Hacia Una Política de Rendición de Cuentas e México

HACIA UNA POLTICA DE RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO
Sergio Lpez Aylln Mauricio Merino Lourdes Morales
Contenido
Prefacio Juan M. Portal M. Introduccin Sergio Lpez Aylln, Mauricio Merino y Lourdes Morales 1. El papel del derecho de acceso a la informacin en la rendicin de cuentas Jacqueline Peschard Mariscal 2. La fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas en Mxico Ricardo Becerra y Guillermo M. Cejudo 3. La fragmentacin institucional de la rendicin de cuentas Alejandra Ros Czares y Jorge Javier Romero 4. La fragmentacin de los sistemas de gestin para la rendicin de cuentas Jess Cant, Benjamn Fuentes y Mauricio Merino 5. La rendicin de cuentas: la fragmentacin jurdica Oscar Guerra, Sergio Lpez Aylln y Pedro Salazar 6. La fragmentacin poltica de la rendicin de cuentas Rubn lvarez Mendiola y Miguel Pulido Jimnez 7. La fragmentacin social y la rendicin de cuentas Eduardo Bohrquez, Lourdes Morales y Almudena Ocejo Conclusiones Miembros de la Red por la Rendicin de Cuentas
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Prefacio
La consolidacin de los procesos democrticos en Mxico, as como la profundizacin de las reformas institucionales derivadas del mismo ha generado, en los ltimos aos, un incremento sostenido en el inters de distintos sectores sobre el tema de la rendicin de cuentas. Paulatinamente, tanto la sociedad como las propias autoridades gubernamentales, han ampliado su concepcin respecto a la importancia de los procesos a travs de los cuales existe una obligacin de justificar la accin gubernamental y asumir la responsabilidad que esta conlleva ante una mayor de manda de la ciudadana. Asimismo, estableciendo una comparacin entre la situacin actual y la de hace apenas algunas dcadas, existe consenso entre todos los actores polticos y sociales en que un ejercicio gubernamental definido por la opacidad, la ineficiencia y la discrecionalidad, simplemente ya no es sostenible. Sin embargo, con el fin de seguir avanzando hacia una administracin pblica moderna, responsable e incluyente, es necesario consolidar lo alcanzado hasta ahora a travs del establecimiento de una estrategia de ms largo aliento que permita la coordinacin efectiva de los esfuerzos que, en todos los frentes, distintas instituciones y organizaciones, llevan a cabo cotidianamente a favor de la rendicin de cuentas. En el Seminario Internacional "Hacia una Poltica de Rendicin de Cuentas en Mxico", la Red por la Rendicin de Cuentas conjug los esfuerzos de importantes analistas y estudiosos en la materia, cuyas posiciones fueron ampliamente debatidas en torno a la necesidad de alcanzar una estrategia integral para la rendicin de cuentas. Destaca un factor importante, y comn a todas ellas, la idea de la "fragmentacin". Existe coincidencia en la idea de que no ha sido voluntad o iniciativas lo que ha faltado en los ltimos aos en cuanto a conceptos, instituciones, normas jurdicas, acciones de tipo poltico o participacin ciudadana, a favor de la rendicin de cuentas; los lmites en el alcance de estas acciones parecieran estar definidos, precisamente, por su fragmentacin. Es preciso entender que la propia diversidad de las instituciones, puntos de vista, intereses y objetivos de todos aquellos sectores, grupos e instituciones interesados en la promocin de la rendicin de cuentas hace que, en ocasiones, el conocimiento y el anlisis se parcialicen, limitando su vinculacin con otras reas o disciplinas afines. Por otra parte, desde el punto de vista gubernamental, la estrechez de los mandatos constitucionales de las reas involucradas, y la existencia de procedimientos rgidos para llevar a cabo las necesarias reformas legislativas, han dejado su impronta en el alcance de las soluciones propuestas. Sin embargo, considero que no se trata de una situacin insalvable; existen actualmente proyectos concretos, impulsados por la Auditora Superior de la Federacin, que buscan hacer coherentes las acciones a nivel municipal, estatal y federal, para establecer un Sistema Nacional de Fiscalizacin que conjugue los mbitos interno y externo de la auditora gubernamental en nuestro pas.
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"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico"
Es por ello que la participacin, desde la amplia perspectiva de los integrantes de la Red por la Rendicin de Cuentas, resulta un insumo de la ms alta calidad para tener un diagnstico objetivo, multidisciplinario y comprometido con los intereses de la sociedad, principal beneficiaria de una administracin pblica abierta y profesional. Nuestro reconocimiento institucional a todos los que han intervenido en la integracin de esta publicacin por sus valiosas aportaciones.
CPC. Juan M. Portal M. Auditor Superior de la Federacin
Introduccin
Sergio Lpez Aylln Mauricio Merino Lourdes Morales La Red por la Rendicin de Cuentas naci de la confluencia entre la investigacin acadmica, el periodismo de fondo, la accin de la sociedad civil y la responsabilidad institucional. Es una red incluyente y dinmica, que ha venido articulando el trabajo y el dilogo entre ms de 50 organizaciones comprometidas con el diseo, la puesta en marcha y el seguimiento de una verdadera rendicin de cuentas en Mxico. La Red busca crear un contexto de exigencia social y poltica a favor de la construccin de una poltica articulada, coherente y completa de rendicin de cuentas en el pas, mediante la produccin, el debate y la divulgacin de las investigaciones, el trabajo y las ideas generadas por las organizaciones que la integran. Como red de segundo piso formada por organizaciones y no por personas ha observado que la fragmentacin de esfuerzos e iniciativas favorables a la rendicin de cuentas en Mxico ha sido una de las causas principales de buena parte de los problemas de gestin que afronta el pas. Y por ese motivo, no slo ha promovido la multiplicacin de contactos y la coordinacin de esfuerzos entre organizaciones que haban venido desarrollando sus actividades de manera ms o menos aislada y desde planos muy diferentes, sino que tambin ha impulsado una deliberacin colectiva en torno de las pautas tpicas del proceso de poltica pblica. El libro que el lector tiene en sus manos forma parte de ese proceso. Tras la publicacin de muy diversos trabajos de investigacin acadmica que han diagnosticado la falta de rendicin de cuentas en Mxico y luego de aos de esfuerzos y de experiencia acumulada por el periodismo de fondo y por muy diversas organizaciones de la sociedad civil, comenz a ser evidente que las nuevas instituciones pblicas nacidas del cambio poltico de finales del siglo XX y principios del siglo XXI, dedicadas a la transparencia, a la fiscalizacin y a la evaluacin de la gestin pblica, deban articular sus trabajos para consolidar el rgimen democrtico del pas. Las nuevas instituciones de la democracia mexicana, como el IFAI, la Auditora Superior de la Federacin y los rganos dedicados a la evaluacin de polticas pblicas han advertido, una y otra vez, de la necesidad de vincular y armonizar sus esfuerzos entre s y en los tres niveles de gobierno para potenciar sus resultados y ofrecer garantas de rendicin de cuentas en todos los planos de la gestin pblica. Gracias a la labor de esas instituciones, de la academia y de la sociedad civil, se han ensanchado las posibilidades de conocer datos y documentos de la administracin pblica; se han conocido detalles de la operacin financiera y del desempeo de las entidades pblicas que antes pasaban inadvertidos; y se ha generado una nueva y creciente cultura de la evaluacin de polticas, que en el pasado ocurra de manera ms bien marginal y acaso como parte del control interno de la administracin pblica. Puede afirmarse que durante los ltimos tres lustros, Mxico ha vivido cambios normativos e institucionales muy favorables para conocer y evaluar la forma y los resultados de la gestin pblica. Y sin embargo, todava es imposible sostener que esos cambios hayan
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desembocado en un sistema articulado de rendicin de cuentas ni, mucho menos, que haya consecuencias tangibles de esos esfuerzos en la calidad y la eficiencia de nuestros gobiernos, en la transparencia de los poderes y los tres niveles de gobierno, en la vigilancia y la corresponsabilidad pblica de los quehaceres gubernativos o, incluso, en nuestras percepciones pblicas sobre la corrupcin y la impunidad. El diagnstico compartido nos dice que a pesar de los cambios generados durante estos aos y del buen desempeo de las nuevas instituciones pblicas dedicadas a garantizar el acceso a la informacin, la fiscalizacin de los gastos y la evaluacin de polticas, los resultados en materia de rendicin de cuentas siguen siendo insuficientes. El anlisis convencional de polticas pblicas aconseja distinguir entre una "situacin problemtica" y la definicin causal de los problemas pblicos que impiden el desarrollo de los pases. Ese anlisis pide evitar la confusin entre los efectos visibles de determinadas decisiones o acciones pblicas que producen consecuencias indeseables para el bienestar de la sociedad en cualquiera de sus mltiples manifestaciones y las causas que los generan. Lo que sugiere es no actuar sobre los efectos visibles de manera cosmtica, atendiendo solamente lo que de manera temporal produce malestar en la sociedad, sino ir en busca de las causas que han generado esa situacin para tratar de erradicarla en definitiva: modificar las races y no slo los efectos del problema observado. El anlisis de polticas pblicas observa que los recursos que se destinan a atacar efectos sin atender causas no slo pueden perderse con el paso del tiempo sino que, eventualmente, pueden generar a su vez nuevas dificultades y establecer nuevas restricciones a la solucin de los problemas sociales. Para seguir la metfora, suele decirse que ir por las ramas puede producir un efecto de poda que, en lugar de eliminar los problemas, acabe perfeccionndolos. De ah que tras los diagnsticos compartidos en la Red por la Rendicin de Cuentas y, a despecho del sentido de urgencia al que convoca la falta de probidad pblica en Mxico, se haya preferido la profundidad del anlisis que la prisa de proponer soluciones sin haber estudiado, documentado y deliberado las causas que han generado el problema. La Red quiere promover una poltica de rendicin de cuentas que sea verdadera y ese adjetivo reclama la parsimonia y la reflexin de fondo para situar causas y buscar las mejores soluciones factibles, antes que aadir presiones u ocurrencias para salir del paso de cualquier modo, o de sumarse sin ms a alguna de las propuestas de cambio que ya circulan en nuestra agenda pblica. Si advertimos que, a pesar de los xitos de las nuevas instituciones democrticas del pas, sigue prevaleciendo la falta de rendicin de cuentas; y si asumimos que esa pieza del cambio poltico es indispensable para consolidar el rgimen democrtico, lo que corresponde es promover la deliberacin colectiva, responsable y bien informada, para documentar esas causas. Tras el diagnstico, haba que definir la causalidad del problema. Con ese propsito en mente convocamos al Seminario Internacional en el que se origin este libro. Nuestra hiptesis ha sido, como ya se dijo, la fragmentacin de las normas, de las instituciones y de los muy diversos esfuerzos sociales que se han emprendido a favor de la rendicin de cuentas en Mxico. Aprovechando la muy valiosa diversidad
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y experiencias de los integrantes de la Red, el seminario se organiz en torno de seis de las expresiones ms evidentes de esa fragmentacin: la conceptual, que est en la base de las causas de cualquier problema mal definido y ms an cuando nadie sabe bien a bien de qu habla cuando habla de rendir cuentas; la institucional, que se refiere a la multiplicacin y descoordinacin de los rganos creados por el Estado para esos fines; la de sistemas de gestin, que abruma y entorpece la administracin pblica; la normativa y legal, dispersa en el cuerpo constitucional y en decenas de leyes y reglamentos; la social, que ha impedido reunir talentos y esfuerzos sociales en una sola direccin; y la poltica, que est en el fondo de los obstculos advertidos. Fieles a sus orgenes democrticos, el Seminario fue convocado con el IFAI mientras que esta publicacin se hace con los auspicios de la Auditora Superior de la Federacin: las dos instituciones pblicas que desde un principio se sumaron a los trabajos de la Red y cuya colaboracin ha sido decisiva para situarla como un punto de referencia en el debate pblico mexicano, con la mayor seriedad. Y a diferencia de otros seminarios afines, el destinado a discutir las causas del problema que nos rene no pidi ponencias de especialistas excepto las de nuestros invitados de otros pases, sino que puso sobre la mesa documentos de trabajo escritos por los integrantes del Consejo Asesor de la Red, en los que se describan las distintas causas de la fragmentacin de la rendicin de cuentas en Mxico. Fueron esos documentos los que animaron las discusiones en las seis mesas de trabajo y los que, corregidos y revisados luego de la deliberacin en el seminario, se publican ahora para continuar el debate pblico. El libro est antecedido de un prlogo escrito por Juan M. Portal M., el Auditor Superior de la Federacin y por la conferencia que dict, en el marco del seminario, la presidenta del IFAI, Jacqueline Peschard, quienes desde la mirada de las instituciones que dirigen subrayan la importancia de avanzar hacia la construccin de la poltica que le da sentido a la Red. Con esta publicacin, la Red quiere proponer una primera definicin del problema desde sus causas y promover la reflexin colectiva que sigue: la que podra llevarnos a disear los puntos de referencia para modificar esas causas y animar un nuevo debate, mejor informado y siempre propositivo, capaz de anclar soluciones de largo aliento para forjar un sistema articulado, coherente y completo de rendicin de cuentas: esa pieza todava insuficiente de la democracia y la responsabilidad pblica en Mxico.
El papel del derecho de acceso a la informacin en la rendicin de cuentas
Jacqueline Peschard Mariscal1
Intervencin de la Comisionada Presidenta del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica en el Seminario Internacional "Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico". El IFAI es socio fundador de la Red por la Rendicin de Cuentas.
1. El papel del derecho de acceso a la informacin en la rendicin de cuentas

Jacqueline Peschard Mariscal
El papel del derecho de acceso a la informacin en la rendicin de cuentas, es un tema que requiere imaginacin y rigor conceptual, reflexin metdica y tambin una perspectiva poltica. Como lo seala Andreas Schedler: "Cmo exigir cuentas claras si no contamos con conceptos claros? En este sentido... nuestro esfuerzo por la transparencia conceptual, por trazar las coordenadas conceptuales de la rendicin de cuentas, tendr no solamente ciertas implicaciones lingsticas, sino tambin prcticas" En tal sentido, abordar el tema a partir de los siguientes apartados: i) en primer lugar, un diagnstico de en dnde nos encontramos; ii) en segundo trmino, cmo interactan un derecho fundamental y un rgimen de rendicin de cuentas; iii) finalmente, algunas propuestas concretas para los trabajos de la Red por la Rendicin de Cuentas.
En dnde nos encontramos?

Una rpida mirada al texto constitucional y en particular a los artculos que establecen los principios que rigen la fiscalizacin de los recursos pblicos (79, 116 y 122 relativos a la revisin del gasto de la federacin, estados y el Distrito Federal, respectivamente), permite una primera aseveracin: los esquemas de rendicin de cuentas no estn engarzados constitucionalmente con el derecho de acceso a la informacin. En efecto, llama la atencin que entre los principios que regulan la fiscalizacin de recursos pblicos (posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad) no se contemple el de transparencia. Por su parte, al revisar el artculo 6 Constitucional referido especficamente al derecho de acceso a la informacin, ubicado en la parte dogmtica de nuestra Constitucin, podemos constatar lo mismo: no se prev un vnculo jurdico-operativo con el tema de la rendicin de cuentas y el derecho de acceso a la informacin. Lo anterior quiere decir que, an cuando en la fraccin V del mencionado artculo se contemple la obligatoriedad de los sujetos obligados de publicar informacin sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de sus recursos pblicos, no se observe, en este o en los artculos anteriormente citados, la manera de instrumentar dicha obligacin y su efecto sobre la esfera de libertades. En ese tenor, quiz se pueda afirmar que es un problema del legislador ordinario y no del Constituyente Permanente, en tanto que dicho vnculo operativo se resuelve en la esfera de las leyes y no en el marco constitucional, a lo que podra responder en primer lugar que, dada la tradicin legislativa en nuestro pas, no deja de ser apenas un pobre consuelo, porque de nada sirve establecer derechos y obligaciones en la Constitucin si estos requieren de aos, lustros si no es que dcadas para que se vuelvan efectivos.
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En segundo lugar, lo que se debe resaltar es esta disociacin entre la parte dogmtica de los derechos y la parte orgnica del ejercicio de la funcin pblica. Un tema central que debe tenerse en consideracin en la evaluacin de nuestro incipiente rgimen de rendicin de cuentas, es que dicho rgimen no est anclado en una perspectiva garantista que tenga como obligado referente los derechos fundamentales. Intentar explicar con claridad: el diseo, los principios, los mecanismos y los objetivos para la rendicin de cuentas no parten de la premisa fundamental de un rgimen democrtico, que es garantizar derechos fundamentales. Aunque la rendicin de cuentas vincula al Estado con sus gobernados a travs de la responsabilidad del primero de cumplir con el conjunto de sus obligaciones frente al gobernado, ello no tiene una traduccin en trminos de ampliacin, fortalecimiento y en ocasiones ni siquiera como simple garanta para el ejercicio de derechos fundamentales. Inclusive la reciente reforma constitucional al artculo 1 de nuestra Constitucin que extiende la proteccin de los derechos a lo establecido en tratados internacionales, tampoco vincula de manera alguna los derechos fundamentales con el rgimen de rendicin de cuentas. Ms all de la interpretacin de las normas relativas a los derechos humanos a la luz de los tratados internacionales y ms all de la obligacin de toda autoridad de "promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad". No encontramos ninguna seal, ningn atisbo que permita dilucidar de qu manera un derecho humano como el del acceso a la informacin tenga cabida en la obligacin de rendir cuentas de toda autoridad. En una palabra, quiz esta deficiente integracin entre ambas esferas deriva en la ausencia de una orientacin sobre la manera de ejercer la administracin pblica en general, lo que nos conduce a la fragmentacin en la prctica de la rendicin de cuentas, que es la tesis de este seminario y que comparto. En Mxico nos enfrentamos a una situacin normativa que requiere de toda nuestra imaginacin para arar en terreno poco explorado. Mucho se ha escrito sobre las condiciones bsicas para que funcione un rgimen de rendicin de cuentas. Distintos autores nos explican que las autoridades deben rendir cuentas, explicar y justificar sus acciones sobre contenidos de programas, acciones especficas y mandatos legales particulares. Sin embargo, es preciso enfatizar y recordar que toda accin del Estado repercute en las personas y que la parte sustantiva para toda persona en un rgimen democrtico son sus derechos y libertades. Por ello, el primer paso es dilucidar cmo hacer que estas dos esferas constitucionales: la dogmtica y la orgnica, puedan establecer un dilogo constructivo y armnico. Algunos datos sustentan la idea de cmo se manifiesta la distancia que guardan el andamiaje de la rendicin de cuentas y el edificio garantista: Estadsticas del INEGI muestran condiciones lamentables para nuestro rgimen de derechos: hay entidades federativas con tasas de analfabetismo que rayan en el 20%.
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En 2008, slo el 25% de los jvenes de entre 19 y 23 aos (25% del total) accedi a la educacin superior. De acuerdo al INEGI, slo el 22% de los hogares mexicanos tiene acceso a Internet y el 60% de los encuestados dice carecer del servicio por falta de recursos. De acuerdo con el INEGI, 15% de nuestros nios de 5 aos y 12.8% de nuestras nias de la misma edad tienen un dficit de talla para su edad. El reciente trabajo de la UNAM "Elementos para la construccin de una poltica de Estado para la seguridad y justicia en Democracia" establece que menos del 5% de los delitos denunciados son objeto de un proceso penal.
Todos estos datos dan cuenta de cmo algunos derechos consagrados en nuestra Carta Magna (educacin, informacin, salud o justicia) se cubren deficientemente, no obstante la correlativa obligacin estatal de atenderlos. Y ello sin referirme a las eventuales responsabilidades concretas de quienes tienen dicha tarea en sus manos. Estas cifras tienen sin duda tambin un efecto desmoralizante, el cual se puede apreciar, por ejemplo, en el desencanto con la democracia misma. En la edicin 2010 del Latinobarmetro, Mxico ocupa el penltimo lugar en Amrica Latina de apoyo a la democracia, con un 49% de la poblacin, lugar que comparte con Paraguay y slo por encima de Guatemala. En cuanto a la satisfaccin con la democracia, nuestro pas ocupa el ltimo lugar de la tabla con slo 27% de mexicanos satisfechos, cuando el promedio en la regin es de 44% y muy distante del 78% de Uruguay. Por ello, debemos imaginar soluciones de continuidad entre la garanta de los derechos humanos y el rgimen de rendicin de cuentas. Dicho de otra manera, nuestra preocupacin por la falta de un rgimen de rendicin de cuentas no abarca slo a la mecnica de la administracin de la cosa pblica sino que debe verse en su impacto sobre el goce de los derechos polticos, cvicos y sociales en general.
El derecho de acceso a la informacin y la rendicin de cuentas

Es claro para todos nosotros y para muchsimos usuarios de leyes de acceso a la informacin, tanto federales como estatales, que obtener informacin pblica no se traduce de manera automtica en una activacin de las instancias y mecanismos propios de la rendicin de cuentas. Tampoco se traduce, necesariamente, en imposicin de sanciones o en reparacin de daos. Tampoco redunda mecnicamente en mejoras de la gestin institucional ni en mejores decisiones para la utilizacin de los recursos pblicos.
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Esta situacin no debe perpetuarse a riesgo de mermar la credibilidad y la potencialidad democrtica del ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Como hace unos momentos, sealo un pequeo botn de muestra: a nivel federal, cerca del 8% de las solicitudes de informacin son respondidas diciendo al solicitante que el documento requerido no est en los archivos de la institucin. Sin embargo, cuando el IFAI ordena a la institucin una bsqueda exhaustiva del documento, en cerca del 60% de los casos el documento aparece. Esto revela que hay una deficiente organizacin de los archivos administrativos que impide que los servidores pblicos sepan qu informacin tienen, lo cual incide en que la toma de decisiones no se considere lo realizado anteriormente. Es decir, no es posible aprender de errores del pasado para as evitarlos en el futuro. Por otra parte, la falta de un esquema homogneo de sanciones por incumplimiento de la ley de transparencia y acceso a la informacin ha impedido que exista una comprensin cabal del significado del mismo. Al mismo tiempo, el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, sobre todo por parte de organizaciones civiles y medios informativos, aunque tambin gracias a personas en lo individual, ha incidido lenta pero progresivamente en la mejora de las condiciones existentes para deliberar pblicamente sobre problemas de relevancia pblica. Parto del supuesto de que un rgimen de rendicin de cuentas debe generar no solamente acciones de control, medicin, evaluacin y fiscalizacin, sino incrementar las posibilidades y objetivos especficos de la democracia deliberativa, tanto para las agencias del Estado como para los actores polticos y sociales. En este breve diagnstico, creo que es muy importante sealar que el ejercicio del derecho de acceso a la informacin (como mecanismo de ejercicio de un derecho, pero tambin como materia de litigio) ha encontrado condiciones mnimas de justiciabilidad en nuestro pas. Es decir, a travs del litigio estratgico organizaciones civiles como Sonora Ciudadana, Litiga OLE, la Comisin Mexicana de Defensa y Promocin de los Derechos Humanos, Fundar o el Centro Mexicano de Derecho Ambiental han logrado movilizar a favor de distintos derechos fundamentales los mecanismos judiciales disponibles, inclusive recurriendo a instancias internacionales de justicia. Y en ello el ejercicio del derecho de acceso a la informacin ha sido una pieza fundamental. Esta prctica es algo que debemos reconocer y auspiciar; sin embargo, no hay que olvidar que son pocos los recursos instalados y pocas las personas que pueden acceder a ellos para lograr que el ejercicio del derecho de acceso a la informacin imponga al Estado obligaciones vinculadas con derechos humanos. Para litigar en contra de resoluciones que afectan el derecho de acceso a la informacin es necesario contar con conocimientos jurdicos o con recursos para allegarse de la respectiva asesora. Basado en lo anterior, para mejorar la relacin y el impacto del derecho de acceso a la informacin con el rgimen de rendicin de cuentas, debe ponerse atencin en cuatro dimensiones distintas pero interconectadas:
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1. La dimensin sistmica: a nivel constitucional, el derecho de acceso a la informacin, en particular, pero todos los derechos humanos en general, deben vincularse con las finalidades y definiciones conceptuales del rgimen de rendicin de cuentas para todos los rdenes de gobierno. El ejercicio sistemtico del derecho mismo puede incidir en la mecnica de la gestin pblica porque implica un escrutinio y control de la sociedad. 2. Las responsabilidades pblicas y la prevencin: el ejercicio del derecho de acceso a la informacin debe generar efectos claros en, al menos, los siguientes aspectos: a. b. c. Responsabilidades de los servidores pblicos por violaciones a leyes de acceso a la informacin. Responsabilidades administrativas, penales o civiles que salgan a la luz pblica como resultado del acceso a la informacin. Reparacin de daos a otros derechos fundamentales. La eventual sancin a un servidor pblico por rehusarse a entregar la informacin a un solicitante no asegura que ste la obtenga, por lo que es necesario contemplar esta faceta de la normatividad.
Para ello, es necesario mejorar la eficiencia de los mecanismos de sancin existentes. No debe perderse de vista que la adjudicacin de responsabilidades individuales debe estar acompaada, e incluso antecedida, por mecanismos eficientes que permitan detectar fallas estructurales y sistmicas que sean el origen de violaciones a la normatividad en materia de derecho de acceso a la informacin. Se trata, por supuesto, de prevenir que se violen las leyes y de contar con mecanismos y procedimientos institucionales adecuados y eficaces para conseguirlo. 3. El fortalecimiento institucional: Los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin deben ser fortalecidos. Es indispensable brindar mejores condiciones para la efectiva autonoma de los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin. Asimismo, es necesario dotarlos de mejores atribuciones en materia de archivos y gestin de la informacin, as como de indicadores de gestin para reforzar los mecanismos de evaluacin. Finalmente, es necesario facultarlos para ordenar que se genere informacin pblica cuando las inexistencias guarden relacin con obligaciones normativas. 4. La justiciabilidad: Es necesario analizar con detenimiento los mecanismos disponibles en nuestro sistema jurdico para que los individuos gocen de mejores condiciones institucionales para que sus derechos sean garantizados. Para ello, deben fortalecerse esquemas de atencin y respaldo para litigios a favor del acceso a la informacin.
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Algunas propuestas
A continuacin, van algunas consideraciones que parecen relevantes para incrementar el impacto del derecho de acceso a la informacin en el rgimen de rendicin de cuentas y en la efectiva garanta de ste y otros derechos. 1. Vinculacin entre la rendicin de cuentas y los derechos fundamentales: Uno de los propsitos ms ambiciosos y necesarios de la Red por la Rendicin de Cuentas es influir en la agenda pblica sobre la rendicin de cuentas. Por ello es esencial que uno de los conceptos que deben normar las acciones de las instancias de fiscalizacin y control en todos los rdenes de gobierno debe ser el que marca el artculo 1 constitucional, es decir: "promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad". En otros trminos, la evaluacin del desempeo institucional debe generar mecanismos suficientes para ponderar los efectos de las polticas pblicas en los distintos derechos fundamentales, y de ah generar los correctivos necesarios en el desarrollo de dichas polticas. 2. Fortalecer y ampliar el esquema de control constitucional: Como ustedes saben, hoy los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin no cuentan con la facultad de interponer acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes que violen los principios y bases contemplados en el artculo 6 constitucional. De igual forma, tampoco cuenta con los medios legales que le permita interponer controversias constitucionales. Los organismos que garantizan el derecho de acceso a la informacin son instancias de control del Estado y deben contar con las herramientas legales que les permitan ejercer sus atribuciones en plenitud. Por lo tanto, sera conveniente otorgarles la facultad para interponer acciones de inconstitucionalidad ante leyes que resulten lesivas al derecho de acceso a la informacin, as como controversias constitucionales en el supuesto de que otras instancias del Estado se arroguen facultades que deben ser exclusivas de dichos rganos de transparencia. sta me parece una ruta efectiva y lgica para dar al derecho de acceso a la informacin mejores condiciones de justiciabilidad y mayor impacto en el rgimen de rendicin de cuentas. 3. Autonoma constitucional a todos los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin: Un tema central para la rendicin de cuentas es fortalecer y ampliar la independencia y el margen de maniobra para los organismos de control del Estado. En este sentido, es preciso que nuestro pas encare la tarea de robustecer el edificio institucional en materia de acceso a la informacin. A la fecha, en 15 entidades federativas, se contempla ya la autonoma constitucional para sus organismos garantes de este derecho. Tenemos que avanzar en este sentido y garantizar para el resto de dichos rganos, incluido el IFAI, su plena autonoma constitucional, la cual contemplamos desde una doble ptica. Por un lado, en
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trminos de la irreversibilidad de su desempeo independiente, pero tambin, en trminos de su plena desvinculacin orgnica de la administracin pblica a la que busca vigilar. En caso contrario, siempre estar presente la tentacin de regresiones y de ejercer presiones veladas. Se trata, sin duda, de la va ms segura para garantizar el mandato constitucional de mxima publicidad, la cual slo ser limitada por disposiciones legales y conforme a una adecuada motivacin. 4. Construccin de indicadores de gestin en materia de acceso a la informacin: Como saben, la reforma al artculo 6 constitucional mandata a todas las autoridades a publicar sus indicadores de gestin. Si se entiende este mandato constitucional de manera garantista y se es consecuente con lo dicho hasta ahora en materia de rendicin de cuentas y democracia deliberativa, es necesario que los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin construyamos indicadores de nuestra gestin como organismos garantes de un derecho fundamental. Debemos rendir cuentas sobre los efectos de nuestras resoluciones, sobre nuestras tareas de promocin del ejercicio del derecho de acceso a la informacin y sobre nuestras actividades de proteccin de datos personales. Estos indicadores deben ser comprehensivos y servir para que la sociedad pueda conocer, evaluar y deliberar sobre el quehacer institucional, sobre sus alcances y sus efectos. Pero tambin para que los Congresos que aprueban el presupuesto tengan mejores elementos de juicio para evaluar si stos son bien ejercidos y si su impacto social est en relacin con el gasto. El primer paso para exigir es ofrecer, y los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin debemos ser modelos a seguir en la rendicin de cuentas hacia la sociedad y hacia las instancias que nos fiscalizan. El conocimiento que se allegue y desarrolle esta Red por la Rendicin de Cuentas muy bien puede ponerse al servicio de esta tarea. 5. Mejorar y fortalecer el sistema de responsabilidades y prevencin en materia de acceso a la informacin: El derecho de acceso a la informacin tiene la particularidad de que su sentido depende, en esencia, de que la informacin se entregue de manera oportuna y sta sea de calidad. Por ello, hay que generar un sistema de incentivos ms eficiente para que los servidores pblicos brinden la informacin solicitada con esas caractersticas. Antes de sancionar, debemos prevenir, buscando una frmula que asegure que la informacin se entregue y que existan mecanismos flexibles que permitan evaluar de manera constante el sistema y los procesos para efectuar medidas correctivas. En esto, tenemos un largo camino que recorrer. 6. Fortalecer y homologar en los distintos rdenes de gobierno los esquemas de generacin de informacin presupuestaria: En la actualidad es imposible comparar y evaluar las cuentas gubernamentales, el ejercicio de recursos y su impacto pblico. Se requiere transitar a un esquema que permita comparar la informacin presupuestaria de ingresos y gastos sin que los regmenes autnomos o el orden de gobierno signifiquen un obstculo. La ley General de
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Contabilidad Pblica es un paso importante, pero es necesario dar seguimiento a su instrumentacin y ptimo cumplimiento. 7. Uso eficiente de nuevas tecnologas para mejorar las condiciones de acceso y uso de la informacin: La informacin, como base para la rendicin de cuentas, debe ser uno de los ejes fundamentales de esta discusin. Es preciso ampliar el marco conceptual para poner el nfasis en la nocin de sistemas de informacin ms que en el slo manejo de documentos. Ello permitir a cualquier persona o ente de fiscalizacin conocer de manera contextualizada lo que acontece en cualquier institucin pblica. Para ello, se necesita extender el uso de las tecnologas de la informacin y construir sistemas de consulta que permitan a los usuarios analizar y cruzar la informacin disponible para comprender desde distintos ngulos la funcin pblica. 8. Incentivar la demanda de informacin y de rendicin de cuentas: Como autoridades, los organismos garantes del derecho de acceso a la informacin tenemos la obligacin de promover el derecho de acceso a la informacin con la finalidad no slo de garantizarlo sino de hacerlo progresivo, a fin de que potencie otros derechos fundamentales. Para ello, resulta crucial la coordinacin estratgica entre organismos garantes, academia y organizaciones civiles y ser un ejemplo no slo por el tipo de actores que congrega, sino por la claridad en los objetivos que persigue. Finalmente, algunas consideraciones generales sobre la viabilidad de las propuestas que resulten de este magnfico Seminario. Un objetivo central de la Red por la Rendicin de Cuentas es la incidencia. Sus integrantes nos hemos propuesto trabajar de la mano de los actores polticos relevantes para impulsar el incipiente rgimen de rendicin de cuentas con el que contamos en Mxico. Partimos de un sentido de urgencia y del convencimiento de que la rendicin de cuentas puede y debe ser un motor de cambio no slo en las mecnicas y orientaciones de la gestin pblica, sino en la relacin entre esta y la sociedad. El IFAI tiene la conviccin de que el derecho de acceso a la informacin, la transparencia y la rendicin de cuentas son elementos indispensables para oxigenar nuestra institucionalidad democrtica, para alcanzar un rgimen que garantice con plenitud los derechos fundamentales consagrados en la Constitucin y en los tratados internacionales que ha suscrito nuestro pas. Si no avanzamos en la construccin de un slido rgimen de rendicin de cuentas, nuestro edificio democrtico puede caer en pedazos, tirando por la borda todos los esfuerzos y recursos invertidos en los ltimos 25 aos de apuesta por la consolidacin democrtica. Es necesario que los partidos polticos perciban la rendicin de cuentas como un ingrediente fundamental de la reforma poltica. Desperdiciaramos una oportunidad de oro si mantenemos en vas distintas lo poltico y el rgimen de rendicin de cuentas.
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El IFAI ha abierto en la Semana Nacional de Transparencia que se realizar en del 7 al 9 de septiembre prximo, un espacio en el que los partidos polticos fijarn su postura sobre la transparencia y la rendicin de cuentas para el prximo gobierno. Es indispensable mantener con todos ellos un dilogo permanente y constructivo que desemboque no slo en pronunciamientos de campaa, sino en compromisos claros de poltica pblica.
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La fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas en Mxico2
Ricardo Becerra Guillermo M. Cejudo
Versin revisada del documento discutido en el seminario internacional Hacia una poltica de rendicin de cuentas. Esta versin incorpora las sugerencias de los panelistas de la primera mesa del seminario, en que se debati sobre la fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas. Agradecemos los comentarios de Salvador Guerrero, Eduardo Topete, Pedro Salazar, Jos Tapia, Jess Cant, Jos Roldn Xopa, Ramn Aguilera, Cristina Galndez, Mauricio Merino, Aime Figueroa, Ana Elena Fierro y Juan Pardinas.
2. La fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas en Mxico

