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Alieto Aldo Guadagni. Aspectos Econmicos del Saneamiento Urbano en la Argentina. Desarrollo Econmico. Vol. XIII N 52. 1974.
ASPECTOS ECONMICOS DEL SANEAMIENTO URBANO EN LA ARGENTINA

ALIETO ALDO GUADAGNI
I. INTRODUCCIN Las caractersticas propias de los servicios bsicos de saneamiento permiten considerar a este sector como formando parte, de una manera simultnea, de la infraestructura social y econmica del pas. La gran influencia que la cantidad y calidad de estos servicios tiene sobre el tipo de vida de la poblacin y sus condiciones ambientales, en particular aquellas directamente vinculadas a los aspectos sanitarios, los ubican claramente dentro de la infraestructura social. Por otro lado, el desarrollo de las actividades productivas depende en mayor o menor medida de la amplitud del abastecimiento de agua y de las facilidades de disposicin y tratamiento de efluentes de tipo industrial; por este motivo los servicios de saneamiento tambin integran la denominada infraestructura econmica del pas. El agua es el recurso natural comprometido directamente por el saneamiento bsico. Se trata de un recurso de usos mltiples, algunos de los cuales son conflictivos, que en muchas regiones del mundo constituye el factor crtico limitante del proceso de crecimiento econmico. Nuestro pas no est en una situacin muy afortunada en lo que hace a la disponibilidad de los recursos hdricos. Un solo ro, el Paran, significa alrededor del 80 por ciento del derrame superficial promedio, el ro Uruguay el 10 y el ro Negro el 5 por ciento. Los tres cursos citados totalizan el 95 por ciento del total del derrame superficial, pero su rea de influencia alcanza apenas al 15 por ciento del territorio nacional, quedando el 85 restante con solamente un 5 por ciento del derrame superficial total. En cuanto a los recursos hdricos subterrneos, hay extensas zonas del pas que no resultan aptas para su explotacin en condiciones econmicas, al menos de acuerdo con la tecnologa actual. La situacin se agrava si se considera que aun en las regiones donde el agua es relativamente abundante, su utilizacin indiscriminada e ineficiente desde el punto
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de vista de la asignacin ptima de los recursos, origina problemas muy serios, de difcil y costosa solucin o directamente insolubles. Las cuestiones relacionadas con el suministro de servicios de saneamiento debern tener indudablemente en el futuro una creciente importancia dentro de la problemtica de la inversin pblica en la Argentina. Dos razones operarn conjuntamente para que ello ocurra, a saber: a) creciente toma de conciencia del grave dficit que aqueja a numerosas zonas del pas; como este dficit se concentra por lo general en ncleos poblacionales de reducidos niveles de ingreso, la fuerte expansin de los servicios de saneamiento ser el ingrediente obligado de cualquier poltica econmica que tenga como objetivo efectivo (no declamado) mejorar el nivel de vida de esos sectores de la poblacin, muchos de ellos en condiciones de verdadera marginalidad urbana; b) el agua ser cada vez ms escasa comparada con otros bienes y servicios. Esta es la ineludible transicin de una situacin primaria de amplia y abundante provisin en condiciones de costo muy favorable, a un estadio caracterizado por limitaciones fsicas de oferta y costos cada vez mayores. Esta transicin se da en la Argentina dentro de un marco de moderado crecimiento demogrfico global, pero con un acentuado ritmo de urbanizacin, particularmente en los mayores aglomerados, del cual el exponente ms destacado es el Gran Buenos Aires, con el consiguiente agravamiento del problema del saneamiento. En este trabajo se discuten aspectos econmicos y financieros del sector saneamiento, en especial su poltica de inversiones y de fijacin de precios por sus servicios. Se trata de analizar crticamente ambas cuestiones, cuya importancia obviamente ser creciente en el futuro segn lo apuntado en el prrafo anterior, teniendo en cuenta no solamente las posibilidades existentes de hacer ms eficiente la asignacin de los recursos nacionales, sino tambin la evidente necesidad de mejorar las condiciones de vida de amplios sectores de la poblacin. En la seccin II se presenta un diagnstico actualizado de los servicios de saneamiento. La evolucin histrica de los ltimos 30 aos indica la existencia de un muy lento crecimiento relativo del sector saneamiento bsico. As se tiene que el porcentaje de poblacin total servida con agua pasa de un 43 por ciento en el ao 1940 a apenas el 50 en 1965, para llegar al 56,6 en el ao 1973. En el caso de los servicios cloacales los progresos han sido an menores,
ya que la proporcin de poblacin total servida en el ao 1940 era del 25 por ciento, disminuyendo a un 23 en 1965, para repuntar apenas hasta el 27,1 en la actualidad. Esta situacin de muy lenta mejora en los ndices globales de cobertura de los servicios de saneamiento es consecuencia de la falta de adaptacin de los programas de inversin pblica al rpido crecimiento de la poblacin urbana asociado al proceso de industrializacin y concentracin geogrfica de las tres ltimas dcadas. El dficit relativo global en las zonas atendidas por Obras Sanitarias de la Nacin (OSN), es algo menor que el correspondiente al panorama urbano nacional. Se observan apreciables diferencias en el grado de abastecimiento de las diversas jurisdicciones polticas atendidas por OSN, siendo notoria la excelente cobertura de la Capital Federal, con el 100 por ciento de su poblacin servida con agua y el 93 con acceso al servicio cloacal. Las posibilidades de acceso de la poblacin a los beneficios del servicio pblico de agua no se miden, nicamente, por la cobertura de poblacin total servida, sino que adems dependen crucialmente de la dotacin promedio. Tngase presente asimismo que, en la medida en que el rgimen tarifario de OSN consagra la canilla libre, mientras mayor sea la dotacin, ms fcil ser que los ncleos de las reas mejor servidas reciban un subsidio encubierto, en desmedro de las reas an postergadas o de escasa dotacin. Como se muestra tambin en la seccin II, la situacin imperante en el Gran Buenos Aires se compara muy desfavorablemente con el promedio nacional de los servicios de OSN. Se observa que la mayora de los partidos del Gran Buenos Aires registran dficit en el abastecimiento de aguas superiores a los correspondientes al interior del pas. Tal es el caso, por ejemplo, de los populosos partidos de San Martn, La Matanza, Morn, Tres de Febrero y Almirante Brown. En materia de servicios cloacales la situacin del Gran Buenos Aires es altamente deficitaria, ya que el 83, por ciento de su poblacin carece de tal atencin, siendo el dficit relativo en OSN para todo el pas del orden del 60,1 por ciento. nicamente las provincias de Chaco, Formosa, Misiones, San Juan y Tierra del Fuego registran dficit superiores al del conjunto del Gran Buenos Aires. Respecto al financiamiento de los servicios se muestra en la seccin II la poca capacidad de OSN para generar excedentes que le permitan financiar, parcialmente al menos, sus postergados programas de expansin. Los usuarios de la empresa nacional,
concentrados en ciudades servidas de acuerdo con una distribucin altamente desigual de los servicios, soportan apenas una fraccin de los costos totales, que no alcanza a cubrir los costos de capital de tanta importancia en los sistemas de abastecimiento de agua. Esta situacin imperante en los servicios de OSN debe ser contrastada con lo dispuesto para el caso de los usuarios del Servicio Nacional de Agua Potable (SNAP). Este ente nacional tiene a su cargo la promocin del suministro de agua potable en localidades de hasta 8.000 habitantes. Los usuarios de los pequeos ncleos urbanos y semirrurales del SNAP deben afrontar costos definidos de una manera mucho ms estricta que la prctica usual de OSN, cuyos usuarios tienden a estar preferentemente concentrados en los ncleos urbanos medios, grandes y en el enorme aglomerado bonaerense. En la seccin III se discute el rgimen de determinacin del precio de los servicios de saneamiento urbano. Los servicios de OSN se prestan preferentemente mediante conexiones domiciliarias a canilla libre, lo cual facilita el uso indiscriminado del agua, incluso para utilizaciones no permitidas como el riego. El rgimen de cobro de los servicios por cuota fija hace adems sumamente difcil cuantificar las prdidas de las redes, inhibiendo as las posibilidades de una poltica racional de reparaciones y mantenimiento por parte de la empresa nacional. El sistema tarifario vigente no est directamente vinculado a los costos de prestacin del servicio y est diseado sobre una base nacional nica, de manera que no incorpora consideraciones relativas a las distintas caractersticas tcnico-econmicas de los servicios en las diversas regiones del pas. Esto significa que, cualquiera sea el grado de escasez o abundancia del recurso agua potable en los centros de suministro, el tratamiento tarifario es el mismo. En otros trminos, OSN no seala a sus usuarios, a travs de una estructura de precios vinculada a los costos de suministro, cules son las pautas de consumo socialmente consistentes con el mejor uso de este importante recurso econmico. Al analizar las relaciones existentes entre la inflacin y el financiamiento pblico, se ha apuntado la poca aptitud del sector pblico para mantener su nivel real de ingresos genuinos en una situacin de persistente inflacin, como la que se mantiene en nuestro pas. Esto ocurre generalmente tanto con la presin tributaria global, como con los precios y tarifas de los bienes y servicios pblicamente suministrados. Casi todas las estrategias
