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RJ 1998\10200
Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), de 12
noviembre 1998

Recurso de Apelación núm. 635/1993.

Jurisdicción: Contencioso-Administrativa

Ponente: Excmo. Sr. D. Alfonso Gota Losada

ADMINISTRACION LOCAL: Mancomunidades: régimen jurídico; Servicios de las

Corporaciones Locales: abastecimiento de aguas: competencias en materia de tarifas y
yuxtaposición de la autorización de la Comunidad Autónoma en materia de control de precios:
examen.

PRECIOS: Revisión de actos: aspectos procesales: recurso de apelación: legitimación de

la Comunidad Autónoma limitada a la potestad de control de precios: alegación respecto a la
anulación de las tarifas por el TSJ, improcedente: desestimación.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla dictó

Sentencia, de fecha 3-1-1989, estimatoria del recurso interpuesto por la entidad mercantil
«Compañía Inmobiliaria y de Parcelaciones y Construcciones, SA» contra un Acuerdo de la
Consejería de Economía e Industria de la Junta de Andalucía, que autorizó las Tarifas de aguas
para 1986, de la Mancomunidad Intermunicipal Moguer-Palos de la Frontera.

El TS desestima el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Andalucía,

confirmando la sentencia apelada.

En la Villa de Madrid, a doce de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente sentencia en el Recurso

de Apelación núm. 635/1993, interpuesto por la Junta de Andalucía, contra la Sentencia dictada
con fecha 3 enero 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial
de Sevilla, recaída en el Recurso Contencioso-Administrativo núm. 2955/1986, interpuesto por la
«Compañía Inmobiliaria y de Parcelaciones y Construcciones, SA» (CIPARSA
Construcciones), contra acuerdo de la Consejería de Economía e Industria de la Junta de
Andalucía, que autorizó las Tarifas de agua para 1986 de la «Mancomunidad Intermunicipal
Moguer-Palos de la Frontera», que actuó como parte codemandada.
La sentencia tiene su origen en los siguientes

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-La parte dispositiva de la sentencia apelada contiene el fallo que, transcrito

literalmente, dice:

FALLAMOS:

«Que desestimamos el recurso en cuanto a la validez general de la Orden recurrida y la

estimamos en cuanto a que las Tarifas fijadas en la misma no son aplicables a la actora como
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distribuidora con redes de distribución propia, debiendo procederse al cumplimiento del apartado
2.º del Acuerdo 12 agosto 1981 para la fijación de las tarifas a ellas aplicables. Sin costas».

SEGUNDO.-La Junta de Andalucía, representada por su Letrado, interpuso recurso de

apelación, contra la sentencia referida; emplazadas las partes interesadas ante esta Sala Tercera
del Tribunal Supremo, compareció y se personó la Junta de Andalucía, como parte apelante,
representada por su Letrado; compareció y se personó como parte apelada, la entidad mercantil
«Compañía Inmobiliaria y de Parcelaciones y Construcciones, SA» (en lo sucesivo
CIPARSA); no compareció la «Mancomunidad Intermunicipal de Moguer-Palos de la
Frontera»; acordada la sustanciación del recurso de apelación por el trámite de alegaciones
escritas y habiéndose recibido el expediente administrativo y los autos jurisdiccionales de
instancia, se dio traslado de ellos a la representación procesal de la Junta de Andalucía, parte
apelante, quien presentó las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a
la Sala «dicte sentencia en momento procesal oportuno por la que revocando la impugnada, se
anule, declarando ajustados a derecho los actos administrativos impugnados por el actor»; dado
traslado de todas las actuaciones a la representación de CIPARSA, presentó las alegaciones que
estimó convenientes a su derecho, suplicando a la Sala que «teniendo por presentado y ratificado
a esta parte en este escrito, tenga por impugnado el inmotivado recurso al que nos oponemos,
tenga por solicitado, la confirmación de la sentencia dictada por la Audiencia de Sevilla, ya que
la misma, en todos sus términos, está ajustada a la Ley y a los hechos que lo han motivado».
Terminada la sustanciación del recurso de apelación se señaló para deliberación y fallo el día 10
de noviembre de 1998, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Alfonso Gota Losada, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El Consejero de Economía e Industria, a propuesta de la Comisión

Provincial de Precios de Huelva, reunida el día 21 de febrero de 1986, autorizó por Orden de
fecha 17 marzo 1986, las tarifas de agua potable de la «Mancomunidad Intermunicipal Moguer-
Palos de la Frontera», publicadas en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía del 26 de marzo
de 1986 y corrección de errores en el del día 21 de mayo de 1986. CIPARSA interpuso recurso
de reposición ante el Consejero de Economía e Industria que le fue desestimado por Orden de
fecha 25 julio 1986.

