Comepencias y Productividad en AMERICA LATINA

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina
Mara Antonia Gallart
Departamento de Conocimientos Tericos y Prcticos y Empleabilidad OIT Ginebra
Competencias, Productividad y Crecimiento del Empleo

El caso de Amrica Latina
Oficina Internacional del Trabajo
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GALLART, Mara Antonia
Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina. Montevideo: OIT/ Cinterfor, 2008.
111 p. (Trazos de la Formacin, 36) Bibliografa: p. 107-109 ISBN: 978-92-9088-236-0
/FORMACION PROFESIONAL/ /COMPETENCIA/ /EMPLEO/ /PRODUCTIVIDAD/ /SISTEMA EDUCATIVO/ /ECONOMIA NFORMAL/ /POBREZA/ /JUVENTUD/ /PROGRAMA DE FORMACION/ /POLITICA DE FORMACION/ /TRABAJO DECENTE/ /EMPRESA/ /ARGENTINA/ /BRASIL/ /CHILE/ PERU/ AMERICA LATINA/ /PUB CINTERFOR/
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NDICE
PRLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . RESUMEN EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los casos nacionales analizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las variables centrales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los contenidos del informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. LA SITUACIN SOCIOECONMICA DE AMRICA LATINA . . . . 1.1 La situacin socioeconmica en los pases seleccionados . . . . . . . El sector informal, la pobreza y la desigualdad . . . . . . . . . . . . . . . La evolucin del PBI per cpita y la desocupacin . . . . . . . . . . . . . 1.2 Los desafos de la dcada de los noventa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 La situacin actual en los cuatro pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. LA SITUACIN DE LA FORMACIN EN AMRICA LATINA . . . . 2.1 La educacin formal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La escolaridad de la fuerza laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La educacin en Amrica Latina: cantidad sin calidad . . . . . . . . Los logros educativos de los pases analizados: carencias y diferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los cambios recientes en los sistemas educativos: las reformas educativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Estructuras educativas especficas de la formacin para el trabajo Las escuelas tcnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La formacin profesional: origen y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . Los programas de formacin para jvenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El panorama actual de la educacin profesional en la regin . . . . 2.3 La articulacin entre formacin, empleo y productividad: una visin histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. POLTICAS Y PROGRAMAS EN RESPUESTA A LOS DESAFOS PARA LOGRAR EL TRABAJO DECENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Los problemas y los desafos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Polticas y programas en respuesta a dichos problemas y desafos
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El incremento de la calidad y la cantidad de la formacin y la articulacin con las empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Problemas y desafos comunes a los cuatro pases, y programas y polticas implementadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La heterogeneidad de la economa y la formacin para los sectores populares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El cambio de polticas en los sucesivos gobiernos y la dificultad de encadenar acciones y evaluar resultados a mediano y largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Consecuencias prcticas de las polticas implementadas y lecciones para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las reformas en los sistemas de formacin y los programas para poblaciones especficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las formas de articulacin entre las empresas y la formacin . . . La formacin para los sectores vulnerables y la microempresa . . 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Las polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Los pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ANEXO 1. Cuadros estadsticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ANEXO 2. Recuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. CAPLAB: Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. CHILECALIFICA: Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. PRIMER PASO: Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. FUNDACIN UOCRA: Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Educacin para la Nueva Industria: Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Programa de evaluacin externa de SENAI: Brasil . . . . . . . . . . . . . . 7. Evaluacin de los egresados del Programa Dual de SENATI: Per 8. Programa de Certificacin de Competencias Laborales: Argentina 9. El Examen Nacional de Enseanza Media: Brasil . . . . . . . . . . . . . . . BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . GLOSARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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PRLOGO
La agenda de la 97. reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, la cual tendr lugar en Ginebra, Suiza, durante el mes de junio de 2008, incluir una Discusin general sobre Las calificaciones necesarias para el aumento de la productividad, el crecimiento del empleo y el desarrollo. Este informe forma parte de las labores preparatorias para esta Discusin general. El objetivo de este documento es ilustrar, a travs del anlisis de la informacin existente y el estudio de algunos casos nacionales, las relaciones entre la formacin y las habilidades de los trabajadores, la productividad y el crecimiento del empleo de calidad en las sociedades de Amrica Latina. Se indagar en la evolucin de las ltimas dcadas, en particular desde el fin de de los aos ochenta hasta el presente. Se brindar una visin del conjunto de la regin que permita compararla con otras regiones del mundo, poniendo el nfasis en la evolucin y resultados en algunos pases que ilustran esas relaciones. Se eligieron casos que presentan diversidad en cuanto a niveles educativos y de productividad. Los casos nacionales elegidos son: Argentina y Chile que presentan indicadores altos, tanto en la participacin de la poblacin en la educacin secundaria como en la productividad; Brasil que tiene una tasa menor de participacin en la educacin pero una productividad mediana en promedio, con grandes contrastes entre las regiones de mayor desarrollo y el resto; y, Per que tiene una importante cobertura de la educacin postprimaria y menor productividad. El presente documento fue preparado por Maria Antonia Gallart, consultora, bajo la supervisin de Josiane Capt, del Departamento de Conocimientos Tericos y Prcticos y Empleabilidad. Provechosos comentarios fueron dados por Christine Hofmann (OIT) y Fernando Vargas (OIT/Cinterfor). Quisiramos agradecerles a todos por sus aportes.
CHRISTINE EVANS-KLOCK
Directora, Departamento de Conocimientos Tericos y Prcticos y Empleabilidad
MARTHA PACHECO Directora, Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formacin Profesional - OIT/Cinterfor
Oficina Internacional del Trabajo 7
ADVERTENCIA El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones de nuestra Organizacin. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingistas sobre la manera de cmo hacerlo en nuestro idioma. En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga grfica que supondra utilizar en espaol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genrico clsico, en el entendido que todas las menciones en tal gnero representan siempre a hombres y mujeres.
RESUMEN EJECUTIVO
El objetivo de este documento es ilustrar, a travs del anlisis de la informacin existente y del estudio de cuatro casos nacionales, las relaciones entre la formacin y las habilidades de los trabajadores, la productividad y el crecimiento del empleo de calidad en las sociedades de Amrica Latina. Los casos nacionales elegidos son: Argentina y Chile que presentan indicadores altos, tanto en la participacin de la poblacin en la educacin secundaria como en la productividad, entendida como PBI por trabajador; Brasil que tiene una tasa menor de participacin en la educacin pero una productividad mediana en promedio, con grandes contrastes entre las regiones de mayor desarrollo y el resto; y Per que tiene una importante cobertura de la educacin secundaria pero menor producto. Se comienza presentando la situacin socioeconmica actual en los pases seleccionados y su comportamiento en la dcada de los noventa. Sus diferencias y semejanzas, desde el tamao de sus economas y poblacin, los ndices de desocupacin, la distribucin del empleo urbano por sectores, y la amplitud del sector informal. Finalmente, se seala la desigualdad y la pobreza comn y las diferencias entre pases a la luz de las consecuencias de las reformas econmicas de los noventa, la heterogeneidad estructural actual y sus desafos para la formacin de los trabajadores. A continuacin se plantea la situacin de la formacin, distinguiendo entre el crecimiento evidente de la cobertura de la educacin formal, fuente de las competencias generales necesarias para insertarse en un mercado laboral moderno, y el desarrollo de la formacin profesional que aporta las calificaciones y competencias laborales ms concretas. Se comparan los niveles de instruccin de la fuerza de trabajo en cada pas, la situacin actual de la enseanza, las reformas educativas y las estructuras de la formacin profesional. Se registran los logros educativos de los pases analizados, las carencias y las diferencias, dentro de una realidad comn expresada en los resultados negativos en evaluaciones internacionales de rendimiento. Se examina la articulacin entre formacin, empleo y productividad, y las ten9
siones existentes entre la oferta de capacitacin, los requerimientos de las empresas y la poblacin que demanda capacitacin y empleo. Se analizan los mecanismos que existen para mejorar esa articulacin y se presentan las dificultades producidas. Se cierra el documento enumerando y describiendo los problemas que surgen del anlisis anterior, los desafos que implican y las polticas implementadas. Los desafos se pueden resumir en: la insuficiente cobertura educativa y su baja calidad en contextos de pobreza, y sus consecuencias en las competencias laborales de los jvenes, la escasa articulacin entre la educacin formal, la formacin profesional y el mundo de la empresa, la amplitud del empleo informal frente a una formacin pensada fundamentalmente para el sector formal, el cambio de polticas con insuficiente evaluacin de los programas ejecutados.
La revisin de la accin de las instituciones y los programas implementados cuestionan una formacin que concentra la mayor inversin en los trabajadores ms educados y que se desempean en el sector integrado, y una formacin de menor alcance dirigida a los pobres, jvenes desocupados, y trabajadores del sector informal. Se fundamenta la necesidad de fondos permanentes que permitan financiar la continuidad de programas, y la evaluacin seria, tanto de acciones como de instituciones, que permita corregir los rumbos y responda a los desafos enunciados anteriormente. Finalmente, se presentan algunas conclusiones individualizadas por pas, sobre las perspectivas con respecto al futuro.
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INTRODUCCIN
El objetivo de este documento es ilustrar, a travs del anlisis de la informacin existente y del estudio de algunos casos nacionales, las relaciones entre la formacin y las habilidades de los trabajadores, la productividad y el crecimiento del empleo de calidad en las sociedades de Amrica Latina. Se indagar en la evolucin de las ltimas dcadas, en particular desde el fin de la dcada de los ochenta hasta el presente. Si bien el indicador bsico para clasificar a los pases en trminos de la formacin y habilidades de su fuerza de trabajo es la proporcin de trabajadores que han alcanzado educacin secundaria o superior,1 en el trabajo se utilizar el concepto de competencias como el acervo de conocimientos, habilidades y actitudes necesarios para desempearse en el mundo del trabajo. El otro indicador bsico para la eleccin de los pases a analizar es la productividad entendida como el producto dividido por el monto de trabajo utilizado para generar dicho producto, o en otros trminos, el producto anual (PBI) por persona empleada. En ambos casos se utilizarn los datos provistos por OIT (Cuadro I.1). LOS CASOS NACIONALES ANALIZADOS Se brindar una visin del conjunto de la regin que permita compararla con otras regiones del mundo, pero poniendo el nfasis en la evolucin y resultados en algunos pases que ilustran esas relaciones. Se eligieron casos que variaran en niveles educativos y de productividad; se resolvi centrar el anlisis en cuatro pases: Argentina, Brasil, Chile, y Per. En los casos de Argentina y Chile, los aspectos educacionales muestran indicadores relativamente altos y tienen sistemas educativos maduros cuya expansin cuantitativa es secular; muestran tambin una situacin relativamente alta en la
1 El indicador utilizado es el porcentaje de personas con cierto nivel educativo en el total de la fuerza de trabajo de un pas, en este caso educacin secundaria y superior. 11
productividad. Sin embargo, en los ltimos aos han tenido evoluciones diferentes, tanto en la economa pues en el caso de Chile existi un crecimiento constante y continuado y en el argentino se dio una alternancia de alto crecimiento y crisis agudas, como en la educacin. En el caso chileno hubo polticas reformistas que han trascendido los cambios polticos y en el argentino hubo variaciones significativas y una cierta dispersin geogrfica en las polticas educativas. En Brasil, existan indicadores histricamente bajos en la educacin formal, pero en la dcada de los noventa se puso en marcha una ampliacin sin precedentes de la matrcula, asimismo cuenta con un sistema de formacin profesional de especial calidad y amplitud. En lo econmico, es un pas emergente que por su volumen y crecimiento debe ser tomado en cuenta a nivel global. En cuanto a la calidad del empleo est haciendo un serio esfuerzo por disminuir los ndices de pobreza. Per es el cuarto caso, la cobertura del sistema educativo se ha ampliado hasta exhibir hoy en da indicadores altos a nivel de educacin secundaria y superior, pero en materia de productividad tiene indicadores bajos (ver cuadros A y B, y Anexo 1). Los casos elegidos varan en volumen de la poblacin y la produccin, con los ejemplos extremos en Brasil y Chile. Como es comn en Amrica Latina predomina la poblacin urbana pero sta vara, de ms del 90% en Argentina, a algo ms de tres cuartas partes en Per. Las tasas netas de educacin secundaria han tendido a converger en los ltimos aos, pero tambin varan del 81% en Chile al 68,6 en Per. Finalmente, el producto bruto per cpita en los datos de CEPAL correspondientes a 2005 es de US$ 8.130 en Argentina y de US$ 2.340 en Per, con los otros dos pases en una situacin intermedia. Las diferencias presentadas aqu, as como las tendencias comunes a toda la regin, permitirn hacer un anlisis interesante de la evolucin y resultados de la relacin entre formacin, productividad y trabajo decente. LAS VARIABLES CENTRALES Una primera variable clave es la formacin; con respecto a las habilidades de los trabajadores, la enseanza formal trasmite las habilidades de lectoescritura y matemtica que son la base de las competencias de pensamiento y comunicacin, y los contenidos bsicos de conocimientos especficos. Sobre ello se desarrollan las competencias de solucin de problemas y
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capacidad de abstraccin que se construyen en la aplicacin y reflexin sobre la actividad cotidiana y competencias tecnolgicas tales como el manejo usual de informtica y de tecnologas de informacin y comunicacin.2 Obviamente, un trabajador competente debe dominar las habilidades manuales, de manejo de equipamiento y de desarrollo de proyectos profesionales necesarios para su desempeo. Esta pirmide de capacidades se convierte en competencias en la accin en el mundo cotidiano, y en particular en el mundo del trabajo, a travs de la eleccin de opciones; o en otros trminos, en la toma de decisiones en circunstancias concretas en tiempo real y con cierto nivel de incertidumbre (Zarifian, 1999). La formacin profesional, la capacitacin especfica y el aprendizaje en el trabajo aportan en la historia vital de cada trabajador las competencias que le permiten insertarse en el mercado de trabajo y desempearse laboralmente. La carencia de competencias es una seria desventaja para lograr una insercin laboral adecuada. Ms an, para poder utilizar con provecho las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) y ser productivo en las nuevas formas de organizacin del trabajo es necesario un paso prolongado por la educacin formal y una formacin especfica flexible. El vnculo que enlaza las competencias con el trabajo decente desde la perspectiva del trabajador es la empleabilidad. Esta condicin se da en una persona cuando puede conseguir un empleo; mantenerlo y progresar en l y manejar los cambios que se van produciendo; conseguir otro trabajo si es necesario; y entrar y salir de la fuerza de trabajo en distintos perodos del ciclo vital, esto ltimo es particularmente importante para las mujeres.3 La productividad normalmente indica la eficiencia en el uso de recursos, en este caso se utiliza como el valor agregado por trabajador. Difiere entonces de la productividad total de factores, que integra otras fuentes de productividad ms all del trabajo, tales como calidad de gestin, tecnologa, salud y seguridad, y gobernabilidad, entre otros.4 En este trabajo trataremos principalmente de los aspectos relativos a la educacin y formacin.
2 3 4 SCANS, Lo que el trabajo requiere de las escuelas. Informe de la Comisin SCANS para Amrica 2000, Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, Washington, 1992. Ver la Recomendacin 195 de la OIT: Recomendacin sobre el desarrollo de los recursos humanos: educacin, formacin y aprendizaje permanente. OIT, Key Indicators of the Labour Market. Labour productivity and unit labor costs, KILM 18 y Empleo, Productividad y Reduccin de la Pobreza en el Informe sobre el empleo en el mundo 2004-2005. 13
Finalmente, el crecimiento de la calidad del empleo se define no slo por los puestos de trabajo creados, sino por las condiciones de trabajo de dichos empleos, si tienen cobertura social y responden a las reglas aceptadas de trabajo decente considerado como sinnimo de trabajo productivo, en el cual se protegen los derechos, lo cual engendra ingresos adecuados con una proteccin social apropiada. Significa tambin un trabajo suficiente, en el sentido de que todos deberan tener pleno acceso a las oportunidades de obtencin de ingresos.5 A lo largo de este informe se desarrollarn las caractersticas comunes y diferenciales de los pases analizados: econmicas, de sus sistemas de formacin y de la insercin laboral de sus trabajadores, con el objetivo de plantear algunas alternativas de polticas.
LOS CONTENIDOS DEL INFORME El primer captulo presenta la situacin socioeconmica de la regin, y en particular de los cuatro pases analizados. Se examinan sus diferencias y semejanzas, desde el tamao de sus economas y poblacin hasta sus caractersticas demogrficas y del mercado laboral, con particular atencin en la evolucin desde la dcada de los noventa. La heterogeneidad estructural e ndices de pobreza actuales son destacados por implicar desafos para la formacin. El segundo captulo trata del diagnstico de la formacin en esos pases, distinguiendo entre la educacin formal general, el crecimiento de su cobertura y sus carencias, y la formacin ms especfica para el trabajo: la educacin tcnica y la formacin profesional. Se comparan los niveles de instruccin de la fuerza de trabajo en cada pas, la participacin actual en la enseanza secundaria y superior y la implementacin reciente de las reformas educativas. Se presentan los resultados en las evaluaciones del Programme for International Student Assessment (PISA) de los cuatro pases. Con respecto a la formacin profesional se sealan semejanzas y diferencias en las instituciones de formacin profesional y los programas de nuevo cuo, implementados en las ltimas dcadas. Finalmente se examina la articula5 Somava, Juan, Director General de la OIT, Memoria presentada en la 87 reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, 1999. 14
cin entre formacin, empleo y productividad, y las tensiones existentes entre la oferta de capacitacin, los requerimientos de las empresas y la poblacin que demanda capacitacin y empleo. El tercer captulo enumera y describe los problemas que surgen del anlisis anterior, los desafos que implican para la formacin, y las respuestas que desarrollaron las polticas pblicas. Finalmente, en las conclusiones, a partir de la revisin de la accin de las instituciones y los programas implementados se fundamentan algunas iniciativas para el futuro que permitan corregir los rumbos y responder a los desafos planteados. Cerrando el documento, se presentan algunas conclusiones individualizadas por pas, sobre las perspectivas con respecto al futuro.
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1. LA SITUACIN SOCIOECONMICA DE AMRICA LATINA
Amrica Latina se ubica en la clase media de las naciones en desarrollo, sus indicadores sociales y econmicos son mejores que los de otras regiones, y peores que los de los pases francamente emergentes (Cuadro 1.1 y Grfico 1). Sin embargo esos indicadores muestran una enorme heterogeneidad entre pases y al interior de stos. Se puede hacer algunas afirmaciones generales en esa direccin: se trata de un continente donde en un grupo importante de pases la industrializacin tiene ms de cincuenta aos de historia, sin embargo, no ha sido a travs de un proceso continuado y permanente, sino que ha habido importantes crisis, y su distribucin geogrfica es sumamente desigual, pese a que no se puede hablar slo de enclaves aislados como en otros continentes. S, en cambio, se puede afirmar que en los pases ms grandes como Brasil y Mxico, coexisten empresas de punta tecnolgica, tanto manufactureras como de servicios, con emprendimientos de baja tecnologa y productividad, individualmente pequeos pero extendidos en la geografa del pas. En los pases medianos como Argentina y Chile, un antiguo desarrollo industrial no garantiza la modernidad del sector industrial en general, ni que la distribucin del ingreso sea relativamente equitativa, aunque hay sectores modernos y muy bien implantados. Los sectores econmicos ms destacados son los siguientes: En esos pases, el trmino industria manufacturera incluye fenmenos productivos muy diferentes, desde una importante industria exportadora del acero y sus derivados, hasta maquila metalrgica y textil, pasando por talleres informales de confeccin y calzado. Los servicios emplean una parte significativa del trabajo urbano que duplica o ms los trabajadores de la industria manufacturera, pero este sector es tambin heterogneo, cubre desde servicios de ltimas generaciones tecnolgicas (software y teletrabajo) hasta servicios personales de baja calificacin.
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La actividad extractiva, tanto minera como de hidrocarburos es muy importante en la economa de algunos pases, por ejemplo, Chile y Venezuela, y se manifiesta con una demanda distinta de recursos humanos, algunos no muy numerosos de alto nivel de especializacin, y tambin una demanda importante de mano de obra semicalificada. Finalmente, el comercio es un gran empleador de la regin, supera ampliamente al sector manufacturero en nmero de empleados y es la sede privilegiada del trabajo no estructurado.6
Dos caractersticas sociales de la regin son dignas de ser destacadas, una es la amplitud del sector no estructurado, tambin llamado no registrado por la ausencia de cumplimiento de las normas legales de contratacin, o economa informal por el tipo de actividades legtimas pero no legales a las que se dedica.7 La otra caracterstica es la desigualdad de ingresos y en particular la magnitud de la poblacin en situacin de pobreza: un tercio de los trabajadores en Amrica Latina ganaban US$ 2 por da o menos, en 2003 (Cuadro 1.1). Con respecto al sector no estructurado, en 2005 el 48,5 del empleo urbano de la regin se desempeaba en el sector informal (Cuadro 1.4). 1.1 LA SITUACIN SOCIOECONMICA EN LOS PASES SELECCIONADOS Conviene a esta altura centrarse en los pases en los que se focalizar este estudio. Como se present anteriormente, hay dos pases que muestran relativamente altos niveles de educacin e ingresos per cpita por encima de la media regional (Argentina y Chile), uno que tiene aceptables niveles de productividad pero bajos niveles de educacin (Brasil) y uno que tiene bajos niveles de productividad y alta cobertura educativa (Per). Una primera observacin al comparar estos cuatro pases son sus diferencias, ms all de algunas semejanzas como el nivel alto de urbanizacin que vara entre el 91,8% de la Argentina, el 86,6% de Chile, el 83,4% de Brasil,
6 La agricultura, muy importante econmicamente en un grupo de pases, ocupa en los analizados un porcentaje poco relevante de trabajadores y sus demandas son muy diferentes de los dems sectores, por lo cual no se analizar aqu. Los tres trminos no son idnticos pero en el contexto de este estudio se utilizarn indistintamente. 18
y el 72,6% de Per. El otro dato comn que merece mencionarse como indicador social es la esperanza de vida, en este caso quien califica mejor es Chile con 77,7 aos, seguido por Argentina con 74,3, Brasil con 71,0, y Per con 69,8. Las diferencias se muestran en el tamao de sus economas y poblacin. El PBI brasileo es ms de cuatro veces el de Argentina, siete el de Chile, y diez veces el de Per. Brasil tiene 4,9 veces la poblacin argentina, 11,6 la chilena, 6,7 veces la de Per. El producto bruto por habitante que conjuga ambos indicadores indica un ranking diferente: Argentina, luego del fuerte crecimiento de los ltimos aos tiene US$ 8.130 per cpita, ms que duplica al de Brasil (US$ 3.574), pero slo es 1,4 veces el de Chile (US$ 5.729) y 3,5 veces el de Per (US$ 2.340). Los niveles actuales de desocupacin abierta muestran dos pases alrededor del 10% (Argentina 10,7% y Brasil 10,2%) y dos que oscilan alrededor del 8% (Chile 8,3% y Per 8,8%) (Cuadro 1.2). Con respecto a la insercin laboral en las distintas ramas de la economa, alrededor de una sexta parte de los trabajadores laboran en la industria manufacturera y entre el 5 y el 9% en la construccin. Per es el que tiene la proporcin ms alta del empleo en la industria manufacturera, el 18,4% de los trabajadores de Lima Metropolitana, seguido por el 15,9% de Brasil, el 14,4% de Chile, y 14,1% de Argentina. La rama de comercio es muy importante, ocupa el 31,5% en Per (Lima), el 25,4% en Brasil, el 23,5% en Argentina y el 21,5% en Chile. Finalmente, el total de los empleados en las distintas ramas de servicios,8 superan la mitad de los trabajadores en un pas (Argentina con el 51,6%), y en los otros son ms del 40% (Chile, 46,3%; Per, 43,8%; y Brasil, 42,7%) (Cuadro 1.3).
El sector informal, la pobreza y la desigualdad Para completar este panorama de la comparacin entre la situacin socioeconmica de los cuatro pases es relevante analizar el rol del sector informal y la pobreza en cada uno de ellos. Per es el que tiene un predominio mayor del trabajo informal (54,9%), seguido por Brasil (49,1%), Argentina (43,6%), y Chile (31,9%). En todos los pases las mujeres tienen una participacin mayor que los hombres en el sector informal (Cuadro 1.4).
