en la decisin de cundo tener relaciones sexuales decisin de cuntos hijos tener Porcentaje de mujeres que participan en la decisin para usar anticonceptivos Porcentaje de mujeres que participan en la decisin de quin debe usar los mtodos anticonceptivos
50.34%
Fuente: Sisesim b.
una RMM de 56, similar a la de Hidalgo con 57.9; para 2005 Colima redujo su RMM a tan slo 9.6, mientras que en Hidalgo creci a 83.2. As, lejos de reducirse, la brecha entre los estados ha crecido. Para 2005 la distancia entre Colima y Guerrero, los estados con mejor y peor desempeo respectivamente, era equivalente a la distancia que existe entre pases como Colombia y Nueva Zelanda, que ocupan los lugares 130 y 9, respectivamente, en trminos de su RMM.5 Es importante sealar que la RMM puede presentar cambios dramticos de un periodo a otro, debido a que est determinada por dos variables: muertes maternas y nacidos vivos. En los casos en que se reportan pocas muertes al ao, como es el caso de Colima, la variaciones de un ao a otro son muy notorias. Estos contrastes demandan un anlisis detallado de la asociacin entre RMM y algunos factores de incidencia. En esta seccin se ofrece una descripcin sobre dicha relacin entre 2000 y 2005. En la siguiente seccin se presentan los resultados de un anlisis economtrico con los mismos factores. Una variable que se puede asociar con la RMM es el ndice de desarrollo humano (IDH) que sintetiza, en un solo indicador, un conjunto mnimo de condiciones de bienestar de la poblacin. En la grfica 3.3, donde se presenta el cruce entre ambas variables para el ao 2005, es posible notar que la dispersin de los datos a nivel estatal sugiere una relacin negativa: entre mayor sea el IDH menor tender a ser la RMM. No obstante, existen estados en los que el IDH se encuentra por arriba de la media nacional, pero su RMM se encuentra igualmente por encima del promedio nacional, como Morelos, Campeche y, particularmente, Chihuahua. En contraste, existen ejemplos de estados con un IDH por debajo de la media nacional, cuya RMM muestra niveles inferiores al promedio nacional, como Michoacn, Yucatn, Tabasco, Sinaloa, Guanajuato y, notoriamente, Zacatecas. Cules son los factores que han hecho que esos estados presenten RMM superiores e inferiores a las esperadas dado su IDH? Por principio, el incremento en el IDH en el periodo 20002005, no muestra un impacto significativo sobre la reduccin de la mortalidad materna. De hecho, si se comparan estados con variaciones similares en IDH se encuentra que algunos disminuyeron su RMM, mientras que otros la incrementaron por ejemplo, Guanajuato e Hidalgo, Quertaro y Baja California Sur, o Quintana Roo y Campeche. Un factor tpicamente identificado en la literatura como reductor de la mortalidad materna es el nmero promedio de consultas prenatales entre mujeres embarazadas. De nueva cuenta, este efecto no es homogneo entre las entidades federativas; por ejemplo, en el periodo analizado, Baja California Sur presenta el incremento porcentual ms alto en el nmero de consultas prenatales y, curiosamente, es uno de los estados con mayor
5 Ver http://unstats.un.org/unsd/mdg/Data.aspx
incremento en su RMM. En contraste, Colima muestra una reduccin en el nmero promedio de consultas y una reduccin significativa en la RMM. Por el lado del gasto pblico en salud (Ramo 12) per cpita, es importante mencionar que en los estados con mayores incrementos en este indicador la RMM tambin aument, tal es el caso de Baja California Sur, Nayarit, Michoacn, Guerrero, Baja California y Chiapas. La nica excepcin es el estado de Mxico. Esta tendencia confirma algunas de las conclusiones de los captulos anteriores, en cuanto a que es necesario contar con datos presupuestales desagregados por gnero y por programa para identificar con mayor claridad el efecto del gasto en los indicadores de gnero de inters.6 Adems de que deben considerarse los criterios de asignacin del gasto, ya que un mayor presupuesto en salud puede tener una relacin indirecta con una alta tasa de mortalidad materna. Por otra parte, un aumento en la proporcin de partos atendidos por personal calificado tiene un efecto en la reduccin de la RMM en Zacatecas, San Luis Potos, Veracruz, Oaxaca, Jalisco, Guanajuato, Puebla y el estado de Mxico, mientras que en Nayarit, Campeche, Chihuahua, Hidalgo, Chiapas, Morelos y Guerrero sucede lo contrario, la RMM crece. Finalmente, otro factor identificado reiteradamente en la literatura como reductor de la RMM es la escolaridad de las mujeres. En promedio, estados con mayores incrementos en escolaridad, muestran decrementos en mortalidad materna, aunque la relacin est lejos de ser dramtica. A partir de las tendencias meramente descriptivas entre mortalidad materna y algunos factores de incidencia se pueden concluir tres cosas: En primer lugar, la brecha en el desempeo relacionado con la RMM entre estados de la Repblica parece haberse incrementado entre 2000 y 2005. Segundo, los factores que inciden en la reduccin de la mortalidad materna difieren entre las entidades federativas. Finalmente, los resultados anteriores obligan a realizar un anlisis estadstico ms sofisticado, que permita identificar los efectos reales de los factores de incidencia entre estados y sus variaciones en el tiempo. Tambin es indispensable incorporar en el anlisis el carcter multidimensional de este fenmeno que, como sugieren las estadsticas descriptivas, no est determinado por una condicin particular.
El carcter multidimensional de la mortalidad materna

Los estudios realizados hasta hoy mencionados anteriormente, sugieren que entre los principales factores de incidencia en la
6 La Secretara de Salud junto con el Instituto Nacional de Salud Pblica han generado una serie de documentos que reportan con un nivel desagregado el gasto en salud reproductiva y equidad de gnero. (Ver Ssa e INSP 2005, 2006, 2007). Esta informacin es de gran utilidad y se recomienda ampliamente para el anlisis de la mortalidad materna. Sin embargo, en esta publicacin no se han incorporado debido a que los aos disponibles no coinciden con los aqu analizados.
Grfica 3.3 IDH y RMM a nivel estatal, 2005
129 119
Gro
Guerrero RMM ms alta = 126.7
IDH Nacional = 0.8200 109 99 Oax Nay Chis Hgo 79 69 59 49 39 29 19 9 0.7000 0.7500 0.8000 Col 0.8500 IDH 0.9000 Colima RMM ms baja = 9.6 0.9500 1.0000 Zac Tlax Ver Mich Pue Mor Edomex Camp RMM Nacional = 63.3 Yuc SLP Tab Sin Gto Dgo Jal QRoo Tamps Coah BC Qro Son Ags BCS NL DF Chih
Razn de mortalidad materna
89
Fuente: Elaborado con base en PNUD (2009b) y Sinais (2008a). Nota: Muertes maternas por cada 100 mil nacidos vivos.
RMM se encuentran: las condiciones de vida de las mujeres; el acceso a infraestructura; el acceso a servicios de salud; la calidad de dichos servicios, y el gasto pblico en salud. Para conocer el efecto estadstico de estos factores sobre la mortalidad materna, esta seccin presenta los resultados de un anlisis economtrico, con datos a nivel estatal entre 2000 y 2004. La base de datos para este anlisis fue construida a partir de tres fuentes centrales. En primer lugar estn el Sistema Nacional de Informacin en Salud (Sinais) y el Sistema de Cuentas en Salud a Nivel Federal y Estatal (Sicuentas), ambos generados por la Secretara de Salud, accesibles pblicamente y con diversos indicadores de salud a nivel nacional, estatal y municipal. En segundo lugar est el Anexo Estadstico del Sexto Informe de Gobierno de la administracin federal 2000-2006, que presenta datos oficiales a nivel nacional y estatal relativos a ese periodo. Finalmente, se incorpor el IDH y sus componentes de salud,
educacin e ingreso, publicados por el PNUD para todas las entidades federativas entre 2000 y 2004. Esta base de datos integra informacin de todos los indicadores sealados anteriormente, para los 32 estados de la Repblica entre 2000 y 2004.7 Es importante sealar que no fue posible construir la base hasta el ao 2006 ya que algunos indicadores, como el porcentaje de uso de mtodos anticonceptivos en las mujeres en edad frtil, no fueron reportados por el Sinais para los aos 2005 y 2006. El modelo de regresin contempla la dispersin de los datos en espacio (entre estados para un mismo ao) y tiempo (dentro de un mismo estado para distintos aos), en lo que se conoce como un modelo de tipo panel. Para llevarlo a cabo, las variables que conforman la base se clasificaron en cinco grupos segn su naturaleza: sociodemogrficas, de acceso a infraestructura, de acceso a servicios de salud, de acceso a informacin, y de gasto
7 Ver Cordourier (2008) para el listado de los indicadores incluidos.
Grfica 3.4 Efecto de las variables relevantes sobre la razn de mortalidad materna
Efecto de gasto en Ramo 12 5 4 3 2 1 5 4 3 2 1
Efecto de la escolaridad promedio femenina
RMM (Ln)
-7
-6
-5 -4 Ramo 12 (Ln)
-3
-2
RMM (Ln)
-1
6 7 Escolaridad de la madre
10
Efecto de Brechas y caminos 5 4 3 2 1 5 4 3 2 1
Efecto de Porcentaje de uso de anticonceptivos
RMM (Ln)
10
20
30
40 50 60 Brechas y caminos
70
80
90
100
RMM (Ln)
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Porcentaje de uso de anticonceptivos
Efecto de Consultas prenatales 5 4 3 2 1
RMM (Ln)
5 6 Consultas prenatales
Fuente: Elaborado con base en Cordourier (2008). Nota: L a RMM se grafica en logaritmo natural porque el modelo economtrico se estim de esa manera. Hacer la trasformacin a valores absolutos no permitira ver tan claramente la tendencia de cada una de las variables.
pblico en salud. Respecto a este ltimo rubro, las variables de gasto incluidas fueron el Ramo 12 y el Fondo de Aportaciones para Servicios de Salud (FASSA) correspondiente al Ramo 33, que se dirigen a la poblacin no asegurada, previsiblemente la ms vulnerable a una RMM alta.8 En contraste con la tendencia descriptiva de la seccin anterior, los factores de incidencia incluidos en esta seccin afectan la RMM significativamente, aunque no siempre en el sentido esperado.9 Mientras el indicador de gasto del Ramo 33 no tiene efecto alguno en la RMM, el gasto erogado dentro del Ramo 12 tiene un efecto positivo (aunque significativo slo al 90%). Esto es, un incremento de 6.29% en la RMM por cada incremento de mil pesos per cpita. Esto es un resultado no esperado que puede explicarse por la naturaleza de los datos y por los criterios de asignacin de este ramo. Hay que enfatizar que este resultado no implica una relacin causal. En contraste, el resto de factores de incidencia reducen la mortalidad materna en los estados. As, cuando la escolaridad promedio de las mujeres en la entidad crece en un ao, la RMM decrece en 25%. Esta es la variable que reduce ms dramticamente la mortalidad materna, y tiene un nivel de significacin del 99%. Por su parte, cuando la proporcin de caminos y brechas respecto al total de kilmetros en un estado crece un punto, la RMM decrece en 0.74%. Del mismo modo, cuando la proporcin de mujeres que usa algn tipo de anticonceptivo crece en un punto porcentual, la RMM decrece en 1.9%, un efecto de casi el doble. Finalmente, si el nmero promedio de consultas prenatales crece en una unidad, la RMM decrece 11%. As, cuando el gasto per cpita del Ramo 12 pasa de cero (su valor mnimo) a 0.65 (su valor mximo, reportado en el Distrito Federal en 2004), la RMM se incrementa en casi 40%. En sentido contrario, cuando la escolaridad promedio de las mujeres se mueve de 4.85 (su valor mnimo, reportado en Chiapas en 2000) a 9.73 (su valor mximo reportado en el Distrito Federal en 2004), la RMM decrece en alrededor de 120%. En el mismo sentido, cuando la proporcin de brechas y caminos pasa de 0% (el valor mnimo encontrado en el Distrito Federal a lo largo de todo el periodo), a 99.86% (el mximo, reportado en Zacatecas en 2004), la RMM decrece en casi un 70%. Asimismo, si Baja California Sur en 2003 (el estado con el porcentaje ms bajo de mujeres que usan algn tipo de anticonceptivo, con 5.3) se convirtiera en Colima en 2002 (el estado con el porcentaje ms alto, con 48.6), la RMM decrecera en poco ms del 70%. Finalmente, si el estado de Mxico en 2000 (el caso con el menor nmero promedio de consultas prenatales, con 3.6),
8 Para ms informacin sobre la seleccin de variables y del modelo, ver Cordourier (2008). 9 La presentacin grfica de los resultados muestra un modelo de mnimos cuadrados ordinarios con errores robustos, que replic exactamente los resultados del modelo PCSE estimado en Cordourier (2008).
asumiera valores similares de los de Baja California en 2003 (el estado con el nmero ms alto, con 6.7), la RMM decrecera por encima del 40%. En la grfica 3.4 se muestra el efecto en la RMM de los factores de incidencia incluidos en el modelo de regresin, a lo largo de sus valores en los estados, entre los aos 2000 y 2004. Como se mencion en prrafos anteriores, la nica variable que incrementa la mortalidad materna es el gasto correspondiente al Ramo 12. En contraste, el resto de factores reduce la mortalidad materna, y es particular el crecimiento en la escolaridad femenina promedio. Estas grficas incluyen los intervalos de confianza correspondientes, que tienden a ser ms estrechos en los valores intermedios de las variables, dado que ah es donde se concentra una mayor proporcin de los datos. As, los intervalos de confianza se incrementan en los extremos, pues la dispersin de los datos se reduce al disminuir igualmente el nmero de casos localizados en esos valores.
La mortalidad materna en los municipios de Mxico

