POLTICAS DE TENENCIA Y USO DE LA TIERRA DURANTE EL GOBIERNO BOLIVARIANO Mara Yns Beltrn Villalobos1 Hayde Coromoto Chinchilla Caldern2

Resumen

A partir de 1999, con la eleccin presidencial de Hugo Chvez Fras, se han producido en Venezuela cambios institucionales caracterizados por polticas contrarias al libre mercado y predominio del capital, con el propsito de establecer un modelo de justicia social, el cual fue declarado en 2006 como socialista, y debe responder primordialmente a las necesidades humanas. Este artculo, realiza la discusin conceptual sobre tenencia de la tierra; presenta su evolucin histrica en el pas y precisa los rasgos fundamentales de las polticas formuladas por el gobierno bolivariano sobre el acceso y uso de la tierra agrcola. La metodologa consisti en el anlisis de teoras pertinentes y documentos legales. Se concluye que en las polticas pblicas sobre tenencia y uso de la tierra para el sector agrcola, resalta en primer lugar su carcter integral, por cuanto garantiza la democratizacin de la tenencia y el uso ptimo de tierras con vocacin agrcola, la incorporacin efectiva del campesino al proceso productivo. En segundo lugar, es necesario destacar el avance en su contenido de acuerdo a la experiencia en su aplicacin. Sin embargo, es necesario continuar la investigacin para establecer cul ha sido el avance de stas polticas en la prctica. Palabras Claves: Polticas pblicas, tenencia de la tierra, propiedad, Repblica Bolivariana de Venezuela, tercerizacin

Ingeniera Industrial, Magister en Gerencia Empresaria gl. Profesora de la Universidad Bolivariana de Venezuela. Sede Zulia. Programa de Formacin de Grado Gestin Ambiental. Doctorante en Ciencias para el Desarrollo Estratgico. mariaynesbv@ yahoo.es. Ingeniera Industrial, Magister en Gerencia de Empresas, Mencin Industrial. Profesora de la Universidad Nacional Experimental Rafael Mara Baralt, Programa Administracin. Doctorante en Ciencias para el Desarrollo Estratgico en la Universidad Bolivariana de Venezuela. haydeecchinchilla@hotmail.com.

INTRODUCCIN A partir de 1989 en Venezuela se inici un cambio en las polticas pblicas de apoyo a los sectores productivos, que haban sido aplicadas en el marco del proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones; el cambio se inscribe en las medidas del Consenso de Washington, las cuales impusieron el programa econmico a los pases de Amrica Latina, con la pretensin de impulsar su crecimiento. El Consenso de Washington3 fue el conjunto de polticas econmicas que los organismos financieros internacionales y centros econmicos con sede en Washington impusieron en los aos 80-90 como el mejor programa de ajuste estructural para las economas de los pases de Amrica Latina y el Caribe; con estas polticas se impuso la tesis de la primaca de los mecanismos del mercado, una mayor apertura al comercio exterior, y la consecuente reduccin de la intervencin del Estado. Con ello se esperaba colocar al sector privado nacional y extranjero como motor central de la actividad econmica, y consecuentemente de la inversin; ello permitira transformar la estructura productiva de manera que pronto nuestros pases pudiesen competir en el mercado mundial, con lo cual se crearan las condiciones para entrar en una senda de crecimiento econmico sostenido, dirigido por las exportaciones y la induccin de la inversin extranjera directa (Stiglitz, 2002; Williamson, 2002, citados por Juan Moreno y otros, 2004:152). El sector agrcola y el agroindustrial fueron fuertemente afectados por las polticas del Consenso de Washington o polticas neoliberales impuestas por los organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo); estos sostenan que la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones y la poltica agrcola basadas en la proteccin de la produccin nacional, implicaron un fuerte amparo bajo la forma de altos aranceles, cuotas y licencias considerados excesivos por estos organismos, que fueron estipuladas a favor de las ramas agrcolas e industriales productoras de bienes manufacturados de consumo final (Vctor, lvarez, 2009). Con relacin a la agricultura, la poltica neoliberal implic la eliminacin de subsidios y programas de apoyo, el debilitamiento en la regulacin de los precios agrcolas, los cuales no estuvieron realmente garantizados, y la eliminacin de condiciones de crdito preferenciales (Juan Hernndez, 2008:50). Estas medidas, afectaron tanto al sector agrcola como a la agroindustria, porque sus resultados no son independientes, tienen una estrecha relacin con los resultados de las actividades proveedoras de su materia prima, y
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En noviembre de 1989, el Instituto de Economa Internacional llev a cabo una reunin en Washington de ministros de economa de diversos pases latinoamericanos y representantes de organismos financieros internacionales y del gobierno de Estados Unidos, en la que John Williamson, present el documento titulado lo que Washington quiere decir por reforma de la poltica (econmica).. En l Williamson identific un conjunto deseable de reformas de polticas econmicas (). que contaba con el respaldo del gobierno de Estados Unidos, la Reserva Federal, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (Williamson, 1990:7, cit por Juan Moreno y otros, 2004:150).