8 Comprende: transporte, almacenamiento y comunicaciones; establecimientos financieros y servicios comunales, sociales y personales. 19
Si se agrega el dato de la pobreza, medida por el porcentaje de personas cuyo ingreso diario es inferior al doble del costo de una canasta bsica de alimentos, Per tiene el 42,0%, Brasil el 32,8%, Argentina el 26,0% y Chile es el mejor situado con el 18,5%. La concentracin del ingreso es muy grande: el decil ms rico de la poblacin recibe el 49,8% del total del ingreso en Brasil, el 44,9% en Chile, el 41,7% en Argentina y el 36,1% en Per. El primer decil, el ms pobre, oscila entre el 1,8% del ingreso en el caso de los pobres peruanos, el 1,3% de los chilenos, el 1,1% de los argentinos y el 0,9% de los brasileos. Estos datos plantean una distincin importante, ya que las diferencias en los indicadores anteriores marcaban claramente un ranking en el que Chile se destacaba como el mejor situado y Per en el ltimo, con Argentina y Brasil en una situacin intermedia; sin embargo, en trminos de desigualdad, Chile supera a Per y Argentina, hay menos pobres pero es una sociedad desigual (Cuadros 1.5 y 1.6). Un ltimo tema con respecto a la desigualdad es el de las diferencias de gnero: ya se vio que las mujeres predominan en el sector informal, que es aqul de peor calidad de empleo. Se puede complementar esa informacin con datos de la relacin de salarios entre los gneros: a iguales aos de estudio aprobados, la proporcin del salario medio de las mujeres sobre la de los hombres es del 87% en Argentina, el 81,7% en Chile, el 78,1% en Brasil, y el 77,4% en Per. Una vez ms Argentina y Chile hacen valer su modernizacin temprana y una sociedad ms homognea, al menos en el pasado. Brasil y Per todava no han alcanzado esos niveles de oportunidades para las mujeres (Cuadro 1.7). La evolucin del PBI per cpita y la desocupacin Para completar esta visin de los cuatro pases se puede analizar la evolucin del PBI por habitante en el tiempo reciente, para tener as una visin ms dinmica. El desarrollo en el tiempo de esa variable es oscilante y diferente entre los pases analizados. Argentina tiene una brutal cada en 2002 luego de haber tenido un buen desempeo desde el comienzo de los noventa hasta 1998 en que comenz la recesin; sin embargo en los aos ms recientes logr un alto crecimiento. Brasil muestra una oscilacin pero mucho menor que la experimentada en Argentina; Chile tiene un incremento positivo a tasas variadas con un crecimiento mayor en los ltimos aos; esto se repite con Per (Cuadro 1.8).
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El desempleo abierto tambin ha sufrido variaciones en los ltimos aos segn los pases. Argentina habitualmente tena bajos niveles de desocupacin (7,5% en 1990), pero la situacin empeor notablemente en los noventa, y a partir de 1997 comenz a mejorar; sin embargo la recesin se hizo sentir y se lleg al 19,7 % de desempleo abierto en 2002 a raz de la crisis de 2001. A partir de 2003, con el auge de la exportacin de materias primas, la desocupacin baj hasta llegar al 10,7% en 2006 en plena reactivacin econmica. En Brasil slo se pueden comparar los datos de 2002 en adelante por el cambio de medicin: la desocupacin abierta lleg al 12,3% en el ao 2003 y ha descendido hasta alrededor del 10%. En Chile tambin hay oscilaciones, pero mucho menores que en Argentina, y del 7,4% en 1990 ha llegado al 8,3% actual. Per tambin muestra oscilaciones menores: tena el 8,3% de desempleo en 1990 y tiene el 8,8% en 2006 (Cuadro 1.9). Luego de este repaso de las principales caractersticas de la economa y el mercado de trabajo se perfilan aspectos comunes que permiten pensar en estilos de formacin que deben tener semejanzas, pero tambin diferencias notables en las potencialidades de sus economas. Argentina, si bien tiene un sector industrial importante, muestra una gran inestabilidad, niveles altos de desocupacin, un sector informal muy numeroso y niveles de pobreza, que aunque relativamente bajos para la regin, son muy altos en trminos de su pasado. Brasil, por su tamao e historia, tiene un enorme potencial, cuenta con una industria muy importante, aunque tambin tiene un amplio sector informal y niveles altos de pobreza y desigualdad. Per, aunque ms estable en los indicadores, ocupa una parte importante de la poblacin en la industria y el comercio pero tiene un enorme sector informal, niveles altos de pobreza aunque menos desigualdad. Chile es el pas que tiene mejores indicadores, y una historia ms constante pero mantiene niveles altos de desigualdad. 1.2 LOS DESAFOS DE LA DCADA DE LOS NOVENTA9 En los aos noventa se produjo una transformacin en la regin, se implementaron reformas a nivel macroeconmico en busca de una mayor
9 En este apartado se sigue a Guillermo Labarca (coord.), Reformas econmicas y formacin, GTZOIT/Cinterfor-CEPAL, Montevideo, 2003. 21
apertura de la economa y a nivel microeconmico promoviendo una reestructuracin productiva, eliminando las empresas menos eficientes y manteniendo los sectores que se supona tenan ventajas competitivas. Para ello, en muchos pases se flexibilizaron las leyes laborales, favoreciendo la movilidad laboral. La idea era fomentar la exportacin de bienes y permitir que la importacin impidiera el incremento del precio de los bienes de consumo fabricados en el pas en condiciones de menor competitividad. El resultado deba ser un mayor dinamismo del crecimiento econmico, pero no se tom en cuenta el posible impacto negativo sobre el empleo en las pequeas y medianas empresas. Durante la primera mitad de la dcada los indicadores de produccin tuvieron un buen comportamiento, la inflacin se contuvo, y los indicadores laborales no empeoraron. Se observ una disminucin del empleo en los sectores transables10 y un aumento en los servicios. A partir del efecto tequila,11 y en particular en los ltimos aos del siglo, se constat que sectores muy intensivos en trabajo como textiles, vestimentas, cueros y calzado haban descendido notablemente en valor agregado; se produjo tambin un incremento en el empleo en el sector informal, y finalmente los ndices de desocupacin crecieron. Guillermo Labarca, sealando este proceso en el conjunto de Amrica Latina afirma Todos los pases aumentaron las importaciones de bienes de capital; aumentaron la terciarizacin12 y las subcontrataciones. En relacin a esto hay que resaltar que si bien hubo aumento de productividad importante en la regin en los aos noventa no se pudo reducir la brecha de productividad respecto a Estados Unidos. Y el otro punto que es importante es que si bien hubo aumento de productividad ese aumento no ocurri en las pequeas y microempresas; esto se suma a que el progreso tcnico, que es lo que complementa la inversin, se concentr en las grandes empresas. Esto ha generado, en primer lugar, problemas como es el de la existencia de sectores dinmicos que estn muy poco articulados con el resto de las economas nacionales, manteniendo un carcter de enclave. En segundo lugar, que una gran cantidad de los empleos fueron generados por microempresas, empleos que estn en
10 Llmase transables a aquellos sectores que producen bienes que son exportables y por lo tanto devengan precios internacionales. 11 Se llam efecto tequila al impacto de la devaluacin del peso mexicano en las economas de la regin en 1995. 12 Se entiende por tercerizacin la derivacin de servicios y/o producciones especializadas de una empresa mayor a otras ms pequeas. 22
el sector que tiene la menor productividad. Esto se traduce en heterogeneidad y polarizacin en el mercado de trabajo.13 En los primeros aos del nuevo siglo, luego de crisis muy importantes en algunos pases, el aumento de la demanda internacional de materias primas, y en particular de petrleo y alimentos cambia la situacin. Los ndices de crecimiento econmico mejoran notablemente, pero subsisten las caractersticas del mercado de trabajo, la importancia del sector informal y la heterogeneidad de las empresas. Desde el punto de vista de la formacin se hace difcil responder a esa clientela tan segmentada, con el agravante de enfrentar a una poblacin ocupada en la que hay cantidades importantes de desplazados de sus ocupaciones anteriores, y nuevos trabajadores, fundamentalmente jvenes y mujeres.14 Centrndonos en los cuatro pases en los que est focalizado este trabajo, se puede observar realidades distintas dentro de ese contexto general. Argentina, que intent una reestructuracin productiva radical a comienzos de los noventa interrumpiendo un proceso de inflacin descontrolada, hasta 1997 obtuvo buenos resultados en crecimiento econmico manteniendo indicadores laborales aceptables, pero desde entonces hasta el ao 2001 tuvo incrementos inditos en la desocupacin y un proceso agudo de recesin. Luego de la devaluacin y el no cumplimiento con la deuda, el incremento de los precios internacionales de los alimentos le ha permitido una recuperacin notable, tanto en el crecimiento econmico como en el empleo. Es el caso de inestabilidad ms marcado, ese zigzag de los indicadores a los que se sum y contribuy la inestabilidad poltica no es el mejor escenario para las polticas pblicas y la formacin. En el caso de Brasil, si bien hubo vaivenes con perodos de crecimiento y estancamiento, la fuerza del tamao de su economa y la consistencia de las polticas de defensa del sistema productivo lo ha llevado a una situacin en la que est ms cerca de ser un pas emergente que un pas en crisis. Chile ha mantenido la consistencia de sus polticas, crece a un ritmo constante pero lento. Practica polticas contracclicas, y en las polti13 Labarca, Guillermo, Las reformas econmicas y la formacin para el trabajo en G. Labarca (coord.), op. cit., p. 13. 14 Las mujeres incrementaron fuertemente sus tasas de participacin, aunque con niveles altos de desocupacin. 23
cas educativas y de formacin ha habido continuidad en los gobiernos de distinto signo. En los ltimos aos se ha favorecido, al igual que Argentina, con la demanda internacional de productos primarios. Per tuvo grandes problemas polticos, tanto por la violencia como por los cambios gubernamentales. Sin embargo, el comportamiento de los indicadores es mucho menos errtico que en el caso argentino. Lo que llama la atencin es la alta y constante participacin de la fuerza de trabajo en el sector servicios y el comercio en particular, y el gran tamao del sector informal. Cuando habla de las dimensiones determinantes de la heterogeneidad estructural en Amrica Latina, Labarca seala: Los patrones de desarrollo en la regin han cambiado, ya no nos encontramos con un patrn nico que consista en pasar de sociedades agrarias a industrializadas. La reestructuracin en curso ha definido tres patrones bsicos: el basado en recursos naturales, es el caso de Chile, Argentina, Uruguay, otro basado en recursos humanos, trabajando generalmente en rgimen de maquila como sucede en los pases del Caribe y Centroamrica; y regmenes mixtos, principalmente Mxico. A stos hay que sumarle el impacto que en el caso de Mxico y Brasil tiene la industria automotriz. Estas diferencias se reflejan en el anlisis sobre el desarrollo de la regin (Katz, 2000; Stallings y Peres, 2000) y deberan reflejarse tambin en las polticas y estrategias de recursos humanos, lo que no sucede a menudo. Cada patrn de desarrollo configura demandas especficas de recursos humanos. Esto marca diferencias entre los pases, pero incluso al interior de cada sector de la economa. Recursos naturales son, por ejemplo, la minera con demandas de tcnicos y trabajadores especializados, y la fruticultura cuyo nivel de calificacin del grueso de los trabajadores es bastante bajo. En ambas existe demanda por profesionales para investigacin y desarrollo. Estos distintos patrones de desarrollo establecen diferencias importantes entre los pases, incluso, como es el caso de Mxico y Brasil, entre regiones del mismo pas.15 Si bien el autor no desarrolla los casos nacionales estudiados aqu, a partir de lo presentado anteriormente se puede aplicar este marco a las economas estudiadas: Brasil es a la vez, un gran exportador de alimentos y un
15 Labarca, Guillermo, Formacin para el trabajo pblica o privada?, en G. Labarca (coord.) Formacin para el trabajo pblica o privada?, GTZ-OIT/Cinterfor-CEPAL, Santiago de Chile, 2001, p. 11. 24
rgimen mixto como Mxico. Argentina ha desarrollado una agricultura de exportacin y una industria orientada al mercado interno. Sin embargo, en ambos pases el sector automotor tiene gran importancia. Per, en parte, responde al primer modelo por la importancia econmica del sector extractivo, pero en el empleo pesan mucho el comercio y los servicios, en los que predomina el trabajo informal. 1.3 LA SITUACIN ACTUAL EN LOS CUATRO PASES La Argentina es un pas que lleva cinco aos de alto crecimiento econmico, lo que le ha permitido superar los niveles de produccin anteriores a la crisis. El empleo ha crecido y la industria se ha expandido, sin embargo, el trabajo informal sigue empleando una parte sustancial de la fuerza de trabajo. El mayor salto tecnolgico lo ha dado la produccin agraria, tanto en tecnologa de cultivo (siembra directa) como en el uso de agroqumicos, aumentando fuertemente su productividad. La cantidad y el valor de la produccin se incrementaron significativamente pero el empleo agropecuario no creci numricamente, continu teniendo proporciones importantes de trabajadores familiares (26,3%) y asalariados sin calificacin (60,0%).16 Pero ese sector de la economa emplea una proporcin mnima de la poblacin ocupada y no parece tener dificultades en lograr el aporte tecnolgico de los egresados de las carreras tcnicas terciarias. En la industria metalmecnica, otra rama que ha incrementado su produccin, las quejas referentes a los recursos humanos se centran en las carencias de competencias bsicas de los jvenes postulantes, y slo en menor escala en la formacin en oficios. Brasil contina desarrollando un fuerte sector industrial cuyo producto se destina, no slo al consumo interno sino que tambin incluye bienes de exportacin con aportes significativos de valor agregado y tecnologa, como acero y aviones comerciales. Incluye asimismo, una rama de produccin automotriz integrada con otros pases del Mercosur destinada al mercado latinoamericano pero que tambin exporta a Europa. Hay demanda de una multiplicidad de calificaciones ocupacionales; la entidad gremial empresa16 Benencia, Roberto; Quaranta, Germn, Los mercados de trabajo agrarios en la Argentina: demanda y oferta en distintos contextos histricos, en Estudios de Trabajo N 32, julio-diciembre 2006, pp. 81-111. 25
ria es responsable del organismo ms importante de capacitacin de la regin, el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) financiado con fondos provenientes de un impuesto a la nmina de sueldos. Las demandas parecen entonces suficientemente satisfechas. Las carencias, en cambio, se encuentran en la poblacin en general, y en particular en aquella de las regiones ms pobres y populosas, donde una proporcin importante de la gente no tiene acceso a las competencias bsicas de expresin y matemtica aplicada que les permitira incorporarse a la capacitacin ms especfica y al empleo formal. Chile es el pas que ha tenido mayor continuidad y crecimiento constante, tiene el mercado de trabajo entre los pases analizados con menor participacin del empleo no registrado, y es un exportador de minerales y alimentos. Los ingresos de los trabajadores le permiten ser el pas con menor proporcin de pobres entre los considerados aqu. En Chile se combinan un mercado de trabajo moderno con una poblacin que ha alcanzado buenos niveles educativos; sin embargo, no aparece una demanda muy especfica de calificaciones y el lento crecimiento no parece dejar mucho lugar a la movilidad social. Per es el pas con la proporcin mayor de trabajo informal, el porcentaje ms alto de empleo en el comercio, y dos tercios del PBI en servicios. Sus exportaciones son fundamentalmente mineras con un crecimiento de la agroindustria en los ltimos aos. Se puede afirmar que es una economa con un gran peso de la informalidad y un grado todava incipiente de desarrollo industrial. Las demandas reales de formacin pasan por las competencias de gestin y las habilidades bsicas para desempearse en la economa informal.
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2. LA SITUACIN DE LA FORMACIN EN AMRICA LATINA

Las competencias bsicas y generales adquiridas en la educacin formal son la base sobre la cual se construye la empleabilidad a las personas, por ello es importante preguntarse cul es la cobertura y la calidad de la educacin elemental, secundaria y superior en la regin. Ello interesa para evaluar las calificaciones de la fuerza de trabajo actual, pero tambin para proyectar al futuro lo que suceder cuando los nios y jvenes, actualmente en la escuela, accedan al mundo del trabajo. En la primera parte de este captulo se presentar la evolucin reciente de la educacin formal en la regin y en los pases analizados. 2.1 LA EDUCACIN FORMAL Amrica Latina presenta actualmente una amplia cobertura del sistema educativo, que llega en un grupo de naciones a la cobertura total en la educacin primaria y ms de la mitad del grupo de edad egresando de la educacin secundaria. Pero la heterogeneidad entre pases es muy grande, como lo es al interior de cada uno de ellos. Los pases del Caribe anglfono tienen indicadores muy positivos, los centroamericanos, salvo Costa Rica, los tienen muy bajos. Los de temprano desarrollo de la educacin, en particular los del Cono Sur (Argentina, Uruguay y Chile) estn en una situacin privilegiada, pero en otros slo recientemente se ha logrado que grupos significativos de adolescentes asistan a la educacin media. La heterogeneidad interna se muestra en las diferencias entre la expectativa de educacin de la poblacin urbana y la rural, y entre la de los jvenes en hogares pobres y los de mayor poder adquisitivo. Un aspecto positivo de la realidad educativa se refiere a la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres, inclusive en algunos casos como Chile, Argentina y Brasil, la esperanza de vida escolar es mayor en las mujeres que en los hombres (Cuadro 2.1).
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Para adentrarnos ms en el comportamiento de la educacin formal en la regin nos concentraremos en los cuatro pases elegidos para este estudio. Dos de ellos desarrollaron sistemas educativos estructurados siguiendo el modelo europeo desde las postrimeras del siglo XIX, y ampliaron su matrcula a lo largo del siglo XX, llegando a tasas de participacin altas en los tres niveles educativos a fin de siglo. Ello implica prcticamente la escolarizacin total en primaria y una mayora del grupo de edad en secundaria, es el caso de Argentina y Chile. Los otros dos, Brasil y Per, tenan histricamente niveles bajos de captacin en sus sistemas educativos, pero han ampliado fuertemente la cobertura en las ltimas dcadas del siglo XX, y hoy en da tienen tasas de escolaridad secundaria cercanas a los anteriores. Tres de ellos invierten porcentajes semejantes del PBI en educacin, aunque Chile es el que ms invierte (4,4%), seguido por Brasil (4,3%) y Argentina (4,1%). Per invierte menos (3,1%) (Cuadro 2.2). Sin embargo, contina la desigualdad en la asistencia escolar entre los alumnos provenientes de familias de niveles socioeconmicos altos y aquellos de familias ms pobres; en los menores (6 a 12 aos) estas diferencias son hoy muy pequeas, pero en el grupo de los jvenes de 18 a 23 aos de edad son grandes; inclusive en el caso de Argentina y Chile la diferencia entre el primer y el cuarto quintil se ha incrementado (Cuadro 2.3). Esta disparidad entre el acceso a los niveles altos de escolaridad de los jvenes provenientes de hogares desiguales en sus ingresos es resultado de dos procesos concomitantes: la repeticin que lleva a que muchos alumnos se atrasen, y por ende a la sobreedad que mantiene en la educacin primaria y secundaria a jvenes que deberan haberla superado, y el desgranamiento que es el resultado del abandono de la escuela. Este problema se agrava por la necesidad del dominio de las habilidades bsicas de lectoescritura y matemtica aplicada para adquirir las competencias mnimas de empleabilidad (SCANS) en un mercado de trabajo moderno. Los nios y jvenes que abandonan el sistema educativo antes de adquirirlas, difcilmente puedan competir por un empleo decente.
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La escolaridad de la fuerza laboral La dismil historia de los sistemas educativos de los pases considerados tiene consecuencias importantes en la escolaridad de la fuerza laboral. Los pases de desarrollo temprano del sistema educativo tienen trabajadores ms educados (Argentina y Chile). Per tambin muestra un promedio de educacin alto en su fuerza laboral urbana. En Brasil se notan grandes desniveles en los logros educativos de la fuerza de trabajo urbana y rural, e inclusive en la urbana, la que tiene aproximadamente tres aos menos de escolaridad promedio que los dems pases. La media de escolaridad de los tres primeros pases es de diez a once aos, en el ltimo es de alrededor de siete aos. Si bien el nmero de aos en la escuela debera asegurar las habilidades bsicas mnimas, esto slo se da si la calidad de la educacin es suficiente y su distribucin pareja. Como se ver ms adelante, se no es el caso (Cuadro 2.4). El cambio tecnolgico y la existencia de un amplio sector manufacturero y de servicios modernos exigen una oferta de recursos humanos de nivel educativo superior y/o formacin tcnica. Para ello es conveniente analizar no slo el promedio de educacin formal de los trabajadores, sino tambin cul es la oferta de poblacin con niveles altos de educacin que se supone implican calificacin profesional o tcnica.17 La comparacin entre pases muestra que Argentina y Chile han mejorado en la dcada de los noventa, teniendo a fin de siglo, algo ms de una quinta parte de la poblacin en edad de trabajar con calificacin profesional o tcnica; Brasil slo tiene algo ms de una dcima parte en esa situacin; y Per, una vez ms muestra su alto nivel de cobertura educativa con casi el 30% de la poblacin de 25 a 59 aos con ms de dos aos de educacin postsecundaria. La pregunta que queda pendiente es si esa permanencia en el sistema educativo y certificacin de estudios postsecundarios implica realmente calificacin profesional y tcnica (Cuadro 2.5).
17 CEPAL define, como personas con calificacin profesional, a los individuos que completaron cinco o ms aos de estudio adicionales a la educacin secundaria; y de calificacin tcnica, a aqullos que completaron de dos a cuatro aos de educacin postsecundaria. 29
La educacin en Amrica Latina: cantidad sin calidad18 Estos aspectos positivos de la evolucin de la educacin formal en la regin forman parte de un claroscuro, en el que los aspectos negativos son la repeticin y su consecuencia de atraso escolar, la desercin temprana de importantes sectores de la poblacin, en particular aquellos provenientes de sectores de pobreza, y el dficit de calidad educativa. En la regin, el haber transitado un nmero de aos importante por el sistema educativo no garantiza la adquisicin de competencias. En las evaluaciones de los adolescentes de 15 aos realizadas por el Programme for International Student Assessment (PISA) en el ao 2000, los estudiantes latinoamericanos obtuvieron puntajes muy bajos, tanto en lectura como en matemticas y ciencias, en el ranking de los ms de cuarenta pases examinados. Si se analizan los resultados en lectura, considerada como una competencia bsica de empleabilidad (SCANS, 1992), no slo el promedio de los resultados obtenidos en las pruebas es muy bajo, sino que el 80% de los peruanos, ms de la mitad de los brasileos, el 48% de los chilenos y el 44% de los argentinos estn en el nivel 1 o menos de baja competencia (el promedio de la OCDE en esa categora es el 18%). Los estudiantes que estn en el nivel 1 slo pueden realizar conexiones simples entre el texto y los conocimientos comunes y rutinarios y reconocer los temas explcitos en un texto; los que estn por debajo, ni eso. En cambio, en el otro extremo los de nivel 5 muestran capacidad de comprensin cabal, pueden inferir informacin de un texto, y formular y evaluar hiptesis sobre esa lectura (Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina (PREAL), 2005, p.31). Entre el 1 y el 2% de los estudiantes de Argentina, Chile y Brasil llegan a ese nivel, en Per no llegan al 1% (Cuadro 2.6). Los logros educativos de los pases analizados: carencias y diferencias Se puede trazar a esta altura un panorama de los logros educativos de los pases analizados desde el punto de vista de la formacin bsica para la productividad y el trabajo decente.
18 En este punto se sigue a Cantidad sin calidad. Un informe del progreso educativo en Amrica Latina, PREAL, Santiago de Chile, 2005. 30
Cobertura: En los cuatro pases se ha incrementado notablemente la cobertura de la educacin primaria y secundaria, y aunque subsisten diferencias entre la poblacin urbana y rural, y entre los alumnos provenientes de hogares de diferentes estratos sociales, la exposicin de los jvenes a la educacin formal durante un nmero considerable de aos debera satisfacer las necesidades de aprendizaje de las habilidades bsicas necesarias para desempearse en un mercado de trabajo relativamente moderno. Educacin superior: La proporcin de personas con educacin superior es tambin importante. Sin embargo, se puede objetar que la situacin actual no es ni equitativa ni eficiente, la desercin y el excesivo nmero de aos para alcanzar a completar cada nivel, y la diferencia en esos indicadores entre pobres y ricos no garantiza la igualdad de oportunidades. Calidad de resultados: Tan grave como lo anterior es el rendimiento en trminos de calidad de los resultados. En un pas la inmensa mayora de los alumnos de 15 aos no ha alcanzado los estndares bsicos en las habilidades de matemtica y lectoescritura, en los otros tres, alrededor de la mitad se encuentra en esa situacin. Cabe entonces hacerse dos preguntas: Cmo se explica la inequidad que implica el hecho de que un porcentaje tan grande de jvenes no haya adquirido esas habilidades bsicas a la edad correspondiente y en el siglo XXI? Cmo repercute ese hecho en la posibilidad de capacitarse para trabajos calificados en un mercado de trabajo moderno? La respuesta a ambas preguntas plantea un problema y un desafo a la posibilidad de incrementar la productividad y el trabajo decente. Los cambios recientes en los sistemas educativos: las reformas educativas Desde fines de la dcada de los ochenta y a lo largo de la ltima dcada del siglo se desarrollaron, en los cuatro pases, reformas educativas integrales que tenan un modelo comn pero que tuvieron diferentes procesos de implementacin, y sufrieron dismil suerte. La experiencia empez en Chile donde se estableci una descentralizacin de la gestin de las escuelas a los municipios, se reestructur el sistema educativo, se estableci un sistema de financiamiento ligado a la matrcula en el colegio
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elegido por los padres, y se reestructur la enseanza superior, arancelada y con un sistema de mltiples instituciones estratificadas entre ellas. Este modelo de reforma se extendi a otros pases, con un fuerte apoyo de los organismos multilaterales de crdito. Se ubicaba en un contexto de reforma del Estado, que buscaba una mejor administracin de recursos escasos, una restriccin de las polticas sociales universales, y una transferencia de costos al sector privado. Se esperaba que se operase una descentralizacin de los sistemas educativos unitarios, y se delegara la gestin de las escuelas a niveles intermedios (provincias o municipios), con la correspondiente flexibilidad curricular, autonoma escolar, y como consecuencia de lo anterior, eficiencia en los resultados. Se entiende por eficiencia el resultado de una funcin de produccin de los costos escolares cuyo producto es el rendimiento de los alumnos en tests de adquisicin de conocimientos. Conspiraron contra el xito de la reforma: la discontinuidad de las polticas pblicas, en varios pases interrumpidas por cambios de gobiernos; la diferente situacin previa de los pases que complic la implementacin de la nueva estructura, algunos con sistemas centralizados (Argentina y Chile), otros ya federales (Brasil); la coincidencia de las reformas con la enorme ampliacin de la matrcula; la descentralizacin a niveles gubernamentales sin experiencia anterior en gerenciar la educacin; y la escasez presupuestaria que provoc, entre otras cosas, el rechazo de los gremios docentes y el mantenimiento o el agravamiento de la segmentacin social e institucional. Se puede decir, entonces, que el nico pas que tuvo una reforma continuada, evaluada y relativamente exitosa fue Chile. En Argentina se provoc un gran desorden, con una superposicin de estructuras administrativas, una atomizacin curricular entre sistemas provinciales, y problemas de desigualdad entre provincias y al interior de ellas. Actualmente se ha promulgado una nueva ley de educacin que tiende a restaurar la organizacin escolar anterior pero manteniendo la gestin y el financiamiento de las escuelas en el mbito de las provincias. En Brasil y Per, aunque tambin se plantearon reformas, stas tuvieron distinto trmite y el alcance de su implementacin fue menor que en los otros dos pases.