SEGUNDO.- No conforme CIPARSA con la resolución denegatoria de su recurso de

reposición, y con las Tarifas aprobadas el 17 de marzo de 1986, impugnó ambos actos
administrativos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia
Territorial de Sevilla, aduciendo en síntesis: 1.º) Que CIPARSA había venido prestando el
servicio de suministro de agua desde 1959 a las urbanizaciones de CIPARSA y de Valdemorales.
2.º) Que la Dirección General de Obras Hidráulicas le concedió autorización para utilizar el agua
de la Laguna de las Madres de Avitor y Avitarejo. 3.º) Que todos los análisis químico
bacteriológicos dieron como resultado que las aguas siempre fueron potables. 4.º) Que no pudo
construir una Planta industrial potabilizadora, porque no se lo permitió el Ayuntamiento. 5.º)
Que en 1975 se creó la «Mancomunidad Intermunicipal de Moguer-Palos de la Frontera»,
prohibiendo a CIPARSA la utilización de las aguas de la Laguna de las Madres de Avitor y
Avitarejo, y obligándole a adquirir el agua a dicha Mancomunidad que se suministraba de un
pozo construido al efecto. 6.º) Que, y esto es lo más importante, la Mancomunidad
Intermunicipal le cobraba en las Tarifas impugnadas 30 ptas./m3, en tanto que se le obligaba a
suministrar esa misma agua a las urbanizaciones de CIPARSA y Valdemorales de la Playa de
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Mazagón a 20 ptas./m3, lo cual era absurdo, ilógico y ruinoso, y éste era el motivo esencial de su
impugnación de las Tarifas. 7.º) Que el 12 de agosto de 1981 había existido un acuerdo
transaccional con la «Mancomunidad Intermunicipal de Moguer-Palos de la Frontera», en el
cual, entre otros acuerdos que no hacen al caso, la Mancomunidad se comprometió a tener en
cuenta en las Tarifas el hecho de que CIPARSA era una empresa distribuidora con redes propias;
acuerdo de adaptación de las Tarifas a su caso particular que no había sido cumplido; suplicando
que se dejaran sin efecto las Tarifas aprobadas por Orden 17 marzo 1980 «en cuanto prescinde
en las referidas Tarifas de considerar a la recurrente, como Distribuidora, en las Zonas de
Valdemorales y CIPARSA y aplicar un precio del metro cúbico de acuerdo con las Tarifas que la
recurrente tiene aprobadas, para de esta manera evitar la alteración de precios y su posible
repercusión en el orden público de los consumos».

La «Mancomunidad Intermunicipal Moguer-Palos de la Frontera» se opuso a la

demanda alegando: 1.º) Que la incapacidad por parte de CIPARSA de garantizar la potabilidad
de las aguas de la Laguna de las Madres de Avitor y Avitarejo, así como el no haber instalado la
Planta potabilizadora fue el motivo de la prohibición de extraer y utilizar las aguas de dicha
Laguna. 2.º) Que CIPARSA no figuraba en el Registro correspondiente como «Empresa de
Captación, Abastecimiento y Distribución de aguas».

La Junta de Andalucía se opuso a la demanda, en dos cortos, pero acertados

fundamentos de derecho, que reproducimos por la transcendencia que tienen en la resolución del
presente recurso de apelación. Decía así: «Primero. La sociedad demandante pretende que la
Comunidad Autónoma de Andalucía apruebe una modificación de tarifas para el suministro de
aguas, pero no debe estimarse su pretensión en razón a que la Orden 30 septiembre 1977 que
desarrolló el Decreto 2226/1977, de 27 agosto (RCL 1977\1924 y ApNDL 11075), atribuye la
iniciativa y la iniciación del expediente a la Corporación titular del servicio, o de la
concesionaria. Segundo. Por otro lado la determinación de un concepto tarifario, no existente en
la vigente tarifa, cual sería el concepto de suministro de agua a una empresa distribuidora es una
facultad de la Corporación Local, titular del servicio, por entender atribuida esa competencia,
recogida en los artículos 30, 148 y 151 del Reglamento de Servicios aprobado por Decreto 17
junio 1955 (RCL 1956\85 y NDL 22516)».
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Sevilla dictó la
sentencia, ahora apelada, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo, según fallo
que se ha reproducido en el antecedente de hecho primero de esta sentencia.