las barreras o beneficios que el sector agrcola posea repercutirn directamente sobre los resultados de la actividad agroindustrial (Superintendencia de Sociedades, 2004:4). El resultado de las medidas neoliberales, fue la inundacin del mercado interno con productos agrcolas importados desde pases que protegen y subsidian a sus agricultores, propiciando as una competencia desleal de productos agrcola subsidiados por los Estados Unidos y la Unin Europea, que se tradujo en lo siguiente: baja productividad por hectrea cultivada; insuficiente produccin de alimentos en comparacin con la demanda nacional; vulnerabilidad en la seguridad y la soberana alimentaria; desarticulacin de las cadenas agroindustriales por falta de materias primas nacionales; los campesinos sin tierra se ven obligados a trabajar como asalariados; las nuevas relaciones de poder en el campo venezolano se expresan en la concentracin de las mejores tierras agrcolas en manos de pocos propietarios (Vctor lvarez, 2009). En consecuencia, Venezuela se hizo ms dependiente de las importaciones y ms vulnerable en materia de seguridad y soberana alimentaria, al no producirse lo suficiente para satisfacer las demandas bsicas alimentarias de la poblacin. Por polticas pblicas entendemos para efectos de este trabajo el medio usado por un actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego operantes hasta entonces... la decisin, expresada por lo general bajo una formulacin de textos jurdicos y administrativos; representa la cristalizacin de un momento en el estado de la relacin de fuerzas entre los distintos actores que intervienen en el proceso de definicin de las reglas del juego (Roth, 2006:19-20, cit. por Jennifer Fuenmayor y otros, 2007:77). En consecuencia, nos referiremos bsicamente a las polticas formuladas en leyes y decretos y no a la realizacin concreta de decisiones, que tambin es considerada por los autores mencionados como expresin de las polticas pblicas. Y por supuesto, todas las polticas responden a la ley de orden superior -la Carta Constitucional -que inicia los cambios fundamentales realizados. El artculo se desarrolla en tres secciones. En primer lugar una discusin de los conceptos propiedad, apropiacin, tenencia y uso de la tierra. En segundo trmino, una sntesis de la evolucin histrica de la tenencia de la tierra en nuestro pas, desde la propiedad comunal indgena destruida por la conquista y colonizacin, hasta las polticas de reforma agraria formuladas por la democracia representativa. Y finalmente, el anlisis de las polticas sobre tenencia y uso de la tierra en el gobierno bolivariano, signado por la democracia participativa. A pesar de que la concepcin de la tierra en trminos econmicos, incluye tambin el agua o recursos hdricos, este tema no se incluye en el artculo. Su regulacin implica una discusin en curso, con base en documentos fundamentales como la Ley de pesca y acuacultura de 2001 y su reforma de 2008, as como la ley de espacios acuticos e insulares y su respectiva reforma tambin de 2008. Estos instrumentos regulan el uso de las aguas

continentales, insulares y martimas, as como la apropiacin de los recursos obtenidos mediante la pesca artesanal, que es objeto de proteccin, y la prohibicin de la pesca industrial de arrastre.

Propiedad y Tenencia de la Tierra: Discusin conceptual La regulacin de la propiedad y uso de la tierra agrcola, es uno de los problemas que ha recibido mayor atencin por parte del gobierno bolivariano. La necesidad de precisar la cantidad de tierra bajo las distintas formas de tenencia y los efectos que stas tienen para el conjunto de la poblacin y, en particular, para grupos especficos de afectados como los campesinos y campesinas y los pueblos indgenas, son las principales razones por las cuales el gobierno crea un nuevo marco jurdico e institucional. Esto con la finalidad de mejorar la seguridad de la tenencia, el acceso a la tierra y su uso socialmente adecuado, aspectos esenciales para contribuir a la reduccin de la pobreza y a la soberana agroalimentaria. La FAO (2003:9) entiende por tenencia de la tierra la relacin -definida en forma jurdica o consuetudinaria- entre personas, en cuanto individuos o grupos, con respecto a la tierra (que abarca otros recursos naturales, como el agua) Las reglas sobre la tenencia definen de qu manera pueden asignarse dentro de las sociedades los derechos de propiedad de la tierra. Precisan cmo se otorga el acceso a los derechos de utilizar, controlar y transferir la tierra, as como las pertinentes responsabilidades y limitaciones, determinan quin puede utilizar qu recursos, durante cunto tiempo y bajo qu circunstancias. En detalle, para la FAO (2006:13) la tenencia de la tierra es el derecho a utilizar la tierra con fines agrcolas, de pastoreo, de aprovechamiento de productos forestales, etc. La FAO (2003) considera las siguientes categoras de tenencia de la tierra: privada, comunal o colectiva, de libre acceso y estatal; sin embargo, la FAO (2006:13) reconoce como sistemas de tenencia de la tierra ms usuales en Amrica Latina: la propiedad privada, el arrendamiento con opcin de compra 4, la aparcera (medianera), el colonato (siervo-esclavo) y la titulacin colectiva de tierra. En consecuencia, esta institucin asume que el derecho de uso de la tierra es uno de los derechos esenciales en la propiedad de la tierra, pero podra tambin entenderse como el derecho a usar y obtener beneficio de algn terreno como si el usuario fuese el propietario. En cuanto a propiedad, la Constitucin de 1999 (art. 115) y el Cdigo Civil de Venezuela (1982, art. 545), el cual no est adecuado a las normas constitucionales, establecen que la propiedad es el derecho al uso, goce y disposicin de los bienes, por lo tanto, ambos garantizan el derecho de propiedad en los mismos trminos. Las categoras tenencia y propiedad de la tierra expresan relaciones de propiedad, pero su uso habitual es diferenciado, porque tenencia se utiliza generalmente para formas precarias de apropiacin.
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La FAO no incluye el arrendamiento simple, que es ms frecuente que el arrendamiento con opcin a compra.