estabilizadoras han hecho recaer sobre el nivel real de los mismos parte del peso del esfuerzo antiinflacionario; OSN no ha sido una excepcin en esta materia. En la seccin III se indica la evolucin de los incrementos tarifarios normales y reales a partir del ao 1960. Desde ya que serias dudas acerca de su equidad social y regional inspira esta evolucin, signada por el deterioro tarifario real. Mientras que los usuarios de OSN en general se han visto favorecidos con este deterioro, y algunos en particular han gozado del consumo irrestricto sin cortes ni bajas de presin, el resto de la poblacin no servida, concentrada en algunas zonas del pas y en los partidos del Gran Buenos Aires, de menor ingreso per cpita, se ve obligada a obtener el agua para consumo domstico a su propio costo de fuentes cuyo volumen y calidad en la mayora de los casos no es satisfactoria. Desde ya que estos usuarios no servidos por OSN deben aportar en su carcter de contribuyentes, para de alguna manera compensar los quebrantos emergentes de la cada real de las tarifas. En la medida en que OSN es un ente pblico centralizado que acta como un pool financiero de todos sus distritos, existe una clara relacin de causa-efecto entre deterioro tarifario y magnitud de la demanda insatisfecha. Se llega as a un cuadro doblemente regresivo, del cual es un tpico ejemplo la regin metropolitana: el agua buena y barata es consumida por las zonas de ingreso personal superior al promedio, mientras que las zonas de menor ingreso tienen agua mala y cara. Esto podra sintetizarse en la comparacin de Capital Federal y Vicente Lpez, por un lado, y La Matanza por el otro. En la seccin IV se analiza conceptualmente el problema de la programacin de las inversiones y la capacidad ptima del sistema de suministro de agua. El procedimiento convencional utilizado para disear el programa de inversiones en suministro de agua consiste en proyectar requerimientos mediante una extrapolacin estadstica de tendencias previstas para el crecimiento demogrfico, el aumento en el stock de artefactos domsticos y el desarrollo industrial y comercial esperado. A esta proyeccin se le suele aadir una contingencia que cubra la posible demanda extraordinaria en aos muy secos o calurosos. Basar las decisiones de inversin para el suministro de agua nicamente en la cuantificacin de requerimientos, es obviamente un obstculo a la optimizacin en la asignacin de recursos, ya que cambios en los precios relativos del agua con respecto a los dems bienes puede alterar su cantidad demandada. Pero debe tenerse en cuenta que esta deficiencia es comn a otros
sectores, que absorben actualmente muchos ms recursos de inversin en la Argentina que el suministro de agua potable. Por ejemplo, serias dudas surgen sobre la optimalidad de los actuales programas de equipamiento elctrico de los grandes centros urbanos, diseados para satisfacer demandas de punta, que cubren menos de la dcima parte del costo marginal de expansin, debido al reducido factor de carga y a la vigencia de regmenes tarifarios que prescinden de las variaciones horarias de la demanda. En el caso del transporte urbano, se continan an encarando planes de autopistas y accesos en funcin del trfico automotor privado, el cual absorbe una fraccin reducida del verdadero costo social de tal modo de transporte; aqu la situacin es an ms grave por el carcter fuertemente regresivo de la opcin en favor de ese modo de transporte, en relativo desmedro de otros medios socializados y ms eficientes. La obtencin de un nivel de equipamiento ptimo en los servicios de saneamiento requiere el cumplimiento de ciertas condiciones ideales, cuya verificacin exige ineludiblemente la utilizacin de un rgimen tarifario medido. Esta cuestin se analiza en la seccin IV. Debe ser destacado que la decisin de tarifar no es conceptualmente independiente de la decisin de disear y construir un sistema de suministro de agua, aunque sea tratada as, prcticamente, debido justamente a la ausencia de medicin del consumo y al predominio de tarifas que prescinden del volumen de agua efectivamente utilizado. II. LOS SERVICIOS BSICOS DIAGNSTICO DE SU ESTADO ACTUAL DE SANEAMIENTO:
1. Panorama nacional de los servicios de saneamiento El panorama nacional actual en materia de provisin de los servicios bsicos de saneamiento (agua y cloacas) puede ser sintetizado en el siguiente cuadro
Como se puede apreciar en el cuadro 1, el dficit de suministro es importante, siendo particularmente serio en el caso del servicio pblico cloacal, ya que apenas 1 habitante entre 4 tiene acceso a tan esencial elemento de saneamiento, lo cual no es satisfactorio dada la escasa magnitud de nuestra poblacin rural.
La evolucin histrica de los ltimos 30 aos indica la existencia de un muy lento crecimiento relativo del sector saneamiento bsico. As, se tiene que el porcentaje de poblacin total servida con agua pasa de un 43 por ciento en 1940 a apenas el 50 en 1965, para llegar al 56,6 por ciento en 1973.. En el caso de los servicios cloacales los progresos han sido an menores, ya que la proporcin de poblacin total servida en 1940 era del 25 por ciento, disminuyendo a un 23 % en 1965, para repuntar apenas hasta el 27,1 % en la actualidad. Esta situacin de muy lenta mejora en los ndices globales de cobertura de los servicios de saneamiento, es consecuencia de la falta de adaptacin de los programas de inversin pblica al rpido crecimiento de la poblacin urbana asociado al proceso de industrializacin y concentracin geogrfica de las tres ltimas dcadas. El principal inversor en este sector, OSN, que realiza alrededor del 90 por ciento de la inversin en saneamiento bsico, no ha contado con los recursos necesarios para llevar a cabo integralmente los planes de obras concebidos para expandir y mejorar sus servicios. Por el contrario, sus presupuestos reales de inversin han decrecido desde 1939, llegando a su mnimo valor en 1964 y 1965, en los cuales apenas representaron el 25 por ciento de los fondos invertidos en aquel ao. En el perodo 1967-73 se registra un fuerte repunte real en los montos invertidos por OSN.
Atendiendo a la naturaleza preferentemente urbana de estos servicios bsicos es til prestar atencin a la situacin imperante en los ncleos poblacionales definidos como centros urbanos. En el cuadro 2 se describe la situacin actual en materia de saneamiento urbano. El cuadro 2 sirve para poner de relieve en toda su magnitud el grave problema del saneamiento urbano. Surge del mismo adems el fuerte predominio que tiene OSN en esta problemtica, ya que esta empresa estatal es responsable del 81,3 por ciento del total de la provisin urbana de agua y de alrededor del 91 por ciento de los servicios cloacales urbanos. Por este motivo el anlisis de este trabajo se concentrar primordialmente en la consideracin del panorama directamente relacionado con dicha institucin. 2. La actividad de Obras Sanitarias de la Nacin La empresa1 presta servicios de provisin de agua en alrededor de 370 localidades, de las cuales tienen conexiones domiciliarias 150, estando las restantes servidas simplemente mediante surtidores pblicos gratuitos. Los servicios cloacales se prestan en alrededor de 80 localidades. En el cuadro 3 se presenta el detalle de la poblacin sin servicios en las reas atendidas por OSN, clasificada por provincia o zona. El dficit relativo global en las zonas atendidas por OSN es algo menor que el correspondiente al panorama urbano nacional descripto en el cuadro 2. Se observan apreciables diferencias en el grado de abastecimiento de las diversas jurisdicciones polticas atendidas por OSN, siendo notoria la excelente cobertura de la Capital Federal, con el 100 % de su poblacin servida con agua y el 93 % con acceso al servicio cloacal. En el interior del pas las situaciones ms crticas en materia de cobertura en el servicio de agua se registran en Corrientes, Chaco, La Pampa, Neuqun, San Juan y Santa Cruz. El mejor grado de abastecimiento corresponde a Santa, Fe, provincia donde el 93 por ciento de la poblacin correspondiente a las reas servidas por OSN tienen servicio pblico. Pesa decisivamente en esta situacin relativamente favorable el caso de Rosario, que es la ciudad del
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La transformacin de OSN en empresa es muy reciente, ya que fue dispuesta por la ley 20.324, en abril de 1973. En el ao 1965, se cre el Servicio Nacional de Agua Potable (SNAP), con jurisdiccin inicial en localidades de hasta 3.000
interior del pas mejor atendida, ya que el 99 por ciento de sus habitantes estn conectados a la red de OSN. En materia de servicios cloacales el panorama es globalmente crtico, siendo particularmente deficiente, en lo que hace al interior del pas, la situacin imperante en Chaco, Formosa, Misiones, Neuqun, San Juan, -Catamarca, Crdoba y Santiago del Estero.