Incidencia de muertes maternas a nivel municipal
Con base en los registros de defunciones que reporta la Ssa, puede conocerse a nivel municipal el nmero de defunciones maternas. Aunque estos datos no estn libres de debate respecto a su precisin, son de gran utilidad para identificar con mayor detalle dnde y con qu frecuencia ocurren las muertes, el lugar de residencia de la finada, as como las condiciones socioeconmicas que predominan en los municipios donde suceden las defunciones. Durante el ao 2000, se contabilizaron 1,267 defunciones maternas en los municipios de Mxico, para el ao 2005 esta cifra decreci a 1,003 (ver Anexo 4). En ambos aos alrededor de 44% de las muertes maternas se concentr en cinco estados, entre los cuales estn el Estado de Mxico, Distrito Federal y Veracruz, los de ms alta poblacin en el pas. En contraste, Baja California y Colima son los estados que presentan el menor nmero de defunciones para estos aos (ver grfica 3.5). Es importante sealar que estas cifras no consideran el nmero de nacimientos, tal como se hizo en secciones anteriores, en donde el objeto de anlisis era la razn de mortalidad materna (defunciones maternas por cada 100 mil nacimientos). El propsito principal en esta seccin es analizar en nmeros absolutos las caractersticas de los municipios de ocurrencia y el lugar de residencia de las mujeres que han fallecido por causas relacionadas con el embarazo, parto y puerperio. Podra esperarse que la probabilidad de muerte materna aumentara con el nmero de nacimientos, pero esto no sucede as.
Grfica 3.5 Distribucin estatal de las muertes maternas por lugar de ocurrencia, 2000 y 2005
2000
Estado de Mxico Distrito Federal Veracruz Puebla Oaxaca Durango Nayarit Campeche Colima Baja California Sur 0 0.79 0.63 0.32 0.32 0.16 2 4 6 8 10 12 14 6.16 6.08 7.50 13.02 11.76 Estado de Mxico Distrito Federal Guerrero Chiapas Veracruz Aguascalientes Zacatecas Quintana Roo Baja California Sur Colima 0 0.70 0.60 0.60 0.30 0.10 2
2005
12.06 11.17 7.18 6.78 6.48
10
12
Porcentaje
Porcentaje
Fuente: Sinais (2008b). Nota: En la grfica aparecen las cinco entidades con el mayor y menor nmero de defunciones maternas.
Los datos sobre mortalidad materna municipal y nacimientos por municipio indican que no existe una relacin positiva entre ambas variables. La relevancia de esta distincin radica en que es frecuente que el lugar de ocurrencia de la defuncin no sea el mismo que el lugar de residencia de la finada, es decir, hay casos en que las mujeres tienen que trasladarse a otros municipios ya que el lugar en el que viven no cuenta con los recursos necesarios para atender complicaciones relacionadas con el embarazo, parto y puerperio. Hacer caso omiso de esta distincin puede llevar a inferencias espurias y derivar, por ejemplo, en la implementacin de polticas pblicas que privilegien la atencin en los municipios de ocurrencia, descuidando aquellos que carecen de servicios mdicos adecuados para actuar de manera oportuna en caso de urgencia. Los registros de defunciones dan cuenta de que en el ao 2000, el total de mujeres que fallecieron por causas maternas resida en 26% del total de municipios del pas (634), mientras que su deceso ocurri en slo el 16.5% de municipios (402). Esta diferencia muestra que algunas mujeres se desplazan a otros municipios para ser atendidas. Este mismo patrn se repite en el ao 2005, aunque, con una reduccin en la distancia entre el porcentaje de municipios con decesos maternos y el que corresponde al lugar de residencia de las mujeres, siendo en el primer caso 14% y para el segundo 21.5%. Es difcil encontrar una explicacin contundente de las causas de muerte materna y la razn por la que las mujeres fallecen
en un lugar diferente al de residencia. Por un lado, cifras del ao 2005 muestran que 19.5% de las defunciones maternas se distribuyeron en 56.9% (196) de los municipios de ocurrencia, registrndose slo una defuncin en cada uno de ellos. Una dispersin mayor an se encuentra en la distribucin por municipio de residencia, en donde el 61.4% (324) de los municipios reporta slo una muerte materna, y acumula un 32.3% del total de las defunciones registradas (ver cuadro 3.1). En el otro extremo, 20.3% (204 defunciones) de las muertes maternas ocurren en 3.2% de municipios (11), en donde cada uno reporta 15 o ms decesos. De igual forma, destaca que el 33.7% de las mujeres que fallecieron residan en 53 municipios (10% del total). Estas cifras parecen sugerir que si se generara una estrategia de combate a la mortalidad materna que se concentrara slo en 11 municipios de ocurrencia hasta su erradicacin, el nmero de muertes maternas decrecera en 20%. En el ao 2000 se encontr un patrn similar, aunque cabe resaltar que la dispersin en los municipios de ocurrencia y residencia -en donde slo se registraba una muerte- era mayor, as como mayor era la concentracin en los municipios con ms alto nmero de defunciones (ver cuadro 3.2). As, lo que se observa es un fenmeno doble. Por un lado, se tiene un 20% de muertes maternas en el pas que ocurren en municipios que reportan una sola muerte al ao; y por otro, un 20% de muertes que ocurren en slo 11 municipios con poblaciones elevadas. Para conocer con mayor detalle la dinmica municipal de este fenmeno, puede verse la reincidencia de la mortalidad
materna, es decir, cuntos son los municipios que reportaron defunciones maternas en 2000 y que continuaron reportndolas en 2005, y en qu magnitud? Los resultados muestran que una tercera parte de los municipios con alguna defuncin en 2000, tambin registr defunciones en 2005. Al analizar por frecuencia, se encuentra que 25% de los municipios de ocurrencia que reportaron una muerte en 2000, reportaron tambin una o ms muertes en 2005. En el caso de los municipios de residencia, este porcentaje fue de 33.0%. Para ambos (ocurrencia y residencia), se observa que conforme aumenta el nmero de defunciones en el municipio, la probabilidad de que existiera un deceso en 2005 tambin se increment, hasta alcanzar un 100% en los casos en que el municipio registr siete o ms defunciones (ver cuadro 3.3). Esto indica cules son aquellos municipios donde la mortalidad materna es un problema recurrente, por tanto una posible pista para focalizar las polticas pblicas necesarias para atenderlo. Los mapas 3.1 y 3.2 muestran que existe una mayor dispersin de las muertes maternas en los municipios de ocurrencia que en los de residencia. En el mapa 3.2 es claro que hay grupos pequeos de municipios colindantes de donde provienen las mujeres finadas. Por ejemplo, en Quintana Roo y Campeche se agrupan municipios con una y dos muertes maternas. En Chihuahua tambin se encuentra un grupo similar. Tener bien identificadas las zonas con mayor incidencia de muertes maternas es de gran utilidad para analizar y detectar los factores de riesgo, principalmente en los municipios de residencia con menor nmero de defunciones. La dispersin y los sucesos aislados de una gran proporcin de muertes maternas constituyen un obstculo para el diseo y evaluacin de las polticas pblicas destinadas a combatir la mortalidad materna. Sin embargo, estos resultados proporcionan informacin valiosa respecto a aquellos municipios que concentran altos niveles de defunciones, y es ah donde deben focalizarse los esfuerzos para lograr un avance ms veloz en esta materia.
Muertes maternas, desarrollo humano, poblacin indgena y pobreza