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Aunque el objetivo de este estudio no es evaluar las reformas educativas, parece importante dedicarles este prrafo pues coadyuvaron a muchas de las consecuencias no favorables sealadas ms arriba; esto no parece deberse a que fueran reformas en s mal inspiradas, sino a que no se respetaron los pasos necesarios para asegurarse el apoyo de los distintos actores del sistema educativo y la continuidad de las decisiones polticas que respaldaban su implementacin. 2.2 ESTRUCTURAS EDUCATIVAS ESPECFICAS DE LA FORMACIN PARA EL TRABAJO Las escuelas tcnicas Antes de entrar en el tema de la formacin profesional paraformal, conviene dedicar algn espacio a la educacin tcnica secundaria, de fuerte tradicin en la regin. En una pluralidad de pases se establecieron escuelas tcnicas que ofrecan especialidades industriales. En la dcada de 1960, en un perodo de industrializacin de sustitucin de importaciones se extendieron a lo largo y a lo ancho de la regin. En algunos pases, como en la Argentina, tuvieron una participacin importante en la matrcula secundaria (casi un tercio) y en esa dcada y la siguiente jugaron un rol importante en la preparacin de sus egresados para el trabajo y para ingresar en carreras universitarias tcnicas. En Brasil se desarrollaron escuelas tcnicas federales de alto nivel tecnolgico financiadas con presupuestos importantes del gobierno central, escuelas del SENAI tambin muy valoradas, y escuelas tcnicas de los Estados ms industrializados. En Chile, aunque con menor protagonismo, tambin hubo un sistema tcnico secundario extendido. En general, las escuelas tcnicas no eran tpicas escuelas vocacionales, sino que brindaban educacin general, una formacin bsica tecnolgica y saberes tcnicos en campos especficos como la qumica, la mecnica o la construccin. Sus egresados tenan una base de formacin laboral general que les permita adquirir una capacitacin especfica en el aprendizaje en el puesto de trabajo o en estudios posteriores. Durante las reformas educativas de los aos noventa, estas escuelas corrieron dismil suerte, las escuelas federales brasileas se convirtieron en
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institutos o universidades tecnolgicas y las escuelas estaduales continuaron con el apoyo de los gobiernos locales. En el caso chileno la reforma educativa diversific la secundaria en dos ramas, una cientfico-humanstica y una tcnico-vocacional; esta ltima rama tiene un estatus acadmico y social inferior, sus egresados tienen mayor dificultad de ingresar en un sistema de educacin superior restringido, y la informacin sobre su desempeo en el mundo del trabajo no es concluyente (Gallart, 2003a). En el caso argentino, luego de un largo perodo de deterioro institucional, la reforma de los noventa suprimi las escuelas tcnicas e implant una enseanza polimodal, que en algunos casos inclua una modalidad tcnica. En el ao 2006 se aprob una ley de Educacin Tcnica que reinstal la enseanza tcnica; actualmente est en desarrollo un programa de fortalecimiento de la escuela tcnica que asigna fondos al equipamiento de las escuelas y a los proyectos institucionales. En Per, los colegios secundarios tcnicos sufrieron pocas modificaciones y siguen teniendo una proporcin significativa de la matrcula de la educacin media. En conjunto se puede decir que la escuela tcnica sobrevive en los pases analizados pero su vigencia es mucho menor que la que tuvo en el siglo pasado. Evaluando la experiencia, se puede decir que resisti los embates de la falta de continuidad de polticas, pero que tambin tuvo deficiencias serias, como por ejemplo, una escasa articulacin salvo en algunos casos concretos, con la formacin profesional y el mundo empresario. Hubo una tendencia a escolarizarse y volverse ms similar a la escuela secundaria comn, aunque con mayor nfasis en las asignaturas cientfico-tecnolgicas y en las prcticas de taller y laboratorio.19 Sin minimizar las carencias de este tipo de educacin formal para el trabajo, es conveniente tenerla en cuenta para el futuro, dada la existencia de numerosas instituciones educativas de buen funcionamiento, la demanda social por una educacin secundaria orientada al mundo laboral, y un incremento de la demanda por sus egresados en el actual proceso de recuperacin econmica.
19 Para mayor detalle ver M. A. Gallart, La escuela tcnica industrial en Argentina, OIT/Cinterfor, Montevideo, 2006. 34
La formacin profesional: origen y desarrollo En pases de industrializacin tarda como los latinoamericanos, donde no exista una tradicin de aprendizaje industrial, esa formacin fue asumida por la educacin paraformal,20 a cargo, en general, de instituciones creadas para ello: las instituciones nacionales de formacin profesional. Se desarroll un modelo particular de formacin profesional, entendida como formacin para el trabajo no encadenada a la educacin formal, ni reducida a la capacitacin directamente relacionada con el lugar de trabajo; se trata de una formacin ocupacional, muy ligada a la prctica pero con componentes educativos ms tericos, implementada por instituciones nacionales dedicadas a ello, mantenidas y muchas veces gestionadas por el Estado. Comenz en Brasil en los inicios de la dcada de 1940 con la fundacin del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) en el contexto del gobierno desarrollista de Getulio Vargas y con el fuerte protagonismo de los empresarios industriales de San Pablo (Castro, 2002), donde creca el mayor polo industrial de Amrica del Sur. El SENAI tuvo originalmente dos caractersticas que conserva hasta nuestros das: era financiado por un impuesto a la nmina de los salarios industriales y los empresarios tenan la responsabilidad de su gestin; Brasil fue el iniciador y donde ms se extendieron estas organizaciones. El SENAI est dedicado a la industria manufacturera, y a lo largo del tiempo se fueron creando otras instituciones para las diferentes ramas de la produccin. stas son el SENAC para el comercio y los servicios, SENAT para el transporte terrestre y SENAR para la agricultura.21 La formacin profesional (FP) no slo se extendi en los distintos Estados del Brasil, sino que muchas veces, con el apoyo de la OIT, se crearon instituciones semejantes pero con caractersticas propias en la mayora de los pases de la regin, buscando apoyar el desarrollo industrial, cubriendo las necesidades de capacitacin de las nuevas poblaciones que accedan al empleo industrial, en muchos casos con orgenes rurales y bajos niveles edu20 Se entiende por educacin profesional paraformal a la formacin predominantemente prctica estructurada en cursos que pueden encadenarse, pero que no pertenecen al currculo de la educacin formal, y no estn insertos en la pirmide de la educacin primaria, secundaria y superior. 21 El llamado Sistema S incluye tambin asistencia tcnica para micro y pequeas empresas (SEBRAE) y cooperativas urbanas (SESCOOP). Adems de los servicios de aprendizaje y de asistencia tcnica, el Sistema S brinda servicios de educacin y salud para los trabajadores (SESI). 35
cativos. La creacin de las instituciones nacionales de formacin profesional se extendi desde los aos cincuenta (Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, Colombia), los aos sesenta (Instituto Nacional de Aprendizaje INA, Costa Rica) hasta la dcada de los ochenta (Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional INFOTEP, Repblica Dominicana). En general, las instituciones de formacin dependen del Estado en su gestin y su presupuesto, suelen insertarse en la rbita del Ministerio de Trabajo y presentan una conduccin tripartita con participacin de las entidades empresarias, los sindicatos y el Estado, pero en ella el peso mayor es el del Estado, y los sindicatos en muchos pases tienen un rol menor. Estas instituciones son responsables de la planificacin y la ejecucin de los programas de capacitacin financiados por el Estado. Originalmente, la manera comn de financiamiento era el impuesto a la nmina, pero en muchos pases se pas al financiamiento por el presupuesto pblico o asignacin del crdito fiscal, e inclusive en el caso de Chile, se modific, no slo la forma de financiamiento sino que se separ la ejecucin actualmente subcontratada a otras entidades, siendo la institucin de formacin profesional (IFP) responsable fundamentalmente de asignar los fondos para la formacin. En este trabajo no se profundizar en el desarrollo institucional de las IFP,22 pero parece importante sealar algunos aspectos que inciden en las caractersticas generales de la formacin en la regin, y tambin las diferencias en dichas instituciones en los cuatro pases en los que se focaliza este estudio. En el caso argentino, la IFP, el CONET, creado a fines de la dcada de los cincuenta, tuvo slo minoritariamente actividades de formacin profesional; se focaliz, en cambio, en la enseanza tcnica escolar. Brasil no slo conserv su institucin madre, el SENAI, sino que sta creci en complejidad y amplitud, sus centros estn presentes a lo largo y a lo ancho del pas, sus cursos abarcan una enorme cantidad de perfiles ocupacionales, sus centros tecnolgicos asesoran a empresas, y el SENAI est presente no slo en la capacitacin y el aprendizaje sino tambin en escuelas tcnicas que se cuentan entre las mejores de la regin. En Chile, la IFP original, el Instituto Nacional de Capacitacin (INACAP), fundada en 1966, fue privatizada en los aos setenta por el gobierno del Gral. Pinochet y se cre el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE), como un organismo encargado de ad22 Se entiende que OIT/Cinterfor desarrollar estos aspectos en otro informe. 36
ministrar un sistema de financiamiento basado en una franquicia tributaria, as como los subsidios a la demanda empresarial o a los usuarios; en este ltimo caso pertenecientes a grupos objetivos definidos (desocupados o jvenes en riesgo), y asignar su ejecucin a una multiplicidad de organizaciones individuales de formacin, sean stas pblicas o privadas, con el objeto tambin de estimular un mercado de la capacitacin. En Per, el Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI), el Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la Construccin (SENCICO) y el Centro de Formacin para el Turismo (CENFOTUR) son IFP estatales con las caractersticas comunes a estas instituciones; sin embargo, a diferencia de otros pases, no tienen el cuasi monopolio de la formacin profesional financiada y gerenciada por el Estado; en ese caso el Estado financia y ejecuta otros programas e instituciones de capacitacin de propiedad pblica y privada, tales como los centros de educacin ocupacional (CEOS) que brindan capacitacin ocupacional y tcnica en cursos usualmente menores a un ao, a jvenes y desempleados que pueden no haber terminado la secundaria. Los CEOS estn fuera de la jerarqua acadmica y desconectados de ella, actualmente estn cambiando a un nuevo modelo donde pasan a llamarse centros de educacin tcnico-productiva (CETPRO). No se exige ningn diploma educativo para ser admitido a un CEO o a un CETPRO. Este nuevo modelo comenz a implementarse en el ao 2005 y est organizado en dos ciclos: un ciclo modular de formacin bsica al que pueden acceder inclusive los analfabetos funcionales, y otro en donde se oferta un itinerario formativo en una especialidad. Se espera as lograr una mejor articulacin con el mercado (Jaramillo Baanante; Valdivia; Valenzuela, 2007). En la implementacin de los nuevos modelos de CEPTRO es muy importante el rol del Programa de Capacitacin Laboral 1997-2006 del Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo (CAPLAB).23 En 1996, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin teniendo como contraparte al Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo impuls la formacin del CAPLAB; su objetivo central fue integrar jvenes y mujeres socialmente desfavorecidos en el mercado laboral. Centra sus actividades en la mejora de la capacitacin laboral en los CEO de gestin estatal. CABLAP gestiona un programa que interviene de manera directa en sesenta CEO en
23 Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo (CAPLAB), Informe de Resultados y Efectos del Programa de Capacitacin Laboral, 1997-2006. 37
localidades de la costa e interior del Per; treinta mil jvenes de estos CEO egresan cada semestre y se incorporan al mercado laboral mediante el empleo dependiente o la creacin de su propio negocio (Ver recuadro 1. CAPLAB, Per). Es importante registrar que las IFP y los programas e instituciones pblicas de FP no agotan la oferta de educacin profesional, pues existe una amplia oferta privada de formacin, en algunos casos certificada por la regulacin estatal (para gasistas, plomeros, constructores, etc.) y en otros slo avalada por la ley de la oferta y la demanda, sobre todo en la formacin para las ocupaciones administrativas (contabilidad, secretariado, administracin) y las nuevas tecnologas (computacin, electrnica). En esta oferta privada conviven las organizaciones lucrativas y las ONG. La demanda social por formacin es fuerte; a manera de ejemplo, en la Encuesta Permanente de Hogares del rea Metropolitana de Buenos Aires en 1998, el 28% de la poblacin total de entre 15 y 60 aos haba asistido o asista actualmente a cursos de educacin no formal; y ms del 60% de ellos lo haca por motivos de insercin laboral (Gallart, 2001a). La capacitacin brindada en el lugar de trabajo directamente por las empresas tiene un volumen menor, la excepcin son algunos programas de grandes empresas multinacionales con desarrollos tecnolgicos importantes (como por ejemplo, Volkswagen y Ford) y los sistemas de aprendizaje dual apoyados por empresas generalmente de origen alemn. Los programas de formacin para jvenes Una ltima fuente de formacin para el trabajo desarrollada ms recientemente, se refiere a los planes para jvenes y trabajadores desocupados que buscan brindar cursos cortos de base local dirigidos a ocupaciones semicalificadas generalmente combinados con aportes pecuniarios para su supervivencia, seguidos por pasantas en empresas.24 Fueron muy importantes cuantitativamente en la dcada de los noventa, solan depender del Ministerio de Trabajo y ser financiados por fondos nacionales especficos. Actualmente han disminuido su importancia y slo continan en un grupo de pases de los que los implementaron originalmente.
24 El modelo inicial fue Chile Joven, sigue el esquema del Job Training Partnership Act de Estados Unidos. 38
Los programas ms importantes a nivel regional fueron los desarrollados siguiendo el modelo de Chile Joven con el apoyo del BID; capacitaron centenares de miles de jvenes en Argentina y Chile y se extendieron con diversa suerte a otros pases de la regin.25 Consistan en cursos dirigidos a ocupaciones semicalificadas subcontratados a ejecutores privados o pblicos; el diseo curricular estaba basado en las ocupaciones para las cuales se obtenan pasantas en las empresas. Estas prcticas laborales eran condicin necesaria del curso y aseguraban su consistencia con las demandas laborales. Se trata de capacitaciones que duran aproximadamente tres meses de formacin a los que se adicionan otros tres meses de pasanta en el lugar de trabajo. Solan estar acompaados de aportes pecuniarios para apoyar a los jvenes durante la duracin del programa, y eventualmente apoyo de tutores para la insercin laboral. Las evaluaciones realizadas al terminar las etapas iniciales de los proyectos muestran una mdica mejora en la insercin ocupacional, pero se cuestion el costo de mantener un programa de ese tipo con ese volumen, y de hecho, en la mayora de los pases, cuando termin la financiacin externa, se redujo significativamente los programas (Chile) o fueron cerrados (Argentina). Actualmente parecen predominar dos tipos de programas: Los programas de terminalidad de estudios secundarios que buscan prolongar la permanencia de los jvenes en la educacin y retrasar su entrada en la actividad laboral brindndoles, al mismo tiempo, competencias y credenciales que les permitan un mejor acceso al mercado de trabajo. Aplican incentivos pecuniarios y/o programas de estudios flexibles y modulares, en muchos casos semipresenciales, que les permitan terminar los estudios sin someterse a los calendarios escolares. Estos programas estn actualmente en ejecucin en Argentina, Chile y Brasil (ver recuadro 2. Chilecalifica, Chile). El segundo tipo de programas trata de apoyar a los jvenes que buscan trabajo, conectndolos con empresas, en general pequeas y medianas, y brindndoles asesora para su insercin laboral. En los pases considerados existen programas de este tipo en Argentina, Brasil y Chile (ver recuadro 3. Primer Paso, Argentina).
25 Los programas de este tipo funcionaron en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Per y Uruguay. 39
El panorama actual de la educacin profesional en la regin Este panorama de la educacin profesional en la regin y al interior de cada pas, muestra una amplia variedad de ofertas en cuanto a las instituciones formadoras. Despus de un perodo, hacia los aos ochenta, en el que abundaban las crticas por la limitada variedad en la capacitacin ofrecida y su falta de pertinencia, la mayora de IFP emprendi y consolid procesos de reforma que incidieron en la generacin de nuevas ofertas en cuanto a contenidos y a modalidades de entrega. Actualmente, en buena parte de las IFP de la regin, se observa tres grupos de innovaciones como reaccin al perodo crtico de los ochenta: en primer lugar, se han implementado avances en lo tcnico pedaggico; la formacin por competencias, el diseo modular, la formacin basada en proyectos y el uso de las TIC en la formacin son comunes en las IFP de la mayora de los pases; y, en casi todas se ha incorporado a los empleadores en la definicin de los contenidos curriculares y, con cierta frecuencia, en el acompaamiento a los resultados de los egresados en el puesto de trabajo. En segundo lugar, se han incorporado mecanismos de mejoramiento y aseguramiento de la calidad en la gestin, al punto de que para todos los pases comprendidos en este anlisis, las IFP han introducido procesos de gestin de la calidad y han logrado certificar sus centros de formacin bajo normas ISO 9000 adaptadas a la formacin. Adems, los centros de formacin han recibido mayores atribuciones y autonoma, y se han acercado a las demandas locales. En tercer lugar, se detectan nuevos servicios a los usuarios, tales como: los centros especializados en desarrollo tecnolgico en SENAI de Brasil; experiencias de articulacin entre formacin, educacin y desarrollo local en SENCE de Chile; asistencia tcnica a empresas para la implementacin de la gestin de calidad en SENATI de Per; hasta mecanismos de reconocimiento y certificacin de competencias adquiridas como resultado de la experiencia y a efectos de proseguir en un itinerario formativo o mejorar la insercin en el empleo en Argentina, Brasil y Chile. Si bien todava hay quejas por parte de las empresas sobre la calidad y actualizacin de la formacin, tanto escolar como de capacitacin, se registran tambin variadas experiencias que denotan esfuerzos de las empresas por incrementar la inversin en formacin de sus trabajadores, sobre todo en las grandes empresas de la economa estructurada; otras nuevas inver40
siones suelen aparecer como subvenciones del Estado, y su aplicacin tiende a focalizarse en poblaciones vulnerables al desempleo como los jvenes y la poblacin rural. Se aclara, no obstante, que en experiencias como la franquicia tributaria de Chile se ha documentado que las acciones de capacitacin en muchos casos se dirigen a los empleados ms educados. En resumen, se puede sealar que en la regin, en general, y en los cuatro pases analizados, en particular, hay una fuerte demanda social por educacin y formacin para el trabajo que se manifiesta en la concurrencia masiva a mltiples centros educativos y programas ofrecidos por una gran diversidad de instituciones; esta demanda se dirige a la educacin formal y a un conjunto de calificaciones bastante tradicionales, ms centradas en trabajo de oficina que de taller o fbrica. La demanda de las empresas, en cambio, no es formulada muy especficamente, con excepcin de los esfuerzos realizados para conformar comits sectoriales con la participacin de empleadores a efectos de establecer los requerimientos por formacin como ocurre en SENAI y SENCE, o con los esfuerzos del Ministerio del Trabajo de Argentina para establecer perfiles de competencias en algunas reas ocupacionales. Los actores sociales de la formacin son: el Estado financiador, gestor y supervisor de la educacin profesional; las empresas que son el lugar del trabajo y la produccin, muy diferentes entre s y con distintas posibilidades segn sean pequeas o grandes; los sindicatos que no slo participan en la gestin de las instituciones nacionales de FP sino que, como en el caso de Argentina, gestionan instituciones de formacin profesional propias (ver recuadro 4. Fundacin UOCRA, Argentina); ONG, especialmente aquellas dedicadas a los grupos ms desprotegidos; y el ltimo, y quiz ms importante actor, los usuarios de la formacin: la gente que quiere y puede capacitarse. Estos actores tienen, actualmente, dificultad en coordinarse, aunque casi en todos los pases se trabaja en la generacin de mecanismos que faciliten un intercambio fluido y que permitan evitar el paralelismo de las distintas ofertas de formacin, aseguren la relevancia para el empleo de ellas, corrijan los problemas de calidad y actualizacin, y sobre todo, permitan las acciones de mediano y largo plazo tan necesarias en un proceso de largo alcance como la educacin. Entre estos mecanismos se cuentan: el proyecto de educacin y formacin permanente Chile califica que se ha ejecutado en los ltimos seis aos; la propuesta de conformacin de un sistema nacional de certificacin de competencias en Brasil; el proyecto recientemente aprobado para Argentina en el mbito de la educacin y formacin perma41
nentes. En este terreno, el pas con un mayor camino por recorrer en la estructuracin sistmica de sus esfuerzos formativos es Per. Estos son los aspectos comunes, las diferencias entre pases se presentan a continuacin. 2.3 LA ARTICULACIN ENTRE FORMACIN, EMPLEO Y PRODUCTIVIDAD: UNA VISIN HISTRICA La literatura sobre educacin y empleo pone de manifiesto la ntima relacin entre la formacin adecuada de la fuerza de trabajo, su empleabilidad y su capacidad de incrementar su productividad, obviamente si estn dadas las condiciones de inversin y organizacin concurrentes. El proceso de desarrollo, modernizacin e industrializacin se caracteriz por su heterogeneidad y asincrona, ya que en un mismo pas y aun ms entre pases, hubo procesos diferenciados. El resultado es una diferenciacin entre: empresas grandes y pequeas; mercados internos de distinto volumen y por lo tanto distintas posibilidades de desarrollo; diferencias entre ramas de la economa, algunas dirigidas al consumo interno, otras a la exportacin y diferente distancia de la frontera tecnolgica global. La segmentacin del mercado de trabajo es otra caracterstica relevante. Al interior de los pases existen grandes diferencias regionales. Tambin existen diferencias entre grandes empresas por un lado, capaces de organizar y financiar su propia formacin especfica y descremar los candidatos del mercado de trabajo eligiendo a aquellos con las mejores capacidades previas, en trminos de educacin formal y experiencia; y, por el otro lado, empresas medianas y chicas que sufren la rapia de sus mejores trabajadores por las empresas dominantes, y dudan por ello de invertir en formacin. Finalmente, la microempresa responsable de un sector mayoritario del empleo, no tiene claras sus demandas de calificaciones, y aunque las tuviera no cuenta con instituciones formadoras que hayan desarrollado la formacin en las competencias de gestin y tecnolgicas necesarias para desarrollar la productividad a esa escala. La amplitud del empleo no registrado que no respeta las leyes laborales, o por lo menos las de cobertura social, es una caracterstica muy importante
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en la regin; aproximadamente la mitad de la fuerza de trabajo est en el mercado de trabajo informal, que incluye, desde empresas redituables e inclusive tecnolgicamente avanzadas que emplean en negro, hasta el comercio, la construccin, la industria de la confeccin, y el transporte informales que tienen una fuerte actividad de trabajo intensivo. El impacto del cambio tecnolgico, la segmentacin del mercado de trabajo, y las variaciones en las polticas econmicas influyen en las caractersticas que debe tener la formacin. Las demandas son diferentes en cada una de estas circunstancias, pero la necesidad de una formacin flexible con una amplia base de competencias generales y la posibilidad de diversidad de especializaciones es clave para el acceso equitativo a las competencias laborales, y el incremento de la productividad. Es importante entonces, plantearse cules deben ser las caractersticas de la formacin que responda a esta realidad. Se pueden identificar tres factores que se entrecruzan para delimitar y caracterizar la articulacin entre formacin, empleo y productividad. 1) La demanda empresaria de trabajadores con determinadas competencias y la capacidad de la propia empresa para complementar la formacin externa de los postulantes y de sus propios trabajadores. 2) Las acciones de las instituciones formativas: escuelas, centros de formacin profesional, ONG y academias privadas, las que brindan sus servicios en el mercado de la capacitacin. 3) Los usuarios de la formacin constituidos por la poblacin que demanda trabajo, se emplea y se capacita. La articulacin entre estos tres factores es un resultado histrico distinto, no slo en cada uno de los pases mencionados, sino al interior de ellos segn el papel y el peso de cada uno. En los pases en los que se centra esta investigacin se observa que existen grandes diferencias en la historia, tanto de la oferta de formacin y el acceso de la poblacin a ella, como de la configuracin del sistema productivo y ocupacional. Argentina parte de una escolarizacin temprana de su poblacin y una industrializacin lenta, fundamentalmente de sustitucin de importaciones y de tecnologa moderna pero tradicional (metalmecnica y textil), que se desarroll a lo largo del siglo XX; por ello, durante muchos aos, la educacin bsica y la formacin en el puesto de trabajo aparecan como suficientes. Los cambios tecnolgicos recientes en la industria llegaron a sectores minoritarios del empleo y fueron satisfechos por capacitaciones ad
