Estrategia Gobernabilidad Democratica

Estrategia de Gobernabilidad Democrtica, Participacin Ciudadana y Desarrollo Institucional
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, 2008 Secretara de Estado de Cooperacin Internacional Direccin General de Planicacin y Evaluacin de Polticas para el Desarrollo
Elaboracin y coordinacin Miguel ngel Lombardo Coordinacin en DGPOLDE Milagros Hernando Echevarra, Directora General de Planificacin y Evaluacin de Polticas para el Desarrollo Jos Antonio Gonzlez Mancebo, Subdirector General de Planicacin de Polticas para el Desarrollo Coordinacin de la edicin Susana de Funes Casellas Fotografas portada AECID
La Direccin General de Planicacin y Evaluacin de Polticas para el Desarrollo desea agradecer la colaboracin de todas aquellas personas e instituciones que han contribuido con sus aportaciones al presente documento.
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ndice
Prlogo ................................................................................................................................................................ 5 Proceso de elaboracin y agradecimientos ..................................................................... 7
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Presentacin ................................................................................................................................................. 9
Contexto general...................................................................................................................................... 13 2.1. Reforzar el vnculo de las instituciones democrticas con la ciudadana............................................................................................................................................ 15 2.2. Ciudadana y democracia ....................................................................................................... 17 2.3. Polticas pblicas y actores sociales ........................................................................... 18 2.4. Globalizacin y desarrollo local ....................................................................................... 21 2.5. El acceso al conocimiento y la comunicacin como instrumento para el cambio ................................................................................................................................. 22
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Justificacin .................................................................................................................................................. 25 3.1. Un concepto amplio de gobernabilidad democrtica ................................ 27 3.2. Mejorar la coordinacin para mejorar la coherencia de polticas .................................................................................................................................................. 28 3.3. Obtener resultados a medio plazo ............................................................................... 28 Marco de referencia ............................................................................................................................ 31 4.1. Marco normativo: un enfoque basado en derechos ............................ 33 4.2. Marco institucional internacional .................................................................... 39
Marco de intervencin ........................................................................................................................ 41 5.1. Marco metodolgico: objetivos, lneas estratgicas, cruce sectorial con prioridades horizontales y pautas de intervencin .... 43
5.1.1. Objetivo general ................................................................................................................................................................. 43 5.1.2. Objetivos especficos ...................................................................................................................................................... 43 5.1.3. Lneas estratgicas y actuaciones prioritarias ......................................................................................... 45
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5.2. Marco geogrfico .......................................................................................................................... 53 5.3. Marco instrumental y de coordinacin ..................................................................... 58

5.3.1. Instrumentos ......................................................................................................................................................................... 58 5.3.2. Marco para la coordinacin de actores ............................................................................................................. 60
Proceso de difusin y apropiacin ........................................................................................ 63
Proceso de seguimiento y evaluacin ............................................................................... 67
Bibliografa y webs de inters .................................................................................................. 71
Prlogo
En la lucha por la erradicacin de la pobreza, la gobernabilidad democrtica, la participacin ciudadana y el desarrollo institucional son elementos clave que posibilitan un crecimiento econmico favorable a los pobres. El reconocimiento y disfrute de los derechos sociales y polticos inciden de manera decisiva en que los pobres contribuyan y se beneficien de la riqueza generada en la sociedad. Estos elementos constituyen los pilares imprescindibles sobre los que construir todo proceso de desarrollo desde una perspectiva de estabilidad y sostenibilidad. De otro modo, la riqueza slo genera desigualdad y sta a su vez, injusticia y conflicto. Para afrontar estos retos debemos conocer las condiciones de partida y las capacidades polticas y organizativas tanto nacionales, regionales como locales de los pases destinatarios, promocionando el liderazgo de los que quieren salir de la pobreza. De lo contrario, no habr ayuda internacional eficaz y nuestro trabajo caer en el ya conocido dar peces sin ensear a pescar. Toda estrategia de desarrollo debe partir de un anlisis y un conocimiento previo del papel de las instituciones de los pases receptores, y de cmo la sociedad civil se articula y se organiza a travs de ellas para el ejercicio de los derechos sociales y polticos bsicos. Esto requiere abordar la situacin de implantacin del Estado de Derecho, la existencia y el uso de instrumentos de participacin ciudadana, el funcionamiento de la gestin pblica, la situacin de las Instituciones publicas y las funciones que stas desarrollan en el servicio a los ciudadanos. Por ello, uno de los elementos trasversales en toda poltica comprometida de desarrollo implica por un lado el fortalecimiento de las garantas del Estado de Derecho y por otro el fortalecimiento de las instituciones pblicas y la mejora de la gestin publica como servicio al ciudadano. Esto ltimo es un pilar fundamental, ya que implicar a la ciudadana creando vnculos de participacin en el fortalecimiento de dichas instituciones es contribuir a su progreso, es trabajar para que las prioridades y necesidades de la sociedad civil se tengan en la agenda poltica. En definitiva es dar a la ciudadana cauces democrticos para hacer valer sus derechos. Con ello los ciudadanos se institucionalizan, toman conciencia de lo que realmente sucede y usan la palabra como herramienta en defensa de sus derechos, en defensa de sus legtimas reivindicaciones, hacindose protagonistas de su propio destino. Porque una poltica que aleje a los ciudadanos y ciudadanas de las instituciones representativas pierde todo sentido. Este documento que tengo la oportunidad de prologar es por tanto algo ms que una estrategia sectorial. El eje Gobernabilidad Democrtica, Participacin Ciudadana y Desarrollo Institucional debe convertirse en trasversal para la elaboracin e implementacin del resto de estrategias sectoriales. No cabe desarrollar eficazmente otras como la de gnero, medio ambiente, salud o educacin si no apoyamos todas estas intervenciones desde el fortalecimiento de los derechos civiles y polticos de los ciudadanos, el fortalecimiento de las instituciones democrticas y representativas y la mejora de la gestin de los servicios publicos. Adems esta estrategia analiza otros aspectos como el de la corrupcin, que mina de forma inmediata toda estructura poltica, social y cultural. De ah que debamos reforzar los mecanismos democrticos y sus instituciones por medio de la participacin, la representacin poltica, la transparencia y la responsabilidad en la gestin. Hay adems que explorar nuevos instrumentos de cooperacin, como las alianzas con los actores y lideres nacionales a travs del intercambio de experiencias o la presencia conjunta en movimientos y think tanks internacionales; hay que despertar su compromiso con la poltica digna, capacitarles en tcnicas de negociacin, de comunicacin, de gestin del conflicto, incentivar su liderazgo hacia la mejora de la situacin de los ciudadanos; hay que movilizar a los ms comprometidos y despertar conciencias colectivas en la defensa de los Derechos Humanos y en los valores de convivencia que encarnan. En nuestro pas, aun esta reciente nuestra experiencia de construccin democrtica. Aprendimos de nuestros compatriotas europeos y apostamos colectivamente por un sistema democrtico profundo, aunque siempre perfeccionable, construido a partir del reconocimiento de una tabla fundamental de derechos. Este sistema de derechos ha sido un motor extraordinario de integracin, desarrollo y de cohesin social, por ello ste puede ser muy til a la hora de afrontar nuestras polticas de cooperacin al desarrollo para aquellos que estn en ese camino. El documento se dirige a los responsables de las instituciones, a los partidos polticos, funcionarios pblicos implicados en la transparencia y buen hacer de la administracin pblica y como no, a la sociedad civil, la cual no debe cesar de ofrecer continuamente su voz, representacin, participacin y pluralismo. Aparte de agradecer por su esfuerzo a todos los actores implicados en la elaboracin de la presente Estrategia Sectorial, hay que felicitar a las personas e instituciones que forman el conjunto de nuestro sistema de co-
operacin y que aportan desde hace aos su conocimiento y experiencia a esta forma de hacer gobernabilidad, basada en el ejercicio pleno de los derechos econmicos, sociales, civiles y polticos. Las instituciones y la sociedad pueden a veces no caminar al unsono, pero sin su encuentro no se podr jams generar una sociedad donde se priorice el bienestar y mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos, donde sus derechos sean la norma, y no la excepcin.
Leire Pajn Iraola Secretaria de Estado Internacional para el Desarrollo
Proceso de elaboracin y agradecimientos

El primer borrador del texto fue redactado por Miguel ngel Lombardo, colaborador de la Direccin General de Planificacin y Evaluacin de Polticas para el Desarrollo (DGPOLDE), Profesor Asociado de Ciencias Polticas en la Universidad Complutense de Madrid y experto en el rea de gobernabilidad y cooperacin internacional. A partir del primer documento, se abri un proceso de consultas que respondiera a las necesidades y cambios que se iban produciendo en el texto. Por este motivo, es preciso agradecer en un primer momento, a todas las instituciones y personas que participaron en el diseo y revisin del primer borrador de esta Estrategia, en particular desde la DGPOLDE a Milagros Hernando Echevarra y Jos Antonio Gonzlez-Mancebo, as como a Enrique del Olmo (Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional -SECI), Antonio Fernndez Poyato (Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas - FIIAPP), Mar Carlavilla, Christian Frres y Marisa Ramos (Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo- AECID), Carmen Coll (Instituto Europeo del Mediterrneo - IEMED), Fernando Fernndez-Arias Minuesa (Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin - MAEC), Ignacio Soleto (Fundacin Carolina) y Jokin Alberdi (Instituto Hegoa). Posteriormente, se ampli el proceso de consulta a expertos de organismos internacionales que revisaron e hicieron comentarios al texto, entre ellos Magdy Martnez-Soliman (PNUD), Ana Bellver (Banco Mundial), y, por ltimo, este proceso inicial concluy con una primera consulta que se traslad a los miembros del Consejo de Cooperacin, Comisin Interministerial e Interterritorial. Tras una nueva revisin del texto se present en diversos talleres entre los cuales destacamos el Seminario Taller organizado por el Instituto Hegoa en enero de 2008 en Bilbao donde distintos miembros de organizaciones de la sociedad civil pudieron exponer diferentes puntos de vista sobre el enfoque y el contenido de la Estrategia. En el Seminario participaron representantes de la Fundacin Alboan, Fundacin Carolina, FRIDE, FIIAPP, la Universidad Autnoma de Barcelona y el Overseas Development Institute, entre otros. La discusin, en un segundo nivel, con los representantes de UGT, CCOO, CEOE y de la economa social en el Consejo de Cooperacin, gener ricos aportes que fueron incorporados en una nueva versin de la Estrategia. Por ltimo, es preciso mencionar a las personas que colaboraron a ttulo particular y con un especial compromiso en el enfoque y en la elaboracin de la Estrategia: en la redaccin de los temas de comunicacin incluidos en el texto, Olga del Ro y Amalia Jimnez Galn, as como a Eduardo Carrillo Redn que particip en la revisin del texto y en la redaccin de los cruces sectoriales y transversales. Tambin a Alejandra Cabrera, que realiz todo el trabajo de documentacin, as como Isaas Barreada por sus comentarios expuestos en el transcurso de las sesiones del Seminario celebrado en Noviembre de 2007 Gobernabilidad y Espacio Euromediterrneo. Retos de Futuro, organizado por IEMED y FIIAPP; tambin a Rafael Garranzo, que particip en la revisin de las primeras versiones del texto y, finalmente, un agradecimiento especial para Juana Bengoa Berian cuyos comentarios y sugerencias generales, y en particular en lo relativo al enfoque de gnero, fueron tan valiosos para la versin ltima del documento.
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Presentacin
1. Presentacin
1 Presentacin
La gobernabilidad es un concepto difcil de definir y de poner en prctica. Los organismos internacionales, los institutos de estudio para el desarrollo y las agencias de cooperacin ofrecen diversos enfoques sobre el trmino, bien sea enfatizando los aspectos relativos al rendimiento institucional pblico (Banco Mundial), las relaciones entre los derechos humanos, la democracia y la reduccin de la pobreza (UE, PNUD, sida), las causas institucionales y estructurales que impiden la reduccin de la pobreza (DFID) o la estabilidad de los gobiernos. La gobernabilidad es un sector controvertido y diverso, polmico y polismico, pero necesario de abordar desde la cooperacin internacional por la solidez de su postulado central: el desarrollo slo se alcanza cuando existen mecanismos adecuados de buen gobierno en las instituciones del Estado y capacidades para la accin social, econmica y poltica en la ciudadana. Es un sector polmico porque actividades como el apoyo a los sistemas de partido, la formacin de jueces y magistrados, las asistencias tcnicas para el diseo de un sistema tributario o el apoyo a los procesos de descentralizacin y la participacin ciudadana son asuntos muy sensibles que afectan, principalmente, a la estructura del poder. Ms polmico puede llegar a ser si se sigue trabajando en un mbito donde varios significantes (gobernanza, gobernabilidad o buen gobierno) encubren a su vez mltiples significados: el World Development Report sealaba en el ao 1997 cuarenta y cinco medidas para alcanzar mejoras en el buen gobierno. Cinco aos ms tarde estas medidas eran ciento diecisis. Es fcil que la agenda del buen gobierno tienda a confundirse cada vez ms con otros muchos sectores de la agenda del desarrollo, porque no es posible fundamentar una accin en materia educativa, por ejemplo, si no se da un funcionamiento adecuado de los mecanismos institucionales pblicos que regulan (no slo solucionan temporalmente) las relaciones entre los grupos sociales involucrados en esa accin. Por eso, se hace cada vez ms necesario establecer prioridades y estrategias que guen las polticas de cooperacin en materia de gobernabilidad democrtica, porque es la institucionalidad quien aporta el marco de regulacin del desarrollo sostenible. Esta Estrategia pretende analizar los retos principales que tiene la Cooperacin Espaola en el sector para dar impulso a las prioridades y lneas de accin definidas en el Plan Director 2005-2008. El primer reto tiene que ver con el objeto de anlisis en s mismo, la gobernabilidad democrtica, y consiste en adoptar un concepto comn que sea til para todos los actores y que est acorde con lo definido en la agenda internacional de desarrollo. Muchos organismos internacionales y agencias de cooperacin estn reflexionando sobre este aspecto que antes se limitaba al fortalecimiento institucional. Hoy por hoy, se empieza a adoptar una estrategia en paralelo que consiste en promover tambin el fortalecimiento de la ciudadana. La consideracin de que la gobernabilidad debe ofrecer resultados en la construccin de ciudadana y en la reduccin de la pobreza se deriva tambin de una recomendacin del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) especfica para Espaa: el desarrollo institucional no debe convertirse en un fin en s mismo y fracasar al proporcionar beneficios a los ciudadanos y las ciudadanas a los que, en definitiva, sirve el sector pblico. El reto futuro de Espaa es asegurar que los objetivos de cada proyecto estn orientados a resultados y no a procesos, este xito se medir comprobando qu mejoras se han obtenido en la vida de las y los ciudadanos, en particular de las personas ms pobres. De ah que en el enfoque de gobernabilidad que adopta esta Estrategia remita constantemente al concepto de cohesin social. En primer lugar porque la cohesin social, y ms concretamente las acciones para acabar con la exclusin, implican cambios en las relaciones de poder, lo que tiene que ver directamente con la construccin de ciudadana y la articulacin de derechos, que es el enfoque adoptado en esta Estrategia. En segundo lugar, porque esta perspectiva de exclusin se ajusta a la realidad de muchos pases que, a pesar de tener indicadores de desarrollo medio, presentan altos niveles de exclusin con economas y sociedades duales, o pases donde, a pesar de presentar una formalidad democrtica aparente, las instituciones tienen un rendimiento tal que impide el ejercicio real de los derechos. El enfoque de la ciudadana denuncia permanentemente la ausencia de derechos y pretende incidir en la creacin de un marco de legitimidad para actores y polticas sociales. El segundo reto tiene que ver con la mejora de la coordinacin entre quienes, desde una misma administracin, pretenden apoyar la realizacin de reformas polticas, econmicas y sociales que son cruciales para una sociedad. Si la coordinacin es importante en cualquier sector de la cooperacin, es fundamental en el sector de la gobernabilidad. Es posible que, fortaleciendo determinadas instituciones desde distintos puntos de vista y enfoques, no se contribuya a fortalecer las bases de la cohesin social y la reduccin de la pobreza, sino ms bien a ampliar el grado de polarizacin social sin ningn beneficio para la ciudadana. Por eso es necesario mejorar
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la coordinacin entre las instituciones espaolas que promueven la gobernabilidad democrtica buscando no slo mejorar las formas sino tambin el contenido de las propuestas, y de manera complementaria con las tendencias de la agenda internacional. Hay un tercer reto pendiente, que tiene como objetivo la orientacin de los instrumentos para conseguir resultados a medio plazo. No es tarea de un solo gobierno romper con las condiciones estructurales que provocan la exclusin, pero, en cambio, s puede serlo sentar pactos que perduren y hagan posible la erradicacin de la pobreza. Los instrumentos pueden estar orientados tambin a la obtencin de resultados a medio plazo en el mbito local, de manera que, si las condiciones institucionales a nivel general o regional impiden la obtencin de resultados tangibles en el apoyo a la cooperacin internacional, es conveniente acudir a una lgica municipal o potenciar aquellas instituciones que estn ms cerca de la ciudadana. La tarea es clara, as como lo son las condiciones que ponen a una sociedad en el rumbo de la gobernabilidad democrtica. Por eso, no es necesario insistir con nuevos rboles de problemas, nuevos diagnsticos o propuestas de soluciones integrales. Esta Estrategia no puede centrarse en las condiciones ideales, siendo uno de sus principales retos poner en prctica un concepto con diversos significados, establecer prioridades orientando hacia las mejores prcticas existentes y sentar mecanismos para la coordinacin en aras de mejorar la coherencia de polticas. Estos retos son aplicables en todos los mbitos: en las sedes centrales, en el terreno, entre los mltiples actores de la Cooperacin Espaola y con los pases socios. Con este documento no se pretende abordar la totalidad de los temas que son objeto de estrategias sectoriales especficas, en las cuales se ofrecen propuestas ms concretas que orientan la Cooperacin Espaola en el ejercicio de los derechos sociales, civiles, econmicos y polticos. El objetivo aqu, como sealbamos antes, es ofrecer posibles vas de actuacin de la cooperacin orientadas a dar legitimidad a los procesos que mejoran la gobernabilidad democrtica, la participacin ciudadana y el desarrollo de las instituciones.