Los mejores niveles de provisin del servicio se registran en el interior de la provincia de Buenos Aires, La Pampa, La Rioja y Santa Fe. En el caso de La Rioja influye el caso de su ciudad capital que, juntamente con la ciudad de Salta, son las capitales provinciales con
habitantes; en el ao 1971 su campo de accin fue extendido a localidades de hasta 8.000 habitantes.
mejor abastecimiento de servicios cloacales, alcanzando al 68 por ciento de sus respectivas poblaciones. La apreciacin integral del panorama, en lo que respecta al abastecimiento de agua potable, no debe circunscribirse al mero aspecto cuantitativo de carcter poblacional hasta aqu descripto, sino que requiere, adems, estar atentos a las condiciones de prestacin del servicio. Uno de los aspectos ms importantes a ser tenido en cuenta en este sentido es la abundancia del suministro. Sobre un total de 1.600.000 conexiones existentes en todo el pas, alrededor del 75 por ciento registran un consumo diario per cpita superior a 350 litros, existiendo, en consecuencia, aproximadamente 380.000 conexiones con un consumo promedio inferior a esa magnitud. La mayora de estas ltimas, cerca de 275.000, cor responde a 78 localidades del interior del pas. Esta situacin contrasta con el caso de la Capital Federal, donde existen 437.000 conexiones con un consumo aparente de 820 litros diarios por habitante. Las posibilidades de acceso de la poblacin a los beneficios del servicio pblico de agua no se miden, nicamente, por la cobertura de poblacin total servida, sino que adems dependen crucialmente de la dotacin promedio. Tngase presente asimismo que, en la medida en que el rgimen tarifario de OSN consagra la canilla libre, mientras mayor sea la dotacin, ms fcil ser que los ncleos de las reas mejor servidas reciban un subsidio encubierto, en desmedro de las reas an postergadas o de escasa dotacin. La escasez o abundancia de la dotacin no se refleja en la tarifa, ya que la misma, de hecho, se basa en principios tributarios y no en el concepto de retribucin por utilizacin del servicio. Lo que paga la inmensa mayora de los usuarios de OSN no tiene nada que ver con su consumo efectivo de agua, sino con parmetros de carcter impositivo que tienden a reflejar el valor de su propiedad inmueble. Este aspecto se analizar ms profundamente en el punto 1 de la seccin III de este trabajo. En el cuadro 4 se presenta la clasificacin de todas las localidades servidas por OSN, de acuerdo con la magnitud de la dotacin diaria de agua por habitante, resaltando nuevamente la excepcional posicin relativa del distrito Capital Federal.
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3. La situacin en el aglomerado bonaerense El incremento demogrfico, la urbanizacin y el proceso de industrializacin tienden a configurar, en ciertos casos, un cuadro
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crtico en materia de saneamiento bsico, al cual no es ajeno el serio problema de la contaminacin de los recursos hdricos. Tal es la situacin imperante en el denominado Gran Buenos Aires, zona de intenso crecimiento poblacional, que pas de 1.500.00 habitantes en 1947 a 5.600.000 en 1973. En esta regin, que comprende 19 partidos de la provincia de Buenos Aires, OSN atiende a 13 de ellos, con una poblacin de alrededor de 4.700.000. En el cuadro 5 se presenta la informacin referente a la situacin imperante en materia de abastecimiento de agua y cloacas en este importante aglomerado demogrfico.
Como se puede apreciar en el cuadro 5 la situacin imperante en el Gran Buenos Aires se compara muy desfavorablemente con el promedio nacional de los servicios de OSN. Si este cuadro se analiza juntamente con el 3, se observa que la mayora de los partidos del Gran Buenos Aires registran dficit en el abastecimiento de aguas superiores a los correspondientes al interior del pas. Tal es el caso, por ejemplo, de los populosos partidos de San Martn, La Matanza, Morn, Tres de Febrero y Almirante Brown. En cuanto a la dotacin de agua por habitante, los partidos con mayor cobertura tienden a registrar tambin altas dotaciones
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relativas, como se observa en Avellaneda (influye seguramente el consumo industrial), San Fernando, San Isidro y Vicente Lpez. En materia de servicios cloacales la situacin del Gran Buenos Aires es altamente deficitaria, ya que el 83 por ciento de su poblacin carece de tal atencin, siendo el dficit relativo en OSN para todo el pas del orden del 60,1 por ciento. nicamente las provincias de Chaco, Formosa, Misiones, San Juan y Tierra del Fuego registran dficit superiores al del conjunto del Gran Buenos Aires. Aparte del problema de la contaminacin, existe una crtica situacin de agotamiento de las napas subterrneas en el Gran Buenos Aires. La intensa actividad de perforacin y extraccin, debido al fuerte crecimiento demogrfico e industrial, ha originado la progresiva mineralizacin y descenso de las napas. En estos momentos, en las zonas ms pobladas del Gran Buenos Aires no pueden hacerse nuevas perforaciones sin perjudicar seriamente los acuferos. 4. Situacin econmica de los servicios de OSN No es fcil realizar un anlisis de los resultados econmicos de explotacin de OSN para tener una idea precisa acerca del grado de rendimiento de los bienes de capital que la comunidad ha afectado, a travs de esta empresa, a la prestacin de los servicios pblicos de saneamiento. Ello ocurre bsicamente por dos motivos principales: a) Poca representatividad real de las dotaciones anuales al fondo de depreciacin, calculadas sobre valores histricos totalmente distorsionados por el persistente proceso inflacionario, dificultad comn a varias empresas pblicas en la Argentina; y b) falta de depreciacin de muchas obras concluidas que, por no haber recibido todava su aprobacin definitiva, an se contabilizan como Obras en Construccin; este rubro representaba al 31-XII-72 ms del 80 por ciento del total de bienes activos de OSN. Teniendo en cuenta las reservas y limitaciones emergentes de estas consideraciones, en el cuadro 6 se presenta la informacin global del perodo 1966-1972.
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Como surge del cuadro 6, OSN se ha visto impedida de generar internamente fondos que permitieran su expansin, debido a sus altos coeficientes de explotacin. La depreciacin, como elemento positivo en el cuadro de financiamiento de la empresa, ha sido de mnima importancia, ya que su mayor valor, registrado en el ao 1972, apenas alcanza a 3,88 millones de pesos. El rendimiento real de los activos de OSN debe haber sido largamente negativo, si se tiene en cuenta que, a pesar de las evidentes subestimaciones de los costos anteriormente citadas, los resultados negativos acumulados en este perodo 1966-72 superan a los positivos en alrededor de 10 millones de pesos. Se destaca que el ao 1968 registra el primer quebranto del perodo analizado; en este ao el Poder Ejecutivo dispuso una rebaja de las tarifas del orden del 6 por ciento, la cual prcticamente dio origen al resultado negativo de dicho ao2. La poca capacidad de OSN para generar excedentes que le permitan financiar, parcialmente al menos, sus postergados programas de expansin,3 se vincula, obviamente, al deterioro
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En 1968 estaba en plena vigencia el esquema estabilizador de precios del ministro Kxieger Vasena. Como se recordar, se insista en la creacin y defensa de las expectativas antiinflacionarias; las rebajas tarifarias eran muy apreciadas como elementos positivos desde tal punto de vista, y as se redujeron ciertas tarifas elctricas. No se alcanzan a comprender, aparte de estas razones, en qu hechos se fund la rebaja de las tarifas de OSN. Este es un buen ejemplo de cmo el gran peso otorgado a motivos meramente coyunturales, muchas veces, agrava la, situacin o inhibe las soluciones de fondo de ciertos problemas econmicos argentinos. 3 Debe quedar claro que si el estado otorga un rol prioritario a las inversiones en saneamiento bsico, no tiene por qu ligarse necesariamente la expansin de los servicios a la capacidad de autofinanciamiento de OSN. Lo grave de la situacin es que la escasa aptitud de OSN para generar fondos invertibles coincide con una cada de los aportes directos del Tesoro nacional, los cuales decrecieron sistemticamente desde 1960 a 1966. En los aos ms recientes, 1970 y 1971, dicho aporte fue equivalente -en trminos reales- apenas al 30 y al 55 por ciento,
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tarifario que se seala ms adelante, en la seccin III (ver cuadro 10). Los usuarios de la empresa nacional, concentrados en ciudades servidas de acuerdo con una distribucin altamente desigual de los servicios, como ya se ha visto en los puntos 2 y 3 de la seccin II, soportan apenas una fraccin de los costos totales, que no alcanza a cubrir los costos de capital de tanta importancia en los sistemas de abastecimiento de agua. Esta situacin imperante en los servicios de OSN debe ser contrastada con lo dispuesto para el caso de los usuarios del Servicio Nacional de Agua Potable (SNAP). Este ente nacional tiene a su cargo la promocin del suministro de agua potable en localidades de hasta 8.000 habitantes. Las reglamentaciones vigentes en materia tarifaria disponen que los usuarios del SNAP sern responsables de cubrir los siguientes rubros de costos: a) Amortizacin e intereses del prstamo en moneda extranjera del BID, hasta un mximo del 50 por ciento del costo de la obra. b) Gastos de operacin y mantenimiento. c) Depreciacin de instalaciones y equipo. Como se puede apreciar, los usuarios de los pequeos ncleos urbanos y semirrurales del SNAP deben afrontar costos definidos de una manera mucho ms estricta que la prctica usual de OSN, cuyos usuarios tienden a estar preferentemente concentrados en los ncleos urbanos medios, grandes y en el enorme aglomerado bonaerense. Es interesante prestar atencin a la desagregacin de los resultados de explotacin de OSN por distritos en los cuales presta servicios. La informacin consolidada a nivel provincial se presenta en el cuadro 7.