Ricardo Becerra y Guillermo M. Cejudo
Introduccin
El debate pblico sobre rendicin de cuentas en Mxico ha estado concentrado en tres temas: a) b) c) en los beneficios que genera y en las expectativas sobre lo que ocurrir cuando los gobiernos rindan cuentas al ciudadano, en la urgencia de que se realice con llamados y peticiones de que algo pase para que los gobiernos nos rindan cuentas, y en los serios problemas que su ausencia nos causa: gobiernos de baja calidad y ciudadanos distanciados del proceso poltico.
El supuesto comn del debate es que la rendicin de cuentas es esencialmente un estado virtuoso, en el que los gobiernos, sus instituciones y sus funcionarios informan y explican su comportamiento a un ciudadano etreo, que premia o castiga con base en la informacin que recibe.3 El problema con este supuesto es que la reduccin de la rendicin de cuentas a un principio normativo impide prestar atencin a los mecanismos institucionales que la hacen posible; mientras nos dedicamos a pregonar la rendicin de cuentas abstracta y a ensalzar sus virtudes, nos olvidamos que para llegar a ella es necesaria la articulacin de un conjunto de mecanismos que van desde controversias constitucionales o elecciones, hasta los archivos administrativos y la contabilidad de las oficinas pblicas; mecanismos que aseguren que todo acto de ejercicio del gobierno activa un proceso de rendicin de cuentas. La definicin de la rendicin de cuentas sigue, como muchos de los conceptos centrales en ciencia poltica, generando debate sobre sus lmites y sus alcances.4 El concepto est en constante expansin, y en ocasiones se suelen difuminar las fronteras entre rendicin de cuentas y otros componentes deseables de un rgimen democrtico,
3 No es el nico supuesto. Hay al menos otros dos lugares comunes en la discusin sobre el concepto de rendicin de cuentas: 1) que no hay una traduccin directa y correcta del vocablo ingls accountability y que, por tanto, "rendicin de cuentas" es apenas una aproximacin a un concepto ms complejo. As, hay quien incluso prefiere, en un purismo extrao, utilizar la palabra anglosajona a tener que equivocarse por usar el trmino en espaol. 2) que "rendicin de cuentas" es un concepto nuevo, prcticamente un neologismo, que refleja que en Mxico o incluso en toda Iberoamrica rendir cuentas es algo distante, incomprensible, ajeno a nuestra tradicin. Como suele ocurrir, estos lugares comunes ocultan ms de lo que informan. Toda traduccin es imprecisa, pero lo cierto es que rendicin de cuentas en el sentido amplio en que suele usarse y no slo en su variable contable es un equivalente bastante atinado para referirse a lo que en ingls se quiere decir cuando se usa "accountability". As mismo, la prctica de rendir cuentas es aeja: los conquistadores, encomenderos, virreyes y dems actores polticos novohispanos deban rendir cuentas literalmente a su soberano: el monarca espaol; en el siglo XX la clase poltica renda cuentas al presidente de la repblica. Lo novedoso, en todo caso, est en el carcter democrtico de la rendicin de cuentas: el destinatario final el soberano es el ciudadano. 4 Por ejemplo, vanse: Behn, Robert D., Rethinking Democratic Accountabilit, Washington D.C., Brookings Institution, 2001; Dubnick, M. y Romzek, B., "Accountability", en: J. Shafritz (ed.), International Encyclopdia of Public Policy and Administration, Nueva York, Westview Press, 1998, pp. 6-11.
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como la participacin ciudadana, la deliberacin pblica, etc.5 La discusin acadmica se ha encargado de trazar los confines conceptuales, as como planteado las preguntas relevantes para caracterizarla de una manera precisa: dnde comienza y culmina? quin participa y cundo? por qu y cmo se rinde cuentas?6 No es el propsito de este documento sumarnos a la tarea de matizar el concepto, ni ofrecer otra definicin.7 El propsito es otro, ms simple: mostrar que hay una fragmentacin conceptual en la forma de entender la rendicin de cuentas en Mxico. Sugerimos que la rendicin de cuentas como estado virtuoso ha logrado colocarse en el discurso pblico mexicano, pero esto no ha estado acompaado de una discusin sobre los mecanismos institucionales que hacen que la rendicin de cuentas pueda ser real. El problema central que buscamos exponer es la desvinculacin entre el ideal normativo de la rendicin de cuentas y la calidad de los mecanismos institucionales y administrativos concretos necesarios para que los gobiernos rindan cuentas. En otras palabras, en Mxico se exalta el principio de la rendicin de cuentas, pero la discusin se desentiende de los instrumentos, procesos y organizaciones necesarios para que ese principio pueda ser cumplido. La consecuencia es la falta de una articulacin conceptual que d un sentido a la existencia de diversos mecanismos que podran servir para rendicin de cuentas: se confunde acceso a la informacin con rendicin de cuentas; se cree que la evaluacin y la fiscalizacin son procesos separados, sin lneas de comunicacin; se asume que proporcionar informacin en reportes, sistemas electrnicos o anuncios de televisin es rendir cuentas, aunque esa informacin no genere consecuencias en las decisiones pblicas, en los procesos administrativos y, en ltima instancia, en correcciones y sanciones cuando haya problemas; y, finalmente, se asume que la rendicin de cuentas es una virtud personal o institucional, y no una obligacin legal, tica y poltica.
5 El trmino rendicin de cuentas "que hace apenas unas cuantas dcadas se usaba rara vez y con un significado relativamente restringido [] ahora surge por todos lados desempeando todo tipo de tareas analticas y retricas y llevando encima mucha de la carga de la gobernanza democrtica []. En el proceso, el concepto de rendicin de cuentas ha perdido algo de su sencillez y ahora requiere aclaraciones constantes y una categorizacin cada vez ms compleja". (Mulgan, Richard, "Accountability: An ever-expanding concept?", Public Administration, Vol. 78, 2000, p. 555.) 6 O'Donnell, Guillermo, "Horizontal Accountability in New Democracies", Journal of Democracy, vol. 9, nm. 3, 1998. Para algunos comentarios crticos y precisiones conceptuales, vase: Schedler, Andreas; Diamond, Larry y Plattner, Marc. F., The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder, Lynne Rienner, 1999, sobre todo la primera parte. 7 Mulgan, Richard, Holding Power to Account. Accountability in Modern Democracies, Nueva York, Palgrave, 2003; Mark Bovens. "Analysing and assesing public accountability. A conceptual framework", European Governance Papers, nm, C-06-01, 2006; Mark Philp "Delimiting democratic accountability", Political Science, Mayo 2008; Schedler, Andreas, Qu es la Rendicin de Cuentas?, Mxico, Instituto Federal de Acceso a la Informacin, Cuadernos de transparencia, 3, 2004; John M. Ackerman (coord.). Ms all del acceso a la informacin. Transparencia, Rendicin de Cuentas y Estado de Derecho, Mxico, S.XXI, 2008; Velasco Snchez, Ernesto, Gestin Pblica y Rendicin de Cuentas: Un enfoque basado en cumplimiento a uno basado en resultados?, Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas 3, Mxico, SFP 2011. Para una revisin reciente, vase: Merino, Mauricio y Lpez Aylln, Sergio, "La Rendicin de cuentas en , Mxico: Perspectivas y Retos", Cuaderno de Rendicin de Cuentas, SFP 2009. ,
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En las siguientes pginas explicamos, primero, la lgica y la importancia de distinguir entre la rendicin de cuentas como virtud y la rendicin de cuentas como un conjunto de mecanismos. Tras ello, mostramos algunos ejemplos de cmo el discurso pblico en Mxico se concentra en la primera nocin e ignora la segunda; esto lo hacemos mediante una revisin somera a los informes de tres gobiernos y las plataformas de los tres principales partidos polticos. Ofrecemos tambin una propuesta para propiciar que la discusin informada en Mxico comience a vencer esta fragmentacin conceptual.
Una distincin crucial

La rendicin de cuentas como objetivo slo es alcanzable mediante instrumentos institucionales concretos.8 Al respecto, Dubnik y Romzek sugieren distinguir entre la rendicin de cuentas (accountability) como el objetivo a alcanzar y los mecanismos de rendicin de cuentas (accountability mechanisms) como los instrumentos para hacerlo. De esta forma, si bien la rendicin de cuentas en abstracto es algo difcil de observar (ya no digamos medir cuantificar y evaluar), al hablar de mecanismos de rendicin de cuentas nos referimos a instituciones e instrumentos concretos, que son observables, medibles y evaluables que la hacen visible. Con base en esta distincin, en un texto reciente9, Mark Bovens, uno de los estudiosos ms citados en el tema de la rendicin de cuentas, identifica una falta de articulacin entre la investigacin sobre rendicin de cuentas en Estados Unidos y la que ocurre en Europa y Asia. Segn explica, en la perspectiva norteamericana, hay un predominio de la nocin de rendicin de cuentas como virtud: "la rendicin de cuentas se usa frecuentemente como un concepto normativo, un conjunto de estndares para la evaluacin del comportamiento de los actores pblicos [...] Rendir cuentas es una virtud, una cualidad positiva de organizaciones o funcionarios" (p. 947). En cambio, en la perspectiva alterna10, la rendicin de cuentas se entiende con un sentido ms acotado y descriptivo: "como un 'mecanismo' social, una relacin o arreglo institucional en la que un agente debe rendir cuentas a otro agente o institucin" (p. 948). Siguiendo a Bovens, ambas conceptualizaciones son necesarias en un rgimen democrtico una idea de qu es deseable valorativamente en el comportamiento de funcionarios y gobiernos y una nocin de los instrumentos necesarios para lograrlo. En otras palabras, as como la democracia involucra un ideal el gobierno del pueblo y un
Cejudo, Guillermo, "Todas las piezas en su lugar. La arquitectura institucional de la rendicin de cuentas", Mxico, ASF, 2005. 9 Bovens, Mark, "Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism", West European Politics, 33: 5, 2010, pp. 946-967. 10 Se refiere a la literatura britnica, australiana, canadiense y europea continental.
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mecanismo que la hace posible las elecciones limpias y equitativas la rendicin de cuentas significa tanto el estado virtuoso (gobiernos que rinden cuentas a sus ciudadanos), como los mecanismos para hacer posible ese ideal (instituciones, procesos y rutinas que permiten que cada acto de autoridad, cada funcionario, cada agencia y el gobierno en su conjunto informe, explique y justifique decisiones y acciones en el ejercicio del poder pblico). Ignorar esta dualidad tiene consecuencias: las agencias de investigacin, la discusin pblica y las acciones de gobierno respondern a la conceptualizacin parcial de rendicin de cuentas. Las agendas de incidencia de las organizaciones sociales tambin estarn guiadas por la nocin que se use de rendicin de cuentas. Bovens alerta sobre los peligros para la investigacin en rendicin de cuentas y hace un llamado a combinar aproximaciones tericas y conceptuales de ambas tradiciones. El problema al que se enfrenta hoy el debate pblico sobre rendicin de cuentas en Mxico no es uno de comunidades epistmicas separadas o de sesgos acadmicos diferenciados. El problema es mucho ms grave: el debate pblico en Mxico no slo est fragmentado sino que, adems de separar la virtud de los mecanismos, se privilegia la nocin valorativa de la rendicin de cuentas en lugar de hacernos responsables de los mecanismos institucionales que dicha nocin supone. Creemos que avanzamos en la rendicin de cuentas al incluirla en los discursos, al proponerla como objetivo de las polticas pblicas y al definirla como un principio gua de leyes y normas, pero en realidad no avanzamos hacia esos fines en tanto que no construimos el entramado de reglas y prcticas, de procedimientos y rutinas que son los mecanismos de rendicin de cuentas.
El debate fragmentado
En esta seccin presentamos ejemplos de cmo el debate pblico en Mxico est no slo fragmentado, sino sesgado hacia una visin ideal de la rendicin de cuentas como estado virtuoso, como ideal valorativo a alcanzar, pero no como un proceso o mecanismo a cumplir. Las plataformas de los tres partidos polticos ms importantes en Mxico muestran que, efectivamente, el debate poltico ha incorporado ya la nocin de rendicin de cuentas como un propsito genrico, deseable y de valencia positiva (quin se puede oponer a que se rindan cuentas?), pero sin contenido sustantivo en la forma de obligaciones concretas o procedimientos especficos. En la siguiente tabla, se muestran algunos ejemplos del tipo de menciones que se hace a la rendicin de cuentas en las plataformas electores de 2009 (se seala cada partido con sus siglas).
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Tabla 1. Plataformas de partidos

Rendicin de cuentas como mecanismo La reeleccin de alcaldes favorecer la rendicin de cuentas (PAN) La operacin de indicadores de gestin incidir en mejor de la rendicin de cuentas (PRD). Los indicadores de gestin y resultados en las reas de mayor gasto pblico mejorarn la rendicin de cuentas (PRI) Rendicin de cuentas como estado ideal Hay que garantizar la transparencia y la rendicin de cuentas de las instituciones de educacin superior (PAN) Se necesitan reglas en la operacin de programas sociales estatales y municipales para garantizar la rendicin de cuentas (PAN) Se debe fortalecer la rendicin de cuentas de los recursos entregados a las organizaciones de la sociedad civil (PAN) "Como parte de la estrategia para transparentar el uso de los recursos pblicos ejercidos a nivel estatal y municipal, los diputados del PAN insistirn en modificaciones legales para lograr una efectiva rendicin de cuentas" (PAN) Los programas sociales deben tener una operacin "instrumentacin eficiente y una estricta rendicin de cuentas" (PRI) Para mejorar la imparticin de justicia, hay que "impulsar polticas pblicas orientadas a facilitar el cumplimiento de la transparencia y la rendicin de cuentas del sistema judicial" (PRI) Hay que "someter a todas las autoridades judiciales a la transparencia y a la rendicin de cuentas" (PRD)
Pensar el ejercicio de la rendicin de cuentas como mecanismo (primera columna) permite imaginar y discutir acciones que faciliten llegar al estado virtuoso de un gobierno que rinde cuentas (indicadores, exmenes, reeleccin). En cambio, adoptar una visin abstracta de un estado ideal en el que la rendicin de cuentas ocurrir no requiere pensar los mecanismos para lograrlo, sino simplemente hacer una enunciacin de un valor a perseguir (segunda columna). Ms an, sobre la rendicin de cuentas como valor normativo hay poco que debatir: quin se opone a que los jueces rindan cuentas?, a quin le parece indeseable que los programas sociales de los municipios se sometan a la rendicin de cuentas? (siempre habr quien est en desacuerdo, pero pblicamente ser indefendible); en cambio, sobre un mecanismo institucional puede discutirse mucho: la relevancia de un instrumento para lograr cierto fin; su eficacia vis-a-vis otros mecanismos, o los costos asociados o consecuencias indeseadas de utilizar un mecanismo. Al hacer a un lado el debate por los mecanismos, lo nico que puede hacerse con la rendicin de cuentas como estado ideal es aorarla, pedirla, exigirla o prometerla. Que nuestros actuales diputados hayan sido electos tras presentar una plataforma poltica en estos trminos explica por qu la rendicin de cuentas est en boca de todos, y aparece como
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objetivo deseable en las leyes que han aprobado, pero en cambio se haya construido muy poco en trminos de instrumentos institucionales para fortalecerla. Algo similar se encuentra en la forma en que los gobiernos de distintos partidos informan sobre cmo rinden cuentas. La tabla 2 muestra cmo los gobiernos del PAN (gobierno federal), PRI (Nuevo Len) y PRD (Ciudad de Mxico), utilizan el trmino rendicin de cuentas en sus informes de gobierno.
Tabla 2. Informes de gobierno

Rendicin de cuentas como mecanismo Se llevaron a cabo 171 reuniones de rendicin de cuentas como parte del programa de Policas de Barrio (D.F.) Rendicin de cuentas como estado ideal Se han realizado concursos ("Adis a las trampas"), editado cuadernillos ("Serie rendicin de cuentas"), creado observatorios, dado talleres, realizado encuestas y firmado convenios para fortalecer la rendicin de cuentas (Gobierno federal) Se han realizado asesoras, firmado convenios y realizado encuestas de satisfaccin para mejorar la rendicin de cuentas (Nuevo Len) Se han realizado mesas de dilogo para fomentar la cultura de rendicin de cuentas (D.F.) Se tiene como estrategia "asegurar la transparencia y la rendicin de cuentas" de las autoridades encargadas de combate a la delincuencia (Gobierno federal) Se busca mejorar la rendicin de cuentas de los servicios de salud (Gobierno federal) Se han optimizado los mecanismos de planeacin, transparencia y rendicin de cuentas (Nuevo Len)
Se han agilizado los procesos contables y se ha dado mayor transparencia al presupuesto (D.F.) La figura de "contralores ciudadanos" promueve "la legalidad, la transparencia y la rendicin de cuentas" (D.F.) Se han atendido de mejor manera las observaciones de la Auditora Superior de la Federacin (Gobierno federal) Se ha mejorado Compranet para aumentar la transparencia de las adquisiciones del gobierno (Gobierno federal)
De nuevo, la primera columna muestra que existen ocasiones en que se ve la rendicin de cuentas en la lgica de un mecanismos que debe operar; pero la mayor parte de las veces se le ve como en la columna dos como un objetivo a alcanzar o una necesidad a satisfacer. Esto genera un problema peculiar: al definir rendicin de cuentas nicamente como un estado virtuoso, es difcil valorar la eficacia de las decisiones gubernamentales que lo hacen posible. Cmo sabemos que se ha fomentado la cultura de la rendicin de cuentas?, Quin puede definir si, para fortalecer la rendicin de cuentas es mejor un concurso de dibujo, un informe en televisin o una mesa de dilogo?, Cundo podemos comprobar que se ha optimizado la rendicin de cuentas en una poltica pblica o que, en la actuacin de algn gobernante, se ha garantizado la rendicin de cuentas? Prometer la rendicin de cuentas como estado abstracto es, paradjicamente, la mejor forma de
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no tener que rendir cuentas porque ni se cuestionar la validez del objetivo deseable, ni podr comprobarse si se ha alcanzado, o no. En cambio, cuando se le define como un mecanismo concreto es posible proponer y rebatir la pertinencia de distintas medidas concretas hacia la rendicin de cuentas: el diseo de Compranet y las obligaciones de informacin que supone permiten suponer que ser posible conocer las razones detrs de las decisiones de compra de las oficinas de gobierno?, la activacin de contralores ciudadanos permitir que las decisiones de gobierno puedan ser efectivamente escrutadas y habr la posibilidad de incidir y mejorar la toma de decisiones?
Las consecuencias de la fragmentacin

Este nfasis en la rendicin de cuentas como virtud y el aparente olvido de la rendicin de cuentas como conjunto de mecanismos institucionales explica tambin otra faceta de esta fragmentacin: la enorme brecha entre lo que los gobiernos entienden y presentan como rendicin de cuentas y lo que la sociedad civil organizada y los medios de comunicacin esperan cuando dicen que quieren que los gobiernos rindan cuentas. Por un lado, los gobernantes y las burocracias dicen rendir cuentas cuando generan informes, entregan reportes y hacen anuncios sobre el desempeo de sus funciones y resultados. Por otro, cuando la discusin en los medios o las peticiones de la sociedad organizada incluyen a la rendicin de cuentas, lo hacen pensando en sanciones a funcionarios y polticos. Se trata, en el peor de los casos, de un dilogo de sordos entre gobernantes que creen estar rindiendo cuentas porque generaron y entregaron informacin (as sea en spots televisivos o informes de gobierno), y "demandantes" de rendicin de cuentas que piden sanciones y despidos y para quienes la informacin generada por las autoridades no satisface ninguna nocin de rendicin de cuentas. As como partidos y gobiernos prefieren adoptar la nocin de rendicin de cuentas como estado virtuoso y relegan la nocin de mecanismos institucionales, los medios de comunicacin siguen una misma lgica: las notas de prensa con notables y encomiables excepciones asumen la rendicin de cuentas como algo que ocurre al final del ejercicio de gobierno ya que culmin una poltica, termin un periodo de gobierno o lleg la eleccin y que tiene que ver ante todo con las sanciones a funcionarios con mal desempeo. Los mecanismos institucionales las auditoras, los indicadores de desempeo, los archivos, la contabilidad, las evaluaciones son muy tcnicos y muy aburridos en su funcionamiento cotidiano. En cambio, las desviaciones de estado virtuoso el funcionario corrupto, la poltica que fracas, la decisin cuestionable son mucho ms atractivas. El problema, una vez ms, es que al privilegiar la visin de rendicin de cuentas como un estado virtuoso e ignorar los mecanismos institucionales necesarios, se produce la idea de que la rendicin de cuentas es una virtud personal de los polticos y los funcionarios, y no un proceso institucional que no depende de la calidad moral de las personas. En la visin
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prevaleciente, rendir cuentas es un mrito individual de polticos virtuosos, en lugar de ser un procedimiento rutinario que obliga a personas buenas y malas. Una forma de fragmentacin conceptual adicional se refiere a la distincin crucial, pero muchas veces olvidada, entre algunos mecanismos especficos de rendicin de cuentas y la rendicin de cuentas como proceso poltico, del cual el ciudadano es destinatario. Consideremos como ejemplo la confusin entre acceso a la informacin y rendicin de cuentas. El argumento es simple: la transparencia es un requisito para la rendicin de cuentas, pero no la agota; si bien es cierto que, en tanto que los ciudadanos no tengan acceso a informacin pblica, puedan hacer solicitudes o consultar los portales electrnicos de las oficinas de gobierno para revisar documentos oficiales, no podr haber rendicin de cuentas (condicin necesaria), tambin es cierto que slo habr rendicin de cuentas cuando esta informacin se use como insumo para exigir explicaciones y tratar de incidir en las decisiones y en el funcionamiento de los poderes pblicos (condicin suficiente). Lo mismo ocurre con la fiscalizacin. Cuntas veces no hemos escuchado a funcionarios y polticos decir que ya rinden cuentas argumentando que su desempeo y el uso que hacen del dinero pblico est fiscalizado por una auditora superior? De nuevo, la fiscalizacin constituye un mecanismo de rendicin de cuentas si y slo si est vinculada con procesos de aprendizaje organizacional para incidir en el desempeo, con la atencin oportuna de las observaciones a la cuenta pblica y con sanciones cuando haya incumplimientos o desvos. Fiscalizar la cuenta pblica es, como la transparencia, un insumo para la creacin de procesos de rendicin de cuentas, pero no lo es en s misma en tanto que no est articulada con consecuencias. Algo similar puede decirse de otros mecanismos administrativos que alimentan los procesos de rendicin de cuentas, pero que no la constituyen por s mismos: polticas evaluadas por instancias externas, funcionarios sujetos a evaluaciones de sus superiores y de agentes externos, contraloras que revisan el desempeo de los gobiernos, y agencias de gobierno que estn monitoreados por sistemas complejos de indicadores de gestin, etc. Todos ellos son insumos para la rendicin de cuentas, pero no son rendicin de cuentas por s mismos; slo en la medida que estos insumos, los mecanismos y un sistema de responsabilidades que incluya sanciones estn articulados dentro de un proceso democrtico, ser posible hablar de rendicin de cuentas. No se trata de quitarle valor a cada uno de estos mecanismos para la rendicin de cuentas por separado, sino de conceptualizar la rendicin de cuentas como el proceso que requiere de acceso a la informacin, de evaluaciones, de controles, de indicadores, de auditoras y de sanciones en forma articulada, y con vinculacin al proceso democrtico. Finalmente, hay que sealar la fragmentacin que existe entre algunos mecanismos de rendicin de cuentas y la sustancia de la responsabilidad. Los funcionarios dicen rendir cuentas porque son auditados y porque los mecanismos de control interno aseguran que ni se ha violado alguna norma legal, ni alguna disposicin administrativa, y porque las auditoras muestran que no se ha desviado un solo peso del presupuesto pblico. En
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realidad, para rendir cuentas es necesario que se informe, explique y justifique algo ms que el apego a la ley y uso pulcro de los recursos. La rendicin de cuentas debe incluir como sustancia el ejercicio de las atribuciones, el valor pblico generado. Rendir cuentas por el peso gastado o la ley cumplida no basta en tanto que no se muestre que eso contribuy a generar bienes, servicios o polticas pblicas destinados a resolver algn problema social, a mejorar la calidad de vida de una comunidad y, en suma, a conseguir los propsitos definidos en el proceso democrtico. Desligar la rendicin de cuentas de la sustancia de la accin del gobierno es una falacia de la rendicin de cuentas: los gobernantes pueden generar informes, reportar datos, hacer pblicos sus documentos, entregar documentos a otras autoridades, y difundirlos por televisin, pero todo ello puede ser sobre temas adjetivos (el dinero gastado, la disposicin cumplida, el proceso realizado) y no sobre la sustancia de las responsabilidad (el logro alcanzado, la atribucin ejercida, el resultado social deseable). Hasta ahora, se sigue privilegiando el control legal estricto y la revisin presupuestal, pero se deja de lado la responsabilidad pblica del ejercicio de atribuciones, la consecucin de fines pblicos socialmente deseables, y la resolucin de problemas sociales. Si no tienen como objetivo central la responsabilidad pblica (las atribuciones, los resultados), la activacin de los procesos de rendicin de cuentas ser una coreografa de movimientos, trmites y procesos, pero carente de sustancia.
Hacia un concepto integrador de rendicin de cuentas

En su reciente libro La idea de la justicia, el premio Nobel de Economa Amartya Sen hace una crtica a buena parte de la filosofa poltica contempornea, a la que caracteriza como demasiado ocupada en definir el estado ideal de la justicia (el conjunto perfecto de instituciones, los principios y criterios en los que una sociedad justa vivira y el funcionamiento de dicha sociedad ideal) para poner atencin a las injusticias remediables en el mundo real. Algo similar es lo que pasa en el debate pblico mexicano: es muy atractivo discutir las virtudes, bondades y desafos de la rendicin de cuentas como principio abstracto, pero es tedioso y poco lucidor ocuparse de los procedimientos organizacionales y de las rutinas administrativas necesarias para construir un rgimen eficaz (que no un mundo ideal) de rendicin de cuentas para el conjunto del Estado mexicano. Siguiendo a Sen, quien pide sustituir la pregunta cmo se organizara una sociedad perfectamente justa? por una ms simple y concreta: cmo remediar una injusticia palpable?, podemos proponer remplazar las preguntas abstractas acerca de la rendicin de cuentas como estado virtuoso (se ha garantizado la rendicin de cuentas?, se ha fortalecido la cultura de rendicin de cuentas?, etc.), por preguntas empricas (y normativas) sobre el funcionamiento especfico de los procesos de rendicin de cuentas: quin rinde (o debera rendir) cuentas por determinada accin de gobierno?, ante quin rinde cuentas
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(o ante quin debera hacerlo)?, cmo se rinde (o se debera rendir) cuentas por dicha accin?, respecto a que se rinde (o se debera rendir) cuentas? Para cada oficina pblica, para cada accin, y para cada funcionario las respuestas podrn ser distintas, ms no las preguntas. Con una misma lgica (quin rinde cuentas a quin, cmo y respecto a qu?), puede haber mecanismos institucionales distintos: no es lo mismo la labor de un juez que la del secretario de gobernacin, o las actividades por las que rinde cuentas un embajador o un funcionario de Correos de Mxico. Cada actividad, puesto y mbito de gobierno requerira mecanismos institucionales diferenciados, aunque articulados en un rgimen coherente. El punto de partida para lograrlo es asegurar que para cada acto de autoridad est previsto un mecanismo de rendicin de cuentas explcito. La rendicin de cuentas es, en esta perspectiva, un componente integral de cualquier accin de gobierno, y no un hecho que ocurrir en el futuro, o que se resolver en el camino, en caso que se detecte un problema. Para cada acto de gobierno una licencia, un castigo, un operativo policial, una transferencia presupuestaria o un nombramiento debera haber una decisin inequvoca sobre cmo se va a rendir cuentas, quin lo har, ante quin y respecto a qu. En esta forma, la rendicin de cuentas como mecanismo opera cotidianamente, y no es slo un estado virtuoso, ideal pero inalcanzable. No se trata, con esta propuesta, de reemplazar un sesgo con otro: tan importante es el destino como el camino que nos lleva a l. No pedimos que, al privilegiar los mecanismos, dejemos de hacernos tambin las grandes preguntas sobre el estado ideal de la rendicin de cuentas, en abstracto. De nuevo, Bovens dice que: "los mecanismos de rendicin de cuentas carecen de significado sin una nocin de virtud, y viceversa, no hay virtud sin mecanismos.11 No se trata de perder el objetivo general: gobiernos que rindan cuentas a sus ciudadanos, sino de ser capaces de trazar el camino hacia all. La nica forma de llegar al destino es conocer la ruta; de poco sirve convencernos de las enormes bellezas que nos esperan al final del camino, si desconocemos la trayectoria a seguir, y si no nos ocupamos de construir el vehculo los mecanismos y asegurar que funcione. Por ms que presionemos, reclamemos y exijamos, no habr gobierno que rinda cuentas no llegaremos a nuestro estado virtuoso si no construimos los mltiples mecanismos institucionales de rendicin de cuentas necesarios. Y no se trata de una exquisitez acadmica: es un problema en la forma de entender y usar el concepto que lleva a una fragmentacin conceptual grave, pues usamos la rendicin de cuentas para posturas retricas, pero no para resolver el problema de gobiernos sin la capacidad, la vocacin, la obligacin y la responsabilidad de rendir cuentas.
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Bovens, Art. Cit., p. 962.
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La fragmentacin institucional de la rendicin de cuentas
Alejandra Ros Czares Jorge Javier Romero
3. La fragmentacin institucional de la rendicin de cuentas