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Contexto general
2.1. Reforzar el vnculo de las instituciones democrticas con la ciudadana 2.2. Ciudadana y democracia 2.3. Polticas pblicas y actores sociales 2.4. Globalizacin y desarrollo local 2.5. El acceso al conocimiento y la comunicacin como instrumento para el cambio
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2. Contexto general
2 Contexto general
2.1. Reforzar el vnculo de las instituciones democrticas con la ciudadana
Gobernanza, gobernabilidad o buen gobierno, desde el punto de vista de la cooperacin internacional, son conceptos que definen nuevas prcticas de accin colectiva, nuevas formas de accin pblica que ya no estn basadas en la dominacin o en la violencia legtima sino en la negociacin y la asociacin, en principios ticos y morales o en prcticas que se producen en paralelo con las instituciones clsicas1. Este sector tan amplio recoge enfoques muy diversos, bien sea enfatizando la relacin que existe entre los derechos humanos, la democracia y la reduccin de la pobreza (Unin Europea), priorizando el rendimiento de las instituciones pblicas (Banco Mundial), buscando las causas institucionales y estructurales que impiden la reduccin de la pobreza (DFID: Department For Internacional Development), o bien actuando prioritariamente sobre la estabilidad de los gobiernos. El enfoque tradicional dira que un sistema poltico tiene un dficit de gobernabilidad cuando se produce una falta de confianza de los ciudadanos y de los mercados internacionales en las instituciones pblicas debido a un mal rendimiento de las mismas. De aqu se deriva un creciente inters por la transparencia y por la responsabilidad (accountability) en el sector pblico. De este tronco central surgen diferentes variantes: la gobernabilidad como la habilidad de los gobiernos para convertir las demandas individuales en accin colectiva o en polticas pblicas mediante mecanismos de constitucin de coaliciones; la negociacin de intereses ciudadanos o agrupaciones que forman parte del sistema poltico; las pautas y organizaciones, as como las reglas de accin de los gobiernos con un mayor enfoque en los valores; y enfatizando los compromisos compartidos y priorizando aspectos como la formacin, gestin y mantenimiento de coaliciones gubernamentales coherentes y sustentadas en un programa poltico comn que va ms all de los aspectos polticos y electorales. En definitiva, esta perspectiva asume que la mejora del diseo y de la eficiencia institucional puede tener efectos directos sobre la calidad de la democracia y sobre la reduccin de la pobreza. Sin embargo, en contextos donde los derechos de la ciudadana son dbiles o inexistentes, como ocurre en los pases en desarrollo, los esfuerzos encaminados a mejorar las instituciones del Estado democrtico chocan permanentemente con un mayor alejamiento que las y los ciudadanos tienen de las mismas, con una percepcin negativa sobre instituciones tales como los poderes legislativos, los rganos del poder judicial, la administracin pblica o los partidos polticos. Por eso, en muchos pases se mantienen o cobran vigor los pactos intergeneracionales y las reglas del juego informales, y actan en paralelo a una institucionalidad democrtica legtima que muchas veces corre el riesgo de verse bloqueada. Estas reglas del juego informales son, por ejemplo, la economa informal, la seguridad privada, la costumbre para la administracin de justicia, entre otros2. Es decir, como consecuencia del vaco histrico de institucionalidad o del mal funcionamiento de muchas instituciones, la sociedad ha generado mecanismos alternativos. De esta manera, la ciudadana ve con desconfianza cualquier nuevo esfuerzo de acercamiento y fortalecimiento institucional y, por ende, tambin la cooperacin internacional, que observa el impacto relativo que pueden tener algunas apuestas institucionales si stas no se seleccionan con cuidado. Por ejemplo, se presupone que los partidos polticos, las instituciones del poder judicial o legislativo estn constituidos en funcin de objetivos especficos y orientados a los principios que caracterizan dicha institucin, pero tambin es cierto que en el seno de ellos existe siempre una pluralidad de fines, y a veces el verdadero objetivo de los dirigentes puede ser tan slo el mantenimiento de estas instituciones como fin en s mismo, sin que ello logre aportar ningn beneficio al conjunto de la ciudadana. Es el caso de muchos partidos polticos que han evolucionado como clubes de notables ms que como partidos de masas, y que son totalmente ajenos a la realidad de pobreza y exclusin social que vive la mayora de la poblacin en los pases en desarrollo. Por ltimo, este enfoque tradicional no ha tenido en cuenta que el tiempo es una variable importante. Como seala M. Grindle, muchas de las instituciones del siglo XX tardaron varios aos en implementarse en sociedades
1 Jouve (2005), Cuestiones sobre gobernanza urbana, Fundaci Carles Pi i Sunyer, Barcelona. Hay muchas definiciones de gobernanza, una muestra de esa variedad se encuentra en Grindle (2005). 2 Fuertes bolsas de informalidad o exclusin viven al margen del orden generado por y para los actores estratgicos. El horror de la sociedad al vaco hace que en estos agujeros de institucionalidad formal se desarrollen estructuras informales que pueden llegar a ser culturales e institucionalizadas y que, en general, conviven con fuertes dosis de anomia, desintegracin social, pobreza, economa de supervivencia y emprendimientos criminales (Prats). Sobre institucionalidad informal, se ha generado recientemente un debate que ha sido reconocido en el seno de la OCDE y del Banco Mundial: www.oecd.org/dac/governance/informalinstitutions.
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desarrolladas. El sufragio universal no se introdujo en el Reino Unido hasta 1928, en Estados Unidos hasta 1965, en Suiza hasta 1971; la primera adopcin fue en Nueva Zelanda en 1907. Lo mismo ocurre con algunas instituciones del Estado del bienestar (como la seguridad social) que en algunos pases desarrollados siguen sin existir3. De ah que la pregunta pertinente sea: si esto lleva tiempo, cmo se puede abordar la perspectiva de un cambio institucional a medio plazo que sea capaz de afrontar las causas que producen las desigualdades y la pobreza de hoy? Todos estos elementos han posibilitado un enfoque complementario, que debe actuar en paralelo al enfoque tradicional del fortalecimiento institucional: el enfoque basado en derechos, segn el cual se procura cambiar la lgica de los procesos de elaboracin de polticas para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas. La principal aportacin que hace el enfoque basado en derechos a las estrategias de desarrollo es la vinculacin de los derechos con el empoderamiento de los sectores excluidos y el fortalecimiento de los mecanismos de responsabilidad mediante el uso de la infraestructura institucional internacional y nacional en el mbito de los derechos humanos4. Este enfoque no excluye al Estado de sus responsabilidades respecto al reconocimiento de derechos y libertades, ms bien al contrario. Como plantean algunos autores, las estrategias para el empoderamiento de los sectores excluidos no deben concentrarse solamente en el fortalecimiento de la sociedad civil, sino tambin en el desarrollo de las instituciones del Estado. Es el caso de algunos pases en desarrollo en Amrica Latina, frica, Asia y Europa del Este que, a travs del fortalecimiento de ciertas instituciones clave como son las Cortes de Justicia, estn logrando promover una transformacin social conocida como la revolucin de los derechos5. Esta posicin, que se asumi en la Declaracin del Milenio, resalta la necesidad de no escatimar esfuerzos para promover la democracia y fortalecer el Estado de Derecho, as como respecto a todos los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluido el derecho al desarrollo. Tambin es la posicin de la Comisin Europea, segn la cual gobernabilidad es el derecho de las y los ciudadanos a un camino hacia el desarrollo sostenible, y, en este sentido, existe una responsabilidad directa del Estado en la construccin de ciudadana. La Comunicacin de la Comisin Europea La Gobernabilidad en el Consenso Europeo: hacia un enfoque armonizado aborda este enfoque desde una perspectiva multidimensional, incluyendo los aspectos polticos, sociales, econmicos, culturales y medioambientales. La gobernabilidad incluye un amplio rango de temas tales como el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, la aplicacin del principio de igualdad entre hombres y mujeres, la democratizacin y la participacin de la ciudadana en el proceso democrtico, el Estado de Derecho y el acceso a la justicia, la seguridad humana, el acceso a la informacin, la gestin de los flujos migratorios, el acceso a los servicios bsicos pblicos, la eficacia y transparencia de las instituciones del Estado, la promocin del desarrollo econmico sostenible y la cohesin social. Todos los niveles de gobernabilidad local, nacional e internacional son igualmente relevantes para la Comisin6. Desde esta perspectiva, la gobernabilidad no puede reducirse a un componente especfico, sino que debe estar interrelacionada con varios elementos. Esto requiere realizar acciones que sean cada vez ms integrales, y, a la vez, ser capaces de priorizar y definir de forma precisa los objetivos que se pretenden alcanzar, as como la aplicacin de los principios contenidos en la Declaracin de Pars sobre eficacia de la ayuda. Son cinco compromisos desarrollados a travs de la mutua responsabilidad y que deben interpretarse a la luz de la situacin especfica de cada pas socio: 1) apropiacin, entendida como el compromiso que permite que los pases socios ejerzan una autoridad efectiva sobre sus polticas de desarrollo y estrategias y coordinen acciones de desarrollo; 2) alineamiento, que se refiere al compromiso por el cual los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones, sistemas y procedimientos nacionales de desarrollo de los pases socios; 3) armonizacin, en relacin con las acciones por las cuales los donantes, son transparentes y colectivamente eficaces; 4) gestin orientada a resultados, y 5) rendicin de cuentas, lo que significa un compromiso entre donantes y socios de mutua responsabilidad sobre los resultados del desarrollo, instaurando un proceso de revisiones de evaluacin mutua.
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Grindle (2004). Abramovich (2006). Domingo (1998).
COM 2006, 421 final, p. 5.
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2. Contexto general
2.2. Ciudadana y democracia

En el debate sobre la democracia se han destacado diversas corrientes de las que proponemos rescatar dos principales: la primera de ellas define la democracia como un mtodo poltico institucionalizado, basado en la competencia de partidos para alcanzar las decisiones polticas. La ciudadana utiliza este mtodo para elegir a sus lderes, a la burocracia y a los gobernantes, y la supervivencia de la democracia depende en gran medida ms de los compromisos que estas lites tengan sobre el sistema y de los beneficios que obtengan del mismo. La otra corriente es aquella que define la democracia como un sistema poltico que se sustenta en la existencia de una ciudadana previa titular de derechos y obligaciones sociales, civiles y polticas. Segn sta, el bienestar colectivo (la ausencia de grandes desigualdades sociales, econmicas o culturales) es condicin para el ejercicio de la ciudadana, y para algunos es una condicin para la legitimidad del Estado7. A estos trminos se ha introducido una nueva variable que es la participacin ciudadana8. Ahora bien, centrar los esfuerzos en esta nica dimensin hace que, para los pases en desarrollo, el nuevo debate entre la democracia representativa o la democracia participativa desluzca la riqueza y la pertinencia del debate anterior: es decir, la necesidad de plantear que el proceso de construccin de la democracia requiere la extensin a la ciudadana, porque el sistema social y econmico en muchos pases sigue articulado sobre la base de la exclusin. Esto ha llevado a analizar la existencia de sociedades y economas duales, donde conviven ciudadanos y ciudadanas que pueden ejercer plenamente sus derechos y que se benefician de las polticas regulatorias de un Estado mnimo, junto con otro sector de la ciudadana el ms numeroso que no forma parte de las polticas que definen la identidad o la economa nacional. Ello ha ocurrido en un entorno en el que la democracia formal en cambio s ha registrado mayores avances. Por diversas razones, muchos pases han emprendido el camino de las reformas encaminadas a la construccin de nuevas reglas del juego poltico: hay formalmente partidos polticos, hay alta participacin en los procesos electorales, hay alternancia en el gobierno, libertad de eleccin y de ser elegido, hay instituciones de gobierno que estn legalmente constituidas, pero persiste una clara divisin entre el Estado y el conjunto de la sociedad que el desarrollo de las instituciones formales democrticas per se no ha logrado unir. Cabra sealar, de una manera ms grfica, que en muchos pases existe el hardware democrtico, pero persiste el software que impide el ejercicio real de los derechos porque los valores democrticos no han sido interiorizados en el conjunto de la sociedad. Prueba de que cierto grado de dimensin poltica, de polticas sociales y de componente participativo han quedado marginados de la corriente tradicional de gobernabilidad, la constituyen los indicadores que todava asumen algunas instituciones: 1) las libertades civiles y derechos polticos; 2) la inestabilidad poltica y la violencia; 3) la efectividad del Gobierno; 4) la carga regulatoria (entendida como obstculos o excesiva reglamentacin para el comercio exterior y el desarrollo empresarial); 5) el Estado de Derecho, incluidos los derechos de propiedad, y 6) la independencia de la judicatura y el control de la corrupcin9.
Tabla 1. Dos modelos complementarios de gobernabilidad democrtica Democracia formal Democracia Principios Papel ciudadano/a Relaciones Fin y procedimientos Estabilidad y confianza Pasivo Individuo Gobierno (relacin de intercambio) Democracia de ciudadanos y ciudadanas Medio y contenido sustantivo (ciudadana) Legitimidad: el Estado de Derecho social y democrtico Activo en todas las dimensiones Ciudadano Estado (relacin de derechos)
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Nun (2000).
Una muestra de este debate en Espaa se puede encontrar en la revista Claves de Razn Prctica: Sartori, G.: En defensa de la representacin poltica, Claves 91; Laporta, F.: El Cansancio de la Democracia, Claves 99; y Gargarela, R., y Ovejero, F.: Democracia Representativa y Virtud Cvica, Claves 105.
9 Indicadores desarrollados por el World Bank Institute Kauffmann, Kraay y Zoido-Lobatn. Un anlisis crtico de estos indicadores se encuentra en Arndt y Oman (2006).
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La tabla 1 presenta de manera sinttica dos enfoques que no se plantean como dicotmicos, sino ms bien como complementarios, en los que se pueden encuadrar algunos conceptos que clarifiquen ms an la orientacin de esta Estrategia hacia la vinculacin de las instituciones con el conjunto de la ciudadana. Lo que se pretende reforzar es la idea de que una sociedad civil activa, con medios de comunicacin, partidos, organizaciones empresariales, sindicales y organizaciones de la economa social que participan junto a la administracin pblica y otras instituciones democrticas en el diseo y en la implementacin de polticas pblicas para erradicar la pobreza y para promover la cohesin social, es una garanta de cambio institucional que ha de ser complementaria a los procesos de reforma donde las y los ciudadanos han desempeado, tradicionalmente, un papel pasivo. Esta pasividad se debe en gran medida al hecho de que no se han extendido ni se han hecho efectivos todos los derechos de la ciudadana: los derechos sociales, econmicos, civiles y polticos. Siguiendo este argumento, la autoridad del Estado depende no slo del carcter formal de su autoridad, sino tambin del contenido de su actuacin: por ello, debemos distinguir entre una legitimidad formal y una legitimidad sustantiva de la autoridad estatal10, o, en trminos ms clsicos, remitirnos al debate entre legitimidad y eficacia. Por tanto, en las acciones que eviten esta distancia entre lo formal y lo sustantivo, en las acciones que impidan que se ahonde ms la fractura existente entre el Estado y la sociedad, es donde se sita el concepto de gobernabilidad que adopta la Cooperacin Espaola. Hoy por hoy, la gobernabilidad no se refiere a ningn rgimen abstracto, sino especfico: el rgimen democrtico. Es el adjetivo, no el sustantivo, el que determina el modelo de gobernabilidad, y la cooperacin en este mbito ha de estar en funcin, principalmente, del modelo de democracia que es posible articular. Todo esto determina estrategias de cooperacin que deben ir en paralelo y tambin presupone que para que exista una democracia de calidad es conveniente prestar atencin no slo a las instituciones que son legitimas ante la sociedad, desde un punto de vista formal o procedimental, sino tambin a instituciones y procesos que conduzcan a fortalecer la legitimidad sustantiva y en la que participan todos los actores del proceso poltico11.
2.3. Polticas pblicas y actores sociales

En los procesos de reforma poltica, las polticas pblicas y las relaciones que se dan entre los gobiernos y los actores extragubernamentales son muy diversas. Principalmente, en la literatura sobre este tema, se distinguen dos modelos: aquellas polticas que suponen una reacomodacin y una reasignacin del sistema de reglas existente, y otras que tienen como objetivo definir en s mismo el sistema de reglas12. Este segundo tipo de polticas promueven una redistribucin del poder, un cambio institucional, y eso es complejo de abordar desde la perspectiva de la cooperacin internacional. Un modelo muy arraigado de gestin pblica, como lo ha sido tradicionalmente el clientelar, difcilmente puede ser objeto de cambio con el apoyo de la cooperacin internacional si no se dan las condiciones de apropiacin y de alineamiento con las estrategias, instituciones, sistemas y procedimientos nacionales de desarrollo de los pases socios. Estas condiciones son necesarias para que la cooperacin pueda cumplir el papel subsidiario que le corresponde. Sin embargo, en las ltimas dcadas se han observado cambios en los estilos de gestin que vienen provocados por la distinta naturaleza de las reformas que se afrontan hoy en da. Las privatizaciones de los servicios pblicos, el establecimiento de nuevos marcos regulatorios, la reforma de los sistemas de seguridad social o la flexibilizacin del mercado de trabajo son algunas iniciativas que involucran a una variedad de actores y agencias a distintos niveles del sistema de gobierno. Como seala J. C. Torre: La existencia de numerosos partcipes y, con ellos, tambin de numerosas oportunidades de veto requieren de los lderes de gobierno dosis mayores de consulta y persuasin a lo largo de la cadena decisoria13. Esto lleva directamente a tener que abordar cul es el sistema de incentivos que conducen a determinados actores clave a participar en la elaboracin de las polticas pblicas.
10
Estos agentes atribuyen legitimidad sustantiva a las disposiciones del Estado en virtud de la relacin que ellos perciben entre tales disposiciones y la capacidad del Estado para resolver problemas fundamentales de la sociedad Perez Daz (1993: 83). ODonnell (2004). Torre (1998). Ibd.
