CENTRO PERUANO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (CEPEI)

ESCUELA SUPERIOR DE GUERRA AREA (ESFAP) FOREIGN MILITARY STUDIES OFFICE (FMSO) FORT LEAVENWORTH

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EDITOR ENRIQUE OBANDO ARBUL LIMA PER

La importancia de las relaciones y de la interaccin civil-militar para la defensa nacional (QULTXH 2EDQGR $UEXO~ Podramos iniciar este artculo aclarando el significado de algunos trminos que utilizaremos en el. Para nosotros relaciones civiles militares significarn las relaciones polticas existentes entre el aparato militar de una sociedad con los civiles que tienen presencia poltica en dicha sociedad, ya sea que estn en el gobierno o en la sociedad civil. Interesa entonces el poder poltico de la Fuerza Armada, su influencia en la toma de decisiones, la relacin militar con el gobierno y todos los grupos de inters en trminos polticos. La interaccin civil-militar en cambio, tiene para nosotros un contenido ms tcnico que poltico y se da entre agencias estatales con fines de seguridad nacional o entre el sistema de defensa nacional y los empresarios con fines de movilizacin, entendido de que no hay diferencias de concepcin poltica profunda de la defensa nacional entre ellos. La interaccin entonces ms que poltica es tcnica. Hacemos la distincin porque consideramos que es importante destacar la importancia para la defensa nacional tanto de la relacin poltica civil militar, como de la interaccin tcnica civil-militar, ya que sin un adecuado manejo de ambas la seguridad de un pas puede tener ms de un problema. Esto no quiere decir que en la realidad ambas situaciones no se superpongan en determinado nivel. Vale decir que en la interaccin civil militar, que debiera ser tcnica no se presenten discrepancias profundas de concepcin poltica en un determinado momento. Solo quiere decir que mientras se den este tipo de discrepancias no podremos plantearnos seriamente una adecuada interaccin civil militar, porque la eficiencia de tal interaccin parte del supuesto que ambos, civiles y militares, compartimos una serie de valores generales comunes. Si la principal preocupacin civil dentro del Sistema de Defensa Nacional es controlar a los militares y no darles las herramientas necesarias para cumplir su misin o si el accionar militar esta dedicado a hacer inteligencia de los polticos civiles en vez de concentrarse en los verdaderos enemigos del pas, entonces la interaccin civil militar no podr fructificar. Esto tambin quiere decir que si eventualmente solucionamos nuestras discrepancias de concepcin poltica y tuviramos finalmente una sociedad en la cual civiles y militares coincidimos en la misma concepcin y en la cual las relaciones civiles-militares son armnicas, todava tendramos que solucionar el problema tcnico de la interaccin civilmilitar, vale decir de cmo se deben interrelacionar las agencias civiles con las militares para llevar a cabo el planeamiento, la preparacin y la ejecucin de la defensa nacional.

