Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales

Universidad Nacional Autnoma de Mxico

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ISSN (Versin impresa): 0185-1918 MXICO

2004 Ambrosio Velasco Gmez MULTICULTURALISMO, NACIN Y FEDERALISMO Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales, mayo-agosto, ao/vol. XLVII, nmero 191 Universidad Nacional Autnoma de Mxico Distrito Federal, Mxico pp. 68-85

Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal Universidad Autnoma del Estado de Mxico

Multiculturalismo, Nacin y Federalismo

Ambrosio Velasco Gmez *

Resumen Este artculo analiza algunos de los problemas a los que se enfrenta el modelo democrtico liberal ante la cuestin del multiculturalismo; tomando como referencia las exigencias de los pueblos indgenas mexicanos, especialmente las formuladas por el EZLN, se plantea la posibilidad de que la idea de nacin multicultural pueda considerarse como un concepto normativo que permita comprender mejor los complejos procesos de reconocimiento cultural, poltico y social de las minoras tnicas. Esto implica replantear las relaciones entre el Estado mexicano y los pueblos indgenas y transformar la idea de identidad nacional. De ah la urgencia de modificar el concepto actual de federalismo; se propone un federalismo cultural ms cercano a una democracia republicana en la que la diversidad cultural debe reflejarse en el marco institucional de la vida poltica, tanto a nivel local como en el mbito nacional.

Abstract This paper analyzes some of the problems which faces the democratic liberal model opposite to the question of the multiculturalism; taking as a reference the demands of the indigenous Mexican peoples, specially those formulated by the EZLN, I defend a the idea of "multicultural nation" to be considered as a descriptive and normative concept that a should allow to understand better the complex processes of cultural, political and social recognition of the ethnic minorities. This implies restating the relations between the Mexican state and the indigenous peoples, transforming the idea of national identity, and modifying the current concept of federalism, towards a "cultural federalism", nearer to a republican democracy in which the cultural diversity must be reflected in the institutional frame of the political life at both, local and national level. Palabras Clave Multiculturalismo, liberalismo, nacin, minora tnica, identidad nacional, autonoma, federalismo cultural

Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Ciudad Universitaria, Mxico D.F., 04510

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Introduccin En la ltima dcada han tenido lugar grandes transformaciones en la estructura y en la vida poltica de Mxico. La reforma electoral de 1994 que posibilit la creacin de autoridades electorales independientes de los poderes gubernamentales fue decisiva para que en pocos aos pudieran desarrollarse en el pas elecciones realmente transparentes y legtimas. Resultado de ello fueron las elecciones federales de 1997 en la que por primera vez el PRI perdi la mayora en la Cmara de Diputados y tres aos despus perdi la presidencia de la Repblica, esto aunado a diversificacin de las gobernaturas de los estados entre los tres principales partidos polticos. Los cambios ocurridos entre 1994 y 2000 representan una transformacin importante de la estructura gubernamental y de la vida poltica de Mxico hacia una democracia tpicamente liberal, caracterizada por un sistema competitivo de partidos, la alternancia en el ejecutivo, especialmente a nivel federal, as como por la divisin y equilibrio entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Pero en contraste con los logros de la democracia liberal, persisten otros problemas de gravedad que tambin se manifestaron con gran fuerza a principios de 1994 y que, sin lugar a dudas, influyeron significativamente en los cambios democrticos que hemos mencionado, pero que paradjicamente no han recibido atencin y respuesta adecuada del nuevo gobierno democrtico. Nos referimos a los movimientos indgenas, especialmente el encabezado por el EZLN, que irrumpi en la vida poltica de Mxico a partir del 1. de Enero de 1994. Este movimiento, que entre sus causas fundamentales que lo propiciaron se destaca la ausencia de democracia y de canales de participacin y de mediacin de los conflictos sociales y polticos, por falta de representatividad de autoridades, ha demandado enfticamente el reconocimiento de la autonoma de los pueblos indgenas, el reconocimiento de derechos culturales especficos, la transformacin de la nacin mexicana de homognea a pluricultural, as como una efectiva redistribucin del poder federal y estatal en un autntico federalismo donde tengan cabida las autonomas locales y regionales de los pueblos indios. Hasta la fecha ninguna de estas demandas ha sido seriamente atendida y menos satisfecha por la nueva democracia mexicana. Por qu ha sucedido esto? Entre otras razones porque una respuesta adecuada por parte del gobierno federal a las demandas del EZLN y otros movimientos indgenas que lo respaldan exigen la

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transformacin del actual estado-nacin mexicano, que el gobierno no ha estado dispuesto a realizar, ni bajo la presidencia prista, ni durante el actual gobierno panista; ni tampoco durante las tres ltimas legislaturas. Entre las transformaciones que se requieren cabe destacar el reconocimiento poltico y jurdico del carcter multicultural de la nacin mexicana, y la reestructuracin del estado acorde a un verdadero federalismo que d cabida al ejercicio de autonoma comunitaria, municipal y regional afn al pluralismo cultural de nuestros pueblos. La pregunta que ahora habra que plantearnos es si la democracia liberal que estamos consolidando en Mxico es apropiada para promover estos cambios o no. Ms especficamente habra que plantear si democracia liberal, nacin multicultural y federalismo son compatibles.