11 12 13
18
2. Contexto general
En primer lugar, en relacin con la transicin poltica, las lites econmicas estarn principalmente interesadas en reducir todo tipo de riesgos derivados de una reestructuracin del poder. Uno de ellos, y de relevancia especial para la Estrategia de Gobernabilidad, es el riesgo que supone para muchos sectores el mbito de las reformas fiscales. Los estudios relativos al papel de la cooperacin internacional en la reforma fiscal son an incipientes y no existen suficientes criterios operativos para saber cmo pueden los donantes internacionales hacer valer el enorme potencial de gobernabilidad que encierra este epgrafe, si no es mediante las reformas institucionales y la construccin de capacidades14. Ser de gran inters desarrollar, en los prximos aos, todos los instrumentos disponibles para hacer efectivos los pactos fiscales, incluyendo el dilogo poltico, la coordinacin con otros donantes, el intercambio de experiencias y la sensibilizacin, la generacin de incentivos entre las lites econmicas para hacer sostenibles los pactos fiscales, el apoyo presupuestario o la asistencia tcnica, de forma que puedan ponerse en marcha sistemas que hagan viable poder pagar el precio de la cohesin social. Se trata, en definitiva, de promover dos estrategias en paralelo. Por un lado, un pacto fiscal que sea capaz de generar una vinculacin de los ciudadanos con el Estado, en funcin de los intereses propios y del inters general. Y, por otro lado, la eficiencia de las polticas pblicas a travs de la introduccin de mejoras sustanciales en los sistemas de gestin. En segundo trmino, ser preciso saber qu incentivos mueven a los cargos polticos de un pas determinado para iniciar polticas pblicas que promuevan la cohesin: qu incentivos, motivaciones o convicciones tienen los polticos para promover un sistema educativo pblico, un sistema sanitario o de pensiones, una poltica de empleo o de igualdad de gnero o introducir mejoras en los sistemas pblicos judiciales. Entre sus incentivos es posible que se encuentren el de ganar las elecciones o el de buscar una nueva base social de apoyo, pero en cualquier caso siempre ser necesario analizar el verdadero alcance de estos incentivos de cara a una apuesta especfica de la cooperacin internacional en estos sectores que sea realista. En este aspecto tienen tambin importancia los partidos polticos, los niveles tcnicos de decisin y la burocracia que disea y pone en marcha la maquinaria de las reformas. En tercer lugar, es necesario incentivar a la sociedad civil para que participe en el proceso de las reformas polticas y en la elaboracin de las polticas pblicas, especialmente en lo relativo al control, la fiscalizacin y la rendicin de cuentas que son los elementos que guan ese inters. No obstante, como seala el CAD, es preciso estar alerta frente al riesgo de la proliferacin de Organizaciones No Gubernamentales (ONG), sociedades o fundaciones que pueden distorsionar la autntica voz de quienes representan la sociedad civil. En cualquier caso, las asociaciones para la atencin jurdica gratuita, las ONG de lucha contra la corrupcin, las organizaciones sindicales, las organizaciones empresariales, las organizaciones de la economa social, los medios de comunicacin, las organizaciones que desarrollan polticas de educacin, salud, gnero o vivienda, o las que defienden los derechos de propiedad de la tierra para las mujeres, las organizaciones que trabajan por la documentacin de las personas, el derecho al voto o la libertad de asociacin, constituyen actores que construyen da a da la ciudadana mediante el empoderamiento de colectivos o grupos de inters especfico que modifican la lgica de actuacin de los gobiernos. A pesar de la importancia de la sociedad civil, el monto que se destina en general al fortalecimiento de este subsector es bajo comparado con otros (grfico 1) siendo necesario, desde el punto de vista del CAD, reequilibrar los esfuerzos realizados en el mismo15. Grfico 1. Compromisos para mejorar la gobernabilidad (CAD-OCDE)
Aid Commitments for Improved Governance USD bilion, 2004 prices, DAC members commitments
4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Government Administration Strengthening Civil Society
Legal and Judicial Development Public Sector Financial Management
Data from CRS Development Online database, http://www.oecd.org/dac/stats/idsonline/
14
Aqu pueden resultar de inters las recomendaciones establecidas en la gua de la OCDE (2006b). Tambin se est trabajando en un grupo especfico, Reforma Impositiva, en el seno de la OCDE, y del cual Espaa forma parte, para fortalecer la reflexin y promover acciones en este mbito.
15
CAD-OCDE (2007) 21/ An Agenda for Collective Action for Improving Governance to Fight Corruption.
19
El enfoque de derechos que se ha adoptado remite constantemente a la inclusin de los grupos de poblacin que tradicionalmente han estado fuera del juego de la toma de decisiones y del diseo de las polticas pblicas, en concreto, las mujeres, los pueblos indgenas y la juventud. Las organizaciones de mujeres han sido un factor de cambio social e institucional en los contextos de inestabilidad, apertura de dilogo, procesos de concertacin y exclusin social. Sus concepciones, demandas y quehacer han influido en los comportamientos de otros actores sociales, han permitido la incorporacin de nuevos temas en la agenda y han enriquecido las modalidades de hacer poltica. Han estimulado tambin la creacin de nuevas instituciones en el Estado, como, por ejemplo, la participacin de los movimientos de mujeres en la elaboracin de nuevas constituciones, la participacin de las instancias de gnero en los procesos de modernizacin y cambio institucional o la reconocida lucha para no profundizar la tradicional divisin sexual del trabajo. Las organizaciones y redes de mujeres han alcanzado un grado de articulacin nacional, regional y global que ha sido decisivo en la construccin de un discurso de derechos16. La importancia de la participacin de las mujeres en el proceso de construccin de nuevas normas es crucial para que no queden una vez ms excluidas en la nueva institucionalidad y se pueda profundizar el grado de dualizacin de las sociedades: si las mujeres no estn en los espacios donde se debate y se construyen las bases de una nueva gobernabilidad, no es seguro que las instituciones pblicas den cabida a sus diferentes necesidades y valores, las incluyan en procesos de capacitacin de destrezas y habilidades y les reconozcan el mismo grado de intervencin que a los dems actores en el terreno pblico17. Por eso, en la sincronizacin de las reformas, las polticas o los programas de gobernabilidad democrtica, el enfoque de gnero y el empoderamiento de las mujeres deben insertarse desde los primeros momentos en que se construyen las reglas bsicas, las jerarquas y las prcticas de las instituciones pblicas, articulando los intereses de gnero con los ms generales de la gobernabilidad democrtica. Los logros obtenidos por el movimiento de mujeres en la organizacin y construccin de nuevas agendas, as como la experiencia ganada en la interlocucin con los gobiernos y parlamentos deben traducirse tambin en una presencia significativa de las mujeres en los procesos de reforma del Estado y en la elaboracin de polticas pblicas que luchen contra la pobreza y que reduzcan la polarizacin y las desigualdades sociales, econmicas, polticas y culturales. En este sentido, una estrategia de gobernabilidad democrtica debe fomentar la existencia de polticas de igualdad de gnero y el acceso de las mujeres a travs de instituciones que disean esas polticas (Secretaras de la Mujer, consejos o institutos, comisiones o instancias de coordinacin donde se disean polticas, comisiones interministeriales, Consejos Nacionales de Poltica Econmica y Social, etc.); no slo es importante la constitucin de instancias de gnero de carcter sectorial sino tambin la promocin de programas que faciliten las relaciones ministeriales y avancen hacia una transversalidad de gnero en el diseo e implementacin de todas las polticas pblicas. Es decir, adems de promover la generacin de espacios, de legislacin y de instituciones pblicas que atiendan las necesidades especficas de las mujeres (por ejemplo, no violencia, salud sexual y reproductiva, etc.) es preciso fomentar tambin la incorporacin de un enfoque de gnero en todas las polticas de Estado (salud, vivienda, cultura, medioambiente, educacin...). Por otro lado, es necesario reconocer el dilogo social como una expresin de principio de pluralismo, elemento bsico del sistema democrtico, que implica el compromiso de convivencia poltica entre los distintos sectores de pensamiento, de intereses y de composicin social. Un sistema de negociacin-concertacin permite canalizar las demandas sociales e interpretar los requerimientos de los diferentes sectores mediante la articulacin de acuerdos. Los gobiernos, las organizaciones de trabajadores y de empresarios, en sus correspondientes espacios de actuacin autnoma, pueden impulsar el dilogo, la concertacin contractual y la negociacin colectiva para la mejora de los niveles de cohesin social, igualdad e integracin. La libertad y la autonoma se garantizan siempre y cuando en el pas se respeten y apliquen plenamente las normas internacionales sobre libertad sindical, la libertad de asociacin y el reconocimiento efectivo del derecho de negociacin colectiva. Estas normas estn contenidas principalmente en los Convenios nmeros 87, 98, 151 y 154 de la OIT, y sobre igualdad en el 100 y 111. Un ltimo punto, que adems se abordar en los objetivos de esta Estrategia, concierne a los partidos polticos. Sobre esta cuestin ser necesario reflexionar y plantear nuevas lneas de accin futuras de manera especfica y que respondan a preguntas tales como: qu modelos de formacin deben promoverse?, cul es la institucin
16 17
Guzmn (2003). Ibd., p. 15.
20
2. Contexto general
ms capacitada para llevar adelante estos proyectos?, cules son las expectativas de los partidos en sus alianzas con la cooperacin internacional y con otros sectores de la sociedad civil nacional? Es difcil de por s intentar recuperar la legitimidad de los partidos en el seno de muchas democracias donde existen profundas desigualdades si adems se mantiene una desvinculacin, ignorancia o una competencia con otros sectores de la sociedad civil. Previamente, es preciso comprender que sin los partidos no hay Estado democrtico articulado que pueda llevar adelante las reformas necesarias para el desarrollo social o, al menos, que pueda integrar una voluntad colectiva de cambio y las polticas econmicas necesarias para reducir las desigualdades.
2.4. Globalizacin y desarrollo local

La globalizacin plantea importantes retos y oportunidades. En el mbito de la gobernabilidad democrtica el reto es ambicioso: en un contexto globalizado, el autogobierno, el demos, el consenso, la representacin y la soberana popular son principios problemticos. Adicionalmente, si se regionalizan las lites y los intereses empresariales superan las fronteras nacionales, qu incentivos tienen las lites nacionales de los pases en desarrollo para apoyar las polticas pblicas nacionales de empleo, vivienda, educacin, sanidad y proteccin social? Si se regionalizan los intereses, quin invierte en los pases en desarrollo? Ms an, cules son los nuevos espacios de regulacin regionales y qu papel cumplen los Estados? De ah que sea el mbito local (municipal, provincial y regional), precisamente, el que, desde un punto de vista poltico, social y econmico, proporciona buenas oportunidades a medio y largo plazo en trminos de gobernabilidad democrtica. Si se asume este hecho, se acepta que la globalizacin es el proceso central detrs del cual se producen cambios sociales, polticos y econmicos, pero que la trayectoria de las sociedades y de los Estados no est condicionada por la globalizacin, no est predeterminada y existe un amplio margen de maniobra desde el mbito nacional, departamental o local. De hecho, existen muchos espacios nacionales para vertebrar polticas que se ven afectadas por la globalizacin y que tienen efectos sobre lo local. Se debera apoyar el papel que tienen los Estados, las organizaciones sociales, sindicales y empresariales, que, al verse afectadas por los cambios globales, necesitan reorientar sus intervenciones en un marco nacional que genere nuevas polticas pblicas. En estos espacios nacionales y/o regionales debera potenciarse polticas que avancen en los procesos de integracin regional. El margen es, no obstante, poltico, pues los Estados pierden poco a poco su capacidad para monopolizar la regulacin en beneficio de instituciones supra y subnacionales que constituyen otros tantos lugares de decisin. Esto alimenta la vida local proporcionando oportunidades de participacin activa en la construccin de las reglas. Por otro lado, desde un punto de vista sociolgico, globalizacin significa uniformizacin, pero tambin puede significar una hibridacin que conduce al mestizaje de las culturas nacionales y subnacionales, una mezcla en la que no puede identificarse claramente un proceso de dominacin de una cultura sobre otra. Lamentablemente, en muchas ocasiones, este mestizaje es en realidad un proceso de prdida de identidad por la influencia de otros pases o por la imposicin de la cultura del grupo dominante (que no siempre es el mayoritario) sobre el ms dbil (especialmente en trminos de capacidades y acceso al poder). Esto plantea la necesidad de articular la gobernabilidad en otros mbitos (como el de la igualdad de gnero y, en este caso, el de los pueblos indgenas), y tenerla siempre presente en la reduccin de fracturas sociales, en la definicin del modelo de Estado, en la creacin y/o el fortalecimiento de las instituciones y en la promocin de la ciudadana. Por ltimo, desde el punto de vista econmico, globalizacin no es lo mismo que internacionalizacin, es decir, normalizacin de los procesos de trabajo o produccin en masa de productos idnticos. La globalizacin se basa en la diversidad de los productos, en la versatilidad de la demanda, en el valor aadido creado por las actividades de investigacin y desarrollo (I+D), en la importancia de los contextos locales de produccin como factor de competitividad, en el cuestionamiento de los grandes grupos y en la aparicin de empresas-redes18. Por tanto, el mbito local est llamado a cobrar un mayor protagonismo en todos los aspectos, y la diversidad puede aprovecharse en funcin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Los problemas locales tambin estn cambiando. En mayor o menor medida, todos los informes sobre pobreza y desigualdad recurren sistemticamente a sealar la brecha urbana y rural y la brecha de gnero como variables determinantes para el acceso a servicios bsicos de educacin, salud o infraestructuras. A este desafo
18
Jouve (2005: 44).
21
estructural se ha aadido, sin embargo, una nueva tendencia: la urbanizacin como proceso que se extiende a un ritmo especialmente rpido en los pases en desarrollo. Segn el Banco Mundial haba, en 1950, trescientos millones de personas que vivan en ciudades. En el ao 2000, esta cifra pas a mil millones en los pases desarrollados y a dos mil millones en los pases en desarrollo, es decir, la mitad de la poblacin mundial. Los problemas de gobernabilidad que se derivan de estos cambios son mltiples, pero algunos tienen especial relevancia para la persistencia de la pobreza y la desigualdad, como la priorizacin del desarrollo econmico como sector de poltica pblica preferente para los equipos municipales, lo cual relega a un plano secundario las polticas sociales, y el incremento de problemas de salud pblica debido al aumento del consumo de drogas, al VIH/sida y, sobre todo, a la criminalidad. Los problemas raciales y tnicos no desaparecen a pesar del desarrollo de una clase media urbana distinta a la lite nacional. Como consecuencia, una serie de demandas de intervencin especfica satura la agenda y produce crisis de gobernabilidad. En este sentido, las posibles soluciones que se plantean derivan de la conjugacin de varias dinmicas, entre las cuales destacan la cultura poltica, las relaciones sociedad-Estado y la sociedad civil. Se ha observado recientemente que, en determinados procesos de crecimiento exitoso, las innovaciones institucionales se han producido durante el desarrollo de las reformas y no como precondicin para las mismas19. Es decir, muchas veces el crecimiento se ha alcanzado no porque existan condiciones ideales de partida o se hayan identificado mejor las recetas y los diagnsticos, sino porque existen polticas pblicas heterodoxas enraizadas en la cultura de cada pas que hacen posible el desarrollo. Este enfoque priorizara la poltica de lo que es posible (las mejores prcticas) y no las condiciones ideales. De ah que el apoyo no deba limitarse a la formacin y a las transformaciones de polticas basadas en esquemas preconcebidos, sino en identificar puntos estratgicos para crear cambios sostenibles y desarrollo de capacidades. Este argumento implica que la democracia puede producirse en lugares con bajos niveles de desarrollo si las variables intermedias estn presentes (principalmente culturas polticas que faciliten la tolerancia y sociedades civiles activas)20. En este sentido algunas experiencias de desarrollo local han sido muy relevantes, entre las que se destacan las siguientes: la institucionalizacin de los temas conflictivos por parte de las autoridades ms altas de los municipios (por ejemplo, la coordinacin de la poltica pblica de convivencia y seguridad ciudadana); la circulacin de informacin fiable, el establecimiento de planes participativos orientados a fortalecer la cultura ciudadana y a resolver, de manera pacfica y concertada, los conflictos, las polticas de igualdad de gnero; la creacin de infraestructuras administrativas y asignacin de recursos humanos, tcnicos y financieros; la rendicin de cuentas, la evaluacin y el seguimiento; la evaluacin externa y la participacin y capacitacin ciudadana, partiendo de la concepcin de que la ciudadana es parte de la solucin de los problemas que les afectan21.
2.5. El acceso al conocimiento y a la comunicacin como instrumento para el cambio

Para poner en prctica los procesos de transformacin social y la construccin de la gobernabilidad, la Cooperacin Espaola reconoce la importancia de la comunicacin en el nuevo modelo de sociedad de la informacin y del conocimiento, y el papel de los medios de comunicacin en la creacin de capacidades, en la reproduccin cultural, en la creacin de imaginarios simblicos y en la generacin de opinin pblica. As, la Unesco considera que los medios libres e independientes actan como custodios de los derechos humanos y guardianes contra los abusos de autoridad, y suministran a las y los ciudadanos la informacin que requieren para ejercer sus derechos democrticos. Los medios difunden informacin crucial para la vida y el desarrollo de las comunidades, por lo que tienen una importancia vital para alcanzar los ODM. Dado que los medios de comunicacin son en la actualidad el principal canal formativo para amplios grupos de la poblacin sin acceso suficiente al sistema de educacin formal, los dficits democrticos en la produccin de informacin, la carencia de mecanismos participativos de vigilancia y participacin en la gestin de los medios pblicos de comunicacin, y la ausencia de educacin crtica en medios tanto para la ciudadana como para
19 20 21
Rodrik (2004). Diamond (1992).
Este tipo de medidas han llevado a la ciudad de Bogot, por ejemplo, a reducir en diez aos la tasa de homicidios en un 63%, as como las muertes por accidente de trnsito (de una tasa de 25 a una de 9,8 por cien mil habitantes de 1995 a 2003). Banco Interamericano de Desarrollo (2003).
