La Politica Fiscal Aplicada en La Unión

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La poltica fiscal aplicada en la Unin Econmica Monetaria (1999-2007). Un anlisis desde la perspectiva de la recesin actual
La cesin de la soberana de la poltica monetaria y de tipo de cambio asociada a la creacin de la Unin Econmica Monetaria (UEM) da a la poltica fiscal y presupuestaria un papel ms relevante como poltica de estabilizacin, an ms necesario si cabe ante la crisis financiera y econmica actual. El artculo realiza un anlisis de las finanzas pblicas en el seno de la UEM durante el periodo 1999-2007. Se estudian los procesos de consolidacin de las cuentas pblicas europeas en los ltimos aos, el margen fiscal de maniobra con el que cuentan los distintos gobiernos para hacer frente a la crisis, el signo de la poltica fiscal y su relacin con el ciclo econmico, la aplicacin del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la influencia que la crisis actual va a tener previsiblemente en las finanzas pblicas europeas en los prximos aos. Ekonomia eta Diru Batasunaren sorrerak diru-politikaren eta truke-tasaren soberaniaren lagapena ekarri zuen berekin eta horrek zeregin garrantzitsuagoa eman dio zerga- eta aurrekontu-politikari politika egonkortzaile gisa. Zeregin hori, gainera, are beharrezkoagoa da gaur egungo finantza- eta ekonomia-krisiaren aurrean. Artikuluak 1999-2007 aldian EDBn izandako finantza publikoak analizatzen ditu, eta hainbat gai aztertzen ditu: azken urteotan Europako kontu publikoak finkatzeko izan diren prozesuak; gobernuek krisiari aurre egiteko zerga-arloan duten marjina; zerga-politikaren nondik norakoak eta politika horrek ekonomia-zikloarekin duen erlazioa; Egonkortasunerako eta Hazkunderako Itunaren aplikazioa, eta, aurreikuspenen arabera, egungo krisiak datozen urteotan Europako finantza publikoetan izango duen eragina. The transfer of sovereignty in monetary policy and exchange rate associated with the creation of the Economic and Monetary Union (EMU) provides fiscal and budgetary policy with a more important role as a stabilization policy, and even more taking into account the current financial and economic crisis. The article makes an analysis of public finances within the EMU during the period 1999-2007. It examines the processes of consolidation of public accounts in Europe during the last years, the fiscal margin, with which the various governments have to face the crisis, the sign of this fiscal policy and its relation to the economic cycle, the implementation of the Stability and Growth Pact and the expected influence that the current crisis will have on European public finances in the coming years.
Ekonomiaz N.o 69, 3.er cuatrimestre, 2008
M. Jess Arroyo Fernndez

Universidad CEU San Pablo
Jorge Ux Gonzlez
Universidad Complutense de Madrid
NDICE 1. Introduccin 2. La situacin de las finanzas pblicas europeas en 2007 3. La orientacin de la poltica fiscal y el ciclo econmico (1999-2007) 4. La aplicacin del pacto de estabilidad y crecimiento 5. Qu efecto tendr la crisis actual sobre las finanzas pblicas europeas? 6. Conclusiones. El papel de la poltica fiscal frente a la recesin Referencias bibliogrficas
Palabras Clave: finanzas pblicas europeas, poltica fiscal anticclica, Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Keywords: European public finances, anticyclical fiscal policy, Stability and Growth Pact. N. de clasificacin JEL: E62, E66.
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1. INTRODUCCIN En los ltimos aos se ha planteado un debate, especialmente intenso en Europa con la creacin de la Unin Econmica y Monetaria (UEM) y el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que ha centrado la atencin en el papel que desempea la poltica scal y presupuestaria en la poltica de estabilizacin. Concretamente, la poltica scal tiene tres funciones clsicas: la asignacin de recursos para aumentar la eciencia, la redistribucin de la renta para aumentar la equidad y la estabilizacin para reducir la volatilidad de los ciclos econmicos. La cesin de la soberana sobre poltica monetaria y de tipo de cambio asociada a la creacin de la unin monetaria otorga a la poltica scal y presupuestaria un papel ms relevante como poltica de estabilizacin, an ms necesario ante la posible presencia
de shocks que puedan afectar de forma simtrica o asimtrica a los pases europeos, como la crisis nanciera y econmica en las que estamos inmersos. No obstante y para que la poltica scal pueda ser utilizada como poltica estabilizadora es necesario que los pases europeos hayan consolidado sus cuentas pblicas en los ltimos aos y dispongan de cierto margen scal para poder afrontar esta crisis con medidas discrecionales. Con este trasfondo abordamos el anlisis, en el segundo apartado, de cmo han evolucionado las nanzas pblicas de los pases miembros de la UEM desde su creacin hasta la actualidad. Este anlisis se realiza desde una doble vertiente: comprobar cmo las nanzas pblicas han evolucionado en varias fases en funcin del ciclo econmico y estudiar cul es el margen de
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M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez
maniobra que les puede quedar a los diferentes gobiernos en materia presupuestaria ante una situacin de crisis econmica como la actual. En el tercer apartado se analiza la orientacin de la poltica scal y su relacin con el ciclo econmico segn dos enfoques complementarios. El primero trata de captar las tendencias a largo plazo en la reaccin discrecional de las autoridades nacionales europeas ante los cambios en el ciclo econmico a travs de la estimacin de una funcin de reaccin de poltica scal; y el segundo, extraer, a partir de un anlisis descriptivo, cules son los cambios producidos en las principales variables representativas de la poltica scal desde la creacin de la unin monetaria. Una vez estudiado el carcter anticclico o cclico de la poltica scal en los pases europeos, en el cuarto apartado, se revisan los problemas surgidos por la aplicacin del marco normativo para la coordinacin de las polticas scales nacionales dentro de la UEM, que no es otro que el PEC. Concretamente, se detalla cmo ha funcionado la parte preventiva y correctora del PEC, a qu pases se les ha abierto un Procedimiento de dcit excesivo y qu criterios de exibilidad se han introducido en el Pacto tras su reforma en 2005. Tras esta revisin de la efectividad de la aplicacin del PEC se analiza qu repercusin tendr la crisis actual sobre las nanzas pblicas europeas. Para ello partimos de las previsiones de crecimiento econmico y de saldo presupuestario publicadas en otoo de 2008 por la Comisin Europea a sabiendas de que en tiempos tan inciertos como los que estamos viviendo hay que tomar las previsiones con cautela, dado que no pueden reejar por completo los diferentes pa-
quetes de medidas que algunos gobiernos pueden estar planeando adoptar. Por ltimo el artculo se cierra con un apartado de conclusiones.
2. LA SITUACIN DE LAS FINANZAS PBLICAS EUROPEAS EN 2007 El objetivo de este primer apartado es resumir la situacin de las nanzas pblicas una vez cerrado el ejercicio 2007, que es la ltima fecha para el que se tienen datos denitivos y homogneos para todos los pases de la UEM-12. Desde el punto de vista del conjunto del artculo, esta revisin nos servir para evaluar cmo han evolucionado las nanzas pblicas de los pases de la zona euro desde la puesta en marcha de la Unin Monetaria y, al mismo tiempo, para precisar cul es su situacin de partida de las cuentas pblicas para hacer frente a la crisis econmica acutal.
2.1. Datos medios para la UEM-12 Como media, el saldo presupuestario de los doce pases que estamos considerando fue en 2007 de 0,6% del PIB, lo que representa no slo un dcit inferior al que se registraba en 1998, antes de la creacin de la UEM (2,3%), sino que es el ms bajo para el conjunto de la UEM desde principios de los aos 70. Esta importante mejora en las nanzas pblicas tambin se recoge en una tasa menor de endeudamiento en relacin con el PIB, que alcanz en 2007 un valor del 66,5%, frente al 73,1% de 1998. En el grco n. 1 puede comprobarse que esta evolucin favorable es en realidad el resultado de tres fases diferenciadas en la evolucin de las nanzas pblicas,
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Grfico n. 1 Saldo presupuestario y deuda pblica en la UEM-12

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DEUDA PBLICA
0
SALDO PRESUPUESTARIO SALDO AJUST. CICLO
74 72
49
SALDO (% PIB) 2 3
DEUDA (% PIB)
70 68 4 66 64 62 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 5
Fuente: Comisin Europea (2008a).
Grfico n. 2 Gastos e ingresos pblicos en la UEM-12
52,0 GASTO PRIMARIO 50,0 48,0 INGRESOS INTERESES TIPO IMPLCITO DEUDA
9 8 7 6
46,0
5 4 3
% PIB
44,0 42,0
2 40,0 38,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1 0
que como veremos en un apartado posterior coinciden con la evolucin cclica de la economa europea desde 1999. As, el saldo presupuestario medio ha mejorado en 1999-2000 y desde 2004 hasta 2007, pero empeor claramente en los aos 2001 a 2003. No obstante, si consideramos el valor medio del dcit pblico desde 1999, ste tambin es inferior al que se registraba en la UEM-12 en 1998 (1,8% frente a 2,3%) y desde luego a la media del periodo inmediatamente anterior a la creacin de la UEM (el saldo presupuestario medio fue del 3,6% entre 1995 y 1998). Para distinguir en qu medida esta mejora en el saldo presupuestario obedece a decisiones discrecionales adoptadas por las autoridades scales o simplemente al efecto de la coyuntura econmica (estabilizadores automticos) se utiliza el saldo ajustado cclicamente.1 Como podemos ver tambin en el grco n. 1, la mayor parte de la mejora en el saldo presupuestario total se debe a las medidas discrecionales, habindose pasado en el conjunto de la UEM12 de un dcit ajustado cclicamente del 2% a slo el 1,2% del PIB. Esto es importante, porque signica que aunque la actual coyuntura produzca automticamente un deterioro en la posicin presupuestaria de los pases de la UEM, su situacin estructural seguir siendo saneada (si no se adoptan tambin medidas discrecionales expansivas), y se corregira automticamente una vez superada la crisis.2 Dicho de otra forma,
1 Este saldo se define como aqul que se registrara bajo el supuesto de constancia en la poltica si la economa se hubiera encontrado en su nivel de renta potencial. 2 Esto es as con un importante matiz: en aquellos pases que junto a los efectos de la crisis financiera estn soportando el ajuste de un sector inmobiliario sobrevalorado particularmente, Irlanda y Espaa la cada en los ingresos pblicos puede tener un carcter ms permanente que las autoridades deben te-
las economas europeas se encuentran actualmente en una situacin scal ms favorable para abordar la cada en la tasa de crecimiento (y con mayor margen de maniobra para las autoridades) que al inicio de la Unin Monetaria. Atendiendo ahora a la composicin de la mejora en el saldo presupuestario que se ha producido en estos aos, la mayor parte de la reduccin del dcit obedece al menor pago por intereses que han tenido que afrontar los gobiernos europeos, como consecuencia fundamentalmente de la reduccin en el tipo de inters de la deuda (estos pagos pasaron de un 4,6% del PIB en 1998 a un 3% en 2007, y el tipo de inters implcito del 8,4% al 4,6%; ver grco n. 2). Aunque el gasto primario tambin se redujo 0,7 puntos en proporcin al PIB, este efecto se vio prcticamente compensado por una reduccin muy similar en los ingresos. Otra idea importante en relacin con la evolucin de los gastos pblicos es que no se observa la tendencia creciente que se ha registrado en los pases europeos en las dcadas anteriores, sino que se han estabilizado en torno al 46% del PIB (aunque los gastos son siempre superiores a los ingresos).
2.2. Diferencias nacionales Las cifras que hemos presentado en la seccin anterior reejan una clara mejora
ner en cuanto al planificar sus polticas fiscales. Para el caso de Espaa puede consultarse Martnez-Mongay, Maza y Yniz (2007), donde se seala que la expansin financiera y de la construccin ha dado lugar a ingresos elevados por el IVA y beneficios extraordinarios que se han reflejado en el impuesto de sociedades. En la medida en que la composicin del crecimiento se modifique, incluso aunque se retorne a las tasas anteriores los ingresos fiscales sern probablemente menores.
Cuadro n. 1 Saldo presupuestario y deuda pblica en la UEM-12 (en % PIB)