Multiculturalismo y Liberalismo Las demandas multiculturalistas son muy diversas. Pueden vincularse a cuestiones religiosas o polticas, luchar por la preservacin ecolgica o a la posesin o uso de territorios, o bien demandar la imparticin de justicia de acuerdo a usos y costumbres de comunidades especficas. En todo caso las demandas multiculturalistas se refieren fundamentalmente al reconocimiento de identidades, prcticas, instituciones y derechos de grupos minoritarios frente de una cultura nacional dominante y homogenizante, promovida y muchas veces impuesta desde el poder del estado. As, los movimientos multiculturalistas demandan del poder soberano el reconocimiento de derechos especiales para ciudadanos de ciertos grupos culturales minoritarios, a fin de que tales grupos puedan preservar su identidad cultural y sus miembros puedan ejercer su libertad de acuerdo a los marcos y lineamientos culturales propios de su grupo o comunidad especfica. Podramos distinguir dos tipos de connotaciones del multiculturalismo: Por una parte, un sentido fctico y descriptivo, que afirma que en todo estado-nacin existe una pluralidad de grupos con identidades culturales propias. Siguiendo a Luis Villoro, podemos denominar a estos grupos con identidad cultural propia, pueblos, sean estos grupos tnicos minoritarios dentro de una nacin ms amplia, o bien naciones, si adems de la identidad cultural, el grupo busca la autodeterminacin poltica 1 .
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Segn sea su autoidentificacin cultural y sus reivindicaciones sociales y polticas un grupo que comparte

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Pero adems de la tesis fctica que afirma la pluralidad de etnias en una nacinestado (estados pluritnicos) o inclusive de naciones dentro de un estado (estados multinacionales), el concepto de multiculturalismo engloba tambin connotaciones valorativas que justifican tica y polticamente las demandas multiculturalistas, en virtud de que las culturas que constituyen la identidad de cada pueblo son dignas de respeto y reconocimiento, pues constituyen los horizontes de sentido de la vida de sus miembros, y proporcionan los criterios de racionalidad, justicia, eticidad, belleza, religiosidad, etc., dentro de esa comunidad. Desde la perspectiva multiculturalista no existen criterios universales para juzgar las acciones, obras, instituciones y en general las formas de vida de cada pueblo, sino que todo criterio es interno a su cultura peculiar. En todo caso, la generalidad o universalidad slo podra pensarse como resultado de fusiones culturales o consensos traslapados entre diferentes pueblos, que eventualmente y sin ninguna garanta podran alcanzarse. Lo anterior implica la aceptacin de un relativismo cultural y axiolgico, que llevado al extremo conducira a conclusiones que rechazaramos intuitivamente, pues podra llegarse a la afirmacin de que todas las culturas son igualmente valiosas y respetables, aun aqullas en las que no se respetan derechos que consideraramos bsicos e inviolables, como el derecho a la vida, la libertad de pensamiento, de religin, de asociacin, etc. Este riesgo relativista extremo constituye una de las principales preocupaciones de la tradicin liberal respecto a las demandas multiculturalistas. Por ello el pensamiento liberal siempre considera ciertos principios universales como inviolables en toda circunstancia y toda cultura. Tales principios incluyen el reconocimiento de derechos universales que constituyen lmites infranqueables del multiculturalismo. Los riesgos que representa el multiculturalismo parecen conducirnos a un dilema nada cmodo entre un relativismo extremo que impida comparar y valorar distintas culturas y un universalismo que de antemano marca lmites infranqueables al multiculturalismo, amenazndolo con el paternalismo, o, peor an, con el etnocentrismo.

una misma cultura podra calificar de nacin o de minora dentro de una nacin ms amplia. El trmino genrico de pueblo podra emplearse entonces para hablar de ambas, Luis Villoro, Estado plural, pluralidad de cultura, Mxico, Paids-UNAM,. 1998, p. 20.

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A fin de superar este dilema es importante reflexionar sobre la importancia de la libertad y la tolerancia que debe existir en toda sociedad, en todo pueblo para desarrollar dilogos plurales tanto al interior, como entre pueblos diferentes. De aqu que la existencia de una vida pblica libre y plural sea necesaria para un multiculturalismo tica y polticamente aceptable. La actitud tica, epistmica y poltica del dilogo intercultural es precisamente la opuesta al etnocentrismo que ha dominado desde la antigedad y que considera brbaras a las culturas diferentes a la propia. Esta actitud etnocntrica lleva en el mejor de los casos a ignorar las formas de vida diferente a la nuestra y en la mayora de los casos a considerar a estas sociedades como blanco de conquista y dominio, tal y como sucedi en la conquista y colonizacin del Nuevo Mundo y como sigue sucediendo en toda guerra de intervencin imperialista. Pero la posibilidad de que en una comunidad exista una actitud de dilogo no slo depende de la pluralidad cultural y de una actitud de apertura y aprendizaje hacia lo distinto y lo distante. Tambin depende de la existencia de espacios pblicos plurales y tolerantes que aseguren la plena libertad de interpretaciones y discusiones diversas, as como de instituciones democrticas que procesen esas discusiones en acuerdos y decisiones polticas. Si no existe una amplia libertad pblica y un marco institucional republicano, el ejercicio hermenutico de comprender otras culturas es intil. La pregunta que hay que plantear es si los estados nacionales, incluyendo desde luego a las democracias liberales pueden proporcionar un marco institucional adecuado para el multiculturalismo pluralista. En respuesta a esta pregunta habr que empezar por sealar que en los estados nacionales contemporneos, especialmente los liberales se exigen igualdad de derechos fundamentales entre todos los individuos de un estado, y por ello excluyen la posibilidad de satisfacer el reclamo multiculturalista del reconocimiento jurdico y poltico de las diferencias sociales y culturales entre diferentes grupos, principalmente tnicos, que conforman la poblacin de todo estado. Ante el reto multiculturalista, Will Kymlicka ha desarrollado recientemente una visin liberal de multiculturalismo2 que ha tenido gran aceptacin, su propuesta se basa en
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Cfr. Will Kymlicka, Multicultural Citizenship, New York, Oxford University Press, 1996.