TERCERO.- Las cuestiones que se plantean en el presente recurso de apelación giran

alrededor de la naturaleza, alcance y contenido de las competencias que corresponden a los
Ayuntamientos, en este caso concretamente, a la «Mancomunidad Intermunicipal de Moguer-
Palos de la Frontera» en materia de prestación del servicio de suministro de aguas directamente
por ella, e indirectamente a través de CIPARSA, por medio de concesión administrativa, y muy
especialmente acerca de la correspondiente potestad tarifaria y la competencia en materia de
política de precios que corresponde a la Junta de Andalucía por transferencia de la que tenía la
Administración General del Estado.

El artículo 25, apartado 2, de la Ley 7/1985, de 2 abril (RCL 1985\799, 1372 y ApNDL
205), de Bases de Régimen Local, dispone que «el Municipio ejercerá, en todo caso,
competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en
las siguientes materias: (...) l) Suministro de aguas, y el artículo 26, apartado 1, añade: "1. Los
Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: c) En todos
los Municipios: (...) abastecimiento domiciliario de agua potable (...)". Por último el artículo 85
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de la misma Ley 7/1985, dispone que los servicios públicos locales se podrán gestionar
directamente por la propia entidad local o indirectamente, mediante la forma, entre otras, de la
concesión».

El artículo 3.º de la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las Bases del Régimen Local,
relaciona en su apartado 1, las entidades locales territoriales, el Municipio, la Provincia y las
Islas y en su apartado 2, precisa que asimismo gozan de la condición de entidades locales, entre
otras, las Mancomunidades de Municipios.

El Título IV del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril (RCL 1986\1238, 2271 y
3551), que aprobó el Texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de
Régimen Local, contiene las normas esenciales relativas a la constitución, fines, competencia,
estatutos y funcionamiento de las Mancomunidades Locales, de tal modo que en punto al
desempeño del servicio público para el que se han constituido, en el caso de autos, el
abastecimiento de aguas, las referencias que se hagan respecto de la competencia de los
Municipios Locales valen para las Mancomunidades Locales.

En la medida en que la «Mancomunidad Intermunicipal de Moguer-Palos de la Frontera»

presta directamente el servicio de abastecimiento de agua potable, tiene las facultades propias de
los Municipios que la constituyen o sea, según el artículo 30 del Reglamento de Servicios,
aprobado por Decreto 17 junio 1955: «tendrán plena potestad para constituir, modificar y
suprimir los servicios de su competencia, tanto en el orden personal como en el económico, o en
cualesquiera otros aspectos (...)», y en cuanto a las Tarifas de los servicios públicos los artículos
148 y 151 de dicho Reglamento, citados por la Junta de Andalucía, no dejan lugar a dudas, que
corresponde a los Municipios y por ende a las correspondientes Mancomunidades el estudio,
elaboración y aprobación de las Tarifas.

En cuanto a la prestación indirecta del servicio, como podría ser el caso de CIPARSA, el
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 junio 1955, citado, todavía vigente,
regula en su artículo 115 las cláusulas que como mínimo deben establecerse en toda concesión
administrativa de servicios públicos municipales, entre ellas es menester mencionar la 6.ª que
dice: «Tarifas que hubieren de percibirse del público, con descomposición de sus factores
constitutivos, como base de futuras revisiones». El artículo 127 precisa las potestades que las
Corporaciones Locales concedentes ostentarán entre las que es obligado mencionar: «1.ª Ordenar
discrecionalmente, como podría disponer si gestionare directamente el servicio, las
modificaciones en el concedido que aconsejare el interés público y, entre otras: (...) b) la
alteración de las tarifas a cargo del público y la forma de retribución del concesionario. 2.ª.
Fiscalizar la gestión del concesionario, a cuyo efecto podrá inspeccionar el servicio, sus obras,
instalaciones y locales y la documentación relacionada con el objeto de la concesión, y dictar las
órdenes para mantener o restablecer la debida prestación». Por último, añade el artículo 127, en
su apartado 2, que: «La Corporación concedente deberá: (...) 2.º Mantener el equilibrio
financiero de la concesión, para lo cual: (...) b) Revisará las tarifas y subvención cuando, aun sin
mediar modificaciones en el servicio, circunstancias sobrevenidas e imprevisibles determinasen,
en cualquier sentido, la ruptura de la economía de la concesión».