respectivamente, del nivel correspondiente al ao 1960. Este hecho, sumado al fuerte deterioro tarifario, explica por qu las obras de saneamiento representaron en la dcada 1960-69 apenas el 2,1 por ciento del total de la inversin pblica. Simplemente para tener una idea comparativa, se hace notar que en dicho perodo el sector energa absorbi alrededor del 45 por ciento de ese total. OSN realiz una intensa actividad en el pasado, paradjicamente cuando no tena ingresos propios. El Censo de Bienes del Estado del ao 1948 estableci que el 12,8 por ciento de los mismos correspondan a OSN. Esta cifra se compara favorablemente con el 18,5 por ciento correspondiente a energa. En la dcada 1946-1955, OSN represent alrededor del 4,4 por ciento del total de la inversin pblica.
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Los distritos provinciales se consignan en el cuadro 7 en orden decreciente con respecto a la relacin recursos/gastos. Este coeficiente oscila desde 1,50, para el caso de la provincia de Buenos Aires, hasta un mnimo de 0,29 correspondiente a Tierra del Fuego. La gran mayora de las provincias se ubican por debajo del valor unitario de la relacin, la cual es apenas superada en Buenos Aires, Capital Federal, Santa Fe, Jujuy y Crdoba. Tngase presente que esta informacin se presenta consolidada a nivel provincial; as, por ejemplo, en Buenos Aires todos los distritos registran relaciones
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inferiores a la unidad, salvo Mar del Plata y Ayacucho, pero el supervit de la ciudad atlntica es tan grande que absorbe todos los dficit restantes. La relacin recursos/gastos ms alta del pas corresponde al partido de Vicente Lpez, que registra un ndice de 2,53. Es razonable que as sea, atendiendo al carcter tributario del rgimen tarifario de OSN. Esto podra satisfacer los criterios de equidad en la distribucin del ingreso nacional, pero es totalmente irrelevante para mejorar la utilizacin del agua, considerada como un bien escaso. En este caso, un sistema tarifario racional podra disminuir el costo real para el usuario y, al mismo tiempo, los costos de OSN, pero, para ello, se requerira que el cargo tarifario fuese proporcional al consumo efectivo de agua. III. EL RGIMEN DE DETERMINACIN DEL PRECIO DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO URBANO 1. El rgimen aplicado por OSN El sistema predominante en la Argentina est fuertemente influido por el modelo ingls, lo cual se explica atendiendo a la nacionalidad de las empresas que instalaron los primeros servicios de saneamiento en nuestro pas. En esta concepcin tarifaria, el cargo se calcula sobre la base de la tasacin inmobiliaria o valor rentista de la propiedad4. El rgimen tarifario de OSN fue establecido por el decreto 9022/63, cuyas principales disposiciones son las siguientes a) Categora de inmuebles: i) A General: Comprende los inmuebles en los que se utilice el agua para los usos ordinarios de bebida e higiene; en particular vivienda familiar, oficinas, escritorios, hospitales, cuarteles, escuelas, bancos, bibliotecas y museos. ii) B Comercial: Comprende los inmuebles destinados a desarrollar actividades comerciales o industriales, en los cuales se utilice el agua para usos ordinarios de bebida e higiene (Clase I). Tambin comprende los inmuebles destinados a desarrollar actividades comerciales o industriales en los que se utilice al agua
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Esta aparente progresividad del modelo ingls ha inducido a muchos a creer que el sistema medido perjudicara primordialmente a los ncleos usuarios de menores ingresos. Esto es claramente un error, ya que la magnitud de los pagos no depende
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como elemento necesario o como parte del proceso de fabricacin del producto elaborado (Clase II). Finalmente, comprende los inmuebles destinados a desarrollar actividades industriales en los que el agua integra el producto elaborado como elemento fundamental (Clase III). iii) C Especial: Comprende los inmuebles no incluidos en las categoras A y B, o instalaciones en las que, por sus caractersticas especiales o el destino dado al agua, no pueda establecerse una correlacin entre su superficie cubierta y la presunta utilizacin de los servicios. b) Rgimen del cobro de los servicios por cuota fija Las tasas bsicas fijas se aplican en la gran mayora de los casos, ya que el rgimen medido significa apenas el 2,5 por ciento de la recaudacin total de OSN. La tarifa de la tasa bsica no est relacionada con el consumo de agua sino que, en un esquema tpicamente tributario, recae directamente sobre las caractersticas del inmueble. Para inmuebles que tienen los tres servicios de agua, cloacas y desages pluviales, la tasa bsica y mensual se calcula de la siguiente manera: 1) Se multiplica la superficie del terreno en m2 por el valor unitario de $ 0,0035 el m2. 2) Se multiplica la superficie cubierta total en m2, por el valor unitario de $ 0,035 el m2. 3) Al resultado (2) se lo multiplica por el denominado coeficiente E, estimado en funcin del tipo y edad de la edificacin de los inmuebles de acuerdo al cuadro 8. 4) Se suma al resultado del producto descripto en la etapa (3) el valor ya determinado en la etapa (1); a esta suma se la multiplica por el denominado coeficiente Z, coeficiente zonal estimado en funcin de la zona de ubicacin del inmueble y del valor de la tierra, que oscila entre los valores extremos de 0,5 y 1,5. 5) Por ltimo, el coeficiente de actualizacin K, calculado en funcin de las variaciones de los costos de explotacin de los servicios, se multiplica por el valor obtenido en (4) y as se determina la cuota mensual del inmueble por el servicio de agua, cloaca y desage pluvial. A partir del 1-7-73 el coeficiente K tiene un valor de 4,459.
del medidor en s, sino de la poltica tarifaria que se adopte. Ver al respecto el
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c) Rgimen del cobro de los servicios por medidor OSN se reserva el derecho de instalar medidor de agua en cualquier inmueble a efectos del cobro del servicio. En los inmuebles o partes de inmuebles o instalaciones, incluidos en las categoras B y C, el decreto 9022/63 establece imperativamente la colocacin de medidores.
A pesar de estas disposiciones, apenas el 5,6 por ciento de las conexiones tienen instalado medidor, que en muchos casos no funcionan normalmente. La tarifa medida se calcula de la siguiente manera: 1) En, el caso de inmuebles de la categora A y B se fija un consumo bsico mensual en metros cbicos, en funcin de la superficie cubierta total de los mismos, que se obtiene con arreglo al cuadro 9. 2) Los excesos sobre los consumos bsicos mensuales fijados para las categoras A y B y el consumo registrado por el medidor para la categora C se cobrarn aplicando la siguiente tarifa:
estudio citado en [2] de las referencias bibliogrficas.