Ahora bien, es necesario distinguir la concepcin jurdica de la propiedad, del hecho mismo de la apropiacin, para lo cual recurrimos a Marx: Toda produccin es apropiacin de la naturaleza por parte del individuo en el seno y por intermedio de una forma de sociedad determinada. En este sentido, es una tautologa decir que la propiedad (la apropiacin) es una condicin de la produccin. Pero es ridculo saltar de ah a una forma determinada de la propiedad, por ejemplo, la propiedad privada (lo cual implica adems, como condicin, una forma contrapuesta: la no-propiedad). La historia nos muestra ms bien que la forma primigenia es la propiedad comn (por ejemplo, entre los hindes, los eslavos, los antiguos celtas, etc.)5, forma que, como propiedad comunal, desempea durante largo tiempo un papel importante... Pero decir que no se puede hablar de una produccin, ni tampoco de una sociedad en la que no exista ninguna forma de propiedad, es una tautologa. Una apropiacin que no se apropia nada es una contradiccin (Karl Marx, 1857/1989:37-38). En las formas histricas de tenencia de la tierra: colonato, aparcera, medianera y arrendamiento, la apropiacin de la produccin agrcola es desigual, el propietario de la tierra se apropia de los frutos e incluso de la persona del campesino 6, quien permanece gran parte de su vida cultivando tierras privadas, vende su fuerza de trabajo a cambio de un sitio donde vivir, consumo de subsistencia y un porcentaje de la cosecha determinado por el propietario de la tierra. En estas relaciones de dominio la clave es que unos tengan la capacidad de explotar la tierra y gestionar la produccin, sin la posibilidad de usar y disfrutar la tierra o sus productos, y otros la capacidad de apropiarse del excedente. En cuanto a la propiedad comunal de la tierra, existe colaboracin entre los trabajadores del campo, la produccin agrcola es distribuida en comn, bajo una relacin justa y equitativa; se produce para la vida y no para la acumulacin. La propiedad comunal es incluyente, contraria a la privada que es excluyente. No debe olvidarse que la forma de propiedad comunal estaba vigente en nuestro continente al momento de la conquista, y se ha logrado preservar en algunas comunidades indgenas, a pesar de la civilizacin burguesa impuesta, con su respectiva regulacin jurdica.
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Aunque Marx no la menciona, la forma de propiedad de la tierra que utilizaban nuestros aborgenes es precisamente la comunal o comunitaria.
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El colono cultivaba la tierra que no le perteneca y estaba ligado a ella, sin poder abandonarla; pagaba al propietario una renta fijada por este. La condicin del colono era hereditaria y solo poda finalizar mediante una autorizacin del propio terrateniente o bien por una orden superior. El arrendatario, empleaba l a mayor parte de su tiempo trabajando las tierras del seor; con lo que ganaba en sus raras horas disponibles deba pagar los diezmos, tributos, tasas, viaticum (impuesto militar). impuestos del Estado y tasas del Imperio. No poda casarse ni morirse sin pagar una tasa a su Seor (Anibal Ponce, 1981). En general, l os aparceros se dividan en medianeros, obligados a entregar la mitad de la cosecha; arrendatarios, que pagaban en efectivo, y colonos, que pagaban con trabajos el uso de tierras ajenas.

Evolucin histrica de la tenencia de la tierra en Venezuela hasta 1998 La propiedad privada sobre la tierra ha tenido defensores que se han esforzado por disimular el hecho inicial de la conquista al amparo del derecho natural`. Si la conquista ha creado el derecho natural para una minora, a la mayora no le queda ms que reunir suficientes fuerzas para tener el derecho natural de reconquistar lo que se le ha quitado... Si la propiedad privada sobre la tierra se basa en el consentimiento universal, debe, indudablemente, desaparecer en el momento en que la mayora de la sociedad no quiera ms reconocerla (Karl Marx 1872/2003). En la poca de la conquista de Amrica, los colonizadores se apropiaban de las tierras a la fuerza bruta, bajo el amparo del pretendido derecho natural reconocido posteriormente mediante leyes impuestas por la autoridad colonial, creando primero la propiedad pblica de la corona y luego la propiedad privada en beneficio de una minora, limitando a la mayora a la no propiedad y a considerarla como una condicin normal dentro de la sociedad. Segn Oliver Delahaye (2007:94) Dos bulas del papa Alejandro VI transfirieron en 1493 la propiedad de las tierras descubiertas o por descubrir a las coronas de Espaa y Portugal, sobre la base del origen divino de la propiedad. Las bulas ignoraron los derechos de las naciones indgenas, lo que estableci la inequidad fundadora de la tenencia de la tierra en Amrica Latina. La propiedad se form desde entonces a partir de las tierras pblicas, segn un proceso que sigui dos vas: Una legal, que otorg ttulos formales (mercedes, enajenaciones, ttulos supletorios, dotacin de reforma agraria, etctera). Una de hecho, formalmente ilegal, pero a menudo regularizada a posteriori (por intermedio de figuras que van, en Venezuela, desde la composicin colonial hasta la tenencia de la reforma agraria de 1979-1998). En Venezuela, el proceso de conquista y colonizacin lesion desde entonces, el vnculo existente entre las comunidades indgenas y la naturaleza, ignorando su derecho natural, e imponiendo el sometimiento de los indgenas a travs de la encomienda7, la
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La encomienda, calificada de feudal por muchos autores, tena ms caractersticas de esclavitud disimulada que de servidumbre feudal El encomendero no era un siervo que trabajara la tierra a cambio de una pequea parcela; el indgena "no elega" al seor ni estableca un vnculo de vasallaje, como el siervo medieval; tampoco estaba adherido a la tierra, sino que constitua una fuerza de trabajo que era trasladada de una mina a otra y de un latifundio a otro. Inclusive, los encomenderos llegaban a alquilar a otros empresarios la fuerza de trabajo indgena (Luis Vitale, 1997:168- 203). Por lo tanto, la encomienda es una explotacin gratuita del trabajo indgena (Enrique Dussel, 1991:150).