1998 Spt Saj Deuda Spt 2007 Saj Deuda Spt Variacin Omp Saj Deuda
Blgica Alemania Irlanda Grecia Espaa Francia Italia Luxemburgo Pases Bajos Austria Portugal Finlandia EA-12
0,8 2,2 2,4 3,9 3,2 2,6 2,8 3,4 0,9 2,3 3,4 1,7 2,3
0,5 1,9 2 3,3 3,1 2,4 2,5 4,3 1,3 2,5 3,8 0,6 2,1
117,1 60,3 53 102,6 63,2 58,8 114,9 7,4 65,7 64,3 52,1 48,2 73,1
0,3 0,2 0,2 3,5 2,2 2,7 1,6 3,2 0,3 0,4 2,6 5,3 0,6
1,1 0,8 0,9 4,3 2 3,1 1,8 2,3 0,4 1,1 2,6 4,6 1,2
83,9 65,1 24,8 94,8 36,2 63,9 104,1 7,0 45,7 59,5 63,6 35,1 66,1
0,5 2 2,2 0,4 5,4 0,1 1,2 0,2 1,2 1,9 0,8 3,6 1,7
0,6 1,1 2,9 1 5,1 0,7 0,7 2 0,9 1,4 1,2 4 0,9
33,2 4,8 28,2 7,8 27 5,1 10,8 0,4 20 4,8 11,5 13,1 7
0,5 0 0 0 0 0 0 0,8 0,5 a 1,0 0 0,5 2
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Spt: Saldo presupuestario total; Saj: Saldo ajustado cclicamente; Omp: Objetivo presupuestario a medio plazo. Fuente: Comisin Europea (2008a).
en la situacin media de las nanzas pblicas en la UEM-12. Sin embargo, se pueden apreciar diferencias signicativas entre los pases que la forman, atendiendo tanto a la situacin que se registraba en 2007 como a la evolucin registrada desde 1999. En el cuadro n. 1 se recogen los datos de las principales magnitudes scales de cada uno de los pases en 1998 y 2007, y en el cuadro n. 2 hemos agrupado estos pases en cuatro grupos en funcin de la situacin de sus nanzas pblicas en 2007. La parte superior del cuadro recoge aquellos pases con una situacin ms saneada desde el punto de vista de estas variables, mientras que la situacin se ira deteriorando conforme descendemos por el cuadro.
Atendiendo a la comparacin con 1998, el saldo presupuestario era menor en 2007 en Francia, Irlanda y Luxemburgo (si bien en estos pases se registraba supervit y la deuda pblica se ha reducido durante estos aos). Por otro lado, aunque en Grecia la cifra del dcit pblico es menor en 2007 que en 1998, esta mejora se debe nicamente a una situacin coyuntural ms favorable, ya que el saldo ajustado cclicamente s se ha deteriorado. En el resto de pases de la UEM-12 se conrma la mejora de la situacin presupuestaria general a la que hemos hecho referencia en la seccin anterior, si bien Alemania y Portugal especialmente el segundo han visto incrementar la ratio de deuda pblica sobre el PIB. La Comunicacin de la Comisin Europea de octubre de 2008 relativa al marco de ac-
Cuadro n. 2
Situacin de las finanzas pblicas en los pases de la UEM-12

Situacin en 2007 y evolucin reciente de las finanzas pblicas
Caractersticas del grupo
Pases
Finlandia, Espaa y Pases Bajos
Deuda menor del 60% y supervit
Tienen una deuda muy por debajo del 60% y la han reducido desde 1999. Han mejorado su saldo presupuestario corriente y ajustado cclicamente. Presentan supervit en 2007 (5,3% Finlandia, 2,2% Espaa y 0,3% Pases Bajos) y cumplen sobradamente sus OMP. Presentan supervit y deuda pblica inferior al 60%, que adems se ha reducido. Cumplen el OMP. Sin embargo, su saldo presupuestario corriente y ajustado es inferior al de 1998. Su deuda pblica (59%) se ha reducido desde 1998 y su saldo presupuestario ha mejorado, tambin cuando tenemos en cuenta el ciclo. Sin embargo, tiene un ligero dficit (0,4%) y an no ha alcanzado su Omp. Ambos tienen una deuda mayor del 60%, que en el caso de Alemania se ha incrementado desde 1999. En trminos ajustados al ciclo presentan dficit moderados y an no han alcanzado sus OMP. La deuda pblica se encuentra por encima del 60% y el dficit (1,6%) es elevado. Sin embargo, ha reducido la deuda desde 1998 y ha mejorado el saldo presupuestario (incluso despus de ajustarlo al ciclo). Sus niveles de deuda son superiores al 60% y sus dficit pblicos (3,5% Grecia y 2,6 Portugal) se encuentran por encima o muy cercanos al lmite. No obstante, el saldo presupuestario es ms alto en 2007 que en 1998 (no en el caso de Grecia si lo ajustamos al ciclo). Slo Portugal ha reducido la deuda. Su deuda es superior al 60% (no lo era en 1998) y presenta un dficit (2,7%) muy cercano al lmite. Ha empeorado tanto el saldo presupuestario corriente como el ajustado al ciclo.
Irlanda y Luxemburgo
Deuda menor del 60% y dficit moderado
Austria
Deuda mayor del 60% y dficit moderado
Blgica y Alemania
Italia
Deuda mayor del 60% y dficit elevado
Grecia y Portugal
Francia
Fuente: Elaboracin propia.
tuacin de las autoridades econmicas frente a la crisis3 hace una mencin expresa a las diferencias nacionales en cuanto al margen de maniobra de la poltica scal, por lo que a esta comparacin en el tiempo debemos aadir la clasicacin de los distintos pases de la UEM-12 en funcin de la situacin de sus nanzas pblicas en 2007. El grupo con una situacin ms favorable para afrontar las consecuencias scales de la crisis y, tambin, con mayor margen de maniobra para utilizar esta herramienta para estimular la demanda agregada, est formado por los cinco pases que tenan en 2007 supervit pblico y una deuda pblica inferior al 45% (Finlandia, Espaa, Holanda, Irlanda y Luxemburgo). En todos ellos, adems, el saldo presupuestario era antes de la crisis superior al objetivo presupuestario a medio plazo.4 Un dato importante que se debe tener en cuenta es que, de acuerdo con las previsiones publicadas por la Comisin Europea5, los cuatro pases en los que se espera un deterioro mayor del dcit y la deuda en 2008 y 2009 son precisamente Irlanda, Espaa, Luxemburgo y Finlandia. Un segundo grupo de pases que cerraron sus cuentas en 2007 con un dcit moderado y todava superior al objetivo a medio plazo son Austria (cuya deuda se viene reduciendo adems durante los ltimos aos y se sita ya por debajo del 60%), Blgica y Alemania. Estos ltimos tienen una deuda superior al 60%, que adems se ha incre-
mentado en el caso de Alemania al haber tenido dcit elevados entre 2001 y 2005. Finalmente, el tercer grupo de pases lo forman los cuatro pases que han de afrontar la cada brusca en el nivel de actividad con la situacin ms desfavorable de las nanzas pblicas, que son Italia, Grecia, Portugal y Francia. Los cuatro han tenido que afrontar en algn momento un Procedimiento de dcit excesivo (ver apartado 4) y todava tenan en 2007 un dcit elevado (entre el 1,6 de Italia y el 3,5% de Grecia6) y una deuda superior al 60%.
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3. LA ORIENTACIN DE LA POLTICA FISCAL Y EL CICLO ECONMICO (1999-2007) La poltica scal puede desempear distintas funciones, tanto desde el punto de vista de la oferta como de la demanda. Por ejemplo, las decisiones sobre la composicin de los gastos e ingresos pblicos afectan al crecimiento potencial a largo plazo a travs de la dotacin de capital pblico, la inuencia sobre el nivel de educacin o su impacto sobre la I+D que se lleva a cabo en la economa. Igualmente, estas decisiones no son neutrales sobre la distribucin de la renta. Y, nalmente, el volumen de gastos e ingresos y el valor del dcit pblico forman parte de las decisiones adoptadas a corto plazo por las autoridades econmicas para regular la demanda agregada, en el marco de su poltica anticclica. De hecho, en el contexto de una unin monetaria, sta es la principal herramienta para la gestin ma-
Comisin Europea (2008b). En marzo de 2005 el Consejo Europeo acord que cada pas determinara sus propios objetivos a medio plazo, teniendo en cuenta tres criterios bsicos: la ratio de la deuda pblica/PIB, el crecimiento potencial y el margen de seguridad con respecto al lmite del 3%. 5 Ver apartado 5.
4
6 El dato de Grecia se recoge en las previsiones macroeconmicas publicadas en noviembre de 2008 y supone una importante revisin al alza respecto al dficit previsto en primavera, que no superaba el lmite del 3%.
croeconmica a corto plazo con que cuentan las autoridades nacionales, por lo que en este apartado nos centraremos en el anlisis de la orientacin de la poltica scal y su relacin con el ciclo econmico. Para llevar a cabo este anlisis recogeremos dos enfoques complementarios. El primero consiste en la estimacin de una funcin de reaccin de la poltica scal con el n de captar las tendencias a largo plazo de la reaccin discrecional de las autoridades nacionales europeas a los cambios en el ciclo econmico. El segundo consiste en llevar a cabo un anlisis descriptivo de los cambios en las principales variables representativas de la poltica scal en los aos transcurridos desde la creacin de la Unin Monetaria.
taria, pero otros autores han extendido tambin este mtodo a la poltica scal, siendo un trabajo pionero para el caso de la UEM el de Gal y Perotti (2003). Una de las principales ventajas de este enfoque es que nos va a permitir analizar la evolucin de las polticas discrecionales de los pases europeos a lo largo del tiempo, y particularmente estimar los efectos derivados del cambio en el marco scal (Tratado de Maastricht y PEC). Al menos en cierta medida, estas normas se han justicado sealando que la poltica scal aplicada durante los aos ochenta por los gobiernos europeos presentaba caractersticas insatisfactorias que deban corregirse, y en particular una marcada tendencia procclica. Por tanto, puede resultar interesante contrastar si tras la aprobacin de estas normas se han modicado dichas conductas, lo que se reejara en un cambio estructural de los parmetros de la funcin de reaccin estimada, por ejemplo reejando un comportamiento ms anticclico. En el trabajo de Gal y Perotti (2003) al que hemos hecho referencia se lleva a cabo esta comparacin estimando una nica regla de poltica scal para el conjunto de pases de la UEM, mediante un panel en el que se acepta la existencia de efectos jos nacionales, pero en el que los coecientes de la regla no son especcos para cada pas. No cabe duda de que los cambios institucionales que se han producido en Europa y la creciente coordinacin de las polticas econmicas supone la existencia de un importante factor europeo en la poltica scal, pero tambin puede tener inters comparar las polticas llevadas a cabo individualmente por los gobiernos nacionales de la UEM. Por esta razn, Garca-Serrador, Arroyo, Mnguez y Ux (2008) tratan de resolver esta cuestin estimando una regla de poltica s-
3.1. Estimacin de una funcin de reaccin de las autoridades presupuestarias. Comparacin entre los aos anteriores y posteriores al Tratado de Maastricht El primer enfoque que adoptamos para analizar la actuacin de las autoridades scales frente a los distintos objetivos de poltica econmica, y en particular a los cambios en la situacin cclica, se basa en la estimacin de reglas, o funciones de reaccin, de las autoridades. Este enfoque parte de la idea de que la mejor forma de caracterizar y comparar diferentes polticas econmicas es conocer cul ha sido la respuesta sistemtica de las autoridades ante diferentes variables que representan el estado de la economa. Estas reglas se expresan a travs de ecuaciones ms o menos sencillas y el ejemplo ms frecuente en la literatura es el de la Regla de Taylor7 para la poltica mone7
Taylor (1993).
Cuadro n. 3 Especificacin y significado econmico de los coeficientes de la regla de poltica fiscal