Hecha esta aclaracin nos atreveremos a lanzar una hiptesis. La relacin civilmilitar es importante para la seguridad de todo Estado que posea un ejrcito de ciudadanos. Esto es as porque cuando los ejrcitos se forman en base a los ciudadanos, vale decir, que no son ejrcitos profesionales al estilo de los del siglo XVIII, ni mercenarios al estilo de los siglos XVI y XVII, sino que se forman en base a un servicio militar que los ciudadanos cumplen1, es importante que los civiles perciban a las Fuerzas Armadas no como una fuerza externa sino como un instrumento de la sociedad para su propia defensa. Si la percepcin que el ciudadano comn tiene de la Fuerza Armada es la de una fuerza que utiliza el Estado no para defender a la poblacin de sus enemigos, sino al contrario, como una fuerza que es utilizada para sojuzgarla, para imponer decisiones inconsultas, o para cometer abusos, el poblador no se identificara con dicha fuerza, evadir el servicio o desertar, no colaborar con ella, e inclusive podr ver a su propio ejrcito en forma similar a como vera a un ejrcito de ocupacin extranjero. Con una poblacin que percibe a su Fuerza Armada de esta manera la movilizacin en caso de un conflicto se dificulta al extremo, la moral de la tropa ser baja y la voluntad de enfrentar dificultades y sacrificios para alcanzar objetivos se debilitar peligrosamente. Esto se conoce desde la poca de Sun Tzu en el siglo V A.C., si bien es cierto que en ese entonces no era posible diferenciar al guerrero del civil en el Estado, ya que el Rey era gobernante y guerrero y en algunos casos sacerdote a la vez, si es factible distinguir la relacin del rey guerrero con la poblacin. Esto es justamente lo que hace Sun Tzu. En su $UWH GH OD *XHUUD en el primer captulo de Sugerencias Estratgicas Sun Tzu plantea cinco aspectos que el estratega debe tomar en cuenta: el camino, el clima, el terreno, el liderazgo y la disciplina. El primero de todos es el camino al que describe de esta manera: El camino significa inducir al pueblo a tener el mismo objetivo que su lder, de manera que con el comparta la vida y comparta la muerte, sin temor al peligro. Subrayemos las primeras palabras; inducir al pueblo a tener el mismo objetivo que su lder Cmo? Sun Tzu responde, el camino significa humanidad y justicia. En tiempos antiguos, nos dice, un famoso ministro interrog a un filsofo sobre asuntos militares y el filsofo le dijo: La humanidad y la justicia son los medios para gobernar propiamente. Cuando se gobierna se manera apropiada, el pueblo se siente cercano a su lder. Sun Tzu llega a la conclusin que el lder que tenga el camino prevalecer sobre los otros lderes, y finaliza diciendo, la pregunta es desde el punto de vista de la
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Para una visin de la transicin de los ejrcitos de mercenarios a ejrcitos profesionales y a ejrcitos de ciudadanos, ver Howard, Michael; :DU LQ (XURSHDQ +LVWRU\ Oxford University Press, Oxford, 1988, captulos 2 al 6 2 Sun Tzu, 7KH $UWR I :DU; Shambala, Boston & London 1991, pp. 1-3 y 5-6

estrategia Qu bando tiene un gobierno humano y qu bando tiene un gobierno cruel? Porque sabe que los primeros tienen una ventaja estratgica sobre los segundos. En la medida en que los gobiernos estaban, en la China del siglo V A.C., en manos de reyes guerreros a esto se reducan las relaciones civiles-militares, vistas entonces en la forma de las relaciones entre los reyes-guerreros y su pueblo. Pero no deja de ser notable el hecho que ya en esta poca el tema se haya considerado de importancia y haya sido puesto por un estratega de la talla de Sun Tzu en el primer lugar entre los puntos que un estratega debe de tener en cuenta. Ms antiguos aun que en la China de Sun Tzu, los sumerios, otro pueblo con un ejrcito de ciudadanos, nos dejaron la primera Epopeya de tema pico, y probablemente la ms profunda de todas; la Epopeya de Gilgamesh3. En ella se aborda el tema del rey-guerrero que llevado por la soberbia de la victoria militar somete al pueblo que debera defender. Nueve siglos antes de Cristo se planteaba ya el tema tan actual de que el lder guerrero, al que el pueblo confa su defensa, termine volvindose contra el y dominndolo4. La humanidad no ha cambiado gran cosa. Durante toda la antigedad el tema de las relaciones civilesmilitares se encuentra presente bajo la forma