Debemos, pues, concluir que la potestad tarifaria corresponde al Ayuntamiento gestor

directo o concedente, y en el caso de autos a la Mancomunidad Intermunicipal, respecto del
servicio público de abastecimiento de agua, referido.
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El ejercicio de la potestad tarifaria implica que la Mancomunidad Intermunicipal era la
competente, para acordar la revisión de las tarifas, y tener en cuenta las circunstancias
particulares de CIPARSA y, por tanto esta competencia concreta no podía ser ejercida por la
Junta de Andalucía, ni directamente, ni por subrogación o sustitución de la Mancomunidad
Intermunicipal, si ésta decidió, como ocurrió en el caso de autos, no revisar las tarifas, respecto
de la situación concreta planteada por CIPARSA.

Ahora bien, el ejercicio de la potestad tarifaria está limitado por las facultades de control
de precios que correspondían al Estado y que éste transfirió a las Comunidades Autónomas. Se
hace, por tanto, necesario distinguir con nitidez el campo propio de la potestad tarifaria y el
campo propio de las autorizaciones para determinados aumentos de precios, entre los cuales se
encuentran las tarifas de abastecimiento de agua a poblaciones.

CUARTO.- Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha distinguido nítidamente la

potestad tarifaria y las competencias propias de la política de precios, así en su Sentencia de 25
noviembre 1978 (RJ 1978\3821) dijo textualmente: «...la resolución impugnada y el referido
acuerdo municipal corresponden a esferas jurídicas distintas, pues la primera ha sido dictada en
función de la coyuntural política de precios con independencia de que las tarifas afecten a un
servicio público, en tanto que el segundo concierne al ejercicio de la potestad tarifaria que
compete a la entidad concedente en relación con los servicios públicos gestionados en régimen
de concesión administrativa» (en igual sentido las Sentencias de 3 febrero 1986 [RJ 1986\895] y
7 mayo 1987 [RJ 1987\5248], entre otras).

De igual modo, el Tribunal Constitucional ha diferenciado la potestad tarifaria, de las

autorizaciones de precios, en su Sentencia 53/1984 (RTC 1984\53), en cuyo fundamento de
derecho 2.º dijo: «Por de pronto, se han cruzado los temas sobre política de precios y los de
régimen tarifario respecto de una materia que, como la de transporte en la compleja variedad
calificada por el legislador de servicio público, está sometida a una intervención administrativa,
que es en la que se encuadra la potestad tarifaria. Cuando desde otros objetivos o finalidades
públicas como es la que se define dentro de la acción pública en materia económica, se diseña
otra intervención administrativa sobre los precios de los transportes, lo que ocurre no es la
desaparición de la potestad tarifaria, sino una yuxtaposición de intervenciones de las que cada
una de ellas, la de política de precios y la de establecimiento de tarifas, procederá de las
respectivas áreas competenciales, que cuando se encomienda a poderes distintos (nos referimos
al atribuido a la Administración General del Estado y a la Administración autonómica), cada uno
ejercerá sus competencias. El que la potestad tarifaria tenga que respetar en el ámbito de las
calificaciones de precios y en el de las líneas que demandan la intervención económica, las
decisiones que correspondan al competente en la materia, podrá condicionar el contenido de las
tarifas, pero no priva al que tiene el poder tarifario de su competencia, y, desde luego, no atrae el
título en materia de precios (en el caso de este conflicto se han invocado los artículos 149.1.13
CE [RCL 1978\2836 y ApNDL 2875] y 34.1.5 del Estatuto) la competencia en materia de
transporte» (en parecido sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 97/1983 [RTC
1983\97]).