Ecuacin Coeficiente
S1AJit = a0i + a1i CEST + b1i OGit + b2i CESTOGit + b3i DPit-1 + b4i CESTDPit-1 + b5i S1AJit-1 + mit
Significado
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a0 a0 + a1 b1 b1 + b2 b3 b3 + b4 b5
Constante antes de 1992 Constante desde 1992 Reaccin del S1AJ ante un aumento del 1% en el OG, antes de 1992 Reaccin del S1AJ ante un aumento del 1% en el OG, desde 1992 Reaccin del S1AJ central ante un aumento del 1% en la deuda, antes de 1992 Reaccin del S1AJ ante un aumento del 1% en la deuda, desde 1992 Dependencia del S1AJ respecto a su valor retardado un periodo
Fuente: Garca-Serrador, Arroyo, Mnguez y Ux (2008).
cal para cada pas mediante la utilizacin de un modelo SURE8, que permite captar tanto la informacin que se deriva de factores comunes como la que tiene un carcter especco de cada pas9. La funcin de reaccin estimada10 se recoge en el cuadro n. 3, junto al signicado de los distintos parmetros. Como se ve, la variable a explicar es el saldo primario ajustado cclicamente (S1AJ)11, que representa
Seemingly Unrelated Regression Estimator. La estimacin simultnea de las ecuaciones utiliza la correlacin entre los trminos de error de cada ecuacin nacional para captar todos los factores que tienen un origen comn, pero, al mismo tiempo, no se establece una restriccin a priori sobre la igualdad de los coeficientes, captando as las diferencias nacionales. De hecho, los resultados obtenidos confirman claramente que estas diferencias son significativas. 10 El subndice i representa el pas cuya regla se est estimando. 11 Hablamos del saldo primario cuando descontamos el pago por intereses del saldo presupuestario total. El ajuste cclico, por otra parte, consiste, como
9 8
la orientacin discrecional (no cclica) de la poltica scal12. En cuanto a los regresores o variables independientes, se han incluido el output gap (OG)13 para contrastar en qu medida las autoridades scales han utilizado el presupuesto para neutralizar las uctuaciones cclicas de la renta por medio de su efecto sobre la demanda agregada; el valor de la deuda pblica del periodo anterior (DP) para contrastar en qu medida las autoridades adoptan medidas correctoras cuando la deuda aumenta, tratando de evitar as una situacin de insostenibilidad a medio
ha quedado explicado, en eliminar el efecto de los estabilizadores automticos sobre este saldo presupuestario. 12 Es decir, aquella que requiere un cambio de poltica por parte de las autoridades. 13 Output gap es la brecha o diferencia entre el crecimiento real y el potencial de la economa. Los mtodos usuales del crecimiento potencial de la economa se basan en la tendencia a largo plazo (Accounting Growth) y en los modelos macroeconmicos.
Cuadro n. 4 Estimacin de las reglas fiscales nacionales (1984-2005)

Output Gap 1 0,04 0,18 0,03 0,18 0,21 1,28 0,26 1,77 0,80 6,05 1,46 4,75 0,21 0,94 0,76 2,61 0,32 1,10 0,12 1,43 0,20 1,79 0,15 5,50 0,01 0,32 0,21 1,13 0,09 1,26 0,01 4,11 0,09 0,58 0,03 0,24 0,14 0,38 0,12 0,66 0,36 1,10 0,18 3,34 0,10 1,21 0,15 0,81 0,00 0,02 0,09 1,14 0,00 0,38 0,48 1,95 0,17 3,30 0,16 3,12 0,55 1,42 0,09 3,07 0,06 1,31 0,27 2,17 0,42 2,66 0,58 2,95 0,42 2,49 0,34 2,05 0,74 6,13 0,82 31,09 0,36 1,91 1,05 3,38 1,07 3,43 0,54 5,05 0,07 0,32 0,02 0,17 0,01 0,10 0,59 4,42 2,84 2,73 0,94 0,83 3,13 0,69 0,88 0,58 8,43 1,09 1,22 0,65 1,63 0,50 0,45 0,31 0,63 2,61 0,07 0,35 0,61 1,48 0,53 1,28 0,34 1,78 1,54 0,70 0,50 2,26 0,10 1,78 0,11 2,00 0,83 7,90 1,73 1,00 0,52 3,33 0,27 2,07 0,33 2,19 0,44 3,48 0,91 3,83 0,27 1,62 0,40 2,72 0,18 0,98 0,03 0,26 0,01 0,07 0,17 4,68 0,04 0,13 0,06 0,79 0,21 2,13 0,47 2,90 9,14 2,56 0,00 0,02 2 3 4 5 0+1 1+2 Deuda S1AJ Despus de Maastricht 3+4 0,14 2,64 0,02 1,55 0,08 2,21 0,04 2,19 0,02 0,93 0,03 0,79 0,01 0,26 0,08 1,15 0,03 1,23 0,03 0,54 0,00 0,14 0,01 4,25
Constante
Pas
Austria
3,44 0,75
12,58 2,17
Blgica
12,36 1,94
14,09 1,96
Finlandia
10,23 1,37
8,70 1,15
Francia
1,07 0,19
1,78 0,33
Alemania
42,91 3,37
43,85 3,43
Grecia
8,88 4,82
5,75 1,20
Irlanda
15,87 3,16
16,75 3,33
Italia
17,90 3,49
9,47 1,07
Pases Bajos
10,02 0,65
11,24 0,72
Portugal
0,68 0,11
0,95 0,13
Espaa
4,51 1,38
4,96 1,39
UEM
0,72 3,24
0,09 0,26
Nota: En la fila debajo de cada parmetro aparece el valor del estadstico t del contraste de significatividad.
Fuente: Garca-Serrador, Arroyo, Mnguez y Ux (2008).
plazo14; y el propio valor del S1AJ retardado un periodo, en la medida en que las decisiones scales estn afectadas por un alto nivel de inercia. Finalmente, para analizar si la modicacin del marco en el que se aplica la poltica scal en la Unin Europea ha producido una ruptura estructural en el valor de los parmetros15 se introduce en la ecuacin una variable binaria (CESTt) que toma un valor de 1 a partir de 1992 y cero hasta entonces, y que aparece tambin multiplicando al output gap (CESTOGt) y a la deuda pblica del periodo anterior (CESTDPt-1). El cambio que se haya producido en los coecientes de la regla de poltica scal vendr dado, por tanto, por los coecientes estimados para cada una de estas tres variables. Esta ecuacin se ha estimado para cada uno de los 11 pases de la UEM para los que se dispona de datos entre 1984 y 200516 y tambin se estima una ecuacin para los datos medios de la UEM. En el Cuadro n. 4 y en los grcos n. 3 y n. 4 se recogen los valores de los coecientes estimados de la regla de poltica scal para cada pas y para la UEM en su conjunto, pudindose destacar los siguientes resultados principales: Antes de la aplicacin del Tratado de Maastricht, la mayora de los pases de la UEM se caracterizaron por llevar a cabo una poltica fiscal discrecional procclica, como se observa en el signo negativo del parmetro 1i. Las nicas
14 El coeficiente de esta variable debera tener tambin un signo positivo si las autoridades aplican polticas sostenibles a largo plazo. 15 Ruptura que se confirma mediante la realizacin del Test de Chow en 1992. 16 Todos, excepto Luxemburgo. Los datos se han tomado de OCDE (2006) y tienen una frecuencia anual.
excepciones son Irlanda y Finlandia (que es adems el nico pas para el que el coeficiente es positivo en las dos etapas). Para el conjunto de la UEM este parmetro tambin es negativo. A partir de 1992, sin embargo, en la mayora de los pases ha habido un cambio en este comportamiento: o bien el signo de los parmetros pasa a ser positivo, o bien los coeficientes que siguen manteniendo el signo negativo, han disminuido en valor absoluto. Se puede concluir, por tanto, que a partir de 1992 la poltica fiscal discrecional ha registrado una tendencia a ser menos procclica o ms anticclica. Nuevamente podemos distinguir dos excepciones: Blgica, influida probablemente por la prioridad dada la reduccin de su elevada deuda, e Irlanda. En referencia a la reaccin de las autoridades frente a la deuda pblica, el signo positivo de los valores de los coeficientes que resultan significativos tanto antes de 1992 (3i+4i) indica que en la mayora de los pases, se han generado en ambas periodos saldos primarios ajustados positivos cuando ha crecido el cociente deuda/ PIB. Es decir, que la restriccin presupuestaria a largo plazo ha condicionado la poltica fiscal discrecional durante todo el periodo.
57
3.1. Variacin del output gap y variacin del saldo primario ajustado cclicamente (1999-2007) Una vez analizadas las tendencias a ms largo plazo que aparecen recogidas en los coecientes de las reglas de poltica scal estimadas en la seccin anterior, podemos de-
Grfico n. 3 Coeficientes estimados por pases