merced8 y la composicin9, entre otras (Oliver Delahaye, 2003). Estas formas de dominio significaron a la vez relaciones de produccin histricas fundamentalmente precapitalistas, y definieron las primeras formas de propiedad jurdicamente establecidas (merced y composicin de tierras). Enrique Dussel (1991) destaca la funcin que cumple la colonizacin durante el proceso de consolidacin del capitalismo, que fue legitimada por Hegel como mecanismo para superar contradicciones internas de una nacin, sin considerar que colonizar implica arrebatarle territorios a otros pueblos: Por una dialctica que le es propia tal sociedad (capitalista) es llevada a buscar fuera de ella misma, a nuevos consumidores, y por ello busca medios para subsistir entre otros pueblos que le son inferiores en cuanto a los recursos que ella tiene en exceso, o, en general, la industria". " la colonizacin a la cual, bajo forma sistemtica o espordica, una sociedad civil acabada es impulsada le permite que una parte de su poblacin, sobre el nuevo territorio, retorne al principio de la propiedad familiar, y, al mismo tiempo, se procure a s misma una nueva posibilidad y campo de trabajo (Hegel cit. por Enrique Dussel, 1991:20).

Se aprecia claramente cmo Hegel legitima el atropello colonial como una actividad natural de los pases ms desarrollados contra las periferias, consideradas inferiores. Con la Independencia de Espaa, la encomienda, la merced y la composicin, impuestas durante la colonia, tendieron a desaparecer. Durante la guerra de Independencia y al concluir la misma, las autoridades criollas asignaron a los militares que participaron en la guerra tierras que haban sido confiscadas a los espaoles, mediante las leyes de 1817, 1820 y 1821 (Allan R. Brewer-Caras, 2005:23). Estas adjudicaciones de tierras a los patriotas como recompensa por su participacin en la guerra contra el imperio espaol, constituyeron un proceso de titulacin con el cual se transfera el derecho de propiedad sobre terrenos que pertenecan a la Repblica recin constituida.
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Merced, figura jurdica a travs de la cual los conquistadores se apoderaron por la violencia, de las tierras de los indgenas. La propiedad territorial naci fundamentalmente de la merced de tierras y no de la encomienda, ya que sta no daba derecho a la propiedad del suelo sino solamente a la explotacin de un nmero determinado de aborgenes. As, la encomienda complementaba la merced de tierras, ya que sta habra carecido de valor sin la mano de obra que la trabajara (Luis Vitale, 1997:198). 9 Composicin de tierras, ttulos de propiedad de tierra otorgados por la monarqua a los encomenderos, que se haban apropiado de facto de las tierras de los indios (Luis Vitale, 1997:198).

Por otra parte, las tierras baldas propiedad de la Nacin, que fueron ocupadas por particulares desde antes de 1848, de acuerdo con la Ley del 10-04-1848 denominada Ley de Tierras Baldas, su Deslinde, Mesura, Justiprecio y Enajenacin,les fue reconocida su propiedad privada. De esta forma busc regularizar la titularidad y tenencia de la tierra de grandes propietarios. Las tierras baldas, eran aquellas, que estando situadas dentro de los lmites territoriales, carecen de otro dueo, las cuales por tanto podan ser enajenadas y podan ser adquiridas por prescripcin, salvo las excepciones legales expresas por la Ley de Tierras Baldas. Esta condicin de las tierras baldas como bienes patrimoniales del Estado ha cambiado a tierras de dominio pblico, a partir de 2001, con la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Allan R. Brewer-Caras, 2005:9,28). Todas estas formas de asignacin y distribucin de la tierra dieron origen a la propiedad de carcter privado, cuya transferencia puede hacerse en forma pura y simple, donde los compradores poseen un derecho amplio de propiedad para vender, gravar, donar, dar en arrendamiento, y en general, usufructuar y disponer (Rafael Quevedo, 1998:3). As mismo, las tierras que son de dominio pblico, baldas o de propiedad del Estado, afectadas por el proceso de Reforma Agraria de 1960, constituyen tierras que han sido otorgadas a los productores agrcolas por el Instituto Agrario Nacional; y otras tierras, propiedad de los Municipios, explotadas bajo la figura de arrendamiento (Rafael Quevedo, 1998:3). En relacin a las tierras de carcter pblico el autor destaca dos sectores: los beneficiarios de la Reforma Agraria y los ocupantes de tierras municipales, quienes las explotan bajo la figura del arrendamiento. Como expresin de los desequilibrios econmicos en el uso de la tierra y la influencia de las oligarquas terratenientes en las sociedades de Amrica Latina, durante la dcada de los 60 del siglo XX, predominaron en la organizacin productiva de las economas agrarias los latifundios (forma que ha prevalecido desde el perodo colonial, en este caso bajo la forma de tierras encomendadas) en detrimento de los fundos menores o terrenos cultivables de menor tamao en manos de campesinos (Karelys Abarca, 2006). En Venezuela, a lo anterior se agrega el problema del abandono del campo como consecuencia de la explotacin petrolera. La reforma agraria de 1960 pretendi resolver el problema del latifundio: La Reforma Agraria tena como objetivos fundamentales: transformar la estructura agraria de la nacin venezolana, sustituyendo el sistema latifundista de apropiacin de la tierra por uno ms justo que beneficiara a los pequeos productores del campo, incorporndolos al proceso de desarrollo modernizador en todos los subsistemas de la sociedad; crear fuentes de empleo en los medios rurales, para resolver el problema demogrfico en las ciudades; fomentar el desarrollo de propiedades rurales pequeas y medianas, adems de cooperativas agrcolas; as como mejorar los mecanismos de otorgamiento de crditos a los productores del campo, crear carreteras y medios de comunicacin, mejorar los servicios pblicos en los medios rurales e impulsar programas de vivienda (Sequera 1978:293, cit. por Karelys Abarca, 2006:203).