de la relacin entre el rey-guerrero y su pueblo. Esta relacin recibe un nuevo ingrediente con Roma, porque a fines del siglo II A.C. el ejrcito deja de ser un ejrcito de ciudadanos5. Esto se produce por la concentracin de la tierra en pocas manos. El pueblo ya no es ciudadanos porque ya no es propietario de la tierra y los pocos terratenientes no quieren servir en el ejrcito. Se forma, entonces, un ejrcito de asalariados, leal ya no al Estado sino a sus generales. Esto produce por primera vez un divorcio entre el militar y el civil que no existi en la antigedad. Y con esto se inventa algo que tampoco exista antiguamente: el golpe de Estado. La relacin civil-militar adquiere una nueva dimensin, la de la relacin de una lite militar asalariada con el gobierno civil. Los ejrcitos en ms de una oportunidad imponen a sus generales como emperadores, las legiones disputan en el campo de batalla cual de sus generales ser el prximo emperador. Esto crea una situacin de inestabilidad poltica que en el largo plazo va a terminar afectando la seguridad de Roma. La relacin del ejrcito con el pueblo, sin embargo, deja de tener importancia para la seguridad ya que los ejrcitos no estn formados por ciudadanos, sino por soldados profesionales que en gran medida son brbaros pagados al servicio de Roma6. Durante toda la Edad Media, el tema de las relaciones civiles-militares tiene poca trascendencia en la medida en la que el pueblo no estaba formado por
7KH (SLF RI *LOJDPHVK Penguin Books, Harmondsworth, Middlesex, England, 1983 Para una interesante visin de este problema, ver Fields, Rick; The Code of the Warrior, Harper Collins Publishers, 1991, cap.3 5 Connolly, Peter; Las Legiones Romanas. Espasa-Calpe S.A. Madrid 1981. p.25 6 Ferrir, Arther; 7KH *UDQG 6WUDWHJ\ RI WKH 5RPDQ (PSLUH en Kennedy, Paul; *UDQG 6WUDWHJLHV LQ :DU DQG 3HDFH Yale University Press, New Haven and London, 1991, pp.81-85
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ciudadanos, sino por siervos protegidos de los brbaros por una lite feudal, pero a su vez explotados por esta misma lite. Los siglos XVI y XVII con sus ejrcitos de mercenarios que peleaban a favor de la casa real que mejor pagara sus servicios tampoco tuvieron como de importancia las relaciones civiles y militares, excepcin hecha de Maquiavelo que pensaba que una milicia nacional defendera mejor los intereses de Florencia en el campo de batalla que los mercenarios que no arriesgaban al mximo debido a que peleaban solo por paga7. Es en el siglo XVIII con el establecimiento de los ejrcitos profesionales en que por primera vez desde Roma se puede distinguir a los militares como un grupo jerrquico y coherente de hombres, con una subcultura propia, separados del resto de la comunidad no solo por su funcin sino por sus hbitos, su vestido, su aspecto, sus relaciones interpersonales, sus privilegios y sus responsabilidades8. El desarrollo del poder estatal hizo la existencia de tales fuerzas posible, y a su vez el Ejrcito profesional (producto de la leva) le daba al Estado la capacidad de controlar los recursos de la comunidad, al servir no solo como un instrumento de defensa externa, sino de coercin interna. La existencia de una Fuerza Armada capaz de coercionar a los ciudadanos fue suficientemente importante como para que los arquitectos de la Constitucin Inglesa de 1688 y los arquitectos de la Constitucin Americana limitaran el poder del ejecutivo para mantener fuerzas armadas en tiempos de paz9. El tema de las relaciones civiles-militares reapareca y reapareci porque nuevamente haban ciudadanos y no siervos. Sin embargo el tema va a tomar mayor vigencia con la Revolucin Francesa y el surgimiento de los ejrcitos nacionales. La Revolucin Francesa reintroduce, por primera vez desde Roma, el ejrcito de ciudadanos. Ante la invasin de los ejrcitos monrquicos que buscan destruir la revolucin sta recurre a la conscripcin general, donde cada ciudadano es un soldado. Se torna importante entonces, lo que ahora llamamos campo psicosocial, ya que los ciudadanos se enlistarn en el ejrcito no por una paga, sino porque se sienten identificados con dicho ejrcito y con su Estado. De no ser as defeccionaran en masa o no pelearan con coraje. La ideologa de la Revolucin es lo que permitir dicha identificacin: libertad, igualdad, fraternidad. Pero las guerras de la Revolucin y las napolenicas que las siguieron, equivalentes en la prctica a una guerra mundial, trajeron un nuevo problema; el de una economa que apoye la guerra. La economa en parte estaba en manos del Estado, pero en parte tambin en manos de civiles con los cuales hay que coordinar. Aqu esta el germen de lo que despus ser la interaccin civil-militar para hacer posible las operaciones en la guerra. Los campos econmicos y psicosocial comienzan a hacer sentir su importancia en la guerra y quien expresa esto con toda claridad es Clausewitz. El