Las condiciones socioeconmicas que predominan en los municipios de ocurrencia y de residencia son diversas, y analizarlas con mayor profundidad puede mostrar un mejor panorama de las principales causas de las muertes maternas, y por tanto opciones ms claras de poltica pblica. En la grfica 3.6 se observa que en los aos 2000 y 2005 el 73.6% y 72.4% de los decesos maternos, respectivamente, ocurrieron en municipios con un nivel alto de IDH; sin embargo, slo alrededor de 54.8% y 51.6% de las mujeres en un ao y otro provenan de dichos municipios. En contraste, 29.5% (en 2000) y
33.4% (en 2005), residan en municipios de muy bajo y bajo IDH, siendo que el lugar de ocurrencia para este nivel de desarrollo humano estima 19.2% y 18.5%, correspondientes a cada ao. Esto quiere decir que, aunque los decesos ocurran en municipios con alto desarrollo humano, las mujeres que mueren ah traen consigo las condiciones de marginalidad de sus municipios de origen, como la ausencia de consultas prenatales o el arribo a los hospitales en condiciones de emergencia.10 En la grfica 3.7 se muestran el porcentaje de pobreza alimentaria y el porcentaje de poblacin indgena promedio de los municipios de ocurrencia y residencia segn el nmero de muertes registradas, para los aos estudiados. En ambos casos, los municipios que reportan menor nmero de muertes maternas son aquellos que tienen mayores niveles de pobreza y de poblacin indgena, aunque en el agregado concentran el mayor nmero de muertes maternas. Por otro lado, los municipios con niveles altos de defunciones maternas, muestran una alta variabilidad en estos indicadores, principalmente en el ao 2000. Destaca el hecho de que en 2005 la pobreza y el porcentaje de poblacin indgena en los municipios de ocurrencia disminuye notoriamente; sin embargo, como se observa en la grfica 3.7, los municipios de residencia continan con altos niveles de marginalidad, principalmente en los casos en donde las defunciones maternas estn ms dispersas y son menos frecuentes. La pobreza y la condicin indgena son factores que constituyen un fuerte obstculo para disminuir las muertes maternas, ya que las mujeres, al no tener acceso a recursos mdicos adecuados y oportunos en sus lugares de residencia, tienden a trasladarse a otros municipios para su atencin. Lamentablemente, en situaciones de emergencia, el tiempo de traslado hace la diferencia entre la vida y la muerte.11 Ms an, en los municipios que reportan una sola muerte materna, no se trata de una muerte distribuida aleatoriamente, como se aprecia en las grficas en los lugares de ocurrencia. Se trata de mujeres mayormente pobres e indgenas, y de muertes evitables. Del mismo modo, cuando se habla de los lugares de residencia, pobreza y condicin indgena, ellas siguen estando directamente asociadas con mortalidad materna, como muestran los picos de entre 10 y 14 muertes maternas en las grficas aqu referidas. Ante este panorama, es fundamental repensar la estrategia de combate a la mortalidad materna. Una reconsideracin as debera combinar, cuando menos, las siguientes lneas de accin:
10 Estos resultados son consistentes al utilizar el grado de marginacin municipal estimado por el Conapo. 11 Para mayor anlisis en de las causas y factores que han contribuido al lento avance en la reduccin de la mortalidad materna ver Daz (2004, 2006).
Cuadro 3.1 Frecuencia de defunciones maternas por lugar de ocurrencia y de residencia, 2005
Lugar de ocurrencia, 2005 Frecuencia de defunciones maternas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 13 14 15 16 17 18 21 25 28 Total Municipios 196 49 26 18 9 8 7 2 5 5 2 4 2 3 2 1 2 1 1 1 344 Nmero total de muertes 196 98 78 72 45 48 49 16 45 50 22 52 28 45 32 17 36 21 25 28 1003 Lugar de residencia, 2005 Frecuencia de defunciones maternas 1 2 3 4 5 6 7 8 10 11 13 19 20 21 Total Municipios 324 111 39 21 9 8 6 2 2 1 1 1 1 1 527 Nmero total de muertes 324 222 117 84 45 48 42 16 20 11 13 19 20 21 1002 Porcentaje de municipios 61.48 21.06 7.40 3.98 1.71 1.52 1.14 0.38 0.38 0.19 0.19 0.19 0.19 0.19 100 Porcentaje de muertes 32.34 22.16 11.68 8.38 4.49 4.79 4.19 1.60 2.00 1.10 1.30 1.90 2.00 2.10 100 Proporcin de municipios con cuatro o ms decesos = 10% Proporcin de muertes maternas en municipios con cuatro o ms decesos = 33.8% Proporcin de municipios con un deceso = 61.48% Proporcin de muertes maternas en municipios con un deceso = 32.34% Porcentaje de municipios 56.98 14.24 7.56 5.23 2.62 2.33 2.03 0.58 1.45 1.45 0.58 1.16 0.58 0.87 0.58 0.29 0.58 0.29 0.29 0.29 100 Porcentaje de muertes 19.54 9.77 7.78 7.18 4.49 4.79 4.89 1.60 4.49 4.99 2.19 5.18 2.79 4.49 3.19 1.69 3.59 2.09 2.49 2.79 100 Proporcin de municipios con 15 o ms decesos = 3.2% Proporcin de muertes maternas en municipios con 15 o ms decesos = 20.3% Proporcin de municipios con un deceso = 56.98% Proporcin de muertes maternas en municipios con un deceso = 19.54%
Fuente: Elaborado con base en Sinais (2008b). Nota: E l nmero total de muertes difieren en una unidad debido a que el lugar de residencia de una mujer era un pas latinoamericano.
Cuadro 3.2 Frecuencia de defunciones maternas por lugar de ocurrencia y de residencia, 2000
Lugar de ocurrencia, 2000 Porcentaje de municipios 59.20 1 2 3 4 5 6 7 8 9 12 13 14 15 17 20 22 29 Total 1 1 1 1 634 1 1 2 3 36 26 14 15 17 20 22 29 1266

Fuente: Elaborado con base en Sinais (2008b). Nota: El nmero total de muertes difieren en una unidad debido a que el lugar de residencia de una mujer era un pas latinoamericano.
Lugar de residencia, 2000
Frecuencia de defunciones maternas Porcentaje de muertes 18.78 407 108 50 22 13 11 3 7 2 18 56 21 66 1.74 0.47 1.10 0.32 0.47 0.32 0.16 0.16 0.16 0.16 0.16 0.16 100 65 2.05 88 3.47 150 7.89 6.95 5.13 5.21 1.66 4.42 1.42 2.84 2.05 1.11 1.18 1.34 1.58 1.74 2.29 100 216 17.03 17.06 11.85 407 64.20 32.15 9.47 7.34 3.79 2.76 2.37 3.31 3.79 3.55 0.79 3.47 3.79 1.03 2.21 1.18 6.31 2.68 4.26 1.58 3.31 1.74 1.82 2.05 2.37 3.08 3.16 100 Proporcin de municipios con 20 o ms decesos = 2.2% Proporcin de muertes maternas en municipios con un deceso = 18.78% Proporcin de municipios con un deceso = 59.20% Municipios Nmero total de muertes Porcentaje de municipios Porcentaje de muertes Frecuencia de defunciones maternas 238 120 93 48 35 30 42 48 45 10 44 48 13 28 15 80 34 54 20 42 22 23 26 30 39 40 1267 100 0.25 0.25 0.25 0.25 0.25 0.25 0.50 0.25 0.75 0.50 1.24 0.25 0.50 0.25 1.00 1.00 0.25 1.24 1.49 1.49 1.24 1.74 2.99 7.71 14.93
Municipios
Nmero total de muertes
238
Proporcin de municipios con un deceso = 64.20% Proporcin de muertes maternas en municipios con un deceso = 32.15%
60
31
12
10
Proporcin de municipios con 5 o ms decesos = 7.4% Proporcin de muertes maternas en municipios con 20 o ms decesos = 32.0%
11
12
13
14
15
16
17
18
20
21
22
23
26
30
39
Proporcin de muertes maternas en municipios con 20 o ms decesos = 19.1%
40
Total
402
Recuadro 3.3 M ortalidad materna en las entidades federativas 2007

La mortalidad materna se define como la muerte de una mujer durante la gestacin, el parto o dentro de los 42 das siguientes a la terminacin del embarazo (puerperio), independientemente de la duracin y el sitio del embarazo, debida a cualquier causa relacionada o agravada por el embarazo o su atencin, pero no por causas accidentales o incidentales. Las causas de la mortalidad materna se clasifican en directas (preeclampsia, eclampsia, hemorragias, abortos, infecciones y otras complicaciones propias del embarazo), e indirectas (enfermedades preexistentes o desarrolladas durante el embarazo, parto o puerperio), que se agravan por el embarazo o complican la evolucin del mismo. En Mxico, la mortalidad materna es uno de los principales problemas de salud de las mujeres en edad reproductiva. La mayora de las muertes se deben a causas obsttricas directas y estn vinculadas con factores culturales de la poblacin y con el acceso oportuno a los servicios de atencin mdica con la calidad debida. Diariamente, tres mujeres mueren en el pas por causas relacionadas con el embarazo. Las principales causas,ordenadas por su importancia son: la enfermedad hipertensiva del embarazo, la hemorragia, las causas obsttricas indirectas, y las complicaciones del puerperio y del aborto. Desde el punto de vista mdico, la mayora de estas causas pueden ser detectadas y tratadas eficazmente, en consecuencia una proporcin significativa de las muertes maternas se podra evitar con deteccin y tratamiento oportuno y adecuado. Las mujeres rurales presentan ms riesgo de muerte materna debido a las condiciones complejas en las que viven, por tal razn una proporcin importante de las defunciones se registran en las localidades de menor ndice de desarrollo humano; sin embargo, tambin es de llamar la atencin que gran parte de las defunciones ocurren en ciudades que cuentan con servicios mdicos adecuados. La mortalidad materna no se ha podido reducir en la magnitud necesaria para alcanzar dicho objetivo. La dificultad para reducirla no slo depende de factores culturales y del acceso a servicios de calidad ante complicaciones obsttricas, sino del esfuerzo que se realiza en todo el pas para corregir el subregistro y la mala clasificacin de las muertes maternas. A partir de 2002, la medicin del indicador mejor con la aplicacin de la metodologa RAMOS (Reproductive Age Mortality Survey) modificada para la bsqueda intencionada y reclasificacin de las muertes maternas sospechosas y confirmadas.
Grfica 3.11 Razn de mortalidad materna por grupo de entidad, 2002-2007