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distinguir dos tipos de demandas de derechos colectivos o de derechos de grupo: las restricciones internas y las protecciones externas. Las restricciones internas a un grupo son demandas que previenen disrupcin o disenso interno a la comunidad, a travs de imponer limitaciones a las libertades civiles y polticas de los miembros de la comunidad. Tales restricciones internas son inaceptables para Kymlicka. Por el contrario, las protecciones externas se refieren a relaciones intergrupales y no corren el riesgo de imponer limitaciones al interior del grupo tnico o nacional, sino que buscan proteger su existencia e identidad distintiva a travs de limitar la influencia de las decisiones de la sociedad en general3 . El riesgo de estas protecciones no son la violacin de derechos individuales, sino el establecimiento de grupos sociales con derechos distintos, y en caso extremo, podra significar el aislamiento de algunos grupos culturales. Kymlicka considera justificados los derechos de proteccin externa que no entran en conflicto con los principales derechos civiles y polticos de los individuos y en este sentido le da prioridad a la perspectiva liberal. Pero tambin est consciente que admitir derechos especiales de proteccin para los miembros de ciertos grupos, tales como los derechos de representacin de grupos minoritarios, los derechos de autogobierno o los derechos politnicos para minoras religiosas o culturales que los exenta del cumplimiento de ciertas leyes generales, o que reciben fondos especiales implica reconocer ciudadanas diferentes dentro de un estado nacin y con ello se abandona el principio liberal de igualdad de derechos y de ciudadana homognea 4 . No obstante que Kymlicka ciertamente cuestiona la idea liberal de igualdad de derechos, se mantiene en una tradicin liberal, pues rechaza totalmente la posibilidad de una confrontacin entre derechos individuales y colectivos al desconocer a aquellos que implican restricciones internas. Tales demandas son comunes en los reclamos de los pueblos indgenas de Mxico, sobre temas de religin, de eleccin de autoridades, de sanciones penales, de propiedad, entre otros. En estos mbitos se han planteado conflictos entre decisiones comunitarias y derechos individuales. Para tales casos (expulsiones por motivos religiosos en Chiapas, aplicacin de usos y costumbres en designacin de autoridades locales que
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Ibidem, p. 47. La discusin sobre la primaca del individuo o de la comunidad es una vieja y venerable discusin en filosofa poltica. Pero debiera quedar claro, espero, cuan poco til resulta para evaluar la mayora de los derechos diferenciados de grupo en las democracias occidentales. La mayora de estos derechos no se refieren a la primaca de la comunidad sobre los individuos. Ms bien se basan en la idea de que la justicia entre grupos requiere que los miembros de los diferentes grupos se pongan de acuerdo sobre sus diferentes derechos, (Ibidem, p. 47).

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excluyen elecciones en Oaxaca, restricciones comunitarias a la propiedad privada en aras de intereses colectivos), la visin liberal de Kymlicka no nos dara una respuesta satisfactoria. Adems, para alejarse de la controversia, derechos colectivos-derechos individuales, Kymlicka introduce el concepto de derechos diferenciados de grupo (group defferentiated-rights) que se aplican sobre todo a los miembros de grupos culturales especficos. As pues, a pesar de querer superar la confrontacin liberalismocomunitarismo, Kymlicka se mantiene en esta controversia, tratando de buscar un punto de equilibrio entre los extremos, aunque ciertamente ese punto est ms cerca del liberalismo. Considero que la propuesta de Kymlicka a favor del multiculturalismo no responde adecuadamente a las principales demandas de los pueblos indgenas en Mxico, pues varias de ellas se ubicaran en lo que l llamara restricciones internas, que amenazan derechos civiles y polticos de los individuos. Si aceptamos el punto de vista liberal de Kymlicka tendramos que concluir que ciertas demandas multiculturalistas que plantean los pueblos indgenas de Mxico son efectivamente incompatibles con la democracia. A esta conclusin llegaron tambin los legisladores mexicanos en la reciente aprobacin de las reformas constitucionales en materia de derechos indgenas. Mi propuesta para responder a este dilema entre democracia y multiculturalismo no estriba en buscar una mediacin equilibrada o una negociacin entre liberalismo y comunitarismo, ni tampoco en cambiar el concepto de derechos colectivos, como lo hace Kymlicka, sino ms bien en redefinir el concepto de nacin y de estado federal.