0,400 0,200 1,000 0,000 0,200 0,400 0,600 0,400 0,800 1,000
ANTES DE MAASTRICHT DESPUS DE MAASTRICHT
1,200
ANTES DE MAASTRICHT
0,800
0,600
0,200
1,200
DESPUS DE MAASTRICHT
0,000
1,400 1,600 AU BE FI FR AL GR IR IT HO PO ES UEM 0,200 AU BE FI FR AL GR IR IT HO PO ES UEM
Nota: HO (Pases Bajos). Fuente: Garca-Serrador, Arroyo, Mnguez y Ux (2008).
tenernos con ms detalle en conocer cul ha sido la utilizacin de la poltica scal en las distintas fases cclicas que se pueden observar en la UEM-12 desde 1999. Ello nos permitir adems contrastar si durante el periodo concreto de funcionamiento de la UEM se conrma la tendencia a una utilizacin ms anticclica de la poltica scal que pareca ponerse de maniesto en estas estimaciones. Posicin cclica de las economas de la UEM-12 La primera tarea que debemos abordar es precisar cmo ha sido la evolucin cclica que han atravesado las economas europeas en este periodo, y utilizaremos como indicadores el signo del output gap, su variacin y la evo-
lucin de la tasa de crecimiento del PIB (en relacin con la tasa de crecimiento potencial). Los grcos n. 4 y n. 5 presentan esta informacin para el conjunto de la UEM-12. Una forma habitual de clasicar las distintas fases cclicas por las que atraviesa una economa cuando se trata de medir el carcter procclico o anticclico es considerar como expansivas (good times) aquellas situaciones en las que el output gap es positivo, y contractivas (bad times) aquellas en las que es negativo. Sin embargo, la Comisin Europea (2008c) seala la necesidad de tener en cuenta tambin la variacin que est experimentando el output gap en relacin al periodo anterior, o lo que es lo mismo, el ritmo del crecimiento de la
Grfico n. 4 Output gap en la UEM-12

2 1,5 1 0,5 0 0,5 1 1,5 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
INCREMENTO OG OG
59
2006
2007
Grfico n. 5 Crecimiento del PIB en la UEM-12

5 4 3 (%) 2 1 0 1 2 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Crecimiento PIB Ct real - Ct potencial
relacin entre la tasa de crecimiento efectiva y la potencial. De esta forma, tendramos la siguiente descripcin del ciclo econmico: Expansin: Caracterizada por un output gap positivo y creciente. En estos periodos, la economa no slo registra un nivel de renta mayor que el potencial
(output gap positivo) sino que adems est creciendo a un ritmo ms elevado que su tasa de crecimiento potencial (output gap creciente). Desaceleracin: Cuando el output gap empieza a reducirse y llega a hacerse negativo. Aunque el efecto expansivo
de la etapa anterior todava se refleja en niveles positivos del output gap (y es posible que esto todava est dando lugar, por ejemplo, a algunas tensiones inflacionistas) la tasa de crecimiento ya se ha reducido por debajo de su potencial. En la medida en que la poltica fiscal acta con algunos retardos, su signo debera hacerse ya ms expansivo. Recuperacin: Cuando el output gap negativo se est reduciendo hasta hacerse igual a cero. En estas fases, la tasa de crecimiento se sita ya por encima del potencial y los estmulos fiscales se hacen menos necesarios. Segn este mtodo, el grco n. 4 muestra la existencia en la UEM-12 durante este periodo de un ciclo completo, con una primera fase expansiva (1999-2000) un periodo de desaceleracin (2001-2003) y un proceso de recuperacin en el que el output gap, aunque inicialmente negativo, es creciente (2004-2007). El grco n. 5 presenta la evolucin de la tasa de crecimiento media en la zona euro durante estos mismo aos y su diferencia con la tasa de crecimiento potencial. Como vemos, esta trayectoria es coherente con la descripcin del ciclo econmico que hemos establecido, y desde luego ms de la que resultara si slo considersemos la diferencia entre valores positivos y negativos del output gap. En los tres ltimos considerados, la tasa media de crecimiento de la UEM habra sido del 3,4%, 1,2% y 2,3%, respectivamente. En este apartado adoptaremos con carcter general esta divisin entre periodos de la situacin cclica de la economa europea, pero conviene comprobar tambin su adaptacin a la situacin especca de cada una de las economas que forman parte de la UEM-12, para lo que hemos construido los grcos n. 6 y n. 7.
En el primero aparece representado, para cada pas y para cada uno de los tres periodos que hemos distinguido, el valor del output gap en el ltimo ao y el incremento que ha experimentado a lo largo del mismo. Como vemos, la distribucin de los puntos en el grco se corresponde con la clasicacin cclica que hemos establecido, con muy pocas excepciones: En el caso de Grecia, parta de unos niveles muy bajos del output gap antes de formarse la unin monetaria (1,4% en 1998) pero su crecimiento ha sido ms elevado que el potencial en los tres periodos. Por tanto, la cada en el output gap que se produce en el conjunto de la UEM entre 2001 y 2003 no tiene lugar en este pas (de hecho, Grecia registra en este periodo la mayor diferencia positiva entre su tasa de crecimiento efectiva y potencial). En el caso de Irlanda y Espaa, el periodo de desaceleracin se manifiesta efectivamente en una cada de sus tasa de crecimiento por debajo del potencial, y por tanto los output gap se reducen. Sin embargo, como partan de valores muy elevados, stos no llegan a hacerse negativos. Finalmente, Portugal ha registrado en el ltimo periodo una tasa de crecimiento que su potencial y el output gap se ha elevado. Sin embargo, como la desaceleracin anterior fue tan fuerte, esto no le ha supuesto llegar a tener un output gap positivo, como requerira la descripcin de una recuperacin que establecimos ms arriba. El grco n. 7, por su parte, recoge la tasa de crecimiento media de cada periodo en comparacin con la potencial, conrmndose tambin las tres situaciones cclicas
Grfico n. 6 Output gap (Nivel e incremento)

8 6 4 INT OG G R 3 2 1 2 0 2 4 6 8 OG (ltimo ao) 1999-2000 2001-2003 2004-2007 0 ES 1 IR 2 3 4 5 G R PO
61
Grfico n. 7 Diferencia entre el crecimiento del PIB y la tasa potencial

4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 BE AL IR GR ES FR IT LU HO AU PO FI EA-12 Media 99-00 Media 01-03 Media 04-07
que estamos distinguiendo, con la excepcin ya reseada de Grecia en 2001-2003. El criterio utilizado para clasicar la posicin de las economas tiene una gran importancia, lgicamente, para determinar despus el carcter procclico o anticclico de la poltica scal. El grco n. 8, en el que cada
punto representa la combinacin entre valor e incremento del output gap en cada pas y en cada ao de 2001 a 2003, ilustra bien este problema. De acuerdo con nuestro criterio, hemos denido este periodo como de desaceleracin y as aparece de hecho en cualquier
Grfico n. 8 Situacin cclica de los pases de la UEM (2001-2003)

1 0,5 3 2 1 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 OG 0 1 2 3 4
INT OG
anlisis que se consulte sobre la evolucin de la economa europea durante estos aos. Por tanto, los estabilizadores automticos habrn tenido como resultado una reduccin del saldo presupuestario y calicaramos de anticclica una poltica discrecional que tuviera tambin un carcter expansivo. Sin embargo, si mantuviramos, como hacen algunos autores17, que cualquier situacin en la que el output gap es positivo debe clasicarse como buenos tiempos y requiere una poltica scal restrictiva, entraran en esta denicin 22 casos de los 36 casos (un 61%) en los que esa misma poltica scal expansiva se calicar con el hecho de que los estabilizadores automticos estaran reduciendo el componente cclico
del presupuesto18 (el output gap se redujo en 33 de los 36 casos, el 92%). Por tanto, parece ms razonable mantener el criterio que hemos establecido aqu, en el que el carcter procclico o anticclico de la poltica scal discrecional es coherente con la actuacin expansiva o contractiva de los estabilizadores automticos. Orientacin de las polticas fiscales en la media de la UEM-12 Para analizar la orientacin de la poltica scal que han llevado a cabo las autoridades europeas nos jaremos en la evolucin del saldo primario, es decir, descontando la evolucin
17 Por ejemplo, la Comisin Europea (2008d) utiliza este segundo criterio. Quiz de una forma un tanto sorprendente, en tanto que es contradictoria con su propia definicin del ciclo en la UEM al analizar los primeros 10 aos de funcionamiento,
18 El componente cclico del saldo presupuestario recoge el efecto sobre los gastos e ingresos pblicos que se deriva exclusivamente del alejamiento de la economa respecto de su nivel de renta potencial. Por tanto, su evolucin puede interpretarse como el resultado de la actuacin de los estabilizadores automticos y, por definicin, es igual a cero cuando el output gap es nulo, y positivo cuando el output gap tambin lo es.
Grfico n. 9 Saldo primario en la UEM-12

4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0
Saldo primario Componente cclico
Saldo primario aj. ciclo
63
(% PIB)
1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Grfico n. 10 Incrementos de los componentes del saldo primario en la UEM-12

