Jorge Cordoba

El derecho de acceso a la informacin pblica y la existencia de herramientas que posibilitan la transparencia en la gestin administrativa en Costa Rica.
Una visin legislativa* Jorge Crdoba Ortega**

ESTUDIO DE SITUACIN DEL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN COSTA RICA, TOMANDO COMO BASE EL DESARROLLO DOCTRINAL, LEGISLATIVO, JURISPRUDENCIAL Y EL AVANCE QUE HA TENIDO LA REGULACIN DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL EN ESTE PAS, ANALIZANDO SUS REPERCUSIONES REALES EN EL ORDENAMIENTO JURDICO Y EN LA SOCIEDAD. PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACION PUBLICA; ACCESO A LA INFORMACION; LEGISLACION; COSTA RICA KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; REGULATIONS; COSTA RICA ACCESS TO INFORMATIONS AND
Tabla de contenido
Introduccin
Este artculo presenta aspectos bsicos que nos permitirn dar al lector una radiografa de lo que ocurre a nivel legislativo y administrativo en Costa Rica sobre esta temtica.
Los puntos bsicos sern: principios del acceso a la informacin pblica; base constitucional, desarrollo legal, propuestas legislativas presentadas en la Asamblea Legislativa, y por ltimo, un anlisis sobre la existencia de herramientas que posibilitan la transparencia en la _____________________________
** Doctor en Derecho. Profesor Catedrtico de la Universidad de Costa Rica, Maestro de la Universidad Autnoma de Centroamrica y Profesor del Doctorado Acadmico de la Universidad Escuela Libre de Derecho. Asesor de la Asamblea Legislativa de Costa Rica. Recibido: 14 de mayo. Aceptado: 3 de agosto del 2012.
Galardonada con la Tercera Mencin Honorfica al Premio ICAP a la Investigacin en Administracin Pblica, 2012, otorgado por el ICAP y el Foro de la Funcin Pblica de Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana, y entregado en el marco de la celebracin del XVI Foro de la Funcin Pblica de Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana, en Panam, del 9 al 11 de julio del 2012. ________________________________
Jorge Crdoba Ortega (2012). El derecho de acceso a la informacin pblica y la existencia de herramientas que posibilitan la transparencia en la gestin administrativa en Costa Rica. Una visin legislativa. 357 ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (62-63): 357-407, 2012
gestin administrativa, partiendo del Artculo 11 constitucional que se ver ms adelante.
cia, publicidad, la buena gestin administrativa y la lucha contra la corrupcin en las Administraciones Pblicas. El objetivo general es: Dar a conocer un estado actual del derecho de acceso a la informacin pblica en Costa Rica, abordando tanto el mbito legislativo como constitucional. Entre los objetivos especficos tenemos: Estudiar los principios que dan sustento al derecho de acceso a la informacin pblica. Revisar la legislacin costarricense que regula aspectos relativos al acceso a la informacin pblica. Estudiar algunos de las iniciativas que se encuentran en discusin en la Asamblea Legislativa costarricense.
Ahora bien, se debe afirmar que en un Estado democrtico de Derecho, es esencial el pleno goce de los derechos fundamentales, en especial en una sociedad que lleva un ritmo vertiginoso por el desarrollo de las tecnologas de la informacin y del conocimiento. Es en este contexto en que el legislador debe tomar en consideracin la inclusin de instrumentos eficientes que posibiliten una gestin administrativa transparente y real acceso a la informacin pblica por parte de los ciudadanos. Desde el punto de vista metodolgico, nos hemos planteado la siguiente hiptesis: En Costa Rica est dispersa la legislacin que regula el derecho de acceso a la informacin pblica, no existiendo una Ley Marco que regule la materia, pese a la existencia de algunos proyectos de ley que buscan este propsito. Pese a lo anterior, varias de las leyes aprobadas incluyen herramientas que buscan garantizar la transparencia en la gestin pblica. Partiendo de esta idea, se debe indicar que es el legislador el que debe retomar todos estos elementos del derecho de acceso a la informacin para garantizar formalmente en el mbito legal, tanto su reconocimiento como la inclusin de herramientas que mejoren la transparen-
Desde el punto de vista metodolgico, se utilizar el mtodo deductivo, as como el histrico, sistemtico y comparativo en esta investigacin. El problema que nos planteamos se fundamenta en el siguiente cuestionamiento: Es necesario aprobar una legislacin marco o general, que regule los aspectos esenciales del derecho de acceso a la informacin pblica y que incluya herramientas que garanticen la transparencia en la gestin administrativa costarricense?
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Finalmente debo agregar que en el presente artculo, se ha tomado como base lo ya investigado en algunos de mis libros sobre este te1 ma, entre ellos: El libre acceso a los departamentos administrativos y el secreto de Estado (1996); El derecho de peticin como garanta fundamental (1997); La Legislacin costarricense y el derecho de acceso a la informacin pblica. Un estudio actual (2004); Cuadernos de Jurisprudencia Constitucional. Derecho de peticin - Concepto. Caractersticas. Naturaleza Jurdica e Informacin Pblica (2005); Cuadernos de jurisprudencia constitucional. Derecho de peticin - Derecho de respuesta (2006); El derecho de peticin en Costa Rica. Un estudio comparado y jurisprudencial (2006); Cuadernos de jurisprudencia constitucional. Derecho de peticin Procedimiento administrativo (2007); El derecho de acceso a la informacin pblica en el ordenamiento jurdico costarricense. Situacin actual, de1. En mi propuesta, tomo de referencia algunos de mis estudios y experiencia en la materia derivada, tanto de mi quehacer profesional en la Asamblea Legislativa de la Repblica de Costa Rica, como acadmico en la Universidad de Costa Rica, procurando presentar al ICAP aspectos novedosos de la materia en el mbito legislativo y mecanismos de transparencia implementados en la Administracin Pblica, ya sea incorporados por ley o por decisiones administrativas. En este sentido, se brindar un resumen sobre lo acontecido durante aos en nuestro pas, donde no encontramos una Ley Marco o General que regule el tema del derecho de acceso a la informacin pblica, sino varias leyes en importante cantidad que en uno o varios de sus artculos buscan llenar este vaco en nuestra legislacin.
sarrollo y tendencias (2008), entre otros.
En este apartado se estudiarn algunos de los principios que son esenciales en el funcionamiento de la Administracin Pblica, pero sobre todo constituyen una garanta para el administrado en la proteccin de sus derechos fundamentales.
Principio de legalidad Este principio es uno de los ejes centrales que deben imperar en el ordenamiento jurdico administrativo y constitucional, en donde la Administracin Pblica estar sometida al bloque de legalidad y de constitucionalidad, pudiendo realizar aquellas actuaciones y funciones que estn sustentadas y le permita el ordenamiento jurdico. Lo encontramos regulado en el Artculo 11 de la Constitucin Poltica que seala: Artculo 11.- Los funcionarios pblicos son simples depositarios de la autoridad. Estn obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitucin y las leyes. La accin para exi359
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Principios esenciales que sustentan el derecho de acceso a la informacin pblica
girles la responsabilidad penal por sus actos es pblica. La Administracin Pblica en sentido amplio, estar sometida a un procedimiento de evaluacin de resultados y rendicin de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley sealar los medios para que este control de resultados y rendicin de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones pblicas. (As reformado mediante Ley N 8003 de 8 de junio del 2000, publicada en La Gaceta de 30 de junio del 2000). Lo importante de esta norma constitucional es que los funcionarios pblicos son depositarios de la autoridad y, en este sentido, estn sujetos a un bloque de legalidad en el marco de sus actuaciones, lo que beneficia la certeza y seguridad jurdica que deben prevalecer en sus relaciones con los ciudadanos. El prrafo segundo de este Artculo 11 se refiere a la rendicin de cuentas, situacin que responde a las nuevas tendencias legislativas en materia de transparencia y publicidad en las actuaciones de las administraciones pblicas y de sus funcionarios. Junto a esta norma, se debe hacer cita de los Artculos 11 y 13 de la Ley General de la Administracin Pblica, que en forma clara sealan:
Artculo 11.- 1. La Administracin Pblica actuar sometida al ordenamiento jurdico y solo podr realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios pblicos que autorice dicho ordenamiento, segn la escala jerrquica de sus fuentes. 2. Se considerar autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa. Artculo 13.- 1. La Administracin estar sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos. 2. La regla anterior se aplicar tambin en relacin con los reglamentos, sea que stos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente. Estos dos artculos complementan la disposicin constitucional, aspecto que es fundamental, sobre todo si consideramos que la Ley General de la Administracin Pblica (en adelante LGAP) es una de las normativas ms importantes que regulan las relaciones jurdico administrativas entre Administracin y administrado. Del mismo modo, es relevante indicar que en esta Ley se encuentra
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tambin la referencia de funcionario pblico, indicando el Artculo 111 lo siguiente: 1. Es servidor pblico la persona que presta servicios a la Administracin o a nombre y por cuenta de sta, como parte de su organizacin, en virtud de un acto vlido y eficaz de investidura, con entera independencia del carcter imperativo, representativo, remunerado, permanente o pblico de la actividad respectiva. 2. A este efecto considranse equivalentes los trminos "funcionario pblico", "servidor pblico", "empleado pblico", "encargado de servicio pblico" y dems similares, y el rgimen de sus relaciones ser el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situacin indique lo contrario. (). De esta forma, tenemos un marco jurdico bsico que se refiere al principio de legalidad y a aquellos que son considerados funcionarios pblicos.
tida a un procedimiento de evaluacin de resultados y rendicin de cuentas, aspecto que responde a las nuevas tendencias de transparencia en el Derecho Comparado. La transparencia va dirigida bsicamente a que toda actuacin de las administraciones pblicas debe ser de conocimiento de los ciudadanos porque stos son parte activa en la fiscalizacin y control de las autoridades que detentan el poder pblico. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, ha desarrollado este principio en los Votos 136-03 y 2120-03, indicando: En el marco del Estado social y democrtico de derecho, todos y cada uno de los entes y rganos pblicos que conforman la administracin respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implcitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuacin o funcin administrativa. Las organizaciones colectivas del derecho pblico entes pblicos estn llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del da, todos los administrados (...). En trminos generales, el principio de transparencia de reciente desarrollo en nuestros pases, pero ya bien trabajado en Europa y
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Principio de transparencia administrativa Este principio lo vemos sustentado en el Artculo 11 prrafo segundo de la Carta Magna costarricense, en donde se indica que la Administracin Pblica estar some-
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en otras instancias del Derecho Comparado, se constituye en un punto de partida para la rendicin de cuentas y evaluacin de resultados, aspecto que est relacionado directamente con el acceso a la informacin pblica, ya que la autoridad pblica en su actuar debe garantizar el ejercicio de ste, convirtindose en una manifestacin de transparencia en la gestin administrativa. Sobre la transparencia administrativa y su desarrollo por el rgano constitucional, se nos indica: La transparencia administrativa, reconocida por la Sala Constitucional como un principio constitucional, es: () en un instrumento para la realizacin efectiva de otros principios y valores constitucionales y derechos al permitir la existencia y fortalecimiento del sistema democrtico, la diversificacin de los controles de la funcin administrativa, la participacin poltica y administrativa directa, real y efectiva en el manejo de los asuntos pblicos (). (PIZA, PIZA, NAVARRO, 2008, p. 277). Esto nos permite visualizar toda una serie de institutos y elementos que cobijan el tema de la transparencia administrativa, siendo factor esencial en una democracia participativa, pero sobre todo, un instrumento eficiente para el control y vigilancia de los asuntos pblicos.
Principio de igualdad Se encuentra regulado en el Artculo 33 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica, CPCR, el que indica: Toda persona es igual ante la ley y no podr practicarse discriminacin alguna contraria a la dignidad humana. En este sentido se constituye en un principio esencial en las relaciones existentes entre la Administracin y los administrados, pues procura garantizar que todos los ciudadanos por igual tienen garantas de acceso a la informacin de relevancia pblica. Con respecto a este principio, el jurista Rodolfo Piza Rocafort nos dice: () la igualdad ante la ley se nos presenta como una exigencia de generalidad y como una prohibicin de discriminacin. En funcin de ambas exigencias, la igualdad opera como un principio de interpretacin y aplicacin de todos los dems derecho y manifestaciones de la libertad y, a su vez, como un derecho de carcter autnomo exigible por s mismo. (PIZA, 1998, p. 24). En esta lnea de criterio, el derecho de acceso a la informacin debe ser aplicado por igual a todos, en forma general, sin discriminacin, logrando de esta forma acceso y participacin.
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Principio de publicidad Este principio, es un pilar del Estado democrtico y de Derecho, siendo esencial para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica y la transparencia en la gestin pblica. Lo encontramos regulado en el Artculo 129 CPCR, indicando literalmente en lo que interesa: Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el da que ellas designen; a falta de este requisito, diez das despus de su publicacin en el Diario Oficial. Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice. No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de inters pblico.(). De igual forma, este principio es esencial para que el ciudadano est informado de las actuaciones de los funcionarios pblicos y de la normativa que va aprobando en razn de sus competencias y funciones. En el caso de Costa Rica, se da a travs de la publicacin en el diario oficial La Gaceta, y en el caso del Poder Judicial, del Boletn Judicial, que circula junto con La Gaceta, siendo stos uno de los productos ms importantes de la Imprenta Nacional, y que en la actualidad tambin se tiene acceso va digital.