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3) En el caso de las categoras A y B, si el consumo registrado por el medidor resultara menor que el consumo bsico mensual, se liquidar la cuota mensual establecida conforme con las disposiciones que regulan el cobro de los servicios por cuota fija. Si el consumo registrado resultara mayor que el consumo bsico, adems de la referida cuota mensual se liquidarn los m3 en exceso segn lo indicado en (2). 4) En el caso de la categora C se cobra, adems, la cuota mensual por servicio de agua que corresponde por superficie de terreno. 5) Los importes liquidados se afectarn con los denominados coeficientes Z y K. 2. Anlisis crtico del rgimen tarifario vigente Como se puede apreciar, los servicios de OSN se prestan preferentemente mediante conexiones domiciliarias a canilla libre, lo cual facilita el uso indiscriminado del agua, incluso para utilizaciones no permitidas como el riego. El rgimen de cobro de los servicios por cuota fija hace adems sumamente difcil cuantificar las prdidas de las redes, inhibiendo as las posibilidades de una poltica racional de reparaciones y mantenimiento por parte de la empresa nacional5. El sistema tarifario vigente no est directamente vinculado a los costos de prestacin del servicio y est diseado sobre una base nacional, nica, de manera que no incorpora consideraciones relativas a las distintas caractersticas tcnico-econmicas de los servicios en las diversas regiones del pas. Esto significa que, cualquiera sea el grado de escasez o abundancia del recurso agua potable en los centros de suministro, el tratamiento tarifario es el mismo. En otros trminos, OSN no seala a sus usuarios a travs de una estructura de precios vinculada a los
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Hace unos aos se estim que las prdidas en la red, sumadas al desperdicio en el consumo, alcanzaban al 30 por ciento del total del agua producida por OSN. Ver [4], V, cap. I, de las referencias bibliogrficas.
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costos de suministro, cules son las pautas de consumo socialmente consistentes con el mejor uso de este importante recurso econmico. En realidad esta es una caracterstica comn a muchos otros servicios pblicos, que tambin tienen regmenes tarifarios nacionales uniformes. Por lo general esto se racionaliza diciendo que es equitativo que las zonas de bajo costo de produccin del servicio subsidien a las zonas de altos costos de manera de obtener niveles promedios uniformes de precios6. Este objetivo de igualdad tiene ciertos mritos, pero en verdad encubre efectos ocultos, que distorsionan fuertemente el mecanismo de asignacin de recursos al no reflejar la escasez relativa de los mismos. Si una zona no tiene agua en abundancia, deben existir incentivos para sustituir agua por otros factores de produccin, en particular capital; y esto se logra mediante una tarifa que refleje tal escasez. Por el contrario, no tiene ningn sentido llevar a economizar agua mediante tarifas superiores a los costos en zonas de fcil y abundante suministro. Se observa que el rgimen de cobro de los servicios por cuota fija est fuertemente influido por el principio de la capacidad contributiva de los usuarios. As, por ejemplo, el coeficiente E se reduce en proporcin directa a la antigedad del edificio, queriendo reflejar de esta manera su menor valor venal. Esto debe destacarse, ya que es muy posible que el consumo bruto de agua de los inmuebles de mayor antigedad sea superior al correspondiente de los nuevos edificios, debido a las mayores prdidas ocasionadas por instalaciones y artefactos deteriorados por el largo uso. Ntese que una edificacin buena econmica anterior al ao 1923 tiene apenas un coeficiente E de 1,02, mientras que una buena posterior a 1963 tiene un factor de 1,46, o sea un 44 por ciento de incremento. El principio del valor de tasacin es tan predominante que la relacin entre tarifa por m2 de superficie cubierta y por superficie de terreno es del orden de 10 a 1; de esta manera el consumo de agua estival para riego de jardines y espacios verdes residenciales absorbe una mnima fraccin de sus costos, los cuales seguramente son muy
Como es sabido, no existe ningn objetivo de promocin sectorial o regional que no pueda ser obtenido ms eficientemente mediante la aplicacin de subsidios directos a la actividad. Querer promover una actividad a travs de una rebaja del precio de un insumo especfico, por lo general tiene un costo social mayor en trminos de suboptimizacin con respecto a la tecnologa adoptada por la actividad promovida.
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elevados por tratarse de la poca de mxima demanda colectiva de agua, siendo, en consecuencia, relevantes los costos marginales de largo plazo que incluyen costos de capacidad o capital ms costos de mantenimiento y operacin. En el rgimen de cobro de los servicios por medidor se aprecia, adems, la existencia de una marcada discriminacin de precios, que, supuestamente, pretende reflejar el tipo de utilizacin del agua y el valor del servicio para el usuario. En tal sentido se observa cmo el precio por m3 de exceso del consumo bsica mensual de la categora B-III es un 50 por ciento superior al correspondiente a la categora B-II y alrededor de un 90 por ciento superior a la categora B-I. Este tipo de discriminacin es sumamente cuestionable por su alta subjetividad valorativa. As, por ejemplo, se destaca que el m de agua destinada a la produccin farmacutica (Clase B-III) tiene un precio 50 por ciento superior al m3 de agua utilizada por los haras, studs, garajes y estaciones de servicio (Clase B-II). Adems, al tomar en cuenta el valor del coeficiente Z, el rgimen de cobro de los servicios por medidor incorpora un elemento de carcter tributario relacionado con el valor venal del inmueble, ya que este coeficiente se determina en funcin del valor de la tierra7. Como se puede apreciar, de los tres elementos que usualmente definen tasas o tarifas, OSN considera esencialmente dos: (I) capacidad contributiva y (II) valor del servicio, no prestando atencin explcita al elemento (III), costo del servicio. En cuanto al modelo tarifario vigente en OSN, el mismo se ajusta, en el caso del servicio medido, al tipo denominado Tarifa proporcional con base fija de consumo. En este tipo, muy popular en Amrica Latina, la tarifa resulta de la siguiente expresin:8 donde: T= tarifa mensual; F= cargo fijo bsico; q= consumo en m3 de agua; Qm= dotacin mnima en m3 de agua;
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As, bien puede ser que resulte una tarifa por m3 de agua superior en una zona con abundancia de agua, que en una zona pobre en este recurso. Esto puede ocurrir si el valor de la tierra (coeficiente Z), es mayor en la zona de abundancia, lo cual es razonable y lgico. 8 El otro modelo, muy comn en Europa y Estados Unidos, es el denominado Proporcional con base. Aqu la tarifa resulta de la expresin: T = F + q P.
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P= precio en pesos, por m3 de exceso sobre la dotacin mnima. A fin de ilustrar acerca de la aplicacin de la dotacin mnima Qm, considrese, a ttulo de ejemplo, el caso de un inmueble de 100 m2 de superficie cubierta clasificado en la categora A. En este caso corresponde, de acuerdo con el decreto 9022/63, una dotacin mensual de 30 m3, lo cual significa, para una familia de 4 personas, una dotacin individual de 250 litros diarios. Si bien es claro el sentido sanitario de una dotacin mnima en el caso del consumo humano directo de agua, no se aprecia la racionalidad de encuadrar toda la categora B (comercial), dentro del modelo de Tarifa proporcional con base fija de consumo. Una vez instalado el medidor, no parece razonable establecer presuntas relaciones de m3 de agua x m2 de superficie cubierta, cuando sencillamente existe la posibilidad de medir todo el consumo. El rgimen vigente no incentiva adecuadamente la racionalizacin en la utilizacin del agua medida por parte de la categora B, ya que cualquier reduccin de consumo que lo lleve a un nivel inferior al correspondiente al consumo bsico mensual, no da lugar a una rebaja de facturacin ms all de ese nivel Qm que es el mismo que marca el valor del cargo fijo bsico F. 3. Evolucin del nivel tarifario real Las inversiones en saneamiento en la Argentina, como ya se ha sealado en la seccin II, han tendido en las ltimas tres dcadas a quedar rezagadas dentro del total de la inversin pblica nacional. Un elemento de gran importancia, que sin lugar a dudas ha contribuido a configurar este cuadro de postergacin relativa, es el hecho de la fuerte dependencia de OSN del Tesoro Nacional, debido a su escasa capacidad de autofinanciamiento, va reinversin de excedentes de explotacin. Al analizar las relaciones existentes entre la inflacin y el financiamiento pblico, se ha apuntado la poca aptitud del sector pblico para mantener su nivel real de ingresos genuinos en una situacin de persistente inflacin, como la que se mantiene en nuestro pas. Esto ocurre generalmente tanto con la presin tributaria global, como con los precios y tarifas de los bienes y servicios pblicamente suministrados. Casi todas las estrategias estabilizadoras han hecho recaer sobre el nivel real de los mismos, parte del peso del esfuerzo antiinflacionario; OSN no ha sido una
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excepcin en esta materia. En el cuadro 10 se indica la evolucin de los incrementos tarifarios normales y reales a partir del ao 19609.
