Cuadernos de Antropologa Social N 25, pp.

5170, 2007 FFyL UBA ISSN: 0327-3776

Antropologia e Polticas Pblicas: Notas sobre a avaliao do trabalho policial

Ana Paula Mendes de Miranda* Marcella Beraldo de Oliveira** Vvian Ferreira Paes***

RESUMEN Este artculo presenta reflexiones sobre la contribucin de la antropologa al anlisis de las polticas pblicas. Toma como base datos etnogrficos y estadsticos de una investigacin realizada entre mayo y noviembre del 2005, cuyo objetivo fue evaluar el proceso de registro e investigacin de la Polica Civil en casos de homicidios dolosos, en cinco unidades del Programa Delegaca Legal del municipio de Ro de Janeiro. Se observa que si bien los mecanismos de monitoreo que el Programa ofrece representaron un avance en el control de la calidad de informacin y promovieron un cambio en las rutinas de la Polica Civil, no se verifica un impacto en la eficiencia policial en relacin al esclarecimiento de crmenes Palabras Clave: Antropologa, Polticas Pblicas, Polica, Homicidio ABSTRACT This article regards the anthropological contributions for the analysis on public policies. It takes into account the research on both, the process of police investigation as well as registration on homicides. In order to accomplish this aim, five police stations at the Programa Delegacia
* Doutora em Antropologia Social (USP); Diretora-Presidente do Instituto de Segurana Pblica (ISP); Professora da Universidade Candido Mendes. Contatos: ana_paulamiranda@yahoo.com.br ** Doutoranda em Cincias Sociais (UNICAMP); Pesquisadora do Ncleo de Pesquisa em Justia Criminal e Segurana Pblica (NUPESP-ISP); Bacharel em Direito (PUC-Campinas). Contatos: marcellaberaldo@hotmail.com *** Doutoranda em Sociologia (UFRJ), Coordenadora do projeto Integrao dos Bancos de Dados da Polcia Civil, da Polcia Militar e das Guardas Municipais do Estado do Rio de Janeiro, ISP. Contato: vivianfpaes@yahoo.com.br Fecha de realizacin: septiembre de 2006. Fecha de entrega: noviembre de 2006. Fecha de aprobacin: junio de 2007. 51

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Legal were analyzed at the city of Rio de Janeiro. It was observed that the control mechanisms that the program offers had represented an advance in the quality of the information and had produced changes in the routines of the civil policy. Nevertheless, an impact in the effectiveness of the police was not verified as far as the elucidation of crimes. Key Words: Anthropology, Public Policy, Police, Homicide RESUMO O artigo apresenta reflexes sobre a contribuio da antropologia na anlise de polticas pblicas. Tomamos por base dados etnogrficos e estatsticos da pesquisa realizada de maio a novembro de 2005, que tinha como objetivo avaliar o processo de registro e investigao da Polcia Civil em casos de homicdios dolosos, em cinco unidades integrantes do Programa Delegacia Legal no municpio do Rio de Janeiro. Observou-se que os mecanismos de monitoramento que o Programa oferece, representaram um avano no controle da qualidade da informao e produziram uma mudana nas rotinas da Polcia Civil. No entanto, no se verificou um impacto na eficincia policial no que se refere elucidao de crimes. Palavras-chave: Antropologia, Polticas Pblicas, Polcia, Homicdio

INTRODUO Trata-se de uma reflexo sobre questes metodolgicas relativas anlise de polticas pblicas numa perspectiva comparativa da Cincia Poltica e da Antropologia. Para tanto, tomamos como base uma pesquisa realizada entre maio e novembro de 20051, que tinha como objetivo a avaliao do Programa Delegacia Legal implantado a partir de 1999. Este Programa propunha uma reestruturao dos processos de trabalho nas unidades da Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro. Concebida como uma subrea da Cincia Poltica no Brasil, o tema das polticas pblicas tem despertado cada vez mais o interesse de outras Cincias Sociais (Faria, 2003; Frey, 2000, Reis, 2003), nosso esforo ser o de demonstrar como a Antropologia tem contribudo para a formulao de uma agenda de pesquisa em polticas pblicas, enfocando a temtica da segurana pblica e dos direitos humanos.
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No Brasil, embora haja um crescimento de trabalhos voltados para a anlise de polticas pblicas pela antropologia, ainda no se observou a constituio de uma subrea, porm j se pode falar da delimitao de um campo temtico, principalmente devido produo e discusso crtica sobre os laudos antropolgicos para questes judiciais (Silva, Luz & Helm,1994; Leite, 2005), bem como de etnografias voltadas para a anlise das instituies que compem o sistema de justia criminal e os mecanismos de resoluo de conflitos em diversos mbitos da vida social (Grossi, Heilborn & Machado, 2006; Kant de Lima & Novaes, 2001; Kant de Lima, 2003, Kant de Lima, 2005; Paes, 2006). Atualmente, a questo que se coloca para a antropologia poltica a da identificao das condies dinmicas que esto subjacentes ordem social, ou seja, trata-se de apreender a dinmica das estruturas tanto quanto o sistema de relaes que as constituem, considerando as incompatibilidades, as contradies, as tenses e o movimento inerente a todas as sociedades (Abls, 1995). Deste modo, a Antropologia Poltica no est centrada no estudo do estado, do governo e do poder, mas sim voltada para a anlise do confronto entre as diversas instituies estatais, para compreender como elas funcionam, bem como os diferentes atores reagem implementao de polticas pblicas, no se limitando mera diferenciao entre as organizaes tradicionais ou modernas, ou a uma gnese das formas jurdicas (Miranda, 2005). Ao contrrio dos cientistas polticos, que se preocupam com a anlise das instituies polticas, no sentido da luta pelo controle das posies de tomada de decises, o antroplogo tem buscado compreender como as instituies e/ou os governos atingem seus propsitos pblicos, o que tornou vitalmente importante a distino entre as prticas de implementao das decises polticas e as prticas da rotina administrativa. O estudo comparativo das instituies estatais tem sido complementado pelas anlises da Antropologia Jurdica (Shirley, 1987), pois ao analisarmos os sistemas polticos de uma sociedade estamos tratando tambm dos seus sistemas jurdicos, como dizia Radcliffe-Brown (cf. Fortes & Evans-Pritchard, 1981). Deste modo, a principal contribuio da Antropologia tem sido no sentido de ampliar o entendimento de como as regras de controle da ordem social so definidas pelos diferentes grupos, pela forma como expressam os conflitos e as maneiras pelas quais esses conflitos so administrados. Primeiramente, destacamos o foco na anlise emprica, por acreditarmos que a etnografia possibilita o questionamento das prticas daqueles que so responsveis pela implementao e execuo das polticas pblicas, destacan53