El artículo 107, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, por el que
se aprobó el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen
Local, admite claramente la distinción conceptual que estamos analizando, al disponer: «1. La
determinación de las tarifas de los servicios (potestad tarifaria) que, con arreglo a la
legislación sobre política general de precios, deban ser autorizadas (competencia sobre precios)
por Comunidades Autónomas u otra Administración competente, deberá ir precedida del
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oportuno estudio económico. Transcurridos tres meses desde la fecha de entrada del expediente
en la Administración autorizante sin que haya recaído resolución, las tarifas se entenderán
aprobadas».
Interesa destacar que el artículo 107, reproducido, utiliza con precisión terminológica el concepto
de autorización, como técnica administrativa de limitación de derechos, en este caso de la
potestad tarifaria que corresponde a las Corporaciones Locales, gestoras directas o concedentes
del servicio público de abastecimiento de agua potable a poblaciones, y en este caso a la
«Mancomunidad Intermunicipal de Moguer-Palos de la Frontera». Esta modalidad de
autorización propia de la intervención del Estado en la economía, y más concretamente de la
política de precios tendente a controlar los procesos inflacionarios de la economía, implica la
preexistencia de un derecho, en este caso la potestad tarifaria de las Corporaciones Locales, pero
limitado en su ejercicio, para hacerlo acorde con los objetivos de política económica
patrocinados por el Gobierno; por ello la autorización referida comporta las siguientes notas
conceptuales: a) Sobre la potestad tarifaria, se superpone la potestad de ordenación y control de
la economía. b) Las Corporaciones Locales o en su caso las Mancomunidades Intermunicipales
conservan la potestad tarifaria que se funda en la mejor y más eficaz prestación del servicio
público, así como en la consecución del equilibrio económico de la explotación, que no obstante
puede ser sustituido por déficits admitidos intencionadamente por razones sociales, enjugados
con subvenciones. Ahora bien, la Corporación Local o Mancomunidad Intermunicipal está
limitada y debe respetar la política de precios señalada por el Gobierno que ejerce a través de las
preceptivas autorizaciones, siempre que aquélla pretenda aumentar las Tarifas. c) Las
Comunidades Autónomas son las competentes para otorgar o denegar las necesarias
autorizaciones, pero, y, esto es muy importante, sus acuerdos deben estar fundados
exclusivamente en el efecto de aumento de precios que comporta la revisión propuesta, teniendo
en cuenta los objetivos de política económica y sobre todo, la justificación del aumento de las
Tarifas debida al aumento del coste de explotación. Es fundamental tener claro que la
Comunidad Autónoma autorizante no puede invadir la competencia sobre tarifas que
corresponde a la Corporación Local o Mancomunidad Intermunicipal, basándose en razones
relativas al funcionamiento del servicio. d) Existe silencio positivo a favor de las Corporaciones
Locales y Mancomunidades Intermunicipales, concedentes del servicio público, si la Comunidad
Autónoma no se pronuncia sobre la autorización pedida. e) Nunca el acuerdo de revisión de las
tarifas puede proceder del concesionario, ni de la propia Comunidad Autónoma, porque ello
significaría, de una parte el desconocimiento de la relación esencial entre la Corporación Local o
Mancomunidad Intermunicipal concedente y el concesionario, y de otra parte la invasión por la
Comunidad Autónoma de la potestad tarifaria de la Corporación Local o de la Mancomunidad
Intermunicipal.

QUINTO.- El Decreto-ley 12/1973, de 30 noviembre (RCL 1973\2209 y NDL 24410),

sobre Medidas Coyunturales de Política Económica, aprobadas para evitar los efectos
inflacionarios y de otro orden derivados de la crisis del petróleo, estableció un sistema complejo
de regulación, tanto en la fase de producción como en la de comercialización de determinados
productos, de influencia notoria en el índice del coste de la vida; a estos efectos distinguió entre
precios autorizados, cuyos niveles se determinarían por el Gobierno y precios de vigilancia, para
los que la Administración adoptaría medidas de control.

El abastecimiento de aguas de poblaciones por servicios municipalizados y estatales y el

abastecimiento de aguas de poblaciones por empresas privadas se incluyeron en el Anexo 1 de
dicho Decreto-ley, como precios autorizados, estableciendo que hasta 31 de diciembre de 1974,
sólo se admitirían aquellos aumentos que obedecieran exclusivamente a las elevaciones de los
costes salariales y de primeras materias.
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El Decreto-ley 6/1974, de 27 noviembre (RCL 1974\2409; RCL 1975\59 y NDL 6139),

por el que se instrumentaron medidas frente a la coyuntura económica, no hizo sino prorrogar a
partir del 1 de enero de 1975, la política de rígido control de precios establecida en 1973. El
abastecimiento de aguas a poblaciones urbanas continuó incluido en la lista de precios
autorizados, que exigían autorización preceptiva para el aumento de sus Tarifas.

El Real Decreto-ley 18/1976, de 8 octubre (RCL 1976\1929 y 1980), sobre medidas

económicas con el objeto primordial de reducir la inflación sin incidir negativamente en la
reactivación económica, continuó con el régimen de precios autorizados y el de precios de
vigilancia especial, estableciendo criterios muy rígidos sobre control de precios, de carácter
coyuntural, que se agotaron unos el 30 de septiembre y otros el 31 de diciembre de 1977. Este
Real Decreto 18/1976 fue desarrollado reglamentariamente por el Real Decreto 2730/1976, de 26
noviembre (RCL 1976\2278 y NDL 24414, nota), el cual mantuvo las tarifas de abastecimiento
de agua (Anexo II, E) Energía, Agua y Servicios como precios autorizados.