Principio democrtico Este principio deriva de la relacin de los Artculos 1 y 9 de la CPCR, indicando el Artculo 1 que: Costa Rica es una Repblica democrtica, libre e independiente y el Artculo 9 que: El Gobierno de la Repblica es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre s. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial (). Partiendo de estas normas y del reconocimiento del Estado democrtico y de Derecho que prevalece en Costa Rica, es que afirmamos que mientras se garantice en mejor forma el acceso a la informacin pblica y se estimule la creacin de herramientas que garanticen la transparencia en la gestin pblica, mayor ser el nivel democrtico del pas; procurando eso s una mayor participacin de los ciudadanos en el quehacer pblico.
Principio de libertad de dirigirse a los rganos pblicos En nuestra investigacin partimos de la necesidad de observar y ubicar mecanismos que garanticen la transparencia en la gestin pblica, este es uno de esos instrumentos y de los ms utilizados a travs del recurso de amparo ante la Sala
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Constitucional, el derecho de peticin. Del ejercicio de este derecho deriva en forma muy especial, el principio de libertad de dirigirse a los rganos pblicos, situacin que es comn en las actuales democracias, pero que los albores de los Estados o de los Reyes, esto constitua una posible sancin o castigo para aquellos que solicitaran o pidieran algo a los monarcas. Lo mencionamos porque existe un vnculo intrnseco entre ste y el derecho de acceso a la informacin pblica. El Artculo 27 de la CPCR seala: Se garantiza la libertad de peticin, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario pblico o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolucin. Esto ha sido reafirmado por la Sala Constitucional en diversas ocasiones. A esta norma se debe agregar el Artculo 32 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, que indica: Cuando el amparo se refiera al derecho de peticin y de obtener pronta resolucin, establecido en el Artculo 27 de la Constitucin Poltica, y no hubiere plazo sealado para contestar, se entender que la violacin se produce una vez transcurridos diez das hbiles desde la fecha en que fue presentada la solicitud en la oficina administrativa, sin perjuicio de que, en la decisin del recurso, se aprecien las razones que se aduzcan para considerar insuficiente ese plazo, atendidas las circunstancias y la ndole del asunto.
En este sentido, es evidente la relevancia de este principio en el anlisis que realizamos. Se debe de sealar que en el Decreto No. 33146 de 24 de mayo del 2006 de la Presidencia de la Repblica de Costa Rica, se publicaron una serie de principios ticos para los funcionarios pblicos, haciendo mencin de los siguientes: afn de servicio, integridad, objetividad, rendicin de cuentas, transparencia, honradez, racionalidad y liderazgo. Consideramos que algunos de stos ms bien responden a formas en que deben actuar los funcionarios pblicos y no necesariamente se trata de principios; algunos otros parecen ms bien valores. En este mismo decreto, se crea una Comisin de tica que dar informes al Presidente (a) de la Repblica, debiendo trasladar las denuncias a la Procuradura de la tica cuando corresponda. Citamos este decreto en razn de la importancia que reviste para el tema que analizamos, en especial porque desde las instancias de gobierno se busca implementar principios ticos en el actuar pblico.
El principio de probidad se constituye en base esencial del sistema de rendicin de cuenta y evaluacin de resultados, en especial, porque se dirige al funcionario pblico como parte activa y esencial de la actividad pblica. Conforme a este principio el servidor tiene la obligacin de trabajar dentro del marco
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Principio de probidad
establecido por el principio de legalidad y transparencia, buscando siempre el cumplimiento del inters pblico. En razn de ello su actuar debe ser ejemplo de rectitud, honestidad, buena fe y tica. En el caso costarricense, su fundamentacin la encontramos en el Artculo 11 de la Carta Magna que ya se ha citado anteriormente. Adems una de las normativas de mayor referencia en nuestro ordenamiento jurdico, lo constituye la Ley General de la Administracin Pblica, que en su Artculo 113 seala: 1. El servidor pblico deber desempear sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el inters pblico el cual ser considerado como la expresin de los intereses individuales coincidentes de los administrados (). Igualmente el Artculo 114 de la citada Ley nos dice: 1. El servidor pblico ser un servidor de los administrados, en general, y en particular de cada individuo o administrado que con l se relacione en virtud de la funcin que desempea; cada administrado deber ser considerado en el caso individual como representante de la colectividad de que el funcionario depende y por cuyos intereses debe velar. En este mismo criterio, la Ley Contra la Corrupcin y el Enriqueci-
miento Ilcito en la Funcin Pblica (No. 8422 de 6 de octubre de 2004), desarrolla este principio, que a la vez se constituye en un deber del funcionario pblico, al sealar en su Artculo 3 lo siguiente: El funcionario pblico estar obligado a orientar su gestin a la satisfaccin del inters pblico. Este deber se manifestar, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la Repblica; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institucin en la que se desempea y, finalmente, al administrar los recursos pblicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economa y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente. Interesante de esta disposicin es que normativiza este deber de probidad del servidor no solo frente a la Administracin sino ante los ciudadanos, que puede exigir de ste un comportamiento acorde al cumplimiento de los intereses pblicos. La violacin del deber de probidad, trae consigo responsabilida-
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des administrativas, civiles y penales que sean procedentes. En este sentido su infraccin, debidamente comprobada y previa defensa se constituir en justa causa para la separacin del cargo pblico sin responsabilidad patronal conforme al 2 Artculo 4 de la citada Ley.2 Se debe indicar que junto a estos principios que se han desarrollado, que en nuestro criterio son orientadores del tema del acceso a la informacin, transparencia y rendicin de cuentas en su marco general, se encuentran otros principios igualmente importantes y complementarios de estos, que nicamente citaremos, como son: principio de eficiencia; de razonabilidad y proporcionalidad; de responsabilidad; de regularidad; de justicia pronta y cumplida; entre otros (PIZA et al., 2008).
nistrativos con propsitos de informacin sobre asuntos de inters pblico. Quedan a salvo los secretos de Estado. En esta disposicin constitucional se garantiza a los ciudadanos el libre acceso a los departamentos administrativos con el objetivo de solicitar informacin de naturaleza pblica, situacin que as lo ha entendido el Tribunal Constitucional reafirmando este derecho fundamental. Ahora bien, se debe indicar que esta norma es muy limitada en su contenido, situacin que ha dado lugar a que se estudien otros ordenamientos jurdicos constitucionales, como por ejemplo, el Artculo 6 de la Constitucin Poltica mexicana, que tiene un desarrollo muy completo en materia de acceso a la informacin pblica. En el caso de Costa Rica se requiere de una reforma parcial a la Constitucin para mejorar el contenido de esta norma. Actualmente por iniciativa del Diputado Rodolfo Sotomayor Aguilar, de la Asamblea Legislativa costarricense, se ha redactado un proyecto de ley de reforma al Artculo 30 constitucional, el que est recogiendo firmas de los diez diputados y diputadas que requiere para su debida presentacin. Se ha tenido acceso al mismo, y la redaccin que se propone es la siguiente: Artculo 1.- Para que se reforme el Artculo 30 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica, cuyo texto dir:
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Base constitucional
La Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica del 7 de noviembre de 1949, incluye en su Artculo 30 lo que podramos denominar el derecho de acceso a la informacin pblica, indicando expresamente: Se garantiza el libre acceso a los departamentos admi-
2. Ver Contralora General de la Repblica de Costa Rica. (2004). Directrices generales sobre principios y enunciados ticos. Publicada en el peridico oficial La Gaceta No. 228 del 22 de noviembre del 2004. San Jos, Costa Rica.
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Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos y el ejercicio del derecho acceso a la informacin sobre asuntos de inters pblico, debiendo ser garantizado por el Estado. El derecho de acceso a la informacin pblica se regir por los siguientes principios y reglas: a. Toda la informacin que se encuentre en posesin de cualquier autoridad pblica, ya sea nacional o local; central o descentralizada; es pblica, salvo los secretos de Estado u otro tipo de informacin que por ley sea calificada como reservada o confidencial. b. En el ejercicio, implementacin e interpretacin de este derecho, deben prevalecer en primer trmino, los principios de publicidad y transparencia administrativa. c. La informacin referida a la vida privada y datos personales estar protegida por lo establecido en el Artculo 24 de esta Constitucin y las leyes que as lo regulen.
alguno sobre el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica, a sus datos personales, o a la rectificacin de stos. e. El Estado deber establecer y garantizar a travs de la ley, los mecanismos y procedimientos administrativos que garanticen el derecho real y efectivo de acceso a la informacin pblica. Se podrn crear por ley rganos o entes especializados e independientes, que velen por el cumplimiento y proteccin de este derecho fundamental en las Administraciones Pblicas. f. El Estado deber utilizar su plataforma tecnolgica para facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica.
Como vemos la iniciativa recoge los aspectos de mayor inters del Artculo 6 de la Constitucin Poltica mexicana, pero en su contenido se agregan aspectos novedosos que son propios del ordenamiento jurdico costarricense, situacin que dar la posibilidad de un mayor desarrollo, si se aprueba, de este derecho fundamental. Ahora bien, el sustento constitucional del derecho de acceso a la informacin pblica, se ve complementado con una serie de normas constitucionales que detallaremos a continuacin:
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d. Ninguna persona tendr la necesidad de acreditar o justificar inters o derecho
El Artculo 9 de la CPCR, detalla en su contenido la organizacin poltico administrativa esencial del Estado costarricense indicando: El Gobierno de la Repblica es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre s. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial (...). Muestra esta disposicin, elementos propios del Estado democrtico de derecho, resaltando las caractersticas de: popular, representativo, participativo, alternativo y responsable; y del que se podra indicar derivan dos principios bsicos en el tema del acceso a la informacin y la transparencia, como son: el principio de participacin ciudadana y el democrtico, que se sustenta tambin el Artculo 1 constitucional que seala que: Costa Rica es un Repblica democrtica, libre e independiente. A lo anterior, se debe de retomar lo indicado en el Artculo 11 CPCR, que como lo indicamos en pginas anteriores, se regula en el primer prrafo el principio de legalidad, esencial en el tema de acceso a la informacin pblica, y adems en el segundo apartado, lo relativo a la rendicin de cuentas y evaluacin de resultados. Otras normas constitucionales que tienen una relacin intrnseca con el acceso a la informacin pblica, desde nuestro punto de vista son:
Artculo 24 (derecho a la intimidad): Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones. Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la Repblica. Sin embargo, la ley, cuya aprobacin y reforma requerir los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijar en qu casos podrn los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento. (...). Artculo 27 (derecho de peticin). Sobre este ya hicimos mencin. Artculo 28 (principio de libertad y autonoma de las personas): Nadie puede ser inquietado ni perseguido por la manifestacin de sus opiniones ni por acto alguno que no infrinja la ley. Las acciones privadas que no daen la moral o el orden pblico o que no perjudiquen a tercero, estn fuera de la accin de la ley. (...). Artculo 29 (libertad de expresin): Todos pueden comunicar sus pensamientos de palabra o por escrito, y
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publicarlos sin previa censura, pero sern responsables de los abusos que cometan en el ejercicio de este derecho, en los casos y del modo que la ley establezca. Artculo 33 (principio de igualdad): Toda persona es igual ante la ley y no podr practicarse discriminacin alguna contraria a la dignidad humana. Artculo 41 (principio de responsabilidad y de justicia pronta y cumplida): Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparacin para las injurias o daos que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacrseles justicia pronta, cumplida, sin denegacin y en estricta conformidad con las leyes. Artculo 46 prrafo ltimo (derechos de los consumidores y usuarios a recibir informacin adecuada y veraz): () Los consumidores y usuarios tienen derecho a la proteccin de su salud, ambiente, seguridad e intereses econmicos; a recibir informacin adecuada y veraz; a la libertad de eleccin, y a un trato equitativo. El Estado apoyar los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regular esas materias.
Artculo 121 inciso 23) (creacin y facultades de las Comisiones Especiales de Investigacin -rganos legislativos de carcter poltico y no judicial, Voto No. 06663-99 de la Sala Constitucional-): Nombrar Comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente. Las Comisiones tendrn libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzguen necesarios. Podrn recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante si a cualquier persona, con el objeto de interrogarla (...). He querido enumerar segn mi criterio las normas constitucionales que hacen referencia a otros derechos fundamentales que tienen relacin directa con el acceso a la informacin pblica, y que sirven de sustento constitucional al mismo. Se podra hacer mencin de otras normas que se vinculan tambin con el principio de transparencia, como sera el caso de los Artculos 148 y 149 constitucionales que regulan el tema de la responsabilidad del Presidente de la Repblica y de sus Ministros, pero lo dejamos aqu, ya que pasaremos a continuacin a estudiar el extenso marco legal que encontramos en Costa Rica.
