LECTURA RECOMENDADA ASIGNATURA 1: LA PLANIFICACIN EN LA ORGANIZACIN ESCOLAR.

LA PLANIFICACIN DE LA EVALUACIN EDUCACIONAL.

La educacin podemos considerarla como una actividad intencional cuyo desarrollo exige una planificacin que concrete el currculo en propuestas susceptibles de ser llevadas a cabo. Esta actividad de concrecin compete esencialmente al profesor que es el responsable ltimo de la accin educativa ante los alumnos. Con independencia de cul sea el proyecto y el modo de llevarlo a la prctica, lo cierto es que el profesor asume, cuando programa, un papel de agente directo en la accin educativa. Es el ltimo, pero a la postre, el principal agente de la concrecin del currculo. En este punto creemos que descansa el papel de protagonistas que juegan los profesores en todos los procesos de reforma educativa donde se acomete una modificacin de los contenidos curriculares. La habilidad para planificar se considera un aspecto

fundamental dentro de las competencias que definen el rol profesional de los profesores. Es el aspecto central de la fase preactiva, es decir, del perodo anterior a la instruccin directa con el alumno. Por otra parte, a lo largo de los aos de formacin inicial, los profesores reciben un entrenamiento especfico en tareas de planificacin y programacin del currculo.

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Rodrigo Hormazbal Araneva. Magster en Educacin.

EL CONCEPTO DE PLANIFICACIN.
Aproximaciones al concepto de planificacin. El trmino plan se deriva del latino planus con el sentido no slo de algo llano, sino tambin claro y comprensible. El uso actual del trmino es mucho ms moderno. Slo en el siglo XVIII junto al uso referido a los planos, por ejemplo, de un edificio, se da al trmino plan el sentido ms amplio de preparar ciertas actividades, como un proyecto o plan de accin. En el XIX se utilizaba el verbo planificar para designar la preparacin de un plan. El uso del substantivo planificacin slo aparece en el siglo XIX, en general, en el sentido de fijar por escrito la definicin de los objetivos de la actividad a realizar y los medios o tareas que posibilitan su consecucin.

La comprensin de la planificacin en la praxis.

a) Un contraejemplo: Reaccin posterior o Planificacin?

Siguiendo el mtodo utilizado en la antigua Quaestio Disputata de la Escolstica, puede ser til y probablemente tambin ms didctico comenzar por un videtur quod non, es decir, por exponer la visin contraria. Sobre ese transfondo podr entonces aclararse mejor la tesis a defender. El contraejemplo de lo que es planificar se pudo ver en la gestin oficial del naufragio del Prestige y la consecuente marea negra (pero podran citarse muchos ms ejemplos de no planificacin ante catstrofes naturales, ecolgicas etc.). Se trata, ciertamente, de un ejemplo negativo, pero puede ayudar a comprender mejor lo que se exige a una medianamente

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satisfactoria planificacincomo se manifest en las reacciones del hombre de la calle, del no experto (y si el sistema polticoadministrativo trabaja para la ciudadana quiz debiera empezar por escuchar a ese hombre de la calle). De entre los muchos aspectos relevantes, nos centraremos slo en algunos: Se emplearon aviones, barcos y otros medios para informar

sobre lo que estaba pasando. No ha sido necesario un dispositivo o sistema especializado para predecir qu efectos hubieran tenido las alternativas abiertas (llevar a puerto, hundir en altamar, conducir el navo a aguas de paises vecinos). El asesoramiento de los encargados de decisin debe practicarse dentro de la estructura jerrquica: un ministro puede consultar con sus subordinados: directores generales etc. El Estado no necesita recurrir a asesoramiento externo. En lugar de provocar situaciones de tensin social, es preferible informar slo con cuentagotas, y con edulcorantes, a la opinin pblica Dar demasiada importancia a tales eventos puede tener efectos secundarios como pnico, desrdenes en la vida pblica etc. No se dispona de un navo con equipos especiales para estos Tampoco haba un equipo (como un cuerpo de bomberos casos basta pedir ayuda a otros pases. ecolgicos) esto es: personal previamente formado para utilizar instrumentos, con encargados con capacidad de decisin para organizar el trabajo de los voluntarios, coordinar la logstica de aparatos y medios necesarios; la poblacin afectada, por propio inters ya trabajar en el problema. Los afectados, con gran voluntad y espritu de sacrificio, no slo han trabajado duro, sino

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han mostrado una gran capacidad de improvisacin para preparar nuevos tipos de barrera, etc. Ya habamos sufrido similares catstrofes, por tanto no se consider necesario hacer ejercicios de simulacin de catstrofes (como s se hacen en el caso de prevencin de accidentes en centrales nucleares, o en evacuacin de edificios en caso de incendios); Las catstrofes de este tipo se expresan ya con claridad meridiana ellas mismas, no es pues preciso contar con sistemas de alerta temprana que al primer indicio de la catstrofe habran actuado como la sirena que alarma ante un incendio etc. Los funcionarios del Estado tienen preparacin sobrada para son suficientes Por tanto no es necesario preparar estas emergencias, y las infraestructuras de vigilancia de costa infraestructuras o profesionales experimentados y especializados en el tratamiento de la informacin pertinente. Se cuenta con una buena red de universidades y centros de por en tanto tampoco de sera necesario en haber temas ellos grupos investigadores investigacin, diferenciado

relacionados a los efectos biolgicos, qumicos, econmicos etc. Basta con que los responsables de alto nivel recurran al mtodo del prueba y error al parecer, es el ms eficaz, y adems, ms eficiente y econmico que conocer y aplicar mtodos de planificacin como los del llamado Crisis Management. Todo esto puede resumirse en la proposicin: Ante semejantes eventos, bastan improvisacin, buena voluntad y espritu de trabajo y sacrificio, y voluntad de aportar los medios para remediar, a posteriori, lo que aparentemente era inevitable. No hay que entrar en los aspectos estrictamente de poltica de partidos, sino esta incompleta enumeracin de aspectos puede servirnos de teln de fondo para lograr un efecto de claro-obscuro en que destaque

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mejor una posible alternativa: planificacin en lugar de reaccin e improvisacin. en informacin fiable, que impidi comprender la magnitud y efectos catastrficos de las posibles decisiones a tomar, y en la falta de mtodo para obtener esa informacin desde aquellas fuentes mejor capacitadas. Sin esa informacin pierde su utilidad todo lo referente: a las competencias que deben exigirse a los responsables; en lo material, al empleo de medios y recursos; as los mtodos o metdica y organizacin o planificacin preventiva para tales casos. En el transfondo de tales deficiencias podra lamentarse tambin la falta de una cultura de la organizacin y planificacin. La mismas explicaciones oficiales se limitaban a echar la culpa a otros y a justificarse diciendo que en estos casos slo vale. Recurrir a tal forma de proceder podra interpretarse como una autntica mancha ciega en la observacin: la de desconocer los mtodos de prevencin de riesgos y planificacin de tareas en situaciones de emergencia algo, que la empresa privada a la que tanto se quiere asimilar la Administracin, hace dcadas considera como una de sus tareas bsicas. Sobre este punto bastara recopilar informacin sobre el llamado Crisis Management.

Qu se considera en la praxis como elementos bsicos del planificar?

