Resumen Ejecutivo La gerencia social es un campo de accin (o prctica) y de conocimientos estratgicamente enfocado en la promocin del desarrollo social.

Su tarea consiste en garantizar la creacin de valor pblico por medio de la gestin, contribuyendo a la reduccin de la pobreza y la desigualdad, as como al fortalecimiento de los estados democrticos y de la ciudadana. La gerencia social se apoya en aportes conceptuales y prcticos que le ofrecen simultneamente los campos de desarrollo social, poltica pblica y gerencia pblica. Se privilegian as los enfoques y las acciones que provienen de esos mbitos. En ellos se destacan los que fortalecen las capacidades y oportunidades de actores tradicionalmente excluidos, los procesos de formacin de polticas pblicas incluyentes y sostenibles y la generacin de resultados e impactos de polticas y programas sociales que surgen del seno de las organizaciones. El presente texto tiene los objetivos de analizar los elementos que delimitan y caracterizan el campo de la gerencia social y proponen un marco conceptual que orienta la accin estratgica de la gerencia social. Se destaca como elemento central de la gerencia social la creacin de valor pblico; se enfatiza la importancia de trabajar con la multiplicidad de actores que tienen intereses o se involucran en la promocin del desarrollo y se concluye que hace falta trabajar simultneamente en acciones y objetivos de gestin programtica, gestin organizacional y gestin poltica para alcanzar la efectividad, evidenciada por impactos en el mejoramiento de calidad de y condiciones de vida de la poblacin. iii 1 Introduccin El campo de la gerencia social no es nuevo. Desde finales de la dcada de los ochenta, hace ms de quince aos, existen en Amrica Latina centros de educacin y capacitacin dedicados a la preparacin de cuadros profesionales especializados en y comprometidos con el mejoramiento de los procesos relacionados con la formacin, implementacin y evaluacin de las polticas, programas y proyectos sociales. El campo de la gerencia social se ha venido consolidando y formalizando en diversos espacios de investigacin, discusin y prctica. Empero, es escasa la literatura que define y delimita la gerencia social. Se le ha caracterizado como un campo en construccin, por tratarse de un rea que rpidamente asume matices nuevos con el fin de enfrentar el entorno dinmico e incierto de la promocin del desarrollo social en Amrica Latina. Kliksberg (1996:4) propone que tiene que ver con optimizar el rendimiento de los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento... de los desafos del desarrollo social equitativo. Recientemente, el auge de programas educativos y capacitacin en gerencia social ha conllevado el aumento de diversas interpretaciones sobre su naturaleza y alcance. Esta dispersin del entendimiento de la naturaleza de la gerencia social, podra ser un peligro ante la necesidad de lograr su consolidacin en un campo que sea reconocible y distinguible de otros campos de estudio y accin. Todas las reflexiones sobre la gerencia social coinciden en caracterizarla como una prctica altamente estratgica, enfocada especficamente en el logro de transformaciones sociales. Es claro, entonces, que quienes ejercen gerencia social podran beneficiarse de un marco conceptual que gue sus prcticas estratgicas frente a los desafos que emergen de sus quehaceres diarios. Ellos a su vez tienen relacin, al menos parcial, con la naturaleza de los problemas y las polticas sociales. Este documento tiene dos objetivos. En primer lugar se quiere contribuir a la clarificacin de los lmites y la caracterizacin del campo de la gerencia social. Este aporte parte del esfuerzo por consolidar las reflexiones del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, INDES3, organizacin que ha participado activamente en la discusin y difusin de la gerencia social. Por cierto, no se pretende agotar esfuerzos en la definicin de la gerencia social, sino ms bien en describir su naturaleza y sus desafos para avanzar hacia su caracterizacin. Ello contribuye al logro de nuestro segundo objetivo, que tiene que ver con la presentacin de un marco conceptual que oriente la accin estratgica de la gerencia social. Se propone un marco conceptual que destaca la centralidad del concepto sobre la creacin de valor pblico, la multiplicidad de actores involucrados en los asuntos pblicos, as como el trabajo poltico, programtico y 3 El INDES es una entidad del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que se dedica a la capacitacin para el fortalecimiento de los recursos humanos y la identificacin, discusin y difusin de prcticas adecuadas de gerencia social en Amrica Latina y el Caribe. Los autores forman parte del equipo docente del INDES. No obstante, la interpretacin de los dilogos y debates del INDES y la forma en que se reflejan en este texto, corresponden a los autores. No necesariamente reflejan la posicin oficial del INDES ni del BID.