El Real Decreto 2695/1977, de 28 octubre (RCL 1977\2319 y ApNDL 11078), sobre

normativa en materia de precios, con carácter de reglamento independiente, reguló tres
regímenes distintos: el de precios autorizados, el de precios comunicados y el de precios libres, y
dispuso que los aumentos de los precios autorizados incluidos en el anexo I, serían autorizados
por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, previo informe de la Junta
Superior de Precios, en cambio para los «precios autorizados» incluidos en el Anexo III, sus
aumentos serían autorizados por la Comisión Provincial de Precios. Dentro de este anexo III, A.
«Precios autorizados a nivel provincial», se halla: 1. Agua (abastecimiento de poblaciones).

Es necesario advertir que con anterioridad a los Decretos-leyes 12/1973 y 6/1974, las
Tarifas de los servicios públicos municipales eran autorizadas por la Administración Central,
concretamente por los Gobernadores Civiles, previo informe de la Comisión Provincial de
Servicios Técnicos, como disponía el artículo 18 de la Ley 48/1966, de 23 julio (RCL 1966\1393
y NDL 15298), sobre modificación parcial del Régimen Local (básicamente de la Hacienda
Local).

El Decreto 3477/1974, de 20 diciembre (RCL 1974\2643 y NDL 24413), que desarrolló

el Decreto-ley 6/1974, de 27 de diciembre, dispuso en su artículo 3.º.3 que los expedientes de
aumento de precios de competencia municipal o provincial serían instruidos con arreglo a su
legislación específica y remitidos por los Gobernadores Civiles correspondientes, con su
informe, a la Junta Superior de Precios (que se había creado por el Decreto-ley 12/1973) para su
ulterior tramitación.

Los aumentos inferiores al 3 por 100 eran aprobados por la Junta Superior de Precios, y
los superiores por el Consejo de Ministros, dada la trascendencia de la lucha contra la inflación.
El Real Decreto 2226/1977, de 27 agosto, por el que se modificó el artículo 3.º.3 del Decreto
3477/1974, anterior, en lo relativo a las autorizaciones de los aumentos de tarifas de servicios de
competencia local, estableció que los expedientes de elevación de las tarifas de los servicios de
competencia local se tramitarían inicialmente por la Corporación titular del servicio a instancia
del Órgano o Entidad gestora o concesionaria del mismo... y la Corporación emitiría informe
motivado sobre la elevación solicitada, precisando con exactitud las cantidades o porcentajes
de aumento que estime adecuados, elevando el expediente al Gobernador Civil de la
provincia...».
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La utilización poco afortunada del término informe, en lugar del término acuerdo, ha
sido la causa de que disposiciones posteriores hayan ido mermando más y más la potestad
tarifaria de las Corporaciones Locales.

El Real Decreto 2695/1977, de 28 octubre, sobre normativa en materia de precios,

perfeccionó los mecanismos de vigilancia de los precios, con el objetivo propuesto de reducir la
tasa de inflación, derogando el Decreto 3477/1974, de 20 diciembre, pero dejando subsistente el
artículo 8.º bis, sobre revisión de tarifas de los servicios públicos locales, introducido por el Real
Decreto 2226/1977, de 27 agosto, expuesto anteriormente.

La normativa aplicable, conforme a Derecho, es, en primer lugar, la propia del Régimen
local, que hemos expuesto, concretamente la que hace referencia a la prestación de los servicios
públicos municipales, directamente o mediante concesión administrativa y en segundo lugar, de
modo yuxtapuesto la normativa de control de precios, pero limitada a esta facultad; en
consecuencia, se debe concluir:

Primero. El abastecimiento de agua potable a poblaciones es un servicio público de

competencia municipal (artículo 25.2 Ley 7/1985, de 2 abril).

Segundo. El Ayuntamiento o, en este caso, la Mancomunidad Intermunicipal es la titular

del servicio público y por tanto ostenta la potestad tarifaria [artículos 115.6.º y 127.1.1.ª, b) y
2.2.º, b) del Reglamento de Servicios de 17 junio 1955].
Es la Mancomunidad Intermunicipal la que decide las Tarifas a aplicar, y la que por tanto
solicitará del Órgano competente de la Comunidad Autónoma, la autorización de los aumentos
de la Tarifa que proponga, aportando los estudios económicos justificativos.