Los practicos suelen considerar como rasgos distintivos del planificar: Referencia a una accin de un colectivo que se enfrenta con

problemas o tareas difciles no se considera necesario planificar actividades donde basta la rutina para salir adelante.
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Dimensin temporal: futuro se trata de eventos probables en Configurarse como preparacin racional y metdica de una orientada, teleolgicamente, a la consecucin de

el tiempo futuro. accin

determinados objetivos Precisar consenso en los ejecutores del plan para su Esta comprensin, resumiendo las ideas habituales (quiz: oficiales), podra formularse as:
"Bajo el trmino de planificacin se entiende un modo sistemtico de proceder en que, en una especie de anticipacin mental de situaciones futuras a configurar, se determinan objetivos a realizar durante un cierto tiempo, como vinculantes para un colectivo, y tambin se fija el desarrollo y uso de los medios apropiados a la consecucin de dichos objetivos.

realizacin de acuerdo a las pautas de accin del plan.

El

calificativo

sistemtico

equivale

metdico

contrapone este tipo de actividad a la improvisacin.

Distinciones relevantes para la planificacin.

En la praxis de la planificacin destaca el uso de la distincin entre: a) fines o metas (resultados pretendidos) y objetivos; b) medios, como estrategias o tareas (para conseguir los resultados). Aclaremos estos trminos:

a) Fines.
Los fines u objetivos se refieren al estado del conjunto que se pretende alcanzar. Esto es, a quel estado del sistema en que,
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por ejemplo, se satisfacen determinadas necesidades sociales, o se logra una nueva estructuracin (por ejemplo, una distribucin de riqueza ms justa socialmente: reduciendo diferencias ricos y pobres etc.). Estos fines suelen ser los elementos de la misin de una organizacin, como sera la integracin de inmigrantes, la resocializacin de la poblacin penal, la mejora de la calidad de la enseanza, etc.

b) Objetivos.
Los objectivos se definen como metas ms concretas cuyo cumplimiento combinado contribuye al logro de los fines del sistema. En la metdica del Hoshin Kanri, es el despliegue articulado y ordenado de estos objetivos o metas (targets) en relacin a los medios o tareas a realizar - lo que permite especificar de forma operacional y controllable la organizacin procesual de la implementacin de un plan. Dado que en general, la complejidad de los problemas exige desarrollos planificados a realizarse a lo largo del tiempo, los objetivos o metas suelen definirse como hitos (mojones en el camino - "milestones") en la implementacin.

c) Estrategias o procesos.
Las estrategias se conciben como aquellos procesos totales (la analoga inicial era la del ejrcito que consta de divisions, batallones etc.) articulados en actividades u operaciones parciales y que se orientan a la consecucin de los fines del sistema.

d) Actividades y Tareas medios en la implementacin.

Constituyen la dimension activa. En organizaciones menores, sus miembros suelen desarrollar varias tareas distintas que contribuyen a la realizacin de los planes.

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e) Recursos (y/o presupuestos).

Los recursos incluyen tanto el personal, como los medios tcnicos y materials, la informacin, las tecnologas y procedimientos elaborados antes, el dinero etc. Todo proceso de planificacin implica un cierto consumo de recursos, y por eso tambin hay que buscar en l un cociente de valor entre la utilidad de los planes y el coste implicado en su preparacin. Este puede ser un coste econmico (planificar un complicado presupuesto puede exigir hacer un pre-presupuesto del coste de esa planificacin) o un coste social y politico cuando se trata de decisions impopulares.

Crtica de las presuposiciones del concepto tradicional de planificacin.

Lo expuesto arriba contiene evidentemente conocimientos obtenidos de la praxis que podrn ser tiles, pero que necesitan complementarse. En esa visin se contraponen: clculo a espontaneidad, previsin y clculo a imprevisin, y con ello se delimita algo el contenido del concepto de planificacin. Pero para precisar ste se recurre normalmente a un marco terico que est basado en los esquemas de racionalidad instrumental (la que subyace al esquema causal medios/fines), que ha sido sometido a crtica de fundamentos, y a revisin desde la observacin emprica por lo que es aconsejable romper ese marco y buscar otro.

Las presuposiciones sobre la racionalidad teleolgica de la planificacin.

Observando con mayor atencin ese uso de los trminos vemos que, desde el principio, el concepto se ha construdo en el marco de una concepcin de racionalidad teleolgica ( telos:
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finalidad): se planifica atendiendo al logro de ciertos fines u objetivos y se parte del supuesto de que en esta actividad, orientada al futuro, siempre ser posible, gracias a las medidas planificadas, influir en el logro de los fines planificados. Se supone que planificar es pues una forma de ejercer la racionalidad en las decisiones y acciones humanas. Incluso se define as Planificacin como la anticipacin mental de la accin que precede a toda decisin que pueda considerarse merecer el calificativo de racional. La decisin racional se contrapone a la irracional algo que, en la comprensin que podramos denominar de sentido comn, se caracteriza por el hecho de que el sujeto de decisin procede sin meditar o calcular previamente el alcance, motivos o consecuencias de su decisin; o sin pensar en si cuenta o no con los medios necesarios para poder conseguir del mejor modo posible sus objetivos. Este mejor modo de hacer las cosas es visto como algo que normalmente requiere un clculo de optimizacin que posibilite hallar el modo ms efectivo y eficiente (tambin, el ms econmico) para la consecucin de los objetivos que un sujeto se ha propuesto alcanzar; donde, a su vez, se presupone el siguiente sentido de efectividad: la medida tomada ser tanto ms efectiva cuanto mayor sea su contribucin a la consecucin de los objetivos. La eficiencia, en cambio, describe la relacin entre el resultado y el coste (el consumo de recursos) el cumplimiento de una tarea es considerado as tanto ms econmico cuanto mayor es el resultado logrado a partir de un determinado consumo de recursos (que es lo que se formula como coste en lenguaje econmico) o cuanto menos recursos se precisan para lograr un determinado resultado.

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En

esta

forma no son

de

entender de

el

tema,

las

decisiones surgen

espontneas

objeto

planificacin,

sino

simplemente, como suele decirse, porque a uno le da la gana. Frecuentemente son consideradas como nada o poco racionales pues renuncian a un examen previo de los motivos, posibilidades y consecuencias de la accin as como tampoco comprueban la posible efectividad y eficiencia de lo decidido en orden al logro de ciertos objetivos; es decir, son algo que surge sin orden ni concierto, o sin ser planificadas. En cambio, la accin planificada s que debe calcular efectos previsibles y por ello incluso se restringe a veces el alcance del concepto a la mera preparacin de predicciones apoyadas, en lo posible, en las tcnicas de prospectiva (escenario, impacto cruzado, etc.) o a la elaboracin de planes, como quien prepara una maqueta o modelo de una construccin, sin tener en cuenta en absoluto que entre la idea y la accin (apoyada en tales planos) media, necesariamente, la decisin. Ciertamente, esta forma de delimitar el concepto queda expuesta a la objeccin de que prcticamente se confunde con la definicin de lo que es una decisin poltica. Si todo es planificar, entonces estamos trabajando con un concepto al que podemos aplicar aquello del de noche todos los gatos son pardos ; no hay pues posibilidad de diferenciar lo que es planificar frente al resto de las actividades y decisiones racionales en el sistema. En realidad, los modelos y teoras de planificacin estratgica de cuo occidental (el campo parcial que ha sido objeto de mayor atencin en este dominio temtico) siguen casi siempre este paradigma de racionalidad teleolgica. El meta-examen de estas presuposiciones sobre lo que es racional en un plan o no, muestra sin embargo que ese no es el nico paradigma posible para estudiar el tema. En un examen, desde fuera, Fr. Jullien lo ha mostrado en sus obras en que
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compara modos de ver occidentales con los de la China clsica. Por lo menos, eso cuestiona las pretensiones de exclusividad y monopolio de lo racional (cuando no, incluso, de la verdad) tan frecuentes en las exposiciones de nuestros autores ocidentales. Desde dentro, la crtica al paradigma de la racionalidad instrumental o teleolgica (Zweckrationalitt) fue iniciada ya por Max Weber al aadir, como igualmente relevante, la racionalidad valorativa (Wertrational). La misma eleccin de fines u objetivos o de los medios y recursos para su obtencin estar, consciente o implcitamente, determinada o sesgada por consideraciones de valor. Y los mismos valores de referencia, valen en un grupo social, porque se les valora ms que a otros lo cual obliga a plantear una cuestin que suele tambin pasar por alto el consultor o profesor experto en el tema de los valores y normas: el que stos mismos son tambin objeto de- y surgen por procesos normativos y valorativos. De ah, la relevancia que tiene la metaobservacin sobre la reflexividad de tantos procesos y hechos sociales. El fenmeno es ms frecuente de lo que podra aparecer a primera vista: aprender a aprender (Teora de la Pedagoga), normativizar la produccin de normas y valorar los valores de referencia (Etica y Derecho), decidir sobre decisiones (en Sociologia, Psicologa y Teora de la Organizacin), influir sobre el modo y ocasiones de influir (en la Teora Poltica, en referencia a los temas de poder y dominio), etc. En esta visin crtica, antes de pasar a la revisin ms terica de los conceptos sobre planificacin, puede ser til resumir la crtica de un autor especializado en el anlisis de las estrategias de empresa: Mintzberg