2 organizacional, necesarios para alcanzar la efectividad de la gestin con impacto en el mejoramiento de la calidad y condiciones de vida de la poblacin. El documento tiene tres partes centrales. En la primera, se abarca el primer objetivo y, por lo tanto, se propone la delimitacin y caracterizacin de la gerencia social; en la segunda, se analizan algunos desafos que enfrentan quienes ejercen la gerencia social; y, finalmente, en la tercera, se plantea el marco conceptual que guiara la accin estratgica de la gerencia social. Gerencia social: delimitacin y caracterizacin Fines de la gerencia social Partiendo de una amplia definicin de la gerencia como el proceso de asumir responsabilidades por el comportamiento de un sistema (Metcalfe y Richards, 1990), es evidente que el juicio sobre el desempeo gerencial estara estrechamente vinculado con el desempeo de dicho sistema. Durante las ltimas dcadas en Amrica Latina, la gerencia de las polticas sociales y quizs de toda poltica pblicaha sido juzgada a la luz del carcter crnico de los problemas de pobreza, desigualdad y desconfianza. Es en este contexto que surge la exigencia de la ciudadana por una mejor gerencia de las intervenciones que proponen mejorar las condiciones de vida de nuestra sociedad y facilitar la transicin hacia un futuro mejor. Esta no slo se relaciona con el uso ms eficiente de los recursos pblicos y la intervencin ms efectiva en la mejora de la calidad de vida y las oportunidades, sino tambin con ms y mejores polticas y servicios pblicos con un criterio de participacin y rendicin de cuentas ante la sociedad civil. La gerencia social surge ante la necesidad de enfrentar esta demanda, ya que propone asegurar que las polticas y programas sociales respondan de manera valiosa, pertinente, eficaz y eficiente a problemas importantes de la ciudadana, promoviendo as el logro del desarrollo social de manera equitativa y sostenible. Por desarrollo social se entiende el proceso dinmico y multidimensional que conduce al mejoramiento sostenible del bienestar de los individuos, las familias, comunidades y sociedades en un contexto de justicia y equidad. Este entendimiento, por naturaleza, es ambiguo. El desarrollo tiene mltiples componentes; algunos de los cuales conllevan requisitos o dinmicas que son conflictivos o contradictorios entre s. El gran alcance y la ambigedad del fenmeno de desarrollo social hacen que dicho fenmeno no constituye en s mismo un objetivo gerenciable. Es decir, el desarrollo social no podra ser el norte que brinde pautas y objetivos a quienes ejercen la gerencia social. Por tanto, el INDES vislumbra cuatro resultados del desarrollo, los que establecen los fines del ejercicio de la gerencia social en Amrica Latina y el Caribe al comienzo del siglo XXI: Reduccin de la desigualdad. Reduccin de la pobreza. Fortalecimiento del estado democrtico. Fortalecimiento de una ciudadana plena, incluyente y responsable. 3 Estos fines no son independientes entre s, sino que se complementan y se fortalecen mutuamente. Se tratan de los principios de la gerencia social: el valor pblico que se busca generar a travs de ella se relaciona con alguno o varios de estos principios gua. Estos principios son particulares a nuestra interpretacin de lo que podra ser valioso para las sociedades latinoamericanas al comienzo del siglo XXI. Delimitan el campo de la gerencia social sin especificar lo que en determinadas sociedades se podra determinar como prioritariamente valioso. Se indica as que la labor de la gerencia social se ubicara en la bsqueda de estos valores sociales dejando a los mecanismos democrticos de representacin, deliberacin, concertacin y decisin en cada caso particular, la determinacin de las prioridades en sus esfuerzos. La naturaleza de estos principios que delimitan el campo de la gerencia social implica que los esfuerzos que se desplieguen en este campo no se limiten a lo que tradicionalmente se han denominado los sectores sociales. Ms bien sugiere que los esfuerzos por promover el desarrollo social, dependen crticamente de una articulacin deliberada en lo econmico, social y poltico-institucional. El campo de la gerencia social Con base en Hood y Jackson (1997) y como propone Cortzar (2004a), el trmino campo hace referencia a un espacio de discusin e investigacin dedicado a la exploracin de preguntas prcticas. Las preguntas prcticas exploradas por la gerencia social se relacionan con el qu hacer? y cmo hacer? para enfrentar los desafos asociados con el buen desempeo de un sistema4 que propone promover el desarrollos social de manera eficaz, eficiente, equitativa y sostenible en espacios democrticos. El campo genera argumentos5 relativos a la mejor manera de orientar y desempear las tareas de gerencia para el desarrollo social con el fin de generar valor pblico (Moore,