Gilbert, Felix; Machiavelli: The Renaissance of the Art of War en Paret, Peter, editor, 0DUNHUV RI 0RGHUQ 6WUDWHJ\ Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1986, pp 17-20 8 Howard, Michael; op. Cit., Cap. 4 9 Ibd. p.55
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se da cuenta que para que Prusia est en condiciones de enfrentar a Francia y formar un ejrcito moderno necesita una revolucin en los campos no militares. Plantea la liberacin de los siervos porque hombres en servidumbre no se identificaran con la patria y por ende no se enrolarn. Plantea la revolucin social como el prerrequisito para formar un ejrcito moderno de ciudadanos y no de siervos. Asimismo plantea una revolucin poltica, un rgimen ms liberal, de mayores libertades con el cual se pueda identificar la poblacin10 Desde entonces sabemos que el esfuerzo militar no se puede dar de manera adecuada sin el apoyo de cambios que cada vez ms van relacionndose a lo civil: lo psicosocial y lo econmico. Y con el correr del tiempo, conforme cada vez ms vayan surgiendo gobiernos democrticos lo poltico se separa tambin de lo militar. Sin embargo, tras la derrota de Napolen y el Congreso de Viena la importancia de la relacin civil-militar fue escondida por temor a que pudiera traer la revolucin liberal, y los ejrcitos funcionaron ms o menos sin esta preocupacin en la medida en que, con contadas excepciones, no hubieron grandes conflictos en la poca. Hasta que la Primera Guerra Mundial hizo sentir nuevamente a los pases la importancia de los campos no militares. Un frente social no muy cohesionado podra llevar a un pas a la derrota como lo supieron los rusos en 1917. Una economa atrasada poda ser un gran problema como lo probaron los austrohngaros y los turcos. Un frente poltico no muy slido poda traer problemas de inestabilidad como lo probaron los italianos y alemanes. Y la importancia de lo civil frente a lo militar se hace tan evidente que Clemenceau acua su famosa frase: la guerra es demasiado importante como para dejrsela a los militares. Frase que encanta a los odos civiles peruanos, pero que lamentablemente practican bien poco los civiles. Si algo hicieron los civiles en los ltimos dos gobiernos fue dejar todo el problema de la subversin en manos de los militares. La frase de Clemenceau nos deja ver claramente que para esta poca la interaccin civil-militar, en la forma de coordinacin tcnica entre agencia civiles con militares y de coordinacin de empresarios y establecimiento militar para la movilizacin haba alcanzado ya un desarrollo. Esta interaccin comienza en la Prusia de Bismarck ligada ala utilizacin de los ferrocarriles para la guerra, al lado del desarrollo de una industria civil blica o ligada a lo blico, como la qumica. La eficiencia de esta interaccin determin en gran medida el triunfo prusiano en la guerra de 1870-71. De otro lado, el fin del siglo XIX y comienzos del XX trajo un nuevo aspecto que comienza a sentirse en la Primera Guerra Mundial, el desarrollo de la tecnologa. Lo cual implica una nueva coordinacin (Interaccin) con el mundo civil; el cientfico tecnolgico. Esto se hace una realidad mucho ms palpable en la

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Paret, Peter; Clausewitz, en Paret, Peter, editor; Makers of Modern Strategy, p. 191.196