Aspectos crticos: Las trampas a la actividad planificadora.

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Mintzberg ha planteado el problema de la confusin reinante en las concepciones practicas sobre los modelos de planificacin: la misma articulacin entre objetivos, recursos y presupuestos, estrategias o programas no es nada clara. Por eso propone diferenciar dos tipos o aspectos en que se ha de efectuar el encadenamiento de fines y medios: Por un lado estara la subordinacin de medios a fines

orientada ms a la dimensin operativa de consecucin de objetivos y control de tales procesos. Por otro estara la orientacin al trabajo sobre el

conocimiento, informaciones, uso de tcnicas de planificacin (prospectiva, etc.). Pero sera un fallo separar en la realidad lo que

diferenciamos en nuestra observacin, aunque eso es lo que se hace en la praxis cotidiana cuando los controles (cuantitativos, y a posteriori, como pide la contabilidad de gestin) no se relacionan en nada con el proceso creativo de la planificacin pero que al perder sus lazos a la implementacin se convierte tambin en trabajo terico e inaplicable. Una dificultad o fuente de distorsiones en toda la reflexin planificadora, y sobre la que adems no suele reflexionarse, es que el acento sobre el CONTROL, motivado por el deseo de reducir incertidumbre y riesgo, produce un efecto similar al que la patologa de la burocracia tiene sobre la estructura organizativa: la incertidumbre es una dimensin de la complejidad y un sistema organizado que intente negarla estar ya actuando de forma irrealista. Pero lo ms grave es que el sistema con esa inadecuada reduccin de complejidad estar necesariamente inadaptado a la dinmica de lo real. Por eso constatan los estudios sobre
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planificacin tantos fracasos en pocas de gran turbulencia (como la actual al comenzar el milenio): se han esforzado en planes que tranquilizaran al inversor, o al presidente de la empresa, o al poltico... Ya que no podemos controlar el futuro se intenta controlar su modelo mental, los planes o programas polticos construidos bajo el imperativo autoritario del voluntariamente ciego a las realidades: el ejemplo ms claro es la resistencia a tomar en serio el problema del efecto invernadero.

Errores en la praxis de la planificacin.

Mintzberg recuerda que cuando Taylor ( Taylorismo y

Fordismo) diseaba su metdica para la direccin cientfica del trabajo, ya advirti de que slo podr ser planificado en forma de programacin exacta el proceso sobre el que se posee una informacin total. Pero las estrategias, y toda elaboracin de planes sobre lo social es de la misma o mayor complejidad, no pueden basarse nunca en una informacin perfecta. Debern recurrir a la virtud de la prudencia. Segn Mintzberg, en la praxis dominan tres fuentes de error: 1) Error de la predeterminacin: dada la inestabilidad del

entorno, su incontrolabilidad (slo quiz los oligopolios, como las petrolferas o las elctricas controlen sectores muy concretos; o como las iglesias y sectas que monopolizan el sector de creencias, pueden controlar la situacin), y dada la falta de fiabilidad de previsiones, creer que un plan puede predeterminar totalmente la implementacin es falso. Luhmann dira que este error se basa en la confusin entre premisa de decisiones e inferencia formal como la que se da en una demostracin lgica o matemtica. Segn esta idea errnea, el futuro no ser sino una extrapolacin de la curva de evolucin actual (el planificador del presupuesto
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que simplemente introduce un porcentaje de incremento sobre las cifras del pasado ejercicio). Se excluyen la inestabilidad, las probables perturbaciones atmosfricas en el vuelo y luego hay que corregir previsiones de crecimiento, etc. 2) Error del aislamiento de la confeccin del plan frente a:

operaciones; la dinmica del campo a planificar; los intereses y situaciones conflictivas de lo real. Con este proceder se quiere facilitar al planificador, al autor de un proyecto, de un programa de reforma, poder concentrarse, en tpica actitud especulativaterica, sobre los problemas ms tcnicos. Se le quiere liberar de las presiones desde lo social. Se le sugiere que para ver mejor el bosque hay que volar sobre l. Pero para conocer el bosque es mejor conocer los rboles, al menos en sus especies ms frecuentes. Este aislamiento del planificador hace perder de vista el detalle, y es ah donde suele surgir luego el problema. Y el aislamiento del terico le lleva, como sucede con tantas investigaciones cientficas en el campo de la economa de empresa, a concentrarse en los aspectos ms dominables tericamente, lo reducido artificialmente a lo matematizable (a lo contable) oculta realmente la complejidad de lo real. 3) Error de formalizacin: El proceso de elaboracin de los

planes se concibe como estrictamente analtico muy lejos de las exigencias que impone la complejidad de objetos como las estrategias de implementacin. Y esa concentracin en la dimensin analizable formalmente, matemtica o contablemente, ocasiona la gran mancha ciega del observador que no ve que no ve. En la planificacin habra que atender adems a la dimensin de sntesis, lo que precisamente se busca en la metodologa de la Sistmica la Holstica.

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Concepto terico-sistmico de planificacin (en el contexto de las actividades en sistemas organizados)

La descripcin oficial de los elementos que la praxis considera ms relevantes en la actividad de planificacin se ha realizado al nivel de observacin cotidiana, sin ms pretensiones tericas. Sin embargo, de acuerdo al viejo adagio que no hay nada ms prctico que una buena teora, en esta parte se presenta una revisin de las ideas tradicionales sobre planificacin efectuada desde la perspectiva de la teora de sistemas, que esperamos ayude a comprender mejor el campo de problemas tratado.

La planificacin como construccin terica.

En el dominio de observacin organizaciones, la planificacin es un proceso ordenado a la consecucin de ciertos objetivos que es parte del conjunto de operaciones autopoiticos de un sistema en que se comunican decisiones cuyo sentido es ser premisas de otras decisiones sobre operaciones del sistema.

a) Modos de observar el proceso Planificacin.