Nacin Multicultural Como muchos politlogos, historiadores y antroplogos han documentado, la mayora de las naciones modernas homogneas han sido creadas e impuestas desde el poder poltico estatal, controlado por un grupo social, y la ms de las veces por una etnia sobre el resto de las comunidades. Rodolfo Stavenghagen denomina a esta forma de nacin etnocrtica5 . Otros autores denominan a este tipo de nacin impuesta desde el poder poltico nacin estatal, en oposicin a la nacin cultural que surgira desde la sociedad civil. Me
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Rodolfo Stavenghagen, Derechos humanos y ciudadana multicultural: Los pueblos indgenas en JeanFranois Prudhomme (comp.), Demcratas, Liberales y republicanos, Mxico, El Colegio de Mxico, 2000, p. 79.

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parece muy importante distinguir estos dos tipos de naciones, porque nos permiten entender los conflictos polticos que suceden en muchos estados nacionales contemporneos. En el caso de Mxico, por ejemplo, los movimientos indgenas que se han generado en los ltimos aos, especialmente el movimiento del EZLN, pueden entenderse como un cuestionamiento y oposicin a la nacin-estatal, o estado-nacional que bajo la bandera nacionalista ha impuesto una elite criolla y mestiza. Estos movimientos no buscan imponer una nacin indgena sobre la criolla, sino ms bien reconstruir la nacin mexicana de tal manera que las etnias indias quepan, junto con las dems etnias, pueblos y grupos sociales que habitan en el territorio mexicano 6 . Como veremos, en el caso de Mxico los movimientos indgenas ciertamente han luchado contra la nacin impuesta desde el poder estatal, se han opuesto y luchado contra el nacionalismo de estado, pero no han buscado imponer un nacionalismo indgena. De hecho, los movimientos indgenas recientes en Latinoamrica no son nacionalistas, aunque s buscan transformar la nacin estatal que les ha negado reconocimiento como etnias o pueblos, en una nacin incluyente, pluritnica y multicultural 7 . No es la nica manera de constituir una nacin. Los movimientos indgenas de Mxico y otros pases latinoamericanos, muestran que el objetivo poltico de estos movimientos no es el de conformar una nacin india en contra de la criolla o mestiza, sino ms bien, constituir desde la sociedad civil otra nacin en la que las diferentes etnias y pueblos indgenas y no indgenas puedan vivir juntos. En este sentido, es pertinente el sealamiento de Touraine sobre la necesidad de reconocer actualmente el carcter pluricultural de las naciones: La concepcin estatal de la nacin debe ser sustituida por una concepcin social y cultural. La nacin ya no se define por la creacin del espacio unificada o de la ciudadana por encima de la diversidad social y cultural, sino, al contrario, por la bsqueda de la comunicacin intercultural y la solidaridad social 8 .

Segn Hctor Daz Polanco y Luis Villoro, esto distingue a la autonoma como una forma particular de la autodeterminacin de los pueblos que no implica soberana e independencia respecto a un estado nacional ya formado, sino reconocimiento de competencias de autogobierno del pueblo especfico. Hctor Daz Polanco, Autonoma Regional, Mxico, Siglo Veintiuno Editores, 1996, p. 157. 7 Al respecto, Daz Polanco afirma: en Latinoamrica ninguna organizacin indgena con representacin pretende declarar soberana poltica, crear su propio estado nacional o pronunciarse por la independencia... Lo que desean los indgenas es mantener y desarrollar sus formas propias de vida socio-cultural en el marco de las estructuras nacionales al tiempo que se transforman las relaciones de explotacin y opresin que ah imperan. Ibidem, p. 162. 8 Alan Touraine, Podremos vivir juntos?, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 234.

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Veamos como han buscado los movimientos indgenas en Mxico construir la nacin multiculturalista a travs de su lucha por la autonoma. El movimiento del EZLN est basado en una revaloracin y exigencia de reconocimiento de la pluralidad cultural de los pueblos indgenas, dentro del estado nacional. De ah que la mesa de negociaciones sobre "Derechos y cultura indgenas" haya sido la primera en dar origen a un acuerdo entre el EZLN y el Gobierno Federal (Acuerdos de San Andrs), y a su correspondiente formulacin jurdica en una iniciativa legislativa de reforma constitucional. Los Acuerdos de San Andrs, firmados el 16 de febrero de 1996 por el ejecutivo federal, el de Chiapas y el EZLN, se refieren principalmente al reconocimiento de la autonoma de los pueblos indgenas, la aceptacin constitucional de sus sistemas normativos para dirimir los conflictos internos, la remunicipalizacin para promover una mayor participacin y una ms equitativa representacin poltica de los indgenas. Estos puntos de acuerdo plantean con claridad una nueva relacin del estado con los pueblos indgenas y una redefinicin de la identidad nacional que reconozca el pluralismo cultural propio de los mexicanos: El conflicto que se inici el 1o. de enero de 1994 en Chiapas, produjo en la sociedad mexicana el sentimiento de que es necesaria una nueva relacin del estado y la sociedad con los pueblos indgenas del pas... [que] se basa en el respeto a la diferencia, en el reconocimiento de las identidades indgenas como componentes intrnsecos de nuestra sociedad nacional y en la aceptacin de sus particularidades como elementos bsicos consustanciales a nuestro orden jurdico basado en la pluriculturalidad9 . En los acuerdos se reconoce explcitamente el derecho de autonoma de los pueblos indgenas, que implica el compromiso de reconocer un conjunto de derechos polticos, econmicos y culturales:

El derecho a la libre determinacin se ejercer en un marco constitucional de autonoma, asegurando la unidad nacional. Podrn en consecuencia decidir su forma de gobierno interno y sus maneras de organizarse poltica, social, econmica y culturalmente. El marco constitucional de autonoma permitir alcanzar la efectividad

Acuerdos de San Andrs, Documento 1 "Pronunciamiento conjunto que el Gobierno Federal y el EZLN enviarn a las instancias de debate y decisin nacional", 16 de Febrero de 1996, apartado 3, "Compromiso del Gobierno Federal con los pueblos indgenas" en Crnica Legislativa, H. Cmara de Diputados. Poder Legislativo Federal, ao V, Nueva poca, n 7, febrero-marzo 1996, p. 185.