100 80 60 40 20 0 Baja 8 entidades Media 16 entidades Alta 8 entidades
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: Ssa-OPS (2007).
Mapa Muertes maternas por 100,000 nacidos vivos, 2007
Baja 17 - 36 Media 37 - 62 Alta 66 - 102
Cada ao se recuperan ms de 100 muertes maternas inicialmente no registradas como tales, esto ha sido posible gracias a que cada muerte materna confirmada se documenta y las muertes sospechosas son investigadas hasta descartarlas o confirmarlas. Por lo anterior, entre 2002 y 2007 el indicador solamente disminuy de 60 a 56 casos por cada 100 mil nacidos vivos. Este comportamiento se observ pese a la ampliacin de la cobertura de atencin del embarazo por medio de las Caravanas de la Salud, de la atencin del parto por personal calificado, sobre todo en los municipios indgenas que se incorporaron al Seguro Popular, y de la vinculacin de la partera tradicional con las unidades de salud para la deteccin y referencia oportuna de mujeres con complicaciones obsttricas. La tasa de mortalidad materna es un indicador del grado de desarrollo econmico, social, educacional y sanitario de un pas, de las condiciones de equidad de gnero y de la desigualdad social relacionada con la pobreza, el acceso a servicios de salud de calidad y al ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de la mujer. En este sentido, para valorar el comportamiento del indicador en Mxico ste se debe contrastar con el de los pases desarrollados donde se observan tasas cercanas a los 15 casos por cada 100 mil nacidos vivos. En 2007, las ocho entidades federativas con ms muertes por cada 100 mil nacidos vivos fueron: Oaxaca (102), Guerrero (98), Baja California Sur (83), Chiapas (82), Veracruz (76), Chihuahua (75), Distrito Federal (68) e Hidalgo (66); las ocho con menos muertes por cada 100 mil nacidos vivos fueron: Aguascalientes (18), Colima (20), Campeche (21), Nuevo Len (22), Coahuila (27), Nayarit (29), Tlaxcala (32) y Jalisco (35); para las otras 16 entidades el indicador registr valores de entre 37 y 62 muertes por cada 100 mil nacidos vivos. En el periodo 2002-2007, el comportamiento promedio del indicador fue diferente en los tres grupos mencionados: en las ocho entidades con mayor nmero de muertes por cada 100 mil nacidos vivos en 2007,la tasa creci de 78 a 80 durante dicho periodo; en las ocho entidades con menos muertes en 2007, la tasa disminuy de 40 a 28 muertes por cada 100 mil nacidos vivos; para las 16 entidades intermedias, la tasa disminuy en el periodo de 56 a 50 muertes por cada 100 mil nacidos vivos.
Fuente: Ssa-OPS (2007).
1. Desagregar el gasto pblico en salud para identificar aquel dirigido directamente a la salud materna; 2. Invertir en el mejoramiento de las variables sociodemogrficas de mayor incidencia en la RMM: escolaridad femenina y uso de mtodos anticonceptivos; 3. Focalizar recursos para proveer servicios de atencin mdica de emergencia adecuados en los municipios de ocurrencia con bajos niveles de marginalidad, pero con altos niveles de muertes maternas; 4. Identificar las carencias que existen en los municipios de residencia en trminos de atencin mdica preventiva durante el embarazo, e implementar acciones enfocadas a cubrir sus necesidades en la materia; 5. Dar prioridad a los municipios que registran muertes maternas recurrentes y 6. Regionalizar las acciones de combate a la mortalidad materna, principalmente, considerando a los municipios de residencia que reportan una y dos muertes maternas al ao y que son colindantes geogrficamente.
Cuadro 3.3 M unicipios que registraron muertes en 2000 y 2005

Frecuencia de defunciones maternas 2000 1 2 3 4 5 6 7 y ms Total
Lugar de ocurrencia 2005 25% 53% 77% 92% 100% 80% 100% 33.5%
Lugar de residencia 2005 33% 46% 64% 68% 92% 91% 100% 31%
Fuente: Elaborado con base en Sinais (2008b).
Recuadro 3.4. Importancia de las estadsticas vitales

Las estadsticas vitales registran los nacimientos, matrimonios, divorcios y defunciones. Estas son fundamentales para el monitoreo de las tendencias en salud, mortalidad o natalidad, y otros aspectos de carcter social, ya que abarcan a todos los grupos demogrficos por largos periodos de tiempo. Los registros poblacionales generan informacin de gran utilidad para la evaluacin de las polticas pblicas, lo cual es particularmente relevante en el caso de la salud, ya que permiten monitorear sus condiciones a nivel local como nacional, algo que no se consigue fcilmente con encuestas y sondeos. A pesar de su importancia, muchos pases no han conseguido establecer sistemas de registro estadstico con datos de alta calidad, debido a su complejidad en cuanto a planificacin, y uso de recursos humanos y financieros. Los problemas ms comunes por los que los pases en desarrollo no producen datos suficientemente confiables, son la falta de cobertura y de alcance del registro, el sub-registro, el registro inadecuado de las causas de muerte, y la falta de coordinacin entre las instancias gubernamentales a cargo. Esta situacin obstaculiza el monitoreo del avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y en particular el de la reduccin de la mortalidad materna. sta, al igual que la mortalidad infantil, es uno de los hechos vitales que con mayor frecuencia tiene un registro deficiente, debido en gran medida a la falta de exactitud con la que son llenadas las actas de defuncin. La mayora de los pases en desarrollo tienen alguna deficiencia en la cobertura, la calidad o el cmputo oportuno de los datos que generan sus sistemas de registro. En frica nicamente las islas de Seychelles y Mauricio cuentan con cobertura completa de nacimientos, muerte y causas de muerte. En el sur de Asia los nicos pases que cuentan con un nivel alto de registros son Sri Lanka y Tailandia. De acuerdo con la OMS, el 99% de los 48 millones de sub-registros de nacimientos se concentran en los pases en desarrollo, principalmente en estas dos regiones, donde la falta de un sistema de registro eficiente afecta tambin la cuantificacin de la mortalidad y la identificacin de las causas especficas de muerte (Setel et al. 2007). Amrica Latina se encuentra en una situacin ms favorable: 24 pases cuentan con datos confiables sobre mortalidad, aunque con algunas deficiencias en la cobertura de las causas de muerte. Segn el Banco Mundial, los sistemas estadsticos ms robustos de la regin se encuentran en Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay, donde la cobertura de nacimientos, muertes, muerte materna y muerte infantil alcanza ms del 90%. Mxico se encuentra en un segundo grupo junto con Brasil, Colombia, Panam y Venezuela, en los que la cobertura est entre 70% y 80%. Finalmente, un tercer grupo conformado por Bolivia, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Per enfrenta retos ms grandes, con un registro de datos vitales de entre 25% y 70%.
Fuente: Danel y Bortman (2008), Mahapatra et al. (2007) y Setel et al. (2007).
Mapa 3.1 Muertes maternas por municipios de ocurrencia, 2005
Muertes maternas 1-2 3-6 7 - 11 12 - 18 19 - 28
Grfica 3.6 Nivel de IDH en los municipios de ocurrencia y de residencia de la muertes maternas, 2000 y 2005 Lugar de ocurrencia
2000
Muy bajo 9.57% Alto 73.66% Bajo 9.65% Medio 7.12%
2005
Muy bajo 12.23% Alto 72.40% Bajo 6.27% Medio 9.10%
Lugar de residencia
2000
Muy bajo 15.17% Bajo 14.38% Alto 51.69%
2005
Muy bajo 20%
Alto 54.81%
Bajo 13.44%
Medio 15.65%
Medio 14.87%
Fuente: Elaborado con base en Sinais (2008b) y PNUD (2008).
70 Las mujeres y el presupuesto pblico
Mapa 3.2 Muertes maternas por municipios de residencia, 2005
Muertes maternas 1-2 3-6 7 - 11 12 - 18 19 - 28
Grfica 3.7 Pobreza y poblacin indgena promedio en los municipios de ocurrencia y residencia, 2000 y 2005 Lugar de ocurrencia
60 50 Porcentaje Porcentaje 40 30 20 10 0 60 31 12 7 5 6 6 5 1 4 4 1 2 1 5 2 3 1 2 1 1 1 1 1 1 238
2000
60 50 40 30 196 20 10 0 1 49 2 26 18 9 3 4 5 8 6 7 7 2 8 5
2005
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 21 22 23 26 30 39 40 Nmero de muertes
9 10 11 13 14 15 16 17 18 21 25 28
Nmero de muertes
Lugar de residencia
50 407 45 40 35 30 25 20 108 15 50 10 22 13 11 5 0 1 2 3 4 5 6
2000
3 7
7 8
2 9
12 13 14 15 17 20 22 29
50 45 40 324 35 30 25 20 111 15 10 5 0 1 2
2005
Porcentaje
Porcentaje
39 3
21 4
9 5
8 6
6 7
2 8
2 10
1 11
1 13
1 19
1 20
1 21
Nmero de muertes
Nmero de muertes
Nmero de municipios
Fuente: Elaborado con base en Sinais (2008b), Coneval y CDI-PNUD. Nota: El porcentaje de pobreza corresponde a la clasificacin de pobreza alimentaria.
Poblacin Indgena
Pobreza
Recuadro 3.5 P rograma de Accin Arranque Parejo en la Vida 2007-2012
El programa de accin Arranque Parejo en la Vida (APV) surge en 2002 para atacar la mortalidad materna, perinatal y neonatal, as como la inequidad en el desarrollo de nias y nios recin nacidos. El APV se propone la disminucin de las brechas de desigualdad en la disponibilidad de servicios de salud y la mejora de la calidad de los mismos, sobre todo en las zonas ms pobres. En su fase previa, el APV propuso como meta para 2006 la disminucin de la razn de mortalidad materna en un 20%, tomando como punto de partida la registrada en el ao 2000, que era de 72.6 defunciones por cada 100 mil nacidos vivos. Durante ese periodo se dio especial nfasis a la prevencin y atencin del embarazo de riesgo para reducir la mortalidad materna. As, se articularon redes de servicios en las comunidades de ms alta marginacin, mediante la instalacin de las clnicas S Mujer, en las cuales se promovieron ms consultas prenatales y se impuls la canalizacin de las pacientes con embarazo de alto riesgo entre las clnicas y hospitales de la propia iniciativa S Mujer. Aunque en el periodo 2000-2006 disminuy la razn de mortalidad materna en un 17.3%, una evaluacin externa del APV del Instituto Nacional de
Salud Pblica (2006) establece que no contaba con lneas base para medir su impacto y que, an para el ao 2006, las redes de servicio carecan de insumos materiales y recursos humanos para atender por completo las necesidades en materias de mortalidad materna y perinatal. Por otro lado, la Secretara de Salud ha informado que la prevencin de los riesgos no fue suficiente para disminuir el nmero de defunciones maternas, ya que por lo menos el 50% de las muertes se dieron en el momento del parto y por razones que no presentan sntomas previos (Ssa 2007b). En consecuencia, la segunda fase del APV establece como prioridad acelerar la disminucin de la tasa de mortalidad materna, neonatal y perinatal enfatizando la calidad y la pertinencia en las unidades que atienden urgencias obsttricas. Para este objetivo, se busca fortalecer los vnculos entre los distintos niveles de atencin para asegurar que la atencin de estas urgencias sea inmediata y por personal capacitado.
Fuente: INSP (2006) y Ssa (2002a, 2007b).
Programa de Accin Arranque Parejo en la Vida 2007-2012