22
2. Contexto general
los actores de la sociedad civil, suponen el abandono de los principales formatos de creacin de capacidades democrticas para la ciudadana. El uso de los medios de comunicacin para proteger y defender los derechos humanos, o como recursos estratgicos para favorecer los procesos de organizacin y participacin ciudadana, es considerado como un enfoque de trabajo que precisa traducirse en proyectos y programas de cooperacin internacional dirigidos a potenciar la presencia de dichos temas en la produccin, distribucin y consumo tanto de informacin como de ficcin que contribuyan a la cultura democrtica de los pases y a la ciudadana. Por ejemplo, la educacin crtica en medios ya dispone de un programa (MENTOR) para el Mediterrneo realizado por la Unesco con participacin espaola, y que puede servir de referencia en otras regiones. La libertad de expresin requiere el acceso a frecuencias radiofnicas y televisivas, a medios impresos y a Internet como canales de comunicacin. Puesto que la libertad de expresin no es patrimonio de quienes actan en calidad de profesionales de la comunicacin sino de la ciudadana y de sus expresiones organizadas, la igualdad de oportunidades para el ejercicio del derecho a la libertad de expresin y del derecho a la comunicacin es una condicin bsica para que la ciudadana pueda acceder a frecuencias radioelctricas y otros soportes impresos y electrnicos desde los cuales convertirse en emisores y creadores de discursos propios que les permitan ejercer su participacin ciudadana. La Cooperacin Espaola manifiesta un inters por contribuir a apoyar iniciativas formativas, legislativas y materiales que, en este sentido, contribuyan al logro de la libertad de expresin real en las dos dimensiones sealadas. Se pueden citar algunos ejemplos de referencia orientativos, como el portal de Internet La iniciativa de comunicacin o como la construccin de redes de cooperacin internacional, por ejemplo la Asociacin Mundial de Radios Comunitarias, que se consideran buenos ejemplos de cmo la cooperacin internacional contribuye a sostener iniciativas encaminadas a favorecer mejores oportunidades para el ejercicio del derecho a la comunicacin. Otro actor importante son las personas profesionales de los medios y sus organizaciones gremiales y sindicales. En este sentido existen numerosas iniciativas, como, por ejemplo, la Red ANDI, que agrupa a profesionales latinoamericanos para un tratamiento responsable y respetuoso de la infancia en los medios de la regin, o la organizacin Periodismo Social que contribuye a la formacin y creacin de opinin entre los profesionales para que asuman un papel responsable y democrtico en el ejercicio de la profesin en diversos temas como pobreza, violencia, corrupcin, etc. Por otro lado, es importante incorporar la gobernabilidad democrtica a la formacin de profesionales. Las universidades en general y las facultades de Comunicacin en particular pueden ser escenarios privilegiados para programas vinculados a la incorporacin del tema al currculo formativo o a la realizacin de cualquier tipo de actividades de investigacin, de difusin y de formacin que contribuyan a la creacin de periodistas y gestores de la industria informativa con responsabilidad profesional y conciencia de la capacidad transformadora de los medios. En el caso de la Cooperacin Espaola, se han financiado campaas de educacin y sensibilizacin social a travs de medios de comunicacin en muchos pases. Tambin se han financiado proyectos para conseguir determinados productos comunicativos o se han apoyado determinadas iniciativas de comunicacin y cultura. Sin embargo, slo se han financiado proyectos de comunicacin para el desarrollo orientados al fortalecimiento de los medios de comunicacin comunitaria en algn pas de Centroamrica y apenas se dispone de un documento que posicione las polticas pblicas de comunicacin en materia de cooperacin internacional.
22 Un portal de Internet dedicado a la comunicacin para el desarrollo, en el que se dan cita experiencias de todo el continente americano y del mundo. Este portal es financiado por un conjunto de fundaciones internacionales. Dentro de su contenido tienen diferentes secciones dedicadas a proyectos de cooperacin internacional en materia de comunicacin para el desarrollo (www.lainiciativadecomunicacion.com).
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Justificacin
3.1. Un concepto amplio de gobernabilidad democrtica 3.2. Mejorar la coordinacin para mejorar la coherencia de polticas 3.3. Obtener resultados a medio plazo
28 28 27
3. Justificacin
3 Justificacin
3.1. Un concepto amplio de gobernabilidad democrtica
Si, como se ha tratado de mostrar, en la construccin de desarrollo, de democracia y de gobernabilidad democrtica hay pocas cosas que estn predeterminadas, parece razonable pensar que la Estrategia de Gobernabilidad debe tender a alejarse de las condiciones ideales de partida y a buscar el refuerzo de las polticas que funcionan y de los actores que las hacen viables. La propuesta es vincular las condiciones ideales institucionales (separacin de poderes, independencia judicial, profesionalizacin de la funcin pblica, etc.) con el anlisis de las prcticas reales existentes y el apoyo a las mejores polticas que puedan reducir la pobreza y puedan generar confianza en la democracia: el poder y la legitimidad de las autoridades para extender los derechos sociales, civiles y polticos, la capacidad de los entes locales en la construccin de gobernabilidad y la mejora de las condiciones locales a medio plazo, el papel de las polticas de equidad y de igualdad de gnero en la transformacin de la institucionalidad nacional y en el establecimiento de nuevas reglas, los logros de la sociedad civil en la construccin de democracias o el papel desempeado por las nuevas lites regionales en la construccin de polticas pblicas nacionales. Desde este enfoque, no se tratara de ver lo que es importante en el diseo institucional de una democracia modelo, sino lo que es importante para la cohesin social y lo que funciona en la reduccin de las desigualdades, la polarizacin social y la erradicacin de la pobreza en un contexto determinado. Este enfoque de gobernabilidad democrtica y esta bsqueda de una mejor relacin entre el Estado y la sociedad se reflejan en la bsqueda de tres objetivos: a) la profundizacin del rgimen democrtico, b) la institucionalizacin de normas y la reduccin de incertidumbres o, lo que es lo mismo, la profundizacin en el Estado de Derecho, y c) la mejora del rendimiento econmico y social.
Tabla 2. Un concepto amplio de gobernabilidad democrtica23 Profundizacin del rgimen democrtico Institucionalizacin de normas y reduccin de incertidumbres Rendimiento econmico y social
ESTADO DEMOCRTICO LEGITI- ESTADO DE DERECHO SEGURI- ESTADO SOCIAL OPORTUNIDAMIDAD DE GOBIERNO E INSTITU- DAD Y LIBERTAD PARA EJERCICIO DES A TRAVS DEL ACCESO A LOS CIONES PBLICAS DE DERECHOS SERVICIOS BSICOS Ampliacin del apego a la ley y la rendicin de cuentas entre poderes y a la ciudadana Reduccin de barreras institucionales que limitan la participacin poltica y la movilizacin de los sectores sociales marginados Descentralizacin del poder Consistencia de las prcticas polticas Beneficios derivados de la lucha contra la corrupcin y una apropiada fiscalidad (mayores ingresos -tasas, impuestosmayor inversin privada, etc.) Resultados econmicos y sociales del intercambio poltico y sus efectos en la estabilidad del sistema institucional Estabilidad macroeconmica y eliminacin de la pobreza Reduccin de conflictividad social, posibilidad de pactos sociales, organizaciones empresariales / organizaciones sindicales / organizaciones de la economa social Reduccin de la conflictividad social mediante la inclusin de derechos de minoras
Predictibilidad de las normas
Aceptacin de la incertidumbre de los resultados del juego democrtico
Establecimiento de medios que garan- Estructuras polticas que permiten ejerticen ms espacio, energa y autono- cer adecuadamente la mediacin de inma para la sociedad civil tereses y la resolucin de conflictos
Proteccin efectiva de los derechos Grado de desarrollo de los partidos popolticos, sociales, econmicos y civiles lticos y de los agentes sociales y ecode los ciudadanos y ciudadanas nmicos
23
Diamond, citado por Guzmn (2003). Elaboracin propia en cuadros relativos al rendimiento econmico y social.
27
Este enfoque ms amplio de gobernabilidad democrtica est alineado, como se mencionaba al principio de este documento, con el de la Comisin Europea. En el caso particular de la Cooperacin Espaola, cobra la dimensin prioritaria de un enfoque de derechos sociales, civiles y polticos, pasando de los hechos (actividades aisladas para promocionar el buen gobierno) a un enfoque de derechos (universalidad de los derechos humanos como indicadores de gobernabilidad). Esto plantea un segundo desafo: la coordinacin.
3.2. Mejorar la coordinacin para mejorar la coherencia de polticas

La coordinacin entre donantes constituye uno de los principios de la Declaracin de Pars para la mejora de la eficacia de la ayuda que debe asumir cualquier estrategia de desarrollo, y para ello es especialmente necesario encontrar espacios de coordinacin en el mbito nacional. Como se ver ms adelante (captulo 5. Marco de referencia), en Espaa existe una gran diversidad de actores que operan en el mbito de la gobernabilidad democrtica, tanto en las administraciones pblicas como en la sociedad civil. Existen, en cambio, al menos dos razones para lograr que la coordinacin entre los actores nacionales sea prioritaria en este sector. En primer lugar, por una razn de coherencia y de eficiencia: en el momento en que est en juego la reforma de la justicia, la fiscalidad o la elaboracin de una estrategia de lucha contra la pobreza, no pueden existir polticas o programas contradictorios entre s. Esto es crucial para la cooperacin en materia de desarrollo econmico y social, para el apoyo a los procesos de descentralizacin o para el diseo de programas que apoyen la consolidacin de un sistema de partidos, por mencionar algunos casos. Por otro lado, como se expone ms adelante en las pautas de intervencin, en el caso de la gobernabilidad cada vez ser ms necesario realizar intervenciones de mayor cobertura que tengan en cuenta tambin a distintos actores de la sociedad civil y sectores de la administracin pblica, y no slo a los gobiernos. Por tanto, en el futuro se debern realizar programas donde confluyan diversas instituciones: si una reforma en el sector de la justicia tiene que ver con reformas en otros sectores, como la salud, la igualdad o la educacin, el enfoque de la cooperacin tiene que ser, por fuerza, cada vez ms multisectorial. En la experiencia recogida por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), por ejemplo, el acceso a la justicia constituye una cadena en la que hay varios actores interrelacionados: desde el reconocimiento del agravio por parte de los ciudadanos, a la conciencia del derecho, a la demanda y a la aplicacin del derecho. Esto permite analizar el sistema de justicia no slo desde el punto de vista de las instituciones sino tambin desde la ptica de la ciudadana y las barreras que tienen para lograr el acceso.
3.3. Obtener resultados a medio plazo

El tercer punto consiste en medir la efectividad de la asistencia internacional tomando como base los resultados obtenidos a medio y largo plazo24 (en trmino de procesos) y no en funcin de los recursos que se emplean para la promocin de la gobernabilidad. De ah que sea necesario priorizar las actuaciones identificando las condiciones favorables para la implementacin de polticas y programas. Tradicionalmente se ha priorizado en la cooperacin la identificacin de problemas y su anlisis como impedimentos para el cambio. Sin embargo, son cada vez ms quienes reconocen que de esta manera las agendas se hacen interminables, por lo que es preciso dar prioridad al modo en que cambian las instituciones y lo que hace posible que se produzcan esas dinmicas de cambio ms que a las dificultades existentes25. No es tan prioritario identificar las cosas que funcionan mal como aquellas que funcionan bien, diferenciando lo primario de lo secundario, el corto plazo del largo plazo. Las prioridades son necesariamente distintas para cada pas y tambin para cada mbito geogrfico, sea local, regional o nacional. En Estados fallidos, el establecimiento de la legitimidad poltica puede ser prioritario (o al menos paralelo) a la reforma del servicio civil. En otros pases donde existe una suficiente coherencia institucional, ser necesario expandir los servicios pblicos y luchar contra la corrupcin. La estrategia no es la misma para cada regin, pero en todos los pases es necesario buscar resultados a medio y largo plazo y garantizar procesos sostenibles. Si las condiciones institucionales en el mbito central o regional impiden que, con el
24 Es importante hacer notar que la nocin de medio y largo plazo se corresponde con peridos largos en cuanto a cambio institucional se refiere, de entre 3 y 5, y 5 y 10 aos (de forma ilustrativa). 25
Sobre este punto, vase Grindle (2004), y Easterly (2006).
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3. Justificacin de la Estrategia
apoyo de la cooperacin internacional, no se ofrezcan resultados a la ciudadana de hoy, es preciso modificar la lgica de intervencin y buscar cambios positivos para la ciudadana en municipios y mancomunidades, o en aquellas otras instituciones que estn ms cerca de la sociedad. Esto no quiere decir que se deba abandonar la perspectiva nacional: incidir en el mbito local sin realizar acciones iniciales para incidir en el mbito nacional en instituciones y polticas, como descentralizacin, justicia, etc., lleva implcito el riesgo de no lograr una proyeccin ms all del mbito local.
29
Marco de referencia
4.1. Marco normativo: un enfoque basado en derechos 4.2. Marco institucional internacional
33 39
4. Marco de referencia
4 Marco de referencia
4.1. Marco normativo: un enfoque basado en derechos
El enfoque basado en derechos considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocerlos como titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir este concepto, se procura cambiar la lgica de los procesos de elaboracin de polticas, para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas26. La principal aportacin que hace el enfoque basado en derechos a las estrategias de desarrollo es la vinculacin de los derechos con la entrega de poder a los sectores excluidos y el fortalecimiento de los mecanismos de responsabilidad mediante el uso de la infraestructura institucional internacional y nacional en el mbito de los derechos humanos. Los derechos humanos Los derechos humanos constituyen un marco normativo internacionalmente compartido y aceptado. La legislacin internacional de derechos humanos ha evolucionado para proteger y salvaguardar la integridad y dignidad de la persona mediante el establecimiento de obligaciones legales sobre los Estados. Los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales hacen referencia a diferentes e indivisibles aspectos de la dignidad humana y la seguridad. Los derechos humanos, en s mismos, son universales: son los mismos para todas las personas y en todos los lugares. La Declaracin Universal de los Derechos Humanos es la base para todos los tratados internacionales sobre derechos humanos desarrollados en los ltimos cincuenta aos. Hoy en da, todos los Estados miembros de las Naciones Unidas han ratificado al menos uno de los tratados ms relevantes sobre derechos humanos, y el 80% ha ratificado ms de cuatro tratados. A nivel nacional, los derechos humanos estn garantizados en las Constituciones nacionales, y comprometen a las autoridades del Estado a respetarlos, protegerlos y cumplirlos en sus polticas y toma de decisiones. Las instituciones nacionales tales como los Parlamentos, Defensores del Pueblo y las organizaciones de la sociedad civil desempean un papel vital para supervisar la implementacin de los derechos humanos y hacer responsables a los gobiernos.
Tabla 5. Tratados internacionales ms relevantes en derechos humanos Tratados Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes Convencin sobre los Derechos del Nio Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares Fecha de adopcin 1965 1966 1966 1979 1984 1989 1990 Estados miembros 170 156 153 183 141 192 34
26
Abramovich (2006).
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Una mencin especial merece la Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin (UNCAC), firmada por 130 pases en diciembre de 2003 y que representa un consenso internacional sobre lo que los Estados deben hacer en cuestiones de corrupcin, penalizacin, cooperacin internacional y recuperacin de activos. La Cumbre Mundial del 2005 y la Declaracin del Milenio El Documento Final de la Cumbre Mundial del 2005 (A/RES/60/1, de 24 de octubre) reconoce en los prrafos 135 y 136 lo siguiente: 135. Reafirmamos que la democracia es un valor universal basado en la voluntad libremente expresada de los pueblos de determinar su propio sistema poltico, econmico, social y cultural y su participacin plena en todos los aspectos de su vida. Reafirmamos tambin que, si bien las democracias comparten caractersticas comunes, no existe un modelo nico de democracia, y que ste no pertenece a ningn pas o regin, y reafirmamos la necesidad de respetar debidamente la soberana y el derecho a la libre determinacin. Destacamos que la democracia, el desarrollo y el respeto de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son interdependientes y se refuerzan mutuamente. 136. Renovamos nuestro compromiso de apoyar la democracia fortaleciendo la capacidad de los pases para aplicar los principios y las prcticas democrticos y resolvemos fortalecer la capacidad de las Naciones Unidas para prestar asistencia a los Estados miembros que la soliciten.... Esta Resolucin de los jefes de Estado y de Gobierno define la democracia como un valor universal, aunque expresado a travs de arquitecturas diversas; y determina que la asistencia internacional debe ser respetuosa con el principio de soberana. Desde la perspectiva de la Declaracin del Milenio, es imprescindible contemplarlos desde un punto de vista ms amplio, y en particular en lo que se refiere a la igualdad, cohesin social y gobernabilidad democrtica. El Plan Director 2005-2008 hizo de la Declaracin del Milenio y los ODM el principal referente, aunque no el nico, de la poltica espaola de cooperacin para el desarrollo, cuyo objetivo final es la erradicacin de la pobreza. Para ello, el Plan Director 2005-2008 plante como objetivo estratgico, con prelacin relativa sobre los otros seis objetivos restantes, el aumento de las capacidades humanas, estableciendo como prioridad sectorial la cobertura de las necesidades bsicas (delimitadas estas en trminos ms amplios que la propia definicin de servicios sociales bsicos del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD), incorporando la lucha contra el hambre con un enfoque de soberana alimentaria, educacin, salud, proteccin de colectivos vulnerables, habitabilidad bsica y acceso al agua potable y saneamiento bsico). Esta prioridad, de acuerdo con el planteamiento expresado en el Plan Director 2005-2008 y en la estrategia sectorial correspondiente, es necesario contemplarla desde un enfoque inclusivo de cohesin social y mejora de la equidad y la igualdad, con la participacin activa de la poblacin, como eje sustantivo en el avance hacia una mejor gobernabilidad democrtica; con este enfoque se aleja el peligro de enfocar la cobertura de las necesidades bsicas con un planteamiento asistencial y paliativo de los costes sociales y la ineficiencia del sistema, orientndolo de forma clara hacia el desarrollo como visin final de la lucha contra la pobreza. La Unin Europea A partir de los aos ochenta, el objetivo global de los programas de asistencia tcnica de la Unin Europea en el mbito de la democracia y los derechos humanos buscaba, por un lado, fomentar los derechos humanos y la democracia en s y, por otro lado, favorecer la idea de que la promocin de los derechos humanos y la democracia constituyen una parte esencial del proceso de desarrollo econmico y social sostenible. En el Consejo Europeo de Copenhague, celebrado en junio de 1993, se especific, entre los requisitos para los pases que presentaran una solicitud de adhesin a la Unin Europea, que dichos pases deban haber logrado la estabilidad de las instituciones que garantizan la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la proteccin de las minoras. En las orientaciones decididas por la Comisin en octubre de 1999 para la realizacin del Programa Phare durante el periodo 2000-2006, se insiste en que estos criterios continan siendo vlidos con respecto a la concesin de la ayuda preadhesin. La importancia concedida por las autoridades polticas de la Unin Europea a la proteccin de la democracia y los derechos humanos se refleja en los tratados. El artculo 177 del tratado constitutivo de la Unin Europea estipula que la poltica comunitaria en el mbito de la cooperacin al desarrollo contribuir al objetivo general del desarrollo y consolidacin de la democracia, del Estado de Derecho, as como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Adems, en el artculo 11 del Tratado de la Unin Europea se establece que, entre los objetivos de la Unin en materia de poltica exterior y de seguridad comn, se encuentra el desarrollo y la consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho. Igualmente, el artculo 5 del IV Convenio revisado de Lom trata ampliamente de la cuestin de los derechos humanos y la democracia.