1998). El INDES propone que la gerencia social, como campo de conocimiento que se halla en la interseccin de tres campos: el campo de desarrollo social; el de la poltica pblica y el campo de la gerencia social. (Figura 1). 4 El sistema desva de la combinacin de recursos (fsicos, humanos, polticos, organizacionales) procesos y expectativas en trminos de los resultados esperados. Dicho sistema es el contexto en el cual se ejerce la gerencia que, a su vez, est insertado y afectado por el contexto social que propone transformar. 5 Entendemos que un argumento es una proposicin relativa a qu hacer en un campo de accin. Como tal, los argumentos buscan generar aceptacin entre los involucrados en dicho campo (Cortzar, 2004a) para as resultar reconocidas como buenas prcticas entre las posibles intervenciones y procesos que se podran considerar para intervenir a favor del desarrollo social equitativo. 4 Fig. 1. El campo de la gerencia social Debido al carcter de los tres campos que influyen sobre ella, la gerencia social adquiere una naturaleza propositiva y sugiere prcticas adecuadas en los procesos de agendacin, construccin, implementacin y evaluacin de las polticas y programas sociales. De la combinacin de los tres campos surge la naturaleza interdisciplinaria y aplicada a la gerencia social, enfocada en los desafos enfrentados por el desarrollo social de Amrica Latina y el Caribe al inicio del siglo XXI. La caracterizacin del campo de gerencia social con base en los tres campos ya sealados, sufre cierta ambigedad que se deriva de la vaga delimitacin de cada uno de ellos. Como campos de estudio, cada uno posee una formalizacin relativamente reciente y an incompleta; cada uno a su vez es influido por diversas disciplinas y compuesto por conceptos, herramientas de anlisis y de accin que provienen de mltiples campos. La intencin en este documento no consiste en entrar en una discusin profunda sobre el aporte de cada campo a la gerencia social, sino en caracterizar el enfoque conceptual y prctico de la misma. En tal sentido, no se detallan en esta seccin las caractersticas de cada uno de los tres campos sino se describen brevemente los aportes de cada uno a la especificacin de la naturaleza de la gerencia social. Desarrollo social El desarrollo podra entenderse como el acto o proceso de pasar (o de llevar) de un estado latente a otro, de plena potencia o realizacin. Como tal, la promocin del desarrollo depender de los objetivos de la sociedad, en trminos de lo que se entiende como su plena realizacin. El campo de Desarrollo Social, entonces, se centra en el anlisis de los procesos, recursos y fenmenos que facilitan e impiden el logro de estos objetivos. Explora los desafos que se enfrentan en la bsqueda de mejoras sostenibles en las condiciones de vida dentro de un territorio, tomando en cuenta la colectividad y sus diversos segmentos. Desde el campo del desarrollo social, la gerencia social adquiere una visin del mundo compenetrada por la comprensin de los grandes desafos histricos, culturales, sociales y econmicos; una conciencia del contenido valorativo del entendimiento del El ejercicio de la gerencia social, por su ndole de interseccin, es siempre permeable a los elementos de cada uno de los campos que la integran. As, no supone que se acte algunas veces con aportes y lecciones derivadas de la gerencia pblica y, en otras, con aportes y lecciones de la poltica pblica o el desarrollo social. En cambio, se debe actuar de una manera que sea influenciada simultneamente por conceptos, mtodos y enfoques de los campos de desarrollo social, gerencia pblica y poltica pblica. 5 desarrollo; una sensibilidad sobre el entorno mundial, nacional y local que influye en las iniciativas para promover el desarrollo y un bagaje analtico que apoya la formacin de propuestas concretas para promoverlo con equidad y en democracia. Es, en este sentido, que el campo de gerencia social debe tener un referente espacial y temporal. Tiene que responder a lo que se entiende por desarrollo. Este y otros aportes del campo de desarrollo social obligan a los que ejercen la gerencia social a repensar lo que se va a entender como desarrollo y cmo sern priorizados los logros con base en los desafos particulares de cada sociedad y en la visin sobre el tipo de sociedad que se busca promover. Poltica pblica