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do-se a dimenso subjetiva das aes, geralmente deixada em segundo plano. No entanto, o enfoque conjuntural a partir dos casos analisados deve possibilitar uma viso estrutural das aes governamentais, a fim de que possamos apreciar seus impactos e deduzir conseqncias futuras. A descrio e a anlise das interaes sociais, que se constituem a partir da implantao de uma poltica pblica, possibilitam a compreenso das conquistas e dos obstculos que surgem a partir da interveno do poder pblico. H que se ressaltar que as resistncias a uma dada poltica pblica no so apenas sinais do fracasso da mesma, ao contrrio, podem servir como indicadores fundamentais das mudanas que esto ocorrendo no grupo. Esta dimenso reveladora do processo de institucionalizao que se d mediante a padronizao de comportamentos, o que ser exemplificado com a anlise do trabalho policial. Para tanto importante que se concentre a anlise na natureza do problema que a poltica pblica pretende solucionar. Isso parece bvio, mas no . Tem sido um erro muito comum esperar que um programa/projeto transforme radical e magicamente a realidade. Outro ponto importante diz respeito aos cuidados necessrios para o uso de mtodos comparativos e os riscos da relativizao radical, bem como a importncia das anlises quantitativas e qualitativas de polticas pblicas. A avaliao quantitativa permite mensurar a eficincia de uma ao, ou seja, podese testar a relao entre o esforo empregado na implementao de uma dada poltica e os resultados alcanados, bem como medir a eficcia de uma poltica, na comparao entre as metas previstas e as metas alcanadas. A avaliao qualitativa permite explorar a percepo que os indivduos envolvidos, direta ou indiretamente, na proposta tm acerca das deficincias e melhorias, possibilitando a observao da efetividade da poltica pblica, no que se refere a relao entre os objetivos definidos e os impactos na mudana das condies sociais do grupo (Rico, 1998). Interessa, portanto, ampliar a discusso em torno da avaliao das propostas de mudana e a possibilidade de mudanas das aes. A realizao de entrevistas abertas e da observao participante podem contribuir para a anlise de polticas pblicas em funo da negao da neutralidade do pesquisador, do reconhecimento da subjetividade no processo de conhecimento, e da percepo que a interao entre pesquisados e pesquisadores pode ser marcada pela desconfiana e antipatia (Miranda, 2001). Diferentemente da condio de um trabalho de campo tradicional, onde o antroplogo mantm-se na condio de estrangeiro, e da condio de uma
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anlise antropolgica na qual o pesquisador assume o papel de sujeito, como ocorrem em vrios movimentos sociais, a posio do pesquisador, aqui analisada, confunde-se com a de um representante de um rgo pblico. O pesquisador nesse caso tem como objetivo compreender o funcionamento de uma realidade para propor intervenes numa rea segurana pblica que por razes variadas h uma presso social para mudanas. O trabalho realizado pela equipe do Instituto de Segurana Pblica pode ser caracterizado, segundo as formulaes de Thiollent (1997), como uma modalidade de pesquisa-ao, voltada tanto para a anlise dos atores sociais, suas aes, interaes, quanto para a aplicao, ou seja, para a formulao de prognsticos que possibilitem a reviso e reformulao de polticas pblicas voltadas para as temticas de segurana pblica e direitos humanos. O esforo do pesquisador diferenciado, pois sua dimenso intervencionista no pode impedir a identificao dos pontos que precisariam de uma ao estatal. Assim, o primeiro cuidado diz respeito descrio e observao de fatos nicos e/ou cotidianos, construindo cadeias de significados coerentes com o sentido fornecido