Meta nacional Objetivo especfico Estrategias Indicadores
Servicio en redes de atencin mdica. Garantizar la prestacin de servicios de Disminuir 24% la razn de morsalud con calidad y seguridad durante Capacidad resolutiva de unidades. talidad materna con relacin a la el embarazo, parto, puerperio y en la registrada en 2006. atencin de emergencias obsttricas. Competencia tcnica y humanstica del personal de salud. Reducir las brechas existentes en las Reducir en un 50% la razn de condiciones de salud para las mujeres mortalidad materna en los 100 y recin nacidos en municipios con municipios con menor IDH. menor IDH. Ampliacin de acceso a servicios y personal calificado.
Razn de mortalidad materna.
Razn de mortalidad materna en los Fortalecimiento de capacidad de respuesta en unidades 100 municipios con menor IDH. de atencin de emergencias obsttricas.
Reducir en 15% la tasa de mortalidad neonatal con relacin a la registrada en 2006.
Garantizar la atencin integral del recin nacido en las unidades de Atencin de Emergencias Obsttricas Garantizar la atencin integral y de (AEO). calidad a las nias y nios recin Realizacin de la prueba del tamiz neonatal al 90% Tasa de mortalidad neonatal. nacidos para prevenir la discapacidad y de los recin nacidos. favorecer el sano crecimiento. Mejora del registro y la vigilancia epidemiolgica de muertes perinatales.
Fuente: Elaborado con base en Ssa (2007b).
Conclusiones
Para alcanzar una sociedad equitativa es necesario conocer las races de la desigualdad de oportunidades y combatirlas. En Mxico, una de las desigualdades que prevalecen es la que existe entre mujeres y hombres. Esto se debe en gran medida a que en el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas no se ha incorporado el efecto particular que stas tienen sobre mujeres y hombres. Las diferencias biolgicas, aunadas a las condiciones econmico-sociales, tienden a reproducir una serie de roles sociales que en la actualidad constituyen un obstculo para el ejercicio pleno de la libertad y los derechos de ambos sexos. El Estado tiene entre sus atribuciones recaudar y redistribuir recursos entre la comunidad con el fin de igualar oportunidades y expandir capacidades. En esta tarea, promover el acceso al conocimiento, a una vida saludable, a la generacin de ingreso, y la igualdad de derechos se ha convertido en objetivo clave de las polticas pblicas. Sin embargo, las mujeres y hombres tienen necesidades distintas en trminos de acceso a bienes pblicos y actividades productivas, y dividen su tiempo de modo diferente entre actividades generadoras de ingreso y actividades no remuneradas. En este sentido, un presupuesto que no contemple estas discrepancias prolonga la desigualdad de gnero en la ampliacin de las libertades. De ah que las polticas pblicas deben estar orientadas a disminuir y eliminar las brechas de desigualdad que existen entre mujeres y hombres. Es fundamental evaluar cmo, cunto y en qu se gastan los recursos del Estado, e incorporar la perspectiva de gnero en cada uno de los programas pblicos. Llevar a cabo este ejercicio requiere de la voluntad de los legisladores y del Poder Ejecutivo en los mbitos federal, estatal y municipal, de la sociedad civil y la academia. El anlisis de los presupuestos con enfoque de gnero se encuentra todava en una etapa incipiente en Mxico. Aunque algunas organizaciones de la sociedad civil e instituciones gu-
bernamentales han realizado diversos estudios sobre programas especficos, la informacin sigue siendo escasa y muy dispersa. Analizar a profundidad este tema requiere de insumos que no estn disponibles y que an no se han generado por parte de las instancias pertinentes. En primer lugar, es necesario conocer los recursos pblicos destinados a grupos especficos de mujeres, hombres, nias y nios. En segundo, identificar el gasto que promueve la igualdad de oportunidades laborales entre ambos sexos, y tercero, evaluar las asignaciones que no tienen etiqueta de gasto por gnero pero que tienen un efecto diferenciado en mujeres y hombres. La fuente de informacin principal que se ha utilizado en Mxico para este tipo de anlisis es la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, sin embargo, su clasificacin no permite conocer la poblacin beneficiaria por sexo y slo de forma parcial es posible distinguir el gasto que est destinado a programas que se dirigen a mujeres y algunos grupos especficos. Para la elaboracin de presupuestos sensibles al gnero es indispensable contar con un sistema de indicadores socioeconmicos que permitan identificar y analizar de manera geo referenciada los aspectos sobre los que hay que trabajar para poder alcanzar una mayor igualdad entre mujeres y hombres, y con base en ellos disear las polticas pblicas correspondientes. De la misma forma, es necesario que las dependencias gubernamentales describan de manera detallada (por ejemplo, en sus informes de labores) la poblacin femenina y masculina beneficiaria de los programas pblicos a su cargo y con base en ello elaborar los anlisis de impacto por separado para ambos sexos, para en su caso realizar las modificaciones pertinentes que disminuyan las brechas de desigualdad entre mujeres y hombres. Adems, es necesario incorporar la transversalizacin de la perspectiva de gnero en el presupuesto pblico. Por otra parte, de este estudio se deriva que si el gasto pblico se asignara con base en la carencias de desarrollo humano entre
mujeres y hombres, la primeras recibiran el 60.3% mientras que los segundos 39.7%. Sin embargo, la asignacin del gasto tambin debe considerar las desigualdades existentes al interior de cada grupo de poblacin y no slo las que prevalecen entre mujeres y hombres. Las necesidades y prioridades dentro de cada grupo son diferentes y estn en funcin de otras caractersticas como la edad, la condicin indgena, la pobreza, el lugar de residencia, entre otros. Al considerar la desigualdad en desarrollo humano se encuentra que el 20% de la poblacin masculina con menor desarrollo humano debera recibir el 30.7% del gasto asignado a este grupo, mientras que el 20% de la poblacin femenina con menor desarrollo humano recibira el 27.7% del gasto total que reciben las mujeres. Por ello, el diseo e implementacin de las polticas pblicas requieren de un anlisis previo profundo de las condiciones de la poblacin beneficiaria para que la focalizacin de los programas tenga un impacto positivo sobre la igualdad de oportunidades y la expansin de las libertades de toda la poblacin, especialmente de las mujeres, que desafortunadamente son las que se encuentran en mayor condicin de desventaja en diversos aspectos del desarrollo humano. Para el caso especfico de la mortalidad materna, que es un indicador indiscutible de las condiciones de bienestar, equidad, acceso a oportunidades de desarrollo e infraestructura de la poblacin en general, pero de las mujeres en particular; existen an varios retos por resolver. Combatir la mortalidad materna debe ser una de las prioridades de la agenda pblica de salud en Mxico ya que es una de las principales causas de muerte de las mujeres en edad frtil. Esto requiere de un anlisis profundo de las condiciones en las que estn muriendo las mujeres, en qu lugares, las caractersticas locales y las causas principales por las que fallecen. La mortalidad materna es un fenmeno multi causal producto principalmente de la falta de acceso a informacin, del bajo nivel de escolaridad de las mujeres, y de la falta servicios de salud y
personal mdico capacitado. En este fenmeno el gasto pblico juega un papel importante, pero desde varias aristas debido a los factores diversos que involucra. Un programa pblico que est enfocado solamente al acceso a los servicios de salud no garantizar una ptima reduccin de la mortalidad materna, ya que es necesario que se incremente el personal calificado, y adems que las mujeres tengan informacin suficiente acerca de cmo ejercer sus derechos reproductivos. Por otra parte, una gran proporcin de las mujeres que fallecen provienen de municipios marginados y con alta concentracin de poblacin indgena que al no tener en sus comunidades los recursos humanos y la infraestructura necesaria para afrontar una condicin de emergencia mueren, ya sea en su lugar de origen, en el traslado o en municipios aledaos en donde las condiciones en las que llegan hacen imposible salvar sus vidas. Las polticas pblicas para el combate a la mortalidad materna deben ser integrales y deben focalizarse de igual forma a los municipios que reportan constantemente un gran nmero de muertes, as como en aquellos grupos de municipios colindantes geogrficamente en donde slo se registra una muerte al ao. Identificar los factores que ocasionan que las mujeres en condicin de embarazo, parto y puerperio mueran es el primer paso para disear polticas pblicas eficaces y eficientes en el combate a la mortalidad materna. La elaboracin de los presupuestos pblicos con perspectiva de gnero va ms all de la asignacin de los recursos a grupos especficos. Requiere de una tarea de evaluacin, anlisis y focalizacin del gasto pblico, adems del diseo de polticas pblicas que incorporen el efecto diferenciado que tiene el gasto sobre mujeres, hombres, nias y nios, y de stos, las necesidades especficas para los diferentes subgrupos de poblacin. De no ser as, alcanzar una igualdad real entre mujeres y hombres no ser posible, independientemente del monto de gasto que se asigne a cada uno de ellos.
Anexos
Anexo 1
Iniciativas de anlisis del presupuesto con perspectiva de gnero a nivel nacional: insumos
Anlisis de polticas pblicas 10 22 7 5 11 5 Indicadores de gnero Sensibilizacin Gua metodolgica Capacitacin
Pas
Ao de inicio
Duracin (aos)
Auspicio internacional?
Iniciativa
Canad Kenia Canad Chile Escocia Fiji Tanzania Bangladesh Guatemala Honduras Belice Marruecos Alemania Mxico Mozambique Senegal Reino Unido Nicaragua Tanzania Sri Lanka Bangladesh India Tanzania Blgica Rusia Egipto Mxico Sri Lanka Guatemala Costa Rica Total:
1995 1997 2000 2000 2000 2000 2001 2001 2002 2002 2002 2003 2003 2004 2005 2005 1989 1995 1997 1998 2000 2000 2000 2001 2001 2002 2002 2002 2003 2005
a la fecha 3 a la fecha a la fecha nd 1 4 nd 1 1 3 2 nd 1 nd nd 19 1 3 nd 6 1 1 3 1 3 3 3 5 nd
No CIDA No No No Secretara de la Mancomunidad Britnica UNIFEM No UNIFEM CEPAL UNIFEM UNIFEM No No UNIFEM UNIFEM No No Embajada de los Pases Bajos Secretara de la Mancomunidad Britnica EED UNIFEM SIDA No No UNIFEM UNIFEM UNIFEM PNUD, UNFPA Gtz, CEPAL
ONG ONG ONG Gobierno ONGGobierno Gobierno ONG Gobierno ONG Gobierno ONGGobierno Gobierno Gobierno ONG ONG-Gobierno ONG-Gobierno ONG ONG ONG Gobierno ONG Gobierno ONGGobierno Gobierno ONG Gobierno ONGGobierno Gobierno Gobierno Gobierno
Cabildeo
Iniciativas de anlisis del gasto con perspectiva de gnero a nivel nacional
Pas Canad Estados Unidos Tanzania Sudfrica Uganda Sri Lanka Mozambique Mxico Namibia Barbados Bangladesh Mxico India Tanzania Irlanda Paraguay Francia Blgica Kenia Rusia Egipto Mxico
Ao de inicio 1993 1996 1997 1997 1997 1998 1998 1998 1998 1999 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2001 2001 2001 2002 2002
Duracin (aos) 1 1 3 3 nd nd 1 1 1 1 6 2 1 1 nd 1 8 3 nd 1 3 3
Auspicio internacional? No No Embajada de los Pases Bajos Secretara de la Mancomunidad Britnica PNUD, DANIDA Secretara de la Mancomunidad Britnica Swiss Development Corporation No SIDA Secretara de la Mancomunidad Britnica EED Fundacin Ford UNIFEM SIDA No UNFPA No No UNIFEM No UNIFEM UNIFEM
Iniciativa ONG ONG ONG Gobierno ONG-Gobierno Gobierno Gobierno ONG Gobierno Gobierno ONG ONG Gobierno ONG-Gobierno Gobierno Gobierno Gobierno Gobierno ONG ONG Gobierno ONG-Gobierno
Sri Lanka
2002
UNIFEM
Gobierno
Mxico Uganda Guatemala Costa Rica El Salvador