3 2 1 0 1 2 3 4 Componente cclico 1999-2000 Saldo primario aj. ciclo 2001-2003 2004-2007 Total Saldo primario
del pago por intereses, dado que ya vimos que stos han mostrado una tendencia claramente decreciente al margen de la situacin cclica. A su vez, la variacin del saldo primario puede
descomponerse en los cambios que se producen en el componente cclico y el saldo primario ajustado cclicamente, como se recoge en el grco n. 9 para el conjunto de la UEM-12.
Si denimos una poltica expansiva (restrictiva) como aquella que supone una reduccin (elevacin) en el valor del saldo presupuestario, las dos fases de mayor crecimiento se habran caracterizado en el conjunto de la UEM por una poltica expansiva (mejora en el saldo primario), mientras que en la desaceleracin ocurrida entre 2001 y 2003 el signo habra sido, por trmino medio, claramente expansivo. Como una primera referencia, esto nos estara indicando la aplicacin en estos aos de una poltica scal en general anticclica. Por otro lado, la informacin contenida en el grco n. 10 permite ver con mayor claridad el comportamiento de los estabilizadores automticos y las medidas discrecionales de las autoridades. El efecto de los primeros se recogera en los cambios que se producen en el componente cclico del presupuesto (cambios en los gastos e ingresos pblicos derivados del alejamiento de la economa de su renta potencial sin que las autoridades modiquen su poltica) mientras las segundas suelen representarse por el cambio en el S1AJ. De acuerdo con el grco, durante la fase de crecimiento elevado que tuvo lugar al inicio de la tercera fase de la Unin Monetaria (claramente, un momento de buenos tiempos) los pases europeos no llevaron a cabo polticas importantes de ajuste presupuestario, probablemente como consecuencia del cansancio derivado del esfuerzo hecho los aos anteriores para cumplir con los criterios de convergencia nominal, y la mejora que se observa en el saldo presupuestario es principalmente el resultado del efecto positivo de los estabilizadores automticos19.
Cuando la coyuntura cambi a partir de 2001 los saldos presupuestarios se deterioraron rpidamente, aadindose al deterioro cclico una poltica discrecional ahora s claramente anticclica, ya que el S1AJ se redujo en 2,4 puntos porcentuales, lo que representa el 67% de la variacin total del saldo primario. Como es conocido, esto acab causando la aparicin de dcit excesivos en Alemania, Italia, Francia, Grecia, Holanda y Portugal, dando lugar a la necesidad de exibilizar la aplicacin del PEC (ver apartado 4). Esta exibilidad facilit probablemente un ajuste ms suave de las nanzas pblicas de esos pases, sin tener que aplicar polticas fuertemente restrictivas que quiz hubieran retrasado la recuperacin de sus economas. (la que empezo a producirse desde 2004). Sin embargo, no ha impedido que este periodo de recuperacin haya dado lugar a un importante proceso de reduccin del dcit pblico basado fundamentalmente, a diferencia de los primeros aos de la UEM, en la aplicacin de polticas discrecionales de ajuste. Efectivamente, el saldo primario mejor en estos aos en 2,2 puntos, de los cuales 1,7 (el 77%) se explican por las polticas de los gobiernos y slo 0,5 puntos por la actuacin de los estabilizadores automticos. Anlisis por pases Nuestro anlisis global del conjunto de la UEM, sin embargo, no recoge sucientemente la realidad de las polticas scales realmente desarrolladas, ya que stas se aplican descentralizadamente por cada uno de los Estados miembros. Por ello, conviene comparar la evolucin del saldo presupuestario (y de sus componentes) en cada pas con la evolucin de su propio output gap. En el grco n. 11 se recoge, diferenciando las tres etapas en que hemos dividido
19 El saldo primario mejor en estos aos 1,6 puntos porcentuales sobre el PIB en el conjunto de la UEM, pero 1,1 puntos se explican por los estabilizadores automticos (un 69% de la mejora total).
Grfico n. 11 Ciclo econmico y orientacin de la poltica fiscal por pases
1999-2007 4,0 FI2,0 PO 1,0 2,0 0,0 1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 IR INCT OG IR HO 3,0 AU 5 4 FI AL
1999-2000
ES
INCT S1
UEM
INCT S1
AL 3,0 GR
LU 4,0 5,0
3 2 1 0 0 1 G R INCT OG HO UEM ES AU FR PO I T BE 2 3
LU
65
1,0 FR 2,0 IT BE
IR 4 5 6 7
1 2
2001-2003 ES AU 0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 PO 1 BE 5 1,0 2,0 4 GR ES
2004-2007
LU
AL AU FI HO
INCT S1
FR UEM IR AL HO INCT OG IT
INCT S1
2 3 4 5 6 7 GR
3 2 1 IT PO 0,5 1,0 FR 1,5 IR INCT OG 2,0 2,5 BE 3,0 3,5 4,0 UEM
LU
FI
0,0 1 2
nuestro anlisis, la relacin entre variacin del output gap y cambios en el saldo primario, y en el grco n. 12 entre estos cambios en el output gap y las variaciones en el S1AJ, para captar slo la orientacin discrecional de la poltica scal20. Los resultados ms importantes que podemos obtener a partir del anlisis de esta informacin se pueden sintetizar de la siguiente forma:
1. Si nos fijamos en el grfico que recoge la evolucin del saldo primario, su relacin con la evolucin del output gap es la esperada en una gran mayora de los casos y pases (32 de 36 casos, un 89%). Esto significa que la actuacin de los estabilizadores automticos no ha sido neutralizada por una poltica fiscal discrecional procclica de mayor magnitud. 2. Pasando ahora al anlisis del saldo primario ajustado cclicamente, vemos
20 La diferencia entre ambos grficos sera, por tanto, la actuacin de los estabilizadores automticos.
Grfico n. 12 Ciclo econmico y orientacin discrecional de la poltica fiscal por pases
1999-2007 3,0 FI 2,0 INCT S1AJ PO 2 1 1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 IR INCT OG 0 HO 1 AU ES INCT S1AJ AL 3 4 LU 5 5 4 3 2 1 FI AL
1999-2000
2 UEM FR IT BE
GR
HO UEM ES AU 0,0 1,0 2,0 FR 3,0 4,0 IR PO IT 1 GR BE 2 INCT OG 0
5,0
6,0 LU
7,0
2001-2003 2,0 ES 1,0 1,0 2,0 3,0 2,0 INCT S1AJ 1,0 0,0 ES IT
2004-2007 AL LU GR 0,0 0,5 FR UEM 2,0 2,5 3,0 FI HO 3,5 AU 4,0
PO INCT S1AJ
AU
BE 0,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1,0 FR LU FI HO UEM IR AL IT 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0
1,0 IR 1,5 PO
1,0 2,0 GR 3,0 4,0
BE
INCT OG
INCT OG
que el comportamiento discrecional de las autoridades presenta mayores diferencias por periodos y por pases. En total, de los 36 casos que se analizan, 19 (el 53%) podran clasificarse como claramente anticclicos, mientras que en el resto de los casos el componente discrecional estaba variando en sentido contrario al componente cclico. 3. Fijndonos en las distintas etapas, podemos sealar lo siguiente:
El periodo en el que este ltimo comportamiento de la poltica discrecional es ms claro, es el de los primeros aos de formacin de la UEM. Se trata de un periodo expansivo de elevado crecimiento y mejora en los niveles de output gap, que adems era positivo en todos los pases menos en Grecia. A pesar de esto, todos los pases excepto Finlandia, Holanda y Espaa llevaron a cabo polticas ms expansivas, limitando el posible ajuste
presupuestario que debera haberse realizado en esta fase de bonanza econmica. Como es conocido, esta falta de saneamiento estructural de las finanzas pblicas dio lugar a la aparicin de varios casos de dficit excesivo en la siguiente fase de bajo crecimiento. En la fase de desaceleracin se aplicaron polticas discrecionales expansivas de forma generalizada, con la excepcin de Blgica, Austria, Portugal (pases con elevados niveles de deuda inicial) y Espaa (que incluso en este periodo de desaceleracin estaba experimentando tasas de crecimiento elevadas y un importante diferencial de inflacin con la UEM, que podra justificar este signo restrictivo de su poltica fiscal). Grecia, por su parte, aplic la poltica fiscal ms expansiva de toda la eurozona, a pesar de ser el nico pas que estaba creciendo de hecho por encima de su tasa potencial, generando un shock claramente procclico en su economa. A partir de 2004 la poltica fiscal discrecional toma un signo restrictivo en la mayora de pases de la eurozona, con la nica excepcin, precisamente, de tres de aquellos que en los aos anteriores no haban llevado a cabo una poltica expansiva (Portugal, Blgica y Austria). En Irlanda la poltica fue prcticamente neutral. Este proceso de ajuste, que se llev a cabo incluso con una lenta recuperacin, est relacionada con la aparicin de dficit excesivo en 6 de los 12 pases de la eurozona y la necesidad de recuperar un cierto margen de maniobra para las polticas fiscales. Gracias a este proceso las economas europeas cuentan
hoy, como hemos dicho, con una situacin presupuestaria ms saneada que en 1998.
4. LA APLICACIN DEL PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO La aplicacin de la poltica scal por parte de los gobiernos europeos est condicionada desde 1999 por el PEC, que es el marco normativo para la coordinacin de las polticas scales nacionales dentro de la UEM. Su objetivo principal es mantener unas nanzas pblicas saneadas21 y, para lograrlo, los Estados miembros se comprometen a mantener a medio plazo una posicin presupuestaria prxima al equilibrio o con supervit y a respetar los criterios conocidos de mantener una ratio dcit/PIB por debajo del 3% y una ratio deuda/PIB inferior al 60%. El incumplimiento de estos dos criterios podra considerarse como la aparicin de un dcit excesivo en un pas22. Para lograr el cumplimiento efectivo de estos objetivos, el PEC est integrado por dos componentes: a) la parte preven21 La justificacin terica del PEC radica en los siguientes argumentos: a) el gasto pblico puede tener un sesgo creciente (procedimiento de elaboracin del presupuesto e inercia del gasto comprometido, ciclo electoral) que las normas fiscales tratan de evitar; b) la poltica monetaria se ha centralizado y, por ello, es importante garantizar un dficit estructural reducido y disponer de un margen suficiente para la actuacin estabilizadora de la poltica fiscal; c) las tendencias demogrficas pueden ocasionar a medio plazo aumentos de gastos y reduccin de ingresos pblicos, que hay que prevenir; d) las inversiones pblicas previstas en la Estrategia de Lisboa para elevar la productividad slo pueden hacerse si el nivel de deuda es reducido; e) si uno aplica polticas fiscales demasiado expansivas (inflacionistas) podra dificultar la aplicacin de la poltica monetaria nica y perjudicar a otros pises. Vase BCE (2008b). 22 Esto no es automtico, ya que el propio Pacto incluye algunas situaciones excepcionales en las que podra incurrirse en un mayor dficit.
67
Cuadro n. 5 Procedimientos de dficit excesivo en la UEM-12

Pas Fecha del Informe de la Comisin Decisin del Consejo derogando la Decisin de la Existencia de Dficit Excesivo
Portugal Italia Grecia Pases Bajos Alemania Francia Portugal
22/06/2005 07/06/2005 19/05/2004 28/04/2004 19/11/2002 2/04/2003 24/09/2002
03/06/2008 03/06/2008 16/05/2007 07/06/2005 16/05/2007 30/01/2007 11/05/2004
Fuente: http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/excessive_deficit9109_en.htm.
tiva, que establece los mecanismos dirigidos a evitar la aparicin de un dcit excesivo, fundamentalmente mediante las obligaciones de informacin que tienen los pases, y particularmente la presentacin de los Programas de Estabilidad o de Convergencia; y b) la parte correctora o Procedimiento por Dcit Excesivo (PDE), que recoge acciones de presin creciente (hasta una hipottica sancin en forma de depsito que debera realizar el pas) para lograr que se corrijan los dcit elevados en los que se haya incurrido. Otras dos ideas completan la concepcin principal del PEC desde el punto de vista de nuestro trabajo. La primera es que la actuacin estabilizadora de la poltica scal debe descansar nicamente salvo cuando ocurren circunstancias excepcionales como la actual crisis econmica en los estabilizadores automticos, y no en medidas discrecionales de las autoridades. La segunda es que la poltica scal debe ser simtrica a lo largo del ciclo, de manera que permita a los estados consolidar y mejorar sus cuentas en las pocas de bonanza para tener margen
de maniobra suciente en las fases de debilidad econmica, sin que se sobrepasen los lmites establecidos. Pasando ya al anlisis de la aplicacin del PEC durante este periodo, dos datos nos ofrecen una idea muy clara de las dicultades a las que se ha enfrentado: 6 de los 12 pases de la UEM-12 han merecido la apertura de un PDE (Portugal en dos ocasiones, ver cuadros n. 5 y n. 6) y en 2005 fue necesaria una reforma en profundidad de los mecanismos del Pacto, introduciendo fundamentalmente mayores dosis de exibilidad y permitiendo que se consideraran ms especcamente las condiciones de cada pas. Para entender mejor la aparicin de los primeros dcit excesivos hay que partir del hecho, que ya hemos mencionado anteriormente, de que en los primeros aos de la UEM los pases miembros fueron consolidando sus cuentas pblicas de forma muy gradual, quedando esta lentitud parcialmente encubierta por el efecto de la fase alcista del ciclo y de la disminucin de los pagos por intereses. En cambio, no se pro-
Cuadro n. 6 Dficit pblico superior al 3% en la UEM-12