Charles Merriam (1921) defini la poltica pblica como la fertilizacin cruzada entre la poltica y la ciencia..... El campo toma sentido cuando genera conocimient o sobre el proceso de formacin de las polticas pblicas y lo utiliza para mejorar este mismo proceso (Dunn, 1994). El campo de la poltica pblica parte de lo descriptivo y lo analtico para explorar las causas, las consecuencias y el desempeo de las polticas y programas pblicos, conduciendo a la reflexin proposicional sobre las posibles soluciones (Dunn, 1994). Se fundamenta en conceptos, modelos y enfoques que permiten entender el juego de intereses, el papel de los actores, las relaciones y dinmicas entre ellos y las instituciones que caracterizan el sector pblico. Incluye particularmente el anlisis de este ltimo desde paradigmas diversos que discuten el papel y las relaciones entre Estado, mercado, sociedad y sus implicaciones sobre el inters pblico. El campo de las polticas pblicas ofrece a la gerencia social una comprensin y unos argumentos sobre los procesos de agendacin, proposicin y consensuacin que conducen a la formulacin de las polticas, las caractersticas de diversas alternativas de intervenciones a favor del desarrollo, las bondades y limitaciones de cada una y los procesos de movilizacin de apoyo, generacin de consenso y construccin de alianzas como medios facilitadores de las polticas. Gerencia pblica La gerencia pblica se concentra en la gestin, como profesin, y en el gestor pblico, como el practicante de aqulla. Se considera a los gerentes pblicos como actores fundamentales en el desempeo adecuado de las funciones ejecutivas de las organizaciones pblicas (Lynn, 1996). La gerencia pblica es un campo altamente interdisciplinario que propone prcticas para coordinar y fortalecer la produccin de ciertos tipos de comportamiento, relaciones y decisiones y para resolver distintos tipos de problemas, con el fin de coordinar eficaz y eficientemente un sistema de intervencin pblica.6 Hace nfasis en las funciones de los gerentes, como individuos y/o equipos con responsabilidades asociadas a la generacin de valor pblico. Dichos individuos o equipos combinan papeles de administradores y hacedores de poltica, ejerciendo prcticas de liderazgo, coordinacin, motivacin y concertacin (Lynn, 1996). La 6 Adaptada de Jones (2003). 6 gerencia pblica se concentra en conocimientos, procesos, tcnicas, herramientas y destrezas gerenciales, que pueden ser usadas para convertir ideas y polticas en acciones y resultados. La funcin gerencial consiste en coordinar los recursos a su disposicin para el logro de los objetivos organizacionales. De los conceptos y proposiciones de la gerencia pblica, la gerencia social deriva un nfasis en el rol de los gestores, quienes como actores articulan y coordinan los procesos que buscan soluciones a las necesidades sociales. Se rescata el valor de las organizaciones como espacios de dilogo y para la asignacin y el manejo de recursos e implementacin. Se analizan y plantean recomendaciones con respecto a buenas prcticas gerenciales. La gerencia en la gerencia social Metcalfe y Richards (1990) afirman que existe un entendimiento convencional de la gerencia en la esfera pblica pero ste resulta limitado, refirindose a la ejecucin rutinaria de lo diseado o planeado. Constituye una versin estrecha de la gerencia y conduce al sobrenfasis de esfuerzos en las tareas de diseo de las intervenciones y la medicin de sus resultados. La gerencia social comprende el proceso gerencial en un sentido ms amplio, que reconoce el ntimo entrelazamiento de la construccin de las polticas y su ejecucin. Esa visin ampliada de la gerencia social responde a la nocin de Pressman y Wildavsky (1998:54) acerca de la inseparabilidad de la poltica y su implementacin: la poltica abarca la meta y su consecucin. La gerencia dentro de la gerencia social incluye procesos tcnicos de diagnstico, planeacin, programacin y diseo e incorpora procesos relacionales y polticos de dilogo, movilizacin de apoyo, deliberacin, generacin de consensos y toma de decisiones. Incluye pero no se limita a la implementacin de estrategias y sus correspondientes acciones programticas, la generacin de informacin relevante, la retroalimentacin, los ajustes y el posible rediseo. Consiste en un enfoque integral que articula los diversos procesos entre s, asociando a cada uno su razn de ser: la creacin de valor. sta, a su vez, retoma la idea de que la gerencia es un proceso que implica asumir y cumplir responsabilidades con respecto al desempeo de un sistema. En este caso, se trata de un sistema que contempla el entorno social, el entorno organizacional, los recursos fsicos, financieros, humanos, organizacionales y polticos y los procesos que interactan e interrelacionan hacia determinados fines (Fig. 2). 7 El ejercicio de la gerencia social depende de prcticas asociadas al adecuado quehacer del