2002 2002 2003 2005 2005
3 1 5 nd 3
Fundacin MacArthur UNIFEM PNUD, UNFPA Gtz, CEPAL PNUD
ONG ONG Gobierno Gobierno ONG
Rubro/rea de anlisis Presupuesto de Mujeres: propuesta de uso alternativo del gasto en programas militares para atender las necesidades especficas de mujeres. Presupuesto de Mujeres: propuesta de uso alternativo del gasto en programas militares para atender las necesidades especficas de mujeres. Presupuestos de ministerios de Educacin; Salud; Agricultura; Industria y Comercio; Finanzas; y la Comisin de Planeacin. Inclusin de la discusin de temas de gnero en rubros particulares del presupuesto en los documentos oficiales del presupuesto. Presupuestos de ministerios de Educacin, Salud, Agricultra y Finanzas. Salud, educacin, agricultura, industria y servicios sociales (1996). reas de trabajo, salud, educacin y agricultura. Presupuesto en salud reproductiva (1993-96). Prespuestos de dos ministerios: Educacin y Cultura, y Agricultura, Agua y Desarrollo Rural. Presupuestos de ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural; Salud y Medio Ambiente; y Transformacin Social, Educacin, Juventud y Cultura. Gasto etiquetado. Presupuesto a Programa de Ampliacin de Cobertura (de servicios de salud a poblacin en condiciones de pobreza) y Progresa. Todos. Estudio de 6 ministerios. Todos. Presupuesto de tres ministerios: Agricultura y Ganadera; Educacin y Cultura; Salud Pblica y Bienestar Social. Recursos etiquetados. Presupuesto que no es dirigido directamente a mujeres o equidad de gnero. Evaluacin de las asignaciones para la promocin de equidad de gnero. reas y programas que atienden asuntos de gnero. Prespuestos del Ministerio de la Juventud y el de Desarrollo Local. Estudio del impacto del gasto en educacin en la equidad de gnero. Presupuesto del sector salud (2003) a nivel nacional y de todos los rubros en cuatro estados (Chihuahua, Estado de Mxico, Michoacn y Morelos). Todos (2003-04); programa de pobreza (distribucin de los recursos al interior de los hogares y entre hogares y la provisin de servicios); presupuesto para polticas a mujeres migrantes. Presupuesto del programa de accin Arranque Parejo en la Vida (dirigido a mujeres que no son beneficiarias de ningn sistema de salud, en zonas de alta y muy alta marginalidad). Todos. Presupuesto de cuatro ministerios: Trabajo, Agricultura, Salud y Educacin. Presupuestos para Fondo de Desarrollo Social (Fodesaf) y Centros de Atencin Infantil para familias de pocos recursos (CEN-CINAI). Gasto etiquetado (2007).
Iniciativas de anlisis del ingreso con perspectiva de gnero

Pas Ao de inicio 1989 Duracin (aos) 19 Auspicio internacional? Iniciativa Nivel de incidencia Nacional Resultados Anlisis de uso del tiempo, trabajo no remunerado, impuestos y crditos tributarios. Estimacin de la aportacin del trabajo de las mujeres al Producto Interno Bruto (1995-96), los resultados se publicaron en 1998.
Reino Unido
No
ONG
Nicaragua
1995
No
ONG
Nacional
Sudfrica
1995
USAID, Fundacin Ford, Embajada de los Pases Bajos, Mancomunidad Britnica, UNIFEM, Fundacin Charles Stewart Mott, Oxfam-Canad/ Novib Gender and Development Fund y Gtz
ONGGobierno
Nacional y subnacional
Anlisis de sistema tributario (1995-97) y de ingreso por donaciones internacionales (1998-99).
Rusia
2001
No
ONG
Nacional
Clculo de los ingresos perdidos (en recaudacin) debido a la segregacin de gnero en el empleo y las diferencias de salarios. Anlisis de sistema tributario (1995-97).
Nepal
2002
UNIFEM
Gobierno
Nacional y local
Iniciativas de reformas al presupuesto con perspectiva de gnero a nivel nacional

Ao de inicio Duracin (aos) Auspicio internacional?
Pas
Orgen
Tipo de reforma
Iniciativa de reforma
Poltica Presupuestaria de Gnero y Desarrollo: establece que todas las agencias de gobierno deben asignar al menos 5% de sus presupuestos a programas o proyectos dirigidos a asuntos de gnero y desarrollo. A partir de 1998, todas las agencias de gobierno deben presentar su presupuesto de Gnero y Desarrollo a la Comisin Nacional para la Mujer para aprobacin. El requisito de un Presupuesto de Gnero y Desarrollo se ha extendido a las unidades de gobierno locales. Plan del Componente de Mujeres (Womens Component Plan, 1997-2001): establece que al menos un 30% de los recursos de los sectores relacionados al desarrollo sean etiquetados para mujeres. Incorporacin de la perspectiva de gnero a los formularios de asignacin presupuestaria correspondientes a programas que integran el denominado Marco Inercial y en el Fondo Concursable. El presupuesto de 2000 estableci como requisito para los siguientes ejercicios la creacin de un anexo para listar los recursos etiquetados para la promocin de la equidad de gnero y atender las necesidades de las mujeres de cada ministerio. El anexo debe incluir una relacin, por ministerio, de los recursos etiquetados, las acciones realizadas en favor de la equidad de gnero, los lineamientos para promover equidad de gnero y los indicadores de gnero relevantes para su rea de responsabilidad. Asignaciones especiales a mujeres en el presupuesto de 2001. La iniciativa result de un seminario auspiciado por UNIFEM en el parlamento recin formado. No hay evidencia de continuidad o que se haya extendido a otras partes del presupuesto. Clasificador Presupuestario de Gnero para el Sistema de Administracin Financiera: diseado para hacer visibles los proyectos financiados en el presupuesto destinados a mejorar la condicin de las mujeres. Consisti en introducir un cdigo para designar: la categora de gnero, el rea general del gasto y el destino del gasto segn beneficiarios. Capacitacin del personal de las Unidades Administrativas Financieras y elaboracin de un Manual del Clasificador Presupuestario de Gnero (2003). Inclusin de la variable equidad de gnero en el Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG). La institucin que correctamente formule y cumpla con el PMG recibe un incentivo de alrededor del 3% del monto de las remuneraciones de sus funcionarios, que se distribuye de manera proporcional a sus salarios. Elaboracin de un Anteproyecto de Ley Inversin Pblica para la Equidad Social y de Gnero que define un porcentaje obligatorio de inversin municipal, departamental y nacional en gnero. En etapa de evaluacin en mesas tcnicas con funcionarios de ministerios, comisiones del parlamento y organizaciones de mujeres. An no se implementa.
Filipinas
1996
12
No
Gobierno
Redistributiva
India
1997
No
Gobierno
Redistributiva
Chile
2000
nd
No
Gobierno
Regulativa
Francia
2000
No
Gobierno
Regulativa
Ruanda
2001
nd
UNIFEM
ONGGobierno
Redistributiva
Guatemala
2003
No
Gobierno
Regulativa
Chile
2007
nd
No
Gobierno
Regulativa
Bolivia
2008
nd
UNIFEMRegin Andina
ONG
Redistributiva
Anexo 2
Organizaciones de la sociedad civil mexicana con acciones relacionadas con mujeres