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 n. aos
Blgica Alemania Irlanda Grecia Espaa Francia Italia Luxemburgo Pases Bajos Austria Portugal Finlandia N. Pases
0,6 1,5 2,7 3,1 1,4 1,8 1,7 3,4 0,4 2,3 2,8 1,6 1,0
0,0 1,3 4,7 3,7 1,0 1,5 0,8 6,0 2,0 1,7 2,9 6,9 1,0
0,5 2,8 0,9 4,5 0,6 1,5 3,1 6,1 0,2 0,0 4,3 5,0 3,0
0,0 3,7 0,4 4,8 0,5 3,1 2,9 2,1 2,1 0,7 2,8 4,1 3,0
0,1 4,0 0,4 5,7 0,2 4,1 3,5 0,5 3,1 1,4 2,9 2,6 5,0
0,2 3,8 1,4 7,5 0,3 3,6 3,5 1,2 1,7 4,4 3,4 2,4 6,0
2,6 3,3 1,7 5,1 1,0 2,9 4,3 0,1 0,3 1,5 6,1 2,9 4,0
0,3 1,5 3,0 2,8 2,0 2,4 3,4 1,3 0,6 1,5 3,9 4,1 2,0
0,3 0,2 0,2 3,5 2,2 2,7 1,6 3,2 0,3 0,4 2,6 5,3 1,0
0 4 0 8 0 3 5 0 1 1 4 0
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dujeron recortes importantes del gasto primario corriente ni otras medidas ms activas de ajuste scal. Esta lentitud en el proceso de consolidacin tuvo como consecuencia que el cambio de ciclo econmico que se inici en 2001 se produjera con unas nanzas pblicas poco saneadas en muchos pases y que la reduccin del crecimiento diera lugar a la aparicin de dcit excesivos. As, el Consejo ECOFIN conrm en 2002 la existencia de un dcit demasiado elevado en el ao 2001 en Portugal, por lo que inici el PDE y le exigi que aplicara medidas encaminadas a poner n a esa situacin. El Consejo tambin aprob la estrategia que deban poner en marcha aquellos pases que presentaran desequilibrios presupuestarios, que exiga que los pases con dcit abultados acometieran un saneamiento anual con-
tinuado del saldo estructural de al menos un 0,5% del PIB, en tanto que los pases con dcit excesivos estaran obligados a realizar un saneamiento superior. Se acord que esta estrategia se empezara a aplicar en los presupuestos del ao 2003 y que la senda de ajuste se basara en supuestos econmicos realistas y en un plan detallado de medidas. En 2003, sin embargo, los Estados miembros presentaron enormes dicultades para respetar el valor de referencia del dcit pblico del 3% del PIB (de hecho, Alemania, Grecia, Francia, Italia y Pases Bajos lo superaron). Esto fue debido tanto a la continuacin de un entorno econmico menos favorable de lo previsto como al mantenimiento de dcit estructurales abultados en estos pases. Durante este ao, el PDE iniciado contra Portugal el ao anterior qued en suspenso a la espera de que este pas lo corrigiera.
Adems en enero y junio de 2003 se conrm que dos pases ms, Francia y Alemania, haban registrado en 2002 unos valores de dcit pblico por encima de lo permitido, por lo que se iniciaron sendos PDE. El Consejo ECOFIN envi recomendaciones a ambos pases para que corrigiesen el dcit excesivo con la mayor rapidez posible y, a ms tardar, en el aos 2004. Concretamente el Consejo ECOFIN recomend, por un lado, a las autoridades alemanas que aplicaran a lo largo del 2003 las medidas correctoras previstas en sus planes presupuestarios por un importe del 1% del PIB, y, por otro, a las autoridades francesas el logro de una mejora sustancialmente mayor que la prevista en aquel momento del dcit ajustado al ciclo correspondiente al ao 2003. A pesar de estas recomendaciones, ambos pases no adoptaron las medidas necesarias para la correccin suciente del dcit, como quedaba reejado en las previsiones de otoo de la Comisin Europea. Ms bien, la Comisin estim que Francia no haba adoptado medidas efectivas, y consider que las de Alemania eran inadecuadas, por lo que decidi recomendar al Consejo ECOFIN que siguiera adelante con las siguientes fases del PDE, aunque consider que la correccin poda retrasarse hasta 2005. Como Francia y Alemania se enfrentaban a unas situaciones econmicas ms dbiles de lo previsto para poder corregir sus dcit excesivos, solicitaron una interpretacin ms exible del PEC, alegando que la implantacin de medidas de contencin del dcit, para cumplir con el lmite jado, podra tener un efecto procclico y perjudicar al dbil crecimiento econmico que mostraban ambos pases. El Consejo ECOFIN, en su reunin de 25 de noviembre de 2003, decidi no seguir la
recomendacin de la Comisin, y dejar en suspenso el PDE. Concretamente, solicit a Francia y Alemania que aplicasen un ajuste scal, en trminos de saldo ajustado de ciclo, ms exigente que el 0,5% del PIB, para garantizar la correccin de sus dcit excesivos en el ao 2005. Esta actuacin del Consejo ECOFIN, no contemplada en las reglas y procedimientos del PEC, molest enormemente a la Comisin, que advirti que las decisiones adoptadas por el Consejo ECOFIN podan poner en peligro la credibilidad del marco institucional del PEC y la solidez de las propias nanzas pblicas de los Estados miembros de la zona del euro con el n de claricar la naturaleza legal de las conclusiones adoptadas por el Consejo ECOFIN, la Comisin anunci el 28 de enero de 2004 un recurso ante el Tribunal de Justicia Europeo para impugnarlas. En cualquier caso, la decisin del ECOFIN gener un intenso debate poltico e institucional sobre el marco de disciplina scal hasta entonces vigente en la UEM, en el que intervino tambin, el Banco Central Europeo (BCE), que seal que comparta las dudas de la Comisin sobre las conclusiones del Consejo ECOFIN al tiempo que manifestaba la importancia del saneamiento presupuestario dentro de una estrategia integral orientada a restaurar la conanza y promover el crecimiento y la estabilidad. La propia Comisin Europea consider que existan vas de perfeccionamiento de los mecanismos vigentes y anunci que presentara propuestas para el fortalecimiento de los mecanismos de gestin econmia de la zona del euro, incluidas mejoras en la aplicacin del PEC. Tanto el BCE como la Comisin conaban en que la aplicacin del PEC podra mejorarse, en concreto, con respecto al anlisis de los saldos presupuestarios es-
tructurales y al fortalecimiento de los incentivos para adoptar polticas scales adecuadas en las pocas de bonanza econmica. Asimismo, las reglas scales tendran que ser ms claras y debera reforzarse la capacidad para hacerlas cumplir. El Tribunal de Justicia de la Unin Europea fall el recurso de la Comisin el 13 de julio de 2004, anulando las Conclusiones del Consejo, al mismo tiempo que le reconoca sin embargo la potestad de rechazar las recomendaciones que la Comisin le presentase. En diciembre, la Comisin emiti una comunicacin, posteriormente refrendada por el Consejo, en la que se sealaba que las medidas acometidas por Alemania y Francia para corregir sus dcit excesivos deban ser evaluadas, no obstante, conforme a lo dispuesto en las Conclusiones del Consejo de noviembre de 2003, puesto que stas gozaban de la presuncin de validez hasta su anulacin por el Tribunal. De acuerdo con este punto de vista, el Consejo no estim necesario activar las siguientes fases del PDE al sealar que las medidas emprendidas por ambos pases permitirn la eliminacin del dcit excesivo en 2005. Estos avatares polticos y legales condicionaron enormemente la aplicacin de las disposiciones del marco de disciplina scal del rea durante 2004, que se caracteriz por una marcada desigualdad entre los pases respecto a sus resultados presupuestarios: la mitad de los Estados miembros presentaron dcit ms reducidos o, incluso, supervit, y la otra mitad, registraron dcit que rozaban (Portugal y Pases Bajos) o sobrepasaban el lmite del 3% del PIB (Alemania, Francia, Italia y Grecia). En abril de 2004 se inici de hecho un PDE contra los Pases Bajos por el dcit
registrado en 2003 (3,1%) pero la reaccin de sus autoridades, que aplicaron una correccin del dcit ajustado de ciclo superior al 0,5% del PIB, dio lugar a la suspensin del PDE en noviembre de 2004 y a su derogacin denitiva en junio de 2005. En mayo de este ao tambin se derog por el Consejo Europeo el procedimiento abierto contra Portugal en 2002, al constatar que su dcit se haba reducido en 2003 por debajo del lmite del 3%. Italia sufri, en cambio, la situacin contraria. La Comisin propuso una situacin de alerta temprana para Italia por la posibilidad de que su saldo presupuestario se deteriorase por encima de los lmites permitidos (fue de 2,9% en 2003) y para que se le recomendara que adoptase urgentes medidas correctoras. Pero el Consejo decidi, en julio de 2004, no adoptar dicha recomendacin de la Comisin, dados los compromisos del gobierno italiano de reducir el dcit de 2004 en 1,5 puntos porcentuales del PIB, que sin embargo no se cumplieron. Por ello, en junio de 2005 la Comisin Europea propuso que se le abriera un PDE, teniendo en cuenta adems sus previsiones de que el dcit pblico iba a superar con claridad el 3% del PIB en 2005 y 2006 (como realmente ocurri). Finalmente, tambin al comienzo del verano de 2004 se dictamin la existencia de un dcit excesivo en Grecia (en realidad, la revisin de sus estadsticas presupuestarias puso de maniesto que ste se vena produciendo desde 1999). Las medidas correctoras llevadas a cabo por el gobierno griego fueron juzgadas insucientes por el Consejo, con lo que en febrero de 2005 se plantearon nuevas exigencias para que el dcit excesivo desapareciera a ms tardar en 2006, lo que supuso, por
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vez primera, el recurso al artculo 104.9 del Tratado23. Como resultado del proceso de discusin sobre la aplicacin del PEC iniciado por la Comisin Europea en 2004 tras la crisis por los PDE a Francia y Alemania el Consejo Europeo aprob en marzo de 2005 una reforma que trataba de lograr fundamentalmente dos objetivos: reforzar la parte preventiva del PEC y mejorar la ecacia en la aplicacin del PDE, teniendo en cuenta especialmente la situacin de cada pas, sobre todo su posicin cclica y los programas de inversin con efectos positivos sobre el crecimiento a largo plazo que pueda realizar. Tambin se increment la importancia de la vigilancia de la deuda pblica, y no slo del dcit, y se procur aumentar los incentivos para lograr un comportamiento ms disciplinado en la fase alta del ciclo24. En relacin a la vertiente preventiva del PEC, cada Estado miembro debe establecer ahora su propio objetivo presupuestario a medio plazo (OMP), en funcin de su ratio de deuda y de su tasa de crecimiento potencial, as como una trayectoria de ajuste a este objetivo desde la posicin de partida de las nanzas pblicas. En cualquier caso, los pases que no hayan alcanzado su OMP debern reducir el dcit estructural al menos
en 0,5 puntos del PIB cada ao. Adems, se tendr en cuenta si se estn aplicando reformas estructurales (por ejemplo, reformas del sistema de pensiones) con un impacto positivo sobre la sostenibilidad de las nanzas pblicas en el futuro25. En cuanto a la vertiente correctora del Pacto, se establece una nueva denicin de las situaciones excepcionales (recesin econmica grave26 y otros factores pertinentes27) que no sea considerado excesivo. Tambin se amplan los plazos para cada fase del PDE y para corregir el dcit28 y se presta una mayor atencin a la deuda. En este ao 2005 Alemania, Grecia, Italia y Portugal siguieron presentando desequilibrios scales excesivos al igual que el ao anterior (aunque los dos primeros los redujeron) mientras que Francia se situ muy cerca del lmite. El Consejo estudi en julio y septiembre, respectivamente, la situacin de dcit excesivo en Italia y Portugal. De acuerdo con las
23 Este artculo dice que si un Estado miembro persistiere en no llevar a efecto las recomendaciones del Consejo, ste podr decidir que se formule una advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo determinado, las medidas dirigidas a la reduccin del dficit que el Consejo considere necesarias para poner remedio a la situacin. En tal caso, el Consejo podr exigir al Estado miembro afectado la presentacin de informes con arreglo a un calendario especfico para examinar los esfuerzos de ajuste a los que dicho Estado miembro se compromete. 24 Vase BCE (2008a) para una descripcin general del Pacto, y para una valoracin de las modificaciones introducidas en el Pacto en 2005, BCE (2005) Vase tambin Morris, Ongena y Schuknecht (2006).
25 Estas reformas podran justificar una desviacin temporal o a menor ritmo de los valores de dficit estructural respecto a los objetivos de medio plazo. 26 Frente a las disposiciones anteriores del PEC de establecer como requisito para que hubiese una excepcin una cada del PIB de al menos un 2%, ahora se prev como requisito unas tasas de crecimiento por debajo del potencial con una prdida acumulada considerable de produccin. 27 Antes no se permitan otros factores que permitieran desviaciones del 3%, mientras que tras la reforma se admiten factores como: desarrollo del crecimiento potencial, condiciones cclicas existentes, aplicacin de la estrategia de Lisboa, gastos en I+D+i, consolidacin presupuestaria anterior en pocas buenas, sostenibilidad del nivel de deuda, inversiones pblicas, calidad de las cuentas pblicas, reformas de las pensiones, etc. 28 Se establece que se debe corregir el dficit excesivo generalmente el ao despus de que sea identificado el dficit. No obstante, ciertas circunstancias excepcionales, determinadas por otros factores, permiten ampliar este plazo hasta dos aos despus de que el dficit sea identificado.
nuevas disposiciones consider que se deba tener en cuenta el dbil ciclo econmico y la magnitud del esfuerzo de ajuste scal requerido en los dos pases, por lo que recomend que ambos corrigieran esta situacin en un ao ms de la fecha lmite habitual en el caso de Italia (2007) y en dos aos ms en el de Portugal (2008). En cuanto a Alemania, el Consejo decidi tambin en marzo de 2006 ampliar el plazo para la reduccin del dcit por debajo del lmite establecido hasta 2007. A la vista, posteriormente, de la evolucin de las nanzas pblicas en estos tres pases, la Comisin consider en febrero (Italia), junio (Portugal), y julio (Alemania) de 2006 que, dado que las medidas emprendidas por las distintas autoridades conducan a la correccin de los dcit excesivos en las fechas recomendadas por el Consejo (2007 en los casos de Italia y Alemania, y 2008 en el caso de Portugal), no era preciso que se siguiera adelante con las siguientes fases del Procedimiento29. Respecto a Grecia, la Comisin dictamin en abril de 2005 que las autoridades griegas haban adoptado las medidas necesarias para corregir su dcit en respuesta a la advertencia emitida por el Consejo el ao anterior. Ya en 2007, la mejora producida en la situacin de las nanzas pblicas que se haba observado en 2005 y, sobre todo, 2006, llev a que se derogasen los PDE abiertos contra Francia, Grecia y Alemania. Este ao, adems, fue el primero en que ningn pas de la zona del euro sobrepas el lmite del 3% del PIB, y en junio de 2008 se cerraron tambin los PDE contra Italia y Portugal, los ltimos que quedaban abiertos para pases de la UEM-12.
Analizndolo en perspectiva, se puede armar entonces que la reforma del PEC ha permitido aplicar de forma ms exible su vertiente correctora sin por ello limitar su ecacia, habindose logrado una reduccin ecaz del dcit pblico sin generar tensiones polticas o econmicas excesivas. Igualmente, esta exibilidad permitir en la coyuntura actual utilizar las polticas scales para estimular la demanda sin poner en cuestin necesariamente la losofa general del Pacto que debe desligarse de la observacin rgida de los lmites cuantitativos. Sin embargo, los resultados de la vertiente preventiva del PEC han sido ms limitados, ya que an queda pendiente una actuacin ms decidida de saneamiento presupuestario en las pocas de bonanzas econmicas30. Esto es especialmente importante, adems, desde una perspectiva a medio plazo, en la que los Estados miembros deben tomar conciencia de la importancia de mantener unas nanzas pblicas saneadas para garantizar su sostenibilidad ante los retos derivados, entre otros, del envejecimiento de la poblacin. Conscientes de este problema y de la necesidad de emprender reformas estructurales que promuevan el crecimiento y el empleo y la mejora de la eciencia en el gasto pblico, los ministro de Economa y Finanzas se comprometieron en abril de 2007 a aprovechar plenamente los periodos de crecimiento econmico en pro de una poltica scal saneada. Ms concretamente, los pases de la zona euro se comprometieron en la conocida como Declaracin de Berln a lograr los OMP, a ms tardar, en 2010. Por supuesto, la cri30 No obstante, en el primer apartado hemos visto que a final de 2007 la situacin estructural de las finanzas pblicas era mejor para el conjunto de la UEM que antes de comenzar a aplicarse el PEC.
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29
De hecho, Alemania lo corrigi ya en 2006.
Cuadro n. 7 Previsiones de crecimiento y saldo presupuestario (en %)