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de los derechos sociales, econmicos, culturales y polticos con respecto a su identidad10 . Estos acuerdos abrieron grandes esperanzas, no slo para consolidar la paz, sino tambin y sobre todo para proseguir el proceso de democratizacin de una manera ms participativa, ms incluyente de la pluralidad, ms representativa y justa. Los acuerdos manifestaban la voluntad y el compromiso del Gobierno Federal de llevar a cabo una profunda reforma democrtica basada en la tradicin republicana. Desde luego que tal reforma no tendra porque anular o detener los logros alcanzados en el proyecto de la democracia liberal, pero ciertamente s tendra que afectar la idea de nacin y de orden federal presupuestos en este modelo. Los acuerdos de San Andrs fueron reelaborados por la Comisin de Concordia y Pacificacin (COCOPA), compuesta por diputados y senadores de todos los partidos polticos con representacin legislativa, incluyendo desde luego al partido mayoritario en aquel entonces (PRI), con el fin de darles forma de una iniciativa de reforma constitucional en materia de derechos y culturas indgenas. Los trabajos se llevaron a cabo de febrero a noviembre de 1996. La propuesta recogi los puntos fundamentales de los Acuerdos de San Andrs y fue presentada a las partes en conflicto. El EZLN, la acept, advirtiendo que haba varios puntos de los acuerdos que no se haban retomado, pero que en aras de contribuir a la paz y a la solucin de los problemas indgenas la aceptaba. Por su parte, el Jefe del Ejecutivo Federal, Ernesto Zedillo, la rechaz y elabor una contrapropuesta en la que elimina los usos relevantes del trmino "autonoma" y minimiza los derechos especiales de los pueblos indgenas, excluyendo as los puntos esenciales de los Acuerdos de San Andrs 11 . Las razones principales que argument en 1997 la presidencia en contra de la propuesta de la COCOPA, consistan bsicamente en una defensa a la ciudadana homognea y la unidad de la soberana de estado nacional, principios bsicos de la tradicin democrticaliberal. El reconocimiento de derechos especiales y de la autonoma de los pueblos indgenas parecera ir en contra de esos principios, y se presentaban como propiciadores de un proceso de "balcanizacin".
Ibidem, p. 185. En la publicacin del Centro de Derechos Humanos "Miguel Agustn Pro Jurez", A.C., Chiapas. La Guerra en Curso, Mxico, 1998, pp. 73-84, se presenta un excelente cuadro comparativo de los contenidos de Los Acuerdos de San Andrs, la iniciativa de la COCOPA y las observaciones del Gobierno Federal.
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Durante la campaa para las elecciones del ao 2000, el candidato del PAN y ahora presidente de Mxico Vicente Fox, se comprometi a apoyar la iniciativa de la COCOPA y con ello a establecer una paz digna y justa. Aunque el presidente efectivamente envi la iniciativa de la COCOPA no la asumi como propia y no la impuls suficientemente ante el poder legislativo. El resultado de ello fue que en abril de 2001 las tres principales fuerzas legislativas (PAN, PRI y PRD) realizaron cambios sustantivas a la propuesta de la COCOPA y aprobaron otra reforma que se aparta en aspectos fundamentales de los acuerdos de San Andrs, especialmente en lo referente a la autonoma de los pueblos indgenas. De hecho, la reforma constitucional tiene ms el carcter de una visin etnocntrica y paternalista, pues en lugar de reconocer plenamente a las comunidades indgenas como sujetos de derecho, se les concibe principalmente como poblaciones de inters pblico a las que el Gobierno Federal debe de encaminar prioritariamente sus polticas de asistencia social. En resumen, la propuesta del movimiento indgena que aboga por una nacin multicultural ha sido rechazada, mientras que la reforma constitucional aprobada por el legislativo federal, que defiende una visin liberal de la democracia en el marco de un estadonacin, se ha impuesto a los pueblos indgenas de todo el pas. Con ello se ha dado ms importancia a la integracin estatal de la nacin mexicana que a la redefinicin de la idea misma de nacin, para poder integrar la diversidad cultural de los mexicanos en un arreglo federal adecuado que distribuya equilibradamente las competencias de los distintos miembros de gobierno.

