Elsa Mora*

LA REGULACIN DEL COMERCIO DE SERVICIOS

Se repasan sucesivamente: los problemas de definicin de los servicios y del comercio de servicios, con especial atencin a la solucin adoptada en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), el concepto de barreras al comercio de servicios, y las estadsticas sobre comercio de servicios disponibles. A continuacin, se expone el vigente marco regulatorio multilateral en esta materia, contenido en el AGCS, poniendo de relieve su condicin de edificio inacabado. Finalmente, se hace un recorrido histrico de las negociaciones multilaterales sobre comercio de servicios, antes y despus de la entrada en vigor del AGCS.
Palabras clave: comercio de servicios, Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, GATS, AGCS. Clasificacin JEL: F13, F21, L80.

1.

Introduccin

En las ltimas dcadas el inters que han despertado los servicios desde el punto de vista econmico ha sido notable. Las actividades consideradas dentro del sector terciario se han incrementado y han pasado a constituirse en elemento generador de riqueza para la economa con una participacin muy importante expresada en porcentajes del PIB. Hay que destacar que en la actualidad al sector de servicios se le atribuye un papel destacado en la economa mundial por la expansin que han tenido los servicios en la estructura productiva de las economas avanzadas y a la capacidad del sector para generar empleo. El protagonismo que ha asumido el sector terciario en las economas desarrolladas pone de manifiesto la im-

* Profesora Ordinaria Efectiva de Comercio Internacional. Universidad Nacional de San Luis (Argentina).

portancia que han ido adquiriendo los servicios, alcanzando aproximadamente el 70 por 100 de la produccin y el empleo, lo que ha llevado a sealar que las economas modernas son economas de servicios. El sector de los servicios es uno de los que ms ha crecido en las economas avanzadas. Simultneamente y en el mismo sentido de crecimiento se ha originado en los ltimos aos una expansin del comercio internacional de servicios, asociado a los avances en las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones, que son fundamentalmente servicios en la definicin tradicional. Teniendo en cuenta la importancia que los servicios tienen en el funcionamiento de las economas y las nuevas situaciones que plantea el intercambio de los servicios en el contexto internacional, el comercio de servicios se presentaba como una temtica nueva y a desarrollar, no contando con una normativa especfica. Por otra parte, los pases no han podido permanecer al margen de los cambios que paulatinamente se han producido tanto en su interior como al incrementarse

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ELSA MORA los intercambios internacionales de servicios. Esta preocupacin por las cuestiones del comercio internacional de servicios se ha visto reflejada en la necesidad de elaborar una reglamentacin a nivel internacional que tendiera a dar un ordenamiento a esta nueva realidad. Sin duda, el comercio internacional de servicios ha pasado a ser un tema a considerar desde distintos puntos de vista (acadmico, de negocios, etctera) no slo por ser una materia nueva que se incorporaba en el mbito de las negociaciones comerciales con normas de carcter universal, sino tambin porque los servicios objeto de transaccin internacional constituyen un eje principal alrededor del cual se observan una serie de aspectos que trascienden la pura normativa legal. En este trabajo nos introduciremos en el mundo de los servicios desde una perspectiva general, estudiando algunos aspectos relacionados con las transacciones internacionales de servicios y su regulacin a nivel internacional, en el nuevo mbito surgido con la instauracin en 1995, del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS) dentro del marco de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). En primer lugar partiremos del anlisis del concepto de servicios, examinando los aspectos que llevan a delimitar el marco conceptual de los servicios a travs de las definiciones expuestas por distintos autores, a fin de precisar las caractersticas de los servicios como objeto de transaccin internacional. En segundo lugar se mencionarn aquellos aspectos que obstaculizan los intercambios comerciales, como las barreras al comercio de servicios, y las dificultades derivadas de la mnima disponibilidad de estadsticas sobre el comercio de servicios. En tercer lugar y desde el punto de vista del comercio internacional de servicios profundizaremos en los aspectos relacionados con su regulacin con carcter multilateral a travs del AGCS. Se finaliza con una breve resea del estado de las negociaciones del comercio de servicios realizadas desde la entrada en vigor del AGCS hasta la fecha. 2. Hacia una definicin de servicios

En primer lugar haremos referencia al concepto de servicios y a las definiciones realizadas hasta el momento por distintos autores especialistas en el tema para llegar a la definicin elaborada en el marco del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS). En relacin a la diversidad que plantea el mundo de los servicios y teniendo en cuenta la naturaleza de los mismos y los sectores especficos, intentar elaborar una definicin que contenga todas las caractersticas no resulta una tarea fcil. La principal dificultad se presenta ante la ausencia o la carencia de una definicin de servicios admitida de manera universal. Sin embargo, encontramos un gran nmero de definiciones realizadas por autores como Hill, Bhagwati, Sampson y Snape, etctera. Resulta interesante mencionar en primer lugar la definicin de T. P. Hill1, que considera un bien, como un objeto fsico que es apropiable y transferible entre unidades econmicas, y un servicio, como un cambio en la condicin de una persona o de un bien perteneciente a una unidad econmica, el cual se origina de la actividad realizada por otra unidad econmica. Es decir, que la actividad que realiza un productor de servicios debe producir un cambio en la condicin del consumidor. De esta manera se lleva a cabo la prestacin del servicio. En trminos generales se observa que en las distintas definiciones se han usado diferentes enfoques para sealar los aspectos ms significativos de los servicios. Encontramos que algunas definiciones destacan las caractersticas de los servicios desde un punto de vista descriptivo, mientras que otras se limitan a sealar un listado de las actividades que comprenden los servicios, de manera enunciativa. En otros casos han puesto de relieve las modalidades que adopta el suministro de ser-

HILL (1977), nmero 4, pginas 315 y siguientes.