La Ley de Reforma Agraria de 1960, fue promulgada durante la presidencia de Rmulo Betancourt (Accin Democrtica) planteando como finalidad organizar la tenencia de la tierra, otorgar financiamiento y prestar asistencia agrcola a los campesinos. Tena por objeto: La transformacin de la estructura agraria del pas y la incorporacin de la poblacin rural al desarrollo econmico, social y poltico de la nacin... (Carlix Mejas, 2007:92). El fracaso de la reforma agraria produjo una decadencia definitiva de la agricultura, incrementada por la emigracin de los campesinos a la ciudad y hacia los campos petroleros. Algunas razones del fracaso del desarrollo agrcola las resume Agustn Morales (2002) as: falta de voluntad poltica para modificar la tenencia latifundista de las tierras; desconocimiento de tcnicas modernas; poca inversin en el sector agrcola; plagas y enfermedades que bajaron la produccin; falta de un adecuado sistema de mantenimiento a la infraestructura y escasez de mano de obra. Estos problemas en la agricultura crearon serios obstculos al desarrollo agroindustrial e incidieron de forma negativa en el nivel de vida de toda la poblacin; Venezuela se ve obligada a importar productos que podran ser producidos en el pas como el maz, caraotas, frutos y hortalizas. Poltica bolivariana de tenencia de la tierra La principal oferta de la campaa electoral que condujo a la eleccin presidencial de Hugo Chvez Fras en diciembre de 1998, consisti en la necesidad de impulsar una reforma constitucional como base para la transformacin del pas. Por consiguiente en la misma toma de posesin el 2 de febrero de 1999, puso en marcha un proceso de reforma constitucional mediante la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, para la formulacin y aprobacin de la nueva Constitucin, que fue ampliamente discutida y aprobada mediante referndum popular el 15-12-1999. La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999, establece un modelo de democracia participativa y corresponsable, como mecanismo para garantizar la redistribucin del poder, la justicia social y la consecucin de una sociedad de iguales en derechos y deberes. Adems, se orienta hacia un rgimen econmico solidario y sustentable, centrado en la funcin social de la economa y en el papel del Estado como regulador de las relaciones econmicas. As se lee en el artculo 299: El rgimen socioeconmico de la Repblica Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, proteccin del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad (AN, 1999). En materia de tenencia y uso de la tierra, la Constitucin registra un conjunto de preceptos que son novedosos porque integran lo relativo a tenencia y uso de la tierra con el desarrollo agrario, as como la seguridad y soberana alimentaria. Al respecto podemos observar los artculos 305, 306 y 307. El Artculo 305 seala:

El Estado promover la agricultura sustentable como base estratgica del desarrollo rural integral, y en consecuencia garantiza la seguridad alimentaria de la poblacin (que) deber alcanzarse desarrollando y privilegiando la produccin... interna agrcola, pecuaria, pesquera y acucola A tales fines, el Estado dictar las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnolgica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitacin de mano de obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratgicos de autoabastecimiento (AN, 1999:305). Adicionalmente, el artculo 306 establece la responsabilidad del Estado en funcin de promover el desarrollo rural integral: El Estado promover las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propsito de generar empleo y garantizar a la poblacin campesina un nivel adecuado de bienestar, as como su incorporacin al desarrollo nacional. Igualmente fomentar la actividad agrcola y el uso ptimo de la tierra mediante la dotacin de las obras de infraestructura, insumos, crditos, servicios de capacitacin y asistencia tcnica (AN, 1999:306). Debe destacarse que en este artculo es importante el enfoque integral del desarrollo rural. Sin embargo, se orienta con ms claridad a las unidades productivas con capacidad para generar empleo y no enfatiza las posibilidades de explotacin directa de la tierra por pequeos y medianos productores. Adicionalmente la Constitucin ataca el latifundio y reconoce el derecho de los campesinos a la tierra: El rgimen latifundista es contrario al inters social. La ley dispondr lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas y establecer las medidas necesarias para su transformacin en unidades econmicas productivas, rescatando igualmente las tierras de vocacin agrcola. Los campesinos o campesinas y dems productores o productoras agropecuarios tienen derecho a la propiedad de la tierra (AN, 1999:307). La Constitucin de 1961 (Art. 77) no estableci la bases jurdicas para la incorporacin del campesino al desarrollo rural, slo consider las mejoras de sus condiciones de vida. As mismo, no tom en consideracin los derechos indgenas, puesto que solamente previ lo siguiente: La ley establecer el rgimen de excepcin que requiera la proteccin de las comunidades de indgenas y su incorporacin progresiva a la vida de la Nacin. Por el contrario, la Constitucin de 1999 reconoce expresa y ampliamente los derechos de los pueblos indgenas, y especficamente su derecho a las tierras ancestrales: El Estado reconocer la existencia de los pueblos y comunidades indgenas as como su hbitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan y que son necesarias para desarrollar y garantizar sus formas de vida. Corresponder al Ejecutivo Nacional, con la participacin de los pueblos indgenas, demarcar y garantizar el derecho a la propiedad colectiva de sus tierras, las cuales sern inalienables, imprescriptibles, inembargables e