pelos sujeitos. A pesquisa que tomamos como referncia para este artigo teve como objetivo avaliar o trabalho da Policia Civil nos Registros de Ocorrncia e nos Inquritos referentes a homicdios dolosos consumados em reas da capital do Estado do Rio de Janeiro, buscando enfocar a dimenso da efetividade do Programa Delegacia Legal. Para atingir o objetivo proposto adotamos as seguintes metodologias de coleta de dados: a) analisou-se uma amostra de 392 Registros de Ocorrncia e Inquritos de homicdios dolosos, do ano de 20022, confeccionados em cinco unidades de Delegacias Legais que esto localizadas em diferentes regies da capital, so elas: 6 DP (Cidade Nova/Centro); 12 DP (Copacabana/Zona Sul); 20 DP (Vila Isabel/ Zona Norte); 21 DP (Bonsucesso/Zona Norte); e, 34 DP (Bangu/Zona Oeste); b) realizou-se 42 entrevistas com inspetores e delegados lotados nessas delegacias, alm de observao de campo nas delegacias visitadas. A coleta dos dados dos registros e inquritos realizou-se por meio do Sistema de Controle Operacional (SCO)3 das Delegacias Legais, com senhas de acesso disponibilizadas ao Instituto de Segurana Pblica (ISP). As informaes compiladas no banco de dados da pesquisa so referentes aos dados dos procedimentos no dia em que foram coletados, visto que o SCO fornece informaes que so, a todo o momento, atualizadas, pois dizem respeito a investigaes em curso.
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O PROGRAMA DELEGACIA LEGAL Com o objetivo de reestruturar modelos e prticas que tradicionalmente eram levadas a cabo pela polcia fluminense foi proposto um programa de reformas para a Polcia Civil, no Governo de Anthony Garotinho, em 1999, intitulado Programa Delegacia Legal. Projeto que foi continuado pelos governos seguintes - Rosinha Garotinho (2003-2006) e Sergio Cabral (2007).4 As principais transformaes empreendidas dividem-se em: 1) A implementao de uma nova forma de organizao do trabalho: antes trs policiais ficavam em momentos distintos responsveis pela investigao (modelo de trabalho nas delegacias convencionais), agora, no modelo Legal, o inspetor se tornaria responsvel pelos procedimentos que atende, devendo registr-lo e tambm conduzir esta investigao. Esta ao possibilitaria um maior controle das atividades dos policiais, o que pudemos observar durante a pesquisa, e que provocou muita resistncia. 2) Os procedimentos das Delegacias Legais so coletados e processados sob uma nova forma de registrar a ocorrncia, pois todos os procedimentos devem ser informatizados e feitos diretamente no computador, em formulrios online com terminologias predefinidas. Tradicionalmente, os espaos para o preenchimento de caractersticas fsicas dos envolvidos nos Registros de Ocorrncia, por exemplo, eram preenchidos de forma livre. Agora aumentou a padronizao, j que o policial deve escolher uma opo dentre as oferecidas pelo programa no Sistema de Controle Operacional (SCO). Por outro lado, aumentou o tempo para o registro de uma ocorrncia, provocando reclamaes constantes sobre demora de atendimento. 3) O Programa pretendeu com a padronizao impor uma mudana comportamental que se tentou alcanar, mediante cursos de capacitao constante dos policiais, para que estes soubessem manusear os novos instrumentos disponveis. 4) Com o objetivo de valorizar a transparncia, o monitoramento e o controle das atividades policiais, todos os procedimentos da delegacia passam a estar agora socializados em uma rede que liga todas as delegacias inseridas no Programa Delegacia Legal. A seguir, pretende-se destacar alguns pontos especficos da reforma que parecem influenciar na maneira como os policiais percebem e se apropriam dos instrumentos de suas atividades.
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CLASSIFICAES
EVENTO