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Todos los reglamentos principales geogrficos (Phare, Tacis, PVDALA, MEDA) y aquellos que afectan a varios mbitos, como los temas relacionados con la igualdad de gnero en el mbito de la ayuda exterior, contienen disposiciones relativas a la financiacin de medidas de desarrollo y consolidacin de la democracia y el Estado de Derecho y a la promocin del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Igualmente, el Reglamento del Consejo sobre operaciones cofinanciadas con ONG europeas tiene especialmente en cuenta las operaciones relacionadas con el fortalecimiento de la sociedad civil y la promocin y defensa de los derechos humanos y la democracia. El reglamento relativo a la cooperacin descentralizada tiene por objeto contribuir a la diversificacin y al refuerzo de la sociedad civil y al arraigo de la democracia en los pases en desarrollo. En el ao 2003, la Comisin Europea elabora una Comunicacin sobre gobernabilidad democrtica que fue adoptada por el Consejo y en la que define la gobernabilidad como la habilidad del Estado para servir a sus ciudadanos. Se refiere a las reglas, procesos y comportamientos a travs de los cuales se articulan los intereses, se gestionan los recursos y se ejerce el poder en la sociedad. A pesar de su naturaleza abierta y amplia, la gobernabilidad es un concepto lleno de sentido en relacin con la gran variedad de aspectos que atiende sobre el funcionamiento de cualquier sociedad y sistemas polticos y sociales. Puede describirse como una medida bsica de estabilidad y desempeo de una sociedad. Este concepto se ampli recientemente en la Comunicacin sobre gobernabilidad en el Consenso Europeo de Desarrollo (COM, 2006) 421, que tiene varios objetivos: por un lado, pretende buscar una aproximacin comn en un sector de importancia estratgica para mejorar la calidad de la ayuda; por otro lado, intenta elaborar una posicin que identifique e inserte a la Unin Europea en el debate internacional sobre gobernabilidad democrtica y frente a otros organismos e instituciones internacionales; y, por ltimo, busca introducir una iniciativa especfica para los pases de frica, Caribe y Pacfico (ACP) en funcin de su buen rendimiento en gobernabilidad e introducir un sistema de indicadores para la programacin de los Fondos Europeos de Desarrollo (FED)27. Un concepto ms amplio de gobernabilidad, como el que se propone en la COM 2006, reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos a tener un camino que conduzca hacia el desarrollo sostenible, y centra la atencin no slo sobre el rendimiento de las instituciones sino tambin sobre la dbil legitimidad que tienen las instituciones si no garantizan el acceso a determinados servicios bsicos, el reconocimiento de los derechos polticos, el reconocimiento expreso de la igualdad de gnero como un elemento troncal de la gobernabilidad democrtica, o la seguridad que proviene del respeto y de la garanta universal de los derechos humanos. Los objetivos de esta Comunicacin, que se formul inicialmente para los pases ACP, se extienden a otras regiones, tal y como qued manifiesto en el artculo 1 de las conclusiones del Consejo. Para la Igualdad de gnero, en 2007, se adopta una nueva Comunicacin de la Comisin Europea, al Consejo y al Parlamento Europeo, sobre Igualdad de gnero y emponderamiento de las mujeres en la Cooperacin para el desarrollo. La Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo y el Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008 Es la primera referencia jurdica para las polticas de la Cooperacin Espaola en el mbito de la gobernabilidad. El artculo 2 afirma que la Cooperacin Espaola actuar de acuerdo con el principio de defensa y promocin de los derechos humanos, las libertades fundamentales, la paz, la democracia y la participacin ciudadana en condiciones de igualdad entre mujeres y hombres. El artculo 3 establece como objetivo favorecer la instauracin y consolidacin de regmenes democrticos y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, y el artculo 7 menciona el fortalecimiento de las estructuras democrticas, de la sociedad civil y apoyo a las instituciones, especialmente las ms prximas al ciudadano. En el ao 2003, Espaa elabor la primera estrategia en el sector de la gobernabilidad democrtica (Estrategia de la Cooperacin Espaola para la Promocin de la Democracia y el Estado de Derecho). El concepto de democracia que promova era el desarrollo de un Estado social y democrtico de derecho y orientaba, con un enfoque de reforma institucional, las lneas estratgicas y actuaciones prioritarias que hicieron ms relevantes las reas de reforma judicial, seguridad ciudadana, reforma tributaria y descentralizacin administrativa.
27
Esta iniciativa especfica podra tericamente considerarse una forma de condicionalidad incentiva, un refuerzo positivo que tiene por objeto incrementar la eficacia de la ayuda concentrndola en aquellos pases que muestran un compromiso determinado para mejorar la gobernanza. Santiso (2001) distingue la condicionalidad punitiva, incentiva y asignativa.
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El Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008 adopt un cambio hacia un sentido ms amplio de la gobernabilidad donde, ms que la reforma institucional, adquiere ms importancia el fortalecimiento de la legitimidad democrtica a travs de la participacin ciudadana, el impulso de los derechos sociales y las garantas de seguridad para el ejercicio de las libertades. El Plan Director integra tambin como prioridades horizontales: la pobreza, los derechos humanos, el enfoque de gnero, y el respeto al medio ambiente y a la diversidad cultural. El captulo Gobernabilidad Democrtica, Participacin y Desarrollo Institucional, trasluce un claro sentido de la responsabilidad pblica y una voluntad de reforzar las responsabilidades del Estado y de la sociedad civil en la construccin de procesos concertados de gobernabilidad democrtica ms all de lo que antes era observado desde el punto de vista de la arquitectura o el diseo institucional. Existe, por tanto, en el Plan Director 2005-2008 una visin embrionaria de lo que ser un enfoque de derechos para dotar de contenido a la democracia, y que se agrupa en torno a tres variables genricas: Seguridad y libertad en el ejercicio de los derechos: Estado de Derecho. Garantizar oportunidades a travs del acceso a los servicios bsicos. Abarca los aspectos relacionados con la desigualdad, el Estado social y la eficiencia de las polticas pblicas. Promover la legitimidad del gobierno y las instituciones pblicas, mediante la participacin, el dilogo social, el fomento del pluralismo poltico y la descentralizacin. Abarca los aspectos relacionados con la democracia y el desarrollo de capacidades locales y recursos apropiados. Como se mencionaba en la introduccin, las recomendaciones del CAD en el Development Cooperation Review 2002 para Espaa decan que el reto futuro de Espaa es asegurar que los objetivos en cada proyecto estn orientados a resultados y no a procesos; este xito se medir comprobando las mejoras obtenidas en la vida de los ciudadanos, en particular de los ms pobres. El enfoque adoptado en el Plan Director 2005-2008 permite orientar esta Estrategia en el sentido de la recomendacin realizada por el CAD y de la poltica europea definida en la COM 2006, buscando un modelo de gobernabilidad democrtica que responda a las necesidades reales de la ciudadana ms que a la evolucin formal de las instituciones. Cuantitativamente, este sector se ha caracterizado por tener unos recursos escasos y muy dispersos de los que participan diversos actores. No obstante, en las previsiones del 2006 se estima que la ayuda destinada en el captulo de Gobierno y sociedad civil habr crecido en un 55% con respecto a 2004. Esto significa un 12,29% del total de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) (contribuciones distribuibles sectorialmente).
Tabla 6. Las Comunidades Autnomas En general, todas las Comunidades Autnomas hacen referencia entre sus objetivos, prioridades y principios al sector de la gobernabilidad democrtica, ya sea mediante el fortalecimiento del tejido asociativo, la promocin de garantas de estabilidad y participacin democrtica en el marco del respeto a los derechos humanos o el apoyo a la sociedad civil y el fortalecimiento de la administracin descentralizada. A continuacin se presentan algunas de las referencias principales que existen en cada Comunidad Autnoma relativas a este sector: Comunidad Autnoma Andaluca Ley, Orden o Decreto Ley 14/2003, de 22 de diciembre, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Artculo 3: Objetivos. Artculo 4: Prioridades. Decreto 172/2005, de 19 de julio, por el que se regula el Consejo Andaluz de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, la Comisin de Cooperacin para el Desarrollo y el Registro de Agentes de la Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, y los principios de coherencia y complementariedad previstos en la normativa de aplicacin de la Unin Europea. Ley Cooperacin al Desarrollo 10/2000, de 27 de diciembre. Artculo 2: Principios y criterios. Artculo 3: Objetivos. Artculo 7: Prioridades. Artculo 15: Funciones. I Plan Director de la Cooperacin Aragonesa para el Desarrollo 2004-2007. I Plan Anual de la Cooperacin Aragonesa para el Desarrollo 2005.
(Contina)
Planes de cooperacin
Aragn
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Tabla 6. Las Comunidades Autnomas (continuacin) Comunidad Autnoma Asturias Ley, Orden o Decreto Planes de cooperacin
Decreto 204/2003, de 2 de octubre, de atribuciones, orga- Plan Cuatrienal de Cooperanizacin y funcionamiento de la Agencia Asturiana de Coo- cin Asturiana al Desarrollo peracin al Desarrollo. Artculo 2: Naturaleza y fines. 2004-2007 (anteproyecto). Ley 9/2005, de 21 de junio, de Cooperacin para el Desarrollo. Exposicin de motivos. Artculo 3: Valores que fundamentan las actuaciones de cooperacin para el desarrollo. Artculo 9: Prioridades sectoriales. Artculo 11: Prioridades transversales. Artculo 18: Instrumentos de la cooperacin para el desarrollo. Artculo 19: Definicin de los instrumentos de cooperacin para el desarrollo. Ley de Cooperacin Canaria (en proceso de elaboracin). Orden REL 20/2005, de 8 de abril, por la que se aprueban las bases generales y se convocan ayudas en materia de Cooperacin para el Desarrollo y la Solidaridad con los Pases Empobrecidos. Artculo 3: Requisitos de los proyectos de cooperacin y de las microacciones. Artculo 4: Requisitos de las acciones de sensibilizacin. Artculo 10: Baremo. Decreto 56/2005, de 14 de julio, por el que se aprueba el Plan Estratgico del Sistema de Accin Social de Castilla y Len. Decreto 267/2000, de 14 de diciembre, por el que se crea el Consejo de Cooperacin al Desarrollo de Castilla y Len. Decreto 4/2004, de 8 de enero, por el que se modifica el Decreto 267/2000, de 1 de diciembre, por el que se crea el Consejo de Cooperacin al Desarrollo de Castilla y Len. Resolucin de 30 de diciembre de 2004, de la Gerencia de Servicios Sociales de Castilla y Len, por la que se convocan ayudas para la Cooperacin al Desarrollo para el ao 2005. Ley de Castilla y Len reguladora de la cooperacin al desarrollo, de 10 de octubre de 2006. Ley 3/2003, de 13 de febrero, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Artculo 2: Principios inspiradores. Artculo 3: Prioridades de Actuacin. Artculo 5: Modalidades. Artculo 6: La Educacin para el Desarrollo y la Sensibilizacin de la sociedad castellano-manchega. Orden de 20 de diciembre de 2004, de la Consejera de Bienestar Social, por la que se regulan las bases y se convocan subvenciones destinadas a Proyectos de Acciones Humanitarias y de Emergencia. Decreto 247/2004, de 31 de agosto, de organizacin, composicin y funcionamiento del Consejo Regional de Cooperacin para el Desarrollo. Ley de Cooperacin 26/2001, de 31 de diciembre. Artculo 3: Valores. Decreto 201/1995, de 11 de julio, de creacin del Consejo Asesor de Cooperacin al Desarrollo. Ley Catalana de Fomento de la Paz, aprobada el ao 2003. Plan Director de Cooperacin al Desarrollo 2007-2010. Plan Anual 2006 y 2007 (Plan Anual 2008 en fase de aprobacin). Plan Interdepartamental de Inmigracin 2001-2004.
(Contina)
Illes Balears
Canarias Cantabria
Plan Director (en proceso de elaboracin).
Castilla y Len
Castilla-La Mancha
Catalua
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Tabla 6. Las Comunidades Autnomas (continuacin) Comunidad Autnoma Comunidad Valenciana Ley, Orden o Decreto Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin al Desarrollo. Planes de cooperacin Plan Director de la Cooperacin Valenciana 2004-2007. Plan Anual de Cooperacin para el Desarrollo de la Generalitat Valenciana 2005.
Extremadura
Ley de Cooperacin 1/2003, de 27 de febrero. Artculo 1: Plan Director 2004-2007. Objeto y mbito de aplicacin. Artculo 3: reas preferentes Plan Anual 2005. de actuacin. http://cooperaciongalega.org/index.php?idt=38&i18n=1 Ley de Cooperacin para el Desarrollo 4/2002, de 1 de I Plan Director de Cooperacin julio. Artculo 2: Principios rectores. Artculo 7: Prioridades para el Desarrollo de La Rioja sectoriales. 2004-2008. Ley de Cooperacin 13/1999, de 29 de abril. Artculo 3: reas de actuacin preferente. Plan General de Cooperacin para el Desarrollo de la Comunidad de Madrid 2005-2008. Plan General de Cooperacin para el Desarrollo de la Comunidad de Madrid 2001-2004. Plan Estratgico de Actuacin en Educacin para el Desarrollo, Comunidad de Madrid, 2003-2006. Plan Director Regional de la Cooperacin en la Regin de Murcia (en proceso de elaboracin).
Galicia La Rioja
Madrid
Murcia
Orden de 14 de abril de 2005 de la Secretara General de la Presidencia y Relaciones Externas, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones a ONGD para la ejecucin de proyectos de cooperacin internacional al desarrollo y acciones de educacin y sensibilizacin para el desarrollo. Artculo 11: Criterios de valoracin. Orden de 14 de abril de 2005 de la Secretara General de la Presidencia y Relaciones Externas, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones a ONGD para la ejecucin de proyectos de ayuda de emergencia. Borrador del Anteproyecto de Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo de la Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia (en proceso de tramitacin).
Navarra
Ley Foral de Cooperacin al Desarrollo 5/2001, de 9 de Programa de Cooperacin Inmarzo. Exposicin de motivos. Artculo 2: Objetivos de la co- ternacional al Desarrollo y Oboperacin. Artculo 3: Principios rectores. Artculo 6: Priori- jetivos 2005. dades sectoriales. Ley 23/1998, de 7 de julio, de cooperacin al desarrollo. Ley Foral 5/2001, de 9 de marzo, de Cooperacin al Desarrollo. Decreto Foral 92/1992, de 9 de marzo, de subvenciones en materia de cooperacin al desarrollo. Decreto Foral 100/2002, de 13 de mayo, por el que se desarrolla el Consejo Navarro de Cooperacin al Desarrollo. Proyecto de Ley Vasca de Cooperacin para el Desarrollo. Plan Director de Cooperacin Artculo 1: Objeto de la Ley. Artculo 3: Principios orienta- para el Desarrollo 2005-2008 dores de la poltica de cooperacin para el desarrollo. Art- (borrador). culo 4: Objetivos de la cooperacin para el desarrollo. Artculo 5: Prioridades sectoriales. Artculo 7: Valores transversales en las actuaciones de cooperacin al desarrollo.
Pas Vasco
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4.2. Marco institucional internacional

Unin Europea: democratizacin y derechos humanos Documentos y estrategias ms recientes Comunicacin de Democratizacin, Estado de Derecho, respeto a los Derechos Humanos y Buen Gobierno (UE, 1998). Comunicacin sobre Gobernabilidad y Desarrollo, COM (2003) 615. Comunicacin sobre Gobernabilidad en el Consenso Europeo de Cooperacin COM (2006) 421 final. Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (UE, 2007-2013). Enfoques y lneas de intervencin: Gobernabilidad: Gestionar los asuntos pblicos de una manera transparente, responsable, participativa y equitativa observando el debido respeto a los derechos humanos y el estado de derecho. La gobernabilidad tiene que ver con la habilidad del Estado para servir a sus ciudadanos y ciudadanas.
Capacidades institucionales Capacidades especficas de gobernabilidad En la Direccin General de Desarrollo hay dos personas con un mandato especfico y responsables directas de gobernabilidad. AIDCO ha creado una nueva unidad (E4-Gobernabilidad, Derechos Humanos, y Gnero) que se dedica especialmente a los temas de gobernabilidad tanto en trminos geogrficos como temticos. Muchas de las unidades sectoriales geogrficas trabajan de una manera directa con temas de gobernabilidad. Por ejemplo, en RELEX, la Unidad D2 sobre la Poltica Europea de Vecindad tiene personal dedicado a los temas de derechos humanos, la reforma del sector justicia y la cooperacin judicial. Para cada regin (ALA, MEDA, Oriente Medio, Asia, Europa del Este y ACP) los Desk Officers se encargan de algunos temas de gobernabilidad en sus respectivas regiones y/o pases. Adicionalmente, el personal est involucrado en la promocin de la gobernabilidad en su trabajo a travs de otros instrumentos de la Comisin Europea tales como EIDHR (European Instrument for Democracy and Human Rights), gestionado por AIDCO, y el mecanismo de respuesta rpida, gestionado por RELEX. Como resultado de la desconcentracin, el personal de las delegaciones est cada vez ms involucrado en la gestin y en los procesos de decisin que tengan que ver con la estrategia pas y con la identificacin e implementacin de los programas. El nmero de personas ligadas al sector de la gobernabilidad vara de una delegacin a otra. A veces no hay unidades especializadas en gobernabilidad ni consejeros, pero la desconcentracin ha conducido cada vez ms a un incremento sustancial de las capacidades en esta materia.