gerente. Estas consisten en mtodos especficos para interactuar en situaciones problemticas, relacionadas con el desarrollo social o el desempeo de las organizaciones y programas sociales, de las que se esperan determinados resultados valiosos.7 Son prcticas que permiten ejercer la prctica de la gerencia estratgicamente enfocada en resultados verificables en el desarrollo social. Por tratarse de un amplio proceso que tiende a generar valor pblico, cabe preguntarse a quin corresponde ejercer la gerencia pblica? Esta consiste en un conjunto de argumentos que pueden apoyar y fortalecer las prcticas de los equipos responsables de diversas funciones y procesos en la gestin del desarrollo social. Aporta propuestas sobre lo que se debe hacer para promover el desarrollo eficaz, eficiente, pertinente, equitativo y sostenible. Estas propuestas son tiles para los responsables de la construccin de las macropolticas; para los directivos sectoriales y territoriales, como tambin para quienes interactan con los usuarios de servicios sociales y con las comunidades-objetivo de las polticas sociales. La gerencia social no es un campo restringido a quienes detentan la autoridad formal dentro de las organizaciones, sino que compromete a toda la organizacin en su conjunto. Los roles y responsabilidades pueden variar entre diversos individuos segn su 7 Barzelay y Cortzar (2005) detallan el concepto de prcticas gerenciales con base en el planteamiento de Bardach (1998). 8 responsabilidad y autoridad dentro de la organizacin. Pero, la gerencia social imprime a la organizacin la visin y el compromiso que podran afectar la forma de actuar de todo su equipo. Los argumentos del campo de la gerencia social pueden aportar aprendizajes valiosos para los diversos niveles de responsabilidad. Seis desafos de la gerencia en los mbitos pblicos La reflexin sobre estrategia y gestin estratgica proviene principalmente de la teora y experiencia de la gerencia empresarial y aporta a la gerencia social experiencia, conceptos y herramientas valiosas. No obstante, y como plantean Jones y Thompson (1999), la gestin publica no es igual a la administracin de empresas. Quizs resulta muy evidente que la gerencia social que se ejerce en el mbito pblico8 se diferencia de la gerencia empresarial. El propsito de hacerle hincapi aqu consiste en explorar los desafos que surgen de la diferencia entre los esfuerzos gerenciales de producir valor pblico en la complejidad de los mbitos pblicos y los que se dirigen a la creacin de valor privado. En este acpite, se intenta explorar seis desafos de la gerencia en los mbitos pblicos que sern considerados en la formulacin de la propuesta de marco conceptual para la gerencia social estratgica, capaz de enfrentar dichos desafos. Metas mltiples y ambiguas9 El propsito final de una empresa privada consiste en maximizar la riqueza de los dueos o accionistas en el largo plazo. Por lo tanto, el principal valor producido por una empresa privada se asocia con la rentabilidad financiera entregada a los accionistas y el valor de uso entregado a los clientes: ambas manifestaciones del valor privado. En las transacciones privadas, las decisiones de los clientes de comprar productos y servicios reflejan que la produccin tiene valor para ellos y, a su vez, generan valor para beneficio de los dueos o accionistas. Es decir, la satisfaccin de los clientes proporciona la justificacin social para la continua existencia de la empresa. Moore (1998) destaca que en el mbito privado, la creacin de valor, el rendimiento financiero y la supervivencia de la organizacin estn fcilmente verificables y alineados entre s: El valor privado se refleja en las transacciones de productos y servicios que son adquiridos por los clientes y proporcionan retornos a los accionistas o dueos. El rendimiento de la empresa al producir valor se resume en sus estados financieros, tanto pasados como proyectados. La nica manera en que una empresa puede mantener el negocio es con un aceptable rendimiento financiero a lo largo del tiempo. Por lo tanto, una empresa privada que no produzca valor privado, no sobrevive. 8 El mbito pblico incluye, pero no se limita al mbito gubernamental. 9 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Moore (1998). 9 Por el contrario, el principal valor entregado en los mbitos pblicos, surge con la consecucin de la misin encomendada a la organizacin10 y la satisfaccin de necesidades o el cumplimiento de aspiraciones ciudadanas reflejadas en ella. En estos casos, los tres conceptos de maximizacin de valor, rendimiento financiero y supervivencia de la organizacin no necesariamente se reconocen fcilmente ni estn alineados tan sistemticamente: La manera en que se produce el valor consiste en definir y alcanzar misiones valiosas en trminos del cumplimiento de objetivos sociales, los que frecuentemente se expresan de manera poco verificable.