Tomando distancia y observando la cuestin desde una perspectiva meta-terica (por as decirlo, haciendo teora sobre la teora lo cual implica observar a un nivel de mayor abstraccin) constatamos que el proceso de planificacin puede ser explicado o interpretado segn distintos marcos conceptuales de referencia. Seleccionando los ms empleados en la literatura especializada encontramos teoras, modelos o explicaciones sobre la planificacin en que se suele acotar un segmento de los complejos factores de tales procesos. Citemos algunos de esos factores

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considerados como si fueran los ms relevantes y la perspectiva terica dominante: (perspectiva: ciencias polticas): constelacin de intereses (de grupos, de clase, etc.) en juego y en conflicto (perspectiva econmica): aspectos racionales: tcnicas y mtodos a seguir en la elaboracin de los planes - un aspecto muy importante es aqu el de la eficiencia y eficacia (cociente de valor en dimensin econmica) de los mtodos y su aplicacin. (perspectiva organizacional): los planes no slo tienen una dimensin cognitiva en sus autores o agentes de implementacin, sino tambin configuran relaciones entre nudos de decisin y ejecucin en orden a la consecucin de ciertos objetivos (perspectivas procesos social. (perspectiva teora de las conductas en decisin (Simon): planificacin en cuanto proceso de solucin de problemas y toma de decisiones. En esta perspectiva, cuyo transfondo terico se expone en otro lugar, los elementos considerados ms relevantes en el planificar son las operaciones de: definir los fines del sistema, en su propio marco de sentido, se definen en relacin a las necesidades, exigencias y expectativas puestas en el sistema por sus distintos stakeholders; sus definir los trminos del problema a resolver como discrepancia buscar informaciones relevantes para precisar el problema en elementos dados (no modificables disponibles, por accin propia: y recursos restricciones entre estado deseado y estado fctico (o inicial) sociolgica y psicolgica): sociales. aspectos En la humanos: perspectiva psquicos, procesos

sociolgica se acentuarn los temas propios de una visin crtica

circunstancias,

constreimienbtos) as como variables modificables por decisiones y acciones derivadas de decisiones propias;
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definir los objetivos de las operaciones orientadas a cerrar la

diferencia entre fines y estado fctico; e inferir de esos objetivos criterios ponderados de consecucin de tales objetivos; realizar un proceso anlitico y heurstico para generar efectuar el proceso de toma de decisiones en que se elija una ordenar la iniciacin del proceso. alternativas de solucin; alternativa de solucin;

b) El modo sistmico de comprender la planificacin

La planificacin se estructura en un horizonte de sentido de un sistema organizado. Una comprensin ms satisfactoria del concepto de planificacin requiere referirlo al de organizacin. De todas formas, podemos resumir algunos aspectos, no todos, sino los que me parece ser ms relevantes para la comprensin de lo que es planificar: Las operaciones constitutivas de este proceso son decisiones-comunicaciones. Planificar no es pues meramente realizar un estudio sobre el futuro, o disear un esquema de configuracin de actividades, o de estructura de organizacin etc.; sino exige tambin decisin (quien no se moja tomando decisiones hoy, para el incierto futuro, ni decide ni planifica a lo ms hablar, en charla de caf o en mero bla-bla-bla). Y esas decisiones no pueden quedar en la mente del agente responsable del planificar, deben ser transmitidas, comunicadas. Sin ese prerrequisito ni se tratara de operaciones de una organizacin. bien Las decisiones de planificacin se configuran en horizontes definidos de expectativas en que se observa una

discrepancia entre un estado fctico y un estado deseado que es definido en relacin a los fines del sistema (a su vez definidos en
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relacin al sentido del sistema). Un plan puede ser visto pues como descripcin de la modificacin de un estado de cosas. A partir de la definicin de ese estado deseado del campo de objetos a planificar (sistema propio, alguno de sus elementos o procesos, sus productos, sus relaciones con otros etc.) es como deben deducirse los objetivos del plan a preparar. Cuando respecto a este punto - un plan supone una discrepancia (gap) entre lo deseado y lo fctico se piensa en que el nuevo estado ser ms racional, ser resultado de un proceso metdico, la presuposicin implcita es que el estado fctico actual o bien se debe slo a la improvisacin (plan contrapuesto a improvisacin) o ha resultado del influjo de factores no controlados (o ni siquiera controlables) por el sistema. Estas decisiones comunicadas, cuyo momento temporal es el instante t, deben ser tomadas como premisas de decisiones a tomar en un t + x (un tiempo posterior). En realidad las operaciones de planificacin, para serlo, es decir, para influir de algn modo sobre un futuro que deber ser influido por nuevas decisiones, debern influir, ellas mismas en esas nuevas decisiones. Ese influjo no volatiliza la capacidad de decidir luego en el t+x, sino simplemente condiciona esas nuevas decisiones en que el agente de decisin (individuo o grupo) encuentra que el campo abierto de posibilidades se encuentra determinado en algunos aspectos por las decisiones de planificacin. Un punto bsico que distingue las decisiones de planificacin (premisa de otras posteriores) es el estar, por as decirlo, sometidas a la coaccin a coordinar esas premisas. Mintzberg consideraba el elemento integracin como algo esencial al planificar, pues bien, la planificacin efectuada en un sistema organizado est forzada estructuralmente (sin ello ni se tratara de una organizacin a la que definimos como red ordenada de decisiones comunicadas que son premisa de otras). Esa coaccin a
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la

coordinacin

se

visibiliza

en

los

puestos

del

sistema

organizado. Un puesto constituye un punto de recursividad de las comunicaciones de premisas de decisiones. Se tiene que ir al puesto Z para, por ejemplo, conseguir una autorizacin, un visto bueno, etc. a una forma de negociar una venta. Sin tal premisa ni podramos luego tomar las decisiones sobre una rebaja, un cambio de condiciones de entrega etc. El concepto de puesto es ms empleado en la Administracin Pblica, donde adems esa recursividad (repetitividad) es ms clara pues esos puestos se configuran con mayor estabilidad que en la empresa privada.

La Planificacin como trabajo con premisas de decisin.

En la red recursiva de las operaciones internas de

comunicacin de decisiones que constituye lo distintivo de un sistema organizado, cada evento decisin-comunicada se orienta por otros eventos similares (toma como premisa para su decidir lo decidido antes). Esta mutua orientacin de las decisiones no requiere ni demasiado tiempo ni saber. En cambio, las relaciones entre premisas de decisin plantean mayores dificultades. Esta mayor dificultad puede entenderse mejor si recordamos que siempre ser ms fcil resolver un problema aislado que querer dar mtodo para resolver una familia de problemas. La forma en que una premisa sirve de orientacin a otras no es tan transparente como la orientacin puntual de una decisin por otra. Por ejemplo, en la premisa de decisin consistente en asignar personas a puestos, la eleccin de una persona para un determinado proceso de creacin de valor se apoya en la premisa consistente en presuponer su capacidad para tal tarea. En la praxis organizacional habr que armonizar distintos tipos de estas premisas de decisin, y esta coordinacin de
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premisas de decisin, a su vez, exigir programas y personas que tengan esas capacidades y responsabilidades. En la praxis no tenemos que habrnoslas con la verificacin o falsacin de una hiptesis, sino con la confirmacin o no de que la decisin tomada fue acertada en orden a resolver determinados problemas, en orden a conseguir, por ejemplo, un mayor cociente de valor entre rendimientos de un servicio a enfermos y su coste. Esto significa, que en la praxis organizacional no podemos partir de principios o frmulas propios de la racionalidad calculatoria o lgica, sino que tendremos que renunciar a fundar las decisiones en principios (de organizacin).
Sin embargo contamos con una amplia literatura sobre tales principios. Esto deber entenderse en el sentido de una bsqueda de racionalidad formal en un contexto que la experiencia muestra estar marcado por intereses en conflicto, errores, corrupciones, huidas al pasotismo etc.