Alejandra Ros Czares y Jorge Javier Romero
El problema
Mxico lleva ms de dos dcadas reformando las instituciones gubernamentales de los tres poderes y de los tres rdenes de gobierno. En estos aos, se consolid la reforma al poder judicial que apuntal la autonoma de la Suprema Corte y la fortaleci al reconocerla como Tribunal Constitucional; tambin, se dieron avances notables en transparencia gubernamental con la aprobacin de la ley en la materia que dio origen al Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, IFAI (ahora tambin de Proteccin de Datos Personales) y la reforma constitucional subsecuente. Los mexicanos fuimos testigos de la transformacin de la Contadura Mayor de Hacienda que dej su histrico lugar a la Auditora Superior de la Federacin (ASF), una institucin que busca apuntalar al poder legislativo como contrapeso institucional. A estos cambios se han sumado un sinnmero de reformas a la legislacin federal y nuevos procesos administrativos que lo mismo han creado un servicio profesional de carrera en la administracin pblica que un sistema de evaluacin del desempeo. Los cambios, por cierto, no se limitan al mbito nacional. Las entidades de la Repblica tambin han participado en velocidad y profundidad diversa de las transformaciones institucionales. El anlisis de las instituciones estatales indica que estos ajustes lo mismo responden a una genuina propuesta de cambio democrtico que a una inercia atizada por los cambios a la estructura institucional del mbito nacional. As, visto en perspectiva histrica, el cambio institucional en el pas ha sido ingente, sin embargo, cuando se reflexiona sobre estas transformaciones a la luz de la rendicin de cuentas gubernamental resulta evidente que los cambios no han sido diseados con una perspectiva sistmica. De hecho, es posible afirmar que el conjunto de reformas se ha dado de manera desarticulada, ms como salidas inmediatas a demandas concretas como en el caso de las leyes de transparencia o como resultado de acuerdos coyunturales entre los partidos polticos. Las reformas no han sido producto de un diseo de cambio institucional coherente, sino consecuencia de un proceso de cambio marcadamente incremental que ha resultado en instituciones con mandatos poco claros o bien, instituciones con objetivos concretos pero con una debilitada capacidad de incidencia real, ya por debilidad institucional, o bien por la interdependencia de responsabilidades entre varias instituciones que no necesariamente comparten el mismo objetivo. La consecuencia es un entramado institucional desvinculado, fragmentado. A manera de ilustracin, pensemos en dos ejemplos asociados a las reformas institucionales ms celebradas de los ltimos aos: transparencia y fiscalizacin. En el primer mbito, el estudio sobre sistemas de informacin en el pas titulado Mtrica de transparencia 201012 encontr que si bien se han dado avances en transparencia gubernamental, persisten deficiencias en algunas entidades de la Repblica (y en el mbito federal) debido a que an estn pendientes los ajustes que demanda la reforma
12 La Mtrica de Transparencia es un anlisis emprico del sistema de transparencia de las 32 entidades de la Repblica y del gobierno federal realizado por un equipo de investigadores del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) coordinado por el Dr. Sergio Lpez Aylln. El reporte nacional y los reportes individuales, as como las bases de datos correspondientes, se encuentran a disposicin del pblico en www.metricadetransparencia.cide.edu
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constitucional del 2007 que estableci el piso mnimo para definir el derecho de acceso a la informacin en todo el pas. Entre otras conclusiones, la Mtrica identific que la transparencia ha logrado institucionalizarse en los procesos cotidianos de algunas administraciones pblicas, lo que favorece la existencia de portales gubernamentales y la respuesta a solicitudes ciudadanas de informacin, pero alerta que existen importantes limitaciones en la oportunidad y calidad de esta misma informacin. As, "los usuarios que reciben informacin [] carecen de mecanismos para verificarla y no existe ninguna consecuencia efectiva por la mala calidad de la informacin proporcionada".13 En materia de fiscalizacin un punto fundamental en la rendicin de cuentas tenemos que si bien el trabajo de la ASF ha derivado en denuncias importantes sobre manejo equvoco de recursos pblicos (por ejemplo, por parte de algunas instituciones locales), stas no parecen incidir en la actividad cotidiana de las instituciones sealadas porque la capacidad de seguimiento y/o sancin es prerrogativa de otras instituciones como el propio poder legislativo, los rganos de control interno, el ministerio pblico, etctera. Una situacin similar se repite en las entidades de la Repblica que han buscado consolidar un modelo de fiscalizacin anlogo al de la ASF, con la agravante de que en los rganos de fiscalizacin locales parecen persistir problemas de negligencia o abierto conflicto de inters por parte de estas nuevas instituciones. La estructura institucional de los poderes de gobierno se muestra impermeable a la demanda de una efectiva rendicin de cuentas, ya sea por negligencia o simplemente por inhabilidad. Por ejemplo, en el mbito federal se identifica la creacin de programas que buscan combatir la discrecionalidad (como el servicio profesional de carrera) y fortalecer el control interno de las instancias de gobierno del poder ejecutivo, pero ninguno de estos esfuerzos responden a una estrategia deliberada lo que deriva en una fragmentacin de la responsabilidad de estas tareas. As, tenemos dos secretaras de gobierno (Hacienda y Funcin Pblica) "cuyas responsabilidades se traslapan, contradicen o estorban".14 Aunado a lo anterior, la evidencia indica que en el poder ejecutivo no hay una idea consolidada ni unvoca sobre qu significa ser servidor pblico y rendir cuentas.15 El poder legislativo y el poder judicial no presentan un panorama ms alentador. En el primero persiste una estructura de responsabilidades aisladas, a contrapelo de un sistema de rendicin de cuentas interno que articule a las distintas instancias administrativas y polticas (como las fracciones parlamentarias) del Congreso Federal. "La prctica parlamentaria se rige por mecanismos que propician la irresponsabilidad y aslan al Poder Legislativo de la sociedad".16 En el caso del poder judicial, "los procesos de
13 Ver: Reporte Mtrica de Transparencia 2010, p. 7 URL: http://www.metricadetransparencia.cide.edu/ Metrica%202010.pdf 14 Ver: Pardo, Mara del Carmen, 2010. "Los mecanismos de rendicin de cuentas en el mbito ejecutivo de gobierno" en Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, UNAM-IIJ. 15 Idem 16 Ver: Casar, Mara Amparo; Marvan, Ignacio y Puente, Khemvirg, 2010. "La rendicin de cuentas y el poder legislativo" en Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, UNAM-IIJ.
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rendicin de cuentas [] se conducen y se concluyen en el interior de dichas instituciones. En este sentido, los contactos con el exterior se conducen de forma limitada".17 Al final, el horizonte es alarmante: en ninguno de los tres poderes de gobierno hay manera de vincular responsabilidades institucionales con resultados concretos. En el mbito estatal, predomina una debilidad institucional en los poderes legislativo y judicial que mina su efectividad como contrapeso a un poder ejecutivo mucho ms robusto y dominante que no slo inhibe la autonoma de los otros dos poderes sino que impone legislacin y polticas que adems implementa de manera poco transparente en el mejor de los casos o abiertamente discrecional.18 La situacin no es ms alentadora si se analizan los gobiernos municipales en donde confluye un periodo ajustado de gobierno que incide en la habilidad de los muncipes para generar capacidades de gestin y un esquema institucional de control mixto en donde en donde el cabildo tiene el papel protagnico y en donde las legislaturas estatales tienen una responsabilidad importante, aunque no siempre los incentivos correctos. An ms, la estructura de la rendicin de cuentas que debe existir entre niveles de gobierno (por ejemplo, en el uso de recursos federales), se reduce a una proliferacin de procesos administrativos que crean excesivos flujos de informacin que sobrepasan la capacidad de reaccin de las instituciones encargadas de su seguimiento (ya sean estatales o municipales).19 Por ello, los gobiernos locales funcionan en esferas de discrecionalidad e impunidad, protegidos por un entramado institucional que diluye la responsabilidad y la capacidad de sancin. En los ltimos aos hemos construido una estructura institucional desequilibrada que no atina a dar direccin uniforme a los esfuerzos de rendicin de cuentas. Lo que hemos hecho es una adecuacin de responsabilidades que enfatiza la legalidad, pero olvida la explicacin y justificacin de las acciones u omisiones de las instituciones gubernamentales. Este ajuste constante ha soslayado la importancia de vincular entre s responsabilidades y responsables, por lo que las instituciones clave trabajan de manera aislada dejando a la rendicin de cuentas del sistema poltico mutilada en alguno de sus aspectos fundamentales, o simplemente incompleta. En concreto: tenemos instituciones que velan por nuestro derecho a la informacin gubernamental, pero que no inciden en los procesos de archivo y gestin de los datos que se generan en el da a da, o bien cuyas resoluciones tienen un impacto limitado ante la ausencia de mecanismos efectivos para hacerlas valer. Tenemos tambin un sistema de fiscalizacin cuyos resultados no afectan las proyecciones gubernamentales, pues no sirven para definir reas de oportunidad y riesgo, simplemente porque los encargados de la toma de decisiones (lase poder ejecutivo
Ver: Caballero, Jos Antonio. 2010. "La rendicin de cuentas en los poderes judiciales" en Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, UNAM-IIJ. 18 Ver: Ros Czares, Alejandra y Cejudo, Guillermo, 2010. "La rendicin de cuentas en los gobiernos estatales" en Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, UNAM-IIJ. 19 Ver: Cejudo, Guillermo y Gerhard, Roberto, 2010. "La rendicin de cuentas en transferencias intergubernamentales. El caso del FAIS" en Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, UNAM-IIJ.
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y legislativo) no se sienten obligados a incorporar los resultados de la fiscalizacin como un insumo para la toma de decisiones. Una situacin similar sucede con los nuevos sistemas de evaluacin que no logran levantar el vuelo. Por otra parte, las instituciones encargadas del control burocrtico no consiguen articularse con aqullas encomendadas con la procuracin y administracin de justicia; y as, un largo etctera. En resumen, lo que tenemos, tanto en el mbito federal como en los estatales, es un conjunto de instituciones "nuevas" que no logran un concierto. La consecuencia ms grave es el desencanto del ciudadano que distingue instituciones costosas, que alardean de nuevas facultades e importantes prerrogativas, pero que no han logrado consolidar un sistema poltico que justifique a cabalidad la direccin de las acciones de gobierno.
Las causas del problema

El diagnstico de la estructura institucional del pas indica que son cinco las causas de la fragmentacin institucional que impide una efectiva rendicin de cuentas: Primero, las reformas institucionales de los ltimos veinte aos a nivel nacional y estatal no estn articuladas entre s. No se ha seguido un diseo deliberado donde cada pieza desempea una funcin especfica vinculada con las dems. En algunos casos, se trata de respuestas coyunturales a reclamos inmediatos que resultan en procesos desvinculados. Lo anterior es particularmente lesivo para la rendicin de cuentas de un rgimen presidencial cuyo principio rector es la concatenacin de responsabilidades y atribuciones. En un rgimen como el nuestro, cada una de las instituciones tiene una lgica propia, pero tambin una lgica sistmica; sin embargo, los notables avances que se han conseguido en contextos especficos (como la transparencia) no han logrado articularse con el resto de las piezas. Por ello, es fcil encontrar situaciones donde instituciones que deberan trabajar de manera conjunta fortalecindose mutuamente se estorban. En Mxico, se requiere una articulacin explcita que pronuncie los objetivos, procesos y metas de las instituciones polticas. Segundo, las recientes reformas han asignado nuevas responsabilidades a instituciones ya existentes, o bien han creado instituciones nuevas que asumen responsabilidades de gestin y gobierno, otrora hurfanas, pero sin aadir una estrategia deliberada de fortalecimiento institucional. El resultado es un conjunto de instituciones que no cuentan con los recursos humanos y materiales suficientes para desempear el mandato correspondiente o bien, instituciones que adolecen de instrumentos tcnicos indispensables para un funcionamiento efectivo. Por ello, lo que predomina en el pas son mandatos sin viabilidad operativa. En muchos casos, el aparato burocrtico ha complicado an ms la transparencia y la rendicin de cuentas. No se ha considerado el mayor rendimiento de los recursos ni la correcta aplicacin de los mismos. Se hace necesario transitar de los indicadores de gestin a la efectiva rendicin de cuentas.
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Tercero, prevalece en el pas una estructura normativa que genera incentivos contradictorios entre instituciones clave para la rendicin de cuentas. La rendicin de cuentas demanda una armona institucional, es decir, el trabajo conjunto entre distintas dependencias para llevar a buen trmino el proceso de rendir cuentas (o bien, exigirlas). Por ejemplo, la incidencia real de las instituciones dedicadas al control gubernamental est fuertemente condicionada por el compromiso que muestren las instituciones que cuentan con la atribucin de sancin. Por ello, una entidad de fiscalizacin ser inocua si la contralora como entidad de control administrativo, la tesorera como entidad de ejecucin de las sanciones financieras, o bien, el ministerio pblico como entidad de control criminal, no colaboran en el seguimiento a los procesos sancionatorios producto de la fiscalizacin. El crculo inacabado de la rendicin de cuentas subsiste en otros mbitos, como el de las contraloras ciudadanas. Lo que tenemos entonces es una desvinculacin de las instituciones en las etapas centrales de la rendicin de cuentas. Sin una calibracin adecuada, el funcionamiento de cada una de estas instituciones (incluso si fuera efectivo) resulta inocuo. Cuarto, las reformas normativas e institucionales no han logrado resolver la indeterminacin de responsables y responsabilidades. A un mismo procedimiento le acuden varias instituciones como responsables de su supervisin y seguimiento. En ocasiones, se dispersa tanto la responsabilidad de un acto entre varias instituciones que se termina por difuminarla. Esto es particularmente cierto en las relaciones intergubernamentales. Quinto, las instituciones polticas se desempean en una lgica burocrtica alejada del contexto social, es decir, prevalecen instituciones sin un sentido claro de lo pblico. Lo anterior se devela en la prevalencia de una actitud reactiva ante la rendicin de cuentas y en la ausencia de un acuerdo entre titulares y servidores pblicos sobre qu significa rendir cuentas.
Qu hacer? El ideal institucional para una efectiva rendicin de cuentas

La definicin que sustenta el esfuerzo de la Red de Rendicin de Cuentas establece con claridad la existencia de actores (el que rinde y el que exige cuentas) vinculados por cuatro "verbos rectores" (informar, explicar, justificar e incidir). En el ideal, cada uno de estos verbos debe estar asociado a instituciones concretas, actores definidos y a procedimientos especficos de gestin cotidiana. Por tanto, las acciones inmediatas para alcanzar este ideal deben buscar lo siguiente: 1. Contrapesos institucionales efectivamente vinculados con la ciudadana en general. En este punto son dos las acciones inmediatas: adecuar el sistema de rendicin de cuentas de cada uno de los poderes de gobierno y revisar su estructura
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institucional para fortalecer su responsabilidad como contrapeso institucional. Respecto a la primera accin, es fundamental que la autonoma de los poderes de gobierno deje de ser una patente de corso para decidir al margen de la sociedad. El primer paso a un sistema de contrapesos efectivo que demanda cualquier rgimen presidencial es la existencia de poderes de gobierno que individualmente informen, expliquen y justifiquen sus acciones a los ciudadanos. Lo anterior es particularmente relevante en las entidades federativas. La segunda accin no depende de un mayor flujo de recursos, en realidad, obedece a la transparencia en el manejo de los ya existentes y a la definicin clara de responsables y responsabilidades. 2. Instituciones con responsabilidades claramente definidas y con la capacidad para llevarlas a cabo. Crear nuevas instituciones y multiplicar responsabilidades slo genera mandatos sin posibilidades, entelequias de rendicin de cuentas. 3. Procedimientos de gestin cotidiana en todas las instituciones de gobierno que efectivamente reflejen los verbos rectores de la rendicin de cuentas. Los mexicanos hemos prestado mucha atencin a las reformas macro de las instituciones polticas, dejando en un segundo plano (o completamente abandonados) los cambios mnimos, menos ostentosos, de las reglas y rutinas de la administracin de los asuntos pblicos, lo que podramos llamar parafraseando a Mauricio Merino como la fontanera de la rendicin cuentas: los procesos rutinarios de los cuales depende la generacin de informacin; la creacin de indicadores; la vinculacin de los procesos de planeacin; implementacin y evaluacin; as como, los procesos necesarios para garantizar el reclutamiento meritocrtico de los servidores pblicos. El objetivo es internalizar la rendicin de cuentas como una rutina. La mirada a los recovecos de la administracin cotidiana no se restringe al poder ejecutivo, ni a los niveles federales de gobierno. 4. Armona en el actuar de las instituciones involucradas. No es suficiente informar, explicar y justificar, si estas acciones no tienen incidencia en las decisiones de gobierno. Por ello, es necesario fortalecer las instituciones encargadas de la sancin de las desviaciones al inters pblico en cualquiera de sus modalidades. 5. Correspondencia entre los mecanismos de rendicin de cuentas de la federacin, los estados y los municipios. A pesar de la reproduccin formal de los mecanismos de transparencia o rendicin de cuentas en las entidades del pas, en cada estado se entiende el tema de manera diferente y existe una enorme disparidad entre los mecanismos existentes en cada arreglo institucional local. Los municipios, por lo que les toca, son instancias en exceso dependientes de la federacin; sin capacidades tcnicas para actuar con autonoma, carentes de servidores pblicos profesionales y sin mecanismos estandarizados de transparencia y rendicin de cuentas. La opacidad municipal es un asunto recurrente
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Conclusiones: los obstculos para vencer la fragmentacin institucional

La actual fragmentacin institucional de la rendicin de cuentas que existe en Mxico es producto tanto del modo incremental y desarticulado en el que se ha dado el cambio institucional, como de la desordenada evolucin de nuestro federalismo. Presente de manera formal durante buena parte de la historia independiente del pas, en la prctica, el federalismo constitucional no fue durante ms de un siglo, ms que una formalidad que era en buena medida sustituida por un centralismo presidencialista que tambin asfixiaba a la autonoma de los poderes legislativo y judicial. Con los cambios institucionales que se han dado en Mxico durante las tres ltimas dcadas han aumentado notoriamente las autonomas locales y se han fortalecido los poderes de gobierno, pero de manera casustica, sin orden ni concierto. Se ha tratado de un cambio institucional de carcter incremental, con ritmos e intensidades diversas en los diferentes estados del pas, sin que haya ocurrido un proceso de concertacin ordenador, por lo que existen enormes asimetras entre las diversas entidades y gobiernos locales. Por otra parte, muchos de los cambios han sido meramente formales; se han creado o ajustado leyes pero sin adecuar los mecanismos efectivos para su aplicacin o disear las prcticas institucionalizadas que conviertan en realidad lo estipulado por la nueva normatividad. Adems, en la medida en la que las nuevas instituciones vinculadas a la rendicin de cuentas han aparecido gradualmente y en ocasiones para salirle al paso a situaciones o demandas especficas, existen contradicciones importantes entre sus objetivos, lo que ha llevado a que se nulifiquen mutuamente. De ah que la siguiente etapa de desarrollo institucional en materia de rendicin de cuentas, debera poner como objetivo central el dar orden al abigarrado conjunto de normas e instituciones que ahora existen sin soslayar la heterogeneidad que caracteriza al pas. Es indispensable que, sin alterar la soberana de los estados ni la autonoma de los poderes, existan criterios de exigencia comunes a todos los mbitos del Estado mexicano y mecanismos coherentes para transparentar, evaluar y sancionar las acciones gubernamentales. Necesitamos mnimos institucionales. Por otra parte, una estrategia efectiva de rendicin de cuentas debe atender no slo a quien rinde cuentas sino tambin a quien las demanda. As, la consolidacin de un sistema efectivo de rendicin de cuentas demanda una estrategia de informacin y educacin que permita a los ciudadanos conocer los mecanismos concretos para informarse, exigir explicaciones o demandar justificacin de las acciones gubernamentales. Los ciudadanos tambin deben conocer cules son los procesos por medio de los cuales es posible incidir consecuencias reales en el comportamiento de las instituciones gubernamentales; slo as el ciudadano puede acompaar y apuntalar los procesos de sancin administrativa o judicial, as como ejercer el importantsimo derecho de sancionar polticamente servidores pblicos responsables de conductas ilegales.
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As, la siguiente ronda de reformas institucionales en materia de rendicin de cuentas se deber centrar en tres puntos. Primero, buscar coherencia entre las instituciones que actualmente existen para garantizar la efectividad de los contrapesos y las complementariedades institucionales. Segundo, deber asegurarse que instituciones y procesos estn vinculados a la ciudadana. Tercero, dar claridad y certeza a las responsabilidades institucionales. Cuarto, garantizar procedimientos de gestin cotidiana en todas las instituciones de gobierno que efectivamente reflejen los verbos rectores de la rendicin de cuentas: informar, explicar y justificar las acciones de gobierno. Este proceso debe poner atencin en la simplificacin de los mecanismos a travs de los cuales se ejerce la rendicin de cuentas y de aquellos por medio de los cuales los ciudadanos pueden exigir el cumplimiento de esta responsabilidad fundamental de todo Estado democrtico. Sin rendicin de cuentas efectiva, clara y ordenada, la democracia pierde una de sus principales virtudes como forma de gobierno: la de poner en manos de la sociedad el control y la sancin de las acciones gubernamentales. Esa es la principal tarea pendiente del largo y complejo proceso de transformacin institucional del Estado.
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La fragmentacin de los sistemas de gestin para la rendicin de cuentas
Jess Cant Benjamn Fuentes Mauricio Merino
4. La fragmentacin de los sistemas de gestin para la rendicin de cuentas