DO

REGISTRO

DE

OCORRNCIA:

PRIMEIRA

RECONSTRUO

DO

O Programa Delegacia Legal props uma padronizao da classificao das ocorrncias, construindo uma tabela com os detalhamentos possveis dos delitos. Essa proposta inseriu-se na lgica de que quanto mais detalhada for a circunstncia do crime em um primeiro momento, melhor ser desenvolvido o trabalho policial no processo de elucidao. Alm disso, houve a preocupao de que esse detalhamento deveria seguir um padro para toda a Polcia Civil. interessante notar a forma como os policiais utilizam essas classificaes quando se trata de um evento morte, traduzido na linguagem jurdica como um crime de homicdio doloso. Os policiais entrevistados apontaram como fundamental para a primeira classificao do evento morte, a ida ao local do fato e a preservao do mesmo. A partir desse contato visual eles poderiam verificar a existncia de sinais de morte violenta ou se o local est em desalinho; em caso negativo, eles tratariam o caso como suicdio e no como homicdio, por exemplo. Se constatarem a morte violenta e ao mesmo tempo verificarem que sumiu algum objeto de valor ser um latrocnio. Alm da ida ao local, que possibilita a primeira traduo do evento morte em uma categoria jurdica, os policiais destacaram tambm a importncia das informaes oferecidas pelos laudos periciais que so de duas naturezas: os provenientes do Instituto Mdico Legal (IML), chamados de exame cadavrico, e os laudos do Instituto de Criminalstica Carlos boli (ICCE), conhecidos como a percia de local. Na prtica, observamos que estes laudos no contribuem para a primeira tipificao do delito, j que os laudos demoram em mdia 84 dias (IML) e 56 dias (ICCE) para chegar polcia, de acordo com os casos que analisamos. Nesse sentido, os laudos s podero influenciar em uma posterior alterao da classificao elaborada a priori pelo policial, o que resultar em um Registro de Aditamento. Esse Registro de Aditamento fica armazenado no sistema das Delegacias Legais, de modo que seja possvel acompanhar as mudanas de classificao no decorrer da investigao e que no haja a possibilidade de manipulao das estatsticas. Assim, o caso que foi tipificado inicialmente como tentativa de homicdio deve ser depois includo nas estatsticas como homicdio, j que houve alterao na sua tipificao. O controle dessas
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informaes relevante para evitar o que se chama comumente de maquiagem das estatsticas. Por outro lado, a possibilidade de saber como foi classificado e reclassificado um evento atravs das informaes que ficam registradas no sistema das Delegacias Legais permite um controle do trabalho policial, diminuindo as possibilidades de mau uso da informao, bem como permite a reorientao da capacitao a partir do monitoramento dos erros cometidos pelos policiais. No que se refere qualidade dos registros de ocorrncia, foi possvel verificar que as informaes sobre sexo e cor dos envolvidos5 nos casos analisados apresentaram os seguintes ndices de no preenchimento: 20% (cor) e 2% (sexo) dos respectivos campos de preenchimento no Registro de Ocorrncia estavam em branco. Salientamos que essa ausncia de informao sobre a cor e o sexo dos envolvidos no crime que esto presentes no registro de ocorrncia, bem menor se comparado anlise dos antigos registros (Cano, 2000; e, Muniz, 2000). Alm disto, todos os registros apresentavam um ttulo, isto , a classificao do evento criminoso. Mesmo que fossem ttulos provisrios criados administrativamente, no apareceu registro sem esta informao, o que ocorria nos registros antigos. Sendo assim, o modo informatizado de preenchimento de dados aumentou a qualidade das informaes do registro de ocorrncia quanto a sexo e cor dos envolvidos, bem como a presena de ttulo em todos os registros analisados.

DINMICA DO FATO: SEGUNDA RECONSTRUO DO EVENTO Alm da classificao policial do evento morte, os agentes da Delegacia Legal devem preencher um campo chamado dinmica do fato do Registro de Ocorrncia (R.O.), onde deve conter de forma resumida, a descrio do evento que deu base ao ttulo desse documento. Nesse campo possvel verificar as caractersticas destacadas e tomadas como importantes pela lgica policial quando se trata do homicdio. Essa a segunda reconstruo do fato na lgica institucional policial. A primeira enquadrar o fato em uma classificao penal ou administrativa, dar um ttulo ao fato criminoso. Nesse segundo momento, o interesse resumir esse fato em poucas palavras em um campo do R.O. Ao analisarmos os registros pudemos observar que, na dinmica do fato, a descrio muito tcnica, referindo-se mais aos procedimentos que
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demandaram a instituio, do que ao fato em si. Perguntamos a um inspetor que trabalhava na Corregedoria como ele percebia o preenchimento e o que ele achava ser importante constar nesse campo, ele respondeu que: Na dinmica do fato o policial poderia aproveitar para dizer se o local estava iluminado, quantas pessoas havia l, se era um local pblico muito movimentado, isto , descrever o local e no s as providncias que foram realizadas logo que tomou conhecimento do fato delituoso. Uma inspetora afirmou que geralmente a Polcia Civil no vai ao local e o que consta no relato da dinmica so as informaes fornecidas pela Polcia Militar (PM). Ou seja, apesar da maioria dos policiais afirmarem que a ida ao local do crime de extrema relevncia para a classificao do evento, tanto quanto para a sua posterior investigao, foi amplamente verificado durante as entrevistas, que essa no uma prtica comum na Polcia Civil: Na dinmica do fato se coloca o que o policial militar tem a dizer sobre o fato, j que nem sempre a Polcia Civil vai ao local. Ento o policial militar vem at a delegacia e conta sobre o ocorrido e o policial civil digita no computador. A partir da anlise da qualidade dos relatos descritos na dinmica do fato nos 392 Registros de Ocorrncia observamos que 57% dos registros tinham mais informaes sobre as diligncias realizadas pelo policial militar no local e no sobre as caractersticas do fato em si. Observamos tambm que em 82,4% dos registros no foi possvel identificar a circunstncia do delito por meio da dinmica do fato. Sendo assim, somente 17,6% das dinmicas do fato analisadas continham informaes que identificassem a circunstncia do crime. importante notar que o campo da dinmica do fato contm a segunda traduo do evento, que feita de forma descritiva. com base nessas poucas informaes iniciais que a Polcia Civil conduzir a investigao. No Programa Delegacia Legal, a dinmica do fato e a tipificao do delito so campos que devem ser preenchidos obrigatoriamente no Registro de Ocorrncia. Caso no sejam preenchidos, o Sistema de Controle Operacional (SCO) impede a concluso do registro. Porm, no que diz respeito, mais especificamente, dinmica do fato apesar do Programa impedir uma incompletude e a ausncia de informao de dados nesse campo, o seu preenchimento na prtica acaba sendo mal realizado pelos policiais, j que as informaes se referem muito
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mais a procedimentos administrativos do que a caractersticas importantes para o direcionamento da investigao do crime.