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hoc contratadas a empresas privadas de capacitacin. La dcada de los noventa fue un momento de quiebre, se desmantel buena parte de la industria, creci la desocupacin a niveles inditos, y se agrav el deterioro secular del sistema educativo. Ese proceso culmin en la crisis del ao 2001, con grandes sectores de la poblacin en situacin de exclusin, los jvenes por falta de formacin y experiencia, los adultos por prdida del empleo y obsolescencia de las calificaciones. La reactivacin y el fuerte crecimiento econmico a partir de 2003 han permitido utilizar la capacidad instalada y mejorar las condiciones de trabajo y empleo, pero hay indicios de que la productividad industrial sigue siendo baja, y la mayora de la poblacin econmicamente activa se desempea en establecimientos que emplean cinco personas o menos y alrededor de la mitad de los asalariados no tienen cobertura social. Las dificultades del sistema educativo y la formacin profesional presentadas ms arriba sealan los lmites que pueden poner a este proceso de crecimiento en trminos de equidad y productividad. Sin embargo, tanto en el caso argentino como en el chileno, la exportacin de productos primarios o con bajo nivel de transformacin (como el aceite de soja) es el sostn del crecimiento econmico y emplea una pequea parte de la poblacin, por ello los problemas sealados no suelen ser prioritarios para los gobiernos. En el caso chileno, hubo una reestructuracin general a nivel macro, surgieron nuevas empresas y se abri la economa; ha habido una continuidad en las polticas que permiti un crecimiento relativamente constante. La formacin es, de lejos, la ms reformada de la regin; en la educacin formal ha conseguido una gran amplitud en la cobertura, aun con problemas serios de calidad; por otro lado, no parece haberse logrado un incremento significativo en la igualdad de oportunidades en cuanto a adquisicin de competencias y acceso a la educacin superior de calidad. La formacin profesional en su nuevo esquema, en el que el Estado administra los fondos aplicando crdito fiscal a las empresas que contratan los cursos con entidades privadas de formacin, reguladas y agrupadas en organizaciones por rama, intenta as responder a la demanda empresaria. Este tipo de cursos concentra la inversin estatal en capacitacin. Con respecto a ellos, se objeta su canalizacin fundamentalmente a las grandes empresas y su concentracin en la capacitacin de sectores medios y altos de los empleados en esas firmas. Para responder a la demanda social, se cre un Fondo de Solidaridad en Inversin Social, se asignaron fondos a programas de capacitacin como el llamado Chile Joven para jvenes en riesgo de exclusin. Como se present
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anteriormente, este modelo fue exportado a un grupo importante de pases de la regin con el apoyo de los organismos multilaterales de crdito. Durante la dcada de los noventa se invirtieron ingentes recursos y se lleg a centenares de miles de jvenes. Brasil es un caso aparte. El SENAI atraves inclume la tormenta de la dcada de los ochenta que cuestionaba el costo y la eficiencia de las grandes instituciones nacionales de formacin profesional. En el caso del SENAI, su fuerte arraigo en la opinin pblica, el apoyo de la confederacin de empresas que lo administra, y el hecho de tener una organizacin eficaz y actualizada tecnolgicamente, le permite servir al crecimiento industrial del Brasil, y en particular de las regiones y polos de desarrollo. Si bien su alcance es pequeo en relacin a la inmensa poblacin del pas, su respuesta al sector productivo y el hecho de haber sido canal de movilidad para generaciones de trabajadores de las regiones industrializadas garantizan su continuidad. Durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso se puso en marcha un programa de amplitud indita en la regin, el Plan Nacional de Educacin Profesional (PLANFOR) 1995-2002, con el objetivo de expandir la formacin profesional como parte de las polticas pblicas de empleo; buscaba entrenar y recalificar al grueso de los trabajadores, capacitndolos en reas de habilidades bsicas, especficas o de gestin. Dependiente del Ministerio de Trabajo Nacional, estaba financiado por el Fondo de Asistencia al trabajador (FAT) cuyos fondos provenan del descuento del 1% sobre la planilla de sueldos de las empresas formales, administrado por una comisin tripartita. El PLANFOR se ejecut a nivel estatal controlado por las comisiones estaduales y municipales de empleo, en las que tambin participaban los sindicatos, los cursos eran contratados a agencias de FP a lo largo y a lo ancho del pas. En el perodo de vigencia del PLANFOR, 1995-2002, el Estado brasilero invirti US$1.456 millones, en un promedio de 2,5 millones de personas anuales que recibieron formacin. ste ha sido el esfuerzo ms grande de capacitacin masiva en la regin. El PLANFOR termin oficialmente en julio de 2003 con el nuevo gobierno, sin embargo, los programas continuarn bajo otro nombre: el Plan Nacional de Formacin (PNQ), pero su presupuesto ha sido recortado y la distribucin de fondos ha sufrido grandes retrasos. Las evaluaciones realizadas sealaban resultados positivos pero tuvieron escaso impacto en las decisiones polticas.26
26 Para mayor detalle ver Elenice Montero Leite, El mercado de la formacin profesional en 45
Per es el pas, de los considerados aqu, que tiene la situacin ms difcil: como se vio en el apartado anterior, la cobertura educativa es muy grande pero persisten los problemas de calidad (GRADE-PREAL, 2006). Con respecto a la formacin profesional, en la dcada de los noventa se realizaron reformas en el SENATI, modificando la metodologa de la enseanza-aprendizaje y mejorando los perfiles de los instructores, el equipamiento y la infraestructura. Los centros de educacin ocupacional (CEOS), en 1997 tenan una matrcula de 228.000 alumnos en alrededor de 2.500 instituciones a lo largo y a lo ancho del pas27 y estn experimentando un proceso de modernizacin transformndose en CETPROS, pero an no se conocen los resultados de esos cambios (GRADE, 2007). El modelo implementado por CAPLAB presentado anteriormente muestra una perspectiva interesante, hoy en da en pequea escala pero en expansin (ver recuadro 1. CAPLAB, Per). El comienzo del nuevo siglo marca un cambio de enfoque en los programas de educacin profesional en un intento de una aproximacin ms integral, que una la educacin bsica y la formacin profesional, llegue a las grandes mayoras de la poblacin y d un rol significativo a las empresas. Chile y Brasil lo estn intentando. En 2002 se instaur en Chile un programa dirigido a instalar un sistema de formacin permanente, como iniciativa de los ministerios de Educacin, Economa y Trabajo financiado por el gobierno y el Banco Mundial. Basado en la formacin por competencias, busca mejorar el nivel de escolaridad, incrementar el acceso a la formacin tcnica y a la capacitacin de calidad, certificar las capacidades, habilidades y destrezas laborales, y mejorar el funcionamiento del mercado laboral. Este programa, llamado Chilecalifica trabaja a lo largo del pas en las lneas de educacin de adultos, formacin tcnica, calificacin de competencias, capacitacin e informacin laboral (ver recuadro 2. Chilecalifica, Chile). En Brasil, en 2007, el Consejo Nacional de la Industria (CNI) present una propuesta llamada Educacin para la nueva industria28 a partir del diagnstico de que el bajo nivel de instruccin de la fuerza de trabajo era
Brasil: financiamiento pblico y administracin privada. Particularidades y perspectivas en Galhardi, R.; Martnez Espinosa, E. et al., Financiamiento de la formacin profesional en Amrica Latina y el Caribe. Un estudio comparativo de buenas prcticas, OIT/Cinterfor, Montevideo, 2007. 27 Saavedra, Jaime; Chacaltana, Juan, Los jvenes pobres y la capacitacin en Per en M. A. Gallart (coord.) Formacin, pobreza y exclusin. Montevideo: OIT/Cinterfor, 2000. 28 CNI-SESI-SENAI, Educao para a Nova Industria. Sumario Ejecutivo, Brasilia, 2007. 46
uno de las principales limitantes del crecimiento econmico; a ello se unan los desafos de la vigencia de las nuevas tecnologas y de la extensin de la industrializacin a zonas anteriormente no industrializadas, todo lo cual exige una descentralizacin de los servicios prestados por el SESI y el SENAI. La propuesta se basa en la inversin y organizacin existente en el SENAI y SESI y plantea una expansin de sus funciones para cubrir el dficit de formacin general y especfica. Se propone llegar a 16,2 millones de matriculados en el perodo 2007-2010, 7,1 millones en educacin bsica y continua (SESI) y a 9,1 en educacin profesional (SENAI). Prev inversiones de 10,45 mil millones de reales.29 La formacin responde a un plan estratgico de desarrollo de la industria y a las demandas de las empresas que constituyen la federacin; ellas exigen un incremento en las habilidades bsicas de los trabajadores pues stos deben poder leer manuales, interpretar grficos e intercambiar conocimientos entre s. El foco estar entonces en la enseanza media, sin descuidar las otras funciones del SESI y el SENAI. Se espera que el 75% de los alumnos de nivel medio tengan acceso a la educacin profesional (ver recuadro 5: Educacin para la nueva industria, Brasil). Se puede, a esta altura, trazar un panorama de la articulacin entre formacin, empleo y productividad. Si bien en la regin hay una apreciable oferta institucional, tanto de educacin formal como de formacin profesional, hay un serio problema de articulacin con el sector productivo y una tendencia a autonomizar la oferta de formacin, de su utilizacin real por las empresas. La heterogeneidad del sistema productivo colabora a ello. El sector empresario, nominalmente participa de la conduccin tripartita de la mayora de las IFP, es consultado por el gobierno, y muestra un protagonismo mayor en el caso del SENAI en Brasil, e indirectamente en Chile por su demanda al SENCE. La financiacin genuina por parte de los empresarios es escasa, los fondos utilizados provienen, sea de impuestos a la nmina, sea de crdito fiscal; en ambos casos son dineros pblicos. La financiacin privada de la formacin proviene fundamentalmente de la matrcula en cursos pagada por personas individuales. Es difcil que las empresas inviertan ms, si se tienen en cuenta las clsicas consideraciones de que ellas tienden a invertir slo en formacin especfica que no pueda ser apropiada por la competencia, y dejan de lado la formacin ms amplia que se convierte en patrimonio del capacitado (Becker, 1975). La suma de este problema con el largo
29 El cambio es aproximadamente: 1US$ = 2 reales. 47
plazo implcito en el retorno de la capacitacin lleva a un serio problema de desinversin en capital humano; la financiacin del Estado busca compensar este problema. El desafo, entonces, es cmo distribuir esa inversin, pues se cuestionan los presupuestos de las grandes instituciones tradicionales por los costos fijos organizacionales y la escasez de evaluaciones. Por otro lado, en el caso del financiamiento a una multiplicidad de organizaciones capacitadoras contratadas (Chile), los criterios de seleccin de cursos y usuarios, son tambin objetados pues se considera que se acaba financiando acciones no sistemticas dirigidas a la formacin de los ms privilegiados por su educacin anterior o su insercin laboral. En trminos de equidad, entendida como el acceso del conjunto de la poblacin a las competencias que permiten a las personas ser empleables y por ende, productivas, se observa que aqullos que han obtenido menores beneficios de la educacin formal tienen poco acceso a la adquisicin de dichas competencias. La demanda social por formacin, muy fuerte en la regin, se canaliza hacia una multiplicidad de cursos, de bajo costo o gratuitos cuya adecuacin al mercado de trabajo es cuestionable. Esta oferta de formacin incluye la capacitacin de los grandes programas para jvenes y desocupados. Estos cursos son ofrecidos por una variedad de instituciones cuyos costos suelen ser cubiertos por subvenciones estatales y cuya evaluacin es muy variada. Sin embargo, los sectores econmicos ms integrados y formales, los que pagan los mejores salarios, suelen obtener los empleados necesarios contratando, sea aqullos formados por los sistemas de capacitacin de calidad, o a trabajadores provenientes de las pequeas empresas. Esto es posible porque emplean una pequea proporcin de la fuerza de trabajo y pagan mejores salarios. En consecuencia, alcanzar los objetivos de equidad y productividad que hacen posible el trabajo decente es un gran desafo en estos pases. Ahora se podra volver a los tres factores sealados anteriormente que delimitan y caracterizan la articulacin entre formacin, empleo y productividad: la demanda empresaria, el complejo de instituciones formativas en el mercado de la capacitacin, y la poblacin que demanda trabajo y capacitacin. El cuarto gran protagonista que surge de la historia de la formacin de la regin es el Estado financiador. ste estuvo presente desde el inicio de las IFP como miembro de las conducciones tripartitas, pero desarroll un rol preponderante como financiador de las acciones de formacin ejecutadas por instituciones de formacin y por empresas o por ONG.
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La demanda empresaria se canaliza a travs de formacin propia en las empresas de mayor tamao; estas firmas, cuando acceden a financiacin estatal a travs de crdito fiscal o subvenciones, utilizan esos fondos, pero si no los tienen, desarrollan igual la capacitacin especfica a su costo. Esto se desprende de estudios en el caso chileno que concluyen que la financiacin estatal no ha contribuido a ampliar la capacitacin brindada por este tipo de empresas (Martnez Espinosa, 2007). Las empresas medianas y pequeas formales utilizan el mercado de la capacitacin, comprando capacitacin privada o utilizando los servicios de la formacin profesional. La microempresa informal carece, en general, de proveedores de capacitacin adecuada. Las instituciones formativas se mueven en un universo propio: la educacin tcnica dentro del sistema educativo trata de mantener su doble propsito de formar para el trabajo y para la continuacin de estudios, pero en un contexto de escasez de demanda laboral y devaluacin de credenciales educativas corre el peligro de escolarizarse aun ms. Las IFP estn tensionadas entre las polticas de los gobiernos de turno, la continuidad institucional difcil de alterar, y las demandas reales del mercado de trabajo no siempre bien expresadas por los lobbies empresariales. Las mltiples pequeas organizaciones de formacin privadas, escuelas, centros de formacin profesional, academias, etc., navegan entre la demanda de los usuarios individuales y corporativos y la financiacin privada y pblica. Salvo casos excepcionales, como el SENAI, no se observa en la regin una oferta coherente, organizada, que responda a una variedad de demandas, y cubra no slo la oferta de cursos, sino tambin la infraestructura de talleres y laboratorios, equipamiento necesario y actualizado, formacin docente y actualizacin curricular. Finalmente, los usuarios de la formacin, la gente que quiere capacitarse, tienen un abanico de opciones segn sea su trayectoria educativa y ocupacional. Si ha llegado a niveles medios o altos de la educacin formal y vive en un centro urbano industrializado, probablemente podr acceder a empleos formales calificantes y a capacitacin de calidad. Si su capital social y cultural es menor pero suficiente, estudios secundarios de calidad y/o experiencia en el trabajo formal en empresas medianas o grandes, podr apropiarse de una formacin especfica, por aprendizaje en el trabajo o en cursos de perfeccionamiento. El resto de la poblacin, compuesto por los que no han alcanzado a insertarse en esas trayectorias, incluye a muchas personas
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deseosas de obtener un trabajo decente y de perfeccionarse; son la clientela de los cursos de variada calidad ofertados en el mercado a precios bajos o gratuitos. La falta de regulacin y control de la calidad hace que el esfuerzo invertido en ellos no siempre tenga un retorno en la empleabilidad. Como se puede observar en lo desarrollado en este captulo, son escasos los mecanismos eficaces que ayuden a una articulacin positiva entre estos factores. Las dificultades en la articulacin entre la educacin formal insertada en el sistema educativo, la formacin profesional impartida en un medio que incluye grandes instituciones cuasi monoplicas y un atomizado mercado de la formacin no favorecen el acceso a las competencias de empleabilidad de la mayora de la poblacin, condicin sine qua non de la productividad entendida tal como se plantea en este trabajo.
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Cuadro A: CARACTERISTCAS SOCIOECONMICAS

ARGENTINA 183.196 BRASIL 797.365 PER 79.383 28.349.000 Crecimiento moderado. Modelo extractivo exportador. Gran mercado interno informal. 2005 60,5 2006 60,8 33,0 12.841 US$ Decil1 % 1,8 190.127.000 Crecimiento moderado con altibajos. Modelo industrial y agrcola de exportacin. 2005 50,9 2005 49,1 2006 50,1 93,2 2006 51,0 60,4 30.359 US$ Decil 1 % 1,3 31,9 Decil 10 % 44,9 16.436.000 Crecimiento moderado constante con polticas anticclicas.Exportacin primaria y extractiva. CHILE 115.247
Pases
PBI total (millones de US$)
Poblacinb Caractersticas del desarrollo socioeconmico 2005 52,1 2006 53,8 63,6 17.560 US$ Decil 1 % 0,9 32,8 Incorporar a los sectores de pobreza en el empleo formal. 49,1 Decil 10 % 49,8
38.971.000 Alto crecimiento interrumpido por crisis agudas. Modelo agroindustrial.
Empleo: Tasas de ocupacinc Calidad del Empleo d (Cobertura Social) 29.516 US$ Decil 1 % 1,1 43,6 Decil 10 % 41,7
Productividad del trabajo
Economa Informal Desigualdadg
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Pobrezah Mayores desafos
26,0 Mantener modelos constantes de crecimiento. Integrar paulatinamente los trabajadores informales en el empleo formal.
18,5 Mejorar la distribucin del ingreso
54,9 Decil 10 % 36,1 42,0 Ampliacin del sector formal. Desarrollar la capacidad econmica del sector informal.
Fuentes: a) 2005. CEPAL, Anuario Estadstico 2006, pag. 89. b) 2006. CEPAl. Anuario Estadsitico 2006, pag. 23. c) Tasa de ocupacin: personas ocupadas/poblacin en edad de trabajar. Poblacin urbana incluyendo empleo informal. OIT, Panorama Laboral 2006, pag.33. d) 2005 Argentina, Brasil y Per, 2003 Chile. Porcentaje de poblacin ocupada urbana con cobertura de salud y/o pension. OIT, Panorama Laboral 2007, pag. 72 y sig. e) PBI por persona empleada en US$. OIT, Employment Trends Team/Skills Department, 2007. f) 2005 Argentina, Brasil y Per, 2003 Chile. Porcentaje de personas empleadas en unidades productivas de hasta 5 personas y de trabajadores por cuenta propia urbanos. OIT, Panorama Laboral 2006, pag. 62 y sig. g) 2005 Argentina y Brasil, 2003 Chile y Per. Porcentaje de personas en la poblacin urbana cuyos ingresos se ubican en el primer decil y en el ltimo decil de la distribucin. CEPAL, Anuario Estadstico 2006, pag. 77-78. h) 2005 Argentina y Brasil, 2003 Chile, 2001 Per. Porcentaje de personas en reas urbanas cuyo ingreso por da es inferior al doble del costo de una canasta bsica de alimentos, incluye a las personas en situacin de indigencia. CEPAL, Anuario Estadstico 2006, pag. 74.
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3. POLTICAS Y PROGRAMAS EN RESPUESTA A LOS DESAFOS PARA LOGRAR EL TRABAJO DECENTE

3.1 LOS PROBLEMAS Y LOS DESAFOS En los apartados anteriores se plantea un conjunto de problemas que implican desafos para las polticas pblicas: 1) El aumento de la cobertura educativa en contextos de pobreza y sin atender a la calidad lleva a carencias de competencias laborales en los jvenes que egresan del sistema educativo.
La situacin de los jvenes en Amrica Latina es un tema altamente preocupante; ellos constituyen una proporcin alta de la poblacin, son ms numerosos en los hogares pobres que no pobres, y tienen un acceso restringido al mercado de trabajo, sus tasas de desempleo ms que duplican las del total de la poblacin activa. Si bien actualmente tienden a permanecer en el sistema educativo durante ms aos que en el pasado, esto no asegura, para muchos de ellos, ni el dominio de las competencias de empleabilidad ni un lugar competitivo en la fila de los demandantes del primer empleo. Esta situacin es particularmente grave para los jvenes pertenecientes a hogares bajo la lnea de pobreza, pues stos reciben educacin de peor calidad, tienen a la vez bajas tasas de actividad y alto desempleo, y son fcil presa de las redes de delincuencia. El mercado laboral posterior a la dcada de los noventa demanda calificaciones que implican un prolongado aprendizaje escolar, y competencias sociales que permitan desempearse en contextos laborales de cierta complejidad y utilizar tecnologas usuales. Frente a la amplia oferta numrica de jvenes en busca de empleo, el acceso al empleo formal se restringe al sector de jvenes que han podido continuar suficientes aos en la enseanza, y obtener al menos credenciales de estudios secundarios y preferentemente terciarios. Obviamente, la inmensa mayora de los jvenes no estn en esta situacin, y deben optar por la desocupacin o la insercin en empleos precarios del sector informal.
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En los pases considerados (Argentina, Brasil, Chile, y Per) la educacin secundaria llega a una amplia mayora del grupo de edad correspondiente. Pero si se vuelve la mirada a los niveles educativos de la fuerza de trabajo, tres pases tienen alrededor de diez aos de estudio en promedio entre sus trabajadores, pero uno (Brasil) tiene slo aproximadamente siete aos. A ello se agregan grandes desniveles entre zonas rurales y urbanas. El rendimiento del sistema educativo es tambin problemtico; los niveles de desercin y repeticin son altos. Si a todo ello se agregan los bajos resultados obtenidos por los alumnos de todos los pases en las pruebas de calidad internacionales (PISA), el panorama de la formacin general y bsica de la fuerza de trabajo en general, y en particular la de los jvenes ingresantes en el mercado laboral, es cuestionable, pues no asegura a las mayoras el dominio de las competencias bsicas necesarias para construir sobre ellas una formacin especfica que permita desempearse en un mercado de trabajo moderno, cambiar de empleo y recapacitarse a lo largo de la vida. En consecuencia, puede afirmarse que el aumento de la cobertura educativa en contextos de pobreza y sin atender a la calidad, lleva a carencias de competencias laborales en los jvenes que egresan del sistema educativo. El desafo es mejorar la calidad de la enseanza, incrementando, a la vez, la retencin y la eficiencia del sistema educativo. Las reformas educativas intentaron hacerlo pero no lo consiguieron. 2) La escasa articulacin entre la educacin formal y la formacin profesional, y entre la formacin y el mundo de la empresa.
Un segundo problema se refiere al relativo aislamiento del sistema educativo con respecto a las organizaciones productivas, y ms aun la escasa articulacin entre la educacin formal y la formacin profesional, y entre la formacin y el mundo de la empresa. Esto sucede inclusive en el caso de la educacin tcnica que fue pensada desde su creacin como formacin para el trabajo. La dependencia de los ministerios de Educacin y la propia dinmica institucional del desarrollo de las burocracias educativas no favorece los vnculos educacin-empresa. Tambin la formacin profesional, y en particular las instituciones nacionales de formacin profesional, que originalmente fueron creadas bajo gestin tripartita para formar los trabajadores en ocupaciones concretas que respondieran a las demandas de la industrializacin nacientes, tienen dificultades en actualizarse y responder a las necesidades del cambio tecnolgico y la nueva dinmica de los mercados
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globalizados. Sin embargo, se observan iniciativas positivas que responden al desafo de estructurar polticas de financiacin y evaluacin que tiendan a la convergencia entre los distintos modos y actores de la formacin. Adems, existe una oferta privada de formacin en academias y ONG a la que tiene acceso una parte importante de la poblacin. Aun as, se cuestiona la relevancia de los contenidos de la formacin, tanto formal como no formal, para las competencias exigidas por el mercado de trabajo actual y futuro. Los cambios en la dcada de los noventa, en especial la globalizacin que exige competir internacionalmente, y el cambio tecnolgico que impuls una nueva dinmica de informacin y comunicacin, exigieron un cambio en la oferta educativa. Los cambios se orientaron hacia una formacin en competencias que reforzaran la empleabilidad de las personas y respondieran a las necesidades de las empresas. Para ello es necesario evolucionar de una educacin secundaria tradicional y una formacin profesional focalizada en calificaciones relativamente rgidas a una formacin flexible. La dificultad de responder a un sector productivo segmentado en grandes y pequeas empresas en la economa formal y un sector informal que emplea aproximadamente a la mitad de la poblacin, es un gran problema. El desafo es estructurar polticas de financiacin y evaluacin que tiendan a la convergencia entre los distintos modos y actores de la formacin. Para ello es necesario que haya continuidad en las polticas y que la evaluacin realimente las iniciativas de las organizaciones formadoras. 3) La heterogeneidad de la economa, tanto entre pases como al interior de stos, cuestiona la eficacia de las polticas de capacitacin y empleo diseadas para las empresas formales y el trabajo registrado. La amplitud del empleo informal desafa la formacin profesional tradicional y limita la aplicacin de la legislacin laboral.