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Desarrollo legal
Debido a la importancia de esta artculo y al inters de presentar un estudio completo de la legislacin costarricense que ha venido desarrollando los temas de acceso a la informacin, transparencia e inclusin de herramientas para garantizarla en la gestin administrativa, control, fiscalizacin, entre otros; es que se ha tomado de base el estudio legislativo que he elaborado durante varios aos, aunque agregando al presente trabajo un anlisis y clasificacin novedosa en su tratamiento. (CRDOBA, 2008, p.18). Junto a lo anterior, se incluye la nueva legislacin aprobada en los ltimos aos, logrando de esta forma dar originalidad a este apartado, adems de actualizar y comentar las nuevas leyes en esta materia. Es de recibo indicar que en el caso costarricense nos enfrentamos a una normativa dispersa en esta materia, sin que exista una ley marco o general que regule el derecho de acceso a la informacin pblica, el principio de transparencia o herramientas que garanticen una gestin administrativa transparente, aspecto que se debe deducir de leyes especficas que si hacen mencin a algunos de estos temas y que a continuacin iremos comentando a partir de su contenido bsico. Antes bien, se debe indicar que son diversos los temas relacionados con el derecho fundamental de acceso a la informacin pblica
que encontramos en las diversas leyes que citamos, como son: lmites al derecho de acceso a la informacin pblica, la confidencialidad de la informacin, el secreto de Estado, la seguridad nacional y el derecho a la intimidad, entre otros; y de los cuales comentaremos los que consideremos relevante para este estudio. Costa Rica sigue en deuda con los ciudadanos al no aprobarse y no lograr consenso sobre este punto en el Parlamento. Igual comentario se puede hacer con la necesidad de que se apruebe una ley marco en materia de libertad de expresin. En diferentes estudios, se ha afirmado que en Costa Rica existen diversas normas insertas en forma independiente en el ordenamiento jurdico, que carecen de una legislacin marco ordenada en forma sistemtica y uniforme, que incluya los distintos aspectos que debe contener una ley de este tipo, como concepto, principios y normas que forman parte de este derecho fundamental (CORDOBA, 2008, p.30). Ahora bien, tratndose del tema de acceso a la informacin, se hace mencin en la doctrina y legislacin comparada sobre la necesidad de que los pases tengan aprobadas tres leyes especficamente que lo garanticen e implementen, es decir, una ley general sobre archivos; una ley sobre proteccin de datos y una ley marco sobre acceso a la informacin pblica. Esto es lo que se ha denominado el tridente
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de la informacin. En el caso de Costa Rica se ha logrado alcanzar la aprobacin de las dos primeras, quedando pendiente una ley marco sobre informacin. Se ha clasificado este listado de leyes en tres grupos, el primero de ellos que regula aspectos generales sobre los archivos, expedientes, derechos de los administrados y documentacin; el segundo que tiene que ver con la base jurdica para el control, fiscalizacin y herramientas que posibilitan la transparencia en la gestin pblica. El tercer grupo, son las leyes aprobadas recientemente y que estn relacionadas con lo que se ha venido planteando.
archivos privados o particulares que custodien documentos de todo tipo con valor cientfico y cultural, entre los que se pueden citar: documentos textuales, manuscritos o impresos, grficos, audiovisuales y legibles por mquina que, por su contenido, sirvan como testimonio y reflejen el desarrollo de la realidad costarricense, como actas, acuerdos, cartas, decretos, informes, leyes, resoluciones, mapas, planos, etc. Pero es el Artculo 10 de la Ley, la que hace mencin del acceso a los documentos indicando: Se garantiza el libre acceso a todos los documentos que produzcan o custodien las instituciones a las que se refiere el Artculo 2 de esta Ley. Cuando se trate de documentos declarados secreto de Estado, o de acceso restringido, perdern esa condicin despus de treinta aos de haber sido producidos, y podr facilitarse para investigaciones de carcter cientfico-cultural, debidamente comprobados, siempre que no se irrespeten otros derechos constitucionales. Esta norma hace especial del derecho de acceso a la informacin y del secreto de Estado. Los documentos que hayan sido declarados secretos de Estado, pierden dicha caracterstica cuando transcurran treinta aos de haber sido producidos, siempre que su utilizacin no irrespete otras garantas fundamentales. Importante con respecto a terceros, el Artculo 23 inciso i)
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Primera clasificacin de leyes A continuacin se ver el primer grupo de leyes relativas a archivos, expedientes, derechos de los administrados y documentacin, entre otros. Ley del Sistema Nacional de Archivos (N 7202 de 24 de octubre de 1990) Crea un Sistema Nacional de Archivos, compuesto por todos los archivos pblicos y por aquellos privados o particulares que se integren a ste en Costa Rica. Se regula el funcionamiento de los rganos del sistema que nace y, adems, incluye los archivos de los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y dems entes pblicos, as como
que obliga a la Direccin General del Archivo Nacional a suministrar al usuario la informacin solicitada, excepto en aquellos casos en que el documento sea de acceso restringido.
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Ley General de Polica (N 7410 de 26 de mayo de 1994) Esta ley en su contenido busca garantizar la seguridad pblica de la Nacin, sin perjuicio de lo estipulado en caso de tomar medidas necesarias para garantizar el orden, la defensa y la seguridad del pas, as como la tranquilidad y libre disfrute de las garantas pblicas y que ya encontramos reguladas en la Constitucin Poltica. Se hace mencin del Artculo 16 de esta ley que dice: Documentos confidenciales y secretos de Estado. Los informes y los documentos internos de la Direccin de Seguridad del Estado son confidenciales. Podrn declararse secreto de Estado, mediante resolucin del Presidente de la Repblica. Se debe resaltar de esta norma la facultad que se otorga al Presidente de la Repblica para declarar secreto de Estado un documento o informe, tema que ha estado un poco disperso con la legislacin existente hasta ese momento. Se debe concluir eso s, que si tal disposicin no se hubiera limitado nicamente a todos los informes y documentos internos de la Direccin
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de Seguridad del Estado, se podra haber constituido en una norma base de naturaleza general dando la potestad al Poder Ejecutivo para declarar secreto de Estado todos aquellos asuntos, hechos, documentos o informes relacionados con la actividad general del Estado y no nicamente por razones de seguridad, quedando por fuera en nuestro criterio, otros asuntos como seguridad pblica o las relaciones internacionales, que en determinados momentos deben ser protegidos con este tipo de secreto, aunque nuestro criterio es que en la actuacin de las Administraciones Pblicas y en general del Estado, lo que debe prevalecer es el principio de transparencia. Ley General de la Administracin Pblica (N 6227 de 2 de mayo de 1978) Esta es una normativa general que regula los procedimientos administrativos. La citamos porque la misma incluye aspectos importantes con respecto al acceso al expediente y sus piezas o documentos que se encuentran en los despachos administrativos. As, en el Artculo 272.1 se seala la norma general, con la salvedad de los casos establecidos en el Artculo 273 y 274. Al respecto, dicen las normas: Artculo 272.1. Las partes y sus representantes, y cualquier abogado, tendrn derecho en cualquier fase del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente, as como a pedir
certificacin de la misma, con las salvedades que indica el artculo siguiente.... La excepcin, la encontramos regulada en el Artculo 273, que dice literalmente: 1. No habr acceso a las piezas del expediente cuyo conocimiento pueda comprometer secretos de Estado o informacin confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para daar ilegtimamente a la Administracin, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente. 2. Se presumirn en esta condicin, salvo prueba en contrario, los proyectos de resolucin, as como los informes para rganos consultivos y los dictmenes de stos antes de que hayan sido rendidos. En cuanto a la decisin que niega el conocimiento y acceso al expediente, puede ser recurrida, segn el Artculo 274 de la LGAP. Otra disposicin que debemos tomar en consideracin, es el Artculo 217 que dice: Las partes tendrn derecho a conocer el expediente con las limitaciones de esta ley.... Complementar la normativa cita, los Artculos 111 (concepto de servidor pblico), 113 (inters pblico) y 114 (servicio a favor de los administrados), que rigen esta materia. Es importante indicar en el mbito jurisdiccional y con respecto al acceso al
expediente administrativo, se debe citar el Artculo 56 inciso 1) del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo (Ley No. 8508 de 28 de abril del 2006 y cuya vigencia fue a partir del 1 de enero de 2008) y que en lo que interesa manifiesta: 1) Si en forma antijurdica, cualquier ente u rgano de la Administracin Pblica, impide u obstaculiza el acceso, el examen, la lectura o la copia del expediente administrativo, el perjudicado podr requerir, aun antes del inicio del proceso, la intervencin del juez, quien entre otras actuaciones, podr presentarse directamente a la oficina respectiva, por s o mediante la persona designada por l, a solicitar y obtener el expediente administrativo completo, el cual ser devuelto, una vez reproducido, mediante copia certificada segn los trminos del Artculo 51 de este Cdigo. Lo anterior lo dejamos anotado, pues complementa lo analizado en la Ley General de Administracin Pblica.
En el apartado relativo a la base constitucional, se hizo cita del Artculo 32 de la Ley de Jurisdiccin Constitucional que complementa el Artculo 27 de la Constitucin Poltica, y en razn de esto se hace mencin nicamente de esta Ley.
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Ley de la Jurisdiccin Constitucional (N 7135 de 11 de octubre de 1989)
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Ley de Promocin de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (N 7472 de 20 de diciembre de 1994 y sus reformas) Se regula en esta ley aspectos relativos a la proteccin de los derechos de los consumidores y usuarios de servicios, pues se viene a establecer y complementar una serie de derechos que son propios de los ciudadanos, que se encuentran regulados expresamente en el Artculo 46 prrafo ltimo de la Constitucin Poltica y que se ha citado anteriormente. De la normativa revisada, nos interesa hacer cita del Artculo 32 inciso c) garantiza el derecho de acceso a una informacin veraz y oportuna, sobre los diferentes bienes y servicios, con especificacin correcta de cantidad, caractersticas, composicin, calidad y precio. Esta ley es complementada con la Ley de proteccin al ciudadano del exceso de requisitos y trmites administrativos que estudiaremos a continuacin.
trminos generales la Ley de proteccin al ciudadano del exceso de requisitos y trmites administrativos, ms conocida, como la Ley No. 8220, tiene su base en la defensa de los administrados, especialmente en la irrazonable cantidad de trmites que se tienen que realizar ante las entidades pblicas, adems de garantizarle a los ciudadanos una informacin debida, oportuna y veraz para stos. En este sentido el Artculo 1 seala: La presente Ley es aplicable a toda la Administracin Pblica, central y descentralizada, incluso instituciones autnomas y semiautnomas, rganos con personalidad jurdica instrumental, entes pblicos no estatales, municipalidades y empresas pblicas. Se exceptan de su aplicacin los trmites y procedimientos en materia de defensa del Estado y seguridad nacional. Para los efectos de esta Ley, se entender por administrado a toda persona fsica o jurdica que, en el ejercicio de su derecho de peticin, informacin y-o derecho o acceso a la justicia administrativa, se dirija a la Administracin Pblica. Se debe resaltar la mencin directa de los derechos de los administrados frente a las Administraciones Pblicas, aspecto que en nuestro estudio es medular para el anlisis de las herramientas para la transparencia en la gestin administrativa, siendo esto en nuestro crite-
Ley de proteccin al ciudadano del exceso de requisitos y trmites administrativos (N 8220 de 4 de marzo del 2002 y su reforma mediante Ley No. 8990 de 27 de setiembre del 2011) En la presentacin de esta ley, se va a citar el Artculo 1 que no fue objeto de reforma de la Ley No. 8990 de la que se har mencin en el apartado de leyes recientes. En
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rio, un ejemplo de lo que se quiere demostrar con este anlisis de la legislacin costarricense.
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Ley General de Telecomunicaciones. (Ley No. 8642 de 4 de junio del 2008 publicada en La Gaceta No. 125 del 30 de junio del 2008). Se puede considerar la Ley General de Telecomunicaciones, una de las leyes ms recientes que empieza a surtir efectos jurdicos con la apertura de las telecomunicaciones en Costa Rica. Pese a ser una ley muy especial, dirigida a un sector fuerte de la economa y del servicio pblico, se considera de relevancia citarla en razn de que al igual que otras leyes, incorpora dos principios rectores vinculados con nuestro anlisis, stos son, el de transparencia y el de publicidad, estableciendo literalmente en su Artculo 3 lo siguiente: (...) Transparencia: establecimiento de condiciones adecuadas para que los operadores, proveedores y dems interesados puedan participar en el proceso de formacin de las polticas sectoriales de telecomunicaciones y la adopcin de los acuerdos y las resoluciones que las desarrollen y apliquen. Tambin, implica poner a disposicin del pblico en general: i) informacin relativa a los procedimientos para obtener los ttulos habilitantes, ii) los acuerdos de acceso e interconexin, iii) los trminos
y las condiciones impuestas en todos los ttulos habilitantes, que sean concedidos, iv) las obligaciones y dems procedimientos a los que se encuentran sometidos los operadores y proveedores, v) informacin general sobre precios y tarifas, y vi) informacin general sobre los requisitos y trmites para el acceso a los servicios de telecomunicaciones. e) Publicidad: obligacin de publicar un extracto de las condiciones generales y de las especificaciones tcnicas necesarias para identificar las bandas de frecuencia que sean objeto de concurso pblico en el diario oficial La Gaceta y por lo menos en un peridico de circulacin nacional. Tambin, conlleva la obligacin de los operadores y proveedores de realizar las publicaciones relacionadas con propaganda o informacin publicitaria de manera veraz y transparente, en tal forma que no resulten ambiguas o engaosas para el usuario (...). En una materia en donde la competencia es esencial y sobre todo cuando se da participacin de una institucin pblica como el Instituto Costarricense de Electricidad, frente a empresas privadas de telecomunicaciones, se hace necesario y urgente el establecimiento de principios rectores como la transparencia y publicidad en razn de causar afectaciones ni desigualdades en la libre competencia.