Crecimiento PIB 2007 2008-2010 2007 Saldo presupuestario 2008 2009 2010
Blgica Alemania Irlanda Grecia Espaa Francia Italia Luxemburgo Pases Bajos Austria Portugal Finlandia UEM-12
2,8 2,5 6 4 3,7 2,2 1,5 5,2 3,5 3,1 1,9 4,5 2,6
0,8 0,9 0,0 2,7 0,5 0,6 0,2 2,0 1,2 1,3 0,4 1,9 0,7
0,3 0,2 0,2 3,5 2,2 2,7 1,6 3,2 0,3 0,4 2,6 5,3 0,6
0,5 0,0 5,5 2,5 1,6 3,0 2,5 2,7 1,2 0,6 2,2 5,1 1,3
1,4 0,2 6,8 2,2 2,9 3,5 2,6 1,3 0,5 1,2 2,8 3,6 1,8
1,8 0,5 7,2 3,0 3,2 3,8 2,1 0,5 0,1 1,4 3,3 2,4 2,0
sis internacional arroja una gran sombra de duda sobre este compromiso, como veremos en el siguiente apartado31.
5. QU EFECTO TENDR LA CRISIS ACTUAL SOBRE LAS FINANZAS PBLICAS EUROPEAS? Las economas de la eurozona se han visto notablemente afectadas por la crisis nanciera, que est perjudicando adems el ajuste del mercado inmobiliario en va-
rias economas en un contexto en el que la demanda exterior tambin se ha debilitado considerablemente. Esta situacin, que se ha ido agravando durante el invierno de 2008, y que ha afectado muy negativamente a las empresas y a la conanza de los consumidores, se reeja en el mayor deterioro de los datos reales respecto de las previsiones de los ltimos meses. Los ltimos datos sitan a algunos pases en recesin o en puertas de estarlo y, en cualquier caso, hace prever un crecimiento muy bajo o negativo en los prximos aos (ver cuadro n. 7). Desde el punto de vista de los efectos sobre las nanzas pblicas, en tiempos tan inciertos como los que estamos viviendo hay que tomar las previsiones con una gran cautela dado que no pueden reejar por completo, a da de hoy, los diferentes paquetes
De hecho, los dictmenes emitidos por la Comisin Europea en febrero de este ao en relacin con los Programas de Estabilidad nacionales ya sealaban la poca ambicin de algunos Estados miembros para alcanzar el objetivo del equilibrio presupuestario en 2010, y algn pas como Francia ha declarado ya que no lograr hasta 2012.
31
Grfico n. 13 Variacin del saldo presupuestario (2008-2010) (en %)