Federalismo y Autonoma de los pueblos El federalismo es un arreglo constitucional para distribuir el poder poltico de un estadonacional entre diferentes subunidades (entidades federativas). Como resultado de esta distribucin existe un gobierno central y diversos gobiernos estatales, regionales o locales. Los mbitos de competencia de cada uno de estos niveles de gobierno pueden variar muchsimo, por ello los sistemas federales pueden ser muy diversos, desde centralistas (el caso de Mxico y muchos pases latinoamericanos) hasta casi confederacionistas (el caso de Canad y posiblemente de Espaa). As pues, reconociendo que existen diferentes grados de distribucin del poder gubernamental, el federalismo constituye una forma de prevenir la concentracin del poder

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y por ello contribuye a la consolidacin de la democracia. Podramos decir que el federalismo complementa la divisin funcional de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) con una divisin espacial de poderes (central o nacional y estatal o regional). Pero es muy importante preguntarnos sobre los criterios de la divisin espacial de poderes, sobre los principios y propsitos que generan el trazo de diferentes entidades federativas, de sus mbitos de competencia y de su articulacin con el gobierno federal. Podemos distinguir dos criterios distintos para establecer la divisin federal y la distribucin de competencias: Por una parte se tiene un criterio eminentemente cultural, mientras que el otro es un criterio fundamentalmente poltico-estatal. Cada uno de estos criterios responde a diferentes modelos de democracia: El federalismo cultural es ms afn a una democracia republicana, que valora la diversidad cultural y le da cabida en su sistema de representacin poltica. Por su parte, el Federalismo estatal tiene el propsito de asegurar la unidad y soberana nacionales, previniendo el poder desptico, pero sin reconocer el valor del pluralismo cultural. Este tipo de federalismo es ms afn a la democracia liberal. Estas dos perspectivas del federalismo estuvieron claramente en competencia desde el inicio mismo del federalismo en los Estados Unidos de Norteamrica, en 1876, durante la convencin constitucional se desarroll una interesante polmica entre aquellos que queran mantener una confederacin de estados libres y soberanos (antifederalistas) y aquellos que consideraban indispensable una organizacin poltica de carcter federal, con un gobierno central ms fuerte que impulsara la actividad econmica y garantizara la seguridad nacional frente a enemigos externos e internos (federalistas). Ambos bandos aceptaban que la nica forma de organizacin poltica legtima era la repblica. La idea de repblica se haba asociado desde la independencia norteamericana con los valores de buen gobierno y bien pblico, en oposicin tanto a los gobiernos absolutistas como a los democrticos que no respetaban los derechos fundamentales de las personas12 . Atenindose los trminos propios del tiempo de la fundacin de la nacin norteamericana, el debate entre federalistas y antifederalistas, se puede caracterizar como una polmica en torno a la "repblica" y no en torno a la "democracia". Como lo seala Russell L. Hanson, "el perodo de Fundacin se comprende mejor como una disputa entre el republicanismo tradicional y su

Cfr. Alexander Hamilton, James Madison, John Jay, The Federalist, Chicago, The University of ChicagoEnciclopedia Britnica, 1980, Carta # 10, p. 51.

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versin revisionista" 13 .

Pero a nivel conceptual, las posiciones en este debate reflejan

actualmente similitudes estrechas con las teoras sustantivas o clsicas de la democracia (antifederalista) y las teoras liberales o revisionistas de la democracia (federalista). Dicho en trminos ms claros, la concepcin tradicional de la repblica sustentada por los antifederalistas coincide fundamentalmente con el modelo de la democracia republicana, mientras que la concepcin realista de la repblica sostenida por los federalistas corresponden al modelo contemporneo de la democracia liberal. La polmica entre los defensores de la tradicin republicana, encabezada principalmente por Jefferson y sus seguidores, y el nuevo republicanismo realista y "cientfico", impulsado por Madison, Hamilton y Jay, se centr fundamentalmente sobre problemas de representacin poltica y federalismo. Los federalistas propugnaban por una elite de representantes, que gracias a su prudencia y sabidura podran discernir el verdadero inters nacional por encima de los diversos intereses particulares y facciosos de sus representados 14 . En suma, los antifederalistas conciben a la representacin poltica como una relacin en la que los ciudadanos representados controlan el comportamiento de sus representantes quienes tienen mandatos precisos para defender los intereses y opiniones del grupo de ciudadanos a quien representan. En este sentido, la pluralidad social y cultural debe reflejarse en la asamblea de representantes. Para que la asamblea pueda llegar a acuerdos y elaborar leyes que sean aceptadas por ciudadanos a quienes representan es necesario que los gobiernos autnticamente republicanos no tengan un extenso territorio, sino ms bien sean estados pequeos. En su mayor parte los asuntos sociales como educacin, bienes y servicios pblicos, prcticas religiosas, fiestas populares, etc. deben ser regulados localmente y slo muy pocos asuntos, los verdaderamente generales, deben ser regulados por el gobierno federal. Consecuentemente, en contra de los federalistas, proponen una consolidacin nacional parcial de repblicas confederadas. Esta es la nica alternativa para un gobierno libre y republicano en una sociedad cultural y econmicamente diversa, como ya la reconocan los jeffersonianos.

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Russell, L. Hanson, The Democratic Imagination in America. Conversations with our past, Princeton, Princeton University Press, 1985, p. 58. 14 Cfr. A. Hamilton et al., op.cit, Carta # 10, p. 52.