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En trminos generales estas son algunas de las leyes que hemos incorporado en esta primera clasificacin, pero esto no obsta indicar que existen ms de cuarenta leyes que hacen mencin al tema, pero que no hemos incluido en razn de abarcar otros puntos de inters en la investigacin.
auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pblica, pero tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeo de sus labores ().En el tema que nos motiva en esta investigacin, seala el Artculo 13 con respecto a la garanta constitucional de acceso y disposicin de la informacin lo siguiente: Con las salvedades de orden constitucional y legal para cumplir con sus cometidos, la Contralora General de la Repblica tendr acceso a cualquier fuente o sistema de informacin, registro, documento, instrumento, cuenta o declaracin de los sujetos pasivos pblicos. Con las salvedades de orden constitucional y legal, la Contralora General de la Repblica tendr acceso a la contabilidad, correspondencia y en general a los documentos emitidos o recibidos por los sujetos pasivos privados, para el ejercicio del control y la fiscalizacin aqu contemplados. Para el cumplimiento de las anteriores atribuciones, solo estarn investidos de autoridad los servidores de la Contralora General de la Repblica acreditados para ello. Los funcionarios, empleados o particulares que sean requeridos al efecto, debern suministrar, en el plazo que ella les fije, la
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Segunda clasificacin de leyes A continuacin vamos a ver el segundo grupo de leyes, segn la clasificacin que presentamos, buscan establecer herramientas al operador administrativo y jurdico con el objetivo de que impere la transparencia en la gestin administrativa. El enfoque de esta normativa es ms de control, responsabilidad y fiscalizacin.
Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica (N 7428 de 26 de agosto de 1994 y sus reformas) En sus primeros artculos, la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica desarrolla los temas de su naturaleza jurdica y atribucin general, su garanta de independencia, su representacin, su mbito de competencia, entre otros. Toda esta normativa sustentada en el Artculo 183 de la Constitucin Poltica que dice en lo que nos interesa: La Contralora General de la Repblica es una institucin
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informacin o piezas documentales o instrumentales solicitadas. Conforme a esta norma, se le otorgan facultades a los funcionarios de la Contralora General para acceder a informacin pblica o privada, esta ltima sustentada en el Artculo 24 constitucional ya citada, en el que se regula el tema del derecho a la intimidad y el secreto de las comunicaciones, dejando la salvedad para el rgano contralor y los funcionarios del Ministerio de Hacienda. Del mismo modo, se debe resaltar la obligacin de suministrar la informacin, piezas documentales o instrumentales a los funcionarios de la Contralora encargados para esta labor, conforme se indica en la disposicin citada. Revisando la Ley Orgnica de la Contralora, se establecen una serie de potestades que se podra considerar herramientas legales para buscar en las instituciones pblicas mayor transparencia en su gestin. As, encontramos a partir del Artculo 16 sus competencias y se individualiza cada una de las potestades de las siguiente forma: potestad de control de eficiencia (Artculo 17); fiscalizacin presupuestaria (Artculo 18); potestad de aprobacin de actos y contratos (Artculo 20); potestad de realizar auditoras (Artculo 21); potestad de investigacin (Artculo 22); potestad reglamentaria (Artculo 23); potestades de direccin en materia de fiscalizacin (Artculo 24); potestades sobre control de ingresos y exoneraciones (Artculo 25); y po-
testad sobre auditoras internas (Artculo 26). A lo anterior se debe agregar la obligacin que tienen algunos de los funcionarios pblicos de brindar declaracin jurada sobre sus bienes cuando asumen su cargo y actualizarla anualmente, esta obligacin de los funcionarios pblicos se ubica dentro del marco bsico de la Contralora General y se ve complementada en la Ley contra la corrupcin y el enriquecimiento ilcito que estudiaremos ms adelante. Revisando la Memoria Anual de la Contralora General de la Repblica del 2011 (pginas 57 y 58), nos hace mencin sobre el marco legal aplicable a la gestin pblica en materia sancionatoria, haciendo cita de la Ley de la Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos, de la Ley de Planificacin Nacional; de la Ley General de Control Interno; y la Ley contra la corrupcin y el enriquecimiento ilcito en la funcin pblica. Ahora bien, en cuanto a las acciones de la Contralora General para promover la aplicacin de este marco legal se indica: Las acciones que realiza la Contralora General para promover la aplicacin del marco legal de la gestin pblica, pueden agruparse en dos. Por una parte, las acciones realizadas en el ejercicio de su potestad de control y fiscalizacin superior de la Hacienda Pblica, y que tiene por objetivo eliminar las debilidades que se detectan en el ejercicio del control posterior, en aras de
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su mejora continua (acciones preventivas y correctivas). Por otra parte, las acciones que realiza el rgano contralor en el ejercicio de su potestad para llevar a cabo investigaciones y tramitar procedimientos administrativos (acciones represivas). Como productos del primer grupo de acciones pueden mencionarse los informes de fiscalizacin, el Informe Tcnico al proyecto de ley de presupuesto de la Repblica, el informe de resultados del proceso de aprobacin presupuestaria, el informe de evaluacin fiscal y presupuestaria del sector pblico con corte al primer semestres, la Memoria Anual, el ndice de Gestin Municipal y el ndice de Gestin Institucional. (Lo resaltado no es del original). En este ltimo prrafo encontramos herramientas que utiliza la Contralora General con el objetivo de garantizar transparencia, evaluacin de resultados, rendicin de cuentas en la gestin administrativa.
diferentes instituciones pblicas que conforman el Estado costarricense. As el Artculo 1 dice: Esta Ley establece los criterios mnimos que debern observar la Contralora General de la Repblica y los entes u rganos sujetos a su fiscalizacin, en el establecimiento, funcionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluacin de sus sistemas de control interno. Del mismo modo en el Artculo 7 se regula la obligatoriedad de este sistema en toda la Administracin Pblica, sealando: Obligatoriedad de disponer de un sistema de control interno. Los entes y rganos sujetos a esta Ley dispondrn de sistemas de control interno, los cuales debern ser aplicables, completos, razonables, integrados y congruentes con sus competencias y atribuciones institucionales. Adems, debern proporcionar seguridad en el cumplimiento de esas atribuciones y competencias; todo conforme al primer prrafo del Artculo 3 de la presente Ley. Partiendo de esta normativa se debe indicar que en materia de rendicin de cuentas y evaluacin de resultados, se establecen estas disposiciones como el eje central de un sistema de mayor control en la actividad pblica. Se debe recordar que esta Ley tuvo como antecedente un Manual que haba aprobado la mis-
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Ley General de Control Interno (Ley N 8292 de 31 de julio del 2002) Esta normativa establece un sistema de control interno que estar dirigido por la Contralora General de la Repblica, en donde se definen controles para la actividad de las
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ma Contralora para su funcionamiento y que despus fue distribuido en todas las dems instituciones pblicas con el objetivo de establecer controles internos y fortaleciendo las auditoras internas. En cuanto al tema de la informacin privada o pblica, se hace mencin de otros artculos relativos a las atribuciones de los auditores, entre ellos: confidencialidad de la informacin (Artculo 32); libre acceso a libros, archivos, valores, cuentas bancarias y los documentos de los entes y rganos de su competencia institucional, as como de los sujetos privados, nicamente en cuanto administren o custodien fondos o bienes pblicos de los entes y rganos de su competencia institucional (inciso a) Artculo 33). Tambin se debe hacer mencin del Artculo 6 de la Ley de cita, que en relacin con nuestro tema de estudio indica: Confidencialidad de los denunciantes y estudios que originan la apertura de procedimientos administrativos. La Contralora General de la Repblica, la administracin y las auditoras internas, guardarn confidencialidad respecto de la identidad de los ciudadanos que presenten denuncias ante sus oficinas. La informacin, documentacin y otras evidencias de las investigaciones que efectan
las auditoras internas, la administracin y la Contralora General, cuyos resultados puedan originar la apertura de un procedimiento administrativo, sern confidenciales durante la formulacin del informe respectivo. Una vez notificado el informe correspondiente y hasta la resolucin final del procedimiento administrativo, la informacin contenida en el expediente ser calificada como informacin confidencial, excepto para las partes involucradas, las cuales tendrn libre acceso a todos los documentos y las pruebas que obren en el expediente administrativo. Para todos los casos, la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de las facultades contenidas en el inciso 23) del Artculo 121 de la Constitucin Poltica, podr acceder a los informes, la documentacin y las pruebas que obren en poder de las auditoras internas, la administracin o la Contralora General de la Repblica. Esta norma garantiza lo annimo de las denuncias ante la Contralora General de la Repblica como un mecanismo de proteccin a aquellos que conocen de una transgresin al ordenamiento jurdico pero por temor no denuncian. Al respecto, se debe de indicar que las personas que son objeto de un procedimiento administrativo de esta
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naturaleza debern de gozar de su derecho al debido proceso, pero se entiende que esta es una potestad de las ms importantes, como es la sancionadora en razn del inters pblico. ste en nuestro criterio se constituye tambin en una herramienta que busca la transparencia en la funcin pblica, aunque con consecuencias ms severas para aquellos que han violentado el ordenamiento jurdico.
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Ley contra la Corrupcin y el Enriquecimiento Ilcito en la Funcin Pblica (N 8422 de 6 de octubre de 2004) Encontramos en esta normativa algunas disposiciones que desarrollan el tema del derecho de acceso a la informacin pblica. Se ha afirmado en otros estudios, que esta ley ha recibido crticas fuertes de diferentes sectores que la consideran muy draconiana en sus disposiciones, aspecto que podra en algn momento afectar su real implementacin. Pese a lo anterior, en su mayora esta ley ha resistido la revisin constitucional de sus normas. Es de inters para esta investigacin, hacer referencia a varios artculos relativos al libre acceso a la informacin (Artculo 7); proteccin de los derechos del denunciante de buena fe y confidencialidad de la informacin (Artculo 8); limitaciones al expediente administrativo (Artculo 10); acceso a informacin confidencial (Artculo 11); entre otras.
Conforme lo he indicado, se har mencin nicamente del Artculo 7 que se refiere al libre acceso a la informacin incluyendo en este supuesto la informacin relacionada con el ingreso, la presupuestacin, la custodia, la fiscalizacin, la administracin, la inversin, el gasto de los fondos pblicos, la informacin necesaria para asegurar la efectividad de esta Ley, y la informacin relacionada con hechos y conductas de los funcionarios pblicos. Se hace la salvedad de que la Contralora General podr revisar documentos de naturaleza privada segn lo dispuesto en el Artculo 24 de la Constitucin Poltica costarricense y el Artculo 11 de esta ley que es referido al acceso a la informacin privada. Encontramos otras normas de igual relevancia que ya se han mencionado, que buscan en primer trmino establecer un marco general en cuanto al acceso a la informacin pblica, pero resguardando otros derechos de los ciudadanos, especialmente con respecto al tema de la confidencialidad de la informacin, la buena fe de los denunciantes, etc. De igual forma, se observan en estas normas una serie de pautas que deben seguir la Contralora General, la Administracin y las auditoras internas de las instituciones pblicas, para el respeto de estos derechos y en especial, del principio de legalidad y del marco constitucional que prevalece en esta materia.
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Se retoma aqu el Artculo 10 relativo a las limitaciones de acceso al expediente administrativo, ya que en su contenido hace mencin del trmite que se debe de seguir en toda investigacin, debiendo la Contralora General guardar la reserva del caso en razn de la tutela de los derechos fundamentales de los posibles responsables. Se debe brindar el debido proceso, a las partes, abogados, defensores, garantizando un debido acceso al expediente administrativo. Tomando estas tres leyes que se han mencionado en esta apartado, se considera que encontramos diversos instrumentos o herramientas que posibilitan la transparencia en la gestin pblica y la lucha contra la corrupcin, que se constituye en uno de los principios esenciales del quehacer pblico.
Ley de modificacin de la Ley No. 8220, proteccin al ciudadano del exceso de requisitos y trmites administrativos. (No. 8990 de 29 de setiembre del 2011) Como se haba indicado en pginas anteriores, la Ley de proteccin al ciudadano tuvo una importante modificacin con el propsito de darle mayor dinmica a sus disposiciones, tomando en consideracin la experiencia que se ha tenido de sta en los ltimos aos, en donde las Administraciones Pblicas no la han venido aplicando como se requera y siguen pidiendo excesivos trmites a los administrados. En trminos generales, se reforman los Artculos 4 (publicidad de los trmites y sujecin a la ley), 5 (obligacin de informar sobre el trmite), 6 (plazo y calificacin nicos), 7 (procedimiento para aplicar el silencio positivo) y 10 (responsabilidad de la Administracin y el funcionario); todos de la Ley 8220. Adems en esta ley se adicionan los Artculos 11 (rectora); 12 (evaluacin costo o beneficio); 13 (criterio del rgano rector) y 14 (que es referido a los criterios que emita la Direccin de Mejora Regulatoria). De las anteriores disposiciones, nos interesa comentar el Artculo 4 que se refiere a la publicidad de los trmites y sujecin a la ley, y en donde el administrado que realice cualquier trmite (y requisi-
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Tercera clasificacin. Leyes aprobadas recientemente En este punto, se har mencin bsicamente de dos leyes referidas, a la modificacin de la Ley de proteccin al ciudadano del exceso de requisitos y trmites administrativos; y a la Ley de Proteccin de la persona frente al tratamiento de sus datos personales, haciendo nfasis en el tema que nos interesa sobre la inclusin en el mbito legislativo de herramientas que garanticen la transparencia en la gestin pblica.