Tercero. La Comunidad Autónoma sólo tiene competencia para examinar la Tarifa

propuesta, desde las directrices de la política de precios, examinando la estructura de costes de
prestación del servicio, desglosados en sus distintos componentes, así como las alzas de precios
de los mismos, es pues un puro control de precios, y, por tanto, la Comunidad no puede imponer
un modelo tarifario distinto al propuesto, ni puede enjuiciar la tarifa como elemento de la gestión
del servicio público, ni puede tampoco, obviamente, acordar revisiones de la Tarifa superiores a
las propuestas por la Mancomunidad Intermunicipal. El hecho de que el Real Decreto
1947/1979, de 3 agosto (RCL 1979\1995 y ApNDL 13413), haya suprimido, al redactar de
nuevo el artículo 8.º bis del Real Decreto 2226/1977, de 27 agosto, la prohibición de autorizar
tarifas superiores a las propuestas, no quiere decir que las Comunidades Autónomas lo puedan
hacer, pues como ha dicho esta Sala Tercera en su Sentencia de 11 junio 1993 (RJ 1993\844), a
propósito de la interpretación del Decreto 127/1986, de 17 abril (LCAT 1986\1496), de la
Generalidad de Cataluña, «la Comisión Regional de Precios no puede superar el máximo
consignado como tarifa resultante».

Cuarto. Por último, la resolución denegatoria o modificativa de la propuesta de revisión

de las Tarifas debe estar suficientemente motivada y basada en razones y criterios de política de
precios (SS. 22 enero 1986, 13 julio 1987 [RJ 1987\3644 ] y 14 octubre 1992 [RJ 1992\8466],
entre otras).

SEXTO.- Deslindados claramente los campos competenciales de la Junta de Andalucía

(potestad de control de los precios «autorizados») y de la Mancomunidad Intermunicipal de
Moguer-Palos de la Frontera (potestad tarifaria), que tan claramente planteó la Junta de
Andalucía en la contestación a la demanda del recurso contencioso-administrativo (fundamentos
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de derecho primero y segundo que hemos reproducido), de la cual se deducía que nada tenía que
ver la Junta de Andalucía en aquel pleito, puesto que nadie discutía nada relativo a la política de
precios y, por tanto, a la autorización concedida por la Junta, sino que la cuestión era puramente
tarifaria, sin embargo la impugnación de la Orden del Consejero de Economía e Industria de 17
marzo 1986 por CIPARSA era imprescindible como requisito procedimental, si bien lo que se
discutió sustancialmente no era la «autorización» de la Junta de Andalucía, a lo que parece
totalmente correcta, sino el acuerdo del Pleno de la Mancomunidad Intermunicipal aprobatorio
de las Tarifas, y, es más, sólo respecto de la situación propia de CIPARSA y nada más.

Nos hallamos, como la Sala ha explicado ante una yuxtaposición de competencias, de

modo que las Tarifas las aprobó como tales la Mancomunidad Intermunicipal, pero este acuerdo
no era formalmente recurrible en ese momento, porque carecía de eficacia, toda vez que
precisaba la «autorización» de la Junta de Andalucía, la cual sólo tenía competencia para
examinar el aumento de precios inherente a la nueva Tarifa, desde la perspectiva de un análisis
adecuado del incremento de los distintos factores integrantes de los costes de explotación, pero
como hemos explicado en el fundamento de derecho quinto, sin que la Junta de Andalucía
pudiera entrar a enjuiciar la Tarifa en sí, su estructura, su apreciación de los distintos usuarios y
demás circunstancias concurrentes y propias de la prestación del servicio de abastecimiento de
aguas.

Debe quedar claro que la competencia que legítimamente tiene atribuida la Junta de
Andalucía para el debido control de los precios «autorizados» de los servicios públicos
municipales (transportes, abastecimientos de aguas, etc.) no le confiere el carácter de tutor de los
Municipios y de las Mancomunidades Intermunicipales, que son plenamente autónomos para
regir sus destinos y gestionar sus intereses propios, autonomía reconocida plenamente por la
Constitución y por la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Debe comprender la Junta de Andalucía que si desapareciera totalmente el control de los

precios hoy denominados «autorizados», nada tendría que ver con las Tarifas de los servicios
públicos prestados por los Municipios o Mancomunidades Intermunicipales, entes plenamente
autónomos.

Desde esta perspectiva, hay que analizar el extenso escrito de alegaciones de la Junta de
Andalucía formulado en su recurso de apelación, en el que sus fundamentos de derecho, a
diferencia de los que presentó en la contestación a la demanda en el recurso contencioso-
administrativo de instancia, se refieren todos ellos a cuestiones de competencia municipal o
mejor dicho de la Mancomunidad Intermunicipal.