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El federalismo poltico-estatal es sin duda el tipo de federalismo predominante en el mundo contemporneo. La mayora de los estados nacionales de nuestros das han seguido el camino de los Federalistas que hemos analizado. Metafricamente hablando, el federalismo poltico-estatal se parece a la concepcin hobbesiana y liberal del ciudadano, cuyo mbito de libertad (negativa) esta fijada por el soberano mismo, quien retiene para s el poder que considera necesario para salvaguardar la seguridad de los sbditos. La libertad del individuo es el residuo que queda despus de fijar el poder gubernamental. As, anlogamente, en la concepcin poltico-estatal del federalismo las sub-unidades de la federacin gozan de la autonoma que resta, una vez que la soberana del Estado-nacin ha sido fijada por el poder central federal. Por el contrario el federalismo cultural es semejante a la concepcin republicana clsica del ciudadano cuyo valor fundamental es la libertad poltica, su autonoma, gracias a la cual participa en las decisiones colectivas que han de dar lugar a las leyes que restringen su libertad individual en distintos mbitos de la vida social. Anlogamente, el federalismo cultural parte de la afirmacin de la autonoma e inclusive soberana de las sub-unidades de la federacin y constituye un pacto federal en funcin de las convergencias y conveniencias de cada entidad federativa. En este modelo inclusive hay lugar para el federalismo asimtrico, como lo ha sealado Will Kymlicka en su excelente artculo Federalismo, nacionalismo y multiculturalismo. En este mismo trabajo Kymlicka seala graves riesgos de lo que l llama federalismo multinacional que es una variante extrema del federalismo cultural 15 , pues segn l el xito del federalismo al asumir el autogobierno puede sencillamente animar a las minoras nacionales a buscar la secesin 16 . El reconocimiento de este riesgo, devela por otra parte que el orden federal liberal se mantiene fundamentalmente por la coercin o amenaza de coercin del gobierno federal sobre los gobiernos estatales y locales. ste era, como hemos visto, el gran temor de los antifederalistas. Cabra preguntarnos si no hay lugar para un verdadero pacto federal
Kymlicka distingue entre el federalismo territorial, que corresponde al modelo de los federalistas norteamericanos que aqu hemos denominado federalismo poltico-estatal, y el federalismo multinacional que como en el caso de Canad o Espaa, reconoce amplios mrgenes de autonoma a las naciones que constituyen el Estado. El trmino que utilizo de federalismo cultural es ms amplio, pues admite no slo a estados multinacionales, sino tambin a estados nacionales, multiculturales, esto es a estados que reconocen una sola nacin, pero admiten el carcter multicultural de la nacin. 16 Will Kymlicka Federalismo, Nacionalismo y Multiculturalismo, en Revista Internacional de Filosofa Poltica, n 7, mayo, 1996, p. 45.
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basado en razones y conveniencias de los pueblos y gobiernos de las unidades federadas. En otras palabras, es posible que puedan existir las autonomas de las comunidades y gobiernos locales con la soberana del estado-nacin? Ciertamente la historia de Mxico es muy diferente a la norteamericana. Entre otras razones porque el multiculturalismo tiene una mayor fuerza en la sociedad mexicana, que ha perdurado por siglos, a pesar de no ser reconocido e inclusive atacado por los diferentes gobiernos virreinales y del Mxico independiente, tanto conservadores como liberales. Al inicio de nuestra vida independiente el debate entre federalistas y antifederalistas fue totalmente diferente al ocurrido en el vecino del norte en el siglo anterior. Formalmente la polmica era entre federalistas (liberales) y centralistas (conservadores), pero en el fondo se trataba de dos proyectos centralistas distintos. Los conservadores defendan un centralismo basado en la unidad cultural de la religin catlica, mientras que los liberales defendan un centralismo basados en un nacionalismo laico y en un proyecto de ampliacin del mercado que respondiera a los intereses agrcolas, comerciales e industriales y, en todo caso, los atisbos de autonoma de las entidades federativas no rebasaban el nivel fiscal. Ciertamente no hubo proyecto poltico federal serio en Mxico ni en el siglo XIX ni en la mayor parte del siglo pasado. Y la razn determinante de ello es que en Mxico no hubo democracia, ni liberal ni republicana. Y como bien sabemos, sin democracia no puede haber federalismo de ningn tipo. No es sino hasta aos muy recientes cuando la democracia liberal empieza a echar races en Mxico, y con ella surge un debate en torno al modelo de democracia y en torno al modelo de federalismo. Este debate ha sido planteado por los grupos tnicos que haban sido excluidos de la poltica nacional y que ahora reivindican su derecho a ser tomados en cuenta en la construccin del la democracia. En especial, los movimientos indgenas como el del

EZLN han sido de los ms relevantes en la conformacin de este debate en torno a la democracia y en torno al federalismo, que no obstante sigue siendo una asignatura pendiente en la reforma del estado mexicano. Las propuestas de reformas democrticas del EZLN incluyen como un tema fundamental el nuevo federalismo de carcter republicano, que promueve la democracia en los municipios y comunidades, as como la descentralizacin financiera y administrativa. Para ello se exigen mayores recursos econmicos para municipios y estados y el control ciudadano