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CUADRO 1 DEFINICIN DE SERVICIOS

Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) Es el propio servicio el que cruza las fronteras, no existiendo traslado del prestador ni del consumidor. Se pueden mencionar como ejemplos: el asesoramiento jurdico o financiero, a travs de algn medio de comunicacin o de telecomunicaciones (internet), software de informtica, etctera. Se refiere a otra manera directa de comercio, en la que es el consumidor el que atraviesa las fronteras. Corresponden a esta modalidad: viajes de turismo, asistencia mdica, etctera. Es quizs una de las formas que requieren mayor atencin a los efectos de las negociaciones. Es el suministro de un servicio por un proveedor mediante la presencia comercial en otro pas. Dentro de los ejemplos podemos mencionar la creacin de una sucursal de una compaa de seguros o el establecimiento de una filial. En esta modalidad es el proveedor el que se traslada al lugar del consumidor, ya sea porque las personas fsicas son proveedoras de servicios o bien porque son empleadas de empresas proveedoras de servicios.

Modo 1 Suministro transfronterizo de servicios

Modo 2 Consumo en el extranjero

Modo 3 Presencia comercial

Modo 4 Presencia de personas fsicas

FUENTE: Elaboracin propia.

vicios entre productor y consumidor en funcin de la mayor o menor movilidad de los mismos. De las distintas definiciones cabe extraer los principales elementos inherentes a los servicios. As, una de las vas ms utilizadas para una explicacin ms razonable de las caractersticas propias del comercio de servicios es su comparacin con el comercio de bienes, lo que permite destacar algunas diferencias: la intangibilidad, en contraposicin a los bienes que son objetos fsicos o tangibles; la imposibilidad de transporte y almacenamiento; y la heterogeneidad. Aunque se observa el sentido amplio que se derivara del concepto de comercio internacional de servicios, las definiciones desarrolladas eran de todos modos incompletas. La necesidad de una definicin de los servicios en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS o GATS)2 era evidente. Al intentar definir el comercio internacional de servicios el AGCS ha optado por el concepto de suministro de servicios, comprendiendo en ello la produccin, distribucin, comercializacin,

venta y prestacin de un servicio, en sus cuatro modalidades. Ello va a dar lugar a un problema bsico, por la carencia de instrumentos de medicin de cada una de estas formas. En principio, el AGCS incluye a todo servicio en cualquier sector, exceptuando los servicios suministrados en ejercicio de funciones gubernamentales (la seguridad, la fiscalidad, la justicia), es decir aquellos que no se prestan en condiciones comerciales, ni en competencia con uno o varios proveedores de servicios. De esta manera, surgen los cuatro modos de suministro (Cuadro 1). Se observa el carcter de universalidad que se ha pretendido alcanzar. Evidentemente, la aplicacin del AGCS deber tener un carcter general y uniforme para todos los miembros.

2 AGCS (Acuerdo General sobre Comercio de Servicios) o GATS en la expresin inglesa. Si bien se utilizarn en forma indistinta las siglas AGCS y GATS, preferimos el trmino en espaol.

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ELSA MORA Con el propsito de incluir a los distintos sectores del comercio de servicios se intent elaborar una clasificacin de los servicios que sirviera de base en las negociaciones de servicios en la Ronda Uruguay. Esta lista de clasificacin de servicios de la Secretara del GATT (Doc. MTN/GNS/W/120) comprende 12 grandes sectores que a su vez se subdividen conformando un total de 155 sectores de servicios: 1) servicios prestados a las empresas, 2) servicios de comunicaciones, 3) servicios de construccin y servicios de ingeniera conexos, 4) servicios de distribucin, 5) servicios de enseanza, 6) servicios relacionados con el medio ambiente, 6) servicios financieros, 7) servicios sociales y de salud, 8) servicios de turismo y servicios relacionados con los viajes, 10) servicios de esparcimiento, culturales y deportivos, 11) Servicios de transporte y 12) otros servicios. 3. Los servicios y su comercializacin a nivel internacional Si bien exista una opinin generalizada que consideraba a los servicios como no-comercializables a nivel internacional, se puede apreciar que algunos servicios presentan mayores posibilidades de comercializacin que otros. En este sentido, se observa cmo el surgimiento de nuevos servicios, y los avances tecnolgicos en algunos sectores (como las telecomunicaciones y el transporte), presentan condiciones que han favorecido la internacionalizacin de los mismos. Evidentemente, la teora tradicional del comercio internacional no ha concedido reflexin suficiente al tratamiento del comercio internacional de servicios. Quiz se deba a la propia naturaleza de los servicios y a la complejidad inherente que tienen estas transacciones internacionales. Adems, desde la perspectiva de su comercio internacional, la heterogeneidad de los servicios y las complejidades de su comercializacin ponen de relieve dificultades adicionales que se presentan en la internacionalizacin de los mismos. 4. Es a partir de 1970 cuando los servicios aparecen en el escenario mundial como posibles objetos de intercambio internacional. Al mismo tiempo comienza a surgir inters por parte de algunos pases en liberalizar el comercio internacional de servicios. Esta idea de acceder a otros mercados exteriores responda a la trascendencia alcanzada por los servicios y a las desregulaciones efectuadas en diversos mbitos del sector terciario. Hay que destacar que en casi todos los pases las actividades de servicios se haban caracterizado por estar reguladas por los Estados y con un fuerte proteccionismo. Hasta ese momento no se haba concedido importancia a las actividades referidas a los servicios, existiendo un cierto grado de desinters para que las mismas tuvieran un lugar en el comercio internacional, salvo casos limitados (transporte en sus diversas versiones, turismo y viajes, como ms significativos). En todo caso, suelen estar asociados en mayor o menor grado a los intercambios de mercancas. Cuestiones relativas al comercio internacional de servicios

En forma sinttica se mencionarn algunas cuestiones en relacin a las transacciones internacionales de servicios: a) Por un lado, se observa la existencia de medidas que pueden constituir barreras al comercio internacional de servicios. b) Por otro lado, para todo estudio referido al comercio de servicios uno de los mayores inconvenientes es la falta de datos estadsticos en relacin a dicho comercio. a) Las barreras al comercio de servicios constituyen un elemento bsico a analizar debido a la complejidad especfica que presentan. Los intercambios internacionales de servicios estn sujetos a una serie de obstculos, barreras y restricciones. De acuerdo con la definicin enunciada por Greppi3 las barreras al comercio de ser-

LPEZ ESCUDERO (1996), menciona tambin la definicin de GREPPI (1994): La disciplina giuridica internazionale della circolazione dei servizi, Jovene, Npoles.