En los pases analizados existe una alta proporcin de personas que trabaja en el empleo no registrado; segn los pases son entre un tercio y ms de la mitad de la poblacin econmicamente activa urbana. Las mujeres, los jvenes, los pobres, y las personas con menos instruccin estn sobrerrepresentados en ese sector. Sin embargo, cuando se examinan la variedad y alcance de los programas de formacin se observa que predomina la capacitacin para empleos en el sector formal, y que sus usuarios no provienen de esa amplia poblacin que labora en la economa informal.
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El desafo es evitar que la heterogeneidad de la economa se replique en el sistema de formacin y acreciente, en vez de disminuir, la desigualdad caracterstica de las sociedades de Amrica Latina. Si a ello se une la amplitud de la economa no registrada, se establece una situacin que pone obstculos muy serios a la calidad del empleo y a la eficacia de la formacin como integradora del total de la poblacin. 4) El cambio continuo de polticas en los sucesivos gobiernos y la dificultad de encadenar acciones y evaluar resultados a mediano y largo plazo dificulta las polticas de formacin, tanto en cuanto a su financiacin como en su actualizacin.
Un primer desafo, en este caso, se refiere a las polticas de largo plazo frente al inmediatismo de buscar soluciones instantneas, y a la inconsistencia que lleva a la implementacin y cierre sbito de programas sin estar dichas decisiones suficientemente asentadas en procesos vlidos de evaluacin. PLANFOR y los proyectos jvenes que fueron desactivados son ejemplo de ello. El segundo desafo es vencer la resistencia a las innovaciones y a la renovacin institucional de las organizaciones formativas, tanto dependientes de los ministerios de Educacin como de los de Trabajo y conseguir enrolarlas en un proceso de autoevaluacin y de colaboracin con las polticas pblicas.
3.2 POLTICAS Y PROGRAMAS EN RESPUESTA A DICHOS PROBLEMAS Y DESAFOS El incremento de la calidad y la cantidad de la formacin y la articulacin con las empresas Recientemente fueron implementadas innovaciones para responder a los dos primeros problemas sealados en el prrafo anterior; stas, en algunos casos, implicaron transformaciones institucionales de gran alcance, y en otros, la implementacin de programas individuales y relativamente puntuales. En casi todos los pases analizados se estn llevando a cabo programas que buscan remediar las carencias de formacin bsica y general de aquellas
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CUADRO B: CARACTERSTICAS DE LA FORMACIN Problemas y desafos comunes a los cuatro pases, y programas y polticas implementadas
ARGENTINA Reciente ampliacin de cobertura de la educacin; desercin diferencial rural - urbana. Necesidad de medir y mejorar la calidad. Amplia cobertura; desercin desigual por estratos. Baja calidad. Cobertura amplia y consolidada, pero segmentacin de resultados. Necesidad de mejorar la calidad y disminuir la segmentacin. BRASIL CHILE PER PROGRAMAS Y POLTICAS IMPLEMENTADAS Examen Nacional de Enseanza Media (Brasil). Recuperacin de desertores: Chilecalifica (Chile). Educacin para la Nueva Industria (Brasil).
PROBLEMAS Y DESAFOS
Cobertura y calidad de la educacin formal
Cobertura amplia y consolidada; desigualdad de resultados; desercin y repeticin desigual segn estratos y regiones. Problema de coherencia nacional del sistema educativo y mejoramiento de la calidad. Buena articulacin Formacin - Empresa en sistema S (SENAI, SENAC, etc.). Baja articulacin en el resto del sistema educativo. Poca articulacin Educacin Formal y FP. Formacin Profesional (SENCE) subcontratada con amplia participacin de las empresas. Poca articulacin en la Educacin Formal. En Formacin Profesional, renovacin en SENATI; CEOS con poca articulacin, pero reforma en CETPROS.
Poca articulacin educacin formal, formacin profesional y mundo de la empresa
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El SENAI est focalizado en el sector formal. Hay escasez de oferta de capacitacin para el sector informal. Es el pas con menor proporcin de informalidad urbana. Los programas de FP estn centrados en el acceso al empleo en el sector formal. Se realizaron evaluaciones importantes (PLANFOR) pero las polticas implementadas no las tuvieron en cuenta. El SENAI realiza evaluaciones peridicas para modificar sus planes. Hay evaluaciones adecuadas de los problemas, pero insuficiente acumulacin de conocimiento sobre la relacin entre proceso y resultados.
Poco desarrollo de la FP. Oferta de cursos amplia pero desarticulada. Educacin Tcnica en vas de recuperacin pero an con poca articulacin con el sector productivo.
CAPLAB (Per). SENATI: Evaluacin (Per). Educacin Para la Nueva Industria (Brasil). SENAI: Evaluaciones (Brasil). Chilecalifica (Chile). Primer Paso (Argentina). Fundacin UOCRA (Argentina). Es el pas con mayor proporcin de trabajo informal; hay escasa formacin dirigida a ese sector, pero existen programas en esa direccin (CAPLAB). Hay evaluaciones globales de la educacin pero no se ve el impacto en las polticas. El SENATI ha realizado evaluaciones y modificado polticas. CAPLAB (Per).
Heterogeneidad de la economa (informalidad)
Escasos programas especficos para el sector informal; cierre de programas para jvenes vulnerables dirigidos a insercin en trabajo formal (Proyecto Joven).
Escasas evaluaciones y cambio de polticas y programas
Los cambios en Programas (Proyecto Joven y Reforma Educativa) no tienen una fundamentacin correspondiente de evaluacin.
CAPLAB (Per). SENATI (Per). SENAI (Brasil) Programa de Certificacin de Competencias Laborales (Argentina).
personas que desertaron tempranamente de la educacin formal, y a formar a las nuevas generaciones con una fuerte base de formacin general y una adecuada formacin especfica que responda a las necesidades de la productividad, y que adems permita a los trabajadores reinsertarse en el mercado de trabajo en el caso de cesanta. Los programas, en general, buscan implementar una oferta educativa flexible organizada en mdulos que contengan los contenidos y habilidades de la educacin comn pero que sean ofrecidos en formatos actualizados, semipresenciales y organizados en perodos ms cortos de tiempo que la tradicional enseanza primaria y secundaria. Se brindan apoyos no existentes en la educacin comn como tutores y becas. Las instituciones ofertantes suelen ser las escuelas dependientes del Ministerio de Educacin, pero tambin se busca subcontratar otras agencias educativas, como en el caso chileno. Un tema central en estos programas, cuando estn referidos al nivel medio de la educacin es la evaluacin y acreditacin, se plantean pruebas ad hoc, pero no existen estudios que permitan asegurar que las credenciales estn respaldadas por las competencias necesarias, ni siquiera que sean equiparables a las de la educacin formal. Los programas varan entre aquellos que estn ms centrados en la terminalidad, ayudando a los jvenes a permanecer en el sistema educativo y terminar sus estudios, y otros ms centrados en la nivelacin, buscando que el mayor nmero posible de trabajadores tenga las competencias y credenciales necesarias para trabajar en el sector formal (ver recuadro 2. Chilecalifica, Chile). Otro tipo de programa trata de apoyar a los jvenes que buscan trabajo, conectndolos con empresas, en general pequeas y medianas, y brindndoles asesora para su insercin laboral. En los pases considerados existen programas de este tipo en Argentina, Brasil y Chile (ver recuadro 3. Primer paso, Argentina). Finalmente, en Brasil, que busca mejorar el nivel educativo y la capacitacin de la fuerza de trabajo brasilea en un enfoque integral se est implementando el programa Educacin para la nueva industria reseada en el captulo anterior. En ese programa se busca ampliar la oferta de educacin bsica de calidad, mejorar la articulacin de la educacin tcnica y secundaria, y extender la formacin profesional a nuevos polos productivos (ver recuadro 5. Educacin para la nueva industria, Brasil). En ambos casos, Chile y Brasil, se ha buscado situar los programas en las organizaciones nacionales de formacin profesional, como el SENCE y el
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SENAI, aprovechando la experiencia e infraestructura institucional, de recursos humanos y fsica disponible para dichas organizaciones. De alguna manera esto las limita en cuanto al impacto en el total del sistema educativo, ya que ste llega a la masa de los jvenes, pero tiene la ventaja de que la participacin de los empresarios est institucionalizada en ellos, lo que permite una mejor articulacin con las demandas de las empresas. Asimismo, est prevista la coordinacin entre la educacin media y tcnica y la formacin profesional, facilitada por la pertenencia a una misma organizacin. Lo que no queda claro es que los usuarios sean los mismos, es muy probable que la poblacin atendida por los servicios de educacin general sea diferente de la que se atiende en los servicios de capacitacin, por lo tanto en la coordinacin institucional, no se incorpore a la formacin de los trabajadores concretos. Sin embargo, estn previstas formas de recuperacin de competencias no adquiridas previamente, en consecuencia sera muy importante que estudios de seguimiento de egresados pudieran evaluar la coherencia de la formacin a travs de los resultados en la insercin laboral de los usuarios. Dos de las IFP nacionales han realizado evaluaciones basadas en seguimientos de egresados, stas son el SENAI y el SENATI, en este ltimo caso para su programa de aprendizaje dual; tambin SENCE de Chile ha realizado varias evaluaciones de impacto para el caso del programa Chile Joven (ver recuadro 6. Programa de evaluacin externa de SENAI, Brasil; y recuadro 7. Evaluacin de los egresados del programa dual de SENATI, Per). En cuanto a los sistemas educativos se implementaron reformas curriculares y de organizacin de los ciclos, prolongando la enseanza bsica, postergando la especializacin y descentralizando la gestin financiera y pedaggica de las escuelas a niveles locales. No se conocen evaluaciones comprensivas que den cuenta de los xitos y fracasos de estas iniciativas, aunque existe un cierto consenso de que la experiencia chilena fue la ms exitosa; y, en cuanto a la Argentina, no slo no pudo implementarse en todo el pas, sino que ha sido revertida actualmente. Los resultados de las evaluaciones de PISA presentados merecen ser tenidos en cuenta para relativizar conclusiones demasiado optimistas. La actualizacin de la educacin tcnica formal es la otra innovacin que busca acortar la distancia con la demanda de las empresas; todava no se pueden evaluar resultados pero se est recuperando para la enseanza tcnica un rol significativo en la educacin para el trabajo.
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En el caso de las IFP, cuestionadas por su dificultad de adaptacin a las nuevas demandas y su pesadez burocrtica, se establecieron polticas de financiacin a la demanda de cursos, en vez de financiaciones institucionales a la oferta (IFP); si bien en la mayora de los pases esto no pas de las intenciones, en Chile fue llevado a cabo con la creacin del SENCE y la privatizacin del INACAP. El SENCE administra el FONCAP y subcontrata los cursos de los distintos programas con instituciones formativas pblicas y privadas; el programa ms importante (850.000 trabajadores capacitados en 2002) es el programa de capacitacin en las empresas. En el resto de las IFP las reformas fueron parciales pues aunque se implementaron algunos programas en esa direccin, se tendi a mantener la gestin anterior de las actividades y el presupuesto. Un tipo de programa interesante en bsqueda de mejorar la relevancia de la formacin para el empleo se encuentra actualmente en desarrollo en varios pases. ste es el programa de certificacin de competencias laborales que busca: definir las competencias de los perfiles laborales ms relevantes en cada sector y rama a travs de un trabajo tripartito de empresarios, sindicatos y Estado; capacitar a los trabajadores en esas competencias; y certificar dichas competencias. Se complementa con la construccin de nuevos currculos y la formacin de los capacitadores. Estos programas son an recientes y llegan a una proporcin pequea de trabajadores, pero siguen en vigencia y ser interesante evaluarlos en el futuro (ver recuadro 8. Programa de Certificacin de competencias laborales, Argentina). La heterogeneidad de la economa y la formacin para los sectores populares La formacin para el trabajo tiene un claro sesgo hacia el sector integrado de la economa, tanto en fondos destinados como en nmero de cursos y usuarios en la FP. En cuanto a sus usuarios, las personas con mayores niveles educativos tienen mayor probabilidad de seguirse perfeccionando; sin embargo, se han implementado programas para la microempresa y para los jvenes en riesgo de exclusin. Las acciones destinadas a las microempresas consideran a la capacitacin como uno y no el ms importante insumo, dan prioridad al crdito y a la gestin; esto hace difcil descubrir polticas amplias y coherentes de formacin en los distintos pases (Gallart, 2003b). En los programas dirigidos a jvenes, en el modelo de Chile Joven, si bien los destinatarios proceden de situaciones carenciadas, el objetivo del programa
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es hacerlos empleables en puestos de baja calificacin del sector formal. Se busca que hagan las pasantas en empresas integradas y no se sabe cul es la duracin de su empleo en ellas. Una revisin hecha hace algunos aos sobre los programas de formacin para el sector informal en Amrica Latina30 muestra una variedad de acciones instrumentadas por los gobiernos con apoyo de instituciones multilaterales de crdito, por las IFP y por organizaciones de la sociedad civil, pero se observa que la formacin es un componente menor, a menudo prcticamente obviado, frente a la urgencia y la importancia del crdito, la asesora a la gestin de los emprendimientos, el mercadeo, etc. Se observa tambin que se focalizan en la microempresa y su supervivencia, ms que en el bienestar e integracin social de sus trabajadores. Surgen entonces algunos dilemas: La focalizacin en la microempresa, su capacidad de reproduccin y acumulacin, o en cambio, en el trabajador y su derecho al trabajo decente. Hay una tensin pocas veces reconocida entre el beneficio del microempresario y las condiciones de trabajo del trabajador. El incremento de la productividad por un lado, como tal juzgada por el mercado, y en consecuencia el nfasis en bajar los costos y vender productos y servicios a un precio conveniente, incluyendo a menudo evasin de impuestos y explotacin de los dependientes; y por el otro lado, las polticas estatales de asistencia social a las poblaciones ms desprotegidas, subvencionando actividades que no son retributivas. El peligro, en este ltimo caso, es que la actividad dura lo que dura la financiacin; cuando sta se termina, como ha sucedido en muchos programas, los trabajadores se convierten en desocupados. La opcin entre capacitar para trabajar en el sector informal o proveer instrumentos para salir de l y obtener un trabajo registrado. Los programas para jvenes, del tipo de Chile Joven, estn dirigidos a jvenes desocupados o con empleos precarios y se pretende capacitarlos para obtener trabajo en ocupaciones semicalificadas en empresas formales. Estos programas, adems de las dificultades que implican las carencias de los capacitandos en educacin y capital social que les difi30 Gallart, Mara Antonia, Habilidades y competencias para el sector informal en Amrica Latina: una revisin de la literatura sobre programas y metodologas de formacin, Boletn Tcnico Interamericano de Formacin Profesional, N155, OIT/Cinterfor, Montevideo, 2003, pp. 33-75. 61
cultan la insercin prolongada en empleos registrados, tienen el problema de la saturacin de las vacantes en el empleo registrado y la competencia de personas con mayores credenciales. Privilegiar la terminalidad de estudios formales secundarios que mejoren las posibilidades de insercin en trabajos registrados, o capacitarlos directamente para el trabajo existente en el sector informal. Las evaluaciones de los programas de nivelacin de estudios para jvenes detectan este dilema, pues si consiguen trabajo dejan el estudio y vuelven a entrar en el crculo vicioso del empleo precario. El camino que es seguido por varios pases es distinguir entre los programas para mejorar la insercin laboral de los jvenes y aquellos dirigidos a la nivelacin de estudios centrada en la obtencin de credenciales y competencias educativas, y complementarlos con la formacin profesional que permita desempearse en el sector informal y eventualmente evolucionar hacia una mayor integracin en el proceso productivo. Dos obstculos suelen aparecer en este ltimo enfoque: uno es que las organizaciones formativas existentes (IFP, escuelas tcnicas, centros de capacitacin) tienen dificultades en enfrentar, tanto a este tipo de usuarios (con pocas competencias sociales como disciplina, puntualidad, etc.) como a la insercin laboral por cuenta propia y el tipo de calificaciones que exige. El segundo obstculo es que los currculos de la FP son bastante estructurados y parten de un conocimiento codificado en el anlisis ocupacional de ocupaciones formales. No se toma en cuenta, en cambio, el conocimiento tcito de aquellas personas con experiencia en el sector informal, que saben cmo manejarse en un mundo competitivo e inestable, con restricciones en el acceso a herramientas, insumos y mercados. Para mejorar la insercin laboral y permitir una movilidad ascendente y una relacin ms favorable con la economa integrada es preciso partir de ese aprendizaje en la experiencia y construir sobre l; esto exige no slo un cambio curricular sino tambin una modificacin en el estilo de los instructores. Existe un programa en la regin que ha intentado algo similar, ste es el Programa de Capacitacin Laboral 1997-2006 del Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo (CAPLAB) en el Per31 (ver recuadro 1. CAPLAB, Per).
31 Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo (CAPLAB). Informe de Resultados y Efectos del Programa de Capacitacin Laboral 1997-2006. 62
El cambio de polticas en los sucesivos gobiernos y la dificultad de encadenar acciones y evaluar resultados a mediano y largo plazo Hubo dos intentos importantes de asegurar la continuidad de las polticas implementadas: el primero fue la creacin de fondos nacionales de financiacin a la capacitacin que sustituyeran los impuestos de asignacin especfica o los presupuestos cerrados por institucin (por ejemplo, FONCAP y FAT). Se esperaba que esto permitiera la continuidad de los programas y su pertinencia ms all de los intereses sectoriales. El segundo mecanismo es la asignacin de fondos por programas y la evaluacin sistemtica de esos programas para darles continuidad si fuera necesario. Se esperaba as cortar la permanencia de actividades que ya no eran beneficiosas para sus objetivos. Aunque ambos mecanismos fueron implementados, el relato de las experiencias presentado en este trabajo muestra que no fueron muy eficaces para asegurar la continuidad de los programas, ni para distinguir entre aquellos que valan la pena de ser continuados de aquellos que no. La impresin que produce la lectura de los informes de evaluacin y su contrastacin con las medidas tomadas en relacin a la continuidad o cierre de los programas es que esas decisiones tienen ms que ver con los cambios polticos en la administracin del Estado y/o la disponibilidad de financiaciones propias o de organismos internacionales, que con una evaluacin a fondo de las posibilidades y carencias de dichos programas.
3.3 CONSECUENCIAS PRCTICAS DE LAS POLTICAS IMPLEMENTADAS Y LECCIONES PARA EL FUTURO Las reformas en los sistemas de formacin y los programas para poblaciones especficas Los ejemplos de los cuatro pases analizados muestran que las reformas educativas radicales tienen que darse en un contexto en que los diversos niveles del Estado acten en la misma direccin, y que los sectores de la sociedad civil que las apoyan tengan el poder necesario. Cuando esto no se da, la descentralizacin lleva a una atomizacin de los sistemas o a una reaccin que anula las innovaciones. Esto sucedi en el caso de la Reforma Educativa en Argentina. En contextos democrticos de sociedades heterogneas
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y divididas, las innovaciones tienen que tener en cuenta los distintos niveles de aplicacin, en lo educativo: nacional, provincial y escolar; privado y pblico. Sin un consenso bsico y el financiamiento necesario las reformas no tienen futuro. Por otro lado, la ampliacin de la matrcula y las reformas sin evaluacin de resultados de aprendizaje corren el peligro de aumentar el credencialismo y la devaluacin de credenciales, sin mejorar los resultados de la educacin. Urge por lo tanto, implementar mecanismos de evaluacin que sirvan para realimentar el sistema educativo mejorando su calidad (ver recuadro 9. Examen nacional de enseanza media, Brasil). Las grandes instituciones nacionales de formacin profesional (IFP) pueden beneficiarse de evaluaciones comprensivas y sistemticas basadas en los resultados en la insercin profesional de sus capacitandos (ver recuadro 6. Programa de evaluacin externa de SENAI, Brasil). Los programas presentados aqu como ejemplos de respuestas a algunos de los desafos detectados sean aquellos focalizados en el sector informal de la economa (CAPLAP), sean aquellos dirigidos a los jvenes, o los ms comprensivos que buscan atacar la problemtica desde mltiples frentes (Chilecalifica y Educacin para la Nueva Industria) son an incipientes y relativamente limitados en su alcance, pero pueden ser el germen de respuestas vlidas si se mantienen algunos principios bsicos. Algunas caractersticas que favorecen el funcionamiento de los programas y eventualmente sus buenos resultados, son: la participacin activa de los ministerios de Educacin en los temas referidos a la continuidad de la educacin formal y la flexibilidad de esos organismos para aceptar innovaciones; la adecuacin de la formacin a las demandas reales de las empresas que participan; el rol del Ministerio de Trabajo como animador acompaando los proyectos; que los programas no estn aislados sino que se apoyen mutuamente y tengan sede en algn organismo con continuidad; una cierta gradualidad en la implementacin aprovechando la experiencia adquirida para modificar rumbos. Si se observan contenidos y actividades, la amplitud temtica y el tipo de acciones parece responder a los distintos desafos; el alcance cuantitativo, en cambio, es pequeo frente a la magnitud de la poblacin objetivo. Por
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otro lado, las evaluaciones son puntuales y de corto plazo, no hay elementos para comparar los programas y elegir los ms convenientes. Como en otros casos, un gran enemigo del xito es la falta de continuidad en las polticas y las limitaciones de las evaluaciones que fundamentan los cambios o el cierre de los programas. Dos programas recientemente implantados, presentados aqu, buscan explcitamente la articulacin entre una educacin que permita adquirir competencias y credenciales de fundamento y capacitacin laboral que est actualizada en tecnologas actualizadas y articulada con la demanda de las empresas. Estos programas son Chilecalifica y Educacin para la Nueva Industria (Brasil). Sin embargo, dos asignaturas pendientes se pueden detectar en los ejemplos presentados, evidentemente muy valiosos. Una se refiere al acceso: en ambos casos estamos hablando de una minora de la poblacin que puede incorporarse a dichos programas. Sin embargo, es muy importante experimentar ese primer paso. La otra asignatura es la coherencia y la continuidad de las polticas. Sin la colaboracin de los ministerios interesados (Trabajo y Educacin) y la permanencia y evaluacin de los programas ms all de los cambios de gobierno, es difcil que el impacto en las competencias laborales de la poblacin sea significativo. En el caso brasileo, el relativo abandono del PLANFOR con el cambio de gobierno, ms all de las limitaciones del propio programa, dificult su correccin y la mejora de una poltica en la que se haba invertido mucho y cubra todo el pas. Por otro lado, el programa Educacin para la Nueva Industria est focalizado fundamentalmente en los trabajadores de la industria y su entorno, por ello la enorme masa de los trabajadores informales queda fuera del alcance del programa. Estas consideraciones no buscan quitar relevancia a los programas presentados, sino que slo plantean los desafos an pendientes, tanto para las organizaciones educativas, como para las empresas productivas y los gobiernos. Las formas de articulacin entre las empresas y la formacin En este tema se pueden plantear algunas afirmaciones en las que existe un relativo consenso en el ambiente de investigacin. Adems, hay grandes reas en las que sera conveniente actuar por el hecho de que existen precedentes interesantes.
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Las afirmaciones son: La formacin profesional no especfica debe ser subvencionada por el Estado. Existe un conjunto de instituciones educativas de educacin formal y FP que permite una razonable cobertura de las necesidades de formacin desde el punto de vista del mercado laboral, no as desde las poblaciones objetivo crticas. La tarea de las instituciones est dirigida principalmente al sector formal de la economa, y sus servicios son utilizados predominantemente por las empresas integradas medianas y grandes. La trama institucional que provee formacin no es fcilmente visualizable y existen pocos controles de calidad y pertinencia de la formacin impartida, ms all del reconocido prestigio de algunas IFP. Los grandes temas sobre los que se debera actuar son: Evaluar la calidad de las competencias generales impartidas en la educacin media y las competencias profesionales de la FP para evitar el efecto nocivo de la devaluacin de credenciales en el mercado de trabajo y asegurar la empleabilidad del grueso de la poblacin. Darles un rol fundamental a las entidades empresarias en la evaluacin y eleccin de los cursos a ser implementados, pero evitando que estn sobrerrepresentadas las empresas grandes y que la FP se convierta en una opcin elitista. Los precedentes interesantes en esta lnea son: Los exmenes externos voluntarios y gratuitos que permiten establecer la calidad de las credenciales educativas, como por ejemplo, el Examen Nacional de Enseanza Media (ENEM) de Brasil. Los seguimientos de egresados de la FP que permiten evaluar su desempeo en el mercado laboral, como por ejemplo, el Programa de Evaluacin Externa del SENAI y la evaluacin del Programa de Aprendizaje Dual del SENATI. Los programas de certificacin de competencias laborales apoyados por asociaciones empresarias, sindicatos y autoridades educativas, cuidando de monitorear su validez y vigencia en el mercado de trabajo.