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tos) tendr derecho a que se indique por parte de la institucin pblica su fuente normativa (ley, decreto ejecutivo o reglamento), su publicacin en el diario oficial (que incluya procedimientos a seguir, instructivos, manuales, formularios y dems documentos que corresponda); pudiendo ser divulgados los trmites o requisitos por medios electrnicos. Aunque no se crea directamente en este artculo, sino que nicamente hace mencin de una Oficina de Informacin al ciudadano en cada institucin, interpretamos que a partir de esta disposicin cada entidad pblica tendr que tener una oficina que cumpla con brindar la informacin requerida por los usuarios o administrados; especialmente cuando se trate de requisitos, procedimientos, solicitudes, permisos, licencias o autorizaciones. Como se observa, si se logra hacer efectiva esta disposicin que es ms detallada que el Artculo 4 de la Ley 8220 anterior, se lograra la consecucin de una herramienta importantsima para facilitar el derecho de acceso a los administrados; y adems desde el punto de vista legal, en una herramienta de transparencia de la gestin pblica. Se complementa lo que se ha sealado, con lo dispuesto en el Artculo 5 de la ley en estudio, que al respecto seala: Todo funcionario, entidad u rgano pblico estar obligado a proveerle al administrado informacin sobre los trmites y requisitos que se realicen en la respectiva unidad administrativa o dependencia. Para
estos efectos, no podr exigirle la presencia fsica al administrado, salvo en los casos en que la ley expresamente lo requiera (). Se considera que esta reforma est planteada con el objetivo de crear mayor incidencia en las Administraciones Pblicas de lo que se logr con la Ley 8220 inicial, aspecto que de todas formas beneficiara la posicin del administrado frente a la autoridad pblica. Finalmente, es muy importante lo consignado en el Artculo 13 de esta modificacin a la Ley 8220, que establece como vinculante el criterio del rgano rector en materia regulatoria, indicando la norma: El criterio que emita el Ministerio de Economa, Industria y Comercio, MEIC, por medio de la Direccin de Mejora Regulatoria, sobre los trmites existentes cubiertos por esta ley, as como sobre la emisin de nuevas regulaciones o reformas a las ya existentes que contengan trmites requeridos a los ciudadanos, tendr carcter vinculante para la Administracin Pblica central. Cuando los entes autnomos, semiautnomos o con autonoma universitaria emitan nuevas regulaciones o reformas a las ya existentes que contengan trmites requeridos a los ciudadanos, consultarn al rgano rector la conformidad de stas con los principios
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y objetivos de la mejora y simplificacin de los trmites y a la Ley N. 8220 y su Reglamento. EI criterio que vierta el rgano rector para estos casos ser con carcter de recomendacin. Esto obliga a las instituciones pblicas a mejorar su normativa de gestin administrativa, especialmente, trmites, requisitos y procedimientos, con la finalidad de brindar a los usuarios un mejor servicio a su solicitud.
nacionalidad, residencia o domicilio, el respeto a sus derechos fundamentales, concretamente, su derecho a la autodeterminacin informativa en relacin con su vida o actividad privada y dems derechos de la personalidad, as como la defensa de su libertad e igualdad con respecto al tratamiento automatizado o manual de los datos correspondientes a su persona o bienes. Bien hace el legislador de darle proteccin en la sociedad tecnolgica del siglo XXI a la persona y sobre todo, a su autodeterminacin informativa, en especial cuando las autopistas de la informacin cada da se hacen ms anchas y extensas. Se entiende por autodeterminacin informativa en esta ley, lo indicado en su Artculo 4, al manifestar: Toda persona tiene derecho a la autodeterminacin informativa, la cual abarca el conjunto de principios y garantas relativas al legtimo tratamiento de sus datos personales reconocidos en esta seccin. Se reconoce tambin la autodeterminacin informativa como un derecho fundamental, con el objeto de controlar el flujo de informaciones que conciernen a cada persona, derivado del derecho a la privacidad, evitando que se propicien acciones discriminatorias.
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Ley de proteccin de la persona frente al tratamiento de sus datos personales. (No. 8968 de 7 de julio del 2011) Desde hace varios aos se ha venido trabajando en la Asamblea Legislativa costarricense esta iniciativa, hasta que en el 2011 fue aprobada. Se considera que ste es uno de los aciertos ms relevantes que se han incorporado al ordenamiento jurdico, en especial, porque se estn retomando las nuevas tendencias legislativas y doctrinales sobre la proteccin de la persona frente al tratamiento de sus datos personales en los registros informticos o redes, como Internet y otras. Desde su Artculo 1, la normativa establece su marco de competencia sealando: Esta ley es de orden pblico y tiene como objetivo garantizar a cualquier persona, independientemente de su
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Ahora bien, se debe ubicarnos en el Artculo 7 que hace mencin a los derechos que le asisten a la persona, y en donde se garantiza su acceso a sus datos personales, rectificacin o supresin de stos, consintiendo la cesin de sus datos cuando corresponda. En cuanto al tema del acceso a la informacin, la disposicin es expresa en cuanto a que la persona responsable de la base de datos debe cumplir con lo solicitado por la persona solicitante, de forma gratuita y resolver en un plazo de cinco das hbiles a partir de la recepcin de la solicitud. As el inciso 1) dice literalmente: Acceso a la informacin. La informacin deber ser almacenada en forma tal que se garantice plenamente el derecho de acceso por la persona interesada. El derecho de acceso a la informacin personal garantiza las siguientes facultades del interesado: a) Obtener en intervalos razonables, segn se disponga por reglamento, sin demora y a ttulo gratuito, la confirmacin o no de la existencia de datos suyos en archivos o bases de datos. En caso de que s existan datos suyos, estos debern ser comunicados a la persona interesada en forma precisa y entendible. b) Recibir la informacin relativa a su persona, as como la finalidad con que fueron recopilados y el uso que se le ha dado a sus datos personales. El informe deber ser completo,
claro y exento de codificaciones. Deber estar acompaado de una explicacin de los trminos tcnicos que se utilicen. c) Ser informado por escrito de manera amplia, por medios fsicos o electrnicos, sobre la totalidad del registro perteneciente al titular, aun cuando el requerimiento solo comprenda un aspecto de los datos personales. Este informe en ningn caso podr revelar datos pertenecientes a terceros, aun cuando se vinculen con la persona interesada, excepto cuando con ellos se pretenda configurar un delito penal. d) Tener conocimiento, en su caso, del sistema, programa, mtodo o proceso utilizado en los tratamientos de sus datos personales. El ejercicio del derecho al cual se refiere este artculo, en el caso de datos de personas fallecidas, le corresponder a sus sucesores o herederos. Adems de lo anterior, se garantiza en la misma norma el derecho de rectificacin de los datos personales y su actualizacin o eliminacin como corresponda. Como vemos esto se constituye en una ley novedosa que vendr a darle a los administrados una garanta de proteccin de sus derechos fundamentales, especialmente la autodeterminacin informativa, y para ello se crea la Agencia de Proteccin de Datos que ser el rgano pblico que la implementar y velar por su
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cumplimiento, haciendo ms transparente el actuar de la Administracin sobre todo cuando nos encontramos frente a informacin que se encuentra almacenada en un registro o base pblica. Si se analiza esta tercera clasificacin que se propone, la misma responde ms bien a un tema de actualidad y novedad, en la que el legislador busca una mayor dinmica y eficiencia del aparato administrativo simplificando su regulacin normativa (trmites, requisitos, etc); eso s, protegiendo en lo mejor posible los derechos fundamentales de los ciudadanos como lo vemos plasmado en esta segunda ley de proteccin de datos de las personas. A continuacin se estudiarn dos proyectos de ley que se constituyen en una referencia en la materia y que se encuentran inmersos en la agenda legislativa.
dimiento legislativo, son en mi criterio, dos de los proyectos de ley que se acercan ms a lo pretendido en materia de acceso a la informacin y la inclusin de un sistema general de rendicin de cuentas y transparencia. En este sentido, ambas iniciativas podran ser retomadas con el objetivo de dar la posibilidad de su incorporacin en el ordenamiento jurdico costarricense. Se debe aclarar que se han revisado otras, pero las mismas son muy limitadas en su contenido y para el objetivo que se busca que es establecer un normativa marco en los temas mencionados.
Proyecto de ley de acceso a la informacin para la transparencia en la gestin pblica. Expediente No. 15079. Ex Diputado Humberto Arce. 2003 Propona una normativa que regulaba aspectos relativos al contenido y principios aplicables del derecho de acceso a la informacin de inters pblico (derecho de acceso y gratuidad), los procedimientos aplicables (formalidad de la solicitud, plazos, entrega de la informacin, silencio, denegatoria, denegatoria fundada), acceso a informacin pblica en posesin de sujetos privados (personas jurdicas sujetas a las presentes disposiciones, formalidades, denegatoria de la entrega de la informacin pblica) y tipos de informacin y su regulacin (tipos de informacin, informacin de carcter pblico, obligacin de informar de
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Proyectos de ley presentados en la Asamblea Legislativa costarricense
En razn de la importancia de la discusin que se presenta en la Asamblea Legislativa sobre iniciativas que incorporan elementos sobre el derecho de acceso a la informacin, como de la transparencia administrativa, se han escogido dos proyectos de ley que aunque ambos ya se encuentran archivados por diferentes circunstancias del proce-
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Se busca incluir en este proyecto de ley el recurso de hbeas data en la legislacin costarricense, as como la creacin del Centro Nacional de Informacin Pblica, que estara adscrito a la Defensora de los Habitantes, y tendra entre sus funciones la de receptor, compilador, actualizador y reproductor de toda la informacin pblica que le sea suministrada en los trminos establecidos en esta propuesta. La creacin de este centro debe ser analizada muy detalladamente, pues muchas de sus funciones ya las ha venido desempeando durante aos la Direccin General de Archivo Nacional, de ah que se debe revisar con sumo cuidado, con el objetivo de que exista uniformidad en una normativa tan relevante para la defensa de los derechos esenciales de los ciudadanos. Hemos considerado citar este proyecto de ley pese a que fue archivado, pues constitua un importante avance hacia una Ley marco de acceso a la informacin, pero su
sta puede considerarse una de las nicas iniciativas presentadas en la Asamblea Legislativa que buscan crear un sistema general de transparencia y rendicin de cuentas sustentado en los preceptos de una democracia participativa. En su Artculo 1 sobre el objeto y marco de aplicacin de la ley, se crea el Sistema General de Transparencia y Rendicin de Cuentas, siendo calificado como de orden pblico e inters social. Su objeto se desarrolla en varios incisos indicando literalmente: a) Hacer efectivo el cumplimiento de lo estipulado en el Artculo 11 de la Constitucin Poltica. b) Articular las distintas instituciones y rganos especializados para fortalecer la rendicin de cuentas horizontal y vertical, as como la obligatoria rendicin de cuentas y evaluacin de resultados consignados en el artculo constitucional citado en el inciso a) del presente artculo. c) Po-
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parte del Estado, informacin de publicacin obligatoria, informacin de carcter confidencial, proteccin de la informacin confidencial, derecho al acceso a la informacin de carcter personal, informacin de acceso restringido, declaratoria del carcter restringido de la informacin, deber de entrega de informacin parcial, negacin al acceso a la informacin). Adems incluye disposiciones relativas al secreto de Estado, su declaratoria, formalidad y efectos.
trmite no fue positivo y fue enviado a su archivo. Pese a ello, considero que ha sido una de las iniciativas de mayor efecto y contenido en este tema.