Jess Cant, Benjamn Fuentes y Mauricio Merino
I
Durante los primeros aos del siglo XXI se han formado, reformado y multiplicado las normas y las instituciones pblicas dedicadas a la transparencia, el acceso a la informacin, el control y la fiscalizacin de los recursos pblicos. No hay ningn otro periodo comparable en la historia reciente de la administracin pblica de Mxico en el que se haya modificado un grupo tan amplio de normas, se hayan creado instituciones o se hayan dedicado tantos recursos pblicos a esos fines. Y sin embargo, esa multiplicacin no ha logrado producir un sistema articulado, coherente y completo de rendicin de cuentas. De hecho, la potencialidad de esas normas no ha sido ni siquiera agotada en muchos casos. En sentido opuesto a lo que supondra la magnitud de los esfuerzos realizados, los diagnsticos recientes sobre la materia nos dicen que esa multiplicacin de normas y de instituciones no ha logrado articularse en torno de una verdadera poltica de rendicin de cuentas, lo que a su vez ha generado costos y cargas administrativas inditas para el aparato burocrtico de los tres niveles de gobierno, y ha engendrado resistencias frente a los propsitos originales de las propias reformas promulgadas.20 La falta de un sistema ha llevado a la fragmentacin, mientras que la desconexin entre las muy diversas lneas de accin que se han inaugurado en estos aos no slo ha producido confusin en las rutinas burocrticas sino francas regresiones. Dada la ausencia de una poltica integral capaz de establecer una conexin entre los nuevos procesos de produccin y acceso a la informacin, y de control, fiscalizacin y evaluacin, el resultado neto es an limitado: mientras ms normas y ms instituciones se han creado, ms evidente ha resultado que la administracin pblica de Mxico no cuenta todava con los medios idneos para rendirle cuentas claras, completas y coherentes a la sociedad. Para tener una visin de conjunto, basta con mencionar algunos datos: solamente del ao 2000 a la fecha se han registrado 60 reformas en materia de transparencia, acceso a la informacin, control y fiscalizacin de los recursos en Mxico (ver tabla 1 del anexo). Conforme a datos disponibles en el portal Web del Diario Oficial de la Federacin, durante el periodo de 1978 a 1999, se realizaron 13 reformas a las disposiciones fiscales, mientras que tan solo del 2000 a la fecha, se registraron 21 modificaciones; todas, relacionadas con el buen uso de los recursos pblicos (ver tabla 2 del anexo). A la par, se han creado importantes instituciones acordes con las nuevas disposiciones, tales como la Auditora Superior de la Federacin (ASF) en el ao 2000, el Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) y la Secretara de la Funcin Pblica en 2003, as como el Consejo Nacional para la Evaluacin de la Poltica Social (CONEVAL) dos aos ms tarde.
Para la revisin de un diagnstico especfico de la situacin que guarda la rendicin de cuentas en Mxico remitimos a los trabajos publicados en www.rendiciondecuentas.cide.edu, as como al libro La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico. CIDE/IIJUNAM, 2010. Tambin pueden verse los documentos publicados en la pgina www. rendiciondecuentas.org.mx, de la Red por la Rendicin de Cuentas.
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No hay duda de que el nacimiento de dichas instituciones ha permitido generar nuevos mtodos, ms datos y nuevas rutinas de control, fiscalizacin y evaluacin de la gestin pblica de Mxico. Ese conjunto de instituciones creadas durante los primeros aos de este nuevo siglo no slo han hecho contribuciones dignas de reconocimiento para la mejora de la gestin pblica que han impactado en todos los niveles de gobierno, sino que adems han gestado nuevos cambios en la legislacin que norma las responsabilidades administrativas y hacendarias, en la bsqueda de presupuestos vinculados con los resultados y en la generacin de informes peridicos y cada vez ms accesibles sobre los ingresos, los gastos y el cumplimiento de las atribuciones gubernamentales. Por ello, ninguno de esos esfuerzos debe ser menospreciado: el pas ha avanzado mucho en ese conjunto de materias. Pero nuestro punto es que todos esos cambios, plausibles en s mismos, requieren vincularse en el marco de una poltica pblica capaz de armonizar y potenciar sus efectos para la rendicin de cuentas. Aunque algunas de las reformas diseadas para el gobierno federal se han reproducido en los estados ya sea de motu proprio o a instancias de los nuevos ordenamientos constitucionales, y poco a poco se ha venido generando una creciente exigencia pblica a favor de la transparencia, el acceso a la informacin y la rendicin de cuentas en los gobiernos locales del pas, lo cierto es que la velocidad y la profundidad de esos cambios no ha sido equivalente en toda la repblica. Por el contrario, ha sido en las entidades federativas y en los municipios en razn de su limitado desarrollo administrativo y la vulnerabilidad de sus instituciones, donde esos cambios han encontrado las mayores resistencias y donde se han producido regresiones que han amenazado incluso la vigencia de los nuevos derechos conquistados. Al hacer una revisin respecto a la publicacin de las Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin de los Estados tras la publicacin de la Ley a nivel federal, es posible encontrar, por ejemplo, que al menos diez Estados de la Repblica tardaron al menos cinco aos para generarlas (ver tabla 3 del anexo) y que, de manera creciente, esas reformas han comenzado a ser francamente regresivas.21 Aun a despecho de las reformas constitucionales explcitamente diseadas para contrarrestar esas tendencias regresivas, en buena parte de los gobiernos estatales siguen presentes normas y prcticas que niegan o limitan el derecho de acceso a la informacin, mientras vencen los plazos establecidos por la Constitucin para que los gobiernos locales den cuenta de toda la informacin presupuestaria que producen se agotaron en el ao 2009, sin que hasta la fecha se haya cumplido ese mandato en toda la repblica. As lo demuestra el ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal de los Municipios 2010 realizado por Aregional22, en el que apenas el 50 por ciento de los municipios evaluados cumpli con la obligacin de publicar en su portal de Internet informacin sobre los costos operativos como los tabuladores y nmina y solo el 45.2 por ciento de los mismos cumpli con la obligacin de publicar los informes financieros
Vase, para mayor detalle, la informacin publicada en el dossier sobre legislaciones y prcticas estatales del portal www.rendiciondecuentas.org.mx de la Red por la Rendicin de Cuentas. 22 Para el estudio se tom una muestra de 100 municipios compuestos por la totalidad de las capitales de las entidades, as como por municipios que cuentan con portales web, con poblacin mayor a 70 mil habitantes que se encuentran localizados dentro de una zona metropolitana.
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y la cuenta pblica de al menos el ltimo trienio (ver tabla 4). Y de hecho, hasta el da de hoy no hay ningn gobierno estatal o municipal que haya convertido a la ms plena rendicin de cuentas en una poltica integral. Con muy contadas excepciones de transparencia focalizada algunas de las cuales fueron reconocidas en el primer concurso de Innovacin en Transparencia convocado por el IFAI en 2011 la regla en vigor para nuestro federalismo sigue siendo la opacidad en la produccin y el acceso a la informacin y la falta de compromiso de las administraciones pblicas con una verdadera poltica de rendicin de cuentas, situacin aunada a significativas carencias en cuanto al desarrollo de funcionarios pblicos plenamente capacitados en el cumplimiento de las obligaciones vinculadas con estos procesos. As pues, aunque los avances en el mbito del gobierno federal son innegables, su desarticulacin es tan notoria como los rezagos en los estados y en los municipios. Y en conjunto, esa falta de coherencia normativa y funcional ha impedido que se despliegue informacin completa, actualizada y verificable sobre todos los ingresos y los gastos efectuados en todos los niveles de gobierno, ni mucho menos que la produccin de archivos se entienda como una tarea cotidiana y coherente para articular toda la informacin que se produce en los gobiernos a fin de ponerla a la disposicin de la eficacia y de la transparencia; lo que a su vez ha generado que la relacin entre los presupuestos, las evaluaciones y los resultados efectivamente obtenidos por cada gobierno y cada dependencia pblica siga siendo imposible de obtener sin acudir a medios de investigacin sofisticados. La razn ms evidente de ese resultado contrapuesto con los objetivos de las reformas efectuadas no slo es la resistencia burocrtica o la ausencia de voluntad poltica, sino la fragmentacin y la desconexin entre las instituciones dedicadas a ese tema, as como la creciente complejidad en los sistemas de gestin que se derivan de ellas; fragmentacin, desconexin y complejidad agravadas, a la vez, por una serie de variables contextuales que de igual manera limitan la articulacin de una poltica pblica coherente en materia de rendicin de cuentas: un nivel an desigual en cuanto al desarrollo institucional en los tres rdenes de gobierno, una limitada madurez y capacidad de compromiso en la clase poltica respecto a los grandes temas del debate nacional y factores negativos derivados de la limitacin de los recursos humanos y econmicos necesarios para una gestin gubernamental moderna y eficiente.
II
Es necesario hacer hincapi en que las reformas en este conjunto de materias no nacieron vinculadas entre s. Si bien todas ellas apuntan en el mismo sentido, cada una ha respondido a dinmicas legislativas, a momentos polticos y a exigencias diferentes, sin que hasta la fecha se haya cobrado conciencia plena sobre su necesaria complementariedad. No hay duda de que la ms antigua y la ms consolidada de esas lneas de accin que todava no logran converger en una poltica integral de rendicin de cuentas se refiere a la fiscalizacin de los recursos federales como una de
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las funciones principales del Poder Legislativo. La tradicin en materia de fiscalizacin externa de los recursos pblicos viene desde los primeros aos de vida independiente del pas y, desde entonces, est asentada en el principio de la representacin poltica de la soberana del pueblo que reside en la Cmara de Diputados. Desde un principio, la aprobacin del presupuesto pblico ha sido una facultad exclusiva de los representantes populares, vinculada siempre a la de vigilar que esos dineros efectivamente se utilicen para los propsitos exactos para los que fueron aprobados. As, durante buena parte de la historia mexicana, "rendir cuentas" equivali al ejercicio de las funciones otorgadas a la otrora llamada Contadura Mayor de Hacienda, en su calidad de rgano tcnico de la Cmara de Diputados, para verificar que las cuentas pblicas presentadas por el Poder Ejecutivo coincidieran con el presupuesto pblico autorizado para cada ejercicio fiscal. En sentido estricto, la rendicin de cuentas se agotaba en ese vnculo entre los poderes ejecutivo y legislativo uno expresando la voluntad del pueblo para ejercer el gasto y el otro para verificarlo, mientras que las "cuentas" mismas aludan, sin ms, a la cuenta pblica presentada por el gobierno cada ao a consideracin de los diputados federales, quienes la revisaban a travs de la Contadura Mayor de Hacienda. Como sabemos, con el tiempo esa obligacin se complet con el informe que el titular del Ejecutivo federal deba presentar ante el Congreso de la Unin, en su primer da de sesiones anuales, para explicar a esa representacin de la soberana el estado que guardaba la administracin pblica de Mxico.23 No es necesario alargar el recuento de esa historia para recordar que, debido a la muy temprana conformacin del rgimen poltico de Mxico en torno de lderes autoritarios y ms tarde de un partido casi nico, ese ejercicio se vaci de contenido sustantivo prcticamente desde sus orgenes. Si bien se conservaron las formas y cada ao los presidentes mexicanos entregaron puntualmente las cuentas pblicas del presupuesto autorizado y rindieron informes sobre sus gestiones excepto muy contadas ocasiones, vinculadas siempre con periodos de violencia, lo cierto es que ambas operaciones se volvieron un ritual que desvirtu casi por completo sus propsitos originales. Y no sera sino hasta que la transicin democrtica de Mxico permiti la primera alternancia pacfica y democrtica en el poder presidencial en el principio de nuestro siglo XXI, cuando se produjo una reforma constitucional para crear la nueva Auditora Superior de la Federacin (ASF) que, desde entonces, ha ejercido sus funciones de fiscalizacin con autonoma de gestin. No obstante, los primeros diez aos de vida de la ASF tambin han demostrado que las atribuciones de las que dispone para cumplir a cabalidad con sus propsitos deben revisarse y, de ser necesario, incrementarse para potencializar su impacto en el ciclo de la rendicin de cuentas. Si bien las auditoras que se han llevado a cabo en esta dcada han permitido construir metodologas inditas y nuevas prcticas de vigilancia sobre el uso de los recursos aprobados por la Cmara de Diputados, lo cierto es que sus efectos sobre la rendicin de
23 Para conocer con detalle la evolucin de esos instrumentos, remitimos a la obra coordinada por Ricardo Uvalle Berrones, Doscientos aos de administracin pblica en Mxico, UNAM/CONACULTA, 2010.
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cuentas y aun sobre los procedimientos de sancin frente a las desviaciones en el ejercicio de los dineros pblicos han sido limitados, por tres razones principales: De una parte, la ASF opera bajo los principios de anualidad y posterioridad propios de los procesos de fiscalizacin, que la constrien a la revisin de las cuentas emitidas para un solo ao fiscal y una vez que ste ha concluido a travs de un informe nico que limita una comunicacin efectiva con la poblacin en general y que genera un vaco en la presencia del rgano fiscalizador a lo largo del ao; de aqu que el intervalo que transcurre entre la entrega de las cuentas pblicas del gobierno federal y la revisin que lleva a cabo el grupo de auditores haga prcticamente imposible que sus conclusiones tengan efectos inmediatos sobre la planeacin presupuestaria del ao posterior o incluso sobre el ejercicio de los siguientes presupuestos. De otra, sus recursos son insuficientes para revisar ms a fondo y a partir de enfoques metodolgicos ms complejos y totalizadores, un mayor porcentaje de las cuentas pblicas en su conjunto. Y finalmente, sus facultades de sancin estn estrictamente limitadas, incluso en los casos en que sus auditoras detectan faltas administrativas o penales cometidas por los funcionarios encargados de ejercer el presupuesto. La ASF puede ordenar a las dependencias el resarcimiento de recursos pblicos a la Federacin tal como lo hacen los Tribunales de Cuenta Europeos, pero como la mayora de las Entidades de Fiscalizacin Superior en el mundo, no est facultada para sancionar directamente a los funcionarios que desvan dineros. En caso de observar conductas ilegales administrativas o penales, la ASF debe informar al propio Ejecutivo para que ste proceda en contra de quienes las cometen a travs de la Secretara de la Funcin Pblica o de la Procuradura General de la Repblica. O en su caso, a travs de los rganos de sancin propios de los gobiernos estatales, cuando las faltas detectadas responden a las leyes de las entidades federativas.24 Con todo, las nuevas exigencias generadas por la autonoma de gestin de la ASF consolidada en el ao 2008 gracias a una nueva reforma constitucional en la materia han trado consigo dos efectos paralelos: de un lado, la reforma y la ampliacin de las facultades otorgadas por las constituciones locales a los rganos superiores de fiscalizacin de las entidades federativas y de otro, el inters creciente de los gobiernos de la federacin y los estados por implantar nuevos procedimientos de control interno. Del lado de las buenas noticias, debe anotarse que desde el ao 2000 el pas ha vivido una ola de modificaciones en materia de control y fiscalizacin del gasto pblico estatal y municipal, que no tiene comparacin con ningn otro momento en la historia del federalismo mexicano. Del lado de las malas, debe anotarse que los rganos superiores de fiscalizacin de los estados no slo presentan las mismas restricciones normativas que
24 Al respecto, vase estudios como: Merino, Mauricio, Informe sobre la evolucin y el desempeo de la Auditora Superior de la Federacin, Auditora Superior de la Federacin, Mxico, 2010; o Figueroa, Ayme, La Auditora Superior de Mxico en el horizonte internacional de la fiscalizacin superior, Auditora Superior de la Federacin, Mxico, 2007; de la misma autora el denominado Cuenta pblica en Mxico: Evaluando el laberinto legal de la fiscalizacin superior, Universidad de Guadalajara, Mxico, 2005.
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la ASF, sino que adems han carecido de los medios ms elementales para llevar a cabo una verdadera tarea de auditora local y, adems, la gran mayora sigue capturada por los grupos y los intereses polticos dominantes en cada entidad federativa. Si bien se ha reproducido el modelo acuado por la Federacin en el 2000, en la prctica ese modelo est todava lejos de haber producido efectos realmente favorables a la rendicin de cuentas en los estados y los municipios.
III
Los cambios ms notables han estado, acaso, en el mbito del control interno y de la responsabilidad hacendaria del propio gobierno federal. Sin duda, los principales se han derivado de las reformas constitucionales que regulan los principios y los procedimientos de responsabilidades sobre el gasto pblico incluyendo las ltimas reformas a la llamada Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, promulgadas tambin en el ao 2008, as como en los que regulan las adquisiciones y la contratacin de obras pblicas. Ese conjunto de mudanzas de muy reciente cuo han apuntado en la direccin deseable, en busca de presupuestos cada vez ms vinculados con los resultados que se esperan de la gestin pblica del gobierno federal. Y han precisado, tambin, las obligaciones de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), de Funcin Pblica (SFP) y de las entidades ejecutoras de los presupuestos, para ordenar los gastos en funcin de los propsitos autorizados por la Cmara de Diputados, para vincularlos con los resultados de la planeacin del gasto y para presentar informes peridicos sobre los avances en el ejercicio. Y adems, aadieron la obligacin de las entidades de someterse a procesos de evaluacin del desempeo, sobre la base de indicadores de gestin alineados con la planeacin del desarrollo. No obstante, la puesta en marcha de esas reformas relativas al control presupuestal y a su paulatina conversin hacia un presupuesto basado en resultados, tambin ha revelado la carencia de instrumentos administrativos suficientes para producir esa mudanza en plazo corto. La inercia de los presupuestos diseados sobre la base de gastos irreductibles de operacin, sumada a la confeccin de proyectos anuales casi siempre separados de las actividades cotidianas de los aparatos burocrticos y a la negociacin poltica se ha impuesto sobre el propsito ms amplio de relacionar con claridad los gastos efectuados con los resultados obtenidos. Y si bien la SHCP en coordinacin con la SFP ha diseado y puesto en prctica metodologas de marco lgico para fortalecer la prctica del diseo y la implementacin de presupuestos cuyo uso pueda medirse invariablemente para formar parte de un Sistema integral de Evaluacin del Desempeo (SED), lo cierto es que las prcticas administrativas tradicionales siguen predominado sobre esos nuevos mtodos. As, no slo se registran avances todava modestos en la implantacin de ese sistema de alrededor del 60 por ciento del total del presupuesto programable, segn la informacin reciente publicada por Hacienda,
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sino que la propia hechura de esos indicadores sigue respondiendo mucho ms a las rutinas y los intereses de las propias oficinas encargadas de la ejecucin presupuestaria, mediante la confeccin de indicadores cmodos, por as llamarlos. Pero lo ms relevante para nuestro punto, es que ese esfuerzo emprendido por la SHCP no est vinculado con la metodologa de auditora contable o de legalidad, ni tampoco con la evaluacin del desempeo que ha llevado a cabo la ASF tal y como lo ha mencionado en reiteradas ocasiones en sus informes de auditora y, por lo tanto, no est produciendo una poltica integral de rendicin de cuentas. Su utilidad ha sido interna y, quizs, ha dado buenos frutos para el control presupuestario que lleva a cabo el gobierno federal. Pero est lejos de haber abonado a un verdadero sistema nacional de rendicin de cuentas. En el mismo sentido, la ausencia de una cultura administrativa respetuosa de la produccin, cuidado, distribucin y uso de la informacin que se produce de manera cotidiana en la gestin pblica ha generado ignorancia, cuando no un franco desprecio hacia la importancia estratgica de los archivos. Entendidos como una suerte de almacenamiento caprichoso de papeles y de documentos que ya no estn en uso y si lo estn no parecen destinados a su uso permanente, pblico y abierto, los archivos no se han asumido como sistemas de produccin de informacin vital para la rendicin de cuentas, ni mucho menos se han articulado en el pas de forma a un tiempo homognea y eficiente. Aun a despecho de los avances tecnolgicos de nuestra poca y de la capacidad de conexin e intercambio de informacin y datos que esos nuevos medios le ofrecen a la gestin de los asuntos pblicos, ni siquiera se ha logrado concretar una legislacin nacional en la materia capaz de situar a los archivos en el lugar que se merecen: como sistemas integrales de produccin, cuidado, distribucin y uso de la informacin pblica en todos los niveles de gobierno. Y no sobra aadir que, aun con toda su importancia y su prestigio para la memoria histrica y la investigacin sobre nuestro pasado, el Archivo General de la Nacin nunca ha sido visto como una pieza clave de la informacin indispensable para articular una poltica de rendicin de cuentas. Al lugar comn del "juicio de la historia" no ha seguido una reflexin de fondo sobre la necesidad de usar y conservar la informacin que se produce para conseguir que ese juicio no suceda ante hechos consumados, sino ante el curso mismo de los acontecimientos. Por otra parte, llama la atencin que a pesar de haber nacido en los ltimos diez aos, en el pas coexistan varios mtodos de evaluacin del desempeo y normas diferentes para medir los resultados de la gestin pblica, de las dependencias o de los funcionarios, sin que haya vnculos entre ellos. Si bien el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) ya mencionado busca entrelazar las funciones de las dependencias normativas del gobierno federal, a ese sistema debe aadirse la obligacin legal de evaluar el desempeo de los funcionarios pblicos que forman el servicio profesional de carrera de la administracin pblica federal derivado de la Ley del Servicio Profesional de Carrera promulgada en el ao 2003, cuya estructura y metodologa responde a parmetros distintos, como si entre las dependencias y los funcionarios responsables mediara una diferencia de sujetos imposible de reconciliar. De modo que aunque ambos lleven el mismo nombre: evaluacin del desempeo, sus mtodos, sus variables y sus
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herramientas son distintas. Tras esa denominacin, estn las normas y los procedimientos acuados por la ASF, por la SHCP y por la SFP sin que entre ellas haya conexin de , sentido, informacin complementaria o consecuencias afines. A este listado de normas e instituciones fragmentadas, hay que aadir que en el ao 2005 naci el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social (CONEVAL), como producto de la nueva Ley General de Desarrollo Social promulgada en el 2003, con el propsito explcito de medir el desempeo y los impactos de los programas sociales del gobierno federal, especialmente en relacin con la disminucin de pobreza y de la desigualdad en el pas. El CONEVAL ha hecho un trabajo tan valioso como plausible en el cumplimiento de sus atribuciones y, sin duda, sus aportaciones a la cultura de la evaluacin de los programas pblicos son dignas de reconocimiento. Pero del mismo modo que en el resto de los esfuerzos mencionados, sus conclusiones no son vinculantes para la confeccin del presupuesto pblico ni para la rendicin de cuentas, ni estn entrelazadas con el resto de los sistemas de evaluacin que conviven en el mbito del gobierno federal. Y para cerrar este recuento, todava debe mencionarse que fue tambin en esta dcada cuando el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (antes tambin de Informtica: INEGI) gan plena autonoma en el marco constitucional y, a su vez, sistematiz las mediciones oficiales de ingreso-gasto en los hogares y los reportes nacionales de actividad econmica entre otras bases de datos geogrficas, sociales y econmicas, con un evidente impacto en la evaluacin de las polticas emprendidas por la federacin y los estados, pero sin vnculos con el resto de los esfuerzos realizados para evaluar la gestin pblica en su conjunto. Y no es trivial advertir que, a despecho de ser el nico rgano del Estado mexicano responsable de emitir estadsticas y datos oficiales, la labor del INEGI no est relacionada con el resto de las mediciones que realiza el gobierno mexicano para evaluar procesos decisorios, indicadores o resultados de gestin. En suma, la falta de coordinacin de las instancias dedicadas al control presupuestario y a la evaluacin de las entidades, de las polticas o de los funcionarios pblicos no ha permitido integrar un sistema articulado para rendir cuentas a la sociedad sobre la forma en que los gobiernos utilizan sus recursos ni sobre los resultados que se obtienen. Y quiz como secuela de esa ausencia en el ambiente federal, en las entidades federativas y en los municipios tampoco hay ejemplos dignos de mencin sobre polticas o sistemas integrados de rendicin de cuentas. A los nuevos esfuerzos de fiscalizacin han seguido innovaciones e fiscalizacin y evaluacin, pero no sistemas ni polticas coherentes.
IV
Con frecuencia, adems, se ha confundido la rendicin de cuentas con la transparencia o el acceso a la informacin. Los gobiernos tienden a abusar de esa falsa identidad entre los tres conceptos para probar su compromiso pblico con el primero, cuando establecen
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portales electrnicos para publicar datos que se derivan de las obligaciones establecidas en las leyes de transparencia y acceso a la informacin. Y de hecho, al forzar la sinonimia entre esos tres conceptos diferentes argumentan que sus resultados corresponden con la rendicin de cuentas, por el solo hecho de producir informes sobre sus gestiones, publicar informacin ms o menos abundante pero sin vinculacin con sus responsabilidades instituciones o individuales o responder a las solicitudes que se tramitan a travs de los institutos dedicados a garantizar el acceso a la informacin pblica. En el extremo, algunos gobiernos estatales y algunos municipios han construido narrativas polticas que aseguran colmar la rendicin de cuentas a travs de los rganos garantes del acceso a la informacin, sin referencia alguna a los sistemas de control, evaluacin o fiscalizacin vigentes ni, mucho menos, a su articulacin en una poltica de rendicin de cuentas. Como en el resto de las normas y de las instituciones comentadas, las que se han construido en los ltimos aos para garantizar el acceso a la informacin pblica como un derecho fundamental protegido por la Constitucin son plausibles en s mismas y, sin lugar a dudas, han contribuido con creces a crear rutinas y procedimientos cada vez ms extendidos que, incluso, han favorecido la siembra paulatina de una cultura de la transparencia en los gobiernos del pas. No cabe duda de que, tras los primeros aos de existencia del Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), luego del ao 2002, y de la reproduccin de las normas y de los rganos dedicados a este tema en los estados, Mxico ha avanzado de manera muy considerable en las prcticas institucionales destinadas a documentar las decisiones y los gastos pblicos, a generar archivos ms completos y a producir informacin que de otro modo sera simplemente inaccesible. En el mismo sentido, la reforma constitucional del 2007 al Artculo Sexto, que estableci las bases mnimas que todas las entidades del pas deban seguir para garantizar ese derecho de acceso a la informacin y fij el principio de mxima publicidad para la informacin producida por los todos gobiernos del pas, ha sido reconocida con razn como una de las legislaciones ms avanzadas del mundo en la materia. Pero lamentablemente, esa reforma no ha sido completada por las leyes reglamentarias exigidas en el propio texto constitucional, ni ha conseguido afirmar en definitiva las prcticas adecuadas para darle pleno cumplimiento. Por el contrario, a la mayor conciencia sobre la importancia del derecho de acceso a la informacin ya protegido por el texto constitucional, ha correspondido una mayor resistencia de las burocracias de los tres niveles de gobierno para reservar informacin sin justificacin alguna, para negarla o complicar su acceso o, incluso, para no producirla en absoluto. En franca contradiccin con los avances constitucionales, en los ltimos cuatro aos se han generado tambin los mayores obstculos y las ms firmes resistencias a la transparencia y el acceso a la informacin en el pas. Y cuando se mira hacia las entidades federativas si bien se aprecia un mapa muy diverso de situaciones ms o menos favorables o ms o menos contrarias a la expansin y la garanta de ese derecho el conjunto sigue siendo tan insuficiente como la ausencia de casos especficos en los que pueda afirmarse, sin ninguna duda, que la transparencia se haya convertido en una prctica cotidiana de la gestin de los gobiernos.
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Por ltimo, conviene volver sobre el hilo conductor de estas notas, para observar que esas normas, instituciones y rutinas administrativas derivadas del derecho de acceso a la informacin pblica tampoco se han vinculado en torno de una poltica de rendicin de cuentas, ni guardan relacin alguna con el resto de las instituciones dedicadas al control, la evaluacin y la fiscalizacin de los recursos o de las atribuciones concedidas a los gobiernos y a los funcionarios pblicos. De manera an ms notoria que en el resto de los casos sealados, las instituciones dedicadas a la transparencia se han gestado y han respondido a criterios separados, casi por completo, del resto de ese entramado institucional.
V
En suma, lo que este documento quiere subrayar es que la desvinculacin de normas, instituciones y rutinas establecidas en la ltima dcada a favor del mayor control de los recursos pblicos, de la evaluacin de los gobiernos, las dependencias, los programas y los servidores pblicos, de la fiscalizacin de las cuentas gubernamentales y de la transparencia y el acceso a la informacin pblica, no han generado un sistema integral de rendicin de cuentas, y esta fragmentacin se ha convertido en una de las causas principales del problema. Y de aqu que resulte imperativo, a la luz de la experiencia registrada y de los diagnsticos que se han publicado hasta la fecha, volver sobre los pasos de esas reformas previas para generar una verdadera poltica de rendicin de cuentas para Mxico, capaz de aprovechar los enormes avances obtenidos hasta ahora, para articularlos en una poltica coherente, articulada y completa.
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Tabla 1. Reformas en materia de transparencia, acceso a la informacin, control y fiscalizacin de los recursos en Mxico
(2000 a julio 2011) 1 2 3 DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Planeacin. DECRETO por el que se reforma el artculo 18 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. DECRETO por el que se reforma el primer y segundo prrafos del artculo 16, de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. DECRETO por el que se expide la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de los Particulares y se reforman los artculos 3, fracciones II y VII, y 33, as como la denominacin del Captulo II, del Ttulo Segundo, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, de la Ley de Instituciones de Crdito, de la Ley para Regular las Sociedades de Informacin Crediticia, de la Ley de Transparencia y de Fomento a la Competencia en el Crdito Garantizado, y de la Ley del Banco de Mxico. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Instituciones de Crdito, la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros y la Ley de Proteccin y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos y del Cdigo Penal Federal. DECRETO por el que se reforma y adiciona la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. DECRETO por el que se reforma el artculo 40 de la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se expide la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos y del Cdigo Penal Federal. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, de la Ley que Establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados, del Cdigo Penal Federal, de la Ley de la Polica Federal Preventiva, de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, y de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. DECRETO por el que se reforman y adicionan los artculos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitucin Polticade los Estados Unidos Mexicanos. 57
Ao
2011 2011 2010
2010
2010
2010
2009
8 9 10
2009 2009 2009
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2009
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2009

DECRETO por el que se declaran reformados los artculos 73, 74, 78 y 79 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. DECRETO por el que se expide la Ley de Petrleos Mexicanos; se adicionan el artculo 3o. de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales; el artculo 1 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y un prrafo tercero al artculo 1 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos y de la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se expide la Ley General de Contabilidad Gubernamental y se derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. DECRETO por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. DECRETO por el que se expide la Ley General de Contabilidad Gubernamental y se derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. DECRETO que reforma y abroga diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (artculo 73, 74, 79, 122 y 134). DECRETO por el que se expide la Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica. DECRETO por el que se reforma el artculo 86 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las Leyes Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; Orgnica de la Administracin Pblica Federal; de Coordinacin Fiscal; de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, y de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. DECRETO por el que se reforma el artculo 28 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. DECRETO por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios. DECRETO por el que se abroga la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, publicada el 26 de enero de 2004, se expide la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Instituciones de Crdito y de la Ley de Proteccin y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y la Ley de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores. DECRETO que reforma al artculo 6o, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artculo 134 y deroga un prrafo al artculo 97 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 58
14
2009
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2007 2007 2007
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2007
29
2007

Jess Cant, Benjamn Fuentes y Mauricio Merino DECRETO por el que se adiciona un segundo prrafo al artculo 32 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Ciencia y Tecnologa, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. DECRETO por el que se expide la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Ciencia y Tecnologa, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. DECRETO por el que se reforman y adicionan los artculos 15, 52, 72 y 73 de la Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos; 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos; y 214 fraccin V del Cdigo Penal Federal. DECRETO por el que se reforma el Artculo 6 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. DECRETO por el que se declaran reformados los artculos 26 y 73 fraccin XXIX-D de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. DECRETO por el que se reforma el artculo 44 de la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se reforman la fraccin III del artculo 3 y el prrafo tercero del artculo 5 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. DECRETO por el que se reforma la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. (Se reforma la fraccin VI del artculo 2 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin). DECRETO por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. DECRETO por el que se reforma el artculo 44 de la Ley de Coordinacin Fiscal. LEY Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. DECRETO por el que se deroga la fraccin I del artculo 22 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. DECRETO por el que se reforman y adicionan diversos artculos de la Ley de Planeacin.
30
2007
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2006
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2006 2006 2005 2005 2005 2005 2005 2004 2004 2004 2003
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DECRETO por el que se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal; se reforman la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal; y se adiciona la Ley de Planeacin. DECRETO por el que se adiciona un artculo 17 Bis a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente; se reforman el artculo 27 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico; y el artculo 28 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. DECRETO por el que se reforma el artculo 9-A de la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se reforman los artculos 3, 6 y 36 de la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se reforman y adicionan diversos artculos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. DECRETO por el que se reforman los artculos 2, prrafo primero y fraccin III; 3; 8, prrafo segundo; 9, prrafo primero; 16, fracciones I y III; 17, fracciones I y II; 21, prrafo segundo; 27; 40, prrafo primero y 41 de la Ley de Planeacin. DECRETO por el que se expide la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, y se reforman la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se expide la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, y se reforman la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y la Ley de Coordinacin Fiscal. LEY Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. LEY de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. DECRETO por el que se reforman diversas disposiciones fiscales. DECRETO por el que se reforma la Ley de Coordinacin Fiscal, para incorporar al Distrito Federal en el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios. LEY de Fiscalizacin Superior de la Federacin.
48
2003
49 50 51 52 53
2003 2003 2003 2003 2002
54
2002
55 56 57 58 59 60
2002 2002 2000 2000 2000 2000
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin del Diario Oficial de la Federacin.
60

Tabla 2. Reformas en materia de control y fiscalizacin de los recursos (1978-2011)

1 2 3 4 5 DECRETO por el que se reforma el primer y segundo prrafos del artculo 16, de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. DECRETO por el que se reforma el artculo 40 de la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se expide la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos y de la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se reforma el artculo 86 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las Leyes Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; Orgnica de la Administracin Pblica Federal; de Coordinacin Fiscal; de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, y de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. DECRETO por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios. Decreto por el que se adiciona un segundo prrafo al artculo 32 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. DECRETO por el que se reforma el artculo 44 de la Ley de Coordinacin Fiscal. Decreto por el que se reforma la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. (Se reforma la fraccin VI del artculo 2 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin). DECRETO por el que se reforma el artculo 44 de la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se reforma el artculo 9-A de la Ley de Coordinacin Fiscal.
Ao
2010 2009 2009 2008 2008
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2007
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2007 2006
10 11 12 13 14
2006 2005 2005 2004 2003
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"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico" DECRETO por el que se reforman los artculos 3, 6 y 36 de la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se expide la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, y se reforman la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se expide la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, y se reforman la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y la Ley de Coordinacin Fiscal. LEY de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. DECRETO por el que se reforman diversas disposiciones fiscales. DECRETO por el que se reforma la Ley de Coordinacin Fiscal, para incorporar al Distrito Federal en el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios. LEY de Fiscalizacin Superior de la Federacin. LEY que Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales. DECRETO por el que se reforma la Ley de Coordinacin Fiscal. DECRETO por el que se adiciona y reforma la Ley de Coordinacin Fiscal. LEY que establece y modifica diversas Leyes Fiscales. DECRETO por el que se expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otra. LEY reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. LEY que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales. LEY que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales y que reforma otras leyes federales. LEY que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales. LEY que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales. LEY que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales. LEY que establece, reforma, adiciona y deroga fiscales. LEY de Coordinacin Fiscal. diversas disposiciones
15 16
2003 2002
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34
2002 2000 2000 2000 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1995 1991 1990 1988 1987 1986 1982 1978
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin del Diario Oficial de la Federacin.
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Tabla 3. Publicacin de leyes de transparencia y acceso a la informacin en los estados de la repblica

Entidad Nacional 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Sinaloa Quertaro Quintana Roo Michoacn Coahuila Colima Durango Guanajuato Morelos Zacatecas Puebla Nayarit Mxico Baja California Campeche Chihuahua Guerrero Jalisco Sonora Aguascalientes Denominacin Oficial Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Sinaloa Ley Estatal de Acceso a la Informacin Gubernamental en el Estado de Quertaro Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Quintana Roo Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Michoacn de Ocampo Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Coahuila Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Colima Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Durango Ley de Acceso a la Informacin Pblica para el Estado y los Municipios de Guanajuato Ley de Informacin Pblica, Estadstica y Proteccin de Datos Personales del Estado de Morelos Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Zacatecas Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin del Estado de Puebla Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Nayarit Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Mxico Ley de Acceso a la Informacin Pblica para el Estado de Baja California Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Campeche Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Chihuahua Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Guerrero Ley de Transparencia e Informacin Pblica del Estado de Jalisco Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Sonora Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Aguascalientes Fecha Publicacin 11-Jun-02 26-Abr-02 08-Ago-02 31-Ene-02 12-Ago-02 8-Oct-03 28-Feb-03 25-Feb-03 29-Jul-03 27-Ago-03 14-Jul-04 16-Ago-04 27-May-04 30-Abr-04 12-Ago-05 21-Jul-05 15-Oct-05 14-Oct-05 06-Ene-05 23-Feb-05 22-May-06
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Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Informacin Pblica para el Estado de Chiapas Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental para el Estado de Hidalgo Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Tabasco Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Tamaulipas Ley de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales para el Estado de Tlaxcala Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica para el Estado de Baja California Sur Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave Ley de Transparencia Administrativa y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de San Luis Potosi Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin del Estado de Nuevo Len Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica para el Estado de Oaxaca Ley de Acceso a la Informacin Pblica para el Estado y los Municipios de Yucatn Ley de Acceso a la Informacin Pblica para el Estado y los Municipios de Yucatn
21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
Chiapas Hidalgo Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Baja California Sur Veracruz San Luis Potos Distrito Federal Nuevo Len Oaxaca Yucatn Yucatn
12-Oct-06 18-Dic-06 26-Dic-07 5-Jul-07 12-Ene-07 20-Nov-07 30-Ene-07 18-Oct-07 26-Feb-08 19-Jul-08 15-Mar-08 18-Ago-08 18-Ago-08
Fuente: Elaboracin propia con base en Leyes de Transparencia y Aceeso a la Informacin Estatales.
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Tabla 4. Transparencia y disponibilidad de informacin fiscal de los municipios 2010

SI cumpli Variables
Publicacin de leyes y reglamentos regulatorios Publicacin de costos operativos Publicacin del marco programtico-presupuestal Publicacin de informes financieros y cuenta pblica Disponiblidad de Sistema de Evaluacin del Desempeo Informacin estadstica sobre ingreso y gasto (porcentaje promedio) 65.25 50.05 47.9 45.2 50 32
No cumpli
(porcentaje promedio) 34.75 49.94 52.07 54.8 50 39.3*
* El porcentaje total restante fueron municipios que cumplieron parcialmente con la disponibilidad de la informacin evaluada. Fuente: A-regional con informacin del ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal de los municipios, 2010.
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La rendicin de cuentas: la fragmentacin jurdica
25
Oscar Guerra Ford es comisionado presidente del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Sergio Lpez Aylln es profesor investigador del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Pedro Salazar es investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Las tres instituciones son parte de la Red por la Rendicin de Cuentas. El trabajo se benefici de los comentarios de los panelistas que participaron en la mesa de discusin de este documento en el Seminario Internacional "Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico", celebrado en la ciudad de Mxico el 22 y 23 de agosto de 2011. En particular los autores agradecen las aportaciones de Ana Elena Fierro. Las ponencias originales, los participantes y los debates pueden consultarse en www.rendiciondecuentas.org.mx
Oscar Guerra Sergio Lpez Aylln Pedro Salazar25
5. La rendicin de cuentas: la fragmentacin jurdica

Oscar Guerra, Sergio Lpez Aylln y Pedro Salazar
1. Introduccin
Este documento tiene como propsito identificar cules son las normas que en el sistema jurdico mexicano estn relacionadas con la rendicin de cuentas y analizar cmo se relacionan entre s y cul es el resultado del conjunto. Es importante destacar que este documento se limita a identificar el problema, definir sus contornos y analizar algunas alternativas de accin. Por ello no contiene una propuesta de solucin.
2. El problema jurdico del concepto de "rendicin de cuentas"

El concepto de "rendicin de cuentas" carece de un referente y un contenido jurdico preciso. A diferencia de otros conceptos generados desde la arena poltica que tienen un vasto y complejo desarrollo jurdico-institucional por ejemplo los de divisin de poderes y federalismo, la "rendicin de cuentas" no ha encontrado una "traduccin" jurdica que permita darle un anclaje normativo especfico, incluso dentro de la literatura jurdica anglosajona. En el caso concreto de Mxico este concepto no se ha establecido como principio, propsito o entramado institucional especfico en ninguna norma constitucional. Su uso en la legislacin secundaria es tambin limitado26 y relativamente reciente.27 El anlisis de las normas legislativas o reglamentarias mexicanas que se refieren a la "rendicin de cuentas" nos permite afirmar que sta se entiende ms como un propsito que como una institucin propiamente dicha. As, por ejemplo, el artculo 4 fraccin IV de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental establece como uno de los objetivos de la ley "favorecer la rendicin de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeo de los sujetos obligados". Por su parte, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece, en su artculo primero, la rendicin de cuentas como uno de los criterios que deben utilizar los sujetos
26 La expresin "rendicin de cuentas" (salvo cuando la expresin se utiliza en el sentido contable de "rendir cuentas" a los acreedores de algn crdito) se utiliza en las siguientes 21 leyes federales: 1. Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin, 2. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, 3. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, 4. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, 5. Ley General de Contabilidad Gubernamental, 6. Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica, 7. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, 8. Ley de Ciencia y Tecnologa, 9. Ley de Pemex, 10. Ley del INFONAVIT, 11. Ley del ISSSTE, 12. Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, 13. Ley de Aguas Nacionales, 14. Ley General de Desarrollo Social, 15. Ley de Instituciones de Crdito, 16. Ley General de Educacin, 17. Ley General de Infraestructura Fsica Educativa, 18. Ley General de Salud, 19. Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, 20. Ley General para la Inclusin de las Personas con Discapacidad, 21. Ley para el Aprovechamiento de Energas Renovables y el Financiamiento de la Transicin Energtica. La expresin tambin se encuentra en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en 13 Estatutos Orgnicos y en cuatro Cdigos de Conducta. 27 De las 21 leyes referidas, 16 fueron expedidas despus de 2000.
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obligados en el ejercicio del gasto de los recursos pblicos federales.28 El artculo 45 del mismo ordenamiento establece el principio de administracin por resultados. Bajo esta lgica se establece la posibilidad de que los ejecutores de gasto celebren convenios de desempeo para promover un "ejercicio ms eficiente y eficaz del gasto pblico, as como una efectiva rendicin de cuentas". La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos no haca mencin alguna a la rendicin de cuentas. Slo una reciente reforma del ao de 2009 al artculo 8 fraccin IV introdujo como una obligacin de los servidores pblicos "rendir cuentas sobre el ejercicio de las funciones que tenga conferidas y coadyuvar en la rendicin de cuentas de la gestin pblica federal, proporcionando la documentacin e informacin que le sea requerida en los trminos que establezcan las disposiciones legales correspondientes". Otras reformas recientes a diversas leyes, estatutos orgnicos o cdigos de tica se refieren marginalmente a la rendicin de cuentas, bien como un valor o como un propsito de la accin gubernamental. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 contiene un apartado especfico en materia de transparencia y rendicin de cuentas, mecanismo a travs del cual "el gobierno explica a la sociedad sus acciones y acepta consecuentemente la responsabilidad de las mismas". El plan establece 9 estrategias especficas en la materia, aunque la mayora de ellas se concentran en la divulgacin y el acceso a la informacin.29 Lo anteriormente expuesto implica un serio problema, tanto conceptual como prctico, al momento de intentar una reflexin jurdica sobre la rendicin de cuentas pues se corre el riesgo de que el objeto de anlisis literalmente se "evapore" en el universo normativo. Para tratar de resolver este obstculo tomaremos como punto de partida el siguiente concepto de rendicin de cuentas:30 "una relacin entre dos actores (A y B) en la que A est formalmente obligado a informar, explicar y justificar su conducta a B (con respecto a R) y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su comportamiento, va sanciones o incentivos".31 Este modelo requiere de varias precisiones.32 En primer lugar en cuanto al objeto mismo de la rendicin de cuentas (la R del modelo). Esta se refiere al ejercicio de facultades o funciones jurdicas (y polticas) y el ejercicio de recursos pblicos relacionados con esas facultades o funciones. En este sentido se ha dicho que la rendicin de cuentas es siempre "una accin subsidiaria de una responsabilidad previa, que implica una relacin transitiva
28 Otros criterios son la legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economa, racionalidad, austeridad, transparencia, y equidad de gnero. 29 Vase: Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 en: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/democraciaefectiva-y-politica-exterior-responsable/transparencia-y-rendicion-de-cuentas.html (acceso 25 agosto 2011). 30 Ya se ha analizado en otra mesa de este mismo seminario el problema de la fragmentacin del concepto de rendicin de cuentas. 31 Cejudo, Guillermo y Ros Czares, Alejandra. "La rendicin de cuentas de los gobiernos estatales en Mxico" en La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, ed. por Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, Mxico, UNAM-CIDE, 2010, p. 118. 32 Las ideas que se exponen en los prrafos siguientes fueron expuesta originalmente en Lpez Aylln, Sergio y Merino, Mauricio. "La rendicin de cuentas en Mxico: perspectivas y retos" en La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, ed. por Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, Mxico, UNAM-CIDE, 2010, pp. 1-27, pero han sido ligeramente modificadas para este texto.
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y que atae a la manera en que se dio cumplimiento a esa responsabilidad".33 En este sentido la rendicin de cuentas supone al menos: Dos sujetos (A y B); Un asunto sobre el que se rinden cuentas (R), que deriva del ejercicio de una facultad, funcin o responsabilidad del primer sujeto (A); Que conlleva un juicio realizado por B y que tiene una consecuencia jurdica especfica (sancin o incentivo).
Una segunda idea es que la relacin entre A y B implica necesariamente una relacin jurdica explcita, que se debe reflejar en facultades y obligaciones precisas, as como en procedimientos para darle forma y cauce. Ahora bien, la rendicin de cuentas no se agota en una relacin nica entre A y B, sino que supone una multiplicidad de relaciones entre diversos sujetos y un entramado institucional complejo que supone relaciones tanto al interior de cada uno de los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) como entre ellos. En el sistema jurdico mexicano el asunto es an ms complejo si consideramos la estructura federal, pues implica que existen un nmero muy importante de relaciones de rendicin de cuentas que se establecen entre los diferentes rdenes de gobierno (federal, estatal y municipal). En este sentido, podemos proponer que un sistema de rendicin de cuentas est integrado por un conjunto de relaciones entre diversos sujetos (A y B), que estn soportados por un entramado institucional en el que cada actor (A) del sistema le rinde cuentas a otro(s) actor(es) (B) sobre el ejercicio de sus funciones y facultades (la R del modelo) y en dnde el sujeto (B) est facultado para incidir en la conducta de (A) mediante actos que tiene consecuencias jurdicas especficas (sanciones o incentivo). Las relacione entre (A) y (B) puede ser jerrquicas (rendicin de cuentas vertical) o bien entre dos sujetos que no estn jerrquicamente relacionados y tienen una autonoma relativa entre ellos (rendicin de cuentas horizontal). Es importante destacar que para evitar caer simplemente en un entramado de relaciones burocrticas que se agotan en s mismas, el modelo debe tener un sustrato democrtico especfico que se orienta a un tercer actor (los ciudadanos), al que denominaremos C. Este actor no tiene obligaciones ni atribuciones precisas frente a A o B, pero es el titular de derechos fundamentales y polticos que puede ejercer frente a ellos. Es la existencia de este C lo que le da un sentido pblico a la relacin entre A y B y que adquiere sentido cuando se sita en un espacio pblico y democrtico especfico. En ltima instancia, son los ciudadanos quienes en un sistema democrtico ejercen la ltima sancin soberana mediante el ejercicio del voto. Conviene tambin reflexionar sobre la R del modelo. Esta no se refiere slo al mero cumplimiento formal de las facultades y atribuciones jurdicas. En efecto, el recin reformado artculo 1 Constitucional establece que "todas las autoridades, en el mbito de
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Idem, p. 1.
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sus competencias, tienen la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad". Lo anterior implica que el sentido de la accin y las polticas pblicas deben estar orientados por un propsito constitucionalmente establecido que es la garanta y eficacia de los derechos fundamentales. Esta interpretacin hace que la informacin, explicacin y justificacin de la accin de las (A) del modelo, as como el juicio, evaluacin y sancin de las (B) se haga en un contexto que exige su relacin con el cumplimiento del mandato constitucional. Conforme a todas las ideas expuestas, podemos avanzar que jurdicamente es posible identificar varias instituciones que estn relacionados con la rendicin de cuentas. En efecto, durante los ltimos aos se han aprobado un nmero importante de reformas constitucionales y legales que han creado o perfeccionado instituciones normativas que implican mecanismos que se aproximan, total o parcialmente, al modelo propuesto de rendicin de cuentas, y que se suman a otras que ya existan en el modelo constitucional. As por ejemplo se crearon el modelo de fiscalizacin del gasto pblico a travs de los rganos superiores de fiscalizacin. Tambin se incorpor a la constitucin el derecho de acceso a la informacin pblica y se crearon los rganos garantes de este derecho. El sistema de responsabilidades administrativas tambin se ha modificado. Quiz el problema es que todas estas instituciones se crearon de manera independiente bajo diversas lgicas, necesidades y racionalidades. El resultado de conjunto es una enorme fragmentacin de instituciones que tienen propsitos relacionados pero que estn claramente desarticuladas. En concreto, y siguiendo en parte algunas de las ideas seminales planteadas por la maestra Ana Elena Fierro en su proyecto de tesis doctoral34, podemos identificar seis conjuntos de instituciones normativas relacionadas con la rendicin de cuentas y que son las siguientes: las normas relativas al ejercicio del gasto pblico, en particular aqullas relativas a la auditora y la fiscalizacin; las normas que regulan el acceso a la informacin gubernamental y la transparencia; las normas relativas al rgimen de responsabilidades, en particular las responsabilidades administrativas de los servidores pblicos, aunque en este conjunto tambin podran incluirse las normas que regulan la responsabilidad poltica; el control jurisdiccional de los actos legislativos y administrativos, en particular el control de legalidad, que constituye en s mismo un mecanismo de rendicin de cuentas;
Fierro, Ana Elena. "El sistema normativo de la rendicin de cuentas", tesis doctoral inscrita en el Doctorado en Derecho del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, mimeo, 2011.
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ciertos facultades de los Congresos (con tintes parlamentarios) tales como los informes, comparecencias y comisiones de investigacin; y de manera muy amplia el sistema electoral, en particular las condiciones que favorecen un voto informado.
A continuacin describiremos brevemente cada uno de estos sistemas normativos.
3. Las normas de ejercicio de gasto pblico y fiscalizacin