intransferibles de acuerdo con lo establecido en esta Constitucin y la ley (AN, 1999:119). En el marco de las disposiciones constitucionales, a finales del ao 2001, autorizado para legislar por una Ley Habilitante, el Presidente Chvez promulg 49 leyes fundamentales, una de las cuales fue la Ley de tierras y desarrollo agrario. Durante todo el 2001, el anteproyecto de la Ley haba sido objeto de un acalorado debate que puso sobre el tapete las distintas posiciones polticas e ideolgicas de sectores del pas con perspectivas en conflicto sobre la democratizacin de la tenencia de la tierra. Su aprobacin el 9 de noviembre radicaliz las posiciones de los ganaderos y agroindustriales y fue el detonante final del paro realizado el diez de diciembre de 2001. Con las leyes decretadas mediante la ley habilitante, segn Teresa Gamboa y otras (2008): los beneficiarios histricos de la democracia representativa pasaron de la sospecha de riesgo, a la seguridad de que sus objetivos de acumulacin de capital seran afectados, porque dichas leyes apuntan a una distribucin ms justa de la riqueza y de las oportunidades. A raz de su promulgacin la cpula empresarial organizada en FEDECAMARAS, con apoyo de la Central de Trabajadores de Venezuela (controlada por el partido Accin Democrtica), realizaron un paro nacional de 24 horas el 10 de diciembre de 2001, que en la prctica fue un paro patronal. La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2001 fue ampliamente reformada10 por la Asamblea Nacional el 29 de julio de 2010. Esta ley establece en el Artculo 1: La presente Ley tiene por objeto establecer las bases para el desarrollo rural integral y sustentable, entendido ste como el medio fundamental para el desarrollo humano y crecimiento econmico del sector agrario dentro de una justa distribucin de la riqueza y planificacin estratgica, democrtica y participativa, eliminando el latifundio y la tercerizacin como sistemas contrarios a la justicia, la igualdad, al inters general y a la paz social en el campo, asegurando la biodiversidad, la seguridad agroalimentaria y la vigencia efectiva de los derechos de proteccin ambiental y agroalimentario de la presente y futuras generaciones (AN, 2010:1). Consideramos que este artculo apunta a la concepcin del desarrollo agrario en el marco de una justa distribucin de la riqueza, constituyndose en el eje central sobre el cual se articula todo lo relacionado con las polticas agrcolas. La nica modificacin respecto al objeto de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2001, consiste en la eliminacin de la tercerizacin -mecanismo contrario a los valores y principios del desarrollo agrario nacional- para atacar el problema de la explotacin del campesino y campesina y las desigualdades que menoscaban sus derechos de acceder a las tierras, que ser discutido ms adelante.

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La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2001 sufri 83 modificaciones en 2010

Por otra parte, el artculo 2 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, precisa lo siguiente: Con el objeto de establecer las bases del desarrollo rural sustentable, a los efectos de la presente Ley queda afectado el uso de todas las tierras pblicas y privadas con vocacin de uso agrcola. Dicha afectacin queda sujeta al siguiente rgimen: 1) Tierras pertenecientes al Instituto Nacional de Tierras (INTI), que sern sometidas a un promedio de ocupacin y al estudio 2) Tierras propiedad de la Repblica 3) tierras baldas (presumiblemente en jurisdiccin de la nacin); 4). Tierras baldas en jurisdiccin de los estados y municipios y5). Tierras privadas. De esta forma, se convierten en objeto de la regulacin todas las tierras tanto pblicas como privadas con vocacin de uso agrcola para el desarrollo agroalimentario. Debe destacarse que la ley original de 2001 se refera a tierras de vocacin agroalimentaria. Este aspecto reformado en 2010 parece riesgoso, si consideramos por ejemplo que la produccin de agrocombustibles es de carcter agrcola. Respecto a las tierras baldas, es importante tomar en consideracin que el artculo 13 de la Constitucin de 1999, establece, al igual que la de 1961 (art.136), lo siguiente: Las tierras baldas existentes en las dependencias federales y en las islas fluviales o lacustres no podrn enajenarse, y su aprovechamiento slo podr concederse en forma que no implique, directa ni indirectamente, la transferencia de la propiedad de la tierra. En cuanto a la regulacin del latifundio, el Art. 7 del 2001 entenda por latifundio toda porcin de terreno rural, ociosa o inculta, que exceda de cinco mil hectreas (5.000 ha) en tierras de sexta y sptima clase o sus equivalencias, es decir exclusivamente tierras de uso pecuario y forestal. La reforma de 2010 es ms clara y contundente; entiende por latifundio toda aquella extensin de tierras que supere el promedio de ocupacin de la regin o no alcance un rendimiento idneo del ochenta por ciento (80%) de acuerdo a la vocacin de uso agrcola de la tierra y su capacidad de uso agroproductivo, de acuerdo a planes y polticas del Ejecutivo Nacional. El artculo 7 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2010, es uno de los ms cuestionados por voceros de la oposicin al gobierno bolivariano, quienes argumentan que la eliminacin del latifundio es un atentado a la propiedad privada. La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en su artculo 115 y el Cdigo Civil (Art. 547), reconoce la propiedad privada, pero establece contribuciones, restricciones y obligaciones cuando se estipula un bien de utilidad pblica o de inters social. En este sentido, el derecho a la posesin de grandes hectreas de tierra, por un nico o pocos dueos, limita el derecho de los campesinos a la tierra y el objetivo constitucional de la seguridad agroalimentaria. Es decir, se trata de una lucha de intereses entre lo colectivo y lo particular, una lucha de clases asociada a la formulacin de la poltica de tenencia y uso de la tierra.