Segunda Guerra Mundial11. Paralelo a esto, al ideologizarse la guerra (Comunismo, Nazismo, Democracia), la propaganda pasa a tener una gran importancia. En resumen los campos no militares alcanzan un nivel de presencia en el conflicto blico que su descuido puede tener consecuencias funestas. Italia es un buen ejemplo de las consecuencias que pueden tener para un aparato militar unos campos econmicos, polticos y psico-social dbiles. Lo que en la Segunda Guerra Mundial fue realidad en la dcada del 50 se convirti en doctrina. La necesidad para el campo militar de tener campos no militares slidos busca solucionarse de tres maneras: 1. Interviniendo el campo militar en los no militares para absorberlos; la Unin Sovitica con su industria centralmente planificada dirigida al campo militar es el ejemplo. 2. Coordinando desde el campo militar con el civil. Es el caso de los pases en vas de desarrollo, en donde finalmente siempre existe la tentacin de invadir y dominar el campo civil. 3. Coordinando desde el campo civil con los militares. Es el caso de los pases desarrollados democrticos. Precondicin ara que esto ocurra es que la lite poltica civil se interese y conozca sobre asuntos de seguridad y defensa. En el caso de los pases desarrollados democrticos la lite civil interesada y conocedora de asuntos de seguridad existe debido a los constantes conflictos blicos por los que estos pases han atravesado. En la mayora de las veces solamente el caso 3 es estable. El caso 1 lleva al fracaso porque elimina el factor de competencia y esto termina arruinando la eficiencia econmica. El 2 normalmente lleva al fracaso porque cuando los militares toman la iniciativa de coordinar con los civiles se debe a dos razones. O que los militares gobiernan, lo cual no ayuda mucho al campo poltico y psicosocial, o que los civiles no tienen inters en asuntos de defensa y los militares se ven obligados a tomar la iniciativa. Si los civiles no tienen inters puede ocurrir que los militares terminan reemplazndolos en sus funciones civiles ligadas a la defensa o que, si no lo hacen y los civiles mantienen su falta de inters, el sistema no camine. Muy raro es el caso en el que los militares logran crear inters en los civiles por asuntos de defensa nacional. Siempre tiene que haber un conflicto militar de algn tipo que acte como catalizador para generar este inters. En el caso peruano la guerra antisubversiva que va durando ya catorce aos podra ser ese catalizador. Cuando los civiles toman inters en la defensa nacional y estn en el gobierno ellos sern los que tomen la iniciativa (por el hecho de estar en el gobierno) de coordinar con los militares. Entonces estaremos en el caso 3. El tipo de relacin o interaccin civil-militar que se produzca es entonces importante para la defensa nacional porque solo existen estos tres casos y solo el tercer caso es eficiente en el largo plazo. Los casos 1 y 2 son casos de relacin
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Howard, Michael; Op. cit. cap 7

civil-militar en donde existe una relacin poltica de oposicin entre las partes y en donde la parte militar lleva la primaca. El caso 3 es ms bien un caso de interaccin tcnica sin oposicin poltica entre las partes y es evidentemente la posicin ms eficiente. Para esta eficiencia se necesitan tres requisitos: 1. Democracia, lo que significa civiles legitimados al mando. 2. Inters de los civiles en la defensa nacional. 3. Coordinacin civil-militar por iniciativa civil. Esto da a su vez tres resultados: 1. Eficiencia militar. 2. Adecuado apoyo de los campos no militares al militar. 3. Estabilidad poltica. Sin embargo, la adecuada relacin-interaccin civil-militar que es necesaria para la seguridad externa es absolutamente imprescindible para la seguridad interna ante el estallido de una guerra subversiva. Esto es as porque toda la guerra interna es una guerra poltica que tiene una parte militar y que no se gana con capacidad de fuego porque el enemigo no presente un frente. De lo que se trata es de ganar a la poblacin a favor del Estado y esto se hace con apoyo social, apoyo econmico, justicia y proteccin que de seguridad. Excepto en el caso de proteccin que en principio corresponde a la polica, la Fuerza Armada no puede reemplazar a la autoridad civil en ninguno de los casos porque no es su funcin. Solo en casos de emergencia extrema podr reemplazarlos por un perodo mientras se crean instituciones civiles adecuadas, pero cuidando que la presencia militar en el aparato civil del Estado no se institucionalice. El apoyo social lo deben dar los ministerios pertinentes del gobierno al igual que el apoyo econmico. Pero la mejor solucin es plantear las bases de una economa civil autnoma que pueda funcionar por s misma sin apoyo del gobierno. La justicia la tiene que dar el Poder Judicial. El respeto a la autoridad civil significa