Nombre Actividades Comunicacin CIMAC - Comunicacin e Informacin de la Mujer Agencia de noticias especializada en gnero - Centro de documentacin Derechos humanos Espacio Espiral Derechos Humanos y promocin de la equidad de gnero a travs de programas educativos y culturales Apoyo jurdico a mujeres indgenas - Brigada de correccin de actas de nacimiento de mujeres indgenas de las sierras Norte, Nororiental y Negra de Puebla Campaas y acciones a nivel regional contra la explotacin y el trfico de mujeres Equidad Federacin de Mujeres Profesionistas y de Negocios de Mxico, AC Hombres por la Equidad Ancifem -Asociacin Nacional Cvica Femenina Becas y educacin continua a mujeres Equidad de gnero en actividades enfocadas a los hombres Acciones hacia una cultura cvica y participacin de mujeres en la vida pblica http://www.fmpn.org.mx http://www.hombresporlaequidad.org.mx http://www.ancifem.org. mx Mxico, DF Mxico, DF Mxico, DF DF, Aguascalientes, Baja California, Campeche, Coahuila, Durango, Michoacn, Oaxaca, Quertaro, Yucatn y Zacatecas Mxico, DF http://www.catwlac.org http://www.espacioespiral. org Mxico, DF www.cimacnoticias.com Mxico, DF Pgina web Ubicacin
Yoltli Asociacin Civil CATWL - Coalicin contra el Trfico de Mujeres y Nias en Amrica Latina y el Caribe
Puebla, Pue. Pases de Latinoamrica
Diversa - Agrupacin Poltica Nacional Feminista
Agrupacin poltica (varios partidos polticos) que impulsa leyes y polticas pblicas con perspectiva de gnero - Presencia en varios estados
www.diversa.org.mx
Inicia - Iniciativas para la Identidad y la Inclusin, AC Colectivo de Hombres por Relaciones Igualitarias, AC Dilogos para el Desarrollo y la Equidad Social, AC Fundacin para la Equidad, AC
Vinculacin entre instituciones civiles para impulsar proyectos que incidan en polticas pblicas (especialmente promocin de derechos humanos de jvenes) Difusin y talleres dirigidos a hombres para promover nuevas formas de masculinidad Diagnsticos comunitarios y regionales, investigaciones de desarrollo social y humano Prevencin de la violencia de gnero, promocin de la participacin cvica de la mujer Investigacin
www.inicia.org
www.coriac.org.mx
Mxico, DF Mxico, DF
http://www.ongsite.com/ novedades/apis.htm
Mxico, DF
CIMM- Centro de Informacin Multimedia para la Mujer Grupo de Estudios sobre la Mujer Rosario Castellanos Fundar - Centro de Anlisis e Investigacin, AC Colmex - Programa Interdisciplinario de Estudios de la Mujer de El Colegio de Mxico
Servicio de bsqueda y proceso de informacin para quienes trabajan cuestiones de gnero Programa de becas para mujeres - Investigacin sobre temas de gnero y salud materna - Centro de documentacin - Talleres Institucin independiente dedicada a la investigacin, difusin y enseanza de temas relacionados con la democracia y la participacin ciudadana Docencia e investigacin en torno a gnero
http://www.cimm.org.mx
Mxico, DF
http://www.gesmujer.org
Oaxaca, Oax
http://www.fundar.org.mx/
Mxico, DF
http://piem.colmex.mx
Mxico, DF
Organizaciones de la sociedad civil con acciones relacionadas con mujeres (continuacin)

Laboral Brigada Callejera Colectivo Atabal, AC RSM -Red de Solidaridad de la Maquila Centro de Orientacin de la Mujer Obrera, AC Casa de Apoyo a la Mujer, AC AMMOR - Asociacin Mexicana de Mujeres Organizadas en Red Mutuac - Mujeres Trabajadoras Unidas, AC Sedepac - Servicio, Desarrollo y Paz, AC Semillas - Sociedad Mexicana Pro Derechos de la Mujer, AC Organizacin de apoyo a trabajadoras sexuales Capacitacin y asesora para trabajadoras domsticas Promocin de derechos de mujeres trabajadoras Asesora legal y derechos de mujeres trabajadoras Promocin de derechos de las mujeres y generacin de proyectos productivos Asociaciones de mujeres organizadas en actividades econmicas Investigacin sobre problemas de gnero en mbito laboral Impulso a la organizacin de mujeres trabajadoras Impulso a organizaciones campesinas y de trabajadores de maquilas - Iniciativas sociales, culturales, econmicas y ecolgicas con enfoque de gnero - Actividades en la frontera norte, Huasteca potosina y Sierra Norte de Puebla Becas a mujeres indgenas - Financiamiento a proyectos de mujeres organizadas Microcrditos y ahorro en bancos comunales para mujeres Capacitacin en la creacin de micro-empresas - Capacitacin en derechos humanos, empoderamiento y autoestima, salud reproductiva Programas para promover agrupaciones productivas de mujeres indgenas - Capacitacin y talleres de autonoma, liderazgo y derechos humanos Desarrollo y organizacin para mujeres indgenas Capacitacin a mujeres en oficios diversos Monitoreo de iniciativas de polticas relacionadas con la mujer - Cursos y talleres de formacin laboral para mujeres Promocin de proyectos productivos con mujeres indgenas Promocin de medicina herbolaria y comunitaria Capacitacin en el trabajo y grupos de autoestima para mujeres Salud Equidad de Gnero, Ciudadana, Trabajo y Familia, AC Derechos sexuales y reproductivos - Presupuestos y gnero www.equidad.org.mx Mxico, DF Zacatecas, Tlaxcala, Morelos, Hidalgo, Chiapas, Oaxaca, Guerrero, estado de Mxico y Distrito Federal Mxico, DF www.gire.org.mx Mxico, DF http://cefim.org.mx http://www.galeon.com/ casmujer/index.html http://www.ammor.org.mx http://www.brigadacallejera.tk http://www.colectivoatabal. org.mx http://es.maquilasolidarity. org Mxico, DF Mxico, DF Toronto, Canad y Mxico, DF Cd. Jurez, Chih. Len, Gto. Mxico, DF Mxico, DF
www.sedepac.org.mx
Mxico, DF
www.semillas.org.mx
Mxico, DF Argentina, Bolivia, Nicaragua, Per y Mxico Chiapa de Corzo, Chis. y Mxico, DF
Pro Mujer
www.promujer.org
Kinal Antzetik - KInal Antsetik, AC Asociacin Estatal de Mujeres Indgenas y Campesinas Xasastli Yolistli, AC Centro de Formacin para la Mujer, IAP CEFIM - Centro de Estudios y Formacin Integral de la Mujer Promotoras hahto para un Desarrollo Integral Comunitario, IAP Centro de Ayuda Integral para la Mujer, AC
http://www.laneta.apc.org/ kinal/kinal.htm
Puebla, Pue. Mxico, DF Mxico, DF Temoaya, Edomex. Puebla, Pue.
Ddeser -Red por los Derechos Sexuales y Reproductivos en Mxico
Elaboracin y distribucin de material educativo e informativo para la promocin de los derechos sexuales y reproductivos
www.ddeser.org
Centro de Apoyo para la Mujer Margarita Magn, AC GIRE - Grupo de Informacin en Reproduccin Elegida, AC
Atencin mdica y psicolgica a mujeres Campaas de difusin de derechos sexuales y reproductivos - Impulso a cambios en polticas pblicas
Organizaciones de la sociedad civil con acciones relacionadas con mujeres (continuacin)

Centro de Capacitacin para el Desarrollo Comunitario, AC Centro de Investigaciones en Salud de Comitn Centro Mujeres, AC AMSSAC - Asociacin Mexicana para la Salud Sexual, AC Foro Nacional de Mujeres y Polticas de Poblacin ACASAC -Asesora, Capacitacin y Asistencia en Salud, AC Marie Stopes Mxico Salud Integral para la Mujer Afluentes, SC CDD - Red Latinoamericana de Catlicas por el Derecho a Decidir MEXFAM - Fundacin Mexicana para la Planeacin Familiar, AC Grupo Reto, IAP Fundacin para la Mujer Avalon, AC Asociacin Mexicana Contra el Cncer de Mama, AC Prueba para la vida - Preventive Oncology International Mexico, AC Educacin sexual y reproductiva Investigacin en salud y gnero Investigacin relativa a gnero, y educacin sexual y reproductiva, destinada a mujeres y adolescentes - Promocin de derechos humanos y reproductivos - Publicaciones Investigacin y formacin de docentes en materia de salud sexual - Promocin de derechos sexuales y reproductivos Impulso de proyectos para la reduccin de la tasa de mortalidad materna por medio del impulso de polticas pblicas Salud reproductiva y prevencin de la violencia domstica Salud reproductiva y educacin sexual Impulso a la modificacin de polticas pblicas para la promocin de derechos en salud reproductiva de mujeres Investigacin para promocin de salud reproductiva Mujeres catlicas por la promocin de derechos sexuales y reproductivos Promocin de derechos reproductivos y una cultura de la planeacin familiar - Cursos, talleres, campaas Promocin de cambios en polticas pblicas Apoyo a mujeres en recuperacin por cncer mamario - Deteccin, rehabilitacin, apoyo a familiares - Centro de documentacin Centro de rehabilitacin para mujeres con adicciones y transtornos alimenticios Campaas de difusin y prevencin del cncer de mama Proyectos sociales y convenios con hospitales privados y con gobierno para prevencin Ofrece servicio a mujeres de bajos recursos para la pronta deteccin del VPH y lesiones pre-cancergenas Violencia Mujer Contempornea, AC Mujeres Hoy Red Nacional de Refugios COVAC - Asociacin Mexicana Contra la Violencia Hacia las Mujeres, AC Casa Amiga Centro de Crisis, AC Otra Oportunidad, AC Instituto Pro-Infancia y Juventud Femenina, AC CIAM - Centro Integral de Atencin a la Mujer y sus Hijos, AC Centro de Orientacin y Prevencin de la Agresin Sexual, AC ADIVAC - Asociacin para el Desarrollo Integral de Personas Violadas
Fuente: Elaboracin propia.
http://www.vidadignamexico.org http://www.cisc.org.mx www.centromujeresmexico. org http://www.amssac.org www.mortalidadmaterna. com.mx http://www.acasac.org.mx http://mariestopes.org.mx http://www.sipam.org.mx http://www.afluentes.org http://www.catolicasporelderechoadecidir.org www.mexfam.org.mx www.gruporeto.org www.avalon.com.mx www.fundacioncima.org www.pruebaparalavida. org
Aguascalientes Comitn, Chis.
La Paz, BCS
Mxico, DF Mxico, DF San Cristbal de las Casas, Chis. DF y Sureste Mxico, DF Mxico, DF Mxico, DF Mxico, DF En todos los estados Mxico, DF Mxico, DF Mxico, DF
Promocin de derechos de las mujeres y atencin a la violencia familiar Portal latinoamericano contra la violencia hacia las mujeres Coordinar los refugios del pas e impulsar en ellos un modelo de atencin a mujeres y sus familias en situacin de violencia Capacitacin e informacin sobre violencia sexual y familiar Centro de documentacin Educacin y estrategias para la prevencin de la violencia contra mujeres Refugio y atencin legal y psicolgica a mujeres vctimas de violencia, sobre todo adolescentes e indgenas Casa hogar y atencin mdica y psicolgica para nias y adolescentes vctimas de violencia intrafamiliar Atencin jurdica y psicolgica a mujeres vctimas de violencia Diplomados y talleres para la prevencin de y proteccin contra la agresin sexual Atencin mdica, legal y psicolgica a vctimas de violacin Dirigido a mujeres pero tambin a hombres y nios
http://www.fmcontemporanea.org.mx www.mujereshoy.com www.refugiosparamujeres. org.mx
Aguascalientes Pases de Latinoamrica Mxico, DF Mxico, DF
www.casa-amiga.org http://otraoportunidad. altervista.org
Cd. Jurez, Chih. San Luis Potos, SLP Guadalajara, Jal.
http://www.ciamcancun. org http://www.contralaviolencia.org http://www.laneta.apc.org/ adivac/html/index.html
Cancn, Q. Roo Guadalajara, Jal. Mxico, DF
Anexo 3
Cuenta de la Hacienda Pblica Federal