Transversales
Capacidades ligadas a instrumentos
Delegaciones
Comit de Ayuda para el Desarrollo/ Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (CAD/OCDE)
An Agenda for Collective Action Against Corruption (2006)51. Action-Oriented Policy Paper on Human Rights and Development (2006). The Challenge of Capacity Development: Working Towards Good Practice (2006). Integrating Human Rights into Development: Donor Approaches, experiences and challenges (2006). Security System Reform and Governance: Policy and Good Practice, Policy (2006).
Buen Gobierno: Reforma estructural, fortalecimiento del sistema legal, del acceso a la justicia y de la seguridad, impulso de las reformas administrativas y de las empresas pblicas, asistencia tcnica a gobiernos locales, apoyo tcnico a proyectos de defensa de los derechos humanos, participacin en los proyectos y metodologas de evaluacin de la participacin, corrupcin y gastos militares.
(Contina)
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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004). Measuring Democratic Governance: A framework for selecting pro-poor and gender sensitive indicators (2006).
Gobernabilidad y derechos humanos: La gobernabilidad es el sistema de valores, polticas e instituciones a travs de las cuales una sociedad gestiona sus asuntos econmicos, polticos y sociales mediante las interacciones con el Estado, la sociedad civil y el sector privado, y entre ellos. Es la forma en que la sociedad se organiza para tomar e implementar decisiones logrando el mutuo entendimiento, acuerdo y accin. Comprende los mecanismos y procesos para que las y los ciudadanos y los grupos articulen sus intereses, medien sus diferencias y ejerzan sus derechos y obligaciones legales.
Banco Mundial / BID
The Politics of Policies: Economic and Social Progress in Latin America (2006). Strengthening Bank Group Engagement on Governance and Anticorruption (2006).
Tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad para el bien comn. Esto incluye: a) los procesos por los que se elige a la autoridad, se la supervisa y se la sustituye, b) la capacidad del gobierno para gestionar con eficacia sus recursos e implementar polticas con calidad, y c) el respeto de la ciudadana y el Estado hacia las instituciones que gobiernan las interacciones econmicas y sociales.
Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos (USAID) La capacidad de un gobierno para desarrollar un proceso de gestin efectivo y eficiente. reas de intervencin: reforma judicial, elecciones, participacin ciudadana y fortalecimiento de la capacidad gubernamental. Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID)
Making governance work for the poor (2006).
La gobernabilidad no es posible si no se erradica la pobreza. Mal gobierno asociado a la pobreza y al conflicto. reas de intervencin: transformacin de los sistemas polticos, la estabilidad macroeconmica y de la inversin, seguridad nacional, responsabilidad y honestidad de los gobiernos.
Agencia para la Cooperacin al Desarrollo de Noruega (NORAD) Estrategia NORAD para el 2000-2005 NORAD invierte en el futuro (1999). Plan de Accin NORAD para buen gobierno y contra la corrupcin 2000-2001 (NORAD, 2000). Gua para la Evaluacin de Derechos Humanos (NORAD, 2001). Alcanzar responsabilidad, transparencia, participacin, Estado de Derecho, y capacidad y competencia de los actores para implementar las medidas. Objetivo prioritario: frenar la corrupcin. Protagonismo del pas receptor, concertacin del proceso de desarrollo entre los distintos agentes, largo plazo, equiparacin de lo estructural y social a los asuntos macroeconmicos y financieros.
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Marco de intervencin
5.1. Marco metodolgico: objetivos, lneas estratgicas, cruce sectorial con prioridades horizontales y pautas de intervencin 5.1.1. Objetivo general 5.1.2. Objetivos especfico 5.1.3. Lneas estratgicas y actuaciones prioritarias 5.2. Marco geogrfico 5.3. Marco instrumental y de coordinacin 5.3.1. Instrumentos 5.3.2. Marco para la coordinacin de actores
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5. Marco de intervencin
5 Marco de intervencin
5.1. Marco metodolgico 5.1.1. Objetivo general
Promocin de la calidad de la democracia y respeto de los derechos fundamentales desde una participacin real y efectiva de la ciudadana, el ejercicio de los derechos humanos y las capacidades para promover desarrollo.
5.1.2. Objetivos especficos

1. Fortalecer las administraciones pblicas que mejoren la cohesin social En los pases en desarrollo, el Estado ha sido objeto, a lo largo de las ltimas dcadas, de varias transformaciones e intentos de reforma que no han podido evitar un incremento sostenido de la brecha de la pobreza y de las desigualdades sociales. Cada pas ha buscado su manera particular de salir de las crisis, en muchos casos al margen de las propuestas internacionales, y quienes lo lograron fue porque realizaron no slo reformas aisladas sobre el gobierno o sobre las instituciones polticas, sino tambin reformas integrales del modelo de desarrollo que tuvieron en cuenta a las instituciones econmicas y las variables socioculturales propias. Esta relacin necesaria entre el Estado, el mercado y la sociedad ha trado de nuevo al Estado al primer lugar de la escena, con una reforzada responsabilidad como regulador y generador de infraestructuras econmicas y sociales para el desarrollo. Las administraciones pblicas tienen, por tanto, una creciente importancia en el desarrollo y en la generacin de cohesin social con polticas inclusivas, se integren el enfoque de gnero. La Estrategia de Cohesin Social del Consejo de Europa (2004) subraya la necesidad de clarificar y mantener el papel esencial del Estado y de otros cuerpos pblicos en el rea de las polticas pblicas sociales. El punto principal de atencin, segn el Consejo, deben ser a) los sistemas de seguridad social, b) los servicios sociales universales y c) la asistencia social para quien ms lo necesita. 2. Fortalecer la seguridad pblica, el acceso a la justicia y la promocin de los derechos humanos El incremento de la inseguridad ciudadana y del crimen organizado est asociado a diversos factores, entre ellos la debilidad del Estado de Derecho y de las instituciones encargadas de mantener la seguridad pblica. Como consecuencia de esto, se ha producido un aumento de la privatizacin de la seguridad, muchas veces sin control estatal, que coloca, por un lado, en situacin de desigualdad e indefensin a las y los ciudadanos sin recursos econmicos para obtener esos servicios privados y que aumenta, por otro lado, un vaco de responsabilidades estatales. Esto ha producido a su vez el incremento de la tenencia por parte de particulares de todo tipo de armas para enfrentar el entorno de inseguridad, con el efecto de que el clima de violencia e inseguridad va creciendo en espiral. En algunos casos, esta crisis tiene que ver con procesos de reconversin de fuerzas armadas y de fuerzas paramilitares que salen de un conflicto armado, pero en otros casos, donde no ha habido un conflicto reciente, tiene que ver claramente con las debilidades relativas al Estado de Derecho. Adems, es necesario subrayar la relacin entre seguridad y derechos humanos. Para la Cooperacin Espaola, los derechos humanos son medidores de bienestar e indicadores de gobernabilidad, y de su respeto deriva el concepto de seguridad. Por tanto, las actuaciones deben estar encaminadas a recuperar un concepto de justicia universal basada en la observancia de los derechos humanos y no a una interpretacin nacional de la aplicacin de los mismos en funcin de la seguridad estatal. El concepto de derechos humanos surgi como un medio para imponer lmites a formas abusivas de uso del poder por el Estado, como un declogo de aquellas conductas que el Estado no debera tener: no torturar, no privar arbitrariamente de la vida, no entrometerse en la vida privada y familiar de las personas, no discriminar por ninguna razn. En los ltimos aos, el cuerpo de principios, reglas y estndares que componen el derecho internacional sobre los derechos humanos ha fijado con mayor claridad no slo las obligaciones negativas del Estado, sino tambin una gran cantidad de obligaciones positivas. Esto significa que ha definido con mayor precisin no slo aquello que el Estado no debe hacer, a fin de evitar violaciones, sino tambin aquello que debe hacer para lograr la plena materializacin de los derechos civiles y polticos y tambin econmicos, sociales y culturales. As, los derechos humanos no son slo un lmite a la opresin y al autoritarismo, sino tambin un programa que puede guiar u orientar las polticas pblicas de los Estados y contribuir al fortalecimiento de las ins43
tituciones democrticas, particularmente en procesos de transicin o en democracias deficitarias o dbiles28. En este sentido, para el cumplimiento de los derechos humanos por parte de los Estados y para que el funcionaciado pblico no terminen siendo parte del propio conflicto, deben contemplarse medidas para la seleccin de personal funcionarial pblico, la educacin en valores y la profesionalizacin de los ejecutores de las polticas. El otro eje sobre el cual se estructura este objetivo es el acceso a la justicia. Es necesario acompaar procesos que promuevan la calidad en la administracin de justicia para garantizar el adecuado cumplimiento del servicio pblico a prestar a la ciudadana. As, el acceso de stos es prioritario en la funcin de garanta respecto de los derechos y libertades fundamentales. Por ms que se doten a juzgados y rganos jurisdiccionales de los medios tcnicos ms avanzados y de los operadores jurdicos ms capacitados, poco se avanzar si la sociedad no ve en este poder algo cercano, prximo y fiable para la resolucin de conflictos, el ejercicio de sus derechos y la salvaguarda de sus libertades. Por tanto, ser prioritario apoyar aquellas acciones que estn enfocadas a garantizar el acceso de los ciudadanos y ciudadanas a la justicia en condiciones de igualdad, y bajo determinadas circunstancias de los ordenamientos jurdicos, a la promocin y al fomento de instituciones previas al acceso a la jurisdiccin, para la composicin de los derechos de las partes y la resolucin de conflictos (conciliacin, mediacin y arbitraje). 3. Promover la descentralizacin y la participacin ciudadana Este objetivo constituye uno de los ejes centrales de la Estrategia de Gobernabilidad, en primer lugar porque, mediante la descentralizacin y la participacin ciudadana, se establecen las relaciones entre el Estado y la ciudadana y, en segundo lugar, porque en el mbito local es donde se identifica y reconoce ms claramente el ejercicio de los derechos sociales, civiles y polticos. A travs de la participacin, la visin de las y los ciudadanos ha ido cambiando de beneficiario a ciudadano usuario con derechos cuya opinin debe tenerse en cuenta en la definicin de las polticas pblicas. La descentralizacin transfiere poder, responsabilidad y recursos, lo que constituye en buena medida un antdoto a la concentracin del poder y a la tentacin del autoritarismo. En esta perspectiva se insertan las actuaciones de la Cooperacin Espaola en la lucha contra la corrupcin como un fenmeno que no puede combatirse slo con el fortalecimiento de instituciones en el mbito central o el refuerzo del papel de la justicia (fiscalas, comisiones anticorrupcin, etc.), sino en el contexto de una prctica que penetra las instituciones formales e informales y, por tanto, tambin la cultura ciudadana donde los medios de comunicacin y las organizaciones de la sociedad civil desempean un papel decisivo. Esta lnea se presenta como una estrategia oportuna para la complementariedad con otros donantes29. Adems, la fortaleza de la democracia depende mucho del papel que desarrollan los partidos polticos en lo que respecta a la formacin en valores y cultura democrtica. En muchos pases, los partidos polticos son las instituciones peor valoradas, junto con las asambleas legislativas. Esto es debido, en parte, a la asociacin directa entre poltica y corrupcin, pero tambin lo es por la tendencia existente a considerar los procesos electorales y las tcnicas legislativas como juegos de suma cero, donde quien gana las elecciones pretende eliminar a quien las pierde. Resulta extremadamente difcil ejercer una oposicin razonable cuando el gobierno concentra sus esfuerzos, en los primeros aos de su mandato, en tratar de minar por todos los medios las estrategias de supervivencia de la oposicin. Esto tiende a crear un ambiente de desencanto generalizado sobre los polticos y la poltica. De ah que la propuesta de la Cooperacin Espaola en este sentido sea promover la concertacin y el dilogo en contextos donde la reduccin de la pobreza y el fortalecimiento de la cohesin social han de ser objetivos prioritarios30. Un objetivo primordial del dilogo social es favorecer la consecucin de consensos y la participacin democrtica entre las principales partes interesadas en el mundo del trabajo. Las estructuras y los pro-
28 29
Abramovich (2006: 3).
El Banco Mundial present en el GOVNET/CAD, de junio 2006, su programa de lucha contra la corrupcin ideado para frica y reclam la ayuda de los donantes para establecer una divisin del trabajo efectiva. Peda, concretamente, que los donantes bilaterales apoyaran a actores como la Sociedad Civil o los medios de comunicacin, que no podan ser financiados por el Banco, pero que eran imprescindibles para la creacin del ambiente propicio para luchar contra este problema.
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Por sealar un ejemplo, en el caso de la regin andina existe un acuerdo generalizado en torno a la necesidad de alcanzar polticas concertadas para aspectos muy sensibles de las reformas sociales: La necesidad de fortalecer las democracias andinas, combinada con la de establecer consensos en algunos mbitos de las reformas estructurales, especialmente en aquellos relacionados con la flexibilizacin del mercado de trabajo o la reestructuracin de los sistemas de seguridad social y de pensiones, ha significado la bsqueda y, en algunos casos, el acuerdo en torno a diversos procesos de dilogo social (AECI, 2006: Plan Regional Gobernabilidad Pases Andinos).
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cesos de dilogo social encierran el potencial necesario para resolver importantes cuestiones econmicas y sociales, estimulan la buena gestin de los asuntos pblicos, promueven la paz y la estabilidad en los mbitos social y profesional e impulsan el progreso econmico. Esto tiene tambin un amplio espacio de aplicacin desde el punto de vista local. El renovado escenario de descentralizacin y el mayor protagonismo de la poltica local en todo el mundo han trado consigo la aparicin de nuevos liderazgos que se van insertando (y a veces incluso desplazan) al sistema tradicional de partidos. Las bases sociales, econmicas y culturales locales configuran un espacio poltico sobre el cual es posible construir nuevos modelos de convivencia y de cohesin social para la igualdad en sistemas que tradicionalmente han sido centralistas y excluyentes. Esto plantea mltiples desafos para la Cooperacin Espaola, en lo que se refiere al apoyo a la conformacin del tejido socioeconmico, la planificacin y gestin de los servicios pblicos y la sostenibilidad financiera de los entes locales.
Tabla 3. Resumen de objetivos, lneas estratgicas y actuaciones prioritarias Principios Estado social: oportunidades a travs del acceso a servicios bsicos Objetivos estratgicos Fortalecer las administraciones pblicas que mejoren la cohesin social Lneas de intervencin Promocin de la cohesin social
Estado de derecho: seguridad y Fortalecer la seguridad pblica, el Fomento del acceso a la justicia libre ejercicio de los derechos acceso a la justicia y la promocin Fomento de los sistemas pblicos de seguride los derechos humanos dad jurdica y econmica Promocin de los mecanismos pblicos para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana Promocin y defensa de los derechos humanos Estado democrtico: legitimidad Promover la descentralizacin y la de gobierno e instituciones pbli- participacin ciudadana cas Promocin de la democracia representativa, participativa y el pluralismo Descentralizacin y fortalecimiento de los entes locales
5.1.3. Lneas estratgicas y actuaciones prioritarias

1. Promocin de la cohesin social
Fortalecer las capacidades para la planificacin y la formulacin de polticas que incluyan enfoque de gnero, la implementacin de reformas y la profesionalizacin del servicio pblico englobadas en un amplio consenso, prioritariamente en los sectores de la salud, la educacin, la igualdad, la justicia, la fiscalidad y el empleo. Reforzar la asistencia tcnica en la administracin pblica para que el Estado tenga capacidad de realizar polticas activas y programas de transferencias de rentas para las personas ms pobres como impulso de la cohesin social, prioritariamente, junto a la promocin de cambios a ms largo plazo en las polticas impositivas. Apoyar polticas y programas dirigidos a eliminar las desigualdades de gnero. Este apoyo tambin incluye la formacin y la creacin de incentivos para involucrar a las mujeres en las instituciones pblicas que disean estas polticas: secretaras de la Mujer, consejos o institutos, comisiones o instancias de coordinacin... Se deben apoyar programas de carcter nacional que faciliten la transversalidad de gnero en las relaciones interministeriales y profundicen la coordinacin intersectorial en el diseo e implementacin de polticas pblicas, as como la mediacin entre el Estado y la sociedad civil, en particular para el planteamiento de acuerdos nacionales en torno a la igualdad de gnero y la promocin de acciones positivas para el emponderamiento de las mujeres. Fomentar el reconocimiento y respeto de los derechos humanos en las estructuras de las administraciones pblicas. El concepto de servicio pblico y funcin pblica debe reforzarse con programas de formacin integral y sensibilizacin articulados en torno a los derechos humanos institucionalizando la participacin y
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el reconocimiento de derechos y deberes. Entre ellos tiene especial inters la no discriminacin en la provisin de servicios desde las administraciones pblicas hacia las ciudadanas y los ciudadanos. 2. Fomento del acceso a la justicia
Apoyar polticas y programas que garanticen el acceso a la jurisdiccin de quienes no tienen recursos mediante el refuerzo de las Defensoras Pblicas. Apoyar polticas y programas de resolucin alternativa de conflictos (mediacin y conciliacin) con carcter potestativo u obligatorio, dependiendo de la materia, derechos y conflictos en juego. Acercar la justicia a la ciudadana a travs de los criterios de igualdad, desarrollo de los derechos fundamentales y participacin en la administracin de justicia. Las acciones se centrarn en el fomento de la inmediacin y oralidad de los procedimientos en consonancia con el idioma. Apoyar medidas de eficiencia y agilizacin de procesos. Apoyar medidas para el reconocimiento mdico forense, especialmente en los casos de maltrato infantil y violencia de gnero, con el fin de poder tipificar las lesiones y realizar las investigaciones y procesos judiciales pertinentes. Proteger los derechos de las minoras mediante la promocin de mecanismos para la coordinacin de jurisdicciones. Apoyar a las organizaciones de la sociedad civil que promuevan el acceso gratuito a la justicia y que velen por la independencia del poder judicial.
3. Fortalecimiento de las instituciones pblicas que velen por la seguridad jurdica y econmica, con enfoque de gnero.
Crear, y en su caso mejorar, los mecanismos que garanticen la proteccin y el reconocimiento de los derechos de propiedad especialmente de la poblacin ms desfavorecida y discriminada como los sistemas de notariado y registros pblicos (civiles, mercantiles y registros de la propiedad).