 La efectiva produccin de valor pblico no est confiablemente conectada a la habilidad de atraer ingresos para cubrir costos operativos, ya que los ingresos no dependen de la mera venta de productos y servicios, sino de la capacidad de persuadir al pblico, a representantes electos por el pblico o a otras fuentes de recursos sobre el hecho de que la misin social que persiguen es valiosa y prioritaria. La supervivencia de la organizacin productora de valor pblico ciertamente depende de su habilidad de recaudar fondos u otras clases de recursos para continuar sus operaciones. Sin embargo, nuevamente, puede existir desconexin entre esta supervivencia y el valor generado por la organizacin. Puede haber gran nmero de contribuciones valiosas hechas por una organizacin y que no puedan ser sostenibles financieramente, as como pueden darse muchos esfuerzos financieramente sostenibles y que no arrojan beneficios reconocidos como valiosos por parte del pblico. En resumen, las empresas privadas pueden concentrarse casi exclusivamente en la pregunta del rendimiento financiero y, al hacerlo, asegurarse de que estn produciendo valor y garantizando su supervivencia. En contraste, las organizaciones que proponen generar valor pblico no pueden enfocarse tan agudamente en una sola meta. En su lugar, tienen que abocarse a la pregunta de que si estn produciendo valor pblico, por medio de productos y servicios pertinentes que generen impactos en los grupos objetivo y en la ciudadana en general, y tambin deben enfocar la atencin en asegurar el financiamiento y la futura supervivencia y capacidad creadora de valor de la organizacin o agencia. Desafo 1: El objetivo final de las organizaciones que promueven el desarrollo social en los mbitos pblicos radica en crear valor pblico. Para crearlo, estas organizaciones gestionen iniciativas para lograr cambios entre sus poblaciones objetivo y adems enfocan esfuerzos para asegurar que haya financiamiento suficiente y para promover la sobrevivencia de la organizacin. 10 Encomendada polticamente en el caso de las organizaciones gubernamentales. Para las no gubernamentales, la misin explica el tipo de valor pblico que la organizacin propone generar, segn los intereses humanitarios, grupales o corporativos que han motivado su fundacin.

Los anlisis de polticas pblicas coinciden en sealar que los pases latinoamericanos han mantenido histricamente una fuerte tendencia hacia la centralizacin en la formulacin de las polticas de gobierno. No obstante, en el ltimo cuarto de siglo, tanto las transformaciones econmicas a nivel mundial como los cambios polticos de la transicin democrtica, contribuyeron a la transformacin de los diferentes regmenes impulsando procesos de descentralizacin y desconcentracin. Las nuevas condiciones del contexto impactan fuertemente en el rol de los niveles intermedios en el gobierno, en general, y de las instancias subnacionales en la gestin de las polticas pblicas, en particular. A medida que los procesos de descentralizacin se profundizan, surgen problemas vinculados a la escasa articulacin de las polticas pblicas y de las instancias de gobierno involucradas y a la baja capacidad de cooperacin entre diferentes actores y niveles de gobierno.