ABERTURA DO INQURITO: PRTICAS INFORMAIS Conforme prev o ordenamento jurdico nacional, os crimes de homicdio tm como titular da ao penal o Estado, que deve abrir o Inqurito to logo tomem conhecimento do fato em suas instituies. Na prtica, tal medida no efetuada nas delegacias, os policiais muitas vezes tardam a abertura do Inqurito. Por exemplo, uma das formas identificadas de driblar esses prazos legais foi por meio de prticas que, apesar de serem informais, esto institucionalizadas na polcia: a chamada Verificao de Procedncia de Informao (VPI). Kant de Lima (1995) j havia constatado em sua pesquisa esse procedimento informal na polcia. Verificamos durante a pesquisa a existncia da chamada VPI em casos inicialmente classificados como encontro de cadver. Essa categoria utilizada quando os policiais no tm certeza se foi de fato um homicdio, um latrocnio ou um suicdio, pois no h marcas de violncia aparente, ou ainda se foi um caso de morte natural. Se tipificarem de incio como homicdio, o inqurito dever ser instaurado imediatamente, de acordo com o Cdigo de Processo Penal brasileiro. J os autos em VPI tm 30 dias para serem concludos, o que um prazo administrativo, no constando na legislao penal. Percebemos em nossa amostra que alguns inquritos de homicdio demoravam mais do que 30 dias para serem instaurados. Do total de 381 registros de homicdios dolosos analisados6, em 32,5% (124 casos) o Inqurito foi instaurado no mesmo dia ou um dia depois da elaborao do Registro de Ocorrncia. Observamos, entretanto, que o tempo mdio de abertura do Inqurito nas Delegacias Legais corresponde a 29 dias depois do registro inicial. A tabela a seguir mostra o tempo de abertura do inqurito nos casos analisados, excluindo os casos de flagrante (11 casos), pois esses seguem um procedimento diferenciado.

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Tempo de Abertura de Inquritos Policiais em casos de Homicdios Dolosos - Ano 2002

Fonte: Miranda et alli (2005) Cumpre observar, que antes da instaurao do sistema Delegacia Legal a polcia no tinha acesso aos inquritos que j haviam sido enviados justia, algumas informaes sobre o Inqurito ficavam registradas em Livros de Registro na Delegacia, mas no havia contato com o Inqurito inteiro, para resgatar qualquer informao era necessrio ir ao Frum para ver esses documentos ou ao acervo cartorrio, se o mesmo j tivesse sido arquivado. A partir da Delegacia Legal esses documentos esto disponibilizados virtualmente, ento, tivemos acesso a todos os Registros de Ocorrncia e de Aditamento e Inquritos Policiais, independentemente se esses documentos estavam na delegacia, na justia ou no arquivo. importante observar que este um dos exemplos do controle que passou a existir com relao ao trabalho policial a partir da implantao do Programa.

PRTICAS INVESTIGATIVAS O Programa Delegacia Legal permitiu um maior controle sobre o cumprimento dos prazos na polcia. Na tela do computador destaca-se em vermelho quantos dias os procedimentos esto fora do prazo. A partir dos da61