Las organizaciones son mquinas no triviales, y por tanto funcionan al margen de toda racionalidad calculatoria total. Pero son tambin sistemas en permanente cambio y dinmica histrica, con una memoria de sistema que les permite referir a un estado concreto conocido todo otro estado deseado en sus decisiones. Esa recursividad a los estados de sistema ya realizados es uno de los aspectos de la autorreferencia del sistema en cuanto abierta a estados futuros. La construccin semntica del tiempo y, sobre todo, la del futuro, tienen el sentido de introducir lo inseguro, lo incierto, lo indeterminado, en el presente. Pues bien, esa referencia a la indeterminacin del futuro es el problema ms relevante en la coordinacin de distintas premisas de decisin. Esa referencia al incierto futuro es el horizonte de problemas que justifica que esa armonizacin de premisas de decisin sea denominada Planificacin. Habitualmente, al pensar en planificacin nos referimos a una especie de anticipacin voluntaria del futuro, pero lo cierto es
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que el futuro, aunque sea objeto de planificacin, siempre ser algo (informacionalmente) desconocido, incierto, inseguro totalmente. La complejidad de la planificacin parece debera aportar la seguridad que nos niega el futuro. Adems, en una organizacin estn ya determinadas en gran parte las premisas de decisin en lo que concierne a personas, vas de comunicacin y programas. Por eso, un plan es ms bien la descripcin del estado resultante de lo que eventualmente podra modificarse en esas premisas y, como todo el que ha trabajado en preparar planes sabe, stos se restringen a slo puntos muy aislados. Nadie planifica exhaustivamente el futuro, no tendra ni sentido ni sera econmicamente sostenible. Por ello, los estados futuros sern en gran parte resultado o del azar o de la improvisacin. Slo retrospectivamente podr constatarse el grado en que se ha logrado configurar el sistema respecto a un plan. Pero lo verdaderamente caracterstico de la planificacin consiste en la necesidad de coordinar las ms distintas premisas de decisin (aunque eso no prejuzga que esa coordinacin sea o no eficaz). En la percepcin de esa exigencia de coordinacin de premisas de decisin ayuda el constructo o concepto de puesto. Los puestos se configuran en orden a mantener el sistema como capaz de efectuar sus propias operaciones. En la Administracin Pblica tiene este concepto incluso ms vigencia que en la empresa (viene ligado all al concepto de cargocargo pblico etc.). Los puestos, o sus agrupaciones formalizadas en secciones, departamentos y similares unidades organizativas configuran la estructura propiamente dicha del sistema organizado. Planificar no es pues sino una de las posibles formas de decidir sobre decisiones, pero, recordmoslo, no se trata ah de determinar todo, lo que volatizara toda posible decisin futura, sino slo de sentar premisas de decisiones futuras (en el contexto
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de un sistema social). Esta referencia al futuro - las decisiones de planificacin se toman en el horizonte temporal , como apertura de oportunidades y riesgos futuros, supone una pre-seleccin de lo que ser relevante como objeto de dicha decisin futura, eso es, la planificacin, como toda operacin constitutiva de un sistema, implica una reduccin selectiva de la complejidad total al definir mbitos parciales de complejidad, por ejemplo, en la planificacin financiera se trabaja con riesgos financieros, en la de personal con aspectos pertinentes a las cualificaciones del personal que deber prepararse, quiz en estancias de cooperacin con una empresa asociada etc. Pero evidentemente tal reduccin deja fuera del campo observado la mayora de los aspectos posiblemente relevantes. En cuanto slo se deciden, se determinan premisas de decisin, no se determinan las futuras decisiones, que dejaran de serlo si estuvieran pre-determinadas, sino se deja abierto, de una u otra forma, el mbito o campo de libre eleccin sobre el que recaern esas futuras decisiones. stas seguirn tendrn pues que enfrentarse, de nuevo, con la incertidumbre y, tambin, sern decisiones en que se asumen nuevos riesgos. La prospectiva (con todos sus instrumentos y mtodos) slo puede sondear el grado de probabilidad de inciertos futuros, pero una planificacin que pretendiera eliminar todo riesgo futuro ni lo sera, pues no habra abierto el campo a futuras decisiones, slo sera una decisin actual en que se ha fijado rgidamente un comportamiento permanente. Y eso slo sera una patologa de la organizacin burocrtica, no una verdadera decisin de planificacin. Evidentemente no toda decisin sobre tales premisas es ya planificacin. Uno puede realizar una maestra para prepararse para el futuro, pero eso no basta para afirmar que se planifica una carrera futura. Lo mismo que en el organizar no todo sentar premisas para decisiones en otros nudos del sistema es ya
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organizar, sino slo cuando se trata de pre-condicionar decisiones sobre las operaciones especficas de la organizacin; tambin en la planificacin, esas premisas decididas debern referirse a decisiones sobre aquellas operaciones que definen la diferencia entre el sistema organizado-planificado y su entorno, es decir, a decisiones sobre la reduccin de complejidad que el sistema deber efectuar en el futuro. Dicha reduccin de complejidad se realiza sobre todo en forma de solucin de problemas. Por tanto, planificar equivale a decidir sobre las premisas de decisiones ante problemas futuros con que es previsible ha de enfrentarse el sistema a planificar. En esa modalidad del organizar que denominamos planificar, la toma de decisiones corre a cargo del sujeto de decisin (a veces asesorado por el llamado planificador o experto que sopesa los distintos aspectos, pros y contras, de la decisin actual teniendo en cuenta las eventuales decisiones futuras). El objeto directo de la decisin de planificacin est constituido por las premisas o condicionantes que pueden ser establecidas en el presente del acto de planificacin, el indirecto, son las futuras decisiones (en un futuro ms o menos lejano, y que sern tomadas por otros o por el mismo sujeto uno puede planificar su propia accin), como decisiones que a pesar de estar abiertas a un contexto todava no realizado de posibilidades y amenazas, se supone pueden ser condicionadas o prejuzgadas parcialmente por las decisiones actuales de planificacin. Si planificar fuera simplemente prediccin (apoyada en clculo de probabilidades o uso de simulacin), dado el denso trfico de petroleros en las proximidades de la costa de la muerte (as denominada por los numerosos accidentes en el mar y costa debido a la inclemencia del tiempo en la zona), ciertamente todo habra estado planificado, pues la probabilidad de un nuevo accidente, similar a otros anteriores, era muy alta. Prospectiva es
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ciertamente un elemento bsico para una planificacin racional, pero sin las decisiones en que se nombre el staff de expertos, los encargados de dirigir a los voluntarios, o la compra de equipos y otros recursos (productos qumicos etc.), ni puede hablarse de planificacin en ese caso. Y ciertamente, esas decisiones lo habran sido, no sobre el presente caso del Prestige sino sobre las condiciones y recursos de que se dispondra en el eventual y probable caso de una catstrofe ecolgica. Se suele decir que prevenir es mejor que curar, y tambin ms barato. De ah la irracionalidad de quienes obsesionados a veces por el ahorro a corto plazo olvidan que sus omisiones ocasionan costes exponencialmente superiores a dichos ahorros. Esencial en toda decisin de planificacin, como en toda organizacin, es su tratamiento de la complejidad que se nos manifiesta en forma de incertidumbre o inseguridad; es decir, sobre todo, en la dimensin informacional. Toda decisin se realiza en un horizonte ms o menos reducido, pues la complejidad de la realidad supera, por definicin, las capacidades de todo ser finito como es el ser humano (la llamada bounded rationality de H.A. Simon). Pero en esas reducciones, sobre todo cuando una decisin posterior se realiza en un horizonte previamente reducido por la anterior, se va eliminando parte de la riqueza de la realidad, cuando no se pierde incluso visin de posibles amenazas. Por eso hablamos del riesgo en las decisiones empresariales (el riesgo no es un mero peligro, sino una amenaza derivada de una decisin sin la que ni existira. Construir en Japn implica el riesgo de padecer un terremoto, eso no sucede en otras partes). La absorcin-congelamiento de complejidad o inseguridad es algo inherente al organizar y al planificar: forzosamente creamos manchas ciegas en nuestra capacidad de observar. Como para Luhmann, tambin para Mintzberg, lo que distingue esa actividad es ser un proceso organizado (formalizado) cuya finalidad es
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producir una integracin, de acuerdo a una sistemtica racional, de decisiones sobre el todo a planificar. Se planifica pues al decidir a travs de decisiones que han de sentar las bases, es decir, ser las premisas no de cualquier tipo de decisin futura, sino de decisiones que sirvan para lograr coordinar actividades de personas orientndolas a ciertos fines comunes. No se trata pues simplemente de producir un consenso futuro, sino de poner las bases para que en otro escenario, ms o menos lejano, sea posible llegar a un consenso. Ahora bien, la misma naturaleza del procesamiento humano de informaciones imposibilita una prediccin exacta (como s lo es la de la posicin exacta del planeta en el sistema solar) de lo que suceder en el futuro. Las decisiones-premisa lo son pues de decisiones en un futuro contingente, cuya exacta configuracin, necesariamente, es desconocida en el presente de la planificacin. Pero aqu debe notarse que esta misma debilidad del proceso de planificacin es la que sin embargo garantiza que de estas premisas puedan nacer decisiones. Si todo fuera determinable desde el presente, en el futuro ni siquiera seran posibles decisiones humanas pues ni podra elegirse nada.