El artculo 115 de la CRBV establece que Solo por causa de utilidad pblica o inters social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnizacin, podr ser declarada la expropiacin de cualquier clase de bienes. Por lo tanto, todas las tierras con vocacin para el uso agrario son de utilidad pblica o inters social; en razn de ello el Instituto Nacional de Tierras (INT), puede expropiar tierras privadas que fueren necesarias para la ordenacin y establecimiento del desarrollo rural sustentable. La guerra contra el latifundio es parte del proceso revolucionario bolivariano, y apunta a construir la seguridad y soberana alimentaria, para que el pueblo pueda ejercer plenamente su derecho a la alimentacin, fundamento esencial de una vida digna y de la superacin de la pobreza (Fernando Bossy, 2005). La erradicacin del latifundio es la ofensiva sobre la cual avanza la revolucin bolivariana, teniendo como centro el problema de la alimentacin de la poblacin. Por ello, con la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario se plantea profundizar el proceso para regularizar la tenencia y uso de las tierras ociosas con vocacin agrcola y erradicar el latifundio, democratizar la propiedad y propiciar la incorporacin y permanencia del campesino en la produccin agrcola, reivindicando el derecho de los campesinos a la tierra, como productores directos. Otro punto polmico es la eliminacin de la tercerizacin, que no haba sido considerada en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2001, y se introduce en la Reforma de 2010 (Art. 1 y 7). La tercerizacin es entendida como: toda forma de aprovechamiento de la tierra con vocacin de uso agrcola mediante el otorgamiento a un tercero del derecho de usufructo sobre sta o el mandato de trabajarla, bien sea a travs de la constitucin de sociedades, arrendamientos, comodatos, cesin de derechos, medianera, aparcera, usufructo o, en general, cualquier forma o negocio jurdico, oneroso o no, con los cuales el que se atribuye la propiedad de la tierra efecta su aprovechamiento con la intermediacin de un tercero, o lo delega en l. La Ley Tierras y Desarrollo Agrario de 2010, establece en su artculo 13, el principio socialista la tierra es para quien la trabaja; por ende, quienes demuestren haber ocupado tierras a travs de alguna forma de tercerizacin podrn pedir que se les adjudique su titularidad. El artculo 14, establece las condiciones para dicha adjudicacin cuando fueren expropiadas: los campesinos y campesinas venezolanos y venezolanas que hubieren permanecido por un perodo ininterrumpido superior a tres aos trabajando tierras privadas, bajo alguna forma de tercerizacin.... Con esta medida se busca la reivindicacin de los campesinos que por aos han sido explotados mediante distintas formas de tercerizacin, quienes han estado limitados en cuanto a la seguridad social, salarios dignos y prestaciones laborales. En materia de expropiacin de tierras agrarias, la Ley 2001 considera inexpropiables los fundos que no excedan de cien hectreas (100 ha) en tierras de primera clase en tierras de otras calidades, y de cinco mil hectreas (5000 ha) en tierras de sexta y sptima clase o sus equivalente, segn lo que estipulara el Reglamento. Por el contrario, la Reforma de 2010 es determinante en cuanto a la definicin de la utilidad pblica y el inters social que justifican la expropiacin de tierras con vocacin de uso agrcola, las cuales quedan sujetas a los planes de seguridad agroalimentaria de la poblacin y la eliminacin del latifundio

como contraro al inters social en el campo, ambos declarados de utilidad pblica o inters social (AN, 2010:68 y 69). El artculo 8 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario del 2001, garantiza al sector campesino su incorporacin al proceso productivo a travs del establecimiento de condiciones adecuadas para la produccin y promueve la estructuracin de los fundos mediante la adjudicacin de las tierras. Esta disposicin slo sufre modificacin en 2010 respecto al mejoramiento de las condiciones de produccin, al eliminar las tcnicas de mercadeo y sustituirlas por las relativas a distribucin, comercializacin e intercambio de productos agrcolas. De ese modo, la Ley incorpora las categoras marxistas de produccin, impulsando un modo de produccin agrcola socialista, aunque en este momento no menciona el consumo. Karl Marx (1857/1989:45-46), a partir del anlisis de la produccin en su sentido ms abstracto o produccin en general, considera sta como una categora de la totalidad que comprende los otros mbitos de las relaciones econmicas de la sociedad: distribucin, consumo e intercambio. En cuanto a la distribucin plantea que la concepcin ms superficial de la distribucin aparece como distribucin de los productos Pero antes de ser distribucin de los productos, ella es: 1) distribucin de los instrumentos de produccin; 2) distribucin de los miembros de la sociedad entre las distintas ramas de la produccin, lo cual es una definicin ms amplia de la misma relacin Durante el gobierno bolivariano las polticas pblicas sobre tenencia y uso de la tierra, estn modificando los patrones de distribucin de la riqueza, lo cual incide en las formas de produccin agrcola que se estn impulsando y en el acceso de los sectores desposedos a los medios de produccin, al consumo y al financiamiento; con lo cual se observa la responsabilidad del Estado para asegurar al campesino su incorporacin al proceso productivo, as como garantizar el uso productivo de las tierras con vocacin agrcola en funcin de la seguridad alimentaria. Al respecto, es importante destacar el artculo 12 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario correspondiente a la reforma del 2010, el cual establece: Se reconoce el derecho a la adjudicacin de tierras a toda persona apta para el trabajo agrcola, en los casos y formas establecidos en esta Ley. Las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras (INTI) con vocacin de uso agrcola, pueden ser objeto de adjudicacin, a travs de la cual se otorga al campesino o campesina el derecho de propiedad agraria. En ejercicio de ese derecho, el campesino o campesina podr usar, gozar y percibir los frutos de la tierra. El derecho de propiedad agraria se transfiere por herencia a los sucesores legales, pero no puede ser objeto de enajenacin alguna. Este artculo, en relacin a lo estipulado en la Ley del 2001, modifica el carcter permanente de la adjudicacin de tierras. De este modo, la reforma de 2010 deja a la discrecin del Estado la facultad de revocar la adjudicacin, en caso de que el Ejecutivo Nacional determine un uso y vocacin de la tierra contrario a los planes y programas agrarios nacionales. Esto condiciona la propiedad agraria, la cual adquiere carcter temporal slo cuando no responde a los usos y rendimientos legales establecidos, bien sea por parte del adjudicatario o sus herederos;