El uso de los recursos pblicos debe responder tericamente a un ciclo que inicia con la planeacin, sigue con la presupuestacin, el ejercicio, la evaluacin y la fiscalizacin, que a su vez debe retroalimentar a la planeacin. Esto es as, porque conceptualmente los recursos pblicos sirven para poner en ejecucin las polticas pblicas contenidas en los planes y programas gubernamentales. Su ejercicio est entonces guiado por una lgica que debera permitir asignarlos de manera ordenada para cumplir propsitos especficos, y al mismo tiempo, permitir evaluar la medida en que el ejercicio contribuy de manera precisa a cumplir estos propsitos, as como para poder identificar a los responsables35 (Lpez Aylln y Fierro 2010, 491 y s.). En Mxico, el ciclo del uso de los recursos pblicos est normado por varios artculos de la constitucin que regulan la planeacin, el sistema nacional de informacin estadstica y geogrfica, el presupuesto, ejercicio y evaluacin de los recursos pblicos, el sistema de responsabilidades y la contabilidad gubernamental.36 Un anlisis de estas disposiciones, en particular de los principios que las rigen, as como de las leyes que reglamentan los diversos artculos constitucionales muestra que desde las normas constitucionales carecemos de un sistema que en conjunto sea capaz de permitir una efectiva rendicin de cuentas sobre el ejercicio los recursos pblicos.37 En realidad tenemos varios sistemas normativos dbilmente articulados entre s y que son los siguientes: el sistema de planeacin democrtica, el sistema de presupuesto con base en resultados, el sistema de contabilidad gubernamental (apenas en formacin) y el sistema de fiscalizacin de la cuenta pblica (vase anexo 1). Al respecto cabe hacer varias observaciones en diferentes niveles. En primer lugar, que la falta de unidad conceptual en los diferentes sistemas que regulan el ciclo del uso de los recursos pblicos que se observa a nivel federal es mucho
Lpez Aylln, Sergio y Fierro, Ana Elena. "El ciclo del uso de los recursos pblicos en el ordenamiento jurdico mexicano" en La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, ed. por Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, Mxico, UNAM-CIDE, 2010, pp. 487-522. 36 Los artculos constitucionales ms relevantes en esta materia son el 6, 26, 73, 79, 116, 122 y 134. 37 Para ampliar sobre este aspecto vase: Lpez Aylln, Sergio y Fierro, Ana Elena, op. cit supra.
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ms grave y profunda a nivel de las entidades federativas. Adems existen lagunas y falta de homogeneidad en la reglamentacin a nivel federal y estatal para planear, presupuestar, ejercer y fiscalizar. Esto ha generado una profunda fragmentacin en el mbito presupuestal, ya que existen condiciones, plazos, modalidades y formas diferentes de planear, programar, ejecutar y fiscalizar. En este sentido existe un doble problema. El primero tiene que ver con la "naturaleza jurdica" de los planes y programas. A este respecto existe an un debate sobre su obligatoriedad, es decir, si su expedicin vincula a la administracin y an a los Congresos. Por otro lado, el no contar con parmetros que permitan articular los planes y programas sobre metas y objetivos concretos y evaluables, ha generado que en los estados y en la Federacin se den a conocer, al presentar los informes de gestin, slo las acciones instrumentadas en el marco de un plan o programa, independientemente de que se hayan cumplido o no los objetivos presentados. Por ello, en las condiciones actuales, no es posible evaluar el cumplimiento o incumplimiento de los programas, la gestin del funcionario, ni al funcionario mismo. Desde esta perspectiva importa destacar que el anlisis de las normas en materia de gasto pblico relacionadas con la rendicin de cuentas debe incluir no slo aquellas relativas a cmo se ejercen los recursos pblicos, sino tambin aquellas disposiciones diseadas para evaluar si se cumplieron los objetivos previstos en los programas gubernamentales. En otras palabras, incluye las disposiciones que regulan el cmo, cundo, quin y por qu del ejercicio de los recursos pblicos, as como los resultados especficos que se obtuvieron y las consecuencias que se derivan tanto por cumplimiento como por incumplimiento de los objetivos planteados.38 Uno de los componentes claves para una adecuada rendicin de cuentas es la existencia de un sistema uniforme de contabilidad gubernamental. Este sistema sirve para tres propsitos bsicos: el control de la gestin, la evaluacin de las polticas y los programas y la rendicin de cuentas, pues sin "cuentas" no puede haber "rendicin de cuentas".39 En nuestro pas no tenemos nada que se asemeje a un sistema bsico de contabilidad gubernamental, por lo cual no es de sorprender que la rendicin de cuentas sea tcnicamente una utopa.40 Slo en 2007 se reform la Constitucin para facultar al Congreso a crear una Ley General de Contabilidad Gubernamental, misma que se expidi en el 31 de diciembre de 2008. Esta ley establece un calendario para generar a finales de
El dar un resultado positivo de cumplimiento de objetivos en planes gubernamentales es considerado uno de los puntos fundamentales para reelegir a representantes de eleccin popular en otros pases, por lo cual, presentar y acreditar el cumplimiento de las propuestas de gobierno constituye un incentivo y no una obligacin como sucede en Mxico. 39 Para un desarrollo completo sobre este aspecto vase Sour, Laura y Rosillo, Eunises. "Evaluacin de la estructura de la contabilidad gubernamental en los tres mbitos de gobierno de Mxico" en La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, ed. por Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, Mxico, UNAM-CIDE, 2010, pp. 287-329. 40 Vase: Merino, Mauricio. "Informe sobre la calidad de la informacin en las cuentas pblicas en Mxico" en La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, ed. por Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, Mxico, UNAM-CIDE, 2010, pp. 235-286.
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2012 el sistema uniforme de contabilidad gubernamental. A tres meses de que se cumpla el plazo para la adopcin e implementacin de las decisiones del CONAC, nicamente tres entidades federativas tienen un cumplimiento total. Existe pues un retraso importante en uno de los instrumentos ms importantes para poder tener una adecuada rendicin de cuentas (sin cuentas no existe rendicin de cuentas posible). La fiscalizacin tiene dos componentes. El primero es interno y corresponde a las funciones de contralora interna que desarrollan las secretaras de la funcin pblica y sus equivalentes en las entidades federativas, y otro externo que corresponde a la labor que realiza la Auditora Superior de la Federacin y los rganos de fiscalizacin de los congresos estatales. Independientemente de los problemas operativos que presentan ambos, desde el punto de vista normativo estos dos componentes se encuentran muy dbilmente relacionados. Por si esto fuera poco, los principios constitucionales que regulan la fiscalizacin difieren de aquellos que regulan el ejercicio de los recursos y la evaluacin con base en el desempeo. En suma, aunque existe un vasto conjunto de normas jurdicas que regulan el ejercicio y la fiscalizacin de los recursos pblicos, stas se encuentran desarticuladas, pues responden a principios y lgicas diversas. Esta situacin genera tambin que las diversas instituciones responsables del control del gasto y de su fiscalizacin operen de manera independiente, a veces incluso en clara disonancia, lo que obviamente dificulta una autntica rendicin de cuentas. Por ejemplo, en materia de presupuesto, normativamente corresponde a los rganos de fiscalizacin de los congresos determinar, a travs del anlisis de la cuenta pblica, si se han efectuado los gastos adecuadamente, sin embargo, no evalan si se ha cumplido con los objetivos planteados al inicio de la gestin, ni el desempeo del funcionario, por lo tanto, no existe ningn tipo de punicin por estos conceptos. A lo anterior se suma un problema importante de temporalidad en la revisin del gasto pblico, cuyos resultados se conocen muchos meses (a veces aos) despus y generalmente sin consecuencia alguna. Por otro lado, no existe un mecanismo social de sancin que repercuta directamente en los gobernantes o representantes de cargos de eleccin popular en caso de incumplimiento, ni un mecanismo que incentive a cumplir socialmente con los objetivos planteados ya que no hay forma de que los ciudadanos incidan de forma directa en las decisiones polticas. En esta materia se debe dar una especial atencin a los municipios, tanto desde el punto de vista normativo como respecto de la construccin de las capacidades institucionales que permitan una adecuada rendicin de cuentas en los gobiernos locales.
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4. Las normas en materia de acceso a la informacin y transparencia

En la ltima dcada Mxico se ha dotado de un moderno marco normativo relacionado con el acceso a la informacin y la transparencia que encuentra su cimiento en diversas disposiciones constitucionales, en particular el artculo sexto. Este marco normativo tiene dos componentes que conviene diferenciar. El primero de ellos se refiere a las normas que regulan el acceso a la informacin gubernamental. Con base en el principio constitucional de publicidad de la informacin, las leyes de acceso a la informacin (federal y estatales) regulan los procedimientos y los mecanismos de garanta con que cuentan los particulares para tener acceso a los documentos gubernamentales. Esas leyes regulan tambin las excepciones al principio de publicidad (que deberan ser limitadas) y establecen los criterios para clasificar cierta informacin. Finalmente, debe destacarse que implcito en el derecho de acceso a la informacin se encuentra la obligacin de todas las autoridades del pas de documentar su actividad, situacin que no siempre se reconoce expresamente por la va legislativa. El segundo componente se construye a partir de las disposiciones que establecen la obligacin de las autoridades federales, estatales y municipales de proveer informacin sobre el ejercicio de los recursos pblicos y los indicadores de gestin. Estas normas regulan la informacin que las autoridades del pas deben hacer de conocimiento pblico, con independencia de que exista una solicitud especfica de acceso a informacin. En general, de manera muy limitada y meramente descriptiva, estas disposiciones regulan lo que debera constituir una poltica de transparencia y gobierno abierto. Los diversos anlisis que se ha hecho sobre los portales donde se encuentra esta informacin muestran que en general la calidad y oportunidad de la informacin deja mucho que desear.41 En tanto la informacin es un elemento de la rendicin de cuentas (sin informacin no hay rendicin de cuentas posible), las normas a que nos hemos referido constituyen un elemento indispensable para que sta pueda concretarse. El problema reside en que estas disposiciones y las instituciones responsables de darles eficacia se encuentran aisladas del resto de las dems instituciones relacionadas con la rendicin de cuentas, en particular de los rganos responsables de supervisar el ejercicio de los recursos y de su fiscalizacin como de aquellos a quienes corresponde de identificar las responsabilidades de los servidores pblicos. Ello contribuye a que con frecuencia la informacin que se obtiene mediante el ejercicio del derecho de acceso a la informacin o la transparencia gubernamental no incida o slo marginalmente en lograr una efectiva rendicin de cuentas. Por ejemplo, an cuando existen disposiciones que obligan a transparentar de oficio cierto tipo de informacin presupuestal y financiera, no existe una norma adicional fiscal o presupuestaria que sustente esta obligacin, es decir, no hay una correlacin
41
Vase por ejemplo www.metricadetransparencia.cide.edu
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entre ambas que haga posible establecer candados en contra de la opacidad y fomentar la rendicin de cuentas. De 2002 a la fecha las 31 leyes de transparencia del pas han tenido 120 modificaciones lo que representa que cada una de ellas se ha modificado, en promedio 3.6 veces, sin que a la fecha dichas modificaciones hayan solucionado la fragmentacin existente. No existen criterios homogneos en conceptos bsicos como: informacin pblica de oficio, informacin reservada, informacin confidencial, autonoma de los rganos garantes, plazos expeditos de atencin de solicitudes y resolucin de impugnaciones, etc., caractersticas sealadas por la constitucin.42 Aunado a ello, existe una heterogeneidad en la legislacin y funcionamiento de los rganos garantes de la transparencia y acceso a la informacin. Si bien es cierto la adicin al artculo sexto constitucional en el 2007 estableci los parmetros bsicos bajo los cuales se garantiza este derecho, tambin lo es que no todos los estados ni la Federacin, han incorporado dichos principios a sus leyes y en algunos casos, slo han incorporado algunos. De forma puntual, slo 6 leyes contemplan textualmente los principios sealados por el artculo sexto constitucional.43
5. Normas relacionadas con la responsabilidad

El sistema jurdico mexicano cuenta con un conjunto de normas (constitucionales y legales) que regulan la responsabilidad. Deben diferenciarse dos tipos de responsabilidad. Por un lado, la responsabilidad administrativa de los servidores pblicos, y por otro, la responsabilidad poltica que es aplicable a un nmero determinado de altos funcionarios pblicos establecidos por el artculo 110 de la Constitucin. Cada uno de estos sistemas est regulado por disposiciones y procedimientos distintos. El sistema de responsabilidades administrativas busca salvaguardar la "legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia" en el desempeo de la funcin pblica, determina las sanciones aplicables por actos u omisiones de los servidores pblicos y establece los procedimientos y autoridades que los aplican. Este sistema busca sancionar a los funcionarios en particular, es decir, a las personas fsicas que desempean las funciones en lo individual, por el incumplimiento, abuso u omisiones en el ejercicio de sus funciones y facultades. Ahora bien, hemos argumentado que la rendicin de cuentas supone la posibilidad de que el sujeto a quien se le rinden cuentas (la "B" de la definicin) incida en el comportamiento de quien rinde cuentas (el "A" de la definicin) mediante sanciones o incentivos. Resulta obvio que el sistema de responsabilidades resulta relevante en una de
42 Vase: Guerra, Oscar, Los rganos garantes de transparencia. Integracin y caractersticas: su funcionamiento como rganos autnomos, IIJ-UNAM, Mxico, D.F., 2011. 43 dem.
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las vertientes de la rendicin de cuentas (el de la sancin entendida en un sentido estricto), pero no lo agota pues no prev un sistema de incentivos para el buen desempeo. Respecto de las sanciones, el problema est en cmo ligar los otros procedimientos relacionados con la rendicin de cuentas con los mecanismos de responsabilidad. Al respecto podemos identificar dos situaciones problemticas. La primera de ellas reside en la insuficiencia del vnculo entre los mecanismos de rendicin de cuentas y aqullos relacionados con la determinacin de responsabilidades. Por ejemplo, esto sucede claramente en materia de acceso a la informacin. La tipologa de responsabilidades que se encuentra en la mayora de las leyes de acceso a la informacin est ligada al incumplimiento o las omisiones que se generan durante los procedimientos de generacin, clasificacin o entrega de informacin, pero no al contenido sustantivo de los documentos especficos. La segunda se relaciona con el diseo mismo del mecanismo de responsabilidades, orientado a castigar las faltas individuales pero no a la calidad del desempeo institucional. El resultado es un sistema de responsabilidades que en el mejor de los casos castiga a autoridades de baja jerarqua, frecuentemente por faltas en los procedimientos, pero no por la calidad del desempeo. Por otro lado, el sistema de evaluacin de desempeo no est ligado normativa ni institucionalmente con los mecanismos de responsabilidades (administrativas o polticas). Finalmente, la "sancin" se concreta siempre en un mecanismo punitivo individual, reduciendo con ello la posibilidad de usar otros mecanismos de correccin orientados a mejorar el desempeo institucional. En materia de responsabilidad poltica hay poco que decir, pues a pesar de que existe un procedimiento constitucional y legalmente regulado, ste prcticamente no se utiliza a nivel federal ni estatal, y la nocin misma de responsabilidad poltica parece estar ausente en la prctica y la tica de los polticos y funcionarios. Finalmente conviene introducir en la reflexin a la responsabilidad objetiva44 como un mecanismo que, a la luz de la rendicin de cuentas, permitira una va para resarcir los daos generados por un ejercicio inadecuado de la accin pblica y con ello generar tanto una sancin efectiva como un incentivo para reorientar la responsabilidad del ejercicio de la accin gubernamental en todos los niveles de gobierno. Este mecanismo de rendicin de cuentas consiste en la evaluacin de un acto administrativo concreto de una autoridad (A) a la luz del dao o perjuicio que ha causado
44 La responsabilidad objetiva est contenida en el artculo 113 Constitucional que a la letra seala: "La responsabilidad del Estado por los daos que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, ser objetiva y directa. Los particulares tendrn derecho a una indemnizacin conforme a las bases, lmites y procedimientos que establezcan las leyes". La SCJN ha interpretado este artculo al definirla como: "la actuacin estatal desplegada sin satisfacer la normatividad [sic] propia para la realizacin de ese acto administrativo". El artculo 113 constitucional, en su segundo prrafo, establece la responsabilidad del Estado nicamente respecto de los daos que cause a los particulares con motivo de su actividad administrativa irregular, es decir, aquella que por accin u omisin incumpla con las obligaciones legales establecidas o por el funcionamiento defectuoso de un servicio; en este supuesto, el particular podr demandar la indemnizacin directamente del Estado (responsabilidad directa sin necesidad de ir en primer trmino en contra del funcionario a quien pudiera imputarse el dao), pues lo que determina la obligacin es la realizacin del hecho daoso imputable al Estado (responsabilidad objetiva) y no la motivacin subjetiva del agente de la administracin.
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a un particular (C) a partir de la denuncia por l formulada por un juez (B) quien ser el responsable de evaluar si el acto de autoridad no slo satisface la normatividad aplicable, sino que adems cumple con los parmetros de cuidado y desempeo esperados. En ese sentido la responsabilidad objetiva es un mecanismo de rendicin de cuentas que logra por un lado involucrar a los tres sujetos del modelo que se ha planteado y por el otro establece un forma de evaluacin con incentivos claros y costos cuantificables mediante el esquema del pago de daos y perjuicios. Desgraciadamente es un mecanismo an poco utilizado, lo que reduce de forma importante su eficacia.45
6. Normas en materia de control jurisdiccional

Un elemento bsico del estado de derecho es el principio de legalidad. Supone que el mbito de accin de las autoridades est limitado por el mandato de las disposiciones jurdicas y que por ello su actuacin debe darse dentro de lmites previamente establecidos. El ejercicio de la autoridad debe darse, tanto formal como materialmente, dentro de los lmites previos establecidos en la ley. Tpicamente la actividad de las autoridades est sujeta a una supervisin jurisdiccional es decir, la que realizan los tribunales mediante un procedimiento sujeto a las garantas del debido proceso, que en s misma constituye un mecanismo de rendicin de cuentas. Esto es as, porque la sentencia que emiten los tribunales juzga sobre la legalidad de los actos de la autoridad e incide sobre su resultado. El control asegura que la autoridad se cia al principio de legalidad y que exista un trato igualitario en la aplicacin de la ley a toda persona. Desde esta perspectiva, ciertamente debatible, el poder judicial y de manera ms amplia todos los rganos jurisdiccionales (en particular los tribunales administrativos) realizan una funcin de rendicin de cuentas. El problema reside en que esto raramente se ha conceptualizado de esta manera y, por ello, encuentra un vnculo dbil con los dems mecanismos de rendicin de cuentas. Ms all, esta concepcin implica replantear el principio de legalidad, que debera alejarse de una visin demasiado formal en donde lo importante es el cumplimiento de los requisitos de procedimiento, para llegar a una revisin del fondo de la actuacin de la autoridad en donde se juzgue no slo el modo de actuar, sino tambin los resultados de sus actos u omisiones. En efecto, a partir de la reciente reforma al artculo 1 constitucional, si todo acto de autoridad debe tener como fin ltimo a la persona, al tener que proteger y promover los derechos humanos, resulta que al momento de evaluarlos parece ya no bastar el hecho de que sean realizados por autoridad competente que funde y motive su actuacin, sino que ser necesario
45 Para una discusin ms amplia sobre el esquema de incentivos que crea la responsabilidad patrimonial vase: Fierro, Ana Elena y Garca, Adriana, "Responsabilidad Patrimonial del Estado, Interpretacin de la SCJN artculo 113 constitucional" en Revista del Instituto Federal de Defensora Pblica, No.8, diciembre 2009, p.11-49.
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determinar si se cie al mandato constitucional del artculo primero, lo que parece implicar una evaluacin del resultado de esta actuacin y su impacto en las personas. De ah que este control de legalidad material pudiera llegar a constituir un mecanismo importante de rendicin de cuentas.
7. Informes, comparecencias y facultades de investigacin

La Constitucin obliga a ciertos funcionarios y organismos a informar peridicamente de sus acciones. Esta obligacin atae en primer al Presidente de la Repblica, quien debe presentar anualmente al Congreso un informe por escrito donde "manifieste el estado general que guarda la administracin pblica del pas" (a. 69 CPEUM). El Presidente de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos debe presentar anualmente un informe de actividades a los Poderes de la Unin (a. 102.B CPEUM). La Auditoria Superior de la Federacin debe presentar el informe de resultados de la revisin de cuenta pblica a la Cmara de Diputados (a. 74.VI CPEUM) y las dependencias y entidades fiscalizadas deben a su vez entregar a la Auditora diversos informes cuando esta los requiera. Estas obligaciones se multiplican en la legislacin. As algunos rganos administrativos dotados de autonoma tcnica deben rendir informes al Congreso.46 Tal es el caso, por ejemplo, del IFAI, la Comisin Regulatoria de Energa o el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social.47 Otros rganos deben presentar sus informes ante el titular del Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unin o el Poder Judicial de la Federacin, tal es el caso del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin, el Instituto Nacional de las Mujeres, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa y el Banco de Mxico, estos dos rganos dotados de autonoma constitucional. En todos estos casos encontramos claramente definida la "A" del modelo. El problema reside en que aunque la "B" esta tambin definida, en general la legislacin no establece las consecuencias de ha de tener su evaluacin o juicio, quedando trunco una parte esencial del modelo. Una situacin similar sucede con la obligacin que tienen los Secretarios de Estado, el Procurador General de la Repblica y los directores de entidades paraestatales de comparecer y rendir informe ante el Congreso. A esta obligacin no sigue consecuencia jurdica alguna. Otro mecanismo relevante son los controles parlamentarios (preguntas parlamentarias, interpelaciones, comparecencias, comisiones de investigacin). Se trata de controles polticos que se ejercen a travs de mecanismos concretos, en
La Comisin Federal de Competencia Econmica debe rendir un informe ante el titular del Ejecutivo Federal. Este ltimo ante las Comisiones de Desarrollo Social de cada una de las Cmaras y la Secretara de Desarrollo Social.
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cuya operacin observan especial inters la oposicin gubernamental y las minoras parlamentarias. Estos mecanismos tienen por objeto la evaluacin de la actividad del gobierno y sus rganos administrativos; y comprende la valoracin y el debate sobre ciertos hechos e informacin obtenida respecto a la actividad administrativa. Sus consecuencias inmediatas suelen ser, la publicidad que dicha actividad recibe as como el cuestionamiento que respecto de la misma hacen los legisladores. Lo que se busca es dar a conocer al electorado y la opinin pblica en general las consecuencias de cierta actividad de la administracin pblica en ocasiones con consecuencias muy importantes tanto para la actividad, como para el funcionario evaluado.48 Sin embargo, la regulacin de comparecencias y comisiones de investigacin en Mxico resulta insuficiente, a la vez que es una prctica parlamentaria poco utilizada pues carecen de procedimiento y sanciones claras. Respecto a las comparecencias, debe decirse que la dinmica para el desahogo de las mismas depende de acuerdos parlamentarios ad hoc. La mayora de las veces se abordan una amplia variedad de temas dirigidos a varios funcionarios, lo que difumina la informacin que puede discutirse (generalmente un funcionario tiene entre 5 y 3 minutos para responder a varios legisladores) no existe un procedimiento claro sobre las intervenciones por parte de los legisladores ni de los deberes de la autoridad evaluada respecto de los cuestionamientos que se le formulan. Por su parte, las comisiones de investigacin, en la regulacin mexicana, enfrentan graves limitaciones para su funcionamiento. El sujeto (A) se limita a empresas paraestatales y rganos descentralizados49, las facultades de los rganos legislativos (B) son las mismas que las comisiones ordinarias50, teniendo en el requisito de procedimiento para crearlas su primer gran obstculo.51 Con lo cual la informacin recabada resultar ms de la habilidad de los legisladores que de la normatividad, y por lo tanto las conclusiones y sus alcances son ms bien limitados. Finalmente la reforma de 2008, que incluy a las preguntas parlamentarias como medio de control, estableci en el ltimo prrafo del artculo 93 constitucional la necesidad de aprobar una ley para el desarrollo de las facultades de control del Congreso, pero en los transitorios no se estableci un plazo para la misma.52
Abreu Sacramento, Jos Pablo, "El control parlamentario a travs de las comisiones de investigacin", Cuestiones Constitucionales, No. 18, enero-junio, 2008, pp. 3-38. 49 En otros pases como Espaa y Estados Unidos, el objeto se extiende a "cualquier asunto de inters pblico", por ejemplo, el atentado del 11-M, en Madrid; o el uso de esteroides en las Grandes Ligas. 50 Generalmente este tipo de comisiones posee "facultades extraordinarias" para hacerse de informacin: hacer comparecer a cualquier persona, obligacin de las autoridades de entregar informacin, etc. 51 A raz de la prctica parlamentaria, se entiende que el texto constitucional establece que en la Cmara de Diputados es necesario que una cuarta parte de los legisladores presenten la solicitud de creacin, pero la mayora del Pleno votar la propuesta de creacin. Mientras que en el Senado el requisito sube a la mitad de los integrantes para presentar la referida solicitud. En la mayora de los pases que contemplan estos rganos legislativos, representan un derecho de las minoras parlamentarias, por lo que al cubrir el requisito del nmero de legisladores solicitantes, la formacin se hace obligatoria. 52 Los nuevos reglamentos de cada una de las Cmaras, aprobados en 2010, prcticamente ignoran a las comisiones de investigacin.
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8. El sistema electoral
Puede parecer excesivo considerar a las normas electorales como parte de las disposiciones que regulan la rendicin de cuentas. Sin embargo, las elecciones constituyen su momento culminante, pues a travs del voto informado los ciudadanos pueden sancionar o premiar a sus gobernantes. Este breve ensayo no pretende abordar las complejidades del sistema electoral, sino simplemente anotar que para que el sistema electoral pueda, en efecto, constituirse en un mecanismo de rendicin de cuentas se requieren varias condiciones, una de las cuales es la posibilidad de reelegir a ciertos funcionarios. Es importante subrayar que la reeleccin por s misma no contribuye a una adecuada rendicin de cuentas si no est ligada a otros elementos del conjunto del diseo institucional, tales como una adecuada poltica de transparencia que permita que el voto sea un voto informado, que existan planes y programas gubernamentales transparente y evaluables, una fiscalizacin adecuada del uso de los recursos pblicos, etc. Nos importa destacar que hoy el sistema electoral est desfasado de la idea misma de la rendicin de cuentas y que se requiere un replanteamiento de conjunto para que sirva a este propsito.
9. Algunas ideas para una reflexin final