La orientacin al futuro y la gestin del conocimiento al planificar.

Para que al planificar se tomen esas decisiones-premisa de forma racional, deber evidentemente tenerse en cuenta el futuro de una forma controlada, metdica. Es decir, el agente de planificacin (normalmente un grupo organizado) deber someter su propia actividad de prediccin de futuros posibles para que cumpla ciertas exigencias metdicas, las que dicta la disciplina denominada prospectiva (con sus instrumentos de adquisicin de
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conocimientos desde expertos etc.). La aportacin de las tcnicas de prospectiva no ser pues la de definir algo a determinar por los planes, sino la de reducir mrgenes de incertidumbre y ahorrar esfuerzo al sujeto de decisin en la implementacin de lo planificado, pero nunca eliminando totalmente sus mrgenes de decisin libre. De todas formas, la planificacin realizada segn mtodo implica siempre una reduccin de los mbitos de complejidad en el agente de decisiones de implementacin. Esta reduccin es la que al mismo tiempo posibilita el ejercicio del control sobre la ejecucin de los planes. Incluso llega a afirmarse que se planifica para controlar (el mismo Mintzberg lo sugiere), pero eso supone trasponer los objetivos de la planificacin. Al planificar se quiere ciertamente conseguir un estado deseado, y es lgico que se pongan los medios para controlar si los procesos en curso van acercndose a dicho objetivo. Pero el control no es el fin, sino slo un medioaunque ciertamente, la misma estructura burocrtica de la Administracin sea un factor que favorece la patologa que convierte los medios en fines. La forma en que la planificacin establece las premisas a las decisiones futuras es la de una programacin de las operaciones necesarias en un sistema organizado en la toma de decisiones prcticas. Por ello se indican fines y objetivos, posibles estrategias y uso de medios etc. A partir de esta idea de lo que planificacin, el restringirla a la mera preparacin de informacin (un plan, un presupuesto y similares) resulta insuficiente. Se trata de aprovechar conocimientos, saberes propios de enfoques desde distintas disciplinas (uno ver lo econmico, otro lo medioambiental, otro unos aspectos tcnicos etc.). Pero es preciso integrar esos conocimientos (una de las tareas bsicas de una buena gestin del
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conocimiento) y, lo ms esencial, orientar ese cuerpo de saberes a su aplicacin. Para esa integracin es para lo que resulta imprescindible, en todo plan de mediana complejidad, la discusin ordenada, la negociacin, la busca de compromisos (los trade-offs) entre fines parciales. Y todo eso, para proceder de forma racional, deber realizarse con la mejor base cientfica posible y evitando reduccionismos propios de los grupos cerrados (el peligroso Group-Think de Irving Janis).

La dimensin estrategia. a) El planteamiento tradicional

La orientacin a la prctica exige adems la previsin de los problemas de implementacin, es decir, una vez realizada la definicin de metas concretas (derivadas de los fines superiores), habr que buscar estrategias para realizar lo planificado. En el mbito de la empresa privada, la atencin a la estrategia, como concepto importado desde las disciplinas del arte de la guerra, ha hecho surgir innumerables estudios, que en gran parte conducen tambin a resultados contradictorios. En general, todas esas alternativas siguen el paradigma dominante en el pensamiento occidental, el del esquema de explicacin causal que lleva al modelo de estrategias deliberativas (Mintzberg), en que se presupone que hay que comenzar por definir los objetivos de un plan estratgico y luego decidir sobre los medios para realizarlo. Todo ello se fundamenta a su vez, normalmente de forma implcita, en una teora de la accin (causal) apoyada en una serie de presuposiciones metodolgicas como la del paradigma individualista (que niega al sistema otra consistencia que la de agregar decisiones y acciones individuales) o de tipo ontolgico admitiendo una validez absoluta del principio de la causalidad
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eficiente (entendida adems de forma mecanicista), cuando el pensamiento crtico, ya desde Hobbes se critica tal principio como una reificacin de ideas mticas o mgicas.

b) Una alternativa de enfoque de la cuestin: el observar intervenir.

Una alternativa al planteamiento convencional es la que ofrecen los estrategas chinos. Franois Jullien ha expuesto esta diferencia en su Tratado de la Eficacia en que compara el enfoque occidental y el oriental; en concreto, el del pensador moralista y politlogo Mencius. En lugar de ese foco sobre los objetivos como algo que resulta del esfuerzo propio, el estratega oriental se centra en la deteccin de los fallos del contrario, en aprovechar la dinmica propia del otro sistema para realizar el mnimo de intervencin. Esta forma de ver la situacin equivale, en parte, a lo que Mintzberg describe como tipo de estrategia deliberativa. Dado que la estrategia deliberativa y causal se estructura segn el modelo de causalidad eficiente se presta ms al uso de formas de descripcin y de aplicacin de mtodos formalizados (como los de la fsica etc.). En cambio, la otra estrategia, como forma de ver el entorno buscando oportunidades en los mismos potenciales externos, es una estrategia menos activa y ms observadora (lo que Mintzberg denomina estrategia como perspectiva). Aplicado este enfoque a la actividad no militar, en la planificacin de intervenciones pblicas debera insistirse menos en la preparacin logstica de tantos recursos propios y ms en detectar potenciales propios del sistema en que se planifica una intervencin. Este tipo de enfoque permitira, por ejemplo, superar los tradicionales modos de ayuda al desarrollo, por intervenciones de
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como