stos perdern la adjudicacin de ttulos en caso que no demuestren consecutivamente el uso de las tierras en consonancia con los planes de desarrollo rural e integral de la Nacin. Igualmente quienes ejecuten actos o celebren negocios jurdicos mediante los cuales pretendan evadir o contrariar lo dispuesto en el presente artculo, perdern la propiedad agraria, derecho o beneficio que le fuere otorgado, quedando inhabilitados para realizar solicitudes de garanta de permanencia o adjudicacin de tierras por un perodo de cinco aos (AN, 2010:147). En sntesis, lo novedoso de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario 2010 es la incorporacin de una nueva concepcin de latifundio centrada en el uso agrcola de la tierra y su capacidad de uso agroproductivo, as como la eliminacin legal de la explotacin del campesino por va de la tercerizacin, para garantizar el desarrollo de una produccin agraria en funcin de las necesidades agroalimentarias de la poblacin venezolana. Para dar cumplimiento a los preceptos de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, a finales del ao 2001, el Estado crea una nueva institucionalidad en sustitucin del Instituto Agrario Nacional, distribuyendo las responsabilidades y delimitando las funciones de acuerdo a un principio de especialidad, que haga ms efectivo su funcionamiento. En primer lugar, la Ley crea el Instituto Nacional de Tierras (INTI) es el principal impulsor de la creacin de un nuevo modelo productivo en el campo venezolano, siendo su objeto, la administracin, redistribucin de las tierras y la regularizacin de la posesin de las mismas. Igualmente son de su competencia los procedimientos de declaratoria de finca ociosa y de certificacin de finca mejorable y productiva, as como los procedimientos de expropiacin agraria y de rescate, e intervencin preventiva de las tierras improductivas (AN, 2010:115,117). En segundo lugar, la Ley de 2001 crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER), como instituto autnomo adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Agricultura Tierra, cuya funcin es contribuir con el desarrollo rural integral del sector agrcola, en materia de infraestructura, capacitacin y extensin, cuyas atribuciones estn desarrolladas en el captulo III de la Ley original e igualmente de la reforma 2010, cuyas atribuciones no sern discutidas en este trabajo, aunque contribuyen al enfoque integral de las polticas de tenencia de la tierra. Finalmente, la Ley de 2001 (art. 152) cre, como parte de la nueva institucionalidad, la Corporacin Venezolana Agraria, cuyo objeto era desarrollar, coordinar y supervisar las actividades empresariales del Estado para el desarrollo del sector agrario. Todo lo relativo a esta corporacin fue suprimido en la Reforma del 29-7 (AN, 2010:41 modificacin). Previamente, el 1 de marzo del mismo ao haba sido creada la Corporacin Venezolana de Alimentos, a la cual fueron transferidos sus activos (Presidencia, 2010). Conclusiones Para el anlisis de la formulacin de polticas sobre tenencia y uso de la tierra, resulta ineludible poner en el centro la nocin de propiedad, apropiacin, tenencia y uso de la

tierra. La tenencia se refiere esencialmente al derecho de utilizar la tierra para la produccin agrcola y de percibir los frutos, en los trminos que establece la normativa. En cuanto a la propiedad, ella agrega al derecho de utilizar la tierra, el de disponer de la misma. Ambos propiedad y tenencia de la tierra- expresan relaciones de propiedad, pero su uso habitual es diferenciado, porque tenencia se utiliza generalmente para formas precarias de apropiacin. En Venezuela, las formas histricas de tenencia de la tierra como el colonato, aparcera, medianera y arrendamiento, heredadas de los tiempos coloniales, han determinado la produccin agrcola desigual, propia de formas de dominacin basadas en la propiedad de carcter privado. Sin embargo, la historia nos muestra que la forma originaria de apropiacin de la tierra es la comunal, vigente en nuestro continente al momento de la conquista, que se ha logrado preservar en algunas comunidades indgenas. En la propiedad comunal la produccin agrcola es distribuida en comn, bajo una relacin justa y equitativa; se produce para la vida y no para la acumulacin. Las polticas bolivarianas sobre tenencia de la tierra tienen un enfoque integral, cuya finalidad suprema consiste en garantizar la soberana alimentaria, protegiendo el acceso de los productores agrcolas campesinos e indgenas- a la tierra. Estas polticas fueron examinadas slo en relacin a los aspectos normativos que la regulan, por lo cual es prematuro concluir sobre los resultados que ocasionarn los cambios en relacin a su fin supremo, lo cual requiere el anlisis de las prcticas correspondientes, es decir, la aplicacin de las polticas formuladas. Aunque no se analiz la aplicacin de las polticas, podemos indicar algunos aspectos, que a nuestro juicio constituyen un avance significativo con respecto al fundamento legal: en primer lugar, el Estado garantiza la democratizacin de la tenencia y uso ptimo de tierras con vocacin agrcola y la incorporacin efectiva del productor agrcola al proceso productivo, a travs del establecimiento de condiciones adecuadas, no slo para la produccin, sino tambin para otros mbitos de las relaciones econmicas de la sociedad como la distribucin, comercializacin e intercambio de productos agrcolas. En segundo lugar, el Estado garantiza la adjudicacin de tierras para el trabajo agrcola, la eliminacin del latifundio y la tercerizacin. Se identifican adems otros avances en la normativa, a saber: el Estado instituye la expropiacin de tierras con vocacin de uso agrcola por causa pblica o social, a efectos de garantizar la seguridad y soberana alimentaria. Por lo tanto, el Estado brinda seguridad al campesino, al pequeo y mediano productor, as como al ciudadano y ciudadana en general, por cuanto otorga el derecho de propiedad agraria con el cual podr usar, gozar y percibir los frutos de la tierra, y no simplemente extraerlos para disfrute de propietarios privados. Esto constituye un factor que impulsa la justa distribucin de la tierra con vocacin agrcola, lo cual est dando paso a un nuevo modo de produccin agrcola en funcin de la seguridad alimentaria. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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