En efecto, las cuestiones que plantea son: 1.ª) Si CIPARSA es ciertamente o no una
empresa distribuidora o por el contrario es un promotor urbanístico privado. 2.º) Que el Acuerdo
17 agosto 1981 no vincula a la Mancomunidad Intermunicipal, sino sólo al Ayuntamiento de
Palos de la Frontera, conviene recalcar que este acuerdo era del siguiente tenor: «El
Ayuntamiento de Palos de la Frontera estudiaría de nuevo el precio al que debe facturar el agua
consumida por CIPARSA, precio en el que tendría en cuenta que se trata de un suministro a una
distribuidora con redes de distribución propias». 3.º) Que cualquier rebaja de la tarifa de 30 ptas.
fijada para las urbanizaciones supondría rehacer el estudio económico financiero de la Tarifa.
4.º) Que de acuerdo con el artículo 82, j) del Reglamento de Verificaciones Eléctricas (sic) de
1954 (RCL 1954\718 y NDL 10079) debería ponerse en contacto CIPARSA con la
Mancomunidad y acordar lo procedente. 5.º) Que CIPARSA debió ceder al Ayuntamiento las
instalaciones de distribución, por lo que carece de justificación que pretenda compensarse con
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tarifas.

La Sala no se pronuncia sobre ninguna de las cinco cuestiones planteadas, por cuanto sólo
pretende destacar que ninguna afecta a la potestad de control de precios que corresponde a la
Junta de Andalucía, al contrario todas ellas afectan única y exclusivamente a las competencias de
la Mancomunidad Intermunicipal relativas a la prestación del servicio y a su potestad tarifaria.
En este proceso contencioso-administrativo se da la extraña circunstancia de que la Junta
de Andalucía reconoció en su escrito de contestación a la demanda, que las cuestiones planteadas
por CIPARSA eran previas a la «autorización» de la Tarifa, por razones de política de precios, y
que debían haber sido resueltas antes por el Pleno de la Mancomunidad Intermunicipal, en
cumplimiento del Decreto 2226/1977, de 27 agosto, por el que se modificó el Decreto 3477/1974
de 20 diciembre, en lo relativo a las autorizaciones de aumento de tarifas de servicios de
competencia local y Orden Ministerial 30 septiembre 1977, por la que se dictaron normas sobre
tramitación de expedientes de modificación de tarifas de servicios de competencia local, razón
por la cual si la Junta de Andalucía hubiera sido congruente con sus propios argumentos
jurídicos debió de abtenerse de comparecer como parte demandada, puesto que la impugnación
de la Orden 17 marzo 1986, de la Consejería de Economía e Industria afectaba a cuestiones que
no le afectaban.

Ahora, en este recurso de apelación, la Junta de Andalucía, en lugar de rectificar el error

cometido en la instancia, se ha convertido en la protagonista, personándose como parte apelante
en un recurso que le es totalmente ajeno, surgiendo así una notoria discordancia entre la
legitimación con que ha actuado que al serle reconocida en la instancia, no puede negársele en la
apelación y su propia competencia, pero lo transcendental es que pese a todos los argumentos
aducidos, permanece incólume la aporía consistente en que a CIPARSA le cobra la
Mancomunidad Intermunicipal el agua a 30 ptas./m, en tanto que tiene que suministrarla a las
urbanizaciones CIPARSA y Valdemorales al precio, según tarifa de 20 ptas./m, por lo que ha de
desestimarse el recurso de apelación y confirmarse los acertados fundamentos de la sentencia
apelada.

SEPTIMO.- No apreciándose temeridad, ni mala fe, no procede acordar de conformidad

con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional (RCL 1956\1890 y NDL 18435), la
expresa condena en costas.
Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos
ha conferido el Pueblo español en la Constitución.

FALLAMOS

PRIMERO.-Desestimar el Recurso de Apelación núm. 635/1993 interpuesto por la Junta

de Andalucía contra la Sentencia dictada con fecha 3 enero 1989 por la Sala de lo Contencioso-
Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, recaída en el Recurso Contencioso-
Administrativo núm. 2955/1986, interpuesto por la «Compañía inmobiliaria y de
parcelaciones y construcciones, SA» (CIPARSA Construcciones).

SEGUNDO.-Confirmar la sentencia apelada.

TERCERO.-Sin la expresa imposición de las costas. Así por esta nuestra sentencia,
definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
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PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr.
Magistrado Ponente de la misma D. Alfonso Gota Losada, en el día de su fecha, estando
celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que
certifico.
Fuente consultada: http://www.civis.gva.es

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