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LA REGULACIN DEL COMERCIO DE SERVICIOS vicios se definen como una medida nacional que crea un obstculo a la venta de un servicio producido en el extranjero. De esta manera, cualquier medida que obstaculice las transacciones internacionales de servicios se considera una barrera al mismo. La importancia de las barreras al comercio de servicios ha pasado a ser un aspecto significativo dentro del marco regulador del GATS. La necesidad de reducir los obstculos a las transacciones internacionales de servicios, cualquiera que sea la forma adoptada, se ha convertido en el principal objetivo al tratar de liberalizar dichas transacciones. Las barreras existentes en el comercio de servicios son numerosas, dificiles de individualizar y por lo tanto su eliminacin no resulta fcil. b) Al analizar las corrientes comerciales de servicios se presentan problemas respecto a la disponibilidad de las estadsticas y a su comparabilidad; a la calidad, y al grado de confiabilidad de las mismas. Desde la puesta en marcha del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS) se ha puesto de manifiesto la demanda de estadsticas que respondan al concepto de comercio de servicios en los cuatro modos de suministro establecidos en dicho Acuerdo, con la finalidad de disponer de informacin para las negociaciones de los compromisos contrados por los pases miembros de la OMC. Por un lado, las deficiencias en las estadsticas pueden derivar de las diferencias que existen entre los pases, en relacin a los mtodos de recopilacin de datos, la disparidad con respecto a las definiciones utilizadas para determinados servicios, la informacin incompleta sobre algunos sectores y partidas y la desagregacin limitada de los mismos. Por otro lado, si bien la principal y nica fuente de informacin de datos sobre el comercio de servicios, a nivel mundial, son las estadsticas de balanza de pagos del Fondo Monetario Internacional (FMI), las mismas presentan diferencias con la clasificacin utilizada para definir el suministro de servicios en el ACGS, ya que no se establece una distincin entre los cuatro modos definidos en el AGCS, creando as un vaco en la cobertura desde el punto de vista del AGCS. Al mismo tiempo, se requiere una informacin confiable y precisa de datos estadsticos de los correspondientes pases y disponer de estadsticas referidas a cada sector de servicios, de acuerdo con cada uno de los modos de suministro, para conocer la importancia de los mismos en un sector determinado y las consecuencias derivadas de las medidas que afectan a cada modo de suministro. Esto permitira tambin establecer prioridades en las negociaciones futuras. La cuestin de la validez de las estadsticas especficas para el comercio de servicios contina siendo un problema a resolver. En efecto, las estadsticas actuales presentan grandes deficiencias relacionadas tanto con su disponibilidad como con su comparabilidad y fiabilidad. Y ello por una simple razn: la actual estructura de las estadsticas mundiales sobre el comercio de servicios no se corresponde con el marco de los compromisos negociados en el AGCS, lo que plantea problemas de difcil solucin. Si bien a partir del ao 2002 se cuenta con el Manual de Estadsticas del Comercio Internacional de Servicios (MECIS), que constituye un primer paso en el intento de mejorar las estadsticas sobre comercio de servicios, proponiendo a los pases adecuar la informacin disponible de acuerdo a la metodologa utilizada en el mismo para contar con datos estadsticos en relacin a los modos de suministro del AGCS, los resultados slo se podrn ver a muy largo plazo. Otro aspecto a considerar en el estudio del comercio internacional de servicios es la evolucin de las transacciones comerciales a travs de los datos estadsticos. Convendra, en consecuencia, hacer unas primeras apreciaciones en relacin al comercio mundial de servicios comerciales y su evolucin en los ltimos 20 aos. A modo ilustrativo se exponen en el Cuadro 2 los principales pases exportadores de servicios comerciales a partir de las series histricas obtenidas de las estadsticas proporcionadas por la OMC, expresadas en miles de millones de dlares. Las cifras que se exponen comprenden el perodo de 1985 a 2006.

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CUADRO 2 PRINCIPALES EXPORTADORES DE SERVICIOS COMERCIALES (Miles de millones de dlares)

Pases Estados Unidos Reino Unido . . . Francia . . . . . . Alemania . . . . . Japn . . . . . . . Italia . . . . . . . . Espaa . . . . . . Pases Bajos . . Hong Kong . . . . Canad . . . . . . Austria . . . . . . . Suiza . . . . . . . . China . . . . . . . .
FUENTE: OMC.