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dos coletados dos 392 Registros de Ocorrncia foi possvel verificar que deste total, somente 22 Registros se encontravam fora do prazo, ou seja, 5,6% da amostra. Quanto percepo e avaliao dos agentes e autoridade policiais sobre o trabalho de investigao dos crimes de homicdio, foi possvel constatar que existe uma preocupao maior com o trabalho de cumprimento de prazos do que com a investigao. Cumprir o prazo um avano trazido pela reforma, mas no necessariamente influencia uma melhor investigao. O Ministrio Pblico, por sua vez, demora, em alguns casos, mais de trs meses para despachar e devolver os casos polcia para que esta prossiga nas investigaes. Isto pode ser comprovado se considerarmos que dos 381 Inquritos analisados (os no-flagrantes), 63% esto fora das delegacias em situao de enviados a justia, geralmente aguardando o encaminhamento que o Ministrio Pblico dar ao Inqurito. Quando o Ministrio Pblico devolve o Inqurito para a polcia, muitas vezes no especifica as diligncias que devem ser realizadas. Nos casos em que o Inqurito enviado definitivamente Justia para o oferecimento da denncia, a situao que consta no banco de dados do SCO da Delegacia Legal de relatado justia. Porm, dos 381 Inquritos analisados, somente 14 deles, o que corresponde a 3,7% do total, se encontravam nesta situao no momento da coleta dos dados. Desta forma, a maior parte dos Inquritos est, de fato, na situao enviado justia (63%), o que significa que eles esto aguardando a manifestao do Ministrio Pblico quanto ao seu andamento. Uma inspetora responsvel por dar andamento aos Inquritos argumenta que o tipo de trabalho que ela faz nos processos para envio ao Ministrio Pblico solicitando novo prazo somente o cumprimento burocrtico: Como este fato aconteceu em 2002, a nica possibilidade de manusear o inqurito ficar cumprindo os prazos, pois dificilmente ir conseguir mais alguma coisa. A o inqurito fica indo e voltando da justia. A gente no encontra ningum. A o Ministrio Pblico acha que a gente no fez nada, porque o Inqurito vai para l do mesmo jeito que chegou. O argumento da inspetora refora a idia de que a polcia acaba fazendo um trabalho burocrtico mais do que investigativo. O novo prazo pedido para cumprir uma determinao legal e no para, de fato, dar seguimento s investigaes do crime. A idia do Programa de suprimir a cartorializao da delegacia confrontada por prticas judiciais e cartorrias que esto arraigadas na instituio.
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Sendo assim, o trabalho da Polcia Civil tambm depende do trabalho de outros rgos, como apontado acima sobre o Ministrio Pblico. Alm disso, ressaltamos a importncia do trabalho da percia tcnica. No h como classificar um evento morte como homicdio se no for enviado o laudo de local e o laudo cadavrico e, conseqentemente, ser difcil definir uma linha investigativa se no houver informaes sobre a forma como a pessoa morreu, com qual instrumento, se h indcios de tortura etc. Tambm apontamos a relao entre a polcia civil e militar. A polcia militar realizou a priso dos autores em flagrante e impediu o linchamento dos mesmos por parte da populao. Alm disso, os policiais militares sempre aparecem como testemunha nos registros de ocorrncia porque comparecem com mais freqncia aos locais do crime do que a polcia civil, como tratado acima. Em 50,4% dos registros verificamos a existncia somente de duas testemunhas arroladas; e, na anlise qualitativa, observamos que essas duas testemunhas eram exatamente os policiais militares que estiveram no local do homicdio e que foram delegacia prestar depoimento. Assim, muitas vezes o relato destes policiais que serve de base para que o fato delituoso seja descrito na dinmica e que se defina uma linha investigativa. A qualidade das informaes obtidas durante as investigaes sobre a provvel relao entre vtima e autor, a circunstncia do homicdio e o instrumento utilizado para o crime tambm foram analisadas na pesquisa. A provvel relao entre vtima e autor uma informao pouco compilada pelos policiais apesar de ser de extrema importncia para a investigao. Nos dados das delegacias analisadas, esta informao estava ausente em mais de 50% dos casos com vtimas mortas. Em relao circunstncia do delito, observamos que 30,6% dos casos eram ligados ao trfico de entorpecentes; 25,5% no tinham informao que pudesse identificar uma provvel circunstncia em que aconteceu o homicdio; 14,5% dos casos continham informaes relevantes no inqurito, porm no era possvel identificar a circunstncia, sendo classificados pela equipe de pesquisa como sem definio; 6,4% motivo ftil; 5,9% confronto policial; 4,8% conflitos em presdio; 3,8% vingana; 3,3% erro de execuo; 1,8% eram crimes passionais; 1,3% execues de policiais; 0,5% homofobia; 0,5% erro de pessoa; 0,5% no pagamento de dvidas; e, 0,5% legtima defesa do patrimnio.7 Cruzamos as informaes sobre o meio utilizado para o crime com a circunstncia do delito e conclumos que 86,6% das vtimas ligadas ao trfico de entorpecentes foram mortas com arma de fogo e esse foi o instrumento mais
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utilizado para o cometimento dos homicdios analisados nas cinco delegacias. Porm, a maioria das vtimas de homicdios passionais (66,7%) foi morta por arma branca. Houve ausncia de informao sobre o meio utilizado no crime em 11% dos casos.