Con certeza podemos establecer que existe un conjunto de instituciones jurdicas relacionadas con la rendicin de cuentas. Lo que sucede es que cada una de ellas se origin, dise y opera bajo una lgica propia y diversa a la de la rendicin de cuentas. El concepto de rendicin de cuentas, cuya aparicin en el mbito jurdico positivo no es casual e indica que algo est sucediendo, permite introducir una nueva lgica que permitira articular y dar cohesin a ese conjunto de instituciones. Esta es una labor pendiente en la debern incidir tanto la doctrina como la interpretacin judicial para reorientar el sentido de esas instituciones. Quiz ms adelante el legislador pueda incidir en la restructuracin de esas instituciones para darle un nuevo sentido de conjunto. Bajo la lgica anterior podemos identificar varios problemas de diferente nivel que, por la misma razn, suponen rutas de accin diversas. Lo primero es que debemos dejar de pensar que la rendicin de cuentas es slo un valor o un propsito de la accin gubernamental, para considerarla como un entramado institucional que sirven a un propsito explcito, que es la evaluacin y la sancin (positiva o negativa) de la accin gubernamental. El segundo reto es construir los mecanismos que permitan articular las diferentes instituciones que hemos creado en los ltimos aos para generar ese entramado institucional que permita una efectiva rendicin de cuentas. Una segunda cuestin es entender que la rendicin de cuentas supone un conjunto de relaciones que se da en varias dimensiones espaciales. La primera son los mecanismos
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intra-gubernamentales al interior de cada uno de los poderes. La segunda es la que se da entre poderes (ejecutivo, legislativo, judicial y rganos autnomos). Una tercera dimensin es la que atiende en un sistema federal a la rendicin de cuentas que se da entre los diferentes rdenes de gobierno (federal, estatal y municipal). Al final, la cuarta dimensin es la que atae a la relacin entre gobierno y ciudadanos. Probablemente el diseo que se ha construido, aunque con claridad insuficiente, se ha concentrado en las dos primeras dimensiones. Mucho tenemos que hacer en la tercera y la cuarta, que son las que acusan un mayor dficit. A lo anterior debemos aadir una lgica temporal que permita darle una nueva secuencia e impacto a la accin de los diversos rganos. As la planeacin y la presupuestacin han de estar ligados a la evaluacin y an a la fiscalizacin para que stas sirvan de mecanismos de control y correccin de la accin gubernamental, no slo en cuanto al ejercicio del gasto, sino sobre todo respecto al cumplimiento de los objetivos de las polticas pblicas. Esta visin supone replantear la construccin de los mecanismos de planeacin y fiscalizacin exclusivamente sobre ciclos anuales para permitir temporalidades ms amplias que permitan una mejor articulacin del sistema. Retomemos un ejemplo concreto. La ausencia de normatividad en el caso de los informes de gobierno, mismos que, de forma similar a lo que sucede respecto de los planes de gobierno, no estn planteados como un mecanismo de rendicin de cuentas, entendido desde la perspectiva de que el gobernante somete al escrutinio pblico las acciones realizadas y responde por las faltas o incumplimientos en su gestin. En Mxico, los informes de gestin se han convertido en un acto pblico de exhibicin poltica de un representante popular, y no constituye un verdadero acto en el que se den a conocer los resultados de su gestin a la sociedad ni generan consecuencia alguna.53 Al no existir controles normativos respecto a la elaboracin de propuestas, presentacin de resultados y evaluacin de la gestin pblica, ligado a un sistema de sanciones tanto polticas como individuales para incumplimientos y un sistema de incentivos y recompensas para cumplimientos, los representantes a cargos de eleccin popular utilizan los informes de gobierno como una plataforma poltica y no como una obligacin de presentar los resultados de un plan de gobierno cumplido. En efecto, al sujetar el cumplimiento de los objetivos planteados en los planes de gobierno y presentar resultados en los informes de gestin a una normatividad de sanciones e incentivos, se propicia, por un lado, que las sanciones no sean aplicadas por una cuestin de faltas procedimentales o cuestiones de legalidad a funcionarios de baja jerarqua, sino que tambin sean sancionados los responsables de dichos funcionarios por la comisin de faltas que redundan en el desempeo general de un rgano o institucin. En este sentido, tambin resulta de suma importancia que en los informes de gestin, se
53 Otro ejemplo es lo que sucede con las campaas polticas. De manera irresponsable, los candidatos pueden proponer literalmente lo que sea, pero despus nadie rinde cuentas sobre estas promesas, en particular cuando los resultados no son consistentes con las propuestas presentadas inicialmente.
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den a conocer las limitantes que impidieron dar cumplimiento a los propsitos proyectados o, en su caso, las acciones que permitieron llevarlos a cabo. Por otro lado, permite a la sociedad hacer un balance real al conocer las gestiones hechas y efectivamente cumplidas respecto a lo programado, para as, mediante el voto, en el caso de los representantes de eleccin popular, sancionar o estimular su trayectoria poltica. Finalmente se debe subrayar la importancia que tiene la construccin normativa e institucional de la rendicin de cuentas a nivel de los gobiernos municipales. Estos constituyen uno de los eslabones ms importantes para lograr construir vnculos entre los ciudadanos y sus gobiernos, pero son al mismo tiempo uno de los ms dbiles. Las normas deben tomar en cuentas las diferencias especficas que se dan a este nivel de gobierno, y en todos los casos resulta crucial dotarlos de las capacidades institucionales que permitan implementar adecuadamente ese diseo normativo con una fuerte orientacin a la rendicin de cuentas frente a los ciudadanos.
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Anexo I
Principios constitucionales que rigen ciclo del uso de los recursos pblicos
Ejercicio/ evaluacin Fiscalizacin Contabilidad Responsa bilidad Informacin
Planeacin
Presupues tacin
Art. 26 A Objetivo: Organizar un sistema nacional de planeacin democrtica
Art. 134 Objetivo: Presupuesto con base en resultados
85 Principios: Transparencia Eficiencia Economa Eficacia Honradez Principios: Posterioridad Anualidad Legalidad Definitividad Imparcialidad Confiabilidad
Art. 134 Objetivo: Asegurar las mejores condiciones para el Estado Evaluacin por una instancia tcnica independiente del rgano de fiscalizacin Art. 108 109 y 113 Objetivo: Sancionar el actuar indebido de los servidores pblicos
Art. 79 Objetivo: Evaluar los resultados de la gestin financiera, y comprobar si se ha ajustado al presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas
Art. 26-B Objetivo: Contar con un Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica cuyos datos sean oficiales y de uso obligatorio para todos los niveles de gobierno
Principios:
Principios:
Principios: Lealtad Eficiencia Legalidad Imparcialidad Honradez
Art. 73 f. XXVIII Objetivo: Lograr una contabilidad gubernamental que proporcione informacin armnica y homognea en los tres niveles de gobierno y en los tres poderes
Democracia Solidez Dinamismo Permanencia Equidad
Transparencia Eficiencia Economa Eficacia Honradez
Principios: 1. 2. 3. 4. Accesibilidad Transparencia Objetividad Independencia
Fuente: Lpez Aylln, Sergio y Fierro, Ana Elena. "El ciclo del uso de los recursos pblicos en el ordenamiento jurdico mexicano" en La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Ed. por Merino, Mauricio; Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, Mxico, UNAM-CIDE, 2010, p.494
La fragmentacin poltica de la rendicin de cuentas
Rubn lvarez Mendiola Miguel Pulido Jimnez
6. La fragmentacin poltica de la rendicin de cuentas

Rubn lvarez Mendiola y Miguel Pulido Jimnez
I
El desacuerdo y la parlisis dominan el espacio poltico nacional. Desde el lado que se quiera ver, los principales actores polticos, las dirigencias y sus partidos, ocupan ms tiempo en reforzar aquello que los separa que en atender los viejos rezagos en materia poltica. Las representaciones polticas miran de soslayo las posibles soluciones concertadas y en cambio, atienden con atingencia la procuracin de sus intereses inmediatos, sin importar si stos coinciden o no con el inters general. Los partidos y sus dirigencias no han encontrado la manera de desatorar el complejo entramado poltico nacional, que lo mismo pospone indefinidamente las reformas de seguridad, laboral, educativa o fiscal, que el nombramiento de los restantes integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral. En todos los casos, los responsables recurren ms o menos a los mismos argumentos de disposicin al dilogo, asegurando que no son ellos sino los otros los que no quieren acordar, pero arribando al mismo resultado: la postergacin indefinida. La incapacidad de la clase poltica para lograr dichos acuerdos, profundiza la idea de que enfrentamos una crisis de legitimidad y reconocimiento de las instituciones, lo que no slo es cada vez ms aceptado, sino ms evidente. El intercambio de culpas y el cruce de acusaciones en realidad esconde una larga lista de agravios cometidos desde el ejercicio del poder: historias de corrupcin, de malversacin de fondos, de desvo de recursos pblicos que son completadas con errores de gestin, problemas de diseo de polticas pblicas, improvisacin en las decisiones gubernamentales o incluso incapacidad administrativa para el ejercicio de recursos pblicos son una constante.54 El resultado de todos estos desencuentros es un escenario social que lejos de distinguirse por su cohesin, propiamente destaca por su incapacidad para redistribuir bienes materiales y simblicos o, si lo hace, no logra que sea de manera justa.55 No nos referimos aqu a la ausencia de un gran Acuerdo Nacional escrito as, con maysculas, pues es claro que con la desaparicin del rgimen de partido nico o hegemnico, la poca de las unanimidades qued atrs. El pas se encuentra atrapado entre la indefinicin y la borrasca de lo que ocurre todos los das: inseguridad rampante, indefensin ciudadana frente a una muy dispareja imparticin de justicia; sindicatos (SNTE, Petroleros, SME y otros ms) que mantienen privilegios desorbitados para sus dirigentes y secuestradas sus ramas industriales o de servicios; monopolios en diversas reas estratgicas (telecomunicaciones, cemento o medios de comunicacin electrnicos), retrocesos en las leyes e instituciones encargadas de garantizar el acceso a la informacin56, o niveles educativos que ubican al pas en los ltimos lugares de las naciones desarrolladas.
El Informe del Latinobarometro (2008) seala en su ndice de satisfaccin con los servicios bsicos que en Mxico un 43% considera el nivel de satisfaccin muy bajo. Informe Latinobarometro, Corporacin Latinobrometro, 2008. 55 El Informe Latinobrometro (2010) seala que en Mxico apenas el 37% considera que "las polticas pblicas que lleva a cabo el gobierno mejoran las condiciones de vida" de las personas. Informe Latinobarometro, Corporacin Latinobrometro, 2010. 56 Para tener una idea del retroceso que ocurre en la materia, ver los materiales informativos publicados en www. rendiciondecuentas.org.mx
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La perspectiva pesimista se agudiza en un pas con una dbil tradicin de respeto a la legalidad, donde el federalismo y la descentralizacin, sumados a la liberalizacin en el acceso al gobierno (y por tanto a la administracin y control de los fondos presupuestarios), generaron una explosin de formas de uso y abuso de los recursos pblicos con fines politico-electorales, diluyendo los controles entre fracciones polticas. No hay partido que no est involucrado en el derroche y la falta de resultados. Los actores polticos han dilapidado el poco capital que tenan para realizar crticas desde posiciones diferentes. Con los vientos pre-electorales soplando, con precandidatos que dicen no serlo y actividades idnticas a las del proselitismo, pero que no se denuncian para no incumplir con la ley electoral, los tiempos son los menos propicios para concretar acuerdos en las asignaturas pendientes. Si el gran Acuerdo Nacional es ya imposible, lo son tambin los acuerdos concretos, especficos, aquellos que se pudieran lograr sobre un piso mnimo de coincidencias que le dieran a la sociedad y a sus diferentes expresiones organizadas, la certeza de que las cosas pueden mejorar. Este ejercicio de la poltica, como espacio privilegiado de lo pblico, no demuestra que quienes tienen en sus manos la posibilidad de hacer que las cosas cambien, lo hagan. Adems, ni el marco jurdico existente ni los mecanismos institucionales desarrollados en la transicin democrtica mexicana, favorecen el sistema de pesos y contrapesos a travs de los cuales se pueda exigir a quienes toman decisiones, que cumplan con lo que estn obligados a hacer: los legisladores a legislar en favor de sus representados; los partidos polticos a representar eficazmente los intereses de amplios sectores de la poblacin; los jueces a impartir justicia, y los sindicatos a defender el inters gremial, que no corporativo, de sus integrantes. El desacuerdo y el inters particular se encuentran en el centro de la fragmentacin poltica en materia de rendicin de cuentas. Cmo hacer para medir, por ejemplo, la eficacia de los legisladores?, Cmo hacer para exigir a los partidos polticos que cumplan a cabalidad con lo que ofrecen?, Qu hacer frente a un sistema desigual y deficiente de imparticin de justicia?, Cmo controlar a poderes fcticos que lucen desaforados y que han puesto de rodillas a los representantes populares?, Qu alternativa existe para grupos marginados en el acceso al poder poltico para disputar con otros actores los escasos recursos pblicos?, Y qu hacer frente a un Ejecutivo que ante la ausencia de mayoras parlamentarias a modo, como las que existan en el antiguo rgimen, queda virtualmente paralizado?
II
La alternancia en la Presidencia de la Repblica un momento clave en la llamada transicin democrtica mexicana, despert el entusiasmo de amplios sectores de la poblacin. Se esperaba que a partir de ese momento ocurriera el desmantelamiento de los intereses impulsados por poderes fcticos asociados a la estructura de rgimen de partido nico.
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No es el caso discutir aqu si la clase poltica que arrib al poder en el 2000 desaprovech la oportunidad de hacerlo, pero conviene anotar que las estructuras clientelares del pasado se mantuvieron inclumes y algunas de ellas se fortalecieron. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) alcanz en el sexenio anterior y en este, cuotas de poder extraordinarias y una tajada importante de la estructura fundamental de la Secretara de Educacin Pblica. Asimismo, se fortalecieron empresarial y polticamente las grandes televisoras y el conglomerado de telefona fija y mvil del pas, sin que, se hubiera registrado un fortalecimiento de los organismos encargados de regular sus actividades: la Comisin Federal de Competencia y la Comisin Federal de Telecomunicaciones. Los "poderes fcticos" a travs de intensos cabildeos, han logrado capturar a las instituciones del Estado encargadas de velar por el inters pblico, subordinndose as al inters privado.57 Adems del poder ejercido por los grandes corporativos mediticos y de telefona o el de los sindicatos nacionales, nos encontramos frente al que ejerce el crimen organizado, con su caudal de crueldad y dolor infinitos infligidos a la poblacin inerme. El dao social mayor es el causado por los integrantes de las fuerzas armadas y las policas encargadas de mantener el orden y que han pasado a formar parte de las bandas delincuenciales o han aceptado la cooptacin pecuniaria. Nos enfrentamos, a un momento de graves amenazas a las instituciones democrticas del pas, de parlisis de la clase poltica y de hartazgo social frente a la situacin econmica, social y de seguridad. Efectivamente, el deterioro social y la pobreza no son "mitos geniales" como se dijera en los 90s al amparo de la impunidad tecnocrtica. Las franjas de pobreza son recordatorios de errores en la conduccin nacional, en las decisiones gubernamentales y en la falta de acuerdo entre la clase gobernante. De acuerdo al Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) en 2008, el 44.2 por ciento de la poblacin nacional viva en condiciones de pobreza multidimensional, es decir, aproximadamente 47.2 millones de personas en el pas presentaban al menos una carencia social y no tenan un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades.58 Dicha parlisis parece salir de su letargo slo cuando ocurre la irrupcin de algn movimiento social que nos recuerda que ms all de los entretelones de la poltica y sus actores principales, hay una sociedad dispuesta a tomar las calles y a demandar de sus representantes la atencin debida a sus demandas. Lo hicieron los zapatistas en 1994, cuyo movimiento nos record que en el pas hay ms de 10 millones de indgenas en la marginacin y el abandono, y lo est haciendo ahora el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad que encabeza el poeta Javier Sicilia.
Una exposicin claridosa al respecto la hace Mara Amparo Casar quien, entre otras cosas, dice que "... como evidencia de que en este pas el signo partidario de los gobiernos no cambia sustancialmente la relacin con los poderes reales puede citarse que cada uno de los principales partidos polticos sostiene una relacin igualmente basada (...) en la permanencia de privilegios con alguno de los sindicatos: el PRI con el sindicato petrolero, el PAN con el de la educacin y el PRD con el SME". Casar, Mara Amparo, "Poderes fcticos: una amenaza al espacio pblico", en Qu tan pblico es el espacio pblico en Mxico?, FCE, Conaculta y Universidad Veracruzana, Mxico, 2010. 58 CONEVAL (2009), Medicin multidimensional de la pobreza, Coneval, 2009.
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No es poca cosa que estos movimientos logren interpelar a la clase poltica en el poder, independiente del signo partidario al que pertenezca. Su fuerza est en que logran sacudir el statu quo y hacen que los mximos responsables de la poltica en el pas se sienten a escuchar y acordar como representantes de la sociedad organizada. Se trata de reivindicaciones que demuestran que los derechos no son promesas banales sino parmetros objetivos que dan cauce a expectativas exigibles. En escencia, son movimientos que logran cuestionar la gestin de gobierno. Falta an por ver si el movimiento ciudadano actual lograr las reformas que se ha propuesto, pero su simple existencia y actitud contestataria es una clara llamada de atencin tal vez un regao, para quienes desde hace aos debieron atender las causas de estos reclamos y no dormirse en sus laureles.59 A todo lo anterior hay que agregar una creciente desilusin ciudadana frente a lo que hacen o dejan de hacer los polticos profesionales.60 En las pasadas elecciones locales del Estado de Mxico, el abstencionismo lleg casi al 60 por ciento, en un proceso comicial en el que cada voto cost 60 dlares, haciendo de esa eleccin la ms cara de Amrica Latina.61 La ms reciente encuesta de confianza en las instituciones ubic a los senadores, sindicatos, policas, diputados y partidos polticos en los ltimos cinco lugares. En el caso de los diputados, slo el 6 por ciento dijo sentir una "alta confianza" en ese rgano legislativo.62 Recordemos, por ltimo, que no slo no sabemos bien a bien en qu se gastan los recursos que son transferidos a los partidos polticos, sino que carecemos de informacin confiable para saber que tan eficaz es el ejercicio de ese dinero en la produccin de nuevas leyes o reglamentos o en la modificacin de los existentes. Para muestra, un botn. En los ltimos aos, el gasto en poltica social se ha incrementado en todos los mbitos de gobierno63 pero los resultados en trminos de reduccin de la pobreza siguen siendo sumamente insatisfactorios. Fenmenos como la descentralizacin administrativa, la liberalizacin poltica y la alternancia entre partidos polticos en el poder han construido, adems, un mapa profundamente complejo. Esto
59 Mayores referencias sobre las implicaciones y la forma en la que estos movimientos generan nuevas agendas y cmo su disrrupcin obliga a las clases gobernantes pueden consultarse en Goetz, Anne Marie y Rob Jenkins (2002), "Voice, accountability and human development: The emergence of a new agenda", en Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, Nueva York. 60 Por ejemplo, un informe de Covarrubias y Asociados (2005) seala que: "las instituciones percibidas con mayor proporcin de corrupcin son en primer trmino los Juzgados (84% de respuestas de "mucha y muchsima" corrupcin) y la Cmara de Diputados (77%). A stas les siguen la Procuradura General de la Repblica (75%)" Las instituciones ante el espejo de la opinion pblica. Covarrubias, Ana Mara, 2005. Las cifras sobre confianza en las instituciones de Roy Campos (2011) confirman esta tendencia. La policia, el Senado y la Cmara de Diputados presentan un ndice de confianza que no supera el 5.7. Campos, Roy, Economa, gobierno y poltica, Consulta Mitofsky, 2011. 61 Entrevistado por CNN Mxico, el investigador Bernardo Barranco refiri un estudio de la Coparmex segn el cual cada voto en el estado de Mxico cost 60 dlares. "Es el ms caro de Amrica. Es el ms caro de Mxico (...) Es una cantidad exorbitante si se compara con Brasil, donde el voto cuesta 30 centavos de dlar, o el de Costa Rica el ms caro de Amrica Latina, que llega a ocho dlares por voto". CNN Mxico, 7 de junio de 2011. Ver entrevista en: http://bit.ly/l3F33v 62 Encuesta Nacional en Viviendas. Consulta Mitofsky, febrero de 2010. Ver resultados en: http://bit.ly/cwvbux 63 Por ejemplo, el gasto devengado en Desarrollo Social de 2001 a 2009 prcticamente se ha duplicado. A pesos de 2008 en 2001 fue de $19,560.3, mientras que en 2009 fue de ms de $55,000. Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 2001-2008, Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009, SHCP .
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dificulta conocer la totalidad de las medidas tomadas en materia de poltica social, y an ms su control, fiscalizacin y evaluacin consistente de sus resultados.64
III
En 1997, se inaugur la etapa de los Congresos divididos como reflejo de la pluralidad poltica que viva y vive el pas. Fue el comienzo del fin del rgimen de partido hegemnico que dio lugar a la alternancia en la Presidencia de la Repblica en el ao 2000, pero impidi al titular del Ejecutivo contar con mayoras cmodas de su propio partido para aprobar de manera expedita las iniciativas de ley o de reformas que enviaba. Desde entonces, el titular del Ejecutivo, independientemente del partido al que pertenezca, ha sufrido para poder llevar a buen puerto sus iniciativas. En el interior del Congreso se ha presentado una suerte de letargo que impide la conclusin de acuerdos parlamentarios expeditos. Frente a la falta de creatividad para funcionar en una sociedad plural y con intereses fragmentados, han surgido las tentaciones por volver al rgimen anterior mediante clusulas de gobernabilidad que permitan al Ejecutivo contar con mayora absoluta en el Congreso. En el debate actual se ha mantenido detenida la reciente reforma poltica que busca ampliar los espacios de representacin y consulta popular, la reeleccin consecutiva de diputados y las candidaturas independientes. La falta de acuerdos concretos (para una nueva ley de seguridad o para una reforma educativa o laboral) es atribuida as a la supuesta imposibilidad de gobernar ante la imposibilidad de fabricar mayoras para un slo partido poltico. No est mal construir mayoras legislativas, a travs de alianzas coyunturales frente a un tema especfico. Lo cuestionable es pretender hacerlo de manera permanente mediante el otorgamiento por ley de la mayora absoluta al partido que haya obtenido ms diputados electos. Pensar as, es caminar a contracorriente del avance democrtico del pas en materia de representacin legislativa segn el tamao de la votacin obtenido por cada uno de los partidos polticos y otorgara una sobrerrepresentacin al partido del Presidente, en aras, supuestamente, de un mejor trabajo legislativo y una Presidencia de la Repblica fortalecida y que no est "atada de manos" para poder llevar a cabo sus objetivos de gobierno. Detrs de esta supuesta lgica de gobernabilidad puede existir la tentacin por recuperar el control poltico centralizado, lo que significara tambin el rechazo hacia el fortalecimiento de mecanismos claros de control sobre lo que hacen los legisladores o el
64 La redaccin del artculo 38 de la Ley General de Desarrollo Social, sin proponrselo, da cuenta de este complejo entramado. Dicho artculo seala que "el Sistema Nacional de Desarrollo Social es un mecanismo permanente de concurrencia, colaboracin, coordinacin y concertacin de los gobiernos federal, los de las entidades federativas y los municipales, as como los sectores social y privados".
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acotamiento de la pluralidad a travs de la introduccin de iniciativas de ley o de reforma que reflejen el inters de los representados. Al da de hoy resulta casi imposible que el ciudadano de a pie lleve un registro pormenorizado de lo que su legislador hace a nivel local o federal. Fuera de los informes anuales que presentan (a veces con bombo y platillo) quedan muy lejos de ser un ejercicio real de rendicin de cuentas. Esta inercia de autorreferencia entre partidos polticos y clase gobernante no slo es excluyente, sino que es permeable a los intereses de los poderes fcticos. El nexo representante-representado es vulnerable a la cooptacin y las relaciones serviles de gobernantes y representantes populares con intereses individuales que adems no suelen ser discutidos de forma pblica. Los partidos polticos que aprobaron la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y posteriormente dieron creacin al IFAI, son los mismos que han evitado transparentar sus acciones y rendir cuentas de sus actos.65 Siguen siendo entidades de inters pblico, que ejercen de manera discrecional millones de pesos del erario pblico. Sin embargo, seguimos sin contar con un sistema de rendicin de cuentas eficaz tanto del uso que hacen de esos recursos en la vida partidaria como parlamentaria. An ms, la separacin real entre las dirigencias partidistas y sus bancadas parlamentarias crea condiciones ptimas para la opacidad y la no rendicin de cuentas. Estas condiciones estructurales se traducen en incentivos que promueven flujos de lealtad personal o invisibilizan las responsabilidades de los institutos polticos como entidades de inters pblico. Con todo ello, se complican las posibilidades de saber a qu intereses individuales o fcticos, responden realmente nuestros representantes. La fragmentacin de intereses ha impedido, en consecuencia, que una nueva reforma poltica tenga lugar. Queda pendiente la discusin y aprobacin o rechazo) de mecanismos de democracia participativa como el referndum, plebiscito o iniciativa popular. Del mismo modo, temas de la mayor relevancia que apuntaran hacia una eficaz rendicin de cuentas, como la reeleccin de diputados y senadores, han quedado suspendidos.66 Al arribar a este punto, podemos cuestionarnos, sobre la posibilidad de que en realidad exista un gran acuerdo poltico nacional para que, precisamente, no tenga lugar la rendicin de cuentas. En experiencias polticas distintas, observamos que ah donde hay mayor fragmentacin poltica es donde se alcanzan mayores acuerdos. A mayor
65 Sobre la importancia de la transparencia para los procesos de rendicin de cuentas y la eficiencia gubernamental, ver: Fung, A.; Graham, G., and Weil, D., (2002) "The Political Economy of Transparency: What Makes Disclosure Policies Sustainable?", Institute for Government Innovation, Occasional Paper. 66 La Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados aprob el 28 de septiembre el dictamen de reforma poltica, del que se elimin la reeleccin inmediata de legisladores y presidentes municipales y las facultades del Presidente para hacer observaciones presupuestales. Quedaron incluidas la iniciativa ciudadana y la consulta popular, as como las candidaturas independientes, aunque sta ltima medida entrar en vigor hasta el 2015.
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competitividad mayor rendicin de cuentas. En ese mismo sentido, no es posible suponer que un gran acuerdo nacional encabezado por los polticos pueda hacer realidad la rendicin de cuentas. Quiz la parte medular de esta argumentacin, es que no existe voluntad poltica para el establecimiento de una poltica real de rendicin de cuentas. Helena Varela lo expres as: "se acotan entre ellos [entre la clase poltica], se vigilan a nivel horizontal para protegerse. Los polticos no tienen espejo y deberan ser los ciudadanos, precisamente, ese espejo".67
IV
Como ninguna otra circunstancia en la historia contempornea del pas, la de la inseguridad y el combate al crimen organizado, ha puesto en el centro del debate nacional la falta de explicaciones sobre los objetivos a perseguir (ms all del que busca declarativamente detener a los criminales y acabar con la venta ilegal de estupefacientes). Tal combate, sin embargo, ha cobrado cientos de vctimas entre la poblacin civil y las denuncias de abusos en contra de los derechos humanos han ido en aumento alarmante. En contrapartida, es poco lo que sabemos sobre lo que sigue (se les combate, se les detiene, se les abate o se les encarcela y luego?) y mucho menos sobre la eficacia de lo que se hace, aunque pblicamente se diga que la batalla la est ganando el Estado. Quiz la nica excepcin a la falta de discusin pblica de alto impacto la encabeza el movimiento del poeta Javier Sicilia. Este caso particular, nos muestra que se requiere ms que argumentos y razones para confrontar y llamar a dar explicaciones a los decisores. El de Sicilia es, desde la irrupcin zapatista de los aos 90, el movimiento social-participativo ms autntico y con ms apoyo nacional. Como suele ocurrir, las dirigencias polticas y los funcionarios del ms alto nivel se tardaron en reaccionar pero al fin lo hicieron, presionados ms por los posibles efectos negativos y contraproducentes que les podra acarrear el no escuchar a los participantes en el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad, que porque estuvieran convencidos de la importancia y bondad del dilogo. El punto central es que los dilogos provisin por la Paz en el Castillo de Chapultepec evidenciaron con claridad el alejamiento existente entre los integrantes de la clase poltica y una porcin importante de la ciudadana agrupada en torno a la figura de Sicilia y de defensores de los derechos humanos. As, los mecanismos naturales de representacin, como el Congreso, son sustituidos por la fuerza de la ciudadana movilizada y participativa que demanda una oportunidad de ser escuchada y tomada en cuenta.
67 En el seminario, se indic la importancia de no confundir fragmentacin poltica con pluralidad poltica. La pluralidad es una condicin necesaria pero no suficiente para la rendicin de cuentas. La pluralidad no alcanza para la rendicin de cuentas, pero, en sentido inverso, la falta de rendicin de cuentas s atenta en contra de la pluralidad democrtica. Si la pluralidad es condicin necesaria para la rendicin de cuentas, acot Ricardo Raphael, faltara entonces una pieza: un Tribunal Nacional de Cuentas, que contrarreste el poder de los actores polticos.
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A pesar de su emergencia como alternativa frente a la incapacidad de la clase poltica por establecer las condiciones para regularse entre s de manera eficiente y no facciosa, los movimientos ciudadanos con capacidad poltica presentan sus propios desafos. Por ejemplo, en tanto suelen estar impulsados por la necesidad de resolver o atender problemas especficos de cierta temtica social, contribuyen a la fragmentacin. El combate a la violencia contra las mujeres, la proteccin ambiental con la cauda de grupos y movimientos sociales que la promueven, la proteccin de los derechos humanos o el combate contra la discriminacin en cualquiera de sus formas, integran el catlogo temtico que empuja reformas y acciones legales desde abajo y obligan a las representaciones formales a incorporarlos en sus agendas polticas. Sumada, la potencia de estos grupos es alta y logran ejercer cierta presin sobre los polticos, pero en lo individual, obtienen respuestas o sanciones de baja intensidad.68
V
La ausencia comentada ya lneas arriba, de mecanismos de participacin ciudadana como el referndum, plebiscito o iniciativa ciudadana, y la desconexin entre ciudadanos y representantes populares formales, ha dado lugar a la indiferencia frente a lo que ocurre en la esfera poltica y ha permitido el enraizamiento de los poderes fcticos (empresariales, sindicales o criminales), que mantienen capturada la vida poltica del pas. Ante la crisis en la representacin poltica, los ciudadanos de a pie se toman muy pocas molestias para intentar una mnima participacin social y colectiva. Que los representantes formales hagan sus cosas y que los ciudadanos se guarden en sus casas. Todo ello da lugar, entre otras cosas, a la existencia de una baja densidad ciudadana, es decir, una ciudadana con poca capacidad para exigir cuentas claras a sus representantes y que, a la vez, es incapaz de cumplir con una porcin importante de las disposiciones legales a que est obligada y que haran posible una convivencia colectiva ms armnica.69 La falta de una ciudadana con capacidad de monitoreo y evaluacin de sus representantes, es llenado con la accin de grupos de inters y de presin (fcticos) que cuentan con capacidad de amenazar y presionar a los poderes pblicos. La sociedad organizada es an dbil y con pocos mecanismos de supervisin, control de los sujetos
Para mayores referencias sobre el papel de la aproximacin a los asuntos pblicos basada en derechos y en el poder poltico ver: Alsop, R. (2005) "Power, Rights, and Poverty. Concepts and Connections", The World Bank. 69 Sergio Lpez Aylln y Mauricio Merino resumen los problemas del sistema legal para la efectiva rendicin de cuentas de la siguiente manera: aunque la Constitucin (las Constituciones) y las leyes (federales y estatales) ya proveen normas en materia de transparencia y acceso a la informacin, contabilidad pblica, fiscalizacin y responsabilidades de los servidores pblicos, stas todava no tienen los medios ni la articulacin suficientes para producir una verdadera poltica de rendicin de cuentas. Lpez Aylln, Sergio y Merino, Mauricio "La rendicin de cuentas en Mxico: perspectivas y retos", en La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, CIDE-IIJ. 2010.
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obligados y presin poltica. Paralelamente, los medios de comunicacin que ganaron espacios mayores en su libertad de expresin desde mediados de los aos 90, continan sin alcanzar la pluralidad requerida. Aunque reflejan cada vez con ms amplitud las acciones de los movimientos sociales y el periodismo independiente, los medios de comunicacin muestran un dficit en su labor de vigilancia de los asuntos pblicos, del gasto presupuestal y del monitoreo de los responsables de ese gasto desde la perspectiva de los resultados reflejados tanto en acciones cumplidas de acuerdo a lo programado como en la forma y pertinencia en que se tomaron la decisiones para aplicar esos presupuestos. En este rubro, no se minimiza la importancia que juegan las nuevas tecnologas de la informacin (especficamente las redes sociales de Internet), en acciones como por ejemplo, el monitoreo y vigilancia del ejercicio presupuestal. Agreguemos, por ltimo, que el retraso en la apertura y acceso de nuevos jugadores para que compitan en el mercado de las telecomunicaciones y la televisin abierta, slo puede favorecer el mantenimiento del statu quo, donde los actuales poderes fcticos impiden que la poltica el ms pblico de los espacios pblicos, deje de estar capturada de una vez y por todas.
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Anexo I
Esquema sobre problemas de la fragmentacin de la Rendicin de Cuentas Poltica y su impacto en la calidad de la gestin gubernamental
Problema
Falta de mecanismos de participacin ciudadana eficientes y eficaces. Incluye vacos en la ciudadana para ejercer la fiscalizacin y la irrupcin de grupos de inters. Debilidad de los mecanismos de control durante la ejecucin del presupuesto o de la accin gubernamental. Incluye la baja intensidad de los medios en el rol de fiscalizadores. Incumplimiento de la normatividad presupuestaria. Incluye el arrebato presupuestario entre fracciones parlamentarias y la aprobacin con fines clientelares. Reducida o nula capacidad sancionatoria. Baja calidad tcnica en el poder legislativo para fiscalizar el gasto y aprobacin presupuestaria sin evidencia sobre los resultados del gasto. Sometimiento poltico de rganos reguladores y de sancin.
Se expresa en
Legislacin deficiente o que obedece a intereses facciosos y particulares. Falta de consistencia en los objetivos de los planes de gobierno70, duplicidad de programas gubernamentales presuntamente diseados para un mismo objetivo71 e inconexin con las necesidades de la poblacin.72 Contratacin de servicios y licitiaciones por encima de precio73, captura de los beneficios por grupos de poder74 y clientelismo.75
Subejercicios presupuestarios y sobreejecucin de gasto publico.76 Reiteracin de conductas ilegales y corruptas77, condicionamiento del voto (incluso por medios violentos)78 e Impunidad.79 Fiscalizacin superior tarda e ineficiente especialmente en el mbito estadual80 y respecto a las cuentas pblicas municipales.81 Instituciones garantes que son percibidas prximas al gobierno y no a la ciudadana82 e incluso poderes judiciales o sancionatorios que funcionan por consigna.83 Dificultad para obtener informacin gubernamental y tratamiento patrimonial de la informacin por parte de los servidores pblicos84, leyes que establecen ms obstculos que facilidades para obtener informacin.85
Obstculos para la transparencia y acceso a la informacin.
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70 Un estudio de Gestin Social y Cooperacin (GESOC) refleja graves problemas en la consistencia de los programas gubernamentales. Ver: ndice de Calidad de Diseo, GESOC, 2010. Disponible en: www.gesoc.org.mx 71 Diversos estudios comisionados por el Banco Mundial y por el Banco Interamericano de Desarrollo encuentran duplicidad en los objetivos de la poltica rural. Los estudios estn disponibles en: www.subsidiosalcampo.org.mx 72 Merino, Mauricio en Los programas de subsidios al campo: Las razones y las sinrazones de una poltica mal diseada, muestra los problemas de diseo de Procampo. El estudio se encuentra disponible en: www. subsidiosparaladesigualdad.org 73 Gina Chacn ha documentado que gobiernos estaduales compran medicamentos a sobreprecios bajo el esquema de financiamiento del Seguro Popular. Ver: Compra de medicamentos; de ejecutores y responsables. Disponible en: http://fundar.org.mx/pesosycontrapesos 74 Datos sistematizados por Fundar reflejan altos niveles de concentracin entre productores altamente competitivos, an cuando ciertos programas de subsidio tenan otro objetivo. Ver: www.subsidiosalcampo.org.mx 75 Existe mucha literatura y estudios de caso sobre clientelismo. En uno de ellos, Felipe Hevia resume antecedentes, explicaciones y evidencia sobre el clientelismo. Ver: Uso poltico de programas sociales y nuevos intermediarios institucionales: el Programa Progresa/Oportunidades en el sur de Veracruz. Disponible en: www.ciesas. edu.mx/desacatos/34%20Indexado/esquinas2.pdf 76 El Centro de Estudios en Finanzas Pblicas (2011) sostiene en su Anlisis del Subejercicio Ramo 20, Primer Trimestre 2011 que los programas del sector social, el de Vivienda Rural y Ahorro y el de Subsidio para la Vivienda Tu Casa" (coadyuvantes a la superacin de la pobreza), incurrieron en rezago e incumplimiento del ejercicio parcial del gasto autorizado, al presentar un avance de 15.8 y 23.6 por ciento, respectivamente. Disponible en: http://www3. diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_centros_de_estudio/02_centro_de_estudios_de_finanzas_publicas__1 77 El ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana (2011) cuenta en 200 millones los actos de corrupcin en el uso de servicios pblicos provistos por autoridades federales, estatales, municipales, as como concesiones y servicios administrados por particulares. Disponible en: www.transparenciamexicana.org.mx 78 El estudio Monitoreo de programas sociales en contextos electorales (2006) muestra que a pesar de los avances en los mbitos municipal, estatal, y federal persisten la coaccin y las acciones de compra de votos a cambio de acceder a programas sociales. Disponible en: www.fundar.org.mx/programassociales/programassociales.htm 79 El problema de la impunidad trasciende la esfera criminal, en dnde estudios como el de Guillermo Zepeda documentan tasas de hasta 98%. Zepeda Guillermo, Crimen sin castigo, procuracin de justicia penal y Ministerio Pblico en Mxico, Mxico, FCE, CIDAC, 2004. La Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas, Segob (2008) seala que el 52% de las personas consideran que en Mxico se respeta poco la Ley y el 20% seala que nada. Los resultados de la encuesta se encuentran en: www.encup.gob.mx 80 Un estudio comparativo de la fiscalizacin superior en Mxico, coordinado por Aime Figueroa Neri evidencia mltiples problemas en esta arena. Algunos de ellos son: la variedad de leyes y tnicas legislativas; conceptos y definciones dispares; y leyes inconexas. Un resumen se encuentra en: www.asofis.org.mx/novedades/UdGfiscal.pdf 81 Un estudio del Instituto Mexicano para la Competitividad (2010) refleja la fragilidad de las finanzas estatales y el sobreendeudamiento de este mbito de gobierno. La caja negra del gasto pblico, IMCO, 2010. El mismo Instituto ha desarrollado una plataforma que permite comparar la calidad de los presupuestos estatales. Ver: http://www. mexicocompetitivo.org.mx 82 El ndice de Desarrollo Democrtico de Mxico (2010) muestra en su Dimensin III, Calidad Institucional y Eficiencia Poltica la fragilidad de "los mecanismos institucionales diseados para asegurar que las acciones de los funcionarios pblicos estn enmarcadas legal y constitucionalmente." El ndice muestra a 16 estados por debajo del valor 6.00 y permite hacer comparaciones. Est disponible en: http://www.idd-mex.org 83 Un estudio elaborado por Fundar y Due Proces of Law Foundation (2009) y titulado Informe Independencia Judicial en Oaxaca, Mxico: una ficcin? documenta cmo durante la crisis de gobernabilidad en el estado de Oaxaca, jueces penales actuaron por consigna y cmo el Presidente del Tribunal Superior de Justicia est sometido al poder poltico del Gobernador del estado. El informe se puede consultar en: www.dplf.org 84 La Comisin Mexicana de Acceso a la Informacin Pblica (Comaip) y el Centro de Investigacin y Docencia Econmica (Cide) realizaron la Mtrica de la Transparencia. El estudio documenta problemas en el cumplimiento de las leyes de acceso a la informacin y durante la tramitacin de solicitudes de acceso a la informacin en los distintos mbitos de gobierno (estatales, municipales y federales) y poderes o instancias (judicial, legislativo, ejecutivo y autnomos). Disponible en: www.metricadetransparencia.cide.edu 85 El ndice del Derecho de Acceso a la Informacin en Mxico (2010) es un instrumento desarrollado por Fundar y A19 que permite comparar las 33 legislaciones en materia de transparencia frente al estndar del artculo 6 constitucional y entre s. El estudio identifica serios problemas en ms de la mitad de las legislaciones del pas. Est disponible en: www.checatuley.org.
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La fragmentacin social y la rendicin de cuentas86
Eduardo Bohrquez Lourdes Morales Almudena Ocejo
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Este texto cont con los certeros comentarios y apreciaciones de: Clara Jusidman (INCIDE), Blanca Lilia Ibarra (CAIP), Moiss Curiel (SFP), Hayde Prez (FUNDAR), Mario Torrico (FLACSO), Lilia Vlez (UIA-Puebla), Mariana Gonzlez (FUNDAR), Ernesto Crdenas (INSYDE), Margarita Torres (UIA-D.F), Marcos Cueva (CAIPEGRO), Jorge Bustillos (INFODF), Miguel Rbago (UIA-DF), Francisco lvarez Figueroa (Contralora de Oaxaca). La mayora de las observaciones fueron integradas a la versin final que aqu se presenta.
7. La fragmentacin social y la rendicin de cuentas