Creacin del Sistema General de Transparencia y rendicin de cuentas en el Estado Costarricense. Expediente No. 16455. Varios Diputados y diputadas. 2006
tenciar que la informacin que se produce en la Administracin Pblica se analice e informe adecuadamente a la ciudadana y a los rganos nacionales de representacin popular. d) Acentuar la colaboracin y la articulacin entre instituciones para fortalecer el rgimen de responsabilidad de los y las funcionarias pblicas en el ejercicio de sus funciones. e) Establecer el marco operativo para regular y prever la creacin gradual de otros mecanismos especiales de rendicin de cuentas. El mbito de aplicacin del Sistema ser el referido en el Artculo 11 de la Constitucin Poltica. Como se ve en la norma, se parte del principio de legalidad, buscando articular el sistema entre las instituciones pblicas, buscando una rendicin de cuentas hacia varios espacios, potenciando el derecho de acceso a la informacin e incluyendo un principio esencial entre las instituciones como es la coordinacin interinstitucional. Incluye el numeral segundo, los componentes funcionales y orgnicos del sistema, ubicando desde el punto de vista funcional del Sistema General de Transparencia y Rendicin de Cuentas a: la Red Nacional de Informacin de la Gestin y el Desempeo Pblico Institucional, que ser el mecanismo de transparencia del Sistema; las Auditoras de Calidad, la Carta de Derechos Ciudadanos y el Cdigo de Conducta
para funcionarios y funcionarias pblicas; y desde el punto de vista orgnico, se crea el Consejo Nacional de Transparencia y Rendicin de Cuentas, entidades de control vertical y horizontal, entre ellas, la Defensora de los Habitantes y la Contralora General de la Repblica; as como la ciudadana. Es indudable que los objetivos son esenciales para un buen funcionamiento del sistema, incluyendo dentro de stos los siguientes: Fortalecer la democracia, mediante la verificacin del ejercicio de la autoridad depositada. Consolidar el derecho ciudadano a conocer y a vigilar sobre el uso que se hace de los recursos pblicos. Vigilar las acciones de los gobernantes y funcionarios pblicos para responsabilizarlos por sus acciones a nivel de logros y alcances as como de fracasos u omisiones. Recomendar acciones que fortalezcan el sistema institucional. Promover una tica de la funcin pblica. Combatir la corrupcin. Promover la transparencia en la actuacin de las y los funcionarios pblicos y la ges387
tin de las instituciones y poderes del Estado de cara a la ciudadana. Generar procesos participativos con las instituciones y la ciudadana. Articular, mediante acciones estratgicas, las funciones actuales de las entidades de control vertical y horizontal que facilitan el proceso de rendicin de cuentas en el Estado costarricense de cara a la ciudadana.
En nuestro criterio, ste es un proyecto de ley que debe ser considerado por los legisladores costarricenses. Lastimosamente el mismo fue archivado conforme a lo regulado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, pero vale la pena retomarlo, pues se hace necesario uniformar y sistematizar en una sola normativa herramientas que hacen posible y real la transparencia en la Administracin Pblica. Debo aclarar que hemos revisado una importante cantidad de proyectos de ley que llevan en su mencin el trmino transparencia, pero casi en su mayora regulan aspectos muy particulares que no seran de inters para un anlisis como el que planteamos en esta investigacin. Citamos algunos de stos: Proyecto de Ley de idoneidad, transparencia y tica en la funcin pblica. (1998). Expediente No. 13385. Proyecto de Ley de Cdigo de tica del funcionario pblico costarricense. (2002). Expediente No. 14922. Proyecto de ley de Cdigo de Normas de conducta del servidor pblico. (2002). Expediente No. 14943. Proyecto de Ley de transparencia en la gestin de las sociedades annimas con respecto a la Administracin
Es indudable que en el caso nuestro, donde tratamos de analizar los temas de acceso a la informacin y herramientas para la transparencia en la gestin administrativa, estos objetivos son esenciales para el buen funcionamiento de un sistema formal y ordenado de transparencia para los ciudadanos y tambin dentro de la misma Administracin Pblica. El artculo es amplio, pero hemos querido presentar los aspectos que ms nos llaman la atencin, siendo los principios rectores del Sistema General de Transparencia y Rendicin de Cuentas, uno de los puntos medulares, que tambin son puntualizados como aspiraciones del Sistema de Rendicin de Cuentas. Entre estos tenemos: transparencia, integralidad, imparcialidad, universalidad, confiabilidad, autonoma y continuidad.
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Pblica. (2006) No. 16107.
Expediente
Proyecto de Ley para el control de la mal praxis gubernamental y la efectiva rendicin de cuentas. (2007). Expediente No. 16684. Proyecto de Ley para el cumplimiento del estndar de transparencia fiscal. (2010). Expediente No. 17677. Proyecto de Ley de reforma de la Ley No. 8056 de 21 de diciembre de 2000, para garantizar la transparencia y el derecho a la informacin de la ciudadana costarricense en las negociaciones comerciales internacionales. (2011). Expediente No. 17948. Proyecto de Ley para garantizar la transparencia en la Administracin de Justicia pblica y privada. (2011). Expediente No. 18260.
Al igual que no tenemos en nuestro pas una Ley marco de acceso a la informacin pblica como se ha demostrado hasta el momento, se debe sealar que tampoco se tiene un listado uniforme y sistemtico de herramientas para garantizar la transparencia en la gestin administrativa, sino que se tienen acciones aisladas en la normativa constitucional y legal, as como en las instituciones que las incluye ms que por un asunto de planificacin por responder a las nuevas tendencias de transparencia a nivel latinoamericano y mundial. Lo que se puede observar es que existe una tendencia a nivel institucional por implementar medidas o mecanismos de transparencia en las instituciones (democracia participativa), ya sea por ley, reglamento u otras disposiciones normativas.
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Como se observa hay variedad de iniciativas vinculadas con el tema de transparencia, acceso a la
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Proyecto de Ley de reforma de los Artculos 37 inciso 1 de la Ley General de la Administracin Pblica y 8 de la Ley de Jurisdiccin Constitucional para la eliminacin del secretismo y efectiva publicidad de las sesiones del Consejo de Gobierno y de la Sala Constitucional. (2006). Expediente No. 16283.
informacin, rendicin de cuentas y cdigos de tica o de conducta de los funcionarios pblicos, tema que se constituyen en elementos que brindan algunas luces a su anlisis. Reiteramos que no los hemos desarrollado en su contenido pues establecen disposiciones muy particulares sobre la materia.
Herramientas derivadas del ordenamiento jurdico que posibilitan la transparencia en la gestin administrativa costarricense
Sin pretender hacer un listado cerrado de herramientas que garantizan la transparencia en la gestin pblica, se podra sealar entre las ms importantes: informes de funcionarios pblicos; declaraciones juradas de algunos funcionarios pblicos e informes o memorias anuales de las instituciones pblicas; entre otras. Con el objeto de brindar un planteamiento novedoso y ordenado sobre este punto, se ha dividido este apartado en tres aspectos bsicos: manifestaciones de transparencia derivadas de la Constitucin Poltica y en las leyes; rendicin de cuentas por los Ministerios y entidades descentralizadas; y por ltimo lucha contra la corrupcin (indicadores).
donde el funcionario pblico es un simple depositario de la autoridad y estn obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitucin y las leyes. Es decir, el cumplimiento del principio de legalidad. En el segundo prrafo del Artculo 11 constitucional se muestra claramente la incorporacin del principio de transparencia al orden constitucional al establecer como obligatorio para la Administracin Pblica un sistema de rendicin de cuentas y evaluacin de resultados, aspecto que posibilitar mayor eficiencia y transparencia en la gestin pblica. Es relevante agregar, que esta misma norma constitucional indica que: La ley sealar los medios para que este control de resultados y rendicin de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones pblicas, situacin que dio lugar a la aprobacin por parte de la Asamblea Legislativa de la Ley General de Control Interno, que como se ha indicado marca los primeros pasos hacia una Administracin con mayores controles en el actuar interno de las instituciones pblicas y cuya rectora corresponde a la Contralora General de la Repblica. Los Artculos 27 (derecho de peticin ante funcionarios pblicos) y el Artculo 30 (derecho de acceso a los departamentos administrativos y a la informacin pblica), se consti-
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Manifestaciones de transparencia derivadas de la Constitucin Poltica Una de las ltimas reformas a la Constitucin Poltica, fue la efectuada en el Artculo 9 que agrega que el Gobierno de la Repblica es adems de representativo, participativo, esto nos lleva a derivar una serie de lineamientos dirigidos a una mayor participacin de los ciudadanos en la gestin pblica y consecuentemente mayor supervisin y vigilancia sobre el patrimonio y recursos pblicos. Lo anterior se ve complementado con el Artculo 11 de la Carta Magna y del que ya hemos hecho referencia en pginas anteriores, en
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tuyen en normas que garantizan la transparencia en las Administraciones Pblicas, prueba de ello, es que la Sala Constitucional costarricense ha resuelto una importante cantidad de recursos de amparo que buscan proteger estos derechos fundamentales, estableciendo en esta materia una tendencia a la jurisprudencia de desarrollo y proteccin de estos derechos. Son disposiciones que se constituyen en herramientas para la transparencia en la gestin pblica. Antes bien, podramos partir de la Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica que obliga a distintos funcionarios pblicos de mayor jerarqua a emitir determinado tipos de informes a otros Poderes del Estado. Se detalla a continuacin algunos que se consideran de relevancia y que en nuestro criterio se constituyen en manifestacin de transparencia y rendicin de cuentas:
perodo anual de sesiones, un mensaje escrito relativo a los diversos asuntos de la Administracin y al estado poltico de la Repblica y en el cual deber, adems, proponer las medidas que juzgue de importancia para la buena marcha del Gobierno, y el progreso y bienestar de la Nacin. sta se ha interpretado como una rendicin de cuentas anual que realiza el Presidente o Presidenta de la Repblica. Por ejemplo, el 1 de mayo del 2012, la Presidenta Laura Chinchilla en su discurso manifiesta con respecto al tema de rendicin cuentas: Al cumplirse el segundo ao del mandato otorgado por el pueblo de Costa Rica, me presento ante ustedes para rendir cuentas de mi gestin y plantear iniciativas necesarias para la buena marcha del Gobierno, y el bienestar de las y los costarricense () Es por esto que, adems, de rendir cuentas, deseo referirme de manera especial al estado de la poltica y de los instrumentos de que dispone nuestra democracia, para la negociacin, la construccin de acuerdos, la toma de decisiones y su adecuada implementacin. En su discurso, la Presidenta de la Repblica abord cuatro temas esenciales como son: seguridad econmica y competitividad; seguri391
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Informe anual del Presidente (a) a la Asamblea Legislativa Cada primero de mayo el Presidente (a) de la Repblica debe acudir a la Asamblea Legislativa a rendir su informe de labores anual. Este lo encontramos en el Artculo 139 CPCR, que establece los deberes y atribuciones exclusivos de quien ejercer la Presidencia la Repblica, indicando en su inciso 4) lo siguiente: Presentar a la Asamblea Legislativa, al iniciarse el primer
dad social y bienestar, seguridad ciudadana y paz social, y seguridad ambiental. Este discurso es analizado posteriormente durante dos das en la Asamblea Legislativa por parte de los seores diputados y seoras diputadas, constituyendo esto parte de la democracia y del equilibrio que debe imperar entre los poderes del Estado. Pero desde el punto de vista material, se constituye en una rendicin de cuentas por parte de la mandataria.
rrespondiente al ao econmico anterior, con detalle de las labores del Contralor y exposicin de las opiniones y sugestiones que ste considere necesarias para el mejor manejo de los fondos pblicos.
Manifestaciones de transparencia derivadas de la legislacin En este apartado se mostrar dos ejemplos de informes que deben rendirse conforme a la legislacin existente, as se mencionar la Ley de la Defensora de los Habitantes de la Repblica y la Ley de Planificacin Nacional.
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Informe al Poder Ejecutivo. Presidente (a) y Ministro del ramo En el mismo sentido, el Artculo 140 inciso 11), establece como obligacin del Presidente (a) y del Ministro (a) que corresponda, el: Rendir a la Asamblea Legislativa los informes que sta le solicite en uso de sus atribuciones. Este tipo de informes son requeridos por los diputados especialmente en el apartado de control poltico, ya sea en Comisiones Ordinarias, Comisiones Especiales o hasta en el mismo Plenario Legislativo.
Ley de la Defensora de los Habitantes de la Repblica (No. 7319 del 17 de noviembre de 1992 y sus reformas) La Defensora de los Habitantes, conforme al Artculo 1 de su Ley de creacin, es el rgano encargado de proteger los derechos y los intereses de los habitantes. Entre sus funciones tendr la de velar porque el funcionamiento del sector pblico se ajuste a la moral, justicia, Constitucin Poltica, leyes, convenios, tratados, pactos suscritos por el Gobierno y a los principios generales del derecho, debiendo entre sus aspectos principales promocionar y divulgar los derechos de los habitantes. En el Artculo 15 de esta normativa se establece expresamente la
Memoria de la Contralora General de la Repblica El Artculo 184 inciso 3) de la CPCR, seala entre los deberes y atribuciones de la Contralora: Enviar anualmente a la Asamblea Legislativa, en su primera sesin ordinaria, una memoria del movimiento co392
obligacin de rendir su informe anual, indicando la norma: El Defensor de los Habitantes de la Repblica debe rendir, anualmente, a la Asamblea Legislativa, un informe escrito, en la primera semana de junio, sobre el cumplimiento de sus labores. Y en la ltima semana de junio, debe comparecer ante la Asamblea Legislativa, para defender oralmente su informe. Es importante indicar que los diferentes Defensores y Defensoras de los Habitantes de Costa Rica, respetuosos del orden jurdico, acuden a su cita ordinariamente cada ao, normalmente su defensa oral es pacfica, pero en su informe consideramos que si responde en su contenido a una rendicin de cuentas de la labor que se realiza en la defensa de los derechos de los habitantes. La crtica fuerte a esta normativa y a la funcin de la Defensora, es que sus criterios no son vinculantes, aspecto que da lugar a que sus acciones no tengan los frutos debidos ante los funcionarios pblicos. Pero en general, ha venido cumpliendo una labor relevante. Bajo su direccin se crea la Red Interinstitucional de Transparencia a la cual participan voluntariamente varias instituciones pblicas y se constituye en un aporte notable para el mejoramiento de las pginas web de las instituciones pblicas y la informacin que brindan. (Crdoba, 2008: 131).