1985 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63,5 29,5 34,7 22,8 21,6 19,4 12,4 13,4 7,7 9,3 9,5 8,8 2,9

1990 132,8 53,2 66,3 51,6 41,4 48,6 27,6 28,5 18,1 18,3 22,7 18,2 5,7

1995 198,5 74,6 83,1 75,2 63,9 61,2 39,8 45,6 34,3 25,4 31,7 25,0 18,4

2000 2.745,6 99,9 81,2 80,0 68,3 56,7 53,0 52,3 42,1 37,2 30,0 26,4 30,1

2001 263,4 108,4 79,8 79,7 63,7 57,0 57,4 51,7 42,4 35,6 32,5 25,2 32,9

2002 272,6 123,1 85,9 99,6 64,9 59,4 62,1 54,1 45,2 36,3 34,9 27,9 39,4

2003 287,7 143,4 98,9 115,6 70,6 72,7 76,3 63,0 44,6 41,9 43,0 32,0 46,4

2004 318,3 171,8 109,5 133,9 94,9 82,0 84,5 73,0 53,6 46,8 48,3 36,8 62,1

2005 354,0 188,7 115,0 148,5 107,9 93,5 92,7 76,7 62,2 52,2 52,6 44,0 73,9

2006 388,8 227,5 114,5 168,8 122,5 97,5 105,5 82,5 72,7 57,7 58,9 50,6 91,4

Del anlisis del Cuadro 2 se observa que en el perodo comprendido entre 1985 y 2006, es decir, desde el inicio de las negociaciones sobre servicios hasta la fecha, Estados Unidos y los pases miembros de la Unin Europea se ubican en los primeros lugares. Estados Unidos es el primer exportador de servicios comerciales, en segundo trmino el Reino Unido, el tercer y cuarto lugar corresponden a Alemania y Francia, contina Japn en el quinto lugar, pasando al cuarto puesto en el ao 2006. Los pases asiticos ocupan lugares importantes, siendo el caso de Hong Kong y China. Mientras que los pases de Amrica Latina, exceptuando a Mxico y Brasil que estaran aproximadamente despus de los 20 primeros exportadores, tienen una participacin mnima. Igualmente ocurre con el resto de los pases en desarrollo. Tambin se observa en muchos de estos pases, especialmente de Africa y de Europa Central y Oriental, que no se poseen datos, lo que pone de manifiesto el problema que existe con respecto a las estadiststicas del comercio de servicios.

5.

Los servicios en el marco del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS)

Respondiendo a las nuevas situaciones que se fueron dando en el mundo de los servicios, especialmente en la comercializacin internacional, surga la necesidad de la elaboracin de normas de carcter universal dirigidas al sector servicios. De esta manera, se manifestaron una serie de interrogantes respecto a las vas a seguir para establecer una normativa que reglamentara el comercio de servicios a nivel internacional y al mismo tiempo cul sera el organismo competente para instrumentarla en el marco multilateral. La firma del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS o GATS) que se incluye en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) ha sido considerado uno de los mayores logros de la Ronda Uruguay4 y una novedad en lo que se refiere al comercio de servi-

Lo han destacado Messerlin, Krueger, Hoekman, Jackson, Daz Mier.

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LA REGULACIN DEL COMERCIO DE SERVICIOS cios, poniendo de manifiesto que se abra una nueva etapa en esta materia, por ser un tema nuevo que se introduca en el mbito de las negociaciones comerciales. El establecimiento de una normativa a nivel multilateral despus de un largo perodo de negociaciones, demostraba la necesidad de la liberalizacin de las transacciones internacionales de servicios, que se convertira en el motivo principal de un proceso a largo plazo que naca a la luz del AGCS. El AGCS entr en vigor el 1 de enero de 1995, constituyendo el primer conjunto de normas y principios de aplicacin universal en el mbito del comercio internacional de servicios, con el objetivo de impulsar la liberalizacin del comercio de servicios a travs de compromisos especficos, por medio de sucesivas rondas de negociaciones comerciales multilaterales. En este sentido, el AGCS comprende todos los servicios y vincula jurdicamente a los miembros, entendindose por tales a los pases miembros de la OMC. Para dar un sentido ms operativo al estudio del AGCS sealaremos los siguientes aspectos como ms relevantes: a) la estructura del Acuerdo y b) las limitaciones que presenta la arquitectura del AGCS. a) La arquitectura del AGCS ha intentado resolver todos los problemas derivados del comercio internacional de servicios mediante la creacin de reglas de carcter universal a fin de crear un marco normativo multilateral. El tema esencial de las negociaciones ha sido cmo lograr la liberalizacin, no obstante persisten situaciones que no estn comprendidas en el armazn y cuyo tratamiento es muy complejo. Para su formulacin se remiti al GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio). As, en la estructura del AGCS se encuentran similitudes respecto a una serie de disposiciones aplicadas al comercio internacional de mercancas. Evidentemente, la prctica del GATT fue un elemento a tener en cuenta para su elaboracin. La estructura del AGCS se ha denominado como una arquitectura compleja, o como manifiesta el profesor Daz Mier5 al expresar que el GATS se presenta con un aspecto inequvoco de edificio a medio construir. En el texto general del Acuerdo se distinguen tres elementos principales: 1) Las Obligaciones y Disciplinas Generales, que incluyen las normas y principios de aplicacin a todos los sectores y todos los miembros. 2) Los Compromisos Especficos, relativos a las obligaciones asumidas por los miembros en los sectores que figuran en las listas de los pases miembros. 3) Los Anexos, que establecen normas especficas adicionales para determinados sectores, que por sus caractersticas requieren de un tratamiento especial. A continuacin comentamos con mayor detalle esos tres grandes componentes: 1) Las obligaciones generales son de aplicacin a todos los sectores de servicios e igualmente a todos los miembros, aun cuando stos no hubieran establecido compromisos de liberalizacin o de consolidacin de su rgimen actual en un sector determinado. La clusula de nacin ms favorecida (NMF) es la principal obligacin de carcter general, la ms importante del Acuerdo, convirtindose en la columna fundamental del mismo, y establece que cada miembro otorgar inmediata e incondicionalmente a los servicios y a los proveedores de servicios de cualquier otro miembro un trato no menos favorable que el que conceda a los servicios similares y a los proveedores de servicios similares de cualquier otro pas. Tambin se disponen exenciones temporales a la aplicacin de la clusula de nacin ms favorecida y se encuentran expresadas en el Anexo sobre exenciones de las obligaciones del artculo II. La segunda obligacin de carcter general del AGCS es el principio de transparencia. En este sentido, hay que mencionar que las cuestiones relativas a la transparencia adquieren mayor importancia en las transacciones internacionales de servicios, conse-