CARTER PESSOAL DAS INVESTIGAES Considerando que as informaes das polcias possam auxiliar na elucidao de outros delitos relacionados e tambm serem utilizadas como uma forma de evitar a corrupo interna, um ponto fundamental da Reforma Legal foi tornar pblico para a prpria instituio as informaes da investigao policial. O Programa Delegacia Legal conta com a prtica de registro informatizado, para que as informaes fiquem disponveis e organizadas e no mais se tornem arquivos particularizados por um determinado policial. Assim, as informaes seriam de carter institucional e no pessoal. Porm, isso no ocorre da forma planejada. Na prtica, o registro acaba sendo muito precrio e conseqentemente as investigaes deixam a desejar. A lgica policial no a do registro no banco de dados, mas a de particularizao da informao, ou seja, o registro em um formato que somente quem o fez possa ter acesso. As razes do noregistro podem estar relacionados a diversas causas, lcitas e ilcitas, porm, importa aqui salientar que essa lgica impede a realizao efetiva do Programa. Outro ponto que merece destaque diz respeito ao modo como os policiais percebem o trabalho de investigao. Segundo eles, este trabalho est mais relacionado a uma caracterstica pessoal do agente, ligado antes a uma vontade de investigar do que a uma infra-estrutura, uma norma institucional, ou uma tcnica que se aprenda. Perguntamos a um delegado qual a principal diferena no que diz respeito investigao na Delegacia Legal e na Delegacia Convencional e ele nos respondeu: No tem tanta diferena, depende da boa vontade do investigador. claro que com relao a estrutura houve uma mudana significativa, mas se o policial no gosta do que faz um computador no vai mudar a mentalidade dele. A questo muito particular de cada um. No adianta voc colocar um policial que gosta de fazer servio externo para ficar aqui dentro mexendo no computador, isso no adianta!
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Mais especificamente, com relao ao homicdio os policiais e delegados dizem que o profissional deve ser mais sensvel, mais perspicaz, deve ter tirocnio, entre outras caractersticas apontadas. O policial que investiga homicdio um policial mais dinmico, perfeccionista, tem mais sagacidade (...) e os delegados tem de ter a sensibilidade em perceber e alocar cada policial para o que ele bom em fazer. Por outro lado, um delegado no concordou com essa argumentao. Disse que a capacidade investigativa no algo que nasce com o indivduo, mas algo que ele aprende durante sua carreira mediante cursos de especializao para investigao do homicdio. A discusso acerca da responsabilizao pessoal do agente pelos seus atos e da proposio de uma lgica coletiva e tcnica de trabalho policial se relaciona ao debate sobre a pertinncia de equipes especializadas em cada delegacia. Uma das crticas feitas com insistncia por quase todos os policiais e delegados entrevistados sobre o projeto do Programa Delegacia Legal dizia respeito proposta de supresso das equipes especializadas, para que o policial registrasse e investigasse qualquer ocorrncia que fosse a ele destinada. De acordo com os policiais, nas delegacias convencionais existiam ncleos de investigao formados por uma equipe de policiais que investigavam as ocorrncias depois de separadas por tipos de crimes, assim, os inquritos de homicdios eram destinados a uma equipe que iria investigar somente aquele tipo de crime. Todavia, h quem duvide destas prticas. O objetivo do Programa ao tentar acabar com esses grupos especializados nas delegacias era o de controlar a corrupo e melhorar a produtividade. O principal argumento apresentado era que os policiais que trabalhavam nessas equipes no dominavam tcnicas e prticas especficas para a investigao de cada crime. Os policiais eram alocados para a equipe de homicdios, roubos, furtos, entorpecentes, entre outros, independente de ter ou no formao profissional e tcnica naquela rea, mas sim de acordo com seus relacionamentos pessoais na instituio policial. Quando havia transferncia de policiais entre as delegacias, eles mudavam de especialidade sem nenhum aperfeioamento. Um delegado em entrevista nos enuncia que, na verdade, no existem especialistas que sejam peritos em um tipo de crime na polcia, porque a experincia de manuteno do modelo que prioriza as equipes especializadas no resultou em melhores resultados nas investigaes, mas sim um acmulo de procedimentos sem andamento.
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Esse sistema de no ter especialista, pelas estatsticas, produz muito mais resultados do que dos chamados especialistas dele! Como que explica isso? Porque nmeros no mentem!(...) O que acontece, que eles j empregam esse tipo de especializao nas delegacias e por isso que os resultados so baixos. Mas por que os resultados so baixos? Por falta de compromisso. (...) O brilhante especialista tambm no faz coisa nenhuma. Vamos chegar l, so 146 casos de homicdios, por exemplo, numa determinada delegacia, em seis meses. Quantos casos foram resolvidos? Dois! E tem especialistas! Bom, para mim no so especialistas, porque tem 146 casos e se resolve dois. Eu acho que alguma coisa est errada! E os delegados ainda continuam com essa histria de especialistas... Os especialistas, nada mais so do que aqueles caras que no fazem coisa nenhuma. Se voc pegar os inquritos voc vai ver que eles esto parados, os especialistas no esto trabalhando em especializao nenhuma. Deve-se ressaltar que um dos principais objetivos preconizados pela reforma responsabilizar o policial pela ocorrncia que atende, ou seja, de criar uma relao entre o fato, a investigao, o policial e o resultado do trabalho realizado por ele. No entanto, segundo observamos, principalmente no que diz respeito ao esforo de impor novas formas de controle e avaliao do trabalho policial que a polcia mais resiste. O programa prope que a organizao policial deve ser entendida como um sistema de informaes, regras e tcnicas e que seu desempenho no deve depender somente de indivduos, mas de uma lgica coletiva para direcionamento do trabalho. Porm, no pensamos que a resistncia ao controle como um defeito ou uma ineficincia do Programa, e sim como uma forma de defesa (consciente ou inconsciente) pela qual os grupos reagem a influncias vindas de fora e que podem afetar o seu equilbrio interno (Bastide, 1979). Neste sentido, a resistncia um indicador importante para avaliar o impacto das polticas pblicas.