La Subsecretara de Egresos define a la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal (CHPF) como el informe que rinden los poderes de la Unin y los entes pblicos federales sobre su gestin financiera presupuestaria y programtica, misma que de manera consolidada presenta el Ejecutivo Federal a la Cmara de Diputados, la cual tiene la facultad de revisarla a efecto de comprobar que la recaudacin, administracin, manejo, custodia y aplicacin de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1 de enero al 31 de diciembre de cada ao, se ejercieron en los trminos de las disposiciones legales y administrativas aplicables y programas aprobados. La Cuenta Pblica es un documento bsico para todos aquellos que requieran conocer la situacin de las finanzas pblicas y los resultados de la gestin gubernamental, y permite al Ejecutivo Federal informar a la Nacin a travs de la representacin popular sobre los resultados de su gestin, a partir de lo cual se transforma en un documento pblico. En este contexto, es principalmente utilizada por la Cmara de Diputados y particularmente por la Auditora Superior de la Federacin, para llevar a cabo sus tareas de examen, revisin, evaluacin y auditora del ingreso y del gasto pblico. Tambin es utilizada por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, especialmente por las globalizadoras, como son las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de la Funcin Pblica. Fuera del mbito gubernamental existen otros usuarios, por ejemplo: despachos de auditora, instituciones y organismos financieros nacionales e internacionales, centros de educacin superior y de investigacin, cmaras empresariales, y la ciudadana en general interesada en conocer la situacin que guardan las finanzas gubernamentales. La CHPF contiene informacin financiera, presupuestaria y programtica de los Poderes Legislativo y Judicial, las dependencias del Gobierno Federal, los ramos generales y autnomos, as como los organismos y empresas de control presupuestario directo, junto con el anlisis de las polticas aplicadas en materia de finanzas pblicas, precisando sus objetivos, estrategias, acciones y resultados obtenidos. La informacin presupuestaria muestra las estimaciones aprobadas en la Ley de Ingresos y en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), las modificaciones autorizadas en el transcurso del ao y la situacin que guardan tanto la recaudacin como el gasto federal al final del ao. En este sentido, permite evaluar si los resultados se ajustan a los criterios establecidos en los ordenamientos mencionados. La informacin programtica es el conjunto de reportes cuantitativos y cualitativos que dan seguimiento sobre el cumplimiento de las metas de los indicadores de resultados y de los programas y proyectos de inversin, as como de los recursos presupuestarios asociados a cada una de las categoras programticas autorizadas en el PEF, a fin de explicar el destino del gasto y medir la eficacia en el logro de los objetivos propuestos. La CHPF est conformada por un documento que muestra los Resultados Generales de la gestin pblica y un Banco de Informacin. El primero contiene los aspectos ms relevantes de la Poltica Fiscal aplicada durante el ejercicio que se informa, destacando su contribucin al cumplimiento de los objetivos del Programa Econmico Anual. El segundo documento proporciona informacin con mayor nivel de detalle de los ramos, dependencias y entidades de la APF. El tomo de Resultados Generales se integra por los siguientes apartados: Panorama Econmico, que describe los objetivos y la estrategia econmica del ao junto con los resultados alcanzados, considerando la evolucin de las principales variables. Resultados de Finanzas Pblicas, en el que se analiza en trminos generales el grado de cumplimiento de las metas de la poltica fiscal. Los balances presupuestario y primario constituyen los principales indicadores de la postura fiscal, acompaados de informacin del desempeo del ingreso, el gasto y la deuda pblica. Poltica de Ingresos, analiza las medidas adoptadas en materia tributaria y de precios y tarifas. Asimismo, muestra los resultados cuantitativos a nivel total e institucional y por las diferentes fuentes de captacin previstas en la Ley de Ingresos de la Federacin. Poltica de Gasto, describe la estrategia general y analiza el comportamiento del gasto neto en sus dos grandes agregados: programable y no programable. La evolucin de las erogaciones programables se analiza atendiendo a su clasificacin econmica e institucional. De manera particular se presentan los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios, y los destinados a los programas para la superacin de la pobreza. Poltica de Deuda, explica sus alcances en el marco del Programa Econmico Anual y dimensiona su contribucin al financiamiento de los programas pblicos. Incluye la informacin cuantitativa referente al saldo, endeudamiento neto y costo financiero de la deuda. Clasificacin Funcional de Gasto Pblico, muestra la distribucin de los recursos y describe las actividades sustantivas realizadas por las dependencias y entidades de la APF, acotadas en tres grandes grupos funcionales: Desarrollo Social, Desarrollo Econmico y Gobierno. Estados Financieros y Presupuestarios Bsicos, contiene informacin cuantitativa sobre los resultados del ejercicio, consolidados a nivel del Sector Pblico Presupuestario, Gobierno Federal y organismos y empresas, como son: los estados de situacin financiera, de modificaciones a la hacienda pblica y los de ingresos y egresos presupuestarios. Y el apartado Apndice Estadstico incluye un conjunto de informacin homognea, elaborada con base en el enfoque y la metodologa empleada para la determinacin de las cifras de resultados generales proporcionando un mayor nivel de desagregacin. El Banco de Informacin se constituye por un conjunto de archivos magnticos sistematizados, donde se concentran los estados financieros y presupuestarios, as como los cuadros y documentos analticos de la informacin programtica que por su naturaleza, estructura y detalle resultan fundamentales para las tareas de fiscalizacin que realiza el Poder Legislativo. Comprende dos grandes bloques: el primero se refiere a la informacin consolidada, la cual se presenta a nivel de Sector Pblico Presupuestario, Gobierno Federal y entidades de control presupuestario directo. El segundo se conforma bajo un enfoque institucional por los Poderes Legislativo y Judicial, las dependencias del Gobierno Federal, los ramos generales y autnomos, as como los organismos y empresas de control presupuestario directo e Indirecto.
Fuente: SHCP (2009).
Anexo 4
Mortalidad materna a nivel municipal

Las estimaciones de mortalidad materna a nivel municipal mostradas en el captulo 3 de esta publicacin se calcularon con la informacin en lnea de la Direccin General de Informacin en Salud (DGIS), Base de datos de defunciones 1979-2007. Sistema Nacional de Informacin en Salud (Sinais). Mxico: Secretara de Salud. Los aos analizados son 2000 y 2005. El total de muertes maternas estimadas difiere de otras fuentes oficiales debido a que se aplicaron criterios distintos para su contabilizacin. Las bases disponibles estn por ao y cada una de ellas reporta el ao en que ocurri la defuncin as como el ao en que sta fue registrada. Para tener la cifra real de defunciones en el ao 2000 es necesario contabilizar para los aos subsecuentes las muertes ocurridas en dicho ao pero registradas posteriormente. Lo mismo sucede en los aos siguientes. En el ao 2005 ocurrieron muertes que sern registradas en los prximos aos; las bases de datos de defunciones slo estn disponibles hasta 2007, por lo que todava no es posible tener una cifra real de la muertes ocurridas en aquel ao. Por lo anterior, se decidi contabilizar para cada uno de los aos analizados slo las defunciones que se registraron el mismo ao en que ocurrieron; esto dio un total de 1,267 muertes maternas en 2000 y 1,003 para 2005. La Secretara de Salud calcula 1,242 muertes para este ltimo ao (Ssa 2007a). Esta cifra difiere porque las bases de datos de muertes maternas a nivel municipal que reporta la Ssa incluyen todas las defunciones de mujeres en condicin de embarazo, parto y puerperio, y no se eliminan aquellas muertes que no fueron producto de alguna complicacin en el embarazo, parto y puerperio. La razn principal por la que se hace una estimacin propia de las defunciones maternas es el anlisis a nivel municipal de las condiciones de desarrollo humano, pobreza e indigenismo en los municipios de ocurrencia y de residencia de las mujeres que han fallecido por alguna causa relacionada con el embarazo, parto y puerperio, y esta informacin slo est disponible en las bases de datos de defunciones. As, para el ao 2000 se sumaron todas las defunciones de mujeres que estuvieron en condicin de embarazo 42 das antes de la muerte y que su muerte se clasific como relacionada con el embarazo. Para 2005 se sumaron las defunciones de mujeres que estuvieron en condicin de embarazo, parto y puerperio, y que la causa bsica de su muerte haya sido alguna complicacin del embarazo, parto o puerperio.
Bibliografa
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Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico se termin de imprimir durante el mes de mayo de 2010 en los talleres de Produccin creativa en la ciudad de Mxico. El tiro consta de 1500 ejemplares.
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LAS MUJERES Y EL PRESUPUESTO PBLICO EN MXICO

Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Mxico Magdy Martnez-Solimn

Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico Rodolfo De la Torre Garca

Alfredo Gonzlez Reyes

Ahuitzotl Hctor Moreno Moreno

Cristina Rodrguez Garca

Andira Hernndez Monzoy

Wendy Snchez Nez

Laura Sour Vargas

Beatriz Rodrguez Chamussy

Elsa Barreda Ruiz

Patricia Villegas Rodrguez

Jimena Espinosa Mijares Perla Praz Becerril

Reynaldo Rivas Rivera

6 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

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10 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

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12 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico 13

Presupuestos sensibles al gnero

14 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

Gasto destinado a las mujeres en Mxico

Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico 15

Gasto y bienestar social va consideraciones de gnero: el caso de la mortalidad materna

16 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

Hacia un desarrollo humano incluyente

Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico 17

18 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico 19

Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico 21

Cuadro 1.1 Con equidad de gnero todos ganan

Recuadro 1.1 La equidad tambin es cosa de hombres

El presupuesto pblico como promotor de equidad

22 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

Cuadro 1.2 Mujeres e ingresos fiscales

Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico 23

Qu es un presupuesto sensible al gnero?

24 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

Elementos bsicos para la elaboracin de presupuestos sensibles al gnero

Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico 25

Recuadro 1.2 Presupuesto y uso del tiempo

Generacin de insumos y diseo presupuestal: indicadores de gnero

26 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

3.5 8.4 10.6 11.4 11.1 4.3

21.6 30.2 32.5 31.3 27.1

28.2 29.7 31.7 28.0

9.7 8.5 10 20 Porcentaje

4.9 4.5 4.4 4.7 5.8

Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico 27

28 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

Anlisis presupuestal sensible al gnero en Mxico

Mxico y la experiencia internacional

Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico 29

Objetivos estratgicos del Proigualdad

30 Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico

Sensibilizacin/ capacitacin Guas metodolgicas

Monitoreo: Costos y beneficios del ejercicio del presupuesto

Fuente: Hernndez (2008).

Figura 1.2  Reformas al diseo del presupuesto con perspectiva de gnero

Figura 1.2 Reformas al diseo del presupuesto con perspectiva de gnero

Recuadro 2.2 Presupuesto destinado a las mujeres y la igualdad de gnero