5 DAZ MIER, M. A. (1996): Del GATT a la Organizacin Mundial del Comercio, Sntesis, Madrid, pgina 307.

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ELSA MORA cuencia de la cantidad, diversidad y complejidad de las reglamentaciones nacionales existentes en este sector. Es evidente que este tipo de normativa o reglamentaciones puede convertirse en barreras u obstculos al comercio de servicios, al mismo tiempo que pueden originarse problemas respecto a los suministradores de servicios extranjeros. De ah, que la aplicacin de la disciplina de transparencia se transforme en una condicin necesaria a los efectos de poder detectar las barreras que existen. Existen tambin excepciones a las obligaciones generales y estn referidas a: a) pases en desarrollo; b) integracin econmica; c) acuerdos de integracin de los mercado de trabajo; d) contratacin pblica; e) excepciones generales; y f) excepciones relativas a la seguridad. En el AGCS se encuentran otras disposiciones de carcter general que estn en estrecha relacin con la aplicacin de los compromisos especficos como: a) reglamentacin nacional, b) reconocimiento, c) monopolios, d) prcticas comerciales, e) pagos y transferencias, f) subvenciones, g) medidas de salvaguardia urgentes, h) restricciones para proteger la balanza de pagos. 2) Los compromisos especficos dan lugar a obligaciones especficas, porque son contradas por los miembros en forma individual, pero benefician a todos y su aplicacin es nicamente en el marco de compromisos que cada miembro asume especficamente como consecuencia de una negociacin. Es decir, se refieren a aquellos sectores o subsectores para los que un miembro determinado haya presentado una lista de compromisos iniciales y sobre los que se haya llegado a algn compromiso. Encontramos dos tipos de compromisos especficos: acceso a mercados y trato nacional, a los que se le pueden aadir otros compromisos adicionales de liberalizacin. El alcance de los mismos depender de las limitaciones y restricciones que cada miembro pretenda mantener respecto a cada sector, siendo estas limitaciones consignadas en sus listas de compromisos. Los compromisos especficos fueron negociados en el transcurso de la Ronda Uruguay, conjuntamente con el Acuerdo Marco, concluyendo con la elaboracin de Listas de Compromisos Especficos. La presentacin de listas positivas es el sistema adoptado para que los Estados miembros indiquen los sectores en los cuales asumen obligaciones concretas. Cada miembro especificar en su lista los compromisos asumidos para cada sector o subsector de servicios, en relacin a cada uno de los cuatro modos de suministro (el suministro transfronterizo; el consumo en el extranjero; la presencia comercial; y la presencia de personas fsicas) con las limitaciones establecidas con respecto a las obligaciones de acceso al mercado y trato nacional. Las listas de compromisos presentan una primera seccin de compromisos horizontales que contiene las limitaciones aplicables a todos los sectores incluidos en la lista, las cuales hacen referencia a un modo determinado de suministro. La segunda seccin se refiere a los compromisos asignados a los sectores o subsectores de servicios de la lista. Estas listas contienen: a) Una columna en la que se hace una descripcin del sector (son 12 sectores) o subsector objeto del compromiso especfico. b) Una columna donde se sealan las limitaciones y condiciones en materia de acceso a los mercados con respecto a cada modo de suministro. c) Las condiciones y salvedades en materia de trato nacional d) Obligaciones relativas a los compromisos adicionales As como el objetivo principal del AGCS es lograr que el proceso de liberalizacin avance aumentando el nivel de los compromisos consignados en las listas, y que dicho proceso se lleve a cabo respetando los objetivos de las polticas nacionales, el eje principal del AGCS lo constituyen las listas de compromisos especficos de liberalizacin, en las que cada pas miembro manifiesta su voluntad de hacer concesiones en los distintos sectores de servicios dentro del mbito de sus polticas econmicas, asumiendo obligaciones en materia de acceso al mercado y trato nacional. Adems, cada pas miem-