4. Fortalecimiento de instituciones pblicas que velen por la seguridad ciudadana con enfoque de gnero

Crear polticas y programas regionales para el control de tenencia de armas. Apoyar a organizaciones de la sociedad civil especializadas en seguridad democrtica que velen por la construccin de polticas y elaboracin de normativas de seguridad pblica. Apoyar los sistemas de formacin, seleccin y educacin en valores de funcionarios pblicos de seguridad, as como instalar y fortalecer los mecanismos internos y externos para la fiscalizacin de su accin (Oficinas de Responsabilidad Profesional, etc.). Apoyar las capacidades para desarrollar su funcin de prevencin y control de los delitos violentos.
5. Promocin y defensa de los derechos humanos
Apoyar a las organizaciones pblicas de defensa de los derechos humanos tales como las Procuraduras Generales o Procuraduras de Defensa de los Derechos Humanos y Derechos de las mujeres. Apoyar las polticas y programas que fomenten la diversidad cultural y una cultura de tolerancia que incorpore activamente a las minoras tnicas y culturales en la vida pblica, con enfoque de gnero y especficamente en las estructuras administrativas del Estado. Defender los derechos a la alimentacin y el agua potable como derechos universales que deben ser garantizados por los Estados, en el marco de una defensa de los Derechos Econmicos, Culturales y Sociales. Apoyar programas especficos para la poblacin refugiada, desplazada o desmovilizada, con enfoque de gnero.
6. Promocin de la democracia participativa, representativa y el pluralismo poltico
Fortalecer los mecanismos para la rendicin de cuentas y la participacin ciudadana en el manejo de los presupuestos en el mbito central y local, los medios de comunicacin y las organizaciones de la socie-
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dad civil que supervisan y/o mejoran con sus actividades el grado de eficiencia de las polticas pblicas para la reduccin de la pobreza, el fomento de la cohesin social y la lucha contra la corrupcin. En este punto se incluyen tambin los esfuerzos por lograr que los activos transferidos por medio de la corrupcin se restituyan de conformidad con lo dispuesto en la Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin.
Apoyar los procesos de dilogo y concertacin de polticas pblicas entre gobiernos, organizaciones empresariales, sindicales y organizaciones de la economa social para el diseo y puesta en marcha de reformas polticas, econmicas o sociales sustantivas encaminadas al fortalecimiento de la cohesin social y la reduccin de la pobreza mediante la promocin del trabajo digno para todos y todas. Apoyar los procesos de dilogo y concertacin de polticas y agendas nacionales entre los partidos polticos, y la celebracin de elecciones que, en condiciones de pobreza y desigualdad, ayuden a reforzar la legitimidad de los sistemas polticos. Fortalecer la capacidad de las instituciones electorales competentes (Tribunales Supremos Electorales, Registros de Ciudadanos, documentacin, etc.) as como la generacin de sensibilidad y compromisos para la participacin ciudadana en procesos electorales.
7. Descentralizacin y fortalecimiento de los entes locales
Fortalecer el tejido asociativo socioeconmico local, as como la participacin en las instituciones de planificacin de polticas locales, tales como consejos de desarrollo o los comits locales y departamentales, promoviendo el liderazgo y las redes sociales para la igualdad y no discriminacin. Planificar y gestionar los servicios pblicos, prioritariamente en los mbitos de la ordenacin territorial, los usos del espacio pblico, la habitabilidad bsica o los desplazamientos urbanos. En estas actuaciones se incluyen tambin el apoyo a los mecanismos de gestin mancomunada de los servicios municipales. Apoyar el establecimiento de marcos legales que garanticen y regulen la descentralizacin en todos los niveles, as como a las instituciones que la supervisen y la hagan operativa (por ejemplo, las Comisiones o Secretaras Presidenciales, entre otros) tanto en lo especfico como en la necesaria coordinacin interinstitucional e interministerial. Se incluye la capacitacin para promover esa descentralizacin de poder, responsabilidad y recursos. Apoyar los procesos de sostenibilidad financiera de los entes locales, con presupuestos sensibles al gnero.
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48 CRUCE SECTORIAL CON PRIORIDADES HORIZONTALES Sostenibilidad medioambiental Respeto a la diversidad cultural Derechos humanos Lucha contra la pobreza Fortalecimiento de conocimientos y capacidades en las instituciones pblicas en materia de derechos humanos. Fortalecimiento de las capacidades para la planificacin y formulacin de polticas sociales (prioritariamente en los sectores de salud, gnero, vivienda, obras pblicas, educacin) que incorporen la visin de sostenibilidad medioambiental. Fortalecimiento de las capacidades para la planificacin y formulacin de polticas sociales (prioritariamente en los sectores de la salud, la educacin, la justicia, la igualdad, la fiscalidad y el empleo) que incorporen la visin y las necesidades esCreacin y/o fortalecimiento pecficas de respeto a la dide instituciones (o depen- versidad. dencias dentro de stas) Formacin y creacin de inpara la atencin especfica centivos para el acceso de de la sostenibilidad me- miembros de pueblos inddioambiental. genas a las instituciones pFortalecimiento de la rela- blicas que disean estas cin interinstitucional e in- polticas. Fortalecimiento de las instituciones pblicas para el anlisis y procesamiento de informacin relacionada con la pobreza que brinde bases Fortalecimiento de la rela- estadsticas para la generacin interinstitucional e in- cin de lneas bsicas e inditerministerial para la cadores (Instituto Nacional incorporacin de la visin de Estadstica, etctera). estratgica de derechos hu- Fortalecimiento de las capamanos, polticos, sociales, cidades para la planificacin econmicos y civiles. y formulacin de polticas sociales (prioritariamente en los sectores de salud, vivienda, obras pblicas, gnero, educacin, empleo) que incorporen la visin de lucha contra la pobreza. terministerial para la Creacin y/o fortalecimiento incorporacin de la visin de instituciones para la atenFortalecimiento de la relaestratgica de sostenibilidad cin especfica de los puecin interinstitucional e inmedioambiental. blos indgenas (incluyendo la terministerial para la defensa de sus expresiones incorporacin de la visin culturales). estratgica de lucha contra la pobreza. Mejora de la capacidad de recaudacin tributaria, con el fin de garantizar al Estado recursos para la inversin social.
(Contina)
Objetivos estratgicos de gobernabilidad
Gnero
Apoyo a polticas y programas dirigidos a eliminar las desigualdades de gnero, incluyendo la formacin y la creacin de incentivos para el acceso de las mujeres a las instituciones pblicas que disean estas polticas: secretaras de la Mujer, consejos o institutos, comisiones o instancias de coordinacin.
Fortalecimiento de la transAdministracin pblica para versalidad de gnero en las relaciones interministeriales la cohesin social y profundizacin de la coordinacin intersectorial en el diseo e implementacin de polticas pblicas, as como la mediacin entre el Estado y la sociedad civil, en particular para el planteamiento de acuerdos nacionales en torno a la igualdad de gnero.
CRUCE SECTORIAL CON PRIORIDADES HORIZONTALES (CONTINUACIN) Sostenibilidad medioambiental Derechos humanos Lucha contra la pobreza Extensin de la seguridad ciudadana a los ncleos de poblacin (urbana y rural) en situacin de pobreza. Fortalecimiento de la capacidad de los organismos de seguridad para actuar en delitos contra el medio ambiente. Tipificacin en el Cdigo Penal de delitos contra el medioambiente. Fortalecimiento de la capacidad de los organismos de justicia para sancionar delitos contra la sostenibilidad medioambiental. Capacitacin a los cuerpos de seguridad sobre las caractersticas de los pueblos indgenas. Respeto a la diversidad cultural
Gnero
Apoyo a medidas para el reconocimiento mdico forense, especialmente en los casos de maltrato infantil y agresiones sexuales y violencia de gnero, con el fin de poder tipificar las lesiones y realizar las investigaciones y procesos judiciales pertinentes. Revisin del marco legal para garantizar la regularizacin de la propiedad privada y comunitaria, especialmente en temas de tierras y vivienda, y propiedades para las mujeres y pueblos indgenas. Garantizar el acceso rpido y efectivo a la justicia de la poblacin en situacin de pobreza (defensoras pblicas, etc.).
Suscripcin de tratados Promocin de la incorpora- y/o convenios internacin de las mujeres a los cionales favorables para Seguridad pblica, ac- cuerpos de seguridad. la defensa de los dereceso a la justicia y dereEmisin de legislacin espe- chos humanos vinculachos humanos cfica para promover la igual- dos a la sostenibilidad dad de gnero y evitar la medioambiental. violencia contra las mujeres.
Fortalecimiento de la capacidad de los cuerpos de seguridad para atender los delitos de violencia contra las mujeres y llevar registros especficos adecuados.
Formacin y capacitacin a los cuerpos de seguriIntegracin de miembros de los pueblos in- dad del Estado (includgenas en los cuerpos de seguridad (en yendo al Ejrcito) en todos los niveles), especialmente en las derechos humanos. zonas en donde hay presencia mayoritaria Crear y/o fortalecer dede estos grupos. pendencias especficas en Legislacin especfica a favor de la diver- los cuerpos de seguridad del Estado para atender sidad tnica y cultural. amenazas y/o agresiones Juzgados prximos, asistencia legal efec- contra defensores de los tiva, procesos acordes al idioma. derechos humanos. Institucionalizacin de formas propias de Fortalecimiento de las insimpartir justicia. tituciones de justicia para Acceso de integrantes de pueblos indge- la aplicacin de legislacin nas a las diferentes instituciones (juzgados, favorable a los derechos humanos. etc.) y a diferentes niveles. Creacin y/o mejora de los mecanismos Firma de tratados y/o que garanticen la proteccin y el reconoci- convenios internacionales miento de los derechos de propiedad de para la defensa de los delos pueblos indgenas (incluyendo la propie- rechos humanos y adede las dad comunal) como los sistemas de nota- cuacin riado y registros pblicos (civiles, legislaciones nacionales a esos compromisos. mercantiles y registros de la propiedad). Capacitacin y formacin a liderazgo y poblacin sobre derechos humanos (en general y especficos), y gnero. Apoyo a la creacin y/o fortalecimiento de organizaciones que velen por la defensa de los derechos humanos de los pueblos indgenas. Suscripcin de tratados y convenios internacionales favorables para la defensa de los derechos humanos de los pueblos indgenas. Suscripcin de tratados y/o convenios internacionales de derechos Fortalecimiento de espa- humanos relacionados cios supranacionales para con la lucha contra la la defensa de los dere- pobreza. chos humanos. Fortalecimiento de organismos e instituciones pblicas para la promocin y defensa de los derechos humanos (procuraduras, etc.).
Fortalecer las instituciones de justicia para la aplicacin de leyes a favor de la igualdad y para las mujeres (Defensoras de la Mujer, Juzgados de familia, etc.).
Apoyo a las organizaciones que velan por los derechos humanos de las mujeres.
Suscripcin de tratados y/o convenios internacionales favorables a los derechos humanos de las mujeres y su emponderamiento.
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(Contina)
50 CRUCE SECTORIAL CON PRIORIDADES HORIZONTALES (CONTINUACIN) Sostenibilidad medioambiental Respeto a la diversidad cultural Derechos humanos Lucha contra la pobreza Democratizacin de los espacios locales de planificacin del desarrollo (municipales, departamentales) para incorporar la participacin de organizaciones ciudadanas en la elaboracin de planes de desarrollo, presupuestos municipales y priorizacin de obra pblica. Fortalecimiento de las capacidades locales (municipales, departamentales) para la promocin y defensa de los derechos humanos. Vinculacin entre polticas de descentralizacin y fortalecimiento del poder local en comunidades y regiones con presencia significativa de pueblos indgenas. Fortalecimiento de la comuRespeto y fortalecimiento de nicacin y coordinacin las formas de organizacin entre instituciones centrales propias. y descentralizadas que traCreacin y/o fortalecimiento bajan en derechos humanos. Sensibilizacin y capacitacin a lderes y poblacin sobre los derechos humanos. Transferencia de recursos del gobierno central a los gobiernos regionales y municipales para la prestacin de servicios bsicos y proCreacin y/o fortalecimiento mocin de iniciativas para la de organizaciones sociales reduccin de la pobreza. que trabajan el tema de deDescentralizacin y fortalecirechos humanos. miento a nivel local de instiDescentralizacin de orga- tuciones pblicas nismos e instituciones pbli- relacionadas con la lucha nas a los medios de comuni- cas que velan por la contra la pobreza, especialcacin. observancia de los derechos mente con el desarrollo ecoRealizacin de acciones que humanos (Procuradura de nmico local. faciliten la participacin de los derechos humanos, etc.) Coordinacin entre institulos pueblos indgenas en los y fortalecimiento de sus ca- ciones centrales y descenprocesos de elecciones (do- pacidades a nivel local. tralizadas para la cumentacin / registro, Formacin y capacitacin a planificacin y ejecucin de mesas de votacin mviles, partidos polticos en dere- polticas pblicas de lucha mejora de vas de acceso, chos humanos, con nfasis contra la pobreza. etc.). en derechos cvicos y poltiPromocin de la descentraliFormacin y capacitacin de cos. zacin de las Universidades, su liderazgo poltico. de forma que haya extensiones que permitan la forma-
Gnero
Fortalecimiento de organiza- Fortalecimiento de las capaciones de mujeres. cidades locales (municipales, Incorporacin de las deman- mancomunidades, departadas y organizaciones de mu- mentales) para la gestin y jeres a los espacios de conservacin de los recurencuentro e incidencia entre sos naturales.
organizaciones de la socie- Fortalecimiento de la comudad civil y Gobierno (espe- nicacin y coordinacin cialmente a nivel municipal). entre instituciones centrales Formacin y capacitacin en y descentralizadas que traparticipacin ciudadana al li- bajan en la conservacin derazgo y poblacin feme- medioambiental.
Descentralizacin y participacin ciudadana
de espacios de encuentro e incidencia entre organizacionina, desde una perspectiva Sensibilizacin y capacita- nes y gobierno (especialque contemple sus necesi- cin a lderes y poblacin mente a nivel municipal). dades especficas. sobre conservacin me- Formacin y capacitacin en Acceso de los grupos de dioambiental. participacin ciudadana a su mujeres a los medios de co- Creacin y/o fortalecimiento liderazgo y poblacin, desde municacin. de organizaciones sociales una perspectiva respetuosa Realizacin de acciones que que trabajan el tema de con- con su identidad. faciliten la participacin de servacin medioambiental. Acceso de los pueblos indge-
las mujeres en los procesos electorales (documentacin / registro, mesas de votacin mviles, mejora de vas de acceso, etc.).
Planificacin y gestin de servicios pblicos, prioritariamente en los mbitos del ordenamiento territorial, el urbanismo y la proteccin de Formacin y capacitacin del reservas naturales. En estas liderazgo poltico femenino. actuaciones se incluyen tambin el apoyo a los meEstablecimiento de medidas canismos de gestin mancode afirmacin positiva que munada de los servicios posibiliten el acceso de las municipales, especialmente mujeres a los espacios de del agua y del saneamiento. decisin poltica y emponderamiento.
Acceso de las mujeres a instituciones y espacios relacionados con los partidos polticos (registro ciudadano, Tribunal Electoral, etc.). Acceso de integrantes de pueblos indgenas a instituciones y espacios relacionados con los partidos polticos (registro ciudadano, Tribunal Electoral, etc.). Apertura y/o fortalecimiento de espacios de encuentro ente organizaciones polticas culturalmente diversas (especialmente para la concertacin en temas como identidad nacional, proyecto de pas, etc.). Creacin y/o fortalecimiento de organizaciones econmicas y sociales que trabajen el tema de lucha contra la pobreza, especialmente de las relacionadas con la actividad econmica (cooperativas, asociaciones de productores, organizaciones empresariales y sindicales, etc.). Apertura y/o fortalecimiento de espacios de encuentro entre partidos polticos para el diseo de polticas consensuadas de lucha contra la pobreza. Posibilitar el acceso de la poblacin en situacin de pobreza (reas urbana y rural) a la documentacin para ejercer el derecho al voto y a los centros electorales en los que emitirn sufragio.
Fortalecimiento y promocin de organizaciones polticas propias.
cin del recurso humano a nivel departamental.
Apertura y/o fortalecimiento de espacios de encuentro ente organizaciones polticas culturalmente diversas para la igualdad y la equindad de gnero (especialmente para la concertacin en temas como identidad nacional, proyecto de pas, etc.).
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Pautas de intervencin
Mejorar la gobernabilidad implica involucrarse con otras instituciones adems de con los Gobiernos centrales. Es un sector que requiere altos compromisos polticos en todos los niveles. Se debe pensar, por tanto, en involucrar tambin a los Parlamentos, a los partidos, a los sindicatos, a los medios de comunicacin, a los entes locales y a la sociedad civil. Por eso es preciso realizar intervenciones ms amplias, ya que las instituciones se apoyan en un entorno institucional y social ms complejo. Esto tiene que ver con la bsqueda de consensos sociales que legitimen las polticas y programas que se pretenden apoyar, as como el acompaamiento de procesos que abran ventanas de oportunidad para el desarrollo de polticas pblicas para la igualdad. Dar una visin integral en el sistema de formacin y de reformas para la cohesin social, en el mbito de la salud, la educacin, el empleo, la igualdad, la fiscalidad y la justicia, prioritariamente. De poco sirve crear nichos de calidad en un sistema que, en su conjunto, est deslegitimado. La prioridad de reducir las desigualdades sociales y la lucha contra la pobreza exige intervenir en todos los niveles y no en sectores especficos. Reconocer la heterogeneidad y la diversidad. Tanto la formacin como las asistencias tcnicas en materia de participacin ciudadana, descentralizacin y administracin pblica han de desarrollar modelos de trabajo y metodologas que sean acordes con la realidad de cada pas. Los tradicionales modelos regionales deben ser adaptados a las realidades nacionales, regionales o locales, a la diversidad cultural y a la incorporacin de las minoras tnicas31. Fomentar las tecnologas de informacin y comunicacin, como herramienta transversal para el logro del desarrollo inclusivo y sostenible, as como de las polticas, programas y proyectos que supongan avances en trminos de Investigacin, Desarrollo e Innovacin (I+D+i). Promover las experiencias de cooperacin sur-sur; por ejemplo, en el caso de la cooperacin poltica partidaria, es conveniente que los partidos intercambien experiencias regionales tambin con partidos no europeos. En este sentido, resulta prioritario incentivar este modelo de cooperacin que, adicionalmente, contribuye a tener efectos sobre la integracin regional.