La Ley de Planificacin Nacional No. 5525 crea el Sistema Nacional de Planificacin, cuyos objetivos son intensificar el crecimiento de la produccin y de la productividad del pas; promover la mejor distribucin del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado; y propiciar una participacin cada vez mayor de los ciudadanos en la solucin de los problemas econmicos y sociales. El Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica, MIDEPLAN, anteriormente denominado Oficina de Planificacin Nacional y Poltica Econmica, fue creado mediante Ley No. 6812 del 14 de setiembre de 1982. En este sentido, el MIDEPLAN es el rgano competente que le corresponde la redaccin cada cuatro aos del Plan Nacional de Desarrollo, debiendo coordinar con todas las dems instituciones pblicas, en cuanto a metas, accin estratgica, objetivos, meta del perodo, indicador, lnea base, estimacin presupuestaria e institucin ejecutante, dentro del Programa de polticas, metas sectoriales y acciones estratgicas del Plan Nacional de Desarrollo.
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Ley de Planificacin Nacional (No. 5525 de 2 de mayo de 1974) y Ley de Reestructuracin del Poder Ejecutivo. (No. 6812 del 14 de setiembre de 1982). Plan Nacional de Desarrollo y pginas web, como herramientas para la rendicin de cuenta y transparencia
Conforme a la revisin que hemos hecho del ltimo estudio del MIDEPLAN en su pgina web (http://www.mideplan.go.cr/index.php /la-organizacion-ymodernizacion/89/832), en Costa Rica tenemos ms de 324 instituciones pblicas al 2011, aspecto que hace ms complejo un anlisis en esta materia. Lo importante es que la mayora de stas tienen sus pginas web o portales que han facilitado el acceso a informacin bsica de las mismas, entre ellas: su organizacin, trmites, requisitos, presupuesto, contrataciones, documentos, legislacin que las ampara, entre otros. Lo anterior, nos permite afirmar que el desarrollo de las TICs y la confeccin de pginas web en la mayora de instituciones nos ha permitido ver en sta una herramienta importantsima para la transparencia en la funcin administrativa que beneficia el acceso a la informacin por parte de los administrados o usuarios de sus servicios. Se debe indicar que se ha citado nicamente de la pgina web de MIDEPLAN, pues en esta encontrarn las referencias de los sitios web de la Administracin Pblica costarricense. Ahora bien, revisando el Plan Nacional de Desarrollo, PND, 20112014 Mara Teresa Obregn Zamora, del Gobierno de Costa Rica (MIDEPLAN, 2010, p.19), se nos indica que: El PND as concebido, se presenta como el marco orientador del Gobierno, en el cual se recoge las prioridades de
desarrollo nacional, sectorial y regional y se establecen, de una manera coherente y con carcter vinculante para los entes y rganos del Estado, las polticas, objetivos, acciones y metas prioritarias, que definirn el quehacer del Poder Ejecutivo. En la misma lnea, el PND constituye el marco global para la poltica presupuestaria del sector pblico y la base de la que derivan los Plantes Operativos Institucionales, as como en el marco orientador para programas y proyectos de inversin pblica y las agendas de crdito externo y cooperacin internacional. En lo que nos interesa demostrar, se plantea en la introduccin del Plan Nacional que hemos citado, al indicar en el Captulo 1 que: La elaboracin del PND, como parte inherente al proceso de gobernar, se constituye as en el instrumento fundamental para la definicin de polticas, programas, prioridades y metas de una accin sostenida del Gobierno para vincular la formulacin presupuestaria y evaluacin de la gestin pblica, la rendicin de cuentas y la transparencia. (MIDEPLAN, 2010, p. 23). (Lo resaltado en negrita no es del original). En fin, lo anterior nos muestra el contenido y relevancia del Plan
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Nacional de Desarrollo, y sobre todo sus efectos en la gestin pblica, procurando de esta forma una real rendicin de cuentas y mayores mbitos de transparencia en la actividad pblica.
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Rendicin de cuentas y presentacin de memoria por los Ministros de Gobierno Esta rendicin de cuentas por parte de los Ministros tiene sustento en la Constitucin Poltica, que seala en su Artculo 144 constitucional lo siguiente: Los Ministros de Gobierno presentarn a la Asamblea Legislativa cada ao, dentro de los primeros quince das del primer perodo de sesiones ordinarias, una memoria sobre los asuntos de su dependencia. Se constituye esta memoria en una especie de rendicin de cuentas anual, y es revisada y evaluada por los seores legisladores. Adems de esta memoria, los Ministros pueden ser llamados en cualquier momento por la Asamblea Legislativa para que respondan a una interpelacin planteada por los diputados y diputadas. Del mismo modo, se debe agregar que los Ministros se hacen presentes en la Asamblea Legislativa cuando vienen a defender su
Presupuesto para el siguiente ao, debiendo justificar en su exposicin ante la Comisin Permanente Ordinaria de Presupuesto, el aumento de recursos y la liquidacin del presupuesto que estn llevando a cabo. Esto se constituye en un instrumento muy particular de control poltico, pero tambin de transparencia y evaluacin de la eficiencia en la gestin pblica.
Lucha contra la corrupcin La lucha contra la corrupcin se constituye en un tema central del desarrollo del derecho en la actualidad. Es por ello que se harn algunas referencias normativas aprobadas en Costa Rica, pero la intencin de este apartado es mostrar una de las herramientas ms importantes de transparencia en la Administracin Pblica como lo es las declaraciones juradas de los funcionarios pblicos, que se encuentra regulada en la Ley contra lo corrupcin y el enriquecimiento ilcito de los funcionarios. Es evidente que la corrupcin es uno de los temas que genera mayores problemas en el mbito, tanto nacional como internacional, teniendo efectos graves en las democracias modernas y en sus finanzas pblicas. En el caso costarricense, se han aprobado varios instrumentos internacionales que buscan la lucha contra este flagelo, entre ellos se pueden citar: Convencin Interamericana contra la Corrupcin (Ley No.
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7670); Aprobacin de la Convencin de Naciones Unidas contra la corrupcin (Ley No. 8557); Aprobacin de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Ley No. 8302). Estos tres instrumentos internacionales reafirman la intencin de los diferentes Estados de combatir la corrupcin, especialmente en la gestin pblica, para lo que adoptan medidas de cooperacin y de sancin para quienes transgreden esta normativa. En el marco constitucional costarricense ya se ha citado el Artculo 11 que hace referencia al principio de legalidad e instrumentos de rendicin de cuentas y evaluacin de resultados. Partiendo de esto se har mencin de la Ley contra la corrupcin y el enriquecimiento ilcito en la funcin pblica de la que ya se ha hecho mencin en materia de acceso a la informacin, pero ahora nos centraremos en el tema de las declaraciones juradas. El tema de la declaracin jurada sobre la situacin patrimonial se encuentra regulada en el Captulo III de la Ley contra la corrupcin, regulando a partir de su Artculo 21 los funcionarios que estn obligados a declarar su situacin patrimonial. As entre las normas que referenciamos tenemos: Presentacin de las declaraciones inicial, anual y final (Artculo 22); Declaracin jurada por orden singular (Artculo 23); Confidencialidad de las declaraciones (Artculo 24); Registro de declaraciones juradas (Artculo 25); Condicio-
nes de los sujetos obligados a presentar declaracin jurada de bienes (Artculo 26); Modificacin de la descripcin del puesto o de la nomenclatura administrativa (Artculo 27); Deber de informar sobre funcionarios sujetos a la declaracin jurada (Artculo 28); Contenido de la declaracin (Artculo 29); Autorizacin para acceso a informacin (Artculo 30); mbito temporal de la declaracin jurada (Artculo 31);Simulacin (Artculo 32); Recibo (Artculo 33); Constatacin de veracidad de la declaracin (Artculo 34); Facultad de investigacin aun ante existencia de responsabilidades (Artculo 35); Acceso a cargos pblicos (Artculo 36). Este es en nuestro criterio uno de los instrumentos de transparencia en la gestin pblica, siendo encargado a un Departamento de la Contralora General de la Repblica que se encarga de recibir y archivar toda la informacin que brindan los funcionarios pblicos que deben declarar sus bienes. En cuanto a las denuncias ante la Contralora por transgresin de la declaracin jurada o informacin falsa o que no corresponda, se encuentra regulado en los Artculo 8 y 9 de la Ley de cita. En el 2007, las Licenciadas Cinthya Chaves y Fabiola Rojas, culminaron un estudio exhaustivo para la obtencin de su Licenciatura en Derecho en la Universidad de Costa Rica, para lo cual desarrollaron el tema del derecho de acceso a la informacin y el tema de las declaraciones juradas, entre las conclusiones se citan las siguientes, ya que se considera que es uno de los an-
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lisis ms objetivos y actuales sobre la materia. Al respecto indican: Es nuestra opinin que el derecho a la intimidad es de vital importancia para las personas, el que los funcionarios pblicos que manejen fondos de la Hacienda Pblica deban de realizar la Declaracin Jurada, no es violatorio de este derecho, sino ms bien es un instrumento idneo para determinar si un funcionario pblico, durante sus labores, ha percibido algn tipo de aumento en su patrimonio que no sea del todo normal o que lleve a pensar que existe la posibilidad de que ese funcionario ha realizado actos corruptos o de enriquecimiento ilcito. Respecto de la posibilidad que se da en la Declaracin Jurada (al final de la misma) y en el Artculo 30 de la Ley 8422 donde se autoriza a la Contralora para requerir informacin pertinente a las empresas y organizaciones financieras o bancarias, nacionales o extranjeras, con las que el declarante posea vnculos o intereses econmicos o participacin accionaria relevantes para los fines de la Ley; consideramos que dicha autorizacin no viola de manera alguna el derecho a la intimidad, sino ms bien, como se dijo anteriormente, es un medio til y necesario para prevenir, detectar y sancionar actos corruptos. Justamente la idea de que el funcionario
administrativo realice la declaracin inicial y la vaya actualizando, es ir conociendo el comportamiento de su patrimonio y as evaluar el movimiento que tiene, para de esta manera lograr ver si se est en presencia de un incremento injustificado o de causas que se ignoran. Hemos observado a lo largo del presente estudio que la declaracin jurada de bienes constituye un mecanismo de transparencia administrativa, en el tanto que sea utilizado a lo largo de los aos como un medio de control del actuar de los funcionarios pblicos para prevenir la corrupcin. Sin embargo consideramos que el problema con esta declaracin radica en el hecho de que la misma no brinda una transparencia total, puesto que la confidencialidad que la cobija impide el acceso de particulares a ella, en virtud del derecho a la intimidad consagrado en el Artculo 24 de la Constitucin Poltica. (Chaves y Rojas, 2007, pp. 381 - 382). En trminos generales, los criterios de las Licenciadas Chaves y Rojas, nos permiten culminar con el criterio de que las Declaraciones Juradas definitivamente se constituyen en uno de los instrumentos ms valiosos para determinar la transparencia en la gestin pblica, pero se hace necesario dar ms recursos, funcionarios y apoyo a las oficinas pblicas encargadas de esta tarea.
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Antes de finalizar este apartado, es interesante mencionar que Costa Rica segn el ndice de percepcin de la corrupcin que elabora la Organizacin No Gubernamental, ONG, Transparencia Internacional, en el 2011, aparece en el lugar 50 con un 4.8 de porcentaje. (Transparencia Internacional, 2011). Este tambin en nuestro criterio se constituye en una herramienta que se encuentra en el mbito internacional para la revisin de la transparencia que impera en nuestros pases, es decir, se trata de un parmetro internacional que revisa objetivamente la situacin de los distintos pases en esta materia, formando parte de esta evaluacin 183 naciones. Dentro de este contexto, tambin se debe dejar anotado la labor que ha realizado la Procuradura General de la Repblica que por medio de la Procuradura de la tica, que desde su creacin ha llevado a cabo una gestin eficiente contra los funcionarios a que violentan el deber de probidad en la funcin pblica, constituyndose en una pilar esencial en la lucha contra la corrupcin.
grandes casos de corrupcin en este mbito hayan surgido a la luz pblica. En este sentido, se hace mencin nicamente de este hecho, pues esto en nuestro criterio es objeto de otro estudio que se espera plantear ms adelante, en forma responsable y sistemtica.