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LA REGULACIN DEL COMERCIO DE SERVICIOS bro podr incrementar o no el nivel general de los compromisos asumidos en los sectores de servicios. 3) Los Anexos establecen normas especficas adicionales para determinados sectores, que por sus caractersticas requieren de un tratamiento especial, y son los siguientes: Anexo sobre exenciones de las obligaciones del artculo II; Anexo sobre el movimiento de personas fsicas proveedoras de servicios en el marco del acuerdo; Anexo sobre servicios de transporte areo; Anexo sobre servicios financieros; segundo Anexo sobre servicios financieros; Anexo relativo a las negociaciones sobre servicios de transporte martimo; Anexo sobre telecomunicaciones y Anexo relativo a las negociaciones sobre telecomunicaciones bsicas. b) Es importante destacar que la arquitectura del AGCS presenta debilidades, que ponen de relieve muchas deficiencias en el AGCS. Desde la puesta en marcha del AGCS en 1995 y habiendo transcurrido 12 aos es evidente que el proceso de liberalizacin del comercio internacional de servicios a travs de los compromisos especficos y a travs de sucesivas rondas de negociaciones comerciales multilaterales, ha sido un primer intento de someter a disciplina al comercio internacional de servicios. Sin embargo, se observa que la estructura del Acuerdo presenta debilidades y que debera mejorarse. Estas deficiencias han sido sealadas por la literatura especializada. Entre los distintos autores se encuentran los trabajos de Feketekuty6 y Hoekman7 quienes han expresado con mayor o menor extensin distintos aspectos que, en sus opiniones, necesitan ser revisados o bien incorporados dentro del cuerpo del Acuerdo; podemos citar aquellas disciplinas contempladas en el Acuerdo que han presentado dificultades para su aplicacin, y que son susceptibles de modificacin, como el principio de nacin ms favorecida, acceso al mercado y trato nacional, por ser las disciplinas principales del AGCS, ya que constituyen una trada de obligaciones a considerar, y ms dada la estrecha relacin que existe entre las mismas y su incidencia en el funcionamiento del Acuerdo y de los compromisos especficos, y se encuentran pendientes de un tratamiento adicional a vistas de lograr mejoras en las mismas. Parece claro que la mejora de las disciplinas mencionadas debera ser una de las prioridades dentro de las cuestiones que necesitan de modificacin en el AGCS, por ser los ejes centrales del mismo. Existen otras cuestiones pendientes de tratamiento sobre las cuales haremos mencin, como son: el tratamiento de las salvaguardias, que constituyen una cuestin que se considera desde distintas perspectivas por parte de quienes participan en el debate, donde las discusiones convergen respecto a cmo sern definidas las salvaguardias y cmo ser su aplicacin; las subvenciones, son otro aspecto importante con impacto real en el comercio de servicios, porque su aplicacin induce a distorsiones en el mismo; y, finalmente, compras del sector pblico, otro de los temas que ms dificultades presenta en relacin a su tratamiento y tambin por las diversas posturas que tienen respecto a ellas los distintos pases. Estos temas fueron introducidos en el Acuerdo con la limitacin de desarrollar posteriormente, a travs de negociaciones futuras, las pautas que determinarn su reglamentacin y que continan siendo una cuestin compleja a resolver, sin haberse llegado a plasmar en una reglamentacin. Otra de las cuestiones que ocupan un lugar importante en la aplicacin real y en las modificaciones futuras del AGCS son las inversiones extranjeras. Se ha hablado mucho del tratamiento que merecen las inversiones y del papel que juegan en el comercio internacional de servicios. Cmo lograr la liberalizacin ha sido el tema esencial de las negociaciones, pero an persisten situaciones que no estn comprendidas en el armazn y cuyo tratamiento es complejo. Para que sea posible una negociacin de compromisos que lleve a lograr una ma-

6 FEKETEKUTY, G. (1998): Setting the Agenda for the Next Round of Negotiations on Trade in Services, en SCHOTT, J. (ed.): Launching New Global Trade Talks: An Action Agenda, Institute for International Economics, Washington. 7 HOEKMAN (2000).

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ELSA MORA yor liberalizacin, es decir, sea eficaz, se requiere una reformulacin de las reglas en aspectos como acceso al mercado, trato nacional, y principio de nacin ms favorecida, que son los pilares del AGCS, constituyendo una prioridad. Desde la literatura especializada tambin se ha criticado que muchos temas del AGCS que deberan haberse desarrollado en los aos siguientes a su definicin estn lejos de haber sido estudiados y no han experimentado avances. Por otra parte, desde la perspectiva acadmica se ponen de manifiesto los problemas de aplicacin y de interpretacin del AGCS. En el aspecto reglamentario las debilidades que presenta la estructura del Acuerdo, a las que hemos hecho referencia, le sitan en una lnea que obstaculiza continuar el objetivo de liberalizacin. En los aos transcurridos desde su puesta en marcha no se han producido mejoras en el AGCS y, teniendo en cuenta que algunos elementos sujetos a modificaciones presentan carencias desde su inicio, el juicio que puede formularse no es positivo totalmente. Depender de la importancia que se asigne a las deficiencias que se observen en el mismo y su incorporacin como tema prioritario en las negociaciones, para la estimacin de sus resultados positivos o negativos a corto y medio plazo. 6. Breve resea del estado de las negociaciones del comercio de servicios hasta la fecha conducentes a la consideracin del comercio de servicios realizando una investigacin sobre la situacin de los servicios en sus respectivos pases, en los distintos sectores y la regulacin de los mismos. Posteriormente, dichos estudios seran intercambiados entre los pases y examinados con el objeto de estudiar la posibilidad de establecer disposiciones de carcter multilateral. Sin embargo, los estudios solicitados no fueron elaborados por todos los pases (nicamente 13 organizaciones internacionales y 17 pases industrializados) y dos aos ms tarde, se pidi nuevamente a las Partes Contratantes la elaboracin de dichos estudios. En 1985 y camino a una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales (la Ronda Uruguay), las Partes Contratantes se reunieron a fin de establecer un Comit Preparatorio encargado de elaborar el marco para un programa de negociaciones. Tras un largo y complejo proceso, en 1986 se present un documento consensuado que fue la Declaracin de Punta del Este, que dara inicio a la Ronda Uruguay. En dicha Declaracin los Ministros de Comercio decidieron comenzar una serie de negociaciones sobre el comercio de servicios, creando un Grupo de Negociaciones sobre Servicios, que deba actuar segn los procedimientos y prcticas tradicionales del GATT y formara parte del Comit de Negociaciones. En este sentido, se sealaba como finalidad para los servicios establecer un marco multilateral de principios y normas para el comercio de servicios, as como la elaboracin de posibles disciplinas para sectores particulares, con miras a la expansin de dicho comercio en condiciones de transparencia y de liberalizacin progresiva. El factor a destacar desde el inicio de las negociaciones en enero de 1987 son las diferencias profundas que se produjeron desde el primer momento entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo respecto al tratamiento de los servicios y su inclusin en las negociaciones de la Ronda Uruguay. Adems de la diversidad de posiciones existentes, se presentaban ante los negociadores una serie de dificultades respecto a cuestiones como: a) el alcance del conjunto de normas y principios;

Para comprender el complejo mundo de las negociaciones en el comercio de servicios vamos a mencionar brevemente las etapas por las cuales dichas negociaciones han pasado, sealando los aspectos ms destacados. Las negociaciones sobre servicios comenzaron en la dcada de 1980 y despus de un largo perodo se present en 1982 una propuesta con el objeto de introducir los servicios en las futuras negociaciones comerciales multilaterales del GATT, constituyndose as en el escenario apto para el desarrollo de las mismas. Las Partes Contratantes se comprometeran a llevar a cabo estudios