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Esta es una recomendacin tambin recogida en los documentos de trabajo preparativos de la nueva Estrategia PNUD (2007).
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5.2. Marco geogrfico

La heterogeneidad poltica, social e institucional de todos los pases en los que interviene la Cooperacin Espaola, as como la dificultad de alcanzar el impacto deseado a medio y largo plazo con actuaciones aisladas, ponen en relieve la necesidad de priorizar geogrficamente las intervenciones adoptando principalmente dos criterios: Primer criterio: coordinacin, complementariedad y armonizacin de polticas: Los principios generales para la planificacin geogrfica en el mbito de la gobernabilidad sern la coordinacin, la armonizacin y la complementariedad de polticas. En este sentido, se tomarn en consideracin las lneas estratgicas definidas por la Unin Europea que se derivan de la Comunicacin de la Comisin Europea 2006 La Gobernabilidad en el Consenso Europeo sobre el Desarrollo, aprobada por el Consejo de Ministros de la Unin Europea con el compromiso de introducir en las cooperaciones bilaterales las lneas de actuacin y prioridades geogrficas establecidas en la misma y que se especifican a continuacin:
La mejora de la estructura institucional en frica es crucial para el crecimiento econmico y el desarrollo. En algunos pases los procesos de democratizacin son dbiles, inciertos y se limitan al mbito de una serie de instituciones poco representativas en un contexto de ausencia de libertades y derechos democrticos. No obstante, en los ltimos aos ha habido progresos en materia de gobernabilidad, en un intento de garantizar la transparencia de los comicios electorales, el respeto de los derechos humanos, la ausencia de corrupcin, o unos mayores ndices de representacin de las mujeres en cargos de responsabilidad poltica32. Para tal fin, han sido creadas diferentes instituciones y comisiones en la mayor parte de los pases de la regin lo que implica un paso hacia delante en el proceso de profundizacin y consolidacin de sus sistemas democrticos ms all de la mera celebracin de elecciones multipartidistas. La existencia del African Peer Review Mechanism supone un instrumento eficaz para la armonizacin, la coordinacin y el alineamiento de las polticas en la Regin Africana. Las lneas estratgicas y actuaciones prioritarias para cada pas debern integrarse a las identificadas por los Peer Reviews correspondientes, siendo prioritarias las actuaciones correspondientes a (1) la descentralizacin y fortalecimiento de los entes locales para la provisin de servicios y (2) la promocin de los mecanismos pblicos para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana. As mismo, sern complementarias las lneas de intervencin definidas en esta estrategia relativas a (1) la promocin de la cohesin social, (2) acceso a la justicia y (3) promocin y defensa de los derechos humanos, todo ello desde un enfoque de gnero transversal. La Poltica Europea de Vecindad constituye un referente clave para la construccin de las prioridades estratgicas de la Cooperacin Espaola en la regin del Mediterrneo. Esta poltica se construye en torno a un compromiso mutuo sobre valores comunes, principalmente en el mbito del Estado de Derecho, el respeto a los derechos humanos incluyendo los derechos de las minoras, la promocin de las relaciones de buena vecindad y los principios del mercado econmico y del desarrollo sostenible y la igualdad de gnero. En este sentido, es prioritario apoyar las lneas de a) promocin de la democracia representativa, participativa y pluralismo, y b) acceso a la justicia. Las lneas estratgicas complementarias son: a) el fomento de los sistemas pblicos de seguridad jurdica y econmica, b) la descentralizacin y el fortalecimiento de los entes locales, y c) la promocin y la defensa de los derechos humanos. En Amrica Latina, el principal problema que amenaza la regin, si bien con distinta intensidad, es la profundizacin de las brechas sociales, la creciente desigualdad y la inseguridad ciudadana. De ah que el fortalecimiento de la cohesin social para la igualdad haya ido vertebrando hasta la fecha los principales compromisos de las cumbres de jefes de Estado y de Gobierno de Europa y Amrica Latina (Guadalajara 2004 y Viena 2006), y se ha reforzado en las conferencias y cumbres iberoamericanas. En este contexto se sealan como lneas prioritarias: a) el fortalecimiento de la administracin pblica para la cohesin social, y b) la promocin de los mecanismos pblicos para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, especialmente en aquellos aspectos que fortalecen la integracin mediante programas y polticas regionales. Se contemplan como lneas complementarias a) la promocin de la democracia participativa y el pluralismo poltico, b) el fomento del acceso a la justicia, y c) la promocin y la defensa de los derechos humanos.
32
Alberdi y Bidaurrazaga (2002).
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Los instrumentos temticos, como la Iniciativa Europea de Democratizacin y Derechos Humanos, pueden desempear un papel importante en el fortalecimiento de la sociedad civil y de los procesos de dilogo que se encuentran actualmente abiertos en Asia. En este sentido, la estrategia de la Unin Europea y de Espaa puede respaldar los compromisos actuales de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE). Los temas relacionados con la gestin pblica en sectores como el agua potable y el dilogo sobre la gobernabilidad medioambiental pueden consolidar un modelo de cooperacin con Asia, como se ejemplific en abril de 2006 en la conferencia de Asia Central y de la Unin Europea en Almaty. Por tanto, son prioritarios a) el fortalecimiento de los instrumentos de derechos humanos, y b) la lnea estratgica de fortalecimiento de la cohesin social, con enfoque de gnero. Para los denominados estados frgiles, se establece como objetivo prioritario la reconciliacin nacional y la construccin de instituciones que garanticen la seguridad, principalmente mediante el fortalecimiento del tejido social y la participacin en el establecimiento de las nuevas reglas del Estado. En este sentido, tendrn prioridad las lneas relativas a la promocin de la democracia representativa y el pluralismo, as como el fortalecimiento de los entes locales. En este captulo ser necesario promover un multilateralismo activo.
Segundo criterio: logros, oportunidades y prioridades establecidas en los Documentos de Estrategia Geogrficos En general, el diagnstico regional es til para trazar lneas estratgicas, pero no excluyente. Es necesario adaptar estos criterios a los logros y oportunidades del pas o regin, as como las capacidades reales de los socios de implementar polticas que cumplan con los objetivos de reducir la pobreza y las desigualdades sociales y de gnero. Respecto a este criterio se analizan a continuacin los diferentes Documentos de Estrategia Pas (DEP) de la Cooperacin Espaola que han seleccionado entre sus objetivos prioritarios el sector de gobernabilidad democrtica.
Tabla 4. Pases prioritarios en cuyos Documentos de Estrategia Pas (DEP) se ha seleccionado como objetivo prioritario el sector de gobernabilidad democrtica Pas Angola Prioridad 2 Lnea estratgica Instrumentos y actores
Promocin de la democracia, representativa Proyectos y asistencia tcnica DGCAAEO, y participativa, y del pluralismo poltico. PNUD a travs de SGCMyH, becas DGCulturales, Ministerio de Justicia e Interior, EsFortalecimiento del Estado de Derecho. cuela Diplomtica, Fondos Propios Intermon Oxfam. Promocin de la democracia, representativa CERAI, CRE, ACPP, SI, CUME, CIREM, Pay participativa, y del pluralismo poltico. ridad, otras, Generalitat de Catalua, Ministerio de Administraciones Pblicas, Ministerio Desarrollo de la administracin al servicio de de Justicia, Tribunal de Cuentas, Congreso de la ciudadana y buena gestin de los asuntos los Diputados. pblicos. Promocin de la democracia, representativa y participativa, y del pluralismo poltico. Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Argelia
Bolivia
Promocin de la democracia, representativa Convenios y proyectos SGCMyH, programa y participativa, y del pluralismo poltico. a travs de PNUD, proyectos a travs de BID, BM y UE, proyectos Comunidades AuFortalecimiento del Estado de Derecho. tnomas (CCAA) y entes locales, Instituto de Desarrollo de la administracin al servicio de Estudios Fiscales, Tribunal de Cuentas, Mila ciudadana y buena gestin de los asuntos nisterio de Administraciones Pblicas, INAP, FEMP, Tribunal Constitucional, CGPJ, Fiscapblicos la General, CEMCI. Promocin de la democracia, representativa y participativa, y del pluralismo poltico. Desarrollo de la administracin al servicio de la ciudadana y buena gestin de los asuntos pblicos.
(Contina)
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Tabla 4. Pases prioritarios en cuyos Documentos de Estrategia Pas (DEP) se ha seleccionado como objetivo prioritario el sector de gobernabilidad democrtica (continuacin) Pas Cabo Verde Prioridad 1 Lnea estratgica Instrumentos y actores
Desarrollo de la administracin al servicio de Programas / proyectos y asistencia tcnica la ciudadana y buena gestin de los asuntos DGCAAEO, proyectos SGCMyH, Comunidad pblicos. Autnoma de Canarias (ONGD) y CCAA (directas) (Canarias, Galicia EGAP), Ministerio Fortalecimiento del Estado de Derecho. del Interior (Secretara de Estado de Seguridad), asistencias tcnicas y formacin policial, Fondo Gallego, Universidad Politcnica de Madrid. Fortalecimiento del Estado de Derecho. Programa DGIBEROAMRICA, SGCMyH, programa a travs de PNUD y programa a Desarrollo de la administracin al servicio de travs de la OEA/CICAD, Consejo General la ciudadana y buena gestin de los asuntos del Poder Judicial, CCAA. pblicos. Promocin de la democracia, representativa DGIBEROAMRICA, apoyo financiero y participativa, y del pluralismo poltico. (FAD), SGCMyH, Ministerio de Economa y Hacienda (en trmite), universidades, MIR, Fortalecimiento del Estado de Derecho. SES (AT), CCAA y entes locales. Desarrollo de la administracin al servicio de la ciudadana y buena gestin de los asuntos pblicos.
Ecuador
El Salvador
Filipinas
Promocin de la democracia, representativa DGCAAEO, PNUD a travs de SGCMyH, y participativa, y del pluralismo poltico. Caritas Inered, Manos Unidas, ONGD a travs de SGCMyH, MAEC (no SECI), fondos Desarrollo de la administracin al servicio de propios ISCOD. la ciudadana y buena gestin de los asuntos pblicos. Promocin de la democracia, representativa y participativa, y del pluralismo poltico. Fortalecimiento del Estado de Derecho. DGIBEROAMRICA, modernizacin del Estado y polticas sectoriales, programa de forDesarrollo de la administracin al servicio de talecimiento municipal, PNUD (SGCMyH), la ciudadana y buena gestin de los asuntos Comunidad Autnoma de Andaluca, organipblicos. zaciones empresariales (30%), Ministerio del Interior (Secretara de Estado de Seguridad), Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Promocin de la democracia, representativa Consejo General del Poder Judicial, proy participativa, y del pluralismo poltico. grama conjunto AECI, asistencias tcnicas, Ministerio de Industria Turismo y Comercio, otras comunidades autnomas. Fortalecimiento del Estado de Derecho. Programa DGIBEROAMRICA, proyectos BID, BM y UE, convenios y proyectos Promocin de la democracia, representativa SGCMyH, proyectos gabinete tcnico, proyectos CCAA, asistencias tcnicas Ministerio y participativa, y del pluralismo poltico. de Administraciones Pblicas, proyectos Promocin de la democracia, representativa ONGD, asistencias tcnicas INAP, FEMP, Congreso de los Diputados, Tribunal Constiy participativa, y del pluralismo poltico. tucional, Fiscala General del Estado, CEMCI, Fortalecimiento del Estado de Derecho. Consejo General del Poder Judicial (asistencia tcnica). Desarrollo de la administracin al servicio de la ciudadana y buena gestin de los asuntos pblicos.
(Contina)
4 Guatemala 1
Honduras
1 2
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Tabla 4. Pases prioritarios en cuyos Documentos de Estrategia Pas (DEP) se ha seleccionado como objetivo prioritario el sector de gobernabilidad democrtica (continuacin) Pas Marruecos Prioridad 1 Lnea estratgica Instrumentos y actores
Promocin de la democracia, representativa Convenios y proyectos DGCAAEO, y participativa, y del pluralismo poltico. SGCMyH, CCAA y entes locales, Ministerio de Justicia, Ministerio de Interior, Direccin Fortalecimiento del Estado de Derecho. General de Instituciones Penitenciarias, partidos polticos, Congreso de los Diputados, Senado, Junta Electoral Central, sindicatos, Consejo General del Poder Judicial, Tribunal Desarrollo de la administracin al servicio Constitucional, Fiscala General del Estado, de la ciudadana y buena gestin de los Consejo General de la Abogaca, FEMP, asuntos pblicos. INAP, FIIAPP. Desarrollo de la administracin al servicio de Asistencias tcnicas y programa DGCAAEO, la ciudadana y buena gestin de los asuntos SGCMyH (fondo global, convenio y proyecto), pblicos. CCAA y entes locales, Ministerio de Justicia. Promocin de la democracia, representativa y participativa, y del pluralismo poltico. Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Mauritania
Mozambique
Desarrollo de la administracin al servicio de DGCAAEO, ONGD a travs de SGCMyH, la ciudadana y buena gestin de los asuntos CCAA y entes locales, asistencias tcnicas de pblicos. profesionales y empresas, Ministerio de Economa y Hacienda, ONGD (fondos propios). Promocin de la democracia, representativa Programas, proyectos y cooperacin tcy participativa, y del pluralismo poltico. nica DGCAAEO, ONGD a travs de SGCMyH, CCAA y entes locales, asistencias Fortalecimiento del Estado de Derecho. tcnicas de profesionales y empresas, Ministerio de Economa y Hacienda, ONGD (fonDesarrollo de la administracin al servicio de dos propios), Consejo General del Poder la ciudadana y buena gestin de los asuntos Judicial, universidades, CEMCI y otras orgapblicos. nizaciones especializadas en el sector. Promocin de la democracia, representativa Proyectos y programas DGIBEROAMy participativa, y del pluralismo poltico. RICA, SGCMyH, proyectos CCAA, fundaciones, partidos polticos, asistencia tcnica Fortalecimiento del Estado de Derecho. y formacin del Ministerio de Justicia, MiDesarrollo de la administracin al servicio de nisterio del Interior, Ministerio de Economa, la ciudadana y buena gestin de los asuntos Consejo General del Poder Judicial, Tribunal de Cuentas. pblicos. Promocin de la democracia, representativa Actuaciones bilaterales DGIBEROAMEy participativa, y del pluralismo poltico. RICA, PNUD y OIT (SGCMyH), convenios y proyectos SGCMyH, posibles actuaciones Fortalecimiento del Estado de Derecho. multilaterales PNUD y CIDH de la OEA, CCAA y entes locales, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Ministerio de Economa y Hacienda, Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, Ministerio del Interior, Ministerio de Desarrollo de la administracin al servicio de Administraciones Pblicas, INAP, Instituto de la ciudadana y buena gestin de los asuntos la Mujer, sindicatos, universidades, Consejo General del Poder Judicial, Congreso de los pblicos. Diputados, FIIAPP, FEMP, IEF, Agencia Tributaria.
(Contina)
Nicaragua
Paraguay
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Tabla 4. Pases prioritarios en cuyos Documentos de Estrategia Pas (DEP) se ha seleccionado como objetivo prioritario el sector de gobernabilidad democrtica (continuacin) Pas Per Prioridad 1 Lnea estratgica Instrumentos y actores
Promocin de la democracia, representativa Programa OIT, programa AGORA Democry participativa, y del pluralismo poltico. tica, apoyo al acuerdo nacional CAN-PNUDBID), Red Iberoamericana de Defensora / cumbres, programa Cumbres, SGCMyH, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (diFortalecimiento del Estado de Derecho. logo social), Ministerio de Justicia, Ministerio de Medio Ambiente, Ministerio de Administraciones Pblicas, INAP, MAEC (no SECI), ONGD (sobre todo derechos humanos), CoDesarrollo de la administracin al servicio de munidad Madrid, Murcia, La Rioja, fundaciola ciudadana y buena gestin de los asuntos nes sindicales, Congreso de los Diputados, Colegio de Abogados de Espaa, universidapblicos. des, Consejo General del Poder Judicial. Fortalecimiento del Estado de Derecho. Proyectos y programas DGIBEROAMRICA, SGCMyH, gabinete tcnico, Gobierno Desarrollo de la administracin al servicio de de Navarra, Comunidad de Madrid, FIIAPP, la ciudadana y buena gestin de los asuntos proyectos CCAA, fundaciones, partidos popblicos. lticos, asistencia tcnica y formacin del Promocin de la democracia, representativa Ministerio de Justicia, Ministerio del Interior, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Admiy participativa, y del pluralismo poltico. nistraciones Pblicas, Ministerio de Economa, Consejo General del Poder Judicial, Fortalecimiento del Estado de Derecho. Tribunal de Cuentas, FEMP, Fiscala GeneDesarrollo de la administracin al servicio de ral, sindicatos, Agencia Tributaria, Tribunal la ciudadana y buena gestin de los asuntos de Cuentas. pblicos Desarrollo de la administracin al servicio de Programas, proyectos, y cooperacin tcnica la ciudadana y buena gestin de los asuntos DGCAAEO, cooperacin tcnica CCAA (dipblicos. recta). Fortalecimiento del Estado de Derecho. DGCAAEO, SGCMyH, Ministerio del Interior, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, Desarrollo de la administracin al servicio de CCAA y entes locales, apoyo presupuestario la ciudadana y buena gestin de los asuntos gabinete tcnico, ONGD (fondos propios), pblicos. partidos polticos. Promocin de la democracia, representativa y participativa, y del pluralismo poltico. Desarrollo de la administracin al servicio de la ciudadana y buena gestin de los asuntos pblicos.
Repblica Dominicana
Senegal
Territorios palestinos
Promocin de la democracia, representativa y participativa, y del pluralismo poltico. Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Vietnam
Desarrollo de la administracin al servicio de DGCAAEO, SGCMyH, apoyo presupuestala ciudadana y buena gestin de los asuntos rio