Como se puede apreciar en el cuadro 10, el nivel real se deterior marcadamente a lo largo de los ltimos tres aos. Sus dos ltimas columnas indican los ndices tarifarios reales del interior y de la Capital Federal: obsrvese cmo cada aumento nominal en la tarifa, indicado por el smbolo (T), ha sido incapaz, en la gran mayora de los casos, de recuperar el nivel real prevaleciente en el momento del
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Esta situacin es ms o menos comn: a la gran mayora de los servicios pblicos en la Argentina. En este punto son ilustrativas las investigaciones realizadas en el Seminario sobre Empresas Pblicas en Argentina que, dirigido por el autor de este trabajo, se desarroll en la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad Catlica Argentina, en el primer semestre de 1973. Las empresas analizadas fueron: SEGBA, TALO, Yacimientos Carbonferos Fiscales, Yacimientos Petrolferos Fiscales, ENTEL y Aerolneas Argentinas. Surge bien claro, como conclusin de carcter general, que las empresas pblicas sufren fuertes cadas en los precios reales de los bienes o servicios que producen en circunstancias de aceleracin inflacionaria, las que difcilmente son plenamente recuperadas en las pocas de relativa estabilidad monetaria, generndose as un deterioro ms o menos permanente
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aumento nominal anterior. Los niveles inferiores de todo el perodo corresponden al mes de junio de 1973, mes previo al ltimo incremento tarifario, y en cierto sentido, mes de cierre del proceso de aceleracin inflacionaria iniciado en la segunda dcada de 1970. A pesar del reciente aumento del orden del 30 por ciento efectivo al 1 de julio, el nivel tarifario de la Capital Federal es un 41,4 del vigente en 1960, mientras que en el Gran Buenos Aires e interior del pas apenas llega al 34,5 por ciento. Mantener la tarifa real prevaleciente en 1960 requerira multiplicar por 2,5 veces la actual tarifa de la Capital y por alrededor de 3 veces la tarifa del interior y Gran Buenos Aires. Este aumento hipottico, de indudable impacto poltico, da una pauta de la medida en que OSN vio cercenada su capacidad de autogenerar fondos invertibles para poder expandir sus servicios a las numerosas zonas an postergadas. Desde ya que serias dudas acerca de su equidad social y regional inspira esta evolucin, signada por el deterioro tarifario real. Mientras que los usuarios de OSN en general se han visto favorecidos con este deterioro, y algunos en particular han gozado del consumo irrestricto sin cortes ni bajas de presin, el resto de la poblacin no servida, concentrada en algunas zonas del pas y en los partidos del Gran Buenos Aires, de menor ingreso per cpita, se ve obligada a obtener el agua para consumo domstico a su propio costo de fuentes cuyo volumen y calidad en la mayora de los casos no es satisfactoria. Desde ya que estos usuarios no servidos por OSN deben aportar en su carcter de contribuyentes, para de alguna manera compensar los quebrantos emergentes de la cada real de las tarifas. En la medida en que OSN es un ente pblico centralizado que acta como un pool financiero de todos sus distritos, existe una clara relacin de causa-efecto entre deterioro tarifario y magnitud de la demanda insatisfecha. Se llega as a un cuadro doblemente regresivo, del cual es un tpico ejemplo la regin metropolitana: el agua buena y barata es consumida por las zonas de ingreso personal superior al promedio, mientras que las zonas de menor ingreso tienen agua mala y cara. En el cuadro 5 ya se pudo apreciar esta situacin, que podra sintetizarse en la comparacin de Capital Federal y Vicente Lpez, por un lado, y La Matanza por el otro.
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IV. EL PROBLEMA DE LA CAPACIDAD PTIMA DEL SISTEMA DE SUMINISTRO DE AGUA 1. La programacin de las inversiones Los problemas de abastecimiento de agua tendrn una creciente importancia en el futuro debido a que la misma ser cada vez ms escasa comparada con otros bienes y servicios. Esta es la ineludible transicin de una situacin primaria de amplia y abundante provisin en condiciones de costo muy favorables, a un estadio caracterizado por limitaciones de oferta y costos cada vez mayores10. Esta transicin se da en la Argentina dentro de un marco poblacional en moderado crecimiento global, pero con un acentuado ritmo de urbanizacin, particularmente en los grandes aglomerados, del cual el exponente ms destacado es el rea metropolitana del Gran Buenos Aires, con el consiguiente agravamiento del problema del saneamiento, tal como se seal en el punto 3 de la seccin II. No es aventurado predecir que las inversiones en suministro de agua aumentarn en el futuro su importancia relativa, dentro del total de inversiones pblicas. Adems de las circunstancias apuntadas en el prrafo anterior, debern influir en el mismo sentido las notorias carencias de abastecimientos que se observan en muchas ciudades del pas, tal como se ha sealado en la seccin II de este trabajo. Por este motivo, particular atencin merece el anlisis de los principios fundamentales sobre los cuales se deben fundamentar los criterios de asignacin de recursos en este importante sector de la infraestructura social y econmica.
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Es interesante transcribir los conceptos vertidos por el ingeniero MIGUEL LASALA, ex gerente tcnico de OSN: ...A ello debe agregarse que desde el punto de vista de la distribucin de los recursos hdricos no estamos en situacin afortunada. Basta recordar que un solo ro, el Paran, significa ms del 80 por ciento del derrame superficial total promedio, el Uruguay, lado argentino, ms del 10 y el ro Negro, ms del 4 por ciento. Los tres cursos nombrados totalizan el 95 por ciento del total del derrame superficial, pero el rea de influencia, en el tema que comentamos, alcanza solamente a un 15 por ciento del territorio; quedando el 85 restante, slo con un 5 por ciento del total del derrame superficial promedio. En cuanto a las fuentes profundas, hay extensas zonas del territorio nacional que no resultan aptas para su explotacin econmica, por alguna de las siguientes razones, o por varias de ellas, o por todas: escasez de caudales explotables, alta salinidad, presencia de iones txicos. Ante las circunstancias hidrogeolgicas tan someramente enunciadas, es de esperar que, de ahora en ms, las obras obliguen a largas conducciones, significando un costo per cpita considerablemente mayor ([6], pgs. 1-2).
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El procedimiento convencional utilizado para disear el programa de inversiones en suministro de agua consiste en proyectar requerimientos mediante una extrapolacin estadstica de tendencias previstas para el crecimiento demogrfico, el aumento en el stock de artefactos domsticos y el desarrollo industrial y comercial esperado. A esta proyeccin se le suele aadir una contingencia que cubra la posible demanda extraordinaria en aos muy secos o calurosos. Este mtodo ignora la influencia del precio del agua como factor determinante de su demanda futura; de hecho lo que se est implcitamente suponiendo es que el precio relativo del agua se mantiene constante, lo cual es perfectamente consistente con las formas predominantes en la actualidad de tarifar su consumo en la Argentina11. Basar las decisiones de inversin para el suministro de agua nicamente en la cuantificacin de requerimientos, es obviamente un obstculo a la optimizacin en la asignacin de recursos, ya que cambios en los precios relativos del agua con respecto a los dems bienes, puede alterar su cantidad demandada. Pero debe tenerse en cuenta que esta deficiencia es comn a otros sectores, que absorben actualmente muchos ms recursos de inversin en la Argentina que el suministro de agua potable. Por ejemplo, serias dudas surgen sobre la optimalidad de los actuales programas de equipamiento elctrico de los grandes centros urbanos, diseados para satisfacer demandas de punta, que cubren menos de la dcima parte del costo marginal de expansin, debido al reducido factor de carga y a la vigencia de regmenes tarifarios que prescinden de las variaciones horarias de la demanda. En el caso del transporte urbano, se continan an encarando planes de autopistas y accesos en funcin del trfico automotor privado, el cual absorbe una fraccin reducida del verdadero costo social de tal modo de transporte; aqu la situacin es an ms grave por el carcter fuertemente regresivo de la opcin en favor de ese modo de transporte, en relativo desmedro de otros medios socializados y ms eficientes.
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El mtodo de los requerimientos puede ser seriamente cuestionado. Consultar en este punto las referencias [1] y [81.
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2. El mtodo de la proyeccin de los requerimientos de agua La utilizacin de proyecciones de demanda de agua basadas nicamente en el mtodo de los requerimientos, puede llevar a decisiones ptimas solamente en el caso de que se trate de una situacin de costos unitarios de largo plazo constantes (o sea iguales al respectivo costo marginal de largo plazo) o que la funcin de demanda sea totalmente inelstica con respecto al precio. Si atendemos a la naturaleza tecnolgica del suministro de agua, podemos dudar de la razonabilidad del primer supuesto, acerca de los costos constantes. A medida que aumenta el consumo de agua se debe acudir a la explotacin de fuentes de aprovisionamiento de caudales cada vez menos accesibles, o de ms costosa utilizacin. Existen ya muchas zonas de la Argentina que se hallan al borde de agotar el margen de seguridad de extraccin del acufero, y otras en las cuales ya se ha cruzado ese lmite crtico. Adems, la creciente contaminacin hdrica origina serios aumentos de costos en la construccin y operacin de los sistemas de abastecimiento de agua. En cuanto al segundo supuesto, referido a la inelasticidad-precio de la demanda por agua, debe sealarse su amplia aceptacin en muchos sectores vinculados al sector agua en la Argentina. Atendiendo al nivel y estructura tarifaria que predomina actualmente, es razonable aceptar tal supuesto, lo cual no implica necesariamente que para rangos de precios propios de un rgimen tarifario distinto, la demanda no puede acusar mayores elasticidades-precio. Debe esperarse que, ante variaciones de precio, ciertas categoras de consumidores sean capaces de reaccionar disminuyendo su cantidad demandada, gracias a la adopcin de los procedimientos tcnicos aptos para economizar agua. Existe una evidente aptitud de sustitucin entre capital y agua de uso industrial, que se manifiesta en la posibilidad de utilizar equipos de recirculacin y decantacin. Este punto es sumamente importante, ya que si el rgimen de tarifacin del agua no tiene en cuenta el costo incremental de largo plazo, al menos en el consumo industrial es muy posible tomar decisiones de inversin basadas en el mero concepto de requerimientos, que podran llevar al sobreequipamiento relativo de unas zonas del pas, en desmedro de otras en las cuales an no se presta el servicio pblico, situacin sta inaceptable desde el punto de vista de la eficiencia en la asignacin de recursos, y de la equidad regional en el proceso de desarrollo nacional.