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LA REGULACIN DEL COMERCIO DE SERVICIOS b) el logro de los compromisos especficos; c) la participacin de pases con distinto nivel de desarrollo. Sin duda, la ms importante y fundamental para su tratamiento estaba referida a lo que deba entenderse por comercio internacional de servicios. El Grupo de Negociaciones sobre Servicios deba realizar trabajos referidos a: a) las tareas de identificacin de los distintos elementos que definen el comercio de servicios; b) cuestiones estadsticas; c) el establecimiento de conceptos generales sobre los que pudieran basarse principios y normas; y d) el anlisis de aquellas medidas y prcticas que contribuyeran a la expansin de su comercio. Dichos trabajos deban presentarse a finales de 1988 con el objeto de examinar la forma en que habra de continuar el proceso de negociacin. Posteriormente se evaluaran y se establecera la forma de llevar a cabo la negociacin de las concesiones y los compromisos a plasmar en los resultados finales de la ronda. El Grupo de Negociaciones sobre Servicios continu sus trabajos durante los aos 1992 y 1993, perfeccionando estas cuestiones y principalmente las relacionadas con la negociacin de las ofertas de compromisos iniciales de liberalizacin presentadas por los Estados. Tras ese largo perodo de negociaciones que se inici en 1986 y finaliz en 1994 se haba conseguido elaborar un Acuerdo marco, alcanzado por los Estados en materia de servicios, traducido en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS) y sus anexos sectoriales, adems de los resultados obtenidos en la negociacin de los compromisos especficos de liberalizacin. El Acuerdo General sobre Comercio de Servicios, recogido en el Acta Final de la Ronda Uruguay, entr en vigor el 1 de enero de 1995, constituyndose en el punto inicial para la liberalizacin del comercio de servicios en un marco multilateral. Ahora bien, respecto a los acuerdos sectoriales especficos los Estados no haban llegado a un acuerdo durante la Ronda Uruguay, por lo que prorrogaron el perodo de negociaciones para algunos sectores de servicios como telecomunicaciones bsicas, transporte martimo y servicios financieros. Con el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios los gobiernos miembros de la OMC se comprometieron a liberalizar progresivamente el comercio de servicios de conformidad con los objetivos de dicho acuerdo, establecidos en el prembulo y en el artculo IV, y como lo exige el artculo XIX del mismo, en virtud del prrafo 1, donde se estableca el procedimiento para realizar las negociaciones de compromisos especficos a travs de rondas de negociaciones. La primera ronda de negociaciones se deba celebrar cinco aos despus de finalizada la Ronda Uruguay y la entrada en vigor del Acuerdo, es decir, en el ao 2000; posteriormente dichas rondas se realizaran en forma peridica. El objetivo de las negociaciones estaba orientado a lograr la reduccin o eliminacin de los efectos desfavorables de las medidas en el comercio de servicios con el propsito de alcanzar niveles progresivamente ms elevados de liberalizacin del comercio de servicios a fin de proporcionar un acceso efectivo a los mercados para promover los intereses de todos los participantes sobre la base de ventajas mutuas y lograr un equilibrio global de derechos y obligaciones y con la adecuada flexibilidad para los distintos pases en desarrollo, segn lo estipulado en el Acuerdo. Este proceso de liberalizacin contemplaba el respeto de los objetivos de las polticas nacionales y el desarrollo de los distintos miembros. Para los pases en desarrollo se haba previsto conceder la flexibilidad adecuada que permita abrir menos sectores, liberalizar menos tipos de transacciones y el aumento progresivo del acceso a los mercados teniendo en cuenta su situacin de desarrollo. En lo que respecta al acceso a los mercados a los proveedores extranjeros de servicios, se deban establecer condiciones de conformidad a los objetivos especificados en el artculo IV (participacin creciente de los pases en desarrollo). Las negociaciones para llevar a cabo el proceso de liberalizacin progresiva, podan ser bilaterales, plurilaterales o multilaterales, con el objeto de incrementar el nivel general de los compromisos especficos contrados por los miembros.