ms

importante

que

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tipo catalizador, es decir, que en primer lugar aprovechen los potenciales existentes en el sistema a desarrollar (la propensin de las cosas, como factor bsico en la concepcin oriental que describe Jullien). Pero lo mismo debera suceder con muchos programas pblicos. Por ejemplo, en el caso de la reforma de la universidad en lugar de intensificar mecanismos de control, una estrategia de ese tipo fomentara la autonoma de los centros universitarios para aprovechar la dinmica propia de los equipos de investigacin y docencia. En realidad, y esto es importante para corregir una frecuente patologa en las burocracias administrativas, de lo que se trata es de superar el viejo esquema de control cuya frmula lmite es la del panopticum de B. Bentham: el esquema de una prisin en forma de eje y radios de una rueda, donde el vigilante est situado en el centro y los prisioneros en los radios, de modo que sea posible verlos constantemente. Al parecer la intencin del modelo era evitar los suicidios (comprensibles por las condiciones en que se mantena a los convictos) pues el encargado de una prisin estatal cobraba segn el nmero de personas vivas. Este modelo del panopticum, de visin controladora total parece todava ser el que rige en los presuntos expertos en calidad de tareas administrativas (como es el caso en los multiplicados mecanismos de control en educacin). Un paralelo se encuentra en la teora de los recursos humanos con su contraposicin entre los esquemas X e Y de gestin de personal (McGregor), y el primero, con su visin pesimista del ser humano, llevaba tambin a la idea de que slo un sistema jerarquizado totalmente y con controles exhaustivos podra aumentar la productividad del personal.

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Las fases del proceso de planificacin.

En cuanto trabajo sobre la complejidad, la praxis ha recurrido siempre al procedimiento de la descomposicin (principio de la divisin del trabajo) tanto en lo que concierne a dividir tareas entre personas con distintas competenbcias, como a dividir el mismo trabajo de solucin de problemas a lo largo del tiempo: en fases. As es como suele realizarse una articulacin del proceso en varias fases (la metdica de la Ingeniera de Sistemas que se expone en un captulo posterior lo hace sobre una base cientfica): 1. 2. Definicin de fines y objetivos (como metas); definicin de Obtencin de informacin para el diagnstico del problema criterios de evaluacin (discrepancia entre estado deseado y fctico) mediante audits internos y externos 3. Diseo de alternativas (fase heurstica y de problem-solving) para la implementacin (busca de medios, como presupuestos y otros recursos, y estrategias) 4. Evaluacin y eleccin de una estrategia, de medios, etc. 5. Implementacin y operacionalizacin de estrategias y medios elegidos organizacin del proceso de ejecucin. 6. Chequeo de procesos y evaluacin de resultados finales con el correspondiente feedback a la agencia de planificacin.

La planificacin en el sistema poltico.

La planificacin, en cuanto proceso reflexivo del sistema organizado (que decide sobre sus propias premisas de decisin) supone decidir, ahora, sobre decisiones que habr que tomar en otra situacin y eso implica una definicin de los trminos en que
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se plantear eventualmente el problema futuro y, tambin, una definicin de las condiciones a seguir normativamente en la solucin del problema. Este proceso de planificacin puede suponer una reelaboracin de los programas de decisin (aplicables repetidas veces) o una preparacin de soluciones ad-hoc, como suele ser necesario en la planificacin de grandes proyectos: de redes de transporte y comunicacin, de planes urbansticos o de ordenacin del territorio, de fundacin de universidades, o de planes de emergencia en situacin blica, etc. El problema de la planificacin poltica en el complejo entorno actual. El sector pblico, prcticamente en todos los pases de la OECD, se enfrenta al desafo de los cambios provocados por la globalizacin econmica y por el impacto de las nuevas tecnologas de la informacin que cuestionan su funcin de implementacin de las polticas pblicas. Al precisar la situacin se advierte, en primer lugar, que la organizacin estatal debe asegurar y mejorar los factores de competitividad nacional y regional pero no desde la actitud monopolizadora de la direccin de lo pblico (como pudo ser en el modelo de Estado-Nacin nacido de los movimientos romntico e idealista del XIX), sino partiendo de la premisa de que su aparato poltico-administrativo slo constituye un subsistema organizado como un nudo ms (aunque evidentemente con funciones decisivas para el resto) del entramado reticular de subsistemas organizados en que ha diferenciado el sistema de una sociedad moderna. Por ello, ese aparato estatal necesita asegurarse una cada vez ms intensa cooperacin con otros agentes (o no

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estatales o semi-pblicos) dentro de esas redes de decisiones y accin poltica ("policy-networks"). La dificultad de estos problemas se manifiesta cuando se tiene en cuenta que esas interdependencias en red no se limitan al mbito nacional sino, cada vez ms, las polticas nacionales pierden peso ante las supranacionales, sobre todo, en el mbito europeo, ante la poltica comunitaria de la UE. Por otra parte, el sistema poltico-administrativo tiene que responder al imperativo de lograr un mejor cociente de valor entre la eficiencia de sus prestaciones y los costes que esos servicios acarrean. Pero lograr este objetivo se hace ms difcil al incrementarse la complejidad del todo socioeconmica. Adems, estos dos desafos son interdependientes y los problemas de la estructuracin en red de la sociedad moderna afectan evidentemente a la dificultad de resolver el desafo de la eficiencia del sistema. Para la planificacin de la actividad administrativa, el primer problema se deriva del constante incremento de necesidades de informacin tanto en el interior de esas redes polticas (sobre todo por la interaccin y cooperacin con la sociedad civil) como tambin en los mismos subsistemas administrativos. Enfrentarse con este doble campo de problemas exige pues un trabajo de reduccin y/o dominio de complejidad para el que no se dise evidentemente el modelo jurdico-burocrtico de administracin creado en la Prusia de los siglos XVII y XVIII y que, aunque con evidentes adaptaciones, sigue vigente todava.

Lo que debe presuponerse al planificar Sentido de la oportunidad.