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Con el rgimen de tarifacin vigente, un gran nmero de consumidores, particularmente los domsticos, pueden utilizar toda el agua que desean; sin tener la obligacin de realizar un pago adicional. Como la tarifa est estructurada sobre la base de una cuota fija, el precio marginal del agua es cero, lo cual significa, aplicando los postulados elementales de la microeconoma, que el usuario tender a utilizar agua hasta un nivel de consumo asociado con el valor nulo para su utilizacin marginal12. En esta concepcin tarifaria es coherente proyectar mediante el citado mtodo de requerimientos, ya que el precio marginal del agua es siempre independiente de los costos correspondientes a la expansin del servicio; justamente esta aparente coherencia metodolgica es lo que debe preocupar seriamente, ya que significa la imposibilidad de determinar la valuacin de los beneficios del agua mediante la aplicacin del concepto de precio de demanda, carecindose as de una pieza clave para los anlisis de optimizacin de inversiones, especialmente en lo referente a las decisiones acerca del dimensionamiento asociado con diversos niveles de requerimientos per cpita. El concepto del precio marginal nulo del agua es un principio propio de una etapa primaria de la evolucin en las condiciones sanitarias de las diversas regiones del pas. Como tal, corresponde al concepto de servicio social que ubica al suministro de agua potable entre los elementos claves de una poltica de preservacin de la vida humana y de mejoramiento de su calidad. Debe rendirse debido reconocimiento a tal concepcin, que ha servido para cimentar el progreso social, sin que esto no implique cuestionar la validez universal de tal enfoque para afrontar todas las situaciones particulares del pas. Es cierto que una cantidad mnima de agua es esencial para una vida digna, de acuerdo con patrones aceptables por el consenso colectivo, pero tambin es cierto que existen usos no esenciales del agua, incluso para los consumidores domsticos. La utilidad promedio del agua puede ser sumamente elevada, pero debido al rgimen tarifario vigente, no es aventurado postular que su utilidad marginal es baja o cero, y que se estara igualizando al precio. Las inversiones para expandir el suministro a consumidores
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La observacin de muchas prcticas difundidas entre ciertos sectores usuarios es consistente con el supuesto de que la utilidad marginal del agua es nula para ellos. Lavados de autos con canilla abierta permanentemente, grandes prdidas debidas a desperfectos elementales que no se reparan y otras modalidades de utilizacin inapropiadas, indican la plausibilidad de tal supuesto.
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ya servidos deben ser justificadas por el mrito marginal del consumo adicional, y no por su valuacin promedio. El agua es esencial, pero no todos sus usos tienen esa caracterstica, y por lo tanto, no puede distinguirse radicalmente al suministro del agua del resto de los bienes y servicios que hacen al bienestar colectivo.13 3. El nivel de inversiones y el rgimen de tarifacin La obtencin de un nivel de equipamiento ptimo, en cualquier sector productivo, exige el cumplimiento de dos condiciones bsicas, a saber: a) que el nivel de demanda mxima sea igual a la capacidad neta del sistema (capacidad bruta de generacin, o produccin y distribucin, deducidas las reservas tcnicas por contingencias), y b) que el beneficio marginal social del bien o servicio producido sea equivalente a su costo marginal social de largo plazo. Para el caso de ausencia de externalidades por el lado del consumo, el beneficio marginal social est representado por el precio de demanda, tomando en este caso particular la condicin de optimizacin la forma de precio igual a costo marginal de largo plazo. Estas condiciones ideales exigen, para su adecuada cuantificacin, un nivel de informacin que est muy por encima de las posibilidades actuales, en la Argentina, ya que su verificacin exige ineludiblemente la utilizacin de un rgimen tarifario medido. Debe ser destacado que la decisin de tarifar no es conceptualmente independiente de la decisin de disear y construir un sistema de suministro de agua, aunque sea tratada as, prcticamente debido justamente a la ausencia de medicin del consumo y al predominio de tarifas que prescinden del volumen de agua efectivamente utilizado. El beneficio marginal del agua no puede ser directamente estimado por la carencia de observaciones estadsticas de precio-cantidad, que hace imposible, o sumamente difcil, el tipo de anlisis requerido para justificar niveles ptimos de equipamiento, ya que se desconoce el excedente del consumidor asociado con los diversos niveles de consumo de agua. El predominio ampliamente mayoritario en OSN del suministro sin medidor coloca fuera del mercado de precios positivos el grueso del servicio de aprovisionamiento de agua, tal como se seala en el cuadro 11. Segn surge del mencionado cuadro,
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el 94.4 por ciento de los usuarios de OSN est sujeto al rgimen de canilla libre, y paga por el servicio teniendo en cuenta factores no relacionados directamente con el consumo efectivo de agua. Esta situacin se refleja en la estructura de los ingresos de OSN, ya que los ingresos por servicios medidos apenas superan al 2 por ciento de los ingresos totales de la empresa, tal como se indica en el cuadro 12, en el cual se exhibe la evolucin de la recaudacin en el perodo 1967-1970.
La distribucin del consumo medido muestra situaciones sumamente dispares en las distintas ciudades del pas, reflejando principalmente diversas orientaciones de la poltica tarifaria del pasado. La situacin actual se describe en el cuadro 13. La introduccin del servicio medido ofrecera la posibilidad de cuantificar el valor de los beneficios imputados a la utilizacin del agua por parte de sus usuarios. La determinacin de estos beneficios es crucial para evaluar si los incrementos previstos para la provisin
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El carcter nico del agua ha sido cuestionado desde el punto de vista econmico. Ver al respecto [5].
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de agua asociados con la proyeccin de requerimientos, estn justificados teniendo en cuenta el costo de expansin del servicio.
La comparacin entre costos y beneficios no se debe limitar solamente a determinar si el valor actualizado del agua suministrada por cierto programa de inversiones (B), es superior al valor actualizado de los costos de construccin, operacin y mantenimiento a lo largo de todo el horizonte del planeamiento de los proyectos (C), decidiendo que si (B) es mayor que (C), se justifican las inversiones, sino que debe ser reformulada de una distinta manera, si se aprecia ahora que existe la posibilidad de introducir el servicio medido, el cual puede ser una alternativa a la simple expansin de un servicio en funcionamiento. Pero obsrvese que el costo del servicio medido (M), entendido como el valor actualizado de los costos de capital (incluido renovacin de medidores), atencin de los mismos, lectura, registracin y facturacin a lo largo de todo el horizonte de planeamiento, juega siempre en el sentido de favorecer la inversin en expansin, comparado con la hipottica situacin anterior de una simple confrontacin entre (B) y (C). Si el suministro de agua no se expande ante la necesidad determinada por los requerimientos, el esquema alternativo es el racionamiento de la oferta disponible mediante la
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imposicin de un precio positivo por el agua, que reemplace al precio cero propio del rgimen de canilla libre14. En este caso los costos totales de tal esquema tarifario basado en la medicin del consumo (M), entran en el anlisis de evaluacin de la conveniencia del programa de expansin. La regla de decisin es ahora menos exigente con respecto a la magnitud (B), ya que ahora se exige apenas que sea (B) > [(C) - (M)]. Puede ser que el valor del agua (B) sea inferior a su costo (C), y sin embargo justificarse plenamente la inversin, si se da el caso que (M) > (C - B). En esta situacin la inversin se justificara teniendo en cuenta que el costo del esquema alternativo de medicin es superior al exceso de costo sobre beneficios del agua. 4. Las modalidades tarifarias y la eficiencia de la asignacin de recursos El elemento crtico para ponderar la conveniencia de introduccin del servicio medido reposa en la precisin de la magnitud de su costo. Pero la evolucin general de las condiciones econmicas asociadas con el proceso de crecimiento juegan inequvocamente en favor de la implantacin de tal modalidad de registracin y tarifacin del consumo, ya que, por un lado, el uso de agua se expande, al menos en las reas servidas, hacia usos de menor utilidad marginal, mientras que, por el otro lado, los costos del servicio son generalmente crecientes. Desde ya que los costos relevantes para la toma de decisiones en este terreno no son los costos histricos contables, carentes de significacin para la asignacin de recursos, sino los costos marginales de largo plazo. Si se piensa que la demanda es perfectamente inelstica, la introduccin de medidores no tendra efectos sobre las decisiones de inversin en el suministro de agua, ya que el nivel estimado por la
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Obviamente, el consumo puede ser siempre mantenido dentro del nivel de mxima capacidad, acudiendo al recurso de los cortes o interrupciones del suministro, o a las bajas de presin. Este tipo de racionamiento tiene en general un alto costo, desde el punto de vista de la economa en su conjunto: Obsrvese que el volumen suministrado de agua a los usuarios puede ser tambin incrementado sin necesidad de expandir la capacidad bruta de produccin, mediante inversiones en reparaciones y mantenimiento de la red de distribucin. Desde el punto de vista conceptual, tales inversiones deben ser analizadas de la misma manera que se considera el costo de una ampliacin (C); en este caso, la evaluacin del programa puede ser encuadrada dentro del enfoque de minimizacin de costos, tratando de seleccionar la alternativa expansin o reparacin, que signifique menores costos para un cierto incremento en el suministro de agua, a lo largo de un determinado horizonte de planeamiento.