2,0 1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 BE AL IR GR ES FR IT LU HO SPT AU CC PO FI SAJ UEM-12
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de medidas que algunos gobiernos pueden estar todava planeando y que, sin duda, va a tener su reejo en la evolucin del componente estructural del presupuesto. Partiendo de esta razonable cautela32, las previsiones de otoo de 2008 de la Comisin Europea33 muestran que la situacin presupuestaria de los pases de la UEM-12 se va a deteriorar muy signicativamente en 2008 y en los dos aos siguientes. Concretamente, y bajo el supuesto habitual del mantenimiento de las polticas, el dcit presupuestario de la eurozona pasar del 0,6% en 2007 al 2% en 2010, siendo el componente cclico responsable de 1,2 puntos porcentuales de la cada total.
32 Segn las palabras del Comisario de Asuntos Econmicos y Financieros, Joaqun Almunia, la crisis puede agravarse an ms si se da un ajuste muy fuerte en la vivienda y se dificultan las condiciones de crdito, que podra recortar ms el consumo privado y la inversin. 33 Comisin Europea (2008e).
La mayora de los pases se vern afectados, aunque con notables diferencias (ver cuadro n. 7) y la previsin actual de la Comisin es que al menos cinco pases (Irlanda, Grecia, Espaa, Francia y Portugal) superarn en algn momento el lmite del 3%. Como se puede observar en el grco n. 13, que muestra la evolucin de las nanzas en el periodo 2008-2010 en relacin con 2007, el empeoramiento de la coyuntura econmica dar lugar en todos los pases a una disminucin notable del componente cclico. Por lo que respecta al saldo estructural, tambin se prev un importante deterioro en Irlanda y Espaa, en gran medida porque se considera que la cada de los ingresos scales que tendr lugar como consecuencia del ajuste del sector inmobiliario puede tener efectos permanentes. En estos dos casos la crisis nanciera se ha superpuesto agravndola a la parali-
zacin de un modelo de crecimiento econmico basado principalmente en la construccin, que como en el caso de Espaa, se ha sostenido por la expansin del crdito y una fuerte inmigracin. No obstante, la economa espaola esconda bajo este largo ciclo expansivo importantes desajustes, como un sector de la construccin sobredimensionado, un creciente dcit por cuenta corriente, un alto endeudamiento de las economas domsticas y las empresas, y un persistente diferencial de inacin respecto a la media de la eurozona, que junto con un insuciente crecimiento de la productividad, haba restado competitividad a la economa espaola. Este modelo de crecimiento se muestra muy vulnerable ante las causas de la crisis actual y est obligando al gobierno a tomar medidas discrecionales de gran calibre que incrementarn el dcit pblico y la deuda en los prximos aos. Adems, los casos histricos estudiados por Claessens, Kose y Terrones (2008) muestra que las recesiones en las economas avanzadas asociadas al nal de una burbuja en los precios de las viviendas y una restriccin del crdito son ms largas y profundas que otras recesiones. Este podra ser el caso de economas como Espaa e Irlanda, en las que la que se estima que la expansin inmobiliaria contribuy en casi medio punto anual al crecimiento de su PIB en 2001-2007, pero que ya en el primer semestre de 2008 puede ser responsable de 0,3 puntos de cada del PIB en Espaa y de 3,5 puntos en Irlanda.
una evolucin favorable y que la mayor parte de la mejora en el saldo presupuestario total se debe a las medidas discrecionales, lo que sita a los Estados miembros en una situacin scal ms favorable ante la reduccin en la tasa de crecimiento que estn experimentando las economas europeas como consecuencia de la crisis econmica actual. No obstante, esta mejora de las nanzas pblicas en la UEM-12 no ha sido uniforme a lo largo del tiempo y da lugar a los distintos mrgenes de maniobra con que cuenta en la actualidad cada pas. Desde este ltimo punto de vista, se pueden destacar varios grupos de pases: aqullos (Irlanda, Espaa, Luxemburgo y Finlandia) que partiendo de supervit pblico y deuda pblica baja van a experimentar un deterioro mayor del dcit y la deuda en 2008 y 2009, segn las previsiones publicadas por la Comisin Europea en noviembre de 2008; y aqullos otros (Italia, Grecia, Portugal y Francia) que han de afrontar la cada brusca en el nivel de actividad con la situacin ms desfavorable de las nanzas pblicas. La situacin de las nanzas pblicas en 2007 es el resultado de la orientacin de la poltica scal, desde un punto de vista agregado y nacional, y su relacin con el ciclo econmico. Desde una perspectiva a largo plazo, la estimacin de una regla de poltica scal para cada pas mediante la utilizacin de un modelo SURE permite deducir que, antes de la aplicacin del Tratado de Maastricht, la mayora de los pases de la UEM se caracterizaron por llevar a cabo una poltica scal discrecional procclica, mientras que a partir de 1992 la poltica scal discrecional ha registrado una tendencia a ser menos procclica o ms anticclica. La utilizacin de la poltica scal en las distintas fases cclicas en la UEM-12 desde
6. CONCLUSIONES. EL PAPEL DE LA POLTICA FISCAL FRENTE A LA RECESIN Del anlisis de las nanzas pblicas en el seno de la UEM 12 se puede deducir que las cuentas pblicas europeas han mostrado
1999 permite ver el comportamiento de los estabilizadores automticos (a travs de cambios en el output gap) y las medidas discrecionales de las autoridades (a travs de las variaciones en el S1AJ). Los datos reejan que el comportamiento discrecional de las autoridades presenta mayores diferencias por periodos y pases. En total, de los 36 casos que se analizan, 19 (el 53%) podran clasicarse como claramente anticclicos, mientras que en el resto de casos el componente discrecional estaba variando en sentido contrario al componente cclico. Un estudio ms pormenorizado del carcter procclico o anticclico de la poltica scal en algunos pases miembros podra servir de justicacin de por qu algunos de ellos incumplieron el PEC al sobrepasar su dcit presupuestario el lmite permitido del 3% del PIB. Este fue el caso de Alemania, Italia, Francia, Grecia, Pases Bajos y Portugal, donde el deterioro cclico y una poltica discrecional anticclica acabaron produciendo la aparicin de dcit excesivos, dando lugar a la necesidad de exibilizar la aplicacin del PEC. La reforma del PEC ha permitido aplicar de forma ms exible su vertiente correctora sin por ello limitar su ecacia, habindose logrado una reduccin ecaz del dcit pblico sin generar tensiones polticas o econmicas excesivas. Igualmente, esta exibilidad permitir en la coyuntura actual utilizar las polticas scales para estimular la demanda sin poner en cuestin necesariamente la losofa subyacente del Pacto que debe desligarse de la observacin rgida de los lmites cuantitativos. Los acontecimientos econmicos y nancieros que se han ido sucediendo desde agosto de 2007, y con especial fuerza desde septiembre de 2008, han abocado
a las diferentes economas desarrolladas a una crisis econmica caracterizada no slo por la prdida de conanza de los agentes que participan en los mercados nancieros, sino que la hacen diferente por su dimensin global y su grado de complejidad. Ante la evidente interrelacin existente entre los factores nancieros y econmicos que contribuyen a un mayor debilitamiento global, las autoridades monetarias y los gobiernos de las principales economas avanzadas han actuado de forma coordinada en la adopcin de medidas de gran trascendencia econmica para evitar que la situacin se deteriorase an ms. No obstante, y a pesar ello, se espera que el proceso de ajuste todava sea lento, sobre todo en el mbito real de la economa. Por esta razn, los distintos gobiernos deben mostrarse ms decididos y actuar desde el mbito de las polticas que afectan directamente a la economa real. Ante esta coyuntura, algunos organismos internacionales como el FMI (2008) han argumentado la disposicin de la poltica scal como instrumento macroeconmico para estimular la demanda en un contexto de crisis como la actual. Algunos gobiernos ya han anunciado medidas de poltica scal de apoyo a la demanda, aunque stas sean limitadas y an no se hayan aprobado. Esta poltica scal debe ser puesta en marcha en coordinacin con la poltica monetaria en un contexto de inacin moderada y de reduccin de tipos de inters, de manera que conjuntamente estimulen el crecimiento econmico. Sin embargo, la poltica monetaria puede no ser suciente y, en algunos casos, el margen de una mayor reduccin de los tipos de inters es muy limitado al ser stos ya muy bajos. En estas condiciones, y ms en el contexto de una unin monetaria, el estmulo scal puede ser realmente ecaz como he-
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rramienta estabilizadora siempre que est bien orientado, que cuente con el apoyo de una poltica monetaria acomodante y sea aplicado, fundamentalmente, en pases que dispongan de margen de maniobra scal. Tambin ser importante aplicar con importantes dosis de exibilidad el PEC, preser-
vando lo importante la losofa de mantener a largo plazo unas nanzas saneadas en un contexto de estabilidad macroeconmica pero sin imponer el cumplimiento de lmites cuantitativos estrictos al objetivo urgente: evitar el estancamiento de la demanda y una recesin prolongada.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
BCE (2005): La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Boletn Mensual, agosto. 2008a: Diez aos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Boletn Mensual, octubre. 2008b: Una poltica monetaria y mltiples polticas fiscales para garantizar el buen funcionamiento de la UEM. Boletn Mensual, julio. CLAESSEN, S., KOSE, M.A. Y TERRONES, M. (2008): What happens during recessions, crunches and busts, IMF Working Paper, forthcoming. COMISIN EUROPEA (2008a): General Government Data, otoo. 2008b: From Financial Crisis to Recovery: A framework for Action, COM (2008) 706 final, 29 de octubre. 2008c: EMU@10: successes and challenges after 10 years of Economic and Monetary Union, European Economy, 2/2008. 2008d: The fiscal stance and the stabilisation role of fiscal policy revisited, Quarterly Report on the Euro Area, 7, 3, octubre. 2008e: Economic Forecasts, Autumn 2008, European Economy, 7/2008.
FMI (2008): Rapidly weakening prospects call for new policy stimulus, World Economic Outlook Update, 6 november. GAL, J. Y PEROTTI, R. (2003): Fiscal Policy and Monetary Integration in Europe, Economic Policy 37, 5333-572. GARCA SERRADOR, A., ARROYO, M. J., MNGUEZ, R. Y UX, J. (2008): Estimation of a Fiscal Policy Rule For EMU Countries (1984-2005), Applied Economics, forthcoming. MARTNEZ-MONGAY, C., MAZA, L.A. Y YNIZ, J. (2007): Asset Booms and Tax Receipts: The Case of Spain, 1995-2006. Economic Papers, 293, Comisin Europea. MORRIS, R., ONGENA, H. Y SCHUKNECHT, L. (2006): The reform and implementation of the Stability and Growth Pact, Occasional Paper, 47, European Central Bank. O CDE (2006): The Statistical Annex of OECD Economic Outlook, 79, May. TAYLOR, J. (1993): Discretion versus Policy Rules in Practice, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy 39, 195-214.
79

La Politica Fiscal Aplicada en La Unión

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Ekonomiaz N.o 69, 3.er cuatrimestre, 2008

M. Jess Arroyo Fernndez

Ekonomiaz N.o 69, 3.er cuatrimestre, 2008

M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez

Grfico n. 1 Saldo presupuestario y deuda pblica en la UEM-12

Fuente: Comisin Europea (2008a).

Grfico n. 2 Gastos e ingresos pblicos en la UEM-12

Fuente: Comisin Europea (2008a).

M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez

Cuadro n. 1 Saldo presupuestario y deuda pblica en la UEM-12 (en % PIB)

0,5 0 0 0 0 0 0 0,8 0,5 a 1,0 0 0,5 2

Situacin de las finanzas pblicas en los pases de la UEM-12

Caractersticas del grupo

Finlandia, Espaa y Pases Bajos

Deuda menor del 60% y supervit

M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez

Deuda menor del 60% y dficit moderado

Deuda mayor del 60% y dficit moderado

Deuda mayor del 60% y dficit elevado

Fuente: Elaboracin propia.

M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez

Cuadro n. 3 Especificacin y significado econmico de los coeficientes de la regla de poltica fiscal

Fuente: Garca-Serrador, Arroyo, Mnguez y Ux (2008).

Cuadro n. 4 Estimacin de las reglas fiscales nacionales (1984-2005)

M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez

Fuente: Garca-Serrador, Arroyo, Mnguez y Ux (2008).

M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez

Grfico n. 3 Coeficientes estimados por pases

1,400 1,600 AU BE FI FR AL GR IR IT HO PO ES UEM 0,200 AU BE FI FR AL GR IR IT HO PO ES UEM

Nota: HO (Pases Bajos). Fuente: Garca-Serrador, Arroyo, Mnguez y Ux (2008).

Grfico n. 4 Output gap en la UEM-12

Fuente: Comisin Europea (2008a).

Grfico n. 5 Crecimiento del PIB en la UEM-12

Fuente: Comisin Europea (2008a).

M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez

Grfico n. 6 Output gap (Nivel e incremento)

Fuente: Comisin Europea (2008a).

Grfico n. 7 Diferencia entre el crecimiento del PIB y la tasa potencial

Fuente: Comisin Europea (2008a).

M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez

Grfico n. 8 Situacin cclica de los pases de la UEM (2001-2003)

Fuente: Comisin Europea (2008a).

Grfico n. 9 Saldo primario en la UEM-12

Saldo primario aj. ciclo

Fuente: Comisin Europea (2008a).

Grfico n. 10 Incrementos de los componentes del saldo primario en la UEM-12

Fuente: Comisin Europea (2008a).

M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez

Grfico n. 11 Ciclo econmico y orientacin de la poltica fiscal por pases

Fuente: Comisin Europea (2008a).

M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez

Grfico n. 12 Ciclo econmico y orientacin discrecional de la poltica fiscal por pases

HO UEM ES AU 0,0 1,0 2,0 FR 3,0 4,0 IR PO IT 1 GR BE 2 INCT OG 0

2004-2007 AL LU GR 0,0 0,5 FR UEM 2,0 2,5 3,0 FI HO 3,5 AU 4,0

1,0 2,0 GR 3,0 4,0

Fuente: Comisin Europea (2008a).

M. Jess Arroyo Fernndez, Jorge Ux Gonzlez

Cuadro n. 5 Procedimientos de dficit excesivo en la UEM-12

Portugal Italia Grecia Pases Bajos Alemania Francia Portugal

22/06/2005 07/06/2005 19/05/2004 28/04/2004 19/11/2002 2/04/2003 24/09/2002

03/06/2008 03/06/2008 16/05/2007 07/06/2005 16/05/2007 30/01/2007 11/05/2004

Cuadro n. 6 Dficit pblico superior al 3% en la UEM-12