En la planificacin, en primer lugar, lo primero que debe presuponerse es la posibilidad de problematizar los posibles
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factores y condiciones seleccionados como relevantes para la solucin del problema previsto, es decir, dejar de lado la solucin rutinaria - que en realidad trivializa el problema, no le da la importancia que tiene-, y pasar a construir un espacio de variabilidad (como complejidad internamente generada) para las mismas premisas de decisin. Por ejemplo: flexibilizar recursos financieros (contra la dificultad de aferrarse a estrategias como las del presupuesto base cero, dficit cero, o rigidez en la aplicacin de medios presupuestados). Esta variabilidad debe adems ir unida a una estrategia oportunista (en el sentido de aprovechar la ocasin, el kairos no en el sentido moral peyorativo). A este respecto hay que recordar que todo el enfoque sistmico deja de lado, por inservible, no slo por motivos tericos, el usual esquema causal de racionalidad por fines (esquema medios/fines). Una tendencia similar a la que presenta la crtica a los hbitos occidentales sobre eficiencia y estrategia la citada obra de Franois Jullien, Tratado de la Eficacia. Esto es necesario por la misma complejidad de los problemas a pre-decidir (complejidad que informacionalmente aumenta por estar ligada al factor futuros inciertos), donde adems debe advertirse que no se trata de una simple complejidad de tipo tcnico, sino tambin valorativa pues toda situacin que afecta a la comunidad humana es, necesariamente, observada desde esquemas de preferencias valorativas ( juicios de valor y neutralidad axiolgica); por tanto, la cmoda y rutinaria actitud de reducir el mbito del problema a lo meramente cuantitativo-econmico, como en la planificacin identificada al presupuesto contable- supone un reduccionismo injustificado y condenado normalemente al fracaso de los planes elaborados as. Esta dimensin valorativa de la planificacin est evidentemente ligada a las condiciones y exigencias del sistema poltico en que se inserta toda la actividad organizativa y
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planificadora de la Administracin. El mismo sistema poltico, en cuanto sus decisiones tienen la propiedad esencial de ser vinculantes para la comunidad, tiene tambin, necesariamente, que del trabajar con premisas (los de decisin. Sin embargo, las de interacciones entre los distintos subsistemas organizados dentro sistema-poltica complicados mecanismos acoplamientos estructurales entre esos subsistemas) implican que al intevenir en ese juego total las distintas orientaciones y polticas de partido, el sistema global o sistema poltico no pueda llegar a efectuar una autntica planificacin. Para ello hara falta la toma de decisiones sobre premisas, y el sistema global incluye demasiados subsistemas, que adems se encuentran incluso, institucionalmente, en oposicin mutua. Aparte de esa dificultad estructural aqui debe recordarse que las organizaciones polticas partidos ni pueden disponer de toda la infraestructura de conocimientos que posee la Administracin, ni tampoco dispone de toda la informacin que controla el gobierno. Estas dificultades no deberan frenar, a nivel de organizacin-partido poltico, el impulso a preparar alternativas propias a los planes gubernamentales. Pero es claro que tales propuestas tienen un carcter distinto del que posee el plan como decisin sobre decisiones futuras, les falta precisamente el poder decidir. La planificacin poltica se efecta pues, hoy por hoy, prcticamente a nivel de administracin. Ahora bien, la autocomprensin, las ideas dominantes en la visin oficial de esta planificacin en la Administracin, la orientan preferentemente segn los criterios de una direccin racional de programas, pero de una racionalidad demasiado ligada al esquema economicista del rational choice (visin orientada a lo cuantitativo): se establecen as, selectivamente, pautas de economicidad (s se habla de presupuestos y, en conformidad a la racionalidad jurdica, tambn se dan pautas legales -normalmente ni aparece como
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relevante la dimensin tcnico-racional u organizacional-, y es en ese marco donde se definen objetivos del programa, limitaciones presupuestarias al uso de recursos u otras normas.

Discrepancia entre imagen ideal y realidad de la planificacin.

La forma de autocomprensin y de concepcin de lo que es la planificacin de lo pblico incluso se encuentra en abierta discrepancia a la praxis de la planificacin en cualquier estado moderno. En realidad, al margen de toda orientacin de ese tipo ideal-normativo, la realizacin de los procesos de planificacin se efecta segn criterios predominantemente de oportunidad. Una poltica pblica y los correspondientes planes de inversin se orientan de hecho segn la informacin sobre la coyuntura econmica, estado de las arcas pblicas, etc. Es en ese horizonte en el que se definen pues los objetivos seleccionados y normalmente en esa definicin se pasa por alto la consideracin funcional (el cociente de valor funcional creado, por ejemplo, para un segmento de la ciudadana). Es claro que todo plan como reforma de leyes (desde el cdigo penal pasando por derecho de sociedades, etc.), reformas de leyes sobre educacin, o sobre liberalizacin de mercados (de electricidad, de comunicaciones etc.) etc., tiene que adecuarse al marco legal y constitucional, pero esa adecuacin no garantizar sino la racionalidad jurdica de tales planes, no la racionalidad integral (social, econmica, medioambiental...). En la praxis de la Administracin, la planificacin orientada segn oportunidades (en el sentido positivo) puede ciertamente presuponer una serie de pautas de referencia valorativas que diferencian el demasiado abstracto contenido del bien comn en valores parciales como atencin a los ms pobres, esfuerzo por la
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educacin de todos, prevencin de epidemias, etc. Aunque ah hay que contar que las medidas para realizar tales fines pueden provocar interacciones y conflictos ( conflicto de objetivos) pues el logro de uno puede dificultar el logro de otros.

La aplicacin del principio aprovechar la oportunidad y la estrategia incrementalista-La definicin de objetivos en planificacin.
Adems, la Administracin puede apoyarse en un principio que no suele cuestionarse: el de que slo es posible modificar el Statu Quo (las condiciones actuales) de forma incrementalista las revoluciones no entran ciertamente en el horizonte de problemas de las Administraciones, y las medidas quasi-revolucionarias que se ha querido a veces realizar desde arriba en el estado, provocan normalmente tales reacciones que exigen un tratamiento especial. Por eso, la Administracin comenzar por obtener, procesar y condensar informacin sobre el estado real de cosas, sobre los recursos disponibles (sobre todo de orden humano), la situacin poltica, las propuestas de los grupos de intereses, etc. Y de esta informacin se infiere, en primer lugar, que no todo es posible: se restringen pues los campos de variabilidad en lo planificable. Es decir, se realiza primero una pre-estructuracin del campo de posibilidades abiertas, y en ese dominio slo se puede lograr una limitada problematizacin del statu quo. La actitud orientada a la busca de la oportunidad se aplica ya en la primera fase de la planificacin, al definir los trminos en que se plantea un problema (una reduccin selectiva basada en informaciones pero que a su vez preselecciona posteriores informaciones), o en la delimitacin del mbito a problematizar (por ejemplo, en una reforma universitaria: el sistema de
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promocin al profesorado, o el sistema de controles de calidad de la educacin). Todo esto supone pues pre-decisiones que no pueden dejarse al libre arbitrio, sino deberan tambin ser tomadas segn mtodo. Normalmente se trabaja aqu con una predefinicin de objetivos formulados polticamente. En cierto modo esa definicin equivale a lo que el marketing empresarial define como la voz del cliente (the voice of the customer): sus necesidades, dificultades ms apremiantes, etc. definen as el producto-respuesta, el servicio necesario o ms adecuado. Para esa escucha, el poltico necesitar evidentemente utilizar los instrumentos organizativos disponibles (mtodos de comunicacin, en el contexto del fomento de la participacin de la ciudadana en los procesos polticos). Pero la Administracin Pblica, en cuanto organizacin orientada burocrticamente, tiene como uno de sus rasgos distintivos el nivel de cualificaciones profesionales de sus miembros. Esto implica que el tratamiento administrativo de la definicin de objetivos deba realizarse de una forma ms cientfica. Por ello, siguiendo el ejemplo de Estados Unidos que empez a aplicarlo ya a principios de los aos cincuenta, muchas administraciones han incorporado a las normativas (por ejemplo para contratos) la metdica del Value Analysis (ver capitulo sobre el anlisis funcional) en que se trabaja con el constructo funciones de valor. La cuestin clave es aqu compaginar la orientacin a la oportunidad (poltica) y las exigencias de tratamiento profesional, por expertos, en esa definicin de objetivos -una armonizacin que slo puede realizarse dialogalmente, y de ah la importancia de los mtodos de comunicacin.

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Preguntas para la autoevaluacin. Indique los aspectos que considera esenciales en el proceso de planificacin y resuma los aspectos que le parecen ms cuestionables en las ideas tradicionales sobre planificacin.

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Rodrigo Hormazbal Araneva. Magster en Educacin.