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proyeccin de los requerimientos sera el determinante esencial de los programas de inversiones. El nico efecto sera la modificacin del rgimen de cobro actual hacia una forma probablemente ms equitativa desde el punto de vista de la responsabilidad de cada usuario. Pero puede dudarse de la razonabilidad de tal extrema suposicin, ya que la elasticidad de la demanda no es un parmetro, sino una variable que depende del precio; el paso de un rgimen de precio cero a otro rgimen con precios positivos tendera indudablemente a incrementar la magnitud del coeficiente de elasticidad15. La experiencia generalizada es que la introduccin del servicio medido reduce el consumo drsticamente, aunque despus el mismo se estabiliza, y no exhibe variaciones ante cambios de precios. Esto se debe a que el impacto esencial de la medicin es de una vez para siempre en el sentido de eliminar inicialmente el derroche y los usos de baja prioridad. Si un sistema de provisin de agua est sobredimensionado, en el sentido de que su capacidad de produccin y distribucin excede a la cantidad demandada, no es razonable pretender obtener una rentabilidad de la inversin comprometida en el mismo, que cubra el costo de oportunidad del capital. Si el sistema opera a niveles inferiores al de mxima capacidad neta, concepto que incluye las reservas tcnicas por mantenimiento y reparaciones, no se justifica incluir dentro de la tarifa un cargo en funcin del consumo que pretenda recuperar el costo de la inversin; en tal sentido, el esquema tarifario debe asumir como costos relevantes nicamente los costos marginales de corto plazo. La eficiencia en la asignacin de recursos requiere reconocer como costos relevantes los marginales de largo plazo, nicamente en aquellas situaciones caracterizadas por agotamiento del margen ocioso de capacidad. La demanda de agua registra apreciables variaciones estacionales. As, no es infrecuente encontrar en la Argentina
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La elasticidad-precios de la demanda por agua fue estimada en Estados Unidos en el orden de -0,4 en las grandes ciudades, y en -0,65 en los restantes centros urbanos. La explicacin esbozada para tal diferencia seala que los usos ms elsticos del agua, como el riego en jardines, son ms importantes en las ciudades menores (ver [3]). Para un estudio de la funcin de demanda por agua en pases en va de desarrollo consultar [7]. El rango de los valores estimados en este trabajo, para la elasticidad-precio, fue de -0,43 / -0,53; para elasticidad-ingreso, el rango fue de + 0,33 /.+ 0,41. Se estableci, adems, que para un nivel dado de ingreso, la elasticidad-precio crece cuando aumenta el precio, mientras que, para un precio dado, la elasticidad-precio decrece cuando aumenta el ingreso.
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sistemas de suministros que ven saturada su capacidad mxima en la estacin estival, mientras que trabajan con mrgenes de ociosidad en el resto del ao. Debe considerarse explcitamente la posibilidad de incorporar este fenmeno de demandas fluctuantes al rgimen tarifario, eliminando de las tarifas que se aplican en el periodo de menor consumo los cargos por costos de capital que, como elemento definitorio de los costos marginales de largo plazo, son relevantes nicamente cuando la demanda satura totalmente la capacidad neta disponible. Debe apuntarse que esta ltima conclusin es vlida nicamente si el agua no tiene usos relativamente alternativos, en trminos de otras utilizaciones postergadas, en la zona directamente servida por el sistema. Un buen ejemplo en tal sentido es el aglomerado bonaerense; la reduccin del alto consumo de agua en la Capital Federal podra ser canalizada para paliar el dficit del 54 por ciento que registrar los 13 partidos del Gran Buenos Aires servidos por OSN. Si existen usos potencialmente alternativos, no sera eficiente ni equitativo seguir postergando esas necesidades manteniendo un consumo elevado por parte de los clientes conectados a la red pblica, gracias a la vigencia de tarifas marginalistas de corto plazo. Los esquemas tarifarios que tienen en cuenta el costo de expansin del servicio de suministro de agua podran ser criticados desde el punto de vista de la equidad fundamental en la provisin de los servicios esenciales. Este es, indudablemente, un valor fuertemente incorporado al consenso nacional, y como tal debe ser respetado. La cuestin debe ser seriamente analizada para detectar las posibles situaciones en las cuales el carcter creciente de los costos de expansin sea inconsistente, en la hiptesis de un sistema de precios remunerativo de los mismos, con un consumo humano compatible con las exigencias de tipo sanitario. En principio, no es imposible reconciliar esta legtima preocupacin con la concepcin de un precio positivo en funcin de la utilizacin efectivamente realizada. El esquema de una dieta mnima per cpita para la provisin de agua para uso domstico, definida sanitariamente y a la cual se tiene derecho por el mero hecho de la
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conexin onerosa, permitira adecuadamente la existencia de esta externalidad, propia del consumo de agua16.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS [1] S. V. CIRIACY-WANTRUP: Projections of Water Requirements, Journal of Farm Economics, mayo 1961. [2] COMISIN DE ESTUDIOS SERVICIO MEDIDO DE OSN: El sistema medido de abastecimiento de agua potable, trabajo presentado al II Congreso Argentino de Saneamiento, Mendoza, octubre de 1968. [3] M. GOTTLIEB: Urban Domestic Demand for Water, en Land Economics, mayo 1963. [4] GRUPO CONJUNTO CEPAL-CFI: Los recursos hidrulicos de Argentina, Buenos Aires, Consejo Federal de Inversiones, 1967. [5] J. HIRSHLEIFER J. C. HAVEN y J. W: MILLIMAN: Water Supply, Economics, Technology and Policy, The University of Chicago Press, 1960. [6] MIGUEL A. LASALA: Panorama del saneamiento, evolucin y situacin actual, Exposicin realizada en la Conferencia sobre Control de Gestin de O.S.N., abril de 1971 (mimeo). [7] AVIGDOR MEROZ: Quantitative Analysis of Urban Water Demand in Developing Countries, IBRD, Working Paper N 17 junio 1968. [8] J. J. WARFORD: Water requirements: The investment decision in the water supply industry, en Manchester Scholl, vol. 34, 1966, pgs. 87-112. [9] E. M. WILSON: Some considerations about water supplies, in urban renewal policies, en Urban Renewal, 1972, editado por Stanley Millward, Documentos presentados al Simposio organizado por el Departamento de Ingeniera Civil de la Universidad de Salford, Gran Bretaa, junio de 1972.
16
Este es el rgimen imperante en Blgica. El rgimen tarifario imperante en el Servicio Nacional de Agua Potable (SNAP) establece un volumen bsico de agua por medidor que contemple las necesidades sanitarias mnimas de una familia tipo y que puede estimarse para las comunidades involucradas en el Plan Nacional en 20 m3/mes. Para una familia de 4 personas, esta dotacin equivale a 167 litros diarios por persona.
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Alieto Aldo Guadagni. Aspectos Econmicos del Saneamiento Urbano en la Argentina. Desarrollo Econmico. Vol. XIII N 52. 1974.

ASPECTOS ECONMICOS DEL SANEAMIENTO URBANO EN LA ARGENTINA

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