respetar a las autoridades polticas all donde hayan sido libremente elegidas, coordinar con ellas, tal vez asesorarlas, educarlas, pero no reemplazarlas en el entendido de que el pueblo las respeta. Si esto ltimo no es cierto el propio pueblo se encargar de elegir una autoridad diferente en la prxima ocasin. Otro elemento importante es la coordinacin con la polica porque hay muchos casos en los que una buena investigacin policial es ms eficiente que una accin militar, y casos en los que la accin militar debe reemplazar a la labor policial. Y es importante saber discernir en que casos hacer cada cual. Podemos concluir, entonces, que no es posible ganar una guerra antisubversiva sin una adecuada relacin y sin una adecuada interaccin civil-militar, a no ser que la propia subversin pierda el apoyo popular como resultado de sus propios errores, como el extremado recurso al terror o la no existencia de condiciones objetivas o subjetivas para la guerra revolucionaria. El tercer aspecto por el cual la interaccin civil-militar es importante para la defensa nacional es la exigencia de

nuevas amenazas que no pueden ser enfrentadas solo con la fuerza militar, pero que necesitan eventualmente de la colaboracin militar, como el caso del narcotrfico. Cuando una fuerza militar interviene en algo que no es una guerra declarada tiene que mantener y respetar, en la medida de lo posible, el normal funcionamiento del pas. Tiene que tomar en cuenta los aspectos legales de su intervencin, el respeto a las autoridades existentes y su coordinacin con ellas, su coordinacin con otras agencias del gobierno, el respeto de los derechos de la poblacin , su coordinacin con la polica, una clara delimitacin de responsabilidad con ella y su relacin con la prensa. Las relaciones civiles-militares y la interaccin civil-militar son entonces bsicas para la defensa nacional. En el Per, sin embargo, no han marchado bien por varias razones: 1. Desconfianza de los civiles respecto a los militares debido a la larga historia de golpes de Estado que ha vivido el Per. Desde 1932 el 48% del tiempo han gobernado militares. 2. Desconfianza de los militares respecto a los civiles debido a la ineficiencia y corrupcin que han demostrado los partidos polticos al llegar al poder. 3. Prejuicios de los civiles respecto a los militares a quienes consideran prepotentes e ignorantes. 4. Prejuicios de los militares respecto a los civiles a quienes consideran extremistas en un caso e incompetentes en otro. 5. Desconocimiento de los civiles de los aspectos de defensa nacional y, lo que es peor, desinters por el tema. 6. Desconocimiento de los militares del mundo poltico y social en el que se mueven los civiles, que los llevan a ver enemigos que no existen o a no ver peligros que si existen. 7. Ineficiencia y corrupcin en ambos lados que los lleva a echarse la culpa mutuamente de los problemas del pas. Para unos los problemas del pas los causan los polticos, para otros los caus el gobierno militar de 19681980. Ante esta situacin es imprescindible hacer algo al respecto. En este sentido plantearamos cuatro sugerencias: 1. Formar una lite civil en asuntos de defensa nacional, para que esta pueda dialogar con los militares y finalmente ocupar cargos como asesores, pero tambin en la direccin de la defensa nacional como el Ministerio de Defensa y la Secretaria de Defensa. 2. Formar una lite militar en asuntos polticos, econmicos y psicosociales. Esto no significa llevar a la universidad a los militares, sino que los militares vayan a la universidad para que estn sometidos a las mismas influencias que los civiles y esto los ayude a entenderlos.

3. Revisar la currcula de las Fuerzas Armadas para incluir temas que los formen en democracia, derechos humanos, y que los capaciten en la interaccin civil-militar. 4. Incluir en la currcula de las universidades temas como seguridad y defensa nacional, estrategia y otros relacionados con la defensa que ayuden a respetar el inters y el conocimiento en este tipo de problemticas entre los civiles. Esperemos que en el futuro las relaciones civiles-militares en el Per no sean una fuente de tensin e inestabilidad como lamentablemente han sido por mucho tiempo, sino que sean ms bien una fuente de poder y de eficiencia para la defensa nacional y una fuente de estabilidad para la sociedad y para la democracia.