Eduardo Bohrquez, Lourdes Morales y Almudena Ocejo
I. La sociedad y la rendicin de cuentas

La ruta para transitar hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico, al igual que en otros pases de Amrica Latina, ha sido hasta ahora accidentada, intermitente y limitada. Nunca como ahora haban existido tantas iniciativas, cambios e innovaciones institucionales, adems de proyectos autnomos87 destinados a lograr una mejor y mayor rendicin de cuentas, sin embargo, la participacin de la ciudadana en este proceso prevalece como un asunto de lites o de especialistas. Paradjicamente, en este contexto, existen tres elementos propicios para fortalecer y articular una exigencia ciudadana para que exista una poltica de rendicin de cuentas en Mxico. En primer lugar, la creciente exclusin y desigualdad en la que viven sumergidos millones de ciudadanos cuya situacin no ha mejorado con la transicin poltica la instauracin de la democracia electoral y la renovacin peridica de representantes, pone de manifiesto la existencia de una creciente "desilusin democrtica"88 y la bsqueda de espacios para la "emancipacin social".89 La insatisfaccin con los resultados de nuestras incipientes democracias se explica, en parte, por la centralidad que se le ha dado al tema electoral sobre el ejercicio de los derechos de ciudadana en un sentido amplio.90 As, las dimensiones de la ciudadana poltica, civil y social no terminan de integrarse: al mismo tiempo que se registran notables avances en el ejercicio de derechos polticos, las garantas propias de la ciudadana civil no alcanzan de manera igualitaria a todos los ciudadanos. En segundo lugar, ante el cuestionamiento sobre la naturaleza misma de los sistemas representativos en lo referente a: su falta de capacidad de agregacin de intereses, respuesta a problemticas concretas y responsabilizacin por los actos y decisiones de los representantes frente a la ciudadana, se vuelve necesario profundizar sobre la relevancia de considerar alternativas de participacin y de incidencia ciudadana en la toma de decisiones pblicas desde la esfera social, de manera que no queden restringidas a los canales tradicionales de participacin poltica. Finalmente, frente a la proliferacin de mecanismos de participacin de bajo impacto, es cada vez ms evidente la necesidad de fortalecer diseos institucionales que permitan
En el espacio de la sociedad civil han surgido formas de accin colectiva y de activismo cvico que buscan mejorar o activar los mecanismos de control de la legalidad de los funcionarios pblicos. Las iniciativas van desde campaas para solicitar la presentacin peridica de una declaracin jurada de bienes (Poder Ciudadano en Argentina), monitoreo del proceso de formulacin y aplicacin del presupuesto pblico (IBP), iniciativas de reforma (Transperencia Per), vigilancia de los procesos y campaas electorales (Alianza Cvica Mxico) o supervisin de la conducta policial (INSYDE Mxico). 88 ODonnell, G., (coord.) La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, PNUD-ONU, 2004 89 Trmino usado por Boaventura de Sousa Santos en su obra Democratizando la democracia. 90 Olvera, A., (coord), La democratizacin frustrada. Limitaciones institucionales y colonizacin poltica de las instituciones garantes de derechos y de participacin ciudadana en Mxico, CIESAS/Universdad Veracruzana, Publicaciones de la Casa Chata, Mxico, 2010. La ltima encuesta de Latinobarmetro (2010) ubica a Mxico como uno de los pases con mayor poblacin que le da baja legitimidad a la democracia. http://www.infoamerica.org/primera/ latinobarometro_2010.pdf
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la incorporacin de actores no gubernamentales en el proceso de toma de decisiones pblicas para ampliar el ejercicio de ciudadana. Desde hace 20 aos, el espacio pblico de las llamadas "nuevas" democracias ha sido ocupado por movilizaciones sociales de diversa naturaleza e impacto, pero tambin por un grupo cada vez ms numeroso de asociaciones cvicas que desde perspectivas, estrategias e ideologas muy diferentes, comparten la preocupacin por mejorar el funcionamiento de las instituciones representativas, incrementar la transparencia de los actos de gobierno, mejorar la prestacin de servicios pblicos, eliminar la corrupcin, y hacer ms eficientes los mecanismos de rendicin de cuentas. Las iniciativas para lograr la publicacin y el acceso a informacin gubernamental, diversificar los mecanismos de consulta ciudadana y aumentar la participacin ms all de la arena electoral han sido mltiples y han provenido tanto de las instituciones gubernamentales como de las organizaciones de la sociedad civil. Con esto tenemos que por un lado, se ha avanzado en el establecimiento de instituciones garantes de derechos bsicos de ciudadana de carcter autnomo (como las comisiones de derechos humanos, los organismos electorales y los rganos de transparencia), as como la creacin de agencias de control de la administracin pblica (contraloras, auditoras). Sin embargo, el trabajo de unos y otros se encuentra desarticulado, duplicndose esfuerzos y generando ineficiencias. Asimismo, se han creado desde el gobierno, algunos mecanismos tendientes a promover una mayor interaccin entre sociedad y gobierno. La mayora de estos son de carcter institucional y han buscado aumentar la participacin y el "control ciudadano" sobre los actos de gobierno. A pesar de ello, la forma en la que stos se han diseado y aplicado en cuanto al impacto e incidencia resulta todava muy limitado (Ver Anexo 1). Adicionalmente, y dada la exigencia de una mayor participacin ciudadana, se han planteado mecanismos que podran generar un incentivo para la rendicin de cuentas en los representantes como lo es la reeleccin legislativa consecutiva o la revocacin de mandato a nivel federal.91 De igual forma, en al menos 23 entidades del pas se contemplan mecanismos de democracia directa (como el plebiscito, la iniciativa ciudadana y el referndum), mientras que en las 7 restantes, ya existen iniciativas de ley al respecto. (Ver Anexo 2). Estos mecanismos de democracia directa comparten la idea de ampliar la participacin de la ciudadana a travs de dispositivos agregativos que pueden contribuir a una mayor rendicin de cuentas pero que de ninguna manera la garantizan por s mismos. Los mecanismos de democracia directa son solo una parte del incentivo, atienden parcialmente la demanda de una mayor participacin de la sociedad en la premiacin o sancin (moral y poltica) de la accin gubernamental sin abarcar otros aspectos torales de la rendicin de cuentas (como el sistema de sanciones, la informacin o las cuentas).
En abril del 2011 fue aprobado en el Senado, en lo general, el dictamen de reforma poltica que planteaba reeleccin consecutiva de diputados y alcaldes, iniciativa ciudadana, revocacin de mandato, consulta popular, candidaturas ciudadanas, reconduccin presupuestal, mayores facultades al presidente en la presentacin de iniciativas, entre otras. En octubre del 2011 se discuti en la Cmara de diputados reducindose la propuesta original a solo algunos aspectos y aprobndose en lo general con 45 reservas. Se anul el camino de la reeleccin consecutiva y la revocacin del mandato aunque todava hay posibilidad de que se aprueben las candidaturas independientes, la consulta popular y la iniciativa ciudadana.
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En cuanto al panorama organizativo del pas, los cambios son significativos. En los ltimos diez aos, el crecimiento promedio del universo asociativo pas de las 180 organizaciones por ao hasta antes del ao 2000 a las 405 en el 2002, a las 1216 en el 2004, es decir, dos aos despus de la promulgacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y a las 1814 en el 2008 (lo cual coincide tambin con la reforma al Artculo 6 Constitucional realizada en 2007, (Ver Tabla 1).92 Hoy en da existen distintas organizaciones cvicas y sociales que han participado activamente en el proceso de creacin de un marco jurdico propicio para el acceso a la informacin y la transparencia en el ejercicio del poder poltico. Adems, se han establecido una multiplicidad de observatorios y mecanismos de monitoreo ciudadano hacia los rganos de gobierno y sus funcionarios, alimentando el debate sobre el papel de la rendicin de cuentas como condicin para mejorar la calidad de las democracias.93 En este proceso, nuevos movimientos, mecanismos de control ciudadano y formas de expresin poltica han emergido sin que an se terminen de construir canales efectivos de interaccin entre ciudadanos y gobierno, por lo que la gran mayora de esas iniciativas rara vez logran convertirse en proyectos de largo aliento y por lo tanto, no generan cambios significativos en el curso de la accin gubernamental.
92 El Directorio de Donatarias Autorizadas del Servicio de Administracin Tributaria registra 5,300 organizaciones. El Registro Federal de OSCs cuenta con 15 mil organizaciones. Sin embargo, no existe todava una clasificacin adecuada sobre OSCs en Mxico que permita conocer los temas concretos en los que trabajan, ni tampoco se conoce con exactitud el nmero de organizaciones ya que existen varias que han optado por no registrarse. 93 De Sousa Santos, B. y Arvitzer, L., "Opening Up The Canon of Democracy" en Democratizing Democracy. Beyond the Liberal Democratic Canon, Londres/Nueva York, Verso, 2005.
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Crecimiento de OSC en Mxico (1990-2010)
Tabla 1. Crecimiento de OSCs en Mxico (1990-2010)94 Fuente: Elaboracin de Almudena Ocejo con datos del INDESOL y de la SRE.
En este contexto, vale la pena analizar por qu entonces si aparentemente existen las condiciones estructurales para una mayor participacin ciudadana, si se han creado mecanismos tendientes a favorecerla, y si han surgido organizaciones cada vez ms especializadas, no se ha logrado articular la exigencia de rendicin de cuentas en el pas y desde la sociedad civil.
II. Alcances y lmites del accountability social

Cuando se reflexiona sobre la falta de participacin ciudadana en Mxico ms all de la arena electoral, cuestiones como la cultura poltica dominante, el individualismo, la alta competencia por los recursos econmicos, la brecha educacional o la falta de incentivos, aparecen como los ms enunciados. Si bien es cierto que todos ellos influyen hasta cierto punto, tambin lo es que cada uno de estos factores, de forma aislada, no explican el bajo
94 Esta tabla muestra solamente el nmero de organizaciones nuevas, creadas por ao y que adems se registraron ante la SRE por lo tanto excluye a las organizaciones que ya existan y a las que no cuentan con registro.
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desarrollo de la sociedad civil organizada en Mxico, ni el escaso inters de la sociedad en los asuntos pblicos. An as, como ya se mencionaba, han existido notables avances. Haciendo a un lado las formas de participacin ciudadana individual, veamos cules han sido algunos de los logros y lmites que enfrenta la ciudadana organizada en acciones de control pblico y su relacin con los actores institucionales. Dentro del inmenso abanico de formas organizativas que trabajan en acciones a favor de la rendicin de cuentas se distinguen dos principales formas de intervencin:95 a) los movimientos sociales y b) las organizaciones de la sociedad civil. Estos forman parte de la llamada poltica de rendicin de cuentas social (o accountability social) cuya intencin es que desde la sociedad, se mejore la transparencia de lo pblico, el control sobre los servidores pblicos y la rendicin de cuentas del accionar gubernamental. Su campo de accin puede provenir en general, desde espacios institucionalizados pero tambin desde los no institucionalizados. En el caso de los movimientos sociales, estos surgen cuando sectores de la poblacin se encuentran directamente afectados por acciones estatales. Sus estrategias pueden ir desde las marchas y movilizaciones, hasta los actos simblicos pblicos, la utilizacin de redes sociales, las alianzas con medios de comunicacin independientes o la utilizacin de canales de interlocucin institucionales. La intencin de algunos de ellos es traer a la esfera pblica la discusin sobre problemas especficos, cuestionar determinadas decisiones o contenido de polticas pblicas o denunciar comportamientos considerados como abusivos o ilegales por parte los funcionarios pblicos. El problema en el caso mexicano es que por un lado, las movilizaciones entran en el mbito de la competencia partidista y sindical, frecuentemente estructurados bajo lgicas de carcter corporativista y clientelar que terminan por defender intereses particulares de grupos que poco o nada tienen que ver con el inters pblico. Esto suele generar ms rechazo que simpata por parte de la ciudadana. Cuando se trata de movilizaciones ms autnomas, el carcter reactivo y circunstancial de estas iniciativas, tiende a la espontaneidad y desorganizacin lo cual dificulta la articulacin y la planeacin estratgica para lograr un cambio o impacto en el largo plazo. En lo referente a las organizaciones cvicas y sociales que trabajan en acciones por la rendicin de cuentas, stas operan tanto desde espacios institucionales como desde no institucionales. Desde los espacios institucionales, se ha creado un marco normativo que fomenta y regula la participacin de ciudadanos y de organizaciones sociales en instancias pblicas de deliberacin de distintos campos de la poltica pblica.96 En la Administracin Pblica Federal existen al menos 409 instancias pblicas de deliberacin en las cuales solamente en 162 no existe la participacin gubernamental, mientras que en las dems
95 Linz, J. y Stepan, A., "Democracy And Its Arenas" in Problems of Democratic Transition And Consolidation. Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, John Hopkins University Press, Baltimore y Londres, 1996, pp. 7-15. 96 En la administracin pblica federal existen al menos 253 leyes vigentes en las cuales se incluye algn tipo de instancia pblica de deliberacin. Las principales leyes que regulan la participacin de las OSCs son: la Ley General de Desarrollo Social, la Ley General de Desarrollo Rural Sustentable y la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil.
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ciudadanos y organizaciones participan junto con autoridades gubernamentales.97 Desde espacios no institucionales, los monitoreos, seguimientos, evaluaciones y estudios se usan de herramientas para formular propuestas que dependen de la voluntad y capacidad de respuesta de las instituciones, representantes y rganos cuestionados. Algunas de las contribuciones desde ambos campos incluyen: 1. La traduccin de informacin gubernamental en un lenguaje accesible y la socializacin de temas de enorme complejidad tcnica en un formato que facilita la comprensin y apropiacin ciudadana, 2. El desarrollo de sugerencias de reforma o de mejoramiento institucional desde una ptica societal, 3. La organizacin y representacin de sectores excludos para canalizar sus necesidades y demandas, 4. El posicionamiento y discusin de temas en la agenda pblica, 5. La generacin de fuentes de informacin de carcter autnomo que suplen vacos informativos y en veces desafan cifras o datos incompletos, 6. La formacin de cuadros y creacin de grupos especializados en temas de monitoreo, gestin pblica, acceso a la informacin, etc., 7. La innovacin de estrategias de accin y formas de articulacin con las instituciones y el gobierno, 8. El fomento de la educacin y la responsabilidad cvica, y 9. El establecimiento de alianzas estratgicas con sectores como el acadmico o el del periodismo independiente para potenciar el efecto de sus acciones. En cuanto a las limitantes para la incidencia poltica que enfrentan las organizaciones, se pueden identificar algunos factores que afectan la trascendencia e impacto de su labor. Entre ellos destacan: 1. El desarrollo incipiente de capacidades tcnicas necesarias para dar seguimiento a la gestin gubernamental y de habilidades de articulacin y negociacin con distintos actores para fortalecer sus acciones de incidencia,
97 Hevia, F.; Vergara, S. y Avila, H., Construccin de lnea de base para posteriores evaluaciones de impacto sobre la inclusin de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en instancias pblicas de deliberacin existentes en al Administracin Pblica Federal 2008, Centro de Contralora Social, D.F., Marzo 2009.
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2. La falta de financiamiento sostenido y la dependencia de proyectos y agendas marcadas por las financiadoras. Son pocas las organizaciones que logran desarrollar iniciativas de largo plazo. En la mayora de los casos, se trabaja en proyectos acotados, de poca duracin y de baja trascendencia. La competencia por los recursos dificulta tambin el trabajo conjunto en coalicin o en red, adems de que obliga a las organizaciones a destinar una buena parte de los recursos obtenidos al salario de sus miembros y mantenimiento de infraestructura, con lo cual el acceso a financiamiento se hace todava ms restringido, 3. El diseo limitado o el carcter "plesbiscitario" y legitimador de los espacios institucionales y la falta de consecuencias de la participacin constituyen autnticos desincentivos para el involucramiento sustantivo de las organizaciones y la ciudadana, 4. El marco fiscal vigente que castiga demasiado a las organizaciones y no favorece la cooperacin entre organizacin-ciudadana-empresa-gobierno, y 5. La falta de sancin efectiva y la prevaleciente impunidad hacia funcionarios pblicos que violan la ley desmotiva y desmoviliza cualquier esfuerzo organizativo, alimentando adems la cultura de la opacidad. Ahora bien, en cuanto a los desafos que enfrentan las organizaciones para lograr una exigencia colectiva de rendicin de cuentas, sobresalen las siguientes: En primer lugar, existe una confusin generalizada sobre los conceptos asociados a la rendicin de cuentas, tanto en el sector gubernamental como en el social: rendicin de cuentas social, contralora social, auditora ciudadana y control ciudadano, entre otros, son trminos utilizados como sinnimos para referirse a proyectos muy distintos.98 Esta ambigedad genera desde el inicio, dificultades para establecer un lenguaje compartido que permita avanzar hacia el objetivo de lograr una "poltica de rendicin de cuentas". En segundo lugar, la frecuente separacin del campo de accin entre las esferas social, gubernamental y acadmica genera multiplicidad de esfuerzos fragmentados que no logran articularse en un proyecto comn. El formato de los espacios de interlocucin entre organizaciones y tomadores de decisiones no tienden a la horizontalidad, ni a la transversalidad, propiciando la falta de acuerdos concretos. En tercer lugar, dado que la exigencia de rendicin de cuentas por parte de la ciudadana cuenta con recursos de poder limitados para controlar a los gobernantes (slo de orden moral y simblico), no se han generado hasta ahora los suficientes incentivos en la clase poltica para modificar su comportamiento, ni para el dilogo e inclusin de
98 Esto sin mencionar la confusin entre transparencia, acceso a la informacin, rendicin de cuentas y fiscalizacin, situacin mencionada en el documento sobre fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas de este seminario.
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intereses de la ciudadana. Ante la ausencia de obligatoriedad y de sancin, los ciudadanos dejan de ser vistos como los sujetos a los que se debe de rendir cuentas.
III. Hacia un modelo de participacin social efectiva

La existencia de una ciudadana activa, informada y crtica, as como de una sociedad civil fuerte y consolidada es indispensable para avanzar hacia la profundizacin de nuestra democracia. En el terreno de lo deseable, grupos de ciudadanos organizados, movimientos sociales, individuos y organizaciones cvicas y sociales seran capaces de articular valores y desarrollar solidaridades, logrando una mayor y ms efectiva interlocucin y representatividad frente a una multiplicidad de actores polticos e institucionales logrando ser tomados en consideracin en la adopcin de agendas comunes, o al menos consensadas. De igual forma, la articulacin de una exigencia ciudadana por la rendicin de cuentas y la participacin en la toma de decisiones pblicas puede considerarse como una va para enfrentar el dficit de legitimidad que viven los sistemas representativos. La contribucin para que esto suceda tiene que provenir de diversos frentes apuntando hacia una misma direccin: el fortalecimiento de los derechos de ciudadana en sentido amplio (derechos polticos, civiles y sociales). Desde el punto de vista normativo, la exigibilidad de la participacin y de la rendicin de cuentas debe de verse reforzada por una base legal adecuada que lejos de obstaculizar, facilite la interaccin entre gobierno y sociedad de manera constructiva. En el mbito gubernamental, se requiere de un rediseo institucional que permita gestionar e incorporar la participacin ciudadana como un insumo relevante para la toma de decisiones pblicas. Como ya se mencion, la mayora de estos mecanismos son instrumentados como medios para legitimar acciones desarticuladas y no como contrapesos efectivos de los actos de gobierno. Un ejemplo de ello son los comits y otras instancias de deliberacin pblica en donde la participacin de ciudadanos y organizaciones no es relevante. El diseo de estos espacios institucionales requiere mejoras sustanciales en lo referente a la legitimidad, la eficiencia, la capacitacin y la transparencia de los mecanismos y de quienes participan en estos mecanismos. Para ello, la generacin de agendas de coordinacin y cooperacin, el seguimiento de las labores de las instancias pblicas de deliberacin, as como la armonizacin de terminologas, indicadores y metodologas podran mejorar el impacto de estos mecanismos ya contemplados por la ley. De igual forma, mayor capacitacin y asesora as como estmulos para la participacin de las organizaciones y mecanismos de articulacin entre instancias federales, estatales y municipales, podran mejorar en mucho el involucramiento y el resultado de la participacin ciudadana.
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Para ello, se requiere romper viejos paradigmas e introducir una nueva lgica a partir de la cual los ciudadanos dejaran de ser vistos como receptores de la accin gubernamental y fuente de votos, para ser tratados como autnticos sujetos de derechos. Esto implica dar herramientas e informacin para aumentar la capacidad crtica de la ciudadana y as favorecer la exigencia de rendicin de cuentas. Tambin significa considerar espacios de dilogo, normas y formatos de interlocucin que incluyan vas para dirimir y no para evadir conflictos y choque de intereses. En este sentido, el conflicto no debe de ser visto como un problema sino como fuente de aprendizaje. Desde el tejido asociativo y desde la ciudadana en general, nuevas estrategias pueden ser desarrolladas. Las organizaciones sociales con conocimiento tcnico podran participar de manera ms activa en todo el ciclo de las polticas pblicas (diagnstico, diseo, aplicacin y evaluacin) al igual que en la definicin de las prioridades. Las intervenciones de las organizaciones requeriran de algn tipo de carcter vinculante que brinde mayor certeza y sentido a esta participacin.99 Otro momento para la participacin podra darse en lo referente a la ejecucin de las polticas pblicas. A travs de un acompaamiento peridico del desarrollo de las mismas se pueden lograr recomendaciones y redefiniciones importantes. El conocimiento sobre la naturaleza y marco en el que se desarrolla la poltica pblica es fundamental como tambin lo es la confianza en el trabajo conjunto y en el intercambio transparente de informacin entre instituciones y organizaciones, situacin que an no se produce.100 Finalmente las organizaciones pueden mejorar el trabajo de evaluacin de polticas pblicas que han realizado hasta ahora si se les otorga un papel ms significativo y no slo de testigos, sino con capacidad de intervencin y exigencia para aplicar sanciones o realizar reparaciones en caso de deteccin de irregularidades. La sistematizacin, difusin de experiencias y de "buenas prcticas", as como la participacin de las organizaciones en proyectos de mediano y largo plazo podran sustituir los esfuerzos acotados e individuales, que an cuando se llevan a cabo con esfuerzos significativos, no logran generar cambios concretos.
IV. Obstculos e inercias inevitables

En Mxico, prevalecen una serie de obstculos e inercias que dificultan el cambio sustancial en las interacciones gobierno-sociedad a favor de la rendicin de cuentas. Sobrepasarlos requiere de un proceso largo de aprendizaje que vaya ms all de las reformas estructurales, los ajustes institucionales y la cooperacin entre diversas instancias.
Ernesto Isunza define a estas formas de intervencin en polticas pblicas como mecanismos ex post y ex ante. Un ejemplo de esto son las evaluaciones sobre el Seguro Popular en donde existe desconfianza y escepticismo hacia las organizaciones sociales por parte de la fuente principal de informacin.
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En este proceso se debe de tomar en cuenta que la descentralizacin administrativa, la creacin de instituciones autnomas especializadas, los mecanismos de fiscalizacin existentes y la falta de articulacin entre ellos adems de la ausencia de homogeneidad de normas e instituciones entre el nivel federal, estatal y municipal, contribuyen a la creciente complejidad de las acciones gubernamentales lo cual hace ms difcil el acompaamiento y la participacin de la ciudadana en estos procesos. La especializacin tcnica puede entrar en tensin con la legitimidad de la representatividad ciudadana de las organizaciones (a quin realmente representan?), ya que a mayor conocimiento tcnico menor masificacin de la informacin. Sin embargo, la "ciudadanizacin" de la informacin es tambin parte de la labor y reto con la que operan la mayora de estas organizaciones. Hasta ahora, el espacio de la interaccin entre gobierno y sociedad se limita a intercambio de informacin o a mecanismos no vinculantes (participacin, informacin o colaboracin simblica) pero an no se llega a la transferencia de responsabilidades o a mecanismos de gestin conjunta. De igual forma, la cantidad de trmites y recursos que se requieren para crear una organizacin social as como el marco fiscal vigente para las aportaciones voluntarias, no favorecen la vitalidad del asociacionismo como en otros pases del mundo. A pesar de las discusiones que se han generado en torno a este tema, no existe hasta ahora una priorizacin del tema en la agenda poltica, en la institucional o en la social.101 El marco normativo fiscal que regula las actividades de la sociedad civil en el pas, limita de manera deliberada las iniciativas para lograr un tejido especializado en la rendicin de cuentas por parte del gobierno y sus instituciones. Por ello, los esfuerzos de las organizaciones sociales realizados hasta ahora se han concretado a contracorriente. Por ejemplo, la Ley del Impuesto Sobre la Renta, que es la que define qu organizaciones pueden ser donatarias autorizadas, es decir, organizaciones susceptibles de recibir donativos con beneficios fiscales para los donantes, no contempla explcitamente la posibilidad de que una organizacin sin fines de lucro pueda especializarse en exigencia de rendicin de cuentas. Por el contrario, exige que se abstengan en actividades destinadas a influir en la legislacin. (Art. 97, fr. II. Ley del Impuesto Sobre la Renta) estableciendo como excepcin a esta disposicin la publicacin de anlisis o de investigaciones bajo pedido.102 Lo ideal sera que en los supuestos de ley que permiten a una organizacin ser donataria autorizada y recibir apoyos y estmulos pblicos del gobierno, se abriera la posibilidad a
101 Solo algunas organizaciones como INCIDE Social, Alternativas y Capacidades, Dejemos de Hacernos Pendejos, Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, Fundacin Este Pas, Gnero y Desarrollo, Accin Ciudadana para la Justicia y la Democracia, RirikiIntervencin Social participan actualmente en una iniciativa con la Comisin de Hacienda de la Cmara de diputados para mejorar el marco normativo y fiscal de las organizaciones sociales. 102 Este es el caso en varios pases en donde el cabildeo no es propicio para recibir financiamiento de ciertas fundaciones. An as, en el caso mexicano, el marco restringe todava ms el campo de operacin de las organizaciones sociales que impide adems que influyan en el campo de la poltica mientras que, en contraparte, existe una carga impositiva bastante elevada. "No se considera que influye en la legislacin la publicacin de un anlisis o de una investigacin que no tenga carcter proselitista o la asistencia tcnica a un rgano gubernamental que lo hubiera solicitado por escrito". (Art. 97, fr. II. Segundo prrafo, Ley del Impuesto Sobre la Renta).
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organizaciones sin fines de lucro especializadas en temas de rendicin de cuentas, dada la importancia del tema como uno de los pilares de la construccin democrtica.103 Hasta ahora, las demandas de estos cambios o la exigencia de ampliar derechos de participacin y de control permanecen como marginales y se limitan al mbito del espacio terico y organizativo. Involucrar a los actores polticos y gubernamentales en esta exigencia y convencerlos de que es un requisito fundamental para avanzar hacia una mejor democracia, implicara un cambio de cultura poltica. En este sentido, an quedan resabios de una tradicin corporativa y clientelar, a partir de la cual, las mayores exigencias de una mayor participacin en la toma de decisiones se han limitado al campo de lo poltico-electoral104, dejando en segundo trmino el fomento de una cultura de la legalidad indispensable para contar con un autntico Estado de Derecho.
V. Conclusiones
En este escrito se han tratado de explorar las causas de la fragmentacin social para una mayor exigencia de rendicin de cuentas. Se han visto las formas ms frecuentes de participacin social y organizativa en Mxico, sus alcances, sus lmites y sus desafos en trminos de impacto en polticas pblicas, sugiriendo un diagnstico no exhaustivo que enuncia algunas problemticas a partir de las cuales se pueden formular reflexiones, propuestas y soluciones. Ha quedado clara la superposicin de proyectos y terminologas, la fragmentacin de esfuerzos y la debilidad que prevalece tanto en el mbito institucional como en el de la sociedad civil organizada al momento de hablar de participacin efectiva y rendicin de cuentas, situacin que afecta el ya de por s acotado espacio de interlocucin entre gobierno y sociedad. A pesar de ello, se plantea que la eficacia de las polticas pblicas puede aumentar con nuevas formas y estrategias de participacin ciudadana; que el dficit de legitimidad de los sistemas representativos puede compensarse a travs de la participacin informada y que finalmente, los ciudadanos son quienes dan sentido a todos los elementos que hacen posible la rendicin de cuentas. Sin duda, en todo este proceso la labor de organizaciones sociales especializadas puede ser definitivo.
103 El ser donataria autorizada tampoco resuelve completamente la falta de recursos con los que cuentan las organizaciones ya que, en primer lugar, se debe de garantizar un flujo importante de recursos para optar por este formato y en segundo lugar, se debe de tener una contabilidad interna especializada que evite sanciones. 104 La iniciativa ciudadana para hacer leyes, la consulta popular, el referndum, el plebiscito fueron parte de los cambios institucionales considerados en la reforma poltica que sin duda hubieran incentivado la participacin ciudadana, sin embargo, no atienden la necesidad de crear espacios de incidencia ciudadana en polticas pblicas.
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Anexo I
Marco legal que sustenta el control ciudadano en Mxico
Marco jurdico Artculo
DE LAS GARANTAS INDIVIDUALES Artculo 6. Derecho a la informacin. Artculo 8. Derecho de peticin. Artculo 9. Derecho de asociacin. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Artculo 26. Derecho a la participacin en la planeacin democrtica. DE LA SOBERANA NACIONAL. Artculo 39. La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Artculo 26. Derecho a la participacin en la planeacin democrtica. DE LA SOBERANA NACIONAL. Artculo 39. La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Artculo 20. En el mbito del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica tendr lugar la participacin y consulta de los diversos grupos sociales, con el propsito de que la poblacin exprese sus opiniones para la elaboracin, actualizacin y ejecucin del Plan y los programas a que se refiere esta Ley.
Fecha de aprobacin
6/12/1977 5/2/1917 5/2/1917 5/2/1917, 3/2/1983
3/2/1983
Ley de Planeacin
5/1/1983
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Marco Jurdico
Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental Leyes Estatales de Acceso a la Informacin Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tlaxcala Tamaulipas Veracruz Yucatn Zacatecas
Fecha de aprobacin
11/06/2002 (reforma en 2007)
30/07/2002 25/07/2005 23/02/2005 30/06/2005 28/08/2007 10/10/2005 8/10/2003 28/02/2003 18/03/2003 25/02/2003 28/07/2003 29/09/2005 18/12/2006 20/12/2001 18/03/2004 2/08/2003 25/08/2003 27/05/2004 20/12/2002 28/02/2008 22/07/2004 8/08/2002 13/05/2004 13/03/2003 23/04/2002 22/02/2005 11/12/2007 5/08/2004 24/11/2004 21/05/2004 18/05/2004 7/07/2004
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"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico" Fecha de aprobacin