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La formacin para los sectores vulnerables y la microempresa Cuando se analizan los datos del empleo no registrado en la regin aparece claramente que son los trabajadores con menos educacin y con trabajos precarios y mal remunerados los que pertenecen a la economa informal. Los programas implementados para esa poblacin, tanto en el modelo Chile Joven como en el PLANFOR, son cursos cortos de capacitacin para empleos semicalificados y con componentes mnimos de recuperacin de habilidades bsicas de lectoescritura y matemtica aplicada. Los resultados de las evaluaciones de este ltimo programa muestran que la mejora en la insercin laboral fue pequea (Leite, 2007, p.97) aunque se registra el reconocimiento de un incremento en la autoestima, las relaciones familiares y sociales, y mejor desempeo laboral. La reduccin de los fondos del FAT, y la discontinuidad de los proyectos para jvenes en varios pases impidieron una evaluacin comparativa ms amplia y prolongada. En este caso, si hubiera habido continuidad, probablemente se hubieran podido ir corrigiendo los errores, tanto en los contenidos de la formacin como en la poblacin objetivo, tanto de usuarios como de empresas empleadoras. En general, hay pocas polticas pblicas que enfrenten el problema del sector informal en su conjunto y en su dimensin. Lo que se registran son programas individuales ms o menos abarcativos, en los que la capacitacin tiene un peso menor. Si se enfoca la atencin en la formacin integral de las personas, actualmente en la economa informal hay poca claridad para distinguir entre los sectores ms favorecidos, o sea personas con niveles altos de educacin, que desempean tareas redituables no registradas y que pueden obtener su propia capacitacin sin problemas, por un lado; y los grupos ms numerosos de personas cuya principal o nica opcin laboral es insertarse en el trabajo precario del sector informal. Entre estos ltimos es tambin necesario distinguir entre los emprendedores que tienen posibilidad de evolucionar y formalizarse, y aqullos, jvenes y mujeres de bajo nivel educativo e nfimo acceso a un capital de trabajo, que pasan de una insercin precaria a otra. Los programas que buscan elevar el nivel educativo y el capital social de este ltimo grupo son bienvenidos, as como aquellos que se focalizan en los microemprendimientos viables que permiten inserciones laborales estables. Asimismo, conviene destacar que iniciativas como la presentada de CAPLAB merecen ser tenidas en cuenta y evaluadas para su po-
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sible extensin a otros contextos, pues enfocan integralmente el problema, teniendo como poblacin objetivo los jvenes que son candidatos a la desocupacin o la informalidad y aprovechan los recursos institucionales de la colectividad (los CEOS).
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4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
4.1 LAS POLTICAS Esta rpida visin de las polticas de formacin en la regin, y en particular en los cuatro pases analizados, muestra la dificultad de estructurar polticas que sean a la vez equitativas y eficientes y que consigan que la totalidad de la poblacin acceda a competencias de empleabilidad que le permitan ingresar en el mercado de trabajo formal y desarrollar carreras ocupacionales calificantes. Contribuyen a ello, el contexto socioeconmico de inestabilidad poltica en la mayora de los pases 32 y los grandes niveles de desigualdad y bolsones de pobreza que influyen en que una buena parte de la poblacin no llegue a adquirir las habilidades bsicas que debera brindarles la educacin formal. El sistema de formacin profesional, que ms que sistema es una superposicin de agencias y programas, no cubre todas las poblaciones objetivo. En el caso de las ms crticas slo llega con acciones que carecen de continuidad y envergadura suficiente. Por otro lado, existe un enorme esfuerzo de personas e instituciones comprometidas con la formacin, una experiencia secular digna de ser destacada, y fondos importantes provenientes del aporte de la sociedad, destinados a la educacin y la FP, y por lo tanto, a la mejor formacin para el trabajo de los ciudadanos. En ese contexto pareciera que es urgente implementar al menos dos polticas de fondo; de ser posibles polticas de Estado por su continuidad. Una es la existencia de fondos de asignacin especfica que trasciendan las polticas clientelsticas de los gobiernos de turno; y la otra, que existan mecanismos de evaluacin e instancias evaluadoras que permitan corregir la asignacin de fondos a programas e instituciones. Se tendra que asegurar la continuidad y monto de los fondos especficos del tipo del FAT y el FONCAP, la idoneidad de su administracin y
32 Cuando existe continuidad en las polticas, como en el caso de Chile, los resultados son positivos, aunque subsisten las causales de fondo de algunos resultados no buscados. 69
criterios claros de asignacin de recursos que evitaran el dualismo de una formacin de primera (para las empresas integradas y los usuarios educados) y otra de segunda (para los jvenes y los pobres), reforzando los mecanismos compensatorios de los dficit iniciales de las poblaciones objetivo crticas, tanto en educacin general como en competencias sociales. ste es un componente clave de las polticas pblicas pues la experiencia muestra que un bien semipblico como la formacin, si es dejado en manos del mercado tiende a mantener o agravar las diferencias iniciales. La evaluacin de los resultados de la educacin formal, la acreditacin institucional de escuelas y centros de formacin, y la validacin del mandato de las IFP tendran que responder a criterios objetivos, tanto en cuanto a los perfiles de sus destinatarios como al valor de los servicios prestados. Existen modelos de evaluacin institucional y de estudios de seguimiento de egresados que han sido desarrollados internacionalmente y que podran ser sumamente tiles, tanto para la evaluacin de la educacin formal, como de la formacin profesional y los cursos de capacitacin de distintas clases (ver recuadro 7. Evaluacin de los egresados del programa dual de SENATI, Per). Para implementar esa evaluacin sera necesario constituir organismos evaluadores que no pertenezcan a las instituciones evaluadas, y que sean garanta de idoneidad y objetividad. Para que su tarea tenga sentido tiene que estar ligada a mecanismos de acreditacin y certificacin institucional, y a la transparencia y publicidad de los procesos de evaluacin y sus resultados. Los consejos de evaluacin universitaria establecidos en algunos pases pueden ser un ejemplo para esta propuesta. Dentro del marco anterior sera conveniente estructurar polticas en las direcciones siguientes: Polticas de formacin contracclicas para evitar los cuellos de botella en los momentos de expansin econmica luego de crisis cclicas. Polticas compensatorias de largo plazo que incrementen la inversin en capital humano y social de los grupos ms desfavorecidos. Polticas institucionales realistas para mejorar la calidad de los servicios educativos y la articulacin entre la educacin formal, la formacin profesional y el mundo del trabajo. Esas polticas deben combinar adecuadamente incentivos y regulaciones evitando efectos no deseados.
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4.2 LOS PASES Para finalizar este trabajo se pueden presentar algunas reflexiones sobre las perspectivas de los cuatro pases analizados con respecto al futuro de la formacin, la empleabilidad y el trabajo decente. Los desafos y las posibilidades de cada pas son diferentes, aunque como se vio ms arriba hay una realidad comn que permite plantear conclusiones y tendencias que incluyen a los cuatro pases. Las caractersticas diferentes de cada uno de ellos sealan lmites y posibilidades para el futuro y explican algunas de las diferencias de la realidad actual presentada aqu. Argentina La economa argentina actual, despus de enormes altibajos, parece estar en un perodo de alto crecimiento. Este es el caso, tanto en la economa agraria, que exporta a muy buenos precios y financia al Estado a travs de las retenciones, como en el sector industrial predominantemente dirigido al mercado interno, pero con exportaciones interesantes en la industria automotriz y alimenticia. Las demandas de la industria a la formacin pasan fundamentalmente por las competencias bsicas y sociales de los trabajadores, tales como habilidades bsicas de lectoescritura y matemtica, responsabilidad, disciplina, etc. Hay tambin una nostalgia por los oficios tradicionales, trasmitidos en la experiencia laboral, y perdidos con los vaivenes del desempleo en las sucesivas crisis. El gobierno expresa una voluntad explcita de mejorar la educacin formal y en particular la educacin tcnica y secundaria; se ha invertido en ello, pero las mejoras organizacionales an no se ven, la atomizacin del sistema y los problemas de la gestin local conspiran contra ello. La formacin profesional es muy difcil de evaluar, no es un sistema sino una red desordenada de instituciones estatales, privadas lucrativas y ONG que responden a la demanda de los individuos y las empresas, y son financiadas mayoritariamente por los Estados provinciales, pero no expresan polticas coherentes. El crecimiento de los ltimos aos se ha centrado en la economa registrada, el empleo en ella ha crecido y en general se aplican las leyes laborales, por lo tanto puede considerarse trabajo decente. El desempleo ha disminuido y en conjunto se puede considerar que la situacin de esos trabajadores
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ha mejorado notablemente. Pero existe una proporcin importante de trabajo no registrado, cercano a la mitad de la fuerza de trabajo, compuesto por trabajadores en negro en empresas formales; as como trabajo de baja calificacin y productividad, insertado precariamente en establecimientos informales muy pequeos. Si bien este sector ha disminuido su participacin en el total del empleo, en trminos absolutos sigue creciendo. Una persecucin de las unidades productivas en los sectores ms afectados por el empleo informal (construccin, comercio, confeccin, calzado) llevara seguramente a un aumento de la desocupacin; urge entonces, instrumentar polticas de inclusin que permitan mejorar la productividad en esos sectores, en particular en las microempresas, a travs, tanto de la poltica impositiva como de capacitacin de emprendedores y trabajadores. Brasil Brasil es un pas decididamente emergente; el volumen de su economa, el tamao de su territorio y poblacin, la continuidad de las polticas econmicas a travs de los cambios de gobierno y la fuerza de su sector industrial, parecen asegurarle un lugar en el puado de pases en desarrollo, lderes a principios de este siglo. Ha invertido mucho en educacin formal y ha logrado revertir la tendencia histrica a la marginacin de las mayoras en el sistema educativo. Siempre fue un pas que tuvo una educacin muy buena en la cumbre de la pirmide, constituida por la educacin secundaria preparatoria y la educacin tcnica federal, las universidades federales y privadas, y una formacin profesional excelente (Sistema S) pero que llegaba a una minora de la poblacin. Las estructuras educativas y de FP corresponden a esa realidad. La ampliacin de la matrcula en la educacin formal y el PLANFOR en cambio, responden a ese desafo tratando de hacer llegar esa formacin a las mayoras. Ello no es fcil y las dificultades, tanto organizacionales como de financiacin se estn haciendo notar, tal como se mostr en este documento. La inmensidad y las diferencias internas entre inserciones marginales e integradas, en el empleo, rurales y urbanas, son tambin una cuestin abierta para el futuro de Brasil. La actividad de las organizaciones de empleadores, sindicales y ONG puede ir sealando caminos.
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Chile Es evidentemente el pas que ha ido desarrollando, a travs de los aos, polticas coherentes de desenvolvimiento econmico, educacin y formacin profesional. Sus empresas y empresarios son de nueva generacin, no defienden viejos privilegios como en otros pases, sino que buscan legitimar su insercin en un mercado moderno y competitivo. Su sistema educativo, uno de los primeros de la regin en extenderse a todo el pas y de incluir a los grupos de edad hasta la educacin secundaria, ha buscado actualizarse en las ltimas dcadas del siglo pasado. La formacin profesional cambi todo su esquema creando un cuasi mercado de la capacitacin, introduciendo a las empresas en ese mercado, y promoviendo una multiplicidad de instituciones de formacin. El Estado continu siendo el gran animador de ese mercado, como regulador y financiador. Se fueron corrigiendo defectos y mejorando la legislacin y la organizacin de la formacin. Cuando se observan los nmeros, es el pas, de los considerados aqu, que tiene proporcionalmente menos trabajo informal, que muestra alta competitividad a nivel internacional, que presenta niveles de productividad interesantes; todo ello es un premio a la coherencia y a la constancia. La otra cara de la moneda son los lmites que estn apareciendo: la segmentacin de la enseanza secundaria que hace que un grupo significativo de egresados no tenga acceso a los estudios superiores y dado que esa educacin media segmentada est asociada a los orgenes familiares, ello lleva a la dificultad de acceder al empleo formal con slo esas credenciales. La desocupacin juvenil y las trayectorias de trabajos inestables muestran esa realidad. Si se vuelve la mirada a la formacin profesional, hay una gran desproporcin entre los fondos dirigidos a capacitar a aquellos que ya estn en el sector integrado de la economa, y los dineros y organizacin destinados a los ms desfavorecidos. Sin embargo, hay conciencia en el pas de esta problemtica e indudablemente hay voluntad poltica de hacerle frente; conviene esperar y observar la evolucin de las instituciones y las polticas pblicas. Per Este es el pas ms complejo de los considerados aqu; si bien la economa en los ltimos aos muestra un crecimiento constante y la situacin poltica parece relativamente estabilizada, la base extractiva de la produccin
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limita mucho las posibilidades de crecimiento e inclusin. La alta participacin de la economa informal, el empleo en el comercio y los servicios, y el bajo nivel de ingresos completan un panorama poco favorable al desarrollo del empleo decente. Por otro lado, la cobertura de la educacin y la extensin de la participacin de la poblacin en la educacin formal seguramente aumentan las aspiraciones de los jvenes, y el choque entre el crecimiento de la educacin y la falta de oportunidades laborales es un impulso a la migracin. El peligro es un crculo vicioso que vaya incrementando estos desequilibrios; la clave es atacar temas crticos como la calidad de la educacin, de manera que los aos pasados en el sistema educativo tengan un valor al menos en competencias generales y de solucin de problemas; y en lo productivo aprovechar las energas y la capacidad emprendedora que se derrocha en la economa informal encaminndola a actividades que sean productivas y no estn basadas en la explotacin del trabajo no calificado.
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ANEXO 1 Cuadros estadsticos
Cuadro I.1 Porcentaje de la fuerza de trabajo con al menos educacin secundaria, y productividad. Pases seleccionados
Fuerza de trabajo con educacin secundaria (en miles) 3.302 11.935 2.524 2.033 Fuerza de trabajo con educacin terciaria (en miles) 2.716 4.392 1.157 1.235 Porcentaje de la fuerza de trabajo con educacin secundaria o ms (%) 59,4 26,7 68,8 87,4 Estimaciones de la productividad, ao 2005 (PBI por persona empleada) (US$) 29.516 17.560 30.359 12.841
Pases
Ao
Argentina 2003 Brasil Chile Per 1999 1994 2003
Fuente: OIT, Employment Trends Team/SKILLS Department, 2007: Metodologa para identificar pases para el anlisis de la relacin entre habilidades, productividad, creacin de empleo, y desarrollo.
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Cuadro 1.1 Porcentaje de los trabajadores que ganan 1 US$ o 2 US$ por da en relacin al empleo total. Aos seleccionados, regiones y total del mundo
Regin Mundo Amrica Latina y el Caribe Asia oriental Asia sudoriental Asia meridional Oriente Medio y Norte de frica frica sub-Sahariana Economas en transicin Proporcin de los trabajadores que Proporcin de los trabajadores que ganan US$ 1 por da (o menos) ganan US$ 2 por da (o menos) 1980 40,3 15,6 71,1 37,6 64,7 5,0 53,4 1,6 1990 27,5 16,1 35,9 19,9 53,0 3,9 55,8 1,7 2003
a
2015
1980 59,8 41,2 92,0 73,4 95,5 40,3 85,5 1,7
1990 57,2 39,3 79,1 69,1 93,1 33,9 89,1 5,0
2003
2015
19,7 13,5 17,0 11,3 38,1 2,9 55,8 5,2
13,1 11.5 6,5 7,3 19,3 2,3 54,0 2,1
49,7 33,1 49,2 58,8 87,5 30,4 89,0 23,6
40.8 28,8 25,8 47,7 77,4 24,9 87,6 9,8
a) Estimaciones b) Proyecciones Fuente: Kapsos, 2004, en OIT, Informe sobre el Empleo en el Mundo 2004-05.
Producto por trabajador (constante US$2000 at PPA)
Grfico 1 Productividad medida segn el producto por persona empleada (constante US$2000 PPA) por regin, 1996 y 2006
70.000
1996
60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0
2006
Mundo
Economas Asia Asia Asia Amrica Europa desarrolladas Central y Oriental Sudoriental Meridional Latina y Unin Sudoriental y el Pacfico y el Caribe Europea (no UE) y CEI
frica del Norte
frica Sub Sahariana
Medio Oriente
Fuente: OIT. ICMT. El vnculo entre la productividad y la reduccin de la pobreza se explica en OIT: Informe sobre el empleo en el mundo 2004-2005, empleo, productividad y reduccin de la pobreza (Ginebra, 2005); website: http://www.ilo.org/public/english/employment/strat/wer2004.htm
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Cuadro 1.2 Caractersticas de los pases seleccionados, Amrica Latina y el Caribe segn las principales variables sociodemogrficas y econmicas, aos 2005, 2006.
Producto bruto interno por habitante (Dlares a precios constantes de 2000) (2005) 8.130,8 3.573,7 5.729,2 2.340,4 4.044,1 4.985,3 (2005) 183.196,0 797.365,4 115.247,8 79.382,6 2.412.785,5 40.598,0 (A precios corrientes de mercado, en millones de dlares) Producto bruto interno total Tasa de desempleo urbano (2006) 10,7 a) 10,2 b) 8,3 c) 8,8 d)
Pases
Poblacin Poblacin total Esperanza de vida al nacer urbana % (En miles) (Total ambos sexos) Promedio 2000-2005 (2005) 91,8 83,4 86,6 72,6 77,8 64,7 74,3 71,0 77,7 69,8 71,9 67,5
(2006)
Argentina
38.971
Brasil
190.127
Chile
16.436
Per
28.349
77
Amrica Latina*
558.860
Caribe**
39.460
Incluye 20 pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Bolivariana de Venezuela, Repblica Dominicana y Uruguay. ** Incluye 24 pases: Anguila, Antigua y Barbuda, Antillas Holandesas, Aruba, Bahamas, Barbados, Cuba, Dominica, Granada, Guadalupe, Hait, Islas Caimn, Islas Vrgenes Britnicas, Islas Vrgenes de los Estados Unidos, Islas Turcos y Caicos, Jamaica, Martinica, Montserrat, Puerto Rico, Repblica Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa Luca, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tobago.
a) Incorporacin progresiva hasta alcanzar 28 aglomerados urbanos. Nueva medicin a partir de 2003; datos no comparables con aos anteriores. b) Seis regiones metropolitanas. Nueva medicin a partir de 2002. Datos no comparables con aos anteriores. c) Total nacional. d) Lima Metropolitana. Nueva medicin a partir de 2002; datos no comparables con aos anteriores.
Fuente: CEPAL, Anuario Estadstico 2006, pgs. 23, 32, 33, 88 y 89. OIT, Panorama Laboral 2006, pgs. 55, 60 y 61.
Cuadro 1.3 Empleo urbano segn rama de actividad econmica. Pases seleccionados y Amrica Latina Ao 2005 (2003 para Chile) En porcentajes
Pases
Total
Agricultura, Electricidad, Industria Total Actividades Construccin Comercio Transporte, Establec. Servicios gas y agua manufactur. almacen.y financieros comun. soc. y Servicios pesca y no comunic.(1) (2) personales (3) (1)+(2)+(3) especficas minas 0,5 0,5 0,6 0,1 18,4 5,2 31,5 9,9 14,4 9,1 21,5 8,3 7,7 7,7 15,9 7,5 25,4 5,4 3,3 14,1 8,5 23,5 6,7 9,4 35,5 34,0 30,3 26,2 51,6 42,7 46,3 43,8 0,3 0,3 0,3 0,0
Argentinaa 2005 100,0
1,4
Brasilb 2005
100,0
7,9
78
Chilec 2003
100,0
7,8
Per 2005
100,0
1,0
Amrica Latina 2005 1,9 16,1 5,9 25,3
100,0
5,6
6,6
4,7
33,5
44,8
0,5
(a) (b) (c) (d)
28 aglomerados urbanos Encuesta PNAD de setiembre de cada ao. Encuesta CASEN. Lima Metropolitana.
Fuente: Estimaciones de la OIT con base en informacin de encuesta de Hogares de los pases. Cobertura Urbana, en OIT, Panorama Laboral 2006. Cuadro 7A.
Cuadro 1.4 Estructura del empleo urbano por sexo y formalidad del sector Pases seleccionados y Amrica Latina - Ao 2005 (2003 para Chile) En porcentajes
Sector Informal Pases Trabajadores Total Indep. Total Argentinaa 2005 Total 43,6 Hombres 43,2 Mujeres 44,1 Brasilb 2005 Total 49,1 Hombres 46,6 Mujeres 52,4 Chilec 2003 Total 31,9 Hombres 27,8 Mujeres 43,7 Perd 2005 Total 54,9 Hombres 51,1 Mujeres 60,0 Amrica Latina 2005 Total 48,5 Hombres 46,3 Mujeres 51,4 17,8 20,4 14,4 24,2 25,7 22,2 15,0 16,6 11,5 32,5 29,9 36,1 25,1 25,0 25,1 Micro Serv. empresas Domstico Total 7,5 0,4 17,0 8,5 0,8 18,7 6,5 0,2 14,9 4,6 0,3 10,4 6,3 0,6 14,2 18,3 22,4 12,7 16,4 20,0 11,5 10,3 11,0 8,5 17,7 20,9 13,5 17,0 20,7 12,1 Sector pblico 17,6 13,5 23,0 12,4 9,6 16,1 11,6 9,9 12,9 7,6 6,9 8,5 12,8 10,4 16,0 Sector Formal Peq. med y grandes empresas Cuenta Total Propia 38,8 43,2 32,9 38,5 43,9 31,5 56,6 62,3 43,4 37,6 42,0 31,5 36,5 41,0 30,2 4,6 4,4 4,9 1,5 1,3 1,7 5,2 4,5 5,8 3,1 3,6 2,5 2,3 2,3 2,2
Total 56,4 56,8 55,9 50,9 53,4 47,6 68,1 72,2 56,3 45,1 48,9 40,0 51,5 53,7 48,4
Nota: Se tom el dato del ltimo ao que se presenta para cada pas. (a) 28 aglomerados urbanos. (b) Encuesta PNAD de setiembre de cada ao. (c) Encuesta CASEN. (d) Lima Metropolitana.
Fuente: Estimaciones de la OIT con base en informacin de encuesta de Hogares de los pases. Cobertura Urbana, en OIT, Panorama Laboral 2006. Cuadro 6A.
79
Cuadro 1.5 Porcentaje de personas en situacin de pobreza en reas urbanas* Pases seleccionados y Amrica Latina
Pases Argentina Brasil Chile Per Amrica Latina
*
Ao 2005 2005 2003 2001

b
Porcentaje de personas en situacin de pobreza. Areas urbanas 26,0 a 32,8 18,5 42,0 34,1
2005c
Porcentaje de personas cuyo ingreso por da es inferior al doble del costo de una canasta bsica de alimentos. Incluye las personas en situacin de indigencia. (a) Veintiocho aglomeraciones urbanas. (b) Cifras del INEI de Per. No son comparables a aos anteriores por cambios en el marco muestral. (c) Estimacin basada en 19 pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Bolivariana de Venezuela, Repblica Dominicana y Uruguay.
Fuente: CEPAL, Anuario estadstico 2006, pg. 74.
Cuadro 1.6 Distribucin del ingreso de la poblacin urbana segn deciles 1 y 10 Pases seleccionados. Aos 2003-2005. En porcentajes
Pases Argentina Brasil Chile Per Aos 2005 2005 2003 2003 Decil 1 (US$) 1,1 0,9 1,3 1,8 Decil 10 (US$) 41,7 49,8 44,9 36,1
Fuente: CEPAL, Anuario estadstico 2006, pgs. 77 y 78.
Cuadro 1.7 Relacin de salarios entre los gneros, a igual nmero de aos de estudio aprobados*. Pases seleccionados. Aos 2005-2003. En porcentajes
Pases Argentina Brasil Chile Per
*
Ao 2005
a
Porcentaje 87,0 78,1 81,7 77,4
2005 2003 2003
Se refiere a la proporcin del salario medio de las mujeres asalariadas urbanas, de 20 a 49 aos de edad que trabajan 35 horas y ms por semana, respecto del salario de los hombres de iguales caractersticas. (a) Veintiocho aglomeraciones urbanas.
Fuente: CEPAL, Anuario estadstico 2006, pg. 80.

80
Cuadro 1.8 Producto bruto interno por habitante* y tasas de variacin del PBI por habitante Pases seleccionados, Amrica Latina y el Caribe. Aos 1995-2005/6
PBI por habitante (US$) 2000 7,8 -0,9 2,8 2,4 0,4 5,3 3,2 1,3 2,3 2,7 2,8 0,5 1,0 3,6 -2,3 2,7 -1,8 -11,7 2002 2003 2004 2005 1995 2000 2002 2003 7,8 -0,9 2,8 2,4 0,4 5,3 Tasas de variacin del PBI por habitante 2004 8,0 3,4 5,0 3,7 4,4 3,3 2005 2006** 8,1 0,9 5,2 4,9 3,0 4,4 1,4 3,3 5,7 3,8
Pases
1995
Argentina
7.199,3 7.730,2 6.455,8 6.960,6 7.518,5 8.130,8
Brasil
3.327,1 3.440,0 3.454,4 3.423,8 3.541,5 3.573,7
81
Chile
4.261,7 4.883,6 5.041,2 5.182,1 5.443,7 5.729,2
Per
1.978,9 2.056,2 2.101,2 2.151,1 2.230,6 2.340,4
AmricaLatina
3.602,2 3.886,0 3.745,9 3.760,5 3.926,3 4.044,1
Caribe
3.659,4 4.227,0 4.393,6 4.624,8 4.776,0 4.985,3
* A precios constantes de mercado. Dlares a precios constantes de 2000. ** Cifras preliminares Fuente: CEPAL, Anuario estadstico 2006, pgs. 86 y 88.