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de la administracin municipal. Tambin se demanda que los consejos municipales y cabildos sean representativos de los diversos ncleos de pobladores del municipio, ante los cuales rindan cuentas de su gestin administrativa y poltica de manera pblica y peridica. Adems de fortalecer la autonoma financiera, poltica y administrativa del municipio y de asegurar el control ciudadano del poder municipal, el nuevo federalismo requiere de una "remunicipalizacin" que refleje las caractersticas socioeconmicas y culturales del pas. En los acuerdos de San Andrs se retoma puntualmente el reclamo de establecer un nuevo federalismo, comprometindose el gobierno a impulsar cambios jurdicos y legislativos que amplen la participacin y representacin poltica local y nacional de los pueblos indgenas, respetando sus diferentes situaciones y tradiciones, fortaleciendo un nuevo federalismo en la Repblica Mexicana 17 . En resumen, La propuesta del movimiento indgena que aboga por una democracia republicana en el marco de un federalismo cultural ha sido rechazada, mientras que la reforma constitucional aprobada por el legislativo federal, que defiende una visin liberal de la democracia en el marco de un federalismo poltico-estatal, se ha impuesto a los pueblos indgenas de todo el pas. Con ello se ha dado ms importancia a la integracin poltica de la nacin mexicana que a la redefinicin de la idea misma de nacin, para poder integrar la diversidad cultural de los mexicanos. Ante esta situacin las bases sociales del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional han desarrollado una estrategia eminentemente civil a travs de la conformacin de Municipios Autnomos Rebeldes Zapatistas (MARZ) y ms recientemente, a partir de julio de 2003, con la conformacin de las Juntas de Buen Gobierno. Las Juntas de Buen Gobierno (JBG) constituyen una organizacin a nivel regional de los Municipios Autnomos Rebeldes Zapatistas (MARZ), y tienen como propsito fundamental respaldar y fortalecer la gestin y desarrollo de los municipios autnomos, procurando una distribucin equitativa de los recursos entre ellos. Las juntas estn constituidas por representantes de los MARZ que integran y a ellas no pueden pertenecer los dirigentes del Ejrcito Zapatista que conforman el Comit Clandestino Revolucionario

Acuerdos de San Andrs, Documento 1, Pronunciamiento conjunto del Gobierno Federal y el EZLN, 16 de febrero de 1996, p. 185.

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indgena. De esta manera, se marca una clara separacin entre el Ejrcito Zapatista y las organizaciones y movimientos civiles zapatistas. Entre las funciones principales de los Municipos Autnomos se encuentran la imparticin de justicia, salud, educacin, vivienda, tierra, trabajo, alimentacin, comercio, informacin, cultura y trnsito local. Los proyectos en estas reas estn dirigidas a promover el desarrollo social, superar la miseria, fomentar la solidaridad comunitaria, todo ello dentro de un marco de autonoma comunitaria, municipal y regional. La significacin ms importante de las Juntas de Buen Gobierno 18 es que constituyen un paso de la autonoma local a la reorganizacin regional. Con ello, de facto y a pesar de la indiferencia de los gobierno federales y estatales, la movilizacin civil de los zapatistas estn impulsando la construccin de un nuevo federalismo cultural.

Conclusiones El federalismo cultural es la forma de organizacin estatal adecuada para el desarrollo y consolidacin de una nacin multicultural como la mexicana, en la que los pueblos indgenas puedan ejercer su autonoma y sean reconocidos como parte fundamental de la nacin. Si persistimos en consolidar el incipiente federalismo territorial que ahora existe continuarn excluidas de la vida democrtica de Mxico las comunidades indgenas que ahora demandan su reconocimiento y autonoma. Creo que estas demandas slo pueden satisfacerse dentro de un esquema del federalismo cultural que procure hacer convergir jurisdicciones polticas con grupos tnicos especficos, dentro de un marco de pluralidad cultural. Lejos de provocar una secesin, el federalismo cultural en Mxico ha de promover un enriquecimiento de nuestra identidad nacional y de la vida democrtica republicana desde los niveles ms bsicos de la comunidad y el municipio. Adems, el federalismo cultural, al fomentar la democracia republicana, es muy factible que propicie al mismo tiempo una mayor cohesin social y estabilidad poltica a nivel de las comunidades locales, por un lado, y promueva una mejor comunicacin y enriquecimiento cultural entre esas diferentes

Sobre la significacin de las Juntas de Buen Gobierno vase los artculos de Hctor Daz Polanco, Juntas de Buen Gobierno Una etapa superior de la autonoma? en Memoria n 176, octubre del 2003, pp. 14-19. Vanse tambin los artculos de Araceli Burguete Las Juntas de Gobierno y de Pablo Gonzlez Casanova Los caracoles zapatistas: redes de resistencia y autonoma en ibid. n 177, noviembre del 2003.

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comunidades. Con ello se fortalecer el proceso de formacin de legtimos consensos incluyentes que consoliden una identidad nacional multicultural. El federalismo cultural y las autonomas locales y regionales, no representan un riesgo de balcanizacin, pues los pueblos indgenas no demandan su reconocimiento como nacin diferente a la mexicana, ni mucho menos su soberana, por el contrario, exigen su inclusin y reconocimiento dentro de la nacin mexicana. No se trata de un estado multinacional, sino de una nacin multicultural y un estado autnticamente federal. La estrategia recientemente desarrollada por los movimientos indgenas a travs de los municipios autnomos y las Juntas de Buen Gobierno debera de ser considerada como una invitacin para que los diferentes poderes federales revisen la reforma constitucional de 2001 y cumplan con el espritu de los Acuerdos de San Andrs para forjar un nuevo estado federal donde tenga cabida la autonoma de los pueblos, municipios y regiones indgenas que constituyen parte esencial de la nacin multicultural mexicana. Solo as la democracia podr significar algo importante para los pueblos indgenas de Mxico y en general de Latinoamrica.

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