CONSIDERAES FINAIS Considerando a contribuio da antropologia na anlise de polticas pblicas, buscamos analisar a efetividade do Programa Delegacia Legal, implementado pelo Governo do estado do Rio de Janeiro, no que se refere ao
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trabalho de registro de ocorrncias e de investigao do crime de homicdio doloso. Observamos que os mecanismos de monitoramento que o Programa oferece representaram um avano no controle da qualidade da informao. Com base nas entrevistas, consideramos que uma boa investigao no est pautada apenas na identificao da autoria, mas tambm na quantidade e qualidade das informaes coletadas no inqurito policial, o que demonstra o esforo empregado no trabalho policial em elucidar o homicdio. Em alguns casos, apesar de haver uma reunio enorme de provas e indcios que levassem autoria, no foi possvel identificar o autor. Por outro lado, alguns casos apresentaram ausncia de informaes fundamentais para a elucidao, tais como os laudos periciais e declaraes de testemunhas. Nesses casos, pode-se especular que o trabalho policial no foi realizado corretamente e, claro, no se pde identificar uma autoria. Cabe salientar que a prevalncia de homicdios relacionados ao trfico pode explicar a falta de testemunhas devido a estratgia de coao dos moradores, que ficam temerosos em descrever o que viram, ouviram ou presenciaram. Considerando-se o universo de 392 casos analisados, conclumos que o percentual de elucidao foi de 4,1%, esse percentual se constitui de cinco inquritos relatados justia com autoria e onze flagrantes. Se ainda no houve um impacto na eficincia policial, ou seja, se a produtividade no que se refere elucidao de crimes ainda baixa, bom lembrar que antes havia pouca possibilidade de saber quais crimes teriam sido registrados e resolvidos. A resistncia ao Programa no que se refere s novas prticas procedimentais de investigao deve ser pensada como um indicador de que houve uma tentativa de mudana da lgica policial, para que deixe de ser uma rotina cartorial e se transforme numa ao mais investigativa. Nesse sentido, o debate acerca da especializao das equipes exemplar. Revela-se, assim, a oposio clara entre o modelo de profissionalismo, proposto pelo Programa, e o modelo onde o funcionrio resiste regulao de padres a fim de manter seus poderes e vantagens. Nesse sentido, pode-se especular que o Programa produz um impacto sobre a Polcia Civil, na medida em que os policiais tiveram de desconstruir prticas h muito consolidadas na instituio; eles tiveram que utilizar os novos instrumentos seja para se incorporarem ou criarem obstculos proposta reformadora que ainda est em curso. A contribuio da Antropologia para a formulao e avaliao de polticas pblicas voltadas para os temas de segurana pblica e direitos humanos reside na possibilidade de se compreender os obstculos e as diversas formas de resistncia aos processos de transformao.
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NOTAS
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A pesquisa intitulada Avaliao do trabalho policial nos registros de ocorrncia e inquritos referentes a homicdios dolosos consumados em reas de Delegacias Legais foi realizada pelo Instituto de Segurana Pblica (ISP). O projeto de pesquisa foi aprovado no Concurso Nacional de Pesquisas Aplicadas em Segurana Pblica e Justia Criminal, promovido pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp/Ministrio da Justia) em parceria com a Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs). Participaram da referida pesquisa: Ana Paula Miranda (responsvel tcnico); Marcella Beraldo de Oliveira (coordenadora de pesquisa), Vvian Ferreira Paes (pesquisadora); e, Eliane Santos da Luz, Marcus Vincius Moura Silva e Wilson Santos de Vasconcelos (assistentes de pesquisa). O ano escolhido para a anlise dos registros e inquritos foi o de 2002, porque neste ano poderamos encontrar casos j elucidados. Ao mesmo tempo, no um ano muito prximo da implementao do Programa Delegacia Legal, que ocorreu em 1999, o que torna possvel a anlise do trabalho investigativo da polcia. O Sistema de Controle Operacional (SCO) o sistema por meio do qual so computadas todas as informaes pertinentes aos Registros de Ocorrncia, Inquritos Policiais e rotinas operacionais das delegacias includas no Programa Delegacia Legal. Ressalta-se que no tem sido comum a manuteno de polticas pblicas no Brasil, mesmo quando se trata de integrantes de um mesmo partido poltico. A continuidade do Programa Delegacia Legal constitui-se numa exceo. Estamos denominando de envolvidos, nesse caso, as seguintes categorias que aparecem no R.O. ou no Inqurito: a vtima morta, a vtima hospitalizada, a testemunha, o autor e o adolescente-infrator. Foram excludos os onze casos de flagrantes, pois seguem um prazo diferenciado de envio para a justia e um procedimento policial de encaminhamento das peas tambm diferenciado. As categorias utilizadas na circunstncia do delito se basearam nas classificaes utilizadas no cotidiano policial observadas tanto na pesquisa de campo quanto no relatrio do Grupo Executivo da Polcia Civil (Cf. Barros, 2006).

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