Rendicin de cuentas como marco esencial de la transparencia Finalizaremos este artculo indicando que los conceptos de acceso a la informacin, transparencia y rendicin de cuentas tienen una relacin intrnseca en el estudio del tema que se propone. En este sentido, existen varios aspectos en los cuales llamamos la atencin. En muchos pases se ha venido desarrollando toda una serie de estudios y normativa dirigida a incorporar la rendicin de cuentas como parmetro de evaluacin, control y tutela del actuar de los servidores pblicos y de las instituciones pblicas en general. En este sentido, la rendicin de cuentas en el mbito del Derecho Pblico, se puede considerar como un instrumento o figura jurdica de reciente regulacin que aparece como parmetro de legalidad, transparencia y tica del actuar del funcionario pblico o de las instituciones pblicas en general. En esta lnea ms iuspublicista que privada se podra afirmar que esta rendicin de cuentas y evaluacin de resultados
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Medios de comunicacin colectiva. Funcin social En los ltimos aos los medios de comunicacin colectiva de Costa Rica han venido a realizar una labor de gran inters en un Estado democrtico, y es la investigacin periodstica en la funcin pblica, situacin que ha dado lugar a que
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involucran: tutela, control, vigilancia, informacin, entre otros. Revisando la doctrina, muchos han visto el origen de la rendicin de cuentas y evaluacin de resultados en el mbito de las polticas financieras, otros la ubican en el Derecho Penal, estableciendo disposiciones normativas que busquen penalizar las actuaciones contrarias a la autoridad y manejo de los recursos pblicos. Igualmente otros enfocan el tema en el deber de los funcionarios pblicos, autoridades pblicas y de gobierno de informar a los ciudadanos sobre sus actos en la administracin de la cuestin pblica. Es en este ltimo contexto en que se enfoca nuestro planteamiento, en el desarrollo de un Estado social, democrtico y derecho. En este sentido nos interesa citar a la Profesora Susan Rose Ackerman, que su estudio Rendicin de cuentas y el estado de derecho en la consolidacin de las democracias, seala sobre el tema lo siguiente: En una sociedad que opera bajo el estado de derecho las reglas son claras, aceptables para todos, y bien aplicadas contra los infractores de la ley. Los gobiernos que rinden cuentas divulgan sus acciones, escuchan las opiniones y responden a las preocupaciones de los ciudadanos. Estas condiciones son difciles de cumplir para todas las sociedades. () La mayora de los anlisis de la rendicin de cuentas y el estado de derecho para conso-
lidar la democracia se concentran en uno de los dos acercamientos muy diferentes. Por una parte, quienes atienden el crecimiento y desarrollo econmicos centran sus reflexiones en la construccin de un marco legal para la actividad econmica privada que establece lmites legales, tanto civiles como penales, para las interacciones entre particulares. Por la otra, las organizaciones de derechos humanos con frecuencia subrayan la importancia de hacer rendir cuentas a los responsables de los abusos del rgimen no democrtico anterior. () Los ciudadanos comunes y los grupos organizados deberan poder observar lo que hacen los actos del Estado dentro de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. De esta forma, los ciudadanos podran pedirle cuentas a un gobierno en pleno ejercicio. (Ackerman, 2005, pp. 10-11). Partiendo de este criterio, la rendicin de cuentas se constituye en un instrumento propio de los ciudadanos que busca garantizar transparencia y legalidad en las actuaciones de los funcionarios pblicos, como elemento propio de nuestras democracias participativas, aspecto que se considera es esencial en el Estado social, democrtico y de derecho. El investigador Andreas Schedler, refirindose al tema de la rendicin de cuentas seala:
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La palabra mgica, el concepto clave, se llama accountability. Como otros conceptos polticos en ingls, se trata de un trmino que no tiene un equivalente preciso en castellano, ni una traduccin estable. A veces se traduce como control, a veces como fiscalizacin, otras como responsabilidad. Sin embargo, la traduccin ms comn y la ms cercana es la rendicin de cuentas. () El atractivo de la rendicin de cuentas deriva de su amplitud. El concepto es comprensivo. Lejos de denotar una tcnica puntual para domesticar al poder, la rendicin de cuentas abarca de manera genrica tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspeccin pblica; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones. Los tres aspectos en su conjunto informacin, justificacin y castigo- convierten a la rendicin de cuentas en una empresa multifactica. La convierten en una casa conceptual amplia que hospeda una muchedumbre de trminos afines, como la vigilancia, auditora, la fiscalizacin o la penalizacin. (Schedler, 2004) As, del concepto planteado por el autor Schedler se debe hacer mencin de tres aspectos que lo conforman como son: informacin, justificacin y castigo, esto porque el
tema de la rendicin de cuentas tiene un vnculo directo con la transparencia y legalidad en el actuar pblico, y en donde el ciudadano podr exigir con fundamento en el marco jurdico su participacin en el acontecer de las Administraciones Pblicas y del Estado en general. Informacin necesaria para el ejercicio pleno de los derechos fundamentales; justificacin, pues toda actuacin del servidor deber estar motivada y sustentada en una norma jurdica; y castigo, pues su incumplimiento trae consigo violentar principios bsicos de convivencia y democracia, necesarios para el buen caminar de la sociedad. En este sentido, la rendicin de cuentas se ha establecido definitivamente como un medio de control a favor de los ciudadanos. (Crdoba, 2009). Como corolario de lo planteado, citamos al Lic. Jimmy Bolaos, Fiscalizador de la Contralora General de la Repblica de Costa Rica, que en su estudio sobre Bases conceptuales de la rendicin de cuentas y el r ol de la entidades de Fiscalizacin Superior, nos dice sobre el concepto y elementos de ms caracterizacin de la rendicin de cuentas lo siguiente: La Rendicin de Cuentas (RC) es la obligacin de toda persona a la que le es conferida una responsabilidad, de dar cuenta del encargo recibido, haciendo un descargo que puede ser satisfactorio o insatisfactorio, debiendo provocar en el primer caso reconocimiento o efectos favorables, y en el segundo ca-
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Del mismo modo, el objetivo general junto con los especficos, se han cumplido, ya que se ha presentado el estado actual del derecho de acceso a la informacin pblica en Costa Rica, abordando tanto el mbito legislativo como constitucional, estudiando en detalle los principios que dan sustento al derecho de acceso a la informacin pblica, De esta forma, se concluye in- como son: principio de legalidad, dicando que se ha tratado de brindar transparencia, igualdad, publicidad, aportes generales al tema en cues- democrtico, libertad de dirigirse a tin, pero queda bastante por hacer los rganos pblicos, y probidad. Se en una materia tan dinmica como lo ha revisado la legislacin costarries la proteccin de los derechos fun- cense proponiendo una novedosa damentales y la transparencia en la clasificacin para su anlisis y que gestin pblica. se vincula con actividades propias de las Administraciones Pblicas, como: fiscalizacin, control, rendiConclusiones cin de cuentas, derechos de los administrados, entre otros. Han sido muchos los aspectos que se han querido tratar en la presente investigacin, pero siempre quedan muchos temas por abordar, especialmente por la complejidad e importancia del mismo. En fin, consideramos que se ha cumplido desde el punto de metodolgico, lo planteado al inicio, comprobando que la hiptesis en el sentido de que: En Costa Rica est dispersa la legislacin que regula el derecho de acceso a la informacin pblica, no existiendo una Ley Marco que regule la materia, pese a la existencia de algunos proyectos de ley que buscan este fin. Pese a lo anterior, varias de Tratando de responder el problema planteado e investigado hace ya varios aos, se considera que si es necesario aprobar una legislacin marco o general en Costa Rica, que regule los aspectos esenciales del derecho de acceso a la informacin pblica y que incluya herramientas que garanticen la transparencia en la gestin administrativa costarricense, en forma sistemtica y ordenada, tomando como referencia el desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional, tema este ltimo que no se ha abordado en esta investigacin y que quedar para un estudio posterior.
so desaprobacin o consecuencias negativas () La RC es consustancial a la democracia, es decir, constituye un elemento no accesorio sino esencial a esta forma de gobierno, de modo que los gobernantes y todo funcionario debe responder por sus actos u omisiones graves ante el pueblo o los rganos pblicos de control. (Bolaos, 2010, p.110).
las leyes aprobadas incluyen herramientas que buscan garantizar la transparencia en la gestin pblica.
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Con respecto al tratamiento que le da la Constitucin Poltica al derecho de acceso a la informacin se considera que es muy limitado, de ah que esperaremos que el Diputado Rodolfo Sotomayor Aguilar (20122014) presente su reforma constitucional que tiene como base el Artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que en nuestro criterio es una de las ms completas en el derecho comparado. Pese a lo anterior, se elabor en esta investigacin un marco constitucional general aplicable al tema del acceso a la informacin y a la transparencia en la gestin pblica. En el marco legal estudiado, nos centramos en la legislacin expuesta en la segunda clasificacin, que es la que fortalece el tema de transparencia y rendicin de cuentas, partiendo del control de la Hacienda Pblica, pero tambin de la gestin administrativa propiamente. En este sentido, en Costa Rica, la Ley de la Contralora General de la Repblica y su fundamento constitucional, la Ley General de Control Interno; la Ley contra la corrupcin y el enriquecimiento ilcito en la funcin pblica, constituyen una base legal de relevancia notoria para buscar en la gestin administrativa, control, eficiencia, rendicin de cuentas y transparencia. No se puede dejar de lado que la reforma a la Ley No. 8220 se constituir en un instrumento legal que posibilitar a los ciudadanos trmites y requisitos ms giles ante las Administraciones Pblicas.
Pero sin lugar a dudas, mi propuesta ms novedosa y que recoge un inters actual sobre la materia es el apartado dedicado a las herramientas derivadas del ordenamiento jurdico costarricense que posibilitan la transparencia en la gestin administrativa, tomando como anlisis el ordenamiento jurdico y derivando de este manifestaciones de transparencia derivadas, tanto de la Constitucin Poltica como de la legislacin, as estudiamos los diferentes informes que se brindan ante la Asamblea Legislativa como el informe anual de la Presidenta; el informe que brinda el Poder Ejecutivo; la memoria de la Contralora General de la Repblica; la Defensora de los Habitantes, entre otros. Quedan adems planteados temas transversales en la materia como la lucha contra la corrupcin, la funcin social de los medios de comunicacin colectiva y la rendicin de cuentas como marco esencial de la transparencia. Del mismo modo, queda claro que en el caso del ordenamiento jurdico costarricense se encuentran diversas herramientas que garantizan la transparencia en la gestin pblica, de ah la importancia del marco legal analizado, pero se hace necesario la inclusin de una manual que uniforme, sistematice y enumere estas herramientas con el objetivo de que sean implementadas por las Administraciones Pblicas de nuestro pas. Pese a que no se desarroll en el contenido, es de inters citar que se estn realizando esfuerzos
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para dar mayor transparencia a los gobiernos locales y esto se implementa con instrumentos tecnolgicos e Internet inserta en la gestin municipal. Finalmente, como en todo estudio, quedan muchos temas por analizar, pero se espera que este breve estado de la cuestin que exponemos de Costa Rica en la materia de acceso a la informacin, transparencia y rendicin de cuentas, se constituya en una base para posteriores investigaciones.
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Aprobacin de la Convencin de Naciones Unidas contra la corrupcin, Ley No.8557 del 29 de noviembre de 2006.
Proyecto de ley de Creacin del Sistema General de Transparencia y Rendicin de Cuentas en el Estado Costarricense. (2006). Expediente No. 16455. Proyecto de Ley de idoneidad, transparencia y tica en la funcin pblica. (1998). Expediente No. 13385. Proyecto de Ley de Cdigo de tica del funcionario pblico costarricense. (2002). Expediente No. 14922 Proyecto de ley de Cdigo de Normas de conducta del servidor pblico. (2002). Expediente No. 14943. Proyecto de Ley de transparencia en la gestin de las sociedades annimas con respecto a la Administracin Pblica. (2006) Expediente No. 16107. Proyecto de Ley de reforma de los Artculos 37 inciso 1 de la Ley General de la Administracin Pblica y 8 de la Ley de Jurisdiccin Constitucional para la eliminacin del secretismo y efectiva publicidad de las sesiones del Consejo de Gobierno y de la Sala Constitucional. (2006). Expediente No. 16283. Proyecto de Ley para el control de la mal praxis gubernamental y la efectiva rendicin de cuentas. (2007). Expediente No. 16684.
Tabla de contenido
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Resoluciones Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, Voto No. 136-03. ______________, Voto No. 2120-03
Proyectos de ley. Asamblea Legislativa de la Repblica de Costa Rica Proyecto de ley de acceso a la informacin para la transparencia en la gestin pblica. (2003). Expediente No. 15079.
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Documentos de instituciones pblicas Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica. (2010) Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 Mara Teresa Obregn Zamora. San Jos. Gobierno de Costa Rica. Contralora General de la Repblica. (2012). Memoria Anual 2011. San Jos. Costa Rica.
Tesis Chaves, C., Rojas. F. (2007). El Derecho de Acceso a la Informacin Pblica en la Ley Contra la Corrupcin y el Enriquecimiento Ilcito en la Funcin Pblica. Un Anlisis Comparado y Jurisprudencial. Tesis para optar al grado de Licenciadas en Derecho no publicada. Universidad de Costa Rica. San Jos, Costa Rica
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El derecho de acceso a la informacin pblica y la existencia de herramientas que posibilitan la transparencia en la gestin administrativa en Costa Rica.

Una visin legislativa* Jorge Crdoba Ortega**

gestin administrativa, partiendo del Artculo 11 constitucional que se ver ms adelante.

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sarrollo y tendencias (2008), entre otros.

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Principios esenciales que sustentan el derecho de acceso a la informacin pblica

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d. Ninguna persona tendr la necesidad de acreditar o justificar inters o derecho

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Ley de la Jurisdiccin Constitucional (N 7135 de 11 de octubre de 1989)

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Proyectos de ley presentados en la Asamblea Legislativa costarricense

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Pblica. (2006) No. 16107.

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Constitucin Poltica Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica de 7 de noviembre de 1949.

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