4/08/1994 Artculo 69-F. La Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) contar con un consejo que tendr las siguientes facultades: I. Ser enlace entre los sectores pblico, social y privado para recabar las opiniones de dichos sectores en materia de mejora regulatoria. Artculo 69-J. La Comisin, cuando as lo estime, podr emitir y entregar a la dependencia u organismo descentralizado correspondiente un dictamen parcial o total de la manifestacin de impacto regulatorio y del anteproyecto respectivo, dentro de los treinta das hbiles siguientes a la recepcin de la manifestacin, de las ampliaciones o correcciones de la misma o de los comentarios de los expertos a que se refiere el artculo anterior, segn corresponda: El dictamen considerar las opiniones que en su caso reciba la Comisin de los sectores interesados y comprender, entre otros aspectos, una valoracin sobre si se justifican las acciones propuestas en el anteproyecto, atendiendo a lo dispuesto en el primer prrafo del artculo 69-E. ACUERDO por el que se fijan plazos para que la Comisin Federal de Mejora Regulatoria resuelva sobre anteproyectos y se da a conocer el Manual de la Manifestacin de Impacto Regulatorio (2010).
Marco Jurdico
Artculo
19/04/2000
Ley Federal de Procedimiento Administrativo
19/04/2000
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Eduardo Bohrquez, Lourdes Morales y Almudena Ocejo Artculo 1. La presente Ley es de orden pblico, de inters social y de aplicacin en el Distrito Federal y tiene por objeto fomentar las actividades de Desarrollo Social que realicen las organizaciones civiles en beneficio de la poblacin de esta entidad. Artculo 5. Las actividades a que se refiere el artculo 2 de esta Ley son de inters social, por lo que las dependencias, rganos desconcentrados y entidades de la Administracin Pblica del Distrito Federal, en el mbito de sus respectivas competencias, debern fomentarlas, tanto administrativa como fiscalmente, as como mediante: I. La promocin de la participacin ciudadana en las polticas de desarrollo social; II. La creacin de condiciones que estimulen a las organizaciones civiles que realizan actividades a las que se refiere esta ley; III. La regulacin de mecanismos transparentes de informacin, coordinacin, concertacin, participacin y consulta de las organizaciones civiles; IV. El establecimiento de mecanismos que permitan la proyeccin pblica de la relacin de corresponsabilidad gobierno-sociedad civil en el mbito de desarrollo social. Artculo 6. Para los efectos de esta ley, las organizaciones de la sociedad civil tienen los siguientes derechos: II. Participar, conforme a la Ley de Planeacin y dems disposiciones jurdicas aplicables, como instancias de participacin y consulta; III. Integrarse a los rganos de participacin y consulta instaurados por laAdministracin; Pblica Federal, en las reas vinculadas con las actividades a que se refiere el artculo 5 de esta ley, y que establezcan o deban operar las dependencias o entidades; IV. Participar en los mecanismos de contralora social que establezcan u operen dependencia y entidades, de conformidad con la normatividad jurdica y administrativa aplicable; XI. Participar, en los trminos que establezcan las disposiciones jurdicas aplicables, en la planeacin, ejecucin y seguimiento de las polticas, programas, proyectos y procesos que realicen las dependencias y entidades, en relacin con las actividades a que se refiere el artculo 5 de esta ley.
Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles para el Distrito Federal
24/04/2000
Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil
30/01/2004
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Participacin Social Artculo 61. El Gobierno Federal, los de las entidades federativas y los municipios garantizarn el derecho de los beneficiarios y de la sociedad a participar de manera activa y corresponsable en la planeacin, ejecucin, evaluacin y supervisin de la poltica social. Artculo 62. Las organizaciones que tengan como objetivo impulsar el desarrollo social de los mexicanos podrn participar en las acciones relacionadas con el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas, programas y acciones publicas en esta materia. Artculo 64. Las organizaciones podrn recibir fondos pblicos para operar programas sociales propios, a excepcin de aqullas en las que formen parte de sus rganos directivos servidores pblicos, sus cnyuges o parientes consanguneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles. De la Contralora Social Artculo 69. Se reconoce a la Contralora Social como el mecanismo de los beneficiarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicacin de los recursos pblicos asignados a los programas de desarrollo social. Artculo 70. El Gobierno Federal impulsar la Contralora Social y le facilitar el acceso a la informacin necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Artculo 71. Son funciones de la Contralora Social: I. Solicitar la informacin a las autoridades federales, estatales y municipales responsables de los programas de desarrollo social que considere necesaria para el desempeo de sus funciones; II. Vigilar el ejercicio de los recursos pblicos y la aplicacin de los programas de desarrollo social conforme a la Ley y a las reglas de operacin; III. Emitir informes sobre el desempeo de los programas y ejecucin de los recursos pblicos; IV. Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre la aplicacin y ejecucin de los programas, y V. Presentar ante la autoridad competente las quejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o penales relacionadas con los programas sociales. 19/01/2004
Ley General de Desarrollo Social
19/01/2004
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Eduardo Bohrquez, Lourdes Morales y Almudena Ocejo 12/07/1993 CAPTULO VII De la Participacin Social en la Educacin Artculo 65. Son derechos de quienes ejercen la patria potestad o la tutela: II.- Participar a las autoridades de la escuela en la que estn inscritos sus hijos o pupilos, cualquier problema relacionado con la educacin de stos, a fin de que aqullas se aboquen a su solucin. III.- Colaborar con las autoridades escolares para la superacin de los educandos y en el mejoramiento de los establecimientos educativos. IV.- Formar parte de las asociaciones de padres de familia y de los consejos de participacin social a que se refiere este captulo. CAPTULO IV Usuarios de los Servicios de Salud y Participacin de la Comunidad Artculo 57. La participacin de la comunidad en los programas de proteccin de la salud y en la prestacin de los servicios respectivos, tiene por objeto fortalecer la estructura y funcionamiento de los sistemas de salud e incrementar el mejoramiento del nivel de salud de la poblacin. Artculo 20. I. Formular y someter a la consideracin del Secretario las estrategias y polticas tendientes a impulsar la participacin de la sociedad y de las diversas instituciones pblicas y privadas, nacionales y extranjeras, en los objetivos, metas, prioridades y programas de la Secretara en materia de integridad y transparencia de la gestin pblica y combate a la corrupcin. Reglamento Interior de la Secretara de la Funcin Pblica Artculo 35. VII. Promover la participacin ciudadana en la instrumentacin de programas federales y en la vigilancia de su ejecucin y asesorar a peticin expresa que formulen a los gobiernos locales en la implantacin de la Contralora Social en programas estatales y municipales. Artculo 37. X. Implementar mecanismos e instancias de participacin ciudadana con el propsito de establecer procesos que faciliten la presentacin de quejas y denuncias, as como lograr acuerdos y compromisos concretos con sectores de la sociedad tendientes a reducir los niveles de corrupcin y propiciar una mayor transparencia en la actividad de la Administracin Pblica Federal.
28/01/2011
Ley General de Educacin
12/07/1993 19/08/2010, 28/01/2011
Ley General de Salud
1/07/1984
12/12/2003
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PRIMERO.- Los presentes Lineamientos tienen por objeto establecer las bases conforme a las cuales se promover y operar la contralora social en los programas federales de desarrollo social. SEGUNDO.- Estos Lineamientos son de observancia obligatoria para las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal que tengan a su cargo programas de desarrollo social.
Lineamientos de contralora social en los programas federales de desarrollo social
4/04/2008
Convenciones internacionales firmadas por Mxico

Convencin para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) www.oecd.org/dataoecd/41/25/2031472.pdf Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) www.oas.org/juridico/spanish/Tratados/b-58.html Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (UNCAC) www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf
120
Anexo II
Mecanismos de consulta ciudadana contemplados en los estados
Entidad
Ley de Consulta y Participacin Ciudadana Mecanismos aprobados Constitucin local
Ao de aprobacin
Ley electoral local
Aguascalientes
Ley de Participacin Ciudadana del Estado de Aguascalientes 2001
Art. 3 Plebiscito, Referndum e Iniciativa Popular Constitucin Poltica del Estado de Aguascalientes Art. 68 **
Cdigo Electoral del Estado de Aguascalientes Art. 94 y 105**
Baja California
Ley de Participacin Ciudadana del Estado de Baja California 2001
Art. 2 Plebiscito, Referndum e Iniciativa Ciudadana
121 Art. 4 Referndum Art. 9 Plebiscito 2000
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Baja California Art. 8 (Referndum y Plebiscito como derecho del ciudadano)
Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales de Baja California Art. 37 **
Baja California Sur
Ley de Participacin Ciudadana del Estado de Baja California Sur
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur Art. 28 (Referndum y Plebiscito como derecho del ciudadano)
Ley Electoral del Estado de Baja California Sur Art. 288-291 *
Campeche
No tiene
Constitucin Poltica del Estado de Campeche Art. 24 **
Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Campeche Art. 70 **
Coahuila
Ley de Participacin Ciudadana para el Estado de Coahuila de Zaragoza 2001 Ley de Participacin Ciudadana del Estado de Colima 1999
Art. 4 Plebiscito, Referndum, Iniciativa Popular, Consulta Popular, Colaboracin Comunitaria y la Audiencia Pblica Art. 1 Iniciativa Popular, Plebiscito y Referndum
Constitucin Poltica del Estado de Coahuila de Zaragoza Art. 2 (Plebiscito y Referendo como derecho del ciudadano) Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Colima Art. 58 y 88 ** Constitucin Poltica del Estado de Chiapas Art. 62 ** Constitucin Poltica del Estado de Chihuahua Art. 64 y 141**
Cdigo Electoral del Estado de Coahuila de Zaragoza Art. 4, 67 y 80 **
Colima
Cdigo Electoral del Estado de Colima Art. 34 **
Chihuahua
No tiene Art 4. Plebiscito, Referndum, Iniciativa Popular, Consulta Ciudadana, Colaboracin Ciudadana, Rendicin de Cuentas, Difusin Pblica, Red de Contraloras Ciudadanas, Audiencia Pblica, Recorridos del jefe Delegacional y Asamblea Ciudadana
Ley Electoral del Estado de Chihuahua Art. 376-390*
Distrito Federal
Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal
2000
No tiene
Cdigo Electoral del Distrito Federal Art. 6, 86 y 95 **
122
Chiapas
No tiene
Cdigo de Elecciones y Participacin Ciudadana del Estado de Chiapas Art. 508-547*
Art. 4 Plebiscito, Referndum e Iniciativa Popular 2007 Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Durango Art. 25 (se ejerce la soberana del pueblo por medio de la Iniciativa Popular, Referndum y Plebiscito).
Durango
Ley de Participacin Ciudadana para el Estado de Durango
Ley Electoral para el Estado de Durango Art. 1, 2 y 27 **
123 2002 2008 Art. 3. Plebiscito, Referndum, Iniciativa Popular, Consulta Ciudadana, Rendicin de Cuentas, Difusin Pblica, Audiencia Pblica, Recorridos del Presidente Municipal y Asamblea Ciudadana
Guanajuato
Ley de Participacin Ciudadana para el Estado de Guanajuato
Art. 3 Iniciativa Popular, Plebiscito, Referndum y Referndum Constitucional
Constitucin Poltica para el Estado de Guanajuato Art. 24 (Plebiscito y Referndum como obligacin del ciudadano)
Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Guanajuato Art. 18 **
Guerrero
Ley Nmero 684 de Participacin Ciudadana del Estado Libre y Soberano de Guerrero
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Guerrero Art. 18 (Referndum y Plebiscito como obligacin del ciudadano)
Ley Nmero 571 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero Art. 184-188*
Hidalgo
No tiene
Constitucin Poltica del Estado de Hidalgo Hidalgo Art. 24 y 141**
Ley Electoral del Estado de Hidalgo Art. 21**
Jalisco
Ley de Participacin Ciudadana para el Estado de Jalisco 1998
Art. 5 Referndum Art. 9 Plebiscito
Constitucin Poltica del Estado de Jalisco Art. 8 (Referndum y Plebiscito como prerrogativa del ciudadano)
Cdigo Electoral y de Participacin Ciudadana del Estado de Jalisco Art. 385-444*
Estado de Mxico No tiene
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico Art. 15 y 17 **
Si tiene un cdigo electoral, pero la participacin ciudadana aparece como un requisito para los funcionarios electorales, no es una obligacin, ni derecho, ni prerrogativa del ciudadano Constitucin Poltica del Estado de Michoacn de Ocampo Art. 8 (Referndum, Plebiscito e Iniciativa Popular como derecho del ciudadano) Art. 3 Plebiscito, Referndum e Iniciativa Popular Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Morelos Art. 19*
Michoacn No tiene
Cdigo Electoral para el Estado de Michoacn Art. 22**
Morelos
Ley de Participacin Ciudadana del Estado de Morelos
2000
Cdigo Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos Art. 4 (Plebiscito y Referndum como derecho del ciudadano) Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nayarit Art. 17 (Referndum, Plebiscito e Iniciativa Popular como derechos del ciudadano)
Nayarit
No tiene
Ley Electoral del Estado de Nayarit Art. 30 y 81**
124
Nuevo Len
No tiene
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nuevo Len Art. 130 **
Ley Electoral del Estado de Nuevo Len Art. 22 y 31 **
Oaxaca
No tiene
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca Art. 25 *
Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca Art. 3 y 24 **
Puebla
No tiene
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla Art. 22 (Plebiscito, Referndum e Iniciativa Popular como prerrogativas del ciudadano) Constitucin Poltica del Estado de Quertaro Art. 7** 2005 Art. 8 Plebiscito Art. 13 Referndum Constitucin Poltica del Estado de Quintana Roo Art. 49 y 145** Art. 4 Referndum Art. 9 Plebiscito Constitucin Poltica del Estado de San Luis Potos Art. 38-39* Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa Art. 150*
Cdigo de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla Art. 91**
125 2008
Quertaro
No tiene
Ley que Reforma la Ley Electoral del Estado de Quertaro Art. 2 y 24** Ley Electoral de Quintana Roo Art. 50** Ley Electoral del Estado de San Luis Potos Art 59** Ley Electoral de Estado de Sinaloa Art. 56**
Quintana Roo
Ley de Participacin Ciudadana del Estado de Quintana Roo
San Luis Potos
Ley de Referndum y Plebiscito del Estado de San Luis Potos
Sinaloa
No tiene
Sonora
Ley de Participacin Ciudadana del Estado de Sonora 2011
Art. 4 Plebiscito, Referndum, Iniciativa Popular, Consulta Vecinal, Consulta Popular, Presupuesto Participativo, Agencias de Desarrollo Local y Comits de Participacin Ciudadana Art. 2 Plebiscito, Referndum e Iniciativa Popular
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Sonora Art. 16, 64 y 136**
Cdigo Electoral del Estado de Sonora Art. 11**
Tamaulipas Art. 3 Plebiscito, Referndum, Iniciativa Popular, Consulta Vecinal, Colaboracin Vecinal, Unidades de Quejas y Denuncias, Difusin Pblica y Recorridos de Presidentes Municipales Ley de Participacin Ciudadana del Estado de Tamaulipas 2001 Art. 3 Iniciativa Popular, Consulta Popular, Plebiscito, Referndum y Voz Ciudadana en el Cabildo Ley de Consulta Ciudadana para el Estado de Tlaxcala 2006
Constitucin Poltica del Estado de Tamaulipas Art. 58 y 131**
Cdigo Electoral para el Estado de Tamaulipas Art. 127**
Tlaxcala
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala Art. 95**
Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala Art. 23**
126
Tabasco
Ley de Participacin Ciudadana del Estado de Tabasco
2006
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tabasco Art. 8 bis*
Ley Electoral del Estado de Tabasco Art. 2 y 39**
Veracruz
Ley de Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular 2000
Art. 1 Plebiscito, Referndum e Iniciativa Popular
Constitucin Poltica del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave Art. 15 (Plebiscito, Referendo e Iniciativa Popular como derecho del ciudadano) Cdigo Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave Art. 4 (Plebiscito y Referendo como derecho del ciudadano)
Yucatn
Ley de Participacin Ciudadana que regula el Plebiscito, Referndum y la Iniciativa Popular en el Estado de Yucatn 2007
Art. 4 Plebiscito, Referndum, Referndum Constitucional e Iniciativa Popular Constitucin Poltica del Estado de Yucatn Art. 16 (Establece los medios de consulta popular: Plebiscito, Referndum e Iniciativa Popular)
Cdigo Electoral del Estado de Yucatn Art. 28**
Zacatecas
Ley de Participacin Ciudadana para el Estado de Zacatecas 2001
Art. 1 Plebiscito, Referndum e Iniciativa Popular
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Zacatecas Art. 45-48*
Ley Electoral de Estado de Zacatecas Art. 3**
127
Se menciona a detalle la ley de participacin ciudadana (referndum, plebiscito e iniciativa popular, entre otros). ** Slo se promueve y vigila la participacin ciudadana ya sea por los ayuntamientos, por los partidos polticos, por el gobernador, por el instituto local electoral o por el congreso local.
Conclusiones
Este documento forma parte de las reflexiones vertidas en el Seminario Internacional "Hacia una poltica de rendicin de cuentas" que se celebr el 22 y 23 de Agosto del 2011 en la Ciudad de Mxico. Las organizaciones que forman parte de la Red para la Rendicin de Cuentas deliberamos sobre las causas que originan que Mxico carezca de una autntica rendicin de cuentas. Hemos convenido que las reformas que se han dado en las ltimas dcadas, en particular desde el inicio de este siglo, han creado un conjunto de instituciones orientadas a fiscalizar el gasto pblico, a evaluar las polticas pblicas, a medir el desempeo de los gobiernos y a generar acceso a la informacin gubernamental. Tambin hemos encontrado una sociedad civil con ms y mejores capacidades para participar en la vida pblica y medios cada vez ms comprometidos y activos con la exigencia de responsabilidad pblica. A pesar de reconocer estos avances, los diagnsticos acadmicos, la experiencia de las organizaciones sociales y an la visin de las instituciones gubernamentales coinciden en destacar que todava no tenemos un sistema articulado de rendicin de cuentas y s mltiples ejemplos de simulacin, impunidad y mltiples retrocesos. La desvinculacin de normas, instituciones y rutinas establecidas a favor del mayor control de los recursos pblicos; de la evaluacin de los gobiernos, las dependencias, los programas y los servidores pblicos; de la fiscalizacin de las cuentas gubernamentales y de la transparencia y el acceso a la informacin pblica, ha impedido la construccin de un sistema integral. Y a su vez, esa fragmentacin est en base de las causas que explican este problema. Tras los debates de fondo que han tenido lugar en las mesas del seminario surge ahora una idea clara y comn: para superar el dficit de rendicin de cuentas en el pas no necesitamos construir ms normas y dependencias descoordinadas, sino un entramado institucional articulado, concreto y con objetivos bien definidos. En las mesas de deliberacin de este seminario se habl de la necesidad de afinar nuestra concepcin sobre la rendicin de cuentas, para evitar que se confunda sin ms con el acceso a la informacin. Se dijo que es preciso conjurar la simulacin y la impunidad que cobija al servicio pblico; que es indispensable imprimir sanciones y consecuencias concretas al incumplimiento de atribuciones o el mal uso de los recursos pblicos, as como eslabonar consecuencias de las evaluaciones y la fiscalizacin de las dependencias pblicas, en los tres niveles de gobierno. Y se subray la necesidad de avanzar en una reforma constitucional y legal para articular los principios de la rendicin de cuentas en el sistema jurdico del pas y en los tres niveles de gobierno: no slo en el nivel federal, sino en los estados y muy especialmente en los municipios. Para los participantes del seminario, es tan importante garantizar el ms estricto apego a la ley, como la reforma que haga posible relacionar la legalidad con el cumplimiento de resultados y la responsabilidad pblica en el uso de recursos y atribuciones. Y se dijo tambin que, para conseguir esos fines, es imperativo una mayor y ms articulada accin pblica de la Red.
129
Qu sigue? Sobre la base de ese conjunto de reflexiones, pensamos que la siguiente estacin de la Red es la propuesta de una serie de acciones afirmativas y propositivas que permitan: Primero. Determinar los contenidos mnimos que debera tener una reforma constitucional y legal para garantizar la rendicin de cuentas en el pas. Una reforma para armonizar y darle coherencia a los distintos sistemas de planeacin, presupuestacin, fiscalizacin, evaluacin, acceso a la informacin y responsabilidades que conviven en nuestro sistema jurdico, sin que hasta ahora hayan producido un verdadero sistema de rendicin de cuentas. Segundo. Disear el sentido y los contenidos de las instituciones que deben establecerse para conseguir que las entidades federativas y los municipios no se rezaguen ni se contrapongan al establecimiento de una poltica nacional para rendir cuentas, al mismo tiempo que se fortalezcan sus entramados y capacidades institucionales para que no vuelvan en contra de ese objetivo. Tercero. Identificar los mecanismos organizacionales y de gestin necesarios para que pueda operar una verdadera poltica de rendicin de cuentas en los tres niveles de gobierno, en los poderes pblicos y en los organismos autnomos. Estas reformas deben incluir, adems de una obligacin explicita de documentar toda accin y decisin pblica, al menos un sistema armonizado de contabilidad gubernamental, un sistema de gestin documental y de archivos, de mecanismos precisos de transparencia proactiva y una mejor fiscalizacin del uso de los recursos pblicos. Todo eso, vinculado con consecuencias claras y sancionables de la responsabilidad pblica. Cuarto. Mejorar sustantivamente los mecanismos de gestin y responsabilidad pblica (objetiva, administrativa, poltica y penal) para garantizar un sistema de responsabilidades que vincule la evaluacin del desempeo institucional y el ejercicio de recursos pblicos con sus consecuencias. Estos mecanismos deben comprender no slo la responsabilidad individual, sino tambin la institucional y de manera ms amplia la poltica que se ejerce a travs de un voto informado. Quinto. Incorporar a las organizaciones de la sociedad como actores institucionales permanentes y activos de la rendicin de cuentas en el pas. Ello supone reconsiderar las condiciones que garanticen su participacin en la vigilancia y la evaluacin de los procesos y de los resultados de la gestin pblica, as como los mecanismos que aseguren que cuentan con las capacidades necesarias para desempear una activa participacin y supervisin del diseo e implementacin de las polticas pblicas. Sexto. Comprometer a todos a los partidos polticos a incorporar como parte de sus valores y programas de gobierno a la rendicin de cuentas como un compromiso verificable y exigible por parte de los ciudadanos. Y
130
Sptimo. Afirmar a la rendicin de cuentas en el debate pblico, por todos los medios a nuestro alcance, como la condicin sin la cual ser imposible consolidar el rgimen democrtico y darle plena vigencia y efectividad a los derechos fundamentales, para conseguir una gestin pblica abierta, comprometida con la pluralidad y el apego a los derechos, ajena a la impunidad y eficaz en el cumplimiento de resultados. Todo esto, en los tres niveles de gobierno. Al definir el problema de la falta de rendicin de cuentas, este seminario ha abierto stas y probablemente muchas otras preguntas derivadas de este breve recuento que nos convocan a la tarea de responderlas con las aportaciones de las ms de cincuenta organizaciones que integran la Red cuya principal riqueza est en la diversidad de sus miradas sobre un mismo objetivo en busca de un diseo de poltica pblica comprometido en serio con la consolidacin democrtica del pas. La ruta est planteada y abierta. En los prximos meses, los miembros de la Red conformaremos grupos de trabajo para afrontar cada una de estas propuestas y para encontrar los medios y los mecanismos para darles respuesta, en busca de nuestro propsito sustantivo: generar un entorno de exigencia social a favor de una poltica integral y coherente de rendicin de cuentas para nuestro pas. Enhorabuena.
131
Miembros de la Red por la Rendicin de Cuentas
1. 2. 3. 4.
Alianza Cvica www.alianzacivica.org.mx Artculo XIX www.articulo19.org Auditora Superior de la Federacin www.asf.gob.mx Benemrita Universidad Autnoma de Puebla www.buap.mx Centro de Contralora Social y Estudios de la Construccin Democrtica www.ccs.ciesas.edu.mx Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos www.cemca.org.mx Centro de Investigacin y Docencia Econmicas www.cide.edu Centro Mexicano de Derecho Ambiental www.cemda.org.mx Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas www.cucea.udg.mx
14. Comisin de Trasparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Campeche www.cotaipec.org.mx 15. Comisin Estatal para el Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Sinaloa www.ceaipes.org.mx 16. Comisin para el Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Puebla www.caip.org.mx 17. Con los ojos abiertos www.conlosojosabiertos.org.mx 18. Consejo Ciudadano a la Contralora www.consejocontraloriapuebla.blogspot. com 19. Contralora del Estado de Oaxaca www.oaxaca.gob.mx 20. Contralora Ciudadana para la Rendicin de Cuentas www.contraloriaciudadana.org.mx 21. Cultura Ecolgica www.culturaecologica.org.mx 22. Derecho a Saber www.derechoasaber.org.mx 23. El Colegio de Jalisco www.coljal.edu.mx 24. El Colegio de la Frontera Norte www.colef.mx 25. Equipo Pueblo www.equipopueblo.org.mx 26. Escuela Mexicana de Archivos www.escuelamexicanadearchivos.edu.mx
5.
6.
7.
8. 9.
10. Ciudadanos en Medios www.ciudadanosenmedios.org.mx 11. Colegio Nacional de Licenciados en Administracin www.conla.org.mx 12. Comisin de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Estado de Tlaxcala www.caip-tlax.org.mx 13. Comisin de Derechos Humanos del Estado de Puebla www.cdhpuebla.org.mx
"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico" 27. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales www.flacso.edu.mx 28. Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin www.fundar.org.mx 29. Gestin Social y Cooperacin www.gesoc.org.mx 30. Impacto Legislativo www.impactolegislativo.org.mx 31. Inclusin, Ciudadana, Diversidad y Educacin www.incide.org 32. Iniciativa Ciudadana para la Promocin de la Cultura del Dilogo www.iniciativaciudadana.org.mx 33. Instituto Chihuahuense para la Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica www.ichitaip.org.mx 34. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental del Estado de Hidalgo www.iaipgh.org.mx 35. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal www.infodf.org.mx 36. Instituto de Estudios para la Transicin Democrtica www.webkreator.com.mx 37. Instituto de Investigaciones Jurdicas www.juridicas.unam.mx 38. Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Baja California Sur www.itai.org.mx 39. Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Guerrero www.itaig.org.mx 40. Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin de Tamaulipas www.itait.org.mx 41. Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica de Quintana Roo www.itaipqroo.org.mx 42. Instituto Estatal de Acceso a la Informacin Pblica www.inaipyucatan.org.mx 43. Instituto Estatal de Acceso a la Informacin Pblica de Oaxaca www.ieaip.org.mx 44. Instituto Federal Electoral www.ife.org.mx 45. Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos www.ifai.org.mx 46. Instituto Mexicano para la Competitividad www.imco.org.mx 47. Instituto Nacional de Administracin Pblica www.inap.org.mx 48. Instituto Tabasqueo de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica www.itaip.org.mx 49. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey www.itesm.edu
50. Integradora de Participacin Ciudadana www.integradoradeparticipacionciudadana.org 51. Mxico Evala www.mexicoevalua.org 52. Mxico Infrmate www.mexicoinformate.org 53. Observatorio Nacional Ciudadano www.observatorionacionalciudadano.org.mx 54. Sonora Ciudadana www.sonoraciudadana.org.mx 55. Transparencia Mexicana www.transparenciamexicana.org.mx 56. Universidad Iberoamericana Ciudad de Mxico www.uia.mx 57. Universidad Iberoamericana Puebla
www.iberopuebla.edu.mx
HACIA UNA POLTICA DE RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO Termin de imprimirse en diciembre de 2011 en los Talleres de: Editorial Color, S.A. de C.V., Naranjo 96 bis, Col. Sta. Ma. La Rivera, Del. Cuauhtmoc, Mxico, D.F., Tels.: 5547 1542 y 5547 3540 Esta edicin consta de 2,000 ejemplares.

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HACIA UNA POLTICA DE RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO

Sergio Lpez Aylln Mauricio Merino Lourdes Morales

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CPC. Juan M. Portal M. Auditor Superior de la Federacin

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La fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas en Mxico2

Ricardo Becerra Guillermo M. Cejudo

2. La fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas en Mxico

"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico"

2. La fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas en Mxico

Una distincin crucial

"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico"

2. La fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas en Mxico

Tabla 1. Plataformas de partidos

"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico"

Tabla 2. Informes de gobierno

2. La fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas en Mxico

Las consecuencias de la fragmentacin

"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico"

2. La fragmentacin conceptual de la rendicin de cuentas en Mxico

Hacia un concepto integrador de rendicin de cuentas

"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico"

Bovens, Art. Cit., p. 962.

La fragmentacin institucional de la rendicin de cuentas

Alejandra Ros Czares Jorge Javier Romero

3. La fragmentacin institucional de la rendicin de cuentas

"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico"

3. La fragmentacin institucional de la rendicin de cuentas

"Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico"

Las causas del problema

3. La fragmentacin institucional de la rendicin de cuentas

Qu hacer? El ideal institucional para una efectiva rendicin de cuentas

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3. La fragmentacin institucional de la rendicin de cuentas

Conclusiones: los obstculos para vencer la fragmentacin institucional

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La fragmentacin de los sistemas de gestin para la rendicin de cuentas

Jess Cant Benjamn Fuentes Mauricio Merino

4. La fragmentacin de los sistemas de gestin para la rendicin de cuentas

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4. La fragmentacin de los sistemas de gestin para la rendicin de cuentas

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4. La fragmentacin de los sistemas de gestin para la rendicin de cuentas

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2011 2011 2010