Cuadro 1.9 Desempleo abierto urbano (Tasas anuales medias) Pases seleccionados y Amrica Latina. Aos 1990 - 2006
1995 17,5 4,6 6,6 7,1 9,3 10,0 9,4 9,3 10,5 10,5 10,8 7,2 8,6 6,9 9,4 7,8 9,2 9,4 11,6 5,4 5,3 6,4 9,8 9,2 9,1 9,0 5,4 5,7 7,6 7,8 7,1 6,2 11,7 12,3 8,5 9,4 11,2 17,2 14,9 12,9 14,3 15,1 17,4 19,7 17,3 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 13,6 11,5 8,8 9,4 10,6 2005 11,6 9,8 8,0 9,6 9,4 2006* 10,7 10,2 8,3 8,8 8,6
Pases
1990
Argentinaa
7,5
Brasilb
4,3
Chilec
7,4
82
Perd
8,3
Amrica Latinae
7,9
* Hasta el tercer trimestre. (a) Incorporacin progresiva hasta alcanzar 28 aglomerados urbanos a partir de 2002. Nueva medicin a partir de 2003; datos no comparables con aos anteriores. (b) Seis regiones metropolitanas. Nueva medicin a partir de 2002. Datos no comparables con aos anteriores. (c) Total nacional. (d) Lima Metropolitana. Nueva medicin a partir de 2002. Datos no comparables con aos anteriores. (e) Promedio simple.
Fuente: OIT, Panorama laboral 2006, pg. 55.
Cuadro 2.1 Tasa de matrcula neta en educacin secundaria por gnero Pases seleccionados. Ao 2002. En porcentajes
Pases Argentina Brasil Chile Per Secundaria H 79 69 78 70 M 83 74 79 68
Nota: Los datos corresponden al ao ms reciente en un rango de dos aos de la fecha sealada. Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators 2005, CD Rom, en PREAL, 2006, Cantidad sin Calidad, un informe del progreso educativo en Amrica Latina, pg. 39.
Cuadro 2.2 Gasto pblico en educacin Porcentaje del Producto Bruto Nacional. Ao 2002 - Pases seleccionados
Pases Argentina Brasil Chile Per Fuente: CEPAL, Anuario estadstico 2006, pg. 65. Gasto pblico en Educacin (% del PBN) 4,1 4,3 4,4 3,1
83
Cuadro 2.3 Diferencia en las tasas de matrcula entre el quintil ms rico y el ms pobre (%) por edad, 1990 - 2001 Pases seleccionados
6 a 12 aos de edad 20% 20% ms pobre ms rico Diferencia 21 30 12 32 27 15 15 15 11 95 96 11 10 33 26 36 14 20 32 25 27 26 35 25 97 98 97 70 81 93 96 96 98 98 99 99 100 1 1 84 86 99 100 100 3 4 2 79 82 87 94 97 98 96 98 99 26 17 6 52 64 81 84 91 96 99 100 99 2 2 2 73 67 87 94 97 99 20% 20% Diferencia ms pobre ms rico 13 a 17 aos de edad 18 a 23 aos de edad 20% 20% ms pobre ms rico 54 62 72 40 48 55 52 63 64 56 56 Diferencia 21 36 36 26 28 23 27 36 38 21 31
Argentina
1992 1996 2001
Brasil
84
1990 1995 2001
Chile
1990 1996 2000
Per
1994 2000
Nota: Los datos muestran el porcentaje de la poblacin de un grupo etario particular que se encuentra matriculado en el sistema escolar.
Fuente: Banco Mundial, 2004, Inequality, Tabla A. 47 en anexo estadstico, pg. 332, extrado de PREAL, 2006, Cantidad sin Calidad, un informe del progreso educativo en Amrica Latina, pg. 37.
Cuadro 2.4 Promedio de aos de estudio de la poblacin econmicamente activa de 15 aos y ms segn sexo, zonas urbanas y rurales 1980 - 2005. Pases seleccionados
Zonas urbanas Promedio de aos de instruccin Zonas rurales Promedio de aos de instruccin Ambos sexos Hombres Mujeres 8,2 8,9 9,7 11,1 11,2 11,6 Ambos sexos 7,4 8,7 9,3 10,4 10,7 11,0 7,0 8,6 9,0 10 10,2 10,6 Hombres Mujeres
Pas
Ao
Argentina* (Gran Bs.As.)
1980 1990 1994 1999 2002 2005
Brasil
85
1979 1990 1993 1999 2001 2005 9,9 10,2 10,6 11,0 11,3 10,0 10,0 10,4 10,4 10,4 10,8 9,4 9,6 10,0 9,7 10,0 10,4 10,8 11,2 10,3 10,6 10,9 11,3 11,6 6,2 6,8 7,1 7,2 7,7 4,8 5,3 5,4
5,9 6,7 6,0 7,3 7,6 8,3
5,6 6,3 6,0 6,9 7,2 7,9
6,4 7,2 6,0 7,9 8,1 8,8
3,1 3,0 2,8 3,5 3,5 4,2
3,0 2,7 2,7 3,3 3,3 4,0 5,9 6,4 6,8 6,8 7,4 5,6 6,1 6,3
3,4 3,5 2,9 3,8 3,8 4,6 7,6 8,5 8,3 8,4 8,8 3,7 4,1 4,3
Chile
1987 1990 1994 2000 2003
Per
1999 2001 2003
A partir de 1997 en Argentina se dispuso de antecedentes que permiten calcular el nmero de aos de estudio. Las cifras anteriores corresponden a estimaciones a partir de las categoras primaria incompleta, primaria completa, secundaria incompleta, secundaria completa, y superior. Fuente: CEPAL, sobre la base de las encuestas de hogares de los respectivos pases, en CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 2006, pgs. 396 y 397.
Cuadro 2.5 Distribucin de la poblacin de 25 a 59 aos de edad segn nivel y tipo de calificacin, 1990 - 2000. Pases seleccionados
Zonas urbanas Nivel de calificacin* Con calificacin tcnica o profesional Sin calificacin Profesional Tcnica tcnica o profesional Subtotal 82,4 17,6 10,0 7,6 78,8 21,2 11,1 10,1 89,9 89,2 84,1 78,5 70,4 10,1 10,8 15,9 21,5 29,6 7,4 7,3 8,7 12,4 14,4 2,8 3,5 7,2 9,2 15,1
Pas Argentinaa Brasil Chile Per

*
Ao 1990 1999 1990 1999 1990 2000 1999
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
(a) Gran Buenos Aires CEPAL define como personas con calificacin profesional a los individuos que completaron cinco o ms aos de estudio adicionales a la educacin secundaria, y con calificacin tcnica a aquellos que completaron de dos a cuatro aos de educacin postsecundaria.
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases, en CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 2001-2002.
Cuadro 2.6 Porcentaje de estudiantes en el nivel inferior y en el superior de competencia en lectura, y puntaje medio. Programa de Evaluacin Internacional de los alumnos (Programme for International Student Assessment - PISA). Ao 2000. Pases seleccionados
Pases Finlandia Canad Prom.OCDE Espaa Italia Tailandia Mxico Argentina Chile Brasil Per Puntaje Medio 546 534 500 493 487 431 422 418 410 396 327 % en el nivel 1 o inferior 7 9 18 16 19 37 44 44 48 56 80 % al nivel 5 18 17 10 4 5 1 1 2 1 1 0
Nota: Nivel 1 (baja competencia) 335-407 puntos. Nivel 5 (alta competencia) ms de 625 puntos.
Fuente: OCDE/UNESCO, 2003, Literacy Skills, en PREAL, 2005 Cantidad sin Calidad, un informe del progreso educativo en Amrica Latina, pg. 31
86
ANEXO 2 Recuadros
Recuadro 1 CAPLAB: Per

33
CAPLAB es una entidad especializada en la ejecucin de proyectos de desarrollo en Per. Tiene como uno de sus objetivos prioritarios la modernizacin profesional, promoviendo el empleo y el autoempleo dignos en mbitos rurales y urbanos. Parte en su accionar, del aprendizaje que viene de la experiencia y construye sobre l. Surgi en 1996 con el objetivo de enfrentar la problemtica del desempleo y las condiciones precarias de empleo e ingresos de grandes sectores de la poblacin. La Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE), asociada con los Ministerios de Trabajo y Promocin del Empleo, y de Educacin, ayud a la creacin de este centro de servicios para impulsar la integracin de jvenes y mujeres socialmente desfavorecidos en el mercado laboral. A lo largo de sus aos de actividad el CAPLAB ha tenido diferentes instituciones que cooperaron en distintos proyectos: adems de la COSUDE, y de los ministerios citados, se puede mencionar al Institute for Vocational Training, Labour Market and Social Policy (INBAS), de Blgica; CARITAS, de Per; Fondo Nacional de Capacitacin Laboral y Promocin del Empleo (FONDO EMPLEO); Movimiento Fe y Alegra; Instituto de Tecnologas Apropiadas para Sectores Marginales (ITACAB); y Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formacin Profesional (OIT/ Cinterfor). Centra sus actividades en los centros de educacin ocupacional (CEO), de gestin estatal. Estos centros se dirigen a los sectores ms desfavorecidos con el objetivo de ayudarles a obtener un mejor acceso
33 Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo (CAPLAB), Informe de resultados y efectos del Programa de Capacitacin Laboral, 1997-2006. 87
al empleo, a travs de una formacin tcnica adecuada. Como existan en Per cerca de novecientos CEO que funcionaban con un equipamiento mnimo, un equipo docente que necesitaba actualizacin, y un bajo nivel de insercin laboral de sus egresados (27%), CAPLAB formul una serie de propuestas para su fortalecimiento y mejora. Estas propuestas formaron el MODELO CAPLAB. Su accionar se organiza en tres estrategias diferentes. En la primera: Capacitacin Tcnica y Demanda Laboral, trata de modificar los procesos de capacitacin para que respondan a la demanda laboral de las empresas medianas y pequeas. Al respecto se logr que el 65% de los egresados de los CEO integrados al modelo pudieran insertarse en la especialidad estudiada y treinta mil jvenes al ao se beneficiaran con el programa. En la segunda: Formacin de facilitadores para una capacitacin de calidad, se realiza una tarea permanente con los docentes e instructores de los CEO. Se les ensea a manejar las ltimas tecnologas y metodologas de las empresas modernas para asegurar que la formacin de sus egresados les permita un mejor acceso al mercado laboral. En esta lnea se capacitaron ms de cuatro mil directores y docentes, 60% de los cuales son mujeres. Finalmente, la tercera estrategia se refiere a un mayor acceso al empleo. Se fortaleci, en esta perspectiva, el Servicio Pblico de Empleo (PROEMPLEO) promoviendo una descentralizacin del servicio por medio de los CEO, municipalidades y ONG. Esta actividad trajo como resultado la mejor insercin laboral de unos treinta y seis mil peruanos. El modelo CAPLAB fue amplindose hasta abarcar a alrededor de 285 CEO, y extendiendo sus acciones a otros pases como Ecuador, Nicaragua y Bolivia. En 2003 se sancion en Per la nueva Ley General de Educacin y en ella se incluyeron propuestas metodolgicas, herramientas y estrategias del modelo, especialmente en el proceso de la conversin de CEO a Centro de Educacin Tcnico Productivo (CETPRO). Los centros pasaron a ser no solamente organismos capacitadores sino tambin centros abastecedores de servicios locales para la mano de obra y las empresas.
88
El CAPLAB desarrolla diferentes experiencias donde se plasma su tarea de lograr una mejor insercin, tanto a nivel de empleo como en diferentes emprendimientos en zonas rurales y urbanas, muchos de ellos con actividades atpicas. A ttulo de ejemplo, se fortalecieron las capacidades demandadas por distintos productores: un egresado de un instituto superior tecnolgico tambin en el programa, residente en la sierra, tiene una granja de cra de cuy.34 Vende semanalmente 250 cuyes en dos ciudades y ha recibido un premio de un concurso de emprendedores relacionado con el manejo de tecnologa y los requerimientos de asociacin de los productores. En otro caso, un vendedor de rieles de cortinas se capacit en un CEO, en Carpintera Metlica y logr cambiar su posibilidad de trabajo instalando una fbrica de rieles que ahora ampliara a otras estructuras metlicas. Su formacin en el CEO le posibilit dominar las tcnicas necesarias, pero tambin lo ayud a adquirir las competencias de gestin para progresar en su actividad. Este modelo utiliza la estructura educativa existente enfatizando la organizacin, la formacin de los docentes y directivos y la adecuacin de la capacitacin impartida a las reales demandas de las empresas del lugar.
34 Se trata de un cobayo autctono, que es muy apreciado en la gastronoma peruana. 89
Recuadro 2 CHILECALIFICA: Chile35 En el ao 2002 se crea el Programa CHILECALIFICA, ente gubernamental encargado de instalar en el pas un sistema de formacin permanente. Es una iniciativa de los ministerios de Educacin, Economa y Trabajo, financiado por el gobierno de Chile y el Banco Mundial. Se basa en la articulacin del mundo de la formacin y el mundo del empleo. Supone que las personas desarrollan trayectorias de formacin, basadas en competencias que pueden abordarse a lo largo de la vida, sin importar la edad, el nivel de escolaridad ni su situacin laboral, para poder completar, actualizar y perfeccionar su proceso formativo. Dentro de este programa que es general, hay algunos componentes que privilegian ciertos grupos: jvenes y adultos excluidos del sistema educativo y del sistema de capacitacin; poblacin activa con bajos niveles de alfabetizacin y competencias para el trabajo; y trabajadores que deseen certificar sus competencias laborales y capacitarse. El primer componente, el de la Nivelacin de Estudios Medios funciona con una modalidad flexible por medio de la cual los beneficiarios pueden iniciar o completar sus estudios medios y lograr as un punto de partida equitativo para insertarse en el mercado de trabajo. Con este sistema se impulsa a los jvenes a que desarrollen sus estudios en el tiempo de que disponen, cuando no puedan asistir a clase diariamente. Estos estudios se realizan en instituciones ejecutoras acreditadas en el Registro Regional de Libre Entrada de Entidades Ejecutoras del Ministerio de Educacin, especializadas, gratuitas y flexibles, que permiten a los alumnos avanzar a su propio ritmo, condiciones de aprendizaje, y tiempo disponible. Se implementa mediante mdulos combinados con actividades presenciales y culminan con exmenes finales en establecimientos educativos. Este componente est dirigido a jvenes y adultos mayores de
35 Extrado de las pginas de Internet de REDETIS, OIT/Cinterfor y CHILECALIFICA, noviembre de 2007. 90
18 aos que desean completar sus estudios, pero que no pueden asistir a clase todos los das; tienen clases que se extienden aproximadamente por ocho meses y cubren las reas de lengua y comunicacin, ingls, matemtica, ciencias sociales, ciencias naturales, filosofa y psicologa. Los grupos pueden reunirse en la sede de la entidad ejecutora, en las escuelas, en los lugares de trabajo o en sedes sociales y comunitarias. Entre 2002 y 2004, 74.000 personas certificaron estudios de educacin media, con una edad promedio de 33 aos y con una distribucin homognea por sexo. Otro componente del programa tiene como objetivo el establecimiento de una oferta de formacin tcnica integrada a todos los niveles educativos, y articulada con la formacin laboral, y se desarrolla a travs de proyectos enfocados a las competencias laborales. Desde el ao 2002 se han financiado 25 proyectos en esta lnea. Un tercer componente es el de la capacitacin , la que se brinda enfocada a las necesidades del mercado y articuladas al uso de nuevas tecnologas de la informacin. Se desarrolla con la modalidad de aprendizaje a distancia, a travs de CD o por Internet, y a la vez con el instrumento de otorgar franquicias tributarias a las empresas participantes. Esta capacitacin se lleva a cabo a travs de los organismos tcnicos de capacitacin (OTEC). Desde 2002 a 2006 se han certificado 15 OTEC, 840 se encontraban en proceso de certificacin y 341 en proceso de autoevaluacin, y hasta 2005. Y se han capacitado 10.260 trabajadores. El cuarto componente es el de competencias laborales. El programa establece un sistema nacional para que las personas puedan certificar sus habilidades en el trabajo, independientemente de la forma o lugar donde las hayan adquirido. Participan los sectores productivos, gremios, sectores acadmicos y el Estado. Finalmente el quinto componente de este programa se refiere a la informacin laboral que sistematiza las ofertas de educacin y de capacitacin y toda otra informacin til para los estudiantes, trabajadores y empleadores acerca de las oportunidades de trabajo.
91
Recuadro 3 PRIMER PASO: Argentina36 Este programa desarrolla una experiencia masiva de prctica laboral en el mercado abierto, combinada con una capacitacin complementaria. Est encuadrada en la Gerencia de Promocin del Empleo del Ministerio de Produccin y Trabajo de la Provincia de Crdoba, y focalizada en un grupo objetivo que presenta un alto ndice de desempleo. Para el lanzamiento del Programa, creado por decreto provincial en agosto de 1999, la Unidad de Gestin del mismo, la Coordinacin de Empleo y Formacin Profesional, dise y llev a cabo un sistema masivo de distribucin de formularios de postulacin que se realiz en forma libre y gratuita en todo el territorio provincial con el apoyo de los gobiernos locales (municipios), distritos de la Polica de la Provincia, sucursales del Banco Provincia de Crdoba y las oficinas de correo. Los jvenes a quien se dirige son desocupados, de bajo nivel educativo, de entre 16 y 25 aos, que no hayan tenido vinculacin con el mercado de trabajo formal en los seis meses anteriores al inicio del programa. Estos postulantes no pueden ser beneficiarios de otros programas pblicos de empleo y capacitacin, as como tampoco de ninguna asignacin del Sistema de Seguridad Social. Dentro de este mismo programa se tuvo una consideracin especial hacia grupos desfavorecidos con algn tipo de discapacidad, como tambin para jvenes provenientes de regiones con muy bajo nivel de desarrollo productivo y socioeconmico, reservando para estas personas un cupo de mil vacantes. Para lograr el objetivo primordial de este programa, la insercin laboral de estos jvenes desocupados en el mercado abierto, se implementa la fase de prctica laboral comenzando con la apertura de un registro de empresas dispuestas a participar, con un requisito bsico que es no tener ms de veinte empleados en relacin de dependencia. En esta fase los beneficiarios que se incorporan desarrollan su prctica en jornadas de 4 horas diarias y hasta un mximo de 20 horas semanales. Se les otorga una asignacin que perciben directamente en el Banco evitando la intermediacin, agregando as la asignacin al salario pagado por la empresa. En los cuatro aos de ejecucin del programa, se desarrollaron vnculos con ms de seis mil empresas, en su mayora PyME (alrededor
36 Programa Primer Paso, en www.redetis.org.ar y www.oitcinterfor.org, Jvenes, formacin y empleo. 92
de un 95%), donde se desarrollaron las prcticas laborales de los jvenes participantes. El promedio de beneficiarios por cada empresa fue de 1,4 jvenes. Esta fase se complementa con la de capacitacin para la cual se firma un convenio con la Agencia de Desarrollo Econmico de la ciudad de Crdoba que aporta recursos canalizados por el Banco Interamericano de Desarrollo/Fondo Multilateral de Inversiones (BID/FOMIN) a travs de un sistema de Bonos de Capacitacin. Por esta actividad acceden a acciones de capacitacin complementaria 1.700 jvenes de la ciudad de Crdoba y de ciudades del Interior de ms de diez mil habitantes. Esta actividad se desarrolla a travs de dos instituciones capacitadoras: la Universidad Blas Pascal, de gestin privada, y el Consejo Profesional de Ciencias Informticas de la Provincia de Crdoba. Se capacita a los jvenes en especialidades como: informtica aplicada, tcnicas de venta y calidad de atencin al cliente, higiene y seguridad en el trabajo, lectura e interpretacin de planos y manipulacin de alimentos. Esta formacin tiene, como complemento para los jvenes beneficiarios, la participacin en un mdulo de Proyecto Ocupacional de 8 horas de duracin a cargo de los docentes de la Coordinacin de Empleo y Formacin Profesional, Unidad ejecutora del programa. Al mismo tiempo, y complementariamente, en esta fase se puso a disposicin de un grupo de trescientas PyME de las participantes en el programa, un sistema de diagnstico del capital humano, para identificar y sistematizar las necesidades de capacitacin de cada una de ellas, a partir de cuya definicin se programaron las especialidades mencionadas. Finalmente, en la fase de supervisin, ms de cincuenta miembros del personal docente de la IFP provincial, realizan visitas a las empresas adherentes para efectuar un control formal y administrativo del programa y tambin para verificar en el lugar la actividad desempeada por los beneficiarios en su puesto de trabajo, la relacin establecida con el empresario, la prevencin y solucin de posibles conflictos. En esta actividad se parte de un perfil de orientacin pedaggica, ms que fiscalizadora. Aproximadamente 44.000 jvenes participaron en alguno de los componentes del Programa Primer Paso, y como resultado de todas estas acciones se consigui que ms de 10.000 jvenes se insertaran como trabajadores estables en el mercado de trabajo.
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Recuadro 4 FUNDACIN UOCRA: Argentina37 Esta es una ONG que se dedica, desde hace casi quince aos, al desarrollo de diversas actividades con el objetivo de promover y brindar una educacin actualizada y de calidad que mejore las condiciones de vida de los trabajadores de la construccin. Es una experiencia interesante de una asociacin entre una institucin sindical: la Unin Obrera de la Construccin de la Repblica Argentina (UOCRA) y una cmara empresaria: la Cmara Argentina de la Construccin (CAC). En 1993, a partir de un convenio de cooperacin mutua entre estas dos instituciones, se cre la Fundacin de Educacin y Capacitacin para los Trabajadores de la Construccin (FECTC) con el objeto de promover la capacitacin y la educacin, y de facilitar la insercin laboral de los trabajadores. Desde entonces se ha asociado con diferentes organismos gubernamentales, empresas y ONG, para poder llevar adelante sus propuestas. La Fundacin ofrece una amplia oferta en el campo de la formacin tcnico profesional planificando las actividades de capacitacin que el sector demanda en base a diagnsticos que contemplan la vinculacin entre la formacin profesional y el contexto socioproductivo donde se inserta. Su propuesta se estructura articulando la formacin continua y la formacin basada en competencias. Es por ello que sus acciones formativas tienen, por un lado, gran nfasis en la actualizacin y el perfeccionamiento constantes; y por otra parte, adoptan la formacin basada en competencias para darle al trabajador una preparacin que le permita transferir las habilidades aprendidas a distintas etapas y contextos, reflexionar sobre la propia prctica y el trabajo con otros, y mejorar as su empleabilidad. Este sistema de Formacin y Certificacin por Competencias (SIFOC) propone una educacin organizada en base a itinerarios formativos que abarcan las ramas principales en el rea: construccin tradicional y construccin industrializada, instalaciones diversas, soldadura y terminaciones, entre otras. Para sus actividades formativas ha organizado una red de centros
37 Fuente: Pginas web de la Fundacin UOCRA, consultada el 16 de noviembre de 2007 y documentos de difusin de la misma institucin. 94
de formacin profesional, que tiene veinte centros en distintas regiones del pas y otros catorce en proceso de incorporacin. Se cre esta red con el objetivo de fortalecer las instituciones formativas del sector. Como estos centros pertenecen al sistema educativo pblico, las inversiones que se realizan para su desarrollo son aprovechadas por toda la comunidad a la que pertenecen. La Fundacin brinda asistencia tcnica, disea los contenidos curriculares y realiza la formacin y actualizacin de sus docentes. Sintetizando estas acciones, se ha instrumentado, a partir del ao 2004, el Plan Nacional de Calificaciones para Trabajadores de la Construccin (PCNT), que se ocupa de la capacitacin para un empleo calificado y seguro, de una formacin adecuada en salud y seguridad en las obras y del fortalecimiento de la Red de Centros de Formacin. Dentro de las actividades de este Plan, al ao 2007 se han dictado 1.461 mdulos con 24.917 egresados. De la poblacin asistente a los cursos, el 77% son hombres, el 43% tiene menos de 25 aos, un 52% tiene estudios primarios completos y el 80% no est cursando al mismo tiempo otra instancia educativa. Por otra parte la Fundacin brinda formacin de nivel terciario en su Instituto de Estudios Superiores Industria de la Construccin (IESIC) donde dicta la Carrera de Enfermera Profesional y la Tecnicatura Superior en Higiene y Seguridad Industrial; y en otras instituciones educativas nacionales a travs de convenios de colaboracin, como la Universidad Nacional de Gral. San Martn y el Instituto Superior Cervantes de la ciudad de San Juan. Como actividades conexas realiza cursos complementarios a los habituales en los centros de FP; convenios con empresas, capacitacin solicitada por las mismas; formacin de formadores a travs de la red de centros, y asistiendo a instituciones formativas, empresas y trabajadores. Tambin ha creado y mantiene el Fondo de Investigacin, Capacitacin y Seguridad para la Industria de la Construccin (FICS) que resulta de un acuerdo entre el sindicato y la cmara de la construccin para otorgar un carcter prioritario a la prevencin de riesgos contra la salud y la seguridad en el trabajo, perfeccionando en estos temas a los trabajadores y a los grupos de conduccin.