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ELSA MORA En cada una de las rondas a realizar se deban establecer las directrices y los procedimientos de negociacin, debiendo realizarse adems una evaluacin de tipo general y sectorial del comercio de servicios. Las negociaciones se iniciaron en enero de 2000 en el seno del Consejo del Comercio de Servicios y comprendieron: a) negociaciones respecto a los compromisos (los miembros realizaran peticiones y ofertas para negociar el acceso a los mercados a travs de las reducciones o eliminaciones de las medidas restrictivas para lograr niveles progresivamente ms elevados de liberalizacin del comercio de servicios) y b) negociaciones referidas a las normas (los miembros de la OMC deberan elaborar normas para los servicios en materia de subvenciones, salvaguardias y compras del sector pblico). El Consejo del Comercio de Servicios continu trabajando para acordar un programa de trabajo para lo que se denominara la primera fase, que consista en la presentacin de propuestas en diciembre de 2000 para el debate de la sesin especial del mismo. El Consejo del Comercio de Servicios continu trabajando y el 28 de marzo de 2001 en sesin extraordinaria aprob las directrices y procedimientos para las negociaciones sobre el comercio de servicios, constituyendo la base para continuar con las negociaciones. En las directrices se estableca que el principal mtodo de negociacin estara basado en el enfoque de peticiones y ofertas que realizaran los miembros. En el proceso de presentacin de peticiones y ofertas se realizan, por un lado, las peticiones de manera bilateral a un grupo de participantes o a un participante determinado, en forma de carta exponiendo lo que se desea solicitar. Se puede pedir: a) la adicin de sectores no incluidos en su lista; b) la eliminacin de las limitaciones existentes o la reduccin de su grado de restrictividad; c) la presentacin de peticiones de compromisos adicionales (artculo XVIII) que pueden referirse a cuestiones no comprendidas en los artculos XVI y XVII; d) la eliminacin de exenciones del trato NMF, ya que las mismas estarn sujetas a negociacin en posteriores rondas de negociaciones segn el prrafo 6 del Anexo sobre exenciones del trato NMF. Por otro lado, las ofertas se distribuyen de forma multilateral y se presentan como un proyecto de lista de compromisos, donde cada participante est respondiendo a las peticiones recibidas. Al iniciar el proceso de negociacin en la Ronda Uruguay los participantes comenzaron presentando ofertas ya que no tenan listas de compromisos, y a continuacin se presentaban las peticiones para proseguir con el proceso. Posteriormente, al iniciar la nueva ronda y contando con las listas existentes, las ofertas se realizaran sobre la base de las mismas en las sucesivas negociaciones a desarrollar en el transcurso de dos aos, y las ofertas se iran revisando como consecuencia del proceso de presentacin de peticiones y ofertas. En noviembre de 2001 se celebr en Doha (Qatar) la Declaracin de la IV Conferencia Ministerial conteniendo el mandato para las negociaciones sobre servicios, se reconoca la labor realizada en las negociaciones iniciadas en enero de 2000, se reafirmaban las directrices y procedimientos para las negociaciones y se formul un programa de trabajo a desarrollar, el Programa de Doha (prrafo 15). En l se establecan para los participantes en las negociaciones de servicios las fechas para presentar las peticiones iniciales de compromisos especficos hasta el 30 de junio de 2002 y las ofertas iniciales de acceso a los mercados hasta el 31 de marzo de 2003, fijndose como plazo de finalizacin de las negociaciones en general el 1 de enero de 2005. Las ofertas iniciales presentadas por los miembros fueron 69 desde el 31 de marzo de 2003 y las ofertas revisadas presentadas desde el 19 de mayo de 2005 fueron 30. Posteriormente, en la Conferencia Ministerial de Cancn realizada en septiembre de 2003 no se obtuvieron los resultados esperados. A fin de continuar con las negociaciones, el 1 de agosto de 2004 se present el texto de la decisin del Consejo General sobre el Programa de Trabajo de Doha, denominado paquete de julio, que contena marcos y otros acuerdos concebidos para

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LA REGULACIN DEL COMERCIO DE SERVICIOS concluir con xito las negociaciones iniciadas en Doha. Interesa destacar que en el Anexo C, en los puntos a) y b) se recomendaba a los miembros que no hubiesen presentado an sus ofertas iniciales, lo hiciesen lo antes posible y, por otra parte, el establecimiento de una fecha para la presentacin de una serie de ofertas revisadas. Asimismo, en el artculo d) se propona a los miembros lograr niveles progresivamente ms elevados de liberalizacin sin excluir a priori ningn sector de servicios ni modo de suministro, prestando especial atencin a los sectores y modos de suministro de inters para las exportaciones de los pases en desarrollo. La VI Conferencia Ministerial se realiz en Hong Kong en diciembre de 2005. En la Declaracin Ministerial adoptada el 18 de diciembre de 2005, en el Anexo C dedicado a Servicios se encuentran las indicaciones a partir de las cuales los miembros deban guiarse para alcanzar los objetivos propuestos as como la metodologa y los plazos que deban respetarse en los nuevos compromisos. En el punto 7 se introduce una novedad: la introduccin de cambios metodolgicos en la negociacin del AGCS, que consiste en la decisin de continuar con las negociaciones basadas en peticiones y ofertas no slo a nivel bilateral ya que se abren las negociaciones a nivel plurilateral. Es decir, cualquier miembro o grupo de miembros podr presentar peticiones o peticiones colectivas a otros miembros respecto de cualquier sector o modo de suministro especfico, identificando sus objetivos para las negociaciones en ese sector o modo de suministro. Con referencia a los plazos, el punto 11 del Anexo C estableca un calendario para la conclusin satisfactoria de las negociaciones, reiterando que las ofertas iniciales que siguieran pendientes se presentaran lo antes posible, mientras que las peticiones plurilaterales a otros miembros deberan hacerlo a ms tardar el 28 de febrero de 2006. Por otra parte, se estableca como fecha lmite el 31 de julio de 2006 para la presentacin de una segunda serie de ofertas revisadas y el 31 de octubre de 2006 los proyectos de listas finales de compromisos. El estado actual de las negociaciones por parte de los 151 miembros de la OMC nos muestra que desde el inicio de las negociaciones en materia de servicios en el ao 2000 han pasado 7 aos sin haber conseguido resultados satisfactorios. Por un lado, en la agenda se inclua el compromiso de elaborar normas en materia de salvaguardias, subvenciones y compras del sector pblico; hasta la fecha se contina negociando sin haber alcanzado grandes avances. Por otro lado, si bien se haba establecido el 1. de enero de 2005 como fecha inicial para concluir las negociaciones de servicios, de acuerdo a lo establecido en la Declaracin de Doha, los plazos se fueron extendiendo hasta llegar a la VI Conferencia Ministerial de Hong Kong en diciembre de 2005, donde nuevamente se previeron fechas para su culminacin a mediados del ao 2006. Fue en julio de 2006 cuando las negociaciones alcanzaron su punto ms bajo, llegando a suspenderse formalmente. El aplazamiento de las negociaciones pone de manifiesto las dificultades existentes para finalizar las negociaciones de la Ronda Doha para el Desarrollo. En noviembre de 2007 se decidi en el seno de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) poner como fecha lmite para concluir las complejas negociaciones el ao 2008. Referencias bibliogrficas
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