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Recuadro 5 Educacin para la Nueva Industria: Brasil38 Este programa, creado en 2007, es una respuesta de la industria al desafo de aumentar la oferta de oportunidades de formacin para que responda a los nuevos requisitos del mercado de trabajo en Brasil. Est relacionado con el Mapa Estratgico de la Industria 2007-2015 y responde a la visin del sector productivo sobre el futuro del pas. Los empresarios sealan a la educacin de calidad como uno de los fundamentos de la expansin de las empresas y la competitividad de la economa en general, que est pasando por un perodo de crecimiento. Pertenece a la Confederacin Nacional de la Industria (CNI) que prev invertir R$10,45 mil millones en la educacin bsica y profesional de 16,2 millones de brasileros. En el perodo que va de 2007 a 2010 se prev aplicar los recursos mencionados a la modernizacin de la red escolar y de laboratorios, y al entrenamiento de los docentes, as como a la revisin de los contenidos de los cursos del Servicio Social de la Industria (SESI) y del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI). La experiencia del SESI y del SENAI en educacin formal y profesional fue decisiva para la organizacin de este programa que rene y perfecciona lo realizado por estas dos instituciones a lo largo de ms de medio siglo financindose con un impuesto a la nmina de los salarios industriales. El SENAI brinda actualmente cursos de capacitacin a dos millones de trabajadores por ao en 406 escuelas fijas y 301 unidades mviles. El SESI tiene escuelas instaladas en ms de dos mil municipios, que reciben un milln y medio de matrculas al ao en cursos de educacin infantil inicial, enseanza bsica y media, y educacin continua y del adulto trabajador. Esta reestructuracin y refuerzo de lo ya realizado se realiza en base a cuatro lneas directrices: nuevos perfiles profesionales, nuevas regiones industriales, nuevas tecnologas y aceleracin del ritmo de crecimiento: Los nuevos perfiles profesionales deben responder a los requerimientos de la nueva industria donde se acenta la tendencia a contratar recursos humanos con mayor escolaridad. Hoy en da, de 7,8 millones de trabajadores industriales, 4,8 millones (el 61%) no tienen la educacin bsica completa y este dato se considera como uno de los principales lmites al
38 Fuente: Educao para a Nova Industria, Sumario Ejecutivo, CNI, SESI, SENAI. Brasilia, 2007. 96
crecimiento del pas. La elevacin de la escolaridad bsica, la educacin continua y la capacitacin profesional son los ejes de esta transformacin; las nuevas regiones industriales deben responder a la mayor movilidad del capital productivo, no centrndose solamente en las regiones ms desarrolladas, sino pensando en el surgimiento de nuevos polos de produccin. Con respecto a las nuevas tecnologas, el programa tiene previsto reformular las metodologas de enseanza y los contenidos educacionales como as tambin actualizar las ya existentes, para poder responder a las demandas de recursos humanos ms calificados. Finalmente, la aceleracin del ritmo de crecimiento demanda cantidades adicionales de personal calificado a las que el programa intenta responder. Ambas instituciones, el SESI y el SENAI, se proponen metas ambiciosas para los prximos tres aos; en cuanto a la educacin bsica y continua, el SESI prev alcanzar una cifra de 7,1 millones de matriculados, nios, jvenes y adultos y tambin alcanzar una mayor cobertura de escuelas integrales (mayor permanencia diaria en la escuela). Se espera ofertar un 40% de la matrcula en escuelas integrales en 2010, y en el nivel medio, un 75% de las matrculas estarn articuladas con la formacin profesional. Estas metas incluyen un esfuerzo adicional dedicado a lograr la terminalidad de los estudios en el perodo considerado para proporciones cada vez mayores de alumnos. En la educacin profesional, el SENAI prev alcanzar matrculas de 8,6 millones de personas en la formacin inicial y continua de los trabajadores, dirigida a jvenes de 14 a 24 aos, que realizan tareas tericas y prcticas sobre la base de contratos de aprendizaje con las empresas; 482.000 en la educacin profesional tcnica de nivel medio, indispensable para desempearse en las nuevas industrias en crecimiento (se estima que se generarn ms de un milln de empleos industriales hasta el 2010, de los cuales aproximadamente 400.000 sern ocupaciones tcnicas), y 32.690 en la educacin superior, donde el SENAI viene ampliando sus actividades; se proyecta un crecimiento promedio de 32% en la matrcula para el perodo. Este crecimiento proyectado para la matrcula se complementa con proyectos de inversin en infraestructura fsica y tecnolgica del orden de R$1,3 mil millones para el perodo considerado. Todo este programa va dirigido a lograr que se inserte en la economa formal una proporcin cada vez mayor de jvenes de ms de 16 aos, la mayora de los cuales se desempea actualmente en trabajos informales.
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Recuadro 6 Programa de evaluacin externa de SENAI: Brasil39 Este es un programa continuo de seguimiento instrumentado en Brasil, dirigido a evaluar los resultados de la institucin formadora a partir del desempeo de sus egresados. Comprende el Sistema de seguimiento de Egresados del SENAI-San Pablo (SAPES) que se inici en 1985 cubriendo distintos tipos de cursos y especialidades y lo complementa con un anlisis institucional de las empresas donde se ubican los egresados. A partir de 2002 tiene sede en el Departamento Nacional en Brasilia (SENAI-DN) y se ha extendido a un grupo importante de Estados; responde a la necesidad de disponer de informacin que permita evaluar de modo sistemtico el desempeo institucional para poder adecuar sus programas de formacin profesional a las expectativas de los alumnos, y del mercado; su objetivo general es estructurar un sistema de monitoreo de los indicadores de desempeo de los egresados en el mercado de trabajo. Consta de una primera fase, de evaluacin del perfil del alumno que concluye sus estudios en SENAI y sus expectativas en relacin a su ingreso y permanencia en el mercado de trabajo; una segunda fase que analiza la trayectoria de los egresados al ao de haber terminado sus estudios; en ella se relacionan sus expectativas al grado de cumplimiento de las mismas; y finalmente un estudio de las empresas donde se desempean los egresados de SENAI, y su apreciacin en cuanto al perfil de sus empleados egresados de la institucin y a sus expectativas con respecto a los mismos. Este tipo de evaluacin ha sido aplicada con distintas adaptaciones por instituciones nacionales como Ministerio de Trabajo/Secretara de Formacin Profesional (MTE/SEFOR); Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC); y Centro Estadual de Educacin Tecnolgica Paula Souza-SP (CEETEPS). Se realiza a travs de la medicin de un panel de indicadores; en este caso se seleccionaron 28 indicadores: 13 de desempeo y 15 de monitoreo de las metas a ser alcanzadas. Este
39 Fuente: SENAI DN, Anlisis externo del SENAI, Brasilia, 2002. 98
conjunto de indicadores abarca cuatro dimensiones de evaluacin de los egresados: 1. empleabilidad 2. promocin socioprofesional 3. satisfaccin del egresado con respecto al SENAI 4. visibilidad de la imagen del SENAI A lo largo de las instancias mencionadas, en la medicin ac considerada, se evaluaron 9.056 recin graduados en 1999, y 3.580 en el ao 2000; al ao siguiente se analiz la trayectoria laboral de 12.636 egresados, y se entrevist a funcionarios de 779 empresas. Un dato positivo es la cifra de 63% de egresados incorporados al mercado de trabajo. Cada ao, con este esquema se pueden evaluar los resultados del funcionamiento de la institucin y analizar los pasos necesarios para el mejoramiento de las falencias detectadas; as como tambin se pueden medir los efectos de las acciones educacionales sobre sus beneficiarios: egresados y empresas usuarias. Este programa se extendi a partir del SENAI San Pablo a diez Departamentos regionales, dirigidos desde el Departamento Nacional; se seala que es una evaluacin externa ya que los referenciales buscados para evaluar la eficacia de los resultados son ajenos a la propia institucin. En sntesis, la primera medicin es la del desempeo laboral de los egresados, la segunda es una evaluacin de los cursos del SENAI,40 y la tercera la imagen del SENAI.41 Se puede describir como un esquema positivo para poder monitorear peridicamente el funcionamiento de una institucin de formacin profesional y tomar decisiones tales como la extensin de la formacin a nuevas localidades y la finalizacin de la vigencia de determinados cursos.
40 La evaluacin de los cursos es medida a travs de una escala Likert de cinco niveles. 41 La imagen del SENAI se analiza teniendo como base la jerarqua de las necesidades de los individuos de Abraham Maslow, y sus motivaciones. 99
Recuadro 7 Evaluacin de los egresados del Programa Dual de SENATI: Per42 La evaluacin de resultados de la formacin profesional es un problema central en el desarrollo de las instituciones involucradas; al respecto se llev a cabo una evaluacin de los egresados del Programa de Aprendizaje Dual del SENATI, realizada por Aiga Von Hippel en el marco del Proyecto GTZ, la Universidad Ludwig-Maximilian de Munich, la Fundacin Alemana para el Desarrollo y el propio SENATI. Tuvo como objeto la evaluacin del programa mencionado a travs de un seguimiento de sus egresados, con el fin de poder formular proyectos de mejora para la oferta de la institucin en el campo de la formacin, capacitacin y asesoramiento. En los aos 1995 y 1996 se comenzaron a realizar reformas profundas en el SENATI, en la metodologa de la enseanza-aprendizaje, los perfiles de los instructores, el equipamiento y la infraestructura. Se decidi entonces realizar este estudio sobre los egresados de los aos 19981999 que haban ingresado al SENATI precisamente en los aos en que comenzaron las reformas mencionadas, para as poder observar sus resultados. Al respecto se realiz una tarea de campo para obtener informacin de base que permitiera medir la calidad y eficacia del Programa de Aprendizaje Dual. Esta calidad y eficacia de las instituciones de formacin profesional se puede medir a travs del anlisis de la empleabilidad posterior de sus alumnos, es decir, su capacidad para acceder y mantenerse en un empleo satisfactorio. En el caso de los egresados de este programa, 69% de ex aprendices estaban aplicando la formacin adquirida y el 9% trabajaban en actividades afines. El estudio atribuy estos resultados a factores tales como: El programa basado en el sistema dual cuenta con una formacin prctica en la empresa con actividades reales, que se combina con la formacin terico-tecnolgica.
42 Fuente: Von Hippel, Aiga, Grado de ocupacin de los egresados del aprendizaje dual del SENATI (Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial). Elaborado para la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) GMBH, Proyecto. Lima, Per, 2001. 100
Los empresarios participan en cada etapa del proceso de la formacin, desde el diseo hasta la evaluacin. La labor de los instructores. El prestigio de la institucin. La elaboracin de estadsticas acerca de los egresados proporciona, a la institucin formadora, informacin importante sobre las actividades de los mismos en el campo laboral y sobre cmo ven en retrospectiva la formacin que recibieron. As la institucin puede modificar algunos aspectos de su oferta y adaptarla mejor a los requerimientos de los egresados y al mercado laboral. En el caso de este estudio del SENATI, se realiz una encuesta personal a una muestra al azar del total de los ingresados en el semestre 1996-I de la sede zonal Lima que haba obtenido ya su certificado final en febrero de 2001. Se eligieron tres familias ocupacionales: electrotecnia, mecnica automotriz y metal mecnica por su importancia en el contexto econmico. Se entrevist a egresados que ya llevaban dos o tres aos en el mercado laboral, con la idea de replicar estas entrevistas un tiempo despus para ver sus trayectorias. En total se entrevist a noventa egresados distribuidos entre las tres especialidades mencionadas.43 Luego de analizar los datos sobre el nivel y la correspondencia de su trabajo con lo aprendido, se estudi el tamao de las empresas empleadoras, el tiempo de empleo, la remuneracin, el nivel de su puesto, la satisfaccin con el puesto de trabajo, los motivos por los que consigui ese trabajo, y las condiciones del mismo; tambin se pregunt sobre las habilidades desarrolladas durante el tiempo de estudio, y las propuestas de mejora, as como tambin sobre los posibles cursos de capacitacin para egresados. El hecho de que casi el 70% est trabajando en su especialidad se considera un buen resultado. Este modelo de estudio de egresados puede replicarse para otras instituciones formadoras y tambin para otros centros del propio SENATI. Constituye una fuente confiable de informacin para la toma de decisiones sobre reformas a realizarse, como complemento de la evaluacin ex post de un programa.
43 El total de egresados considerados con certificado en 2001, ingresantes en 1996, fue de 231 entre las tres especialidades. De ellos se tom una muestra al azar de 90 personas, 83 de las cuales fueron hombres y 7 mujeres. 101
Recuadro 8 Programa de Certificacin de Competencias Laborales: Argentina44 En distintos pases de Amrica Latina se han ido desarrollando proyectos de formacin continua y certificacin de competencias laborales, elaborando catlogos de competencias en diversos sectores de la economa, que se tradujeron en cambios en la currcula de las instituciones de formacin. En Argentina, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nacin ha comenzado a trabajar en proyectos de estas caractersticas a mediados del ao 2004. Se ha estado trabajando en este proceso de certificacin de competencias de acuerdo a parmetros, metodologas de trabajo y procedimientos de normalizacin, evaluacin, calidad de la gestin institucional y certificacin de los trabajadores; estos datos estn siendo elaborados a nivel nacional. Abarca hoy a 23 sectores de actividad y se han elaborado 190 normas de competencias con sus respectivos instrumentos de evaluacin y se calcula que para fines de 2007 se contar con la evaluacin de 12.000 trabajadores en base a normas de competencia. Este objetivo involucra la participacin de los distintos actores del proceso productivo, adems de las instituciones pblicas que formulan las polticas, en este caso el Ministerio de Trabajo; estos actores intervienen en diversos niveles: Nivel Tcnico: expertos del sector, para elaborar mapas ocupacionales y normas de competencias. Nivel Poltico: funcionarios para acordar el uso de parmetros establecidos y constituir el Organismo Certificador Sectorial. Nivel Institucional: implica la conformacin de los consejos y comits que articulen las instituciones de formacin con las oficinas de empleo para garantizar procesos de intermediacin eficaces. Asimismo, han intervenido distintas asociaciones y federaciones que actan en sectores diversos de la economa, como por ejemplo: industria del calzado, Cmara de la Construccin y trabajadores de la construccin, federaciones y asociaciones de pasteleros, laneros, de turismo, entre otros. Para el buen funcionamiento de estos proyectos la participacin del sector empresarial tiene que ser sumamente activa ya que
44 Fuente: pgina www.trabajo.gov.ar/competencialaboral, consultada en octubre de 2007 y entrevistas a participantes. 102
debe vincular la certificacin de competencias con los requerimientos de su poltica de calidad y la capacidad de gestionar sus recursos con relacin a estos parmetros. Tambin para el sector sindical es crucial su participacin, teniendo en cuenta las convenciones colectivas y las consecuencias en trminos de empleo, salarios y categoras. La innovacin de este programa fue armar diseos curriculares que permitieran la formacin por competencias laborales; para armar estos diseos, en primer lugar se determinaron las capacidades que se queran formar en cada curso, luego se analizaron las normas elaboradas, especialmente las capacidades que se ponan en juego y as se formularon listados de competencias que se convertan en los objetivos del curso a preparar; simultneamente se trabaj en la formacin de los docentes para que stos pudieran llevarlos a cabo con los nuevos esquemas propuestos: cursos basados en problemas, en puntos crticos y en diagnosticar situaciones. En trabajos elaborados sobre este tema han aparecido resistencias, por parte de los empresarios, a dedicar sus esfuerzos a esta capacitacin, con distintos argumentos como la prdida de tiempo de trabajo y/o la prdida de sus empleados una vez capacitados, entre otros inconvenientes mencionados. Tambin cabe la reflexin del grado de conocimiento de los actores involucrados acerca de qu es una competencia y cmo se debe transmitir. La pregunta es cmo lograr el inters y la participacin de los mismos en estos proyectos, pues para que estas acciones dirigidas a lograr una mejor formacin de los trabajadores en las competencias necesarias tengan resultados positivos, se debe tener el real apoyo de los actores mencionados anteriormente. Para que una persona sea competente debe tener un modo de encarar el trabajo, el querer encontrar soluciones, una actitud de bsqueda, tolerancia al fracaso, precisin y el deseo de hacer un trabajo bien. Vincula conocimientos y capacidades que se movilizan frente a la accin.45 Cuando se hace referencia a una competencia entonces, se est incluyendo en la misma tres capacidades fundamentales que deben combinarse sobre los conocimientos especficos: diagnosticar, predecir y planificar; sobre esta base se asentara el xito de estos proyectos de certificacin de competencias.
45 Gallart, Mara Antonia; Jacinto, Claudia (1997) Competencias laborales: tema clave en la articulacin educacin-trabajo, en Gallart, M. A.; Bertoncello, R. (edit.) (1997) Cuestiones actuales de la formacin, OIT/Cinterfor, Montevideo. 103
Recuadro 9 El Examen Nacional de Enseanza Media: Brasil46 A mediados de la dcada de los noventa se realiz en Brasil una reforma de la enseanza media, donde se promulg la Ley de Directivas y Bases de la Educacin Nacional en 1996 y se instituy el Examen Nacional de Enseanza Media (ENEM) para evaluar la calidad de la enseanza impartida. Hasta la dcada de los ochenta el nivel medio en Brasil era visto como un pasaje hacia el nivel terciario, que se diriga fundamentalmente a sectores reducidos de nivel medio y alto de la poblacin del pas, pero en los noventa el nivel medio comenz a ser considerado como la ltima etapa de la enseanza bsica, con un significado de democratizacin y formacin para la ciudadana. Con esta nueva ptica, cada vez un nmero mayor de adolescentes se fue incorporando a este nivel. Esta enorme expansin fue acompaada por la reforma curricular ya mencionada; fue necesario incorporar, adems, una herramienta para medir la calidad de la enseanza impartida que deba acompaar a la nueva currcula implementada. Esta herramienta es el ENEM, que tiene como objetivo principal la evaluacin del perfil de salida de los egresados de este nivel. Se propone realizar una evaluacin del desempeo de los alumnos al trmino de la escolaridad bsica, teniendo como base una estructura de competencias para poder enfrentar los desafos crecientes de la vida moderna, asociadas a los contenidos disciplinares. Se espera que estas competencias y contenidos hayan sido incorporados por los alumnos durante el transcurso de su escolaridad. En este sentido, la escuela debe asegurar a los alumnos el desarrollo de las estructuras ms generales del lenguaje, las ciencias, las artes y la filosofa en una dinmica de enseanza que permita al joven movilizar esos conocimientos tradicionales en busca de soluciones creativas para problemas cotidianos debidamente contextualizados.47 El examen construye as una matriz de competencias y habilidades que constituye un patrn de referencia para la evaluacin de la escola46 Fuente: Guimares de Castro, Mara Helena, A reforma do Ensino Medio no Brasil, paper presentado en el seminario Calidad y Equidad en la Educacin Media, Buenos Aires, 2004, CENEP (patrocinado por la Fundacin Ford). 47 Guimares de Castro, Mara Helena, documento citado. 104
ridad bsica, de forma similar a otros exmenes internacionales, como Scholastic Aptitude Test (SAT) en los Estados Unidos, o el Baccalaurat en Francia; es una nica prueba, multidisciplinaria, con 63 preguntas objetivas basada en una matriz de cinco competencias y veintiuna habilidades. Estas cinco competencias son: Dominio de la lengua portuguesa y de los lenguajes especficos de las reas de matemtica, artstica y cientfica. Aplicacin de conceptos para la comprensin de los fenmenos naturales, procesos histrico-geogrficos, produccin tecnolgica y manifestaciones artsticas. Utilizacin de datos e informaciones para tomar decisiones ante situaciones problemticas. Construccin de una argumentacin consistente. Capacidad de elaboracin de propuestas de intervencin en la realidad, respetando los valores humanos y considerando la diversidad sociocultural del pas. Una caracterstica importante a tener en cuenta es el carcter voluntario del examen, y a partir del ao 2001, su gratuidad para los alumnos egresados de escuelas pblicas. En 2002 se lleg a una cifra de 3,3 millones de alumnos evaluados desde 1998. Es importante como instrumento de evaluacin ya que seala cules son las falencias que deben ser corregidas en la formacin que se imparte. Las instituciones de enseanza superior son libres de decidir si utilizarn los resultados de este examen como requisito para sus alumnos. En 2002 participaron tambin del Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes (PISA) coordinado por la OCDE en 32 pases, 4.893 alumnos y los resultados obtenidos en esta prueba concordaron plenamente con los del ENEM. Esta prueba voluntaria permite indagar si el gran aumento del acceso a la educacin en Brasil se ha visto acompaado por mejoras en la calidad de la enseanza; este objetivo comienza principalmente por indagar acerca de la capacidad de los egresados para leer y entender textos. El Relatorio Pedaggico del ENEM recomienda expresamente los resultados del ENEM 2002 evidencian que entre los mltiples desafos presentados por la escuela brasilea, el acceso al aprendizaje de la lectura se presenta como el ms valorizado y exigido por la sociedad
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(MEC/INEP, 2002, en el documento citado). Esta experiencia de examen voluntario y gratuito es vista, entonces, como un control de la calidad de la enseanza bsica en Brasil.
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. Informe sobre el empleo en el mundo 2004-05. Empleo, productividad y reduccin de la pobreza. Ginebra, 2004. . Key indicators of the labour market. Labour productivity and unit labor costs, KILM 18. Ginebra. . Panorama laboral 2006. Amrica Latina y el Caribe. Lima, 2007. . Trabajo decente y juventud: Amrica Latina. Resumen ejecutivo. Lima, 2007. . Trabajo decente y juventud: Argentina. Informe. Lima, 2007. OIT. Conferencia Internacional del Trabajo, 87. reunin, Ginebra, 1999. Trabajo decente. Memoria del Director General. Ginebra: OIT, 1999. PREAL. El futuro est en juego. Informe de la Comisin Internacional sobre Educacin, Equidad y Competitividad Econmica. Santiago de Chile, 1998. . Quedndonos atrs. Un informe del progreso educativo en Amrica Latina. Santiago de Chile, 2001. . Cantidad sin calidad. Un informe del progreso educativo en Amrica Latina. Santiago de Chile, 2005. Saavedra, Jaime; Chacaltana, Juan. Los jvenes pobres y la capacitacin ocupacional en Per. En: Gallart, Mara Antonia (Coord.) Formacin, pobreza y exclusin. Montevideo: OIT/Cinterfor; Red Latinoamericana de Educacin y Trabajo, 2000. SCANS. Lo que el trabajo requiere de las escuelas. Informe de la Comisin SCANS para Amrica 2000. Washington. Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, 1992. Samouiller, Segolne; Capt, Josiane. Vocational training and skills development in the poverty reduction strategy papers. A preliminary review. Ginebra: OIT. Skills and Employability Department, 2005. Stalling, B.; Peres W. Growth, employment and equito. En: Labarca, Guillermo (Coord.) Formacin para el Trabajo pblica o privada? Montevideo: OIT/ Cinterfor; GTZ; CEPAL, 2001. p. 11. Zarifian, Philippe. Objectif comptence. Pars : Liaisons, 1999.
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GLOSARIO
BID: Banco Interamericano de Desarrollo. CAPLAB: Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo. Per. CEETEPS: Centro Estadual de Educacin Tecnolgica Paula Souza. Brasil. CEO: Centro de Educacin Ocupacional. Per. CENFOTUR: Centro de Formacin para el Turismo. Per. CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. CETPRO: Centro de Educacin Tcnico-Productiva. Per. CINTERFOR: Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formacin Profesional. CNI: Confederacin Nacional de la Industria. Brasil. CONET: Consejo Nacional de Educacin Tcnica. Argentina. ENEM: Examen Nacional de Enseanza Media. Brasil. FAT: Fondo de Asistencia al Trabajador. Brasil. FOMIN: Fondo Multilateral de Inversiones (BID). FONCAP: Fondo Nacional de Capacitacin. Chile. GRADE: Grupo de Anlisis para el Desarrollo. Per. IFP: Instituciones de Formacin Profesional. INA: Instituto Nacional de Aprendizaje. Costa Rica. INACAP: Instituto Nacional de Capacitacin. Chile. INFOCAL: Instituto Nacional para la Formacin y la Capacitacin Laboral. Bolivia. INFOTEP: Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional. Repblica Dominicana. OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. OIT: Oficina Internacional del Trabajo. ONG: Organizacin No Gubernamental. OTEC: Organismo Tcnico de Capacitacin. Chile. PBI: Producto Bruto Interno. PISA: Programme for International Student Assessment. PLANFOR: Plan Nacional de Educacin Profesional. Brasil.
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PNQ: Plan Nacional de Calificacin. Brasil. PREAL: Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina. SAPES: Sistema de Acompaamiento Permanente de los Egresados del SENAI-SP. Brasil. SAT: Scholastic Aptitude Test. SCANS: Secretarys Commission on Achieving Necessary Skills. USA. SEBRAE: Servicio Brasileo de Apoyo al Emprendedor y al Pequeo Empresario. Brasil. SEFOR: Secretara de Formacin Profesional. Brasil. SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje. Colombia. SENAC: Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial. Brasil. SENAI: Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial. Brasil. SENAR: Servicio Nacional de Aprendizaje Rural. Brasil. SENAT: Servicio Nacional de Aprendizaje para el Transporte Terrestre. Brasil. SENATI: Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial. Per. SENCE: Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo. Chile. SENCICO: Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la Construccin. Per. SESCOOP: Servicio Nacional de Aprendizaje de Cooperativismo. Brasil. SESI: Servicio Social de la Industria. Brasil. UOCRA: Unin Obrera de la Construccin de la Repblica Argentina.
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Este libro se termin de imprimir en el Departamento de Publicaciones de OIT/Cinterfor en Montevideo, mayo de 2008 Hecho el depsito legal nmero 342.365/2008
300.05.2008
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Cuadro A: CARACTERISTCAS SOCIOECONMICAS

PBI total (millones de US$)

38.971.000 Alto crecimiento interrumpido por crisis agudas. Modelo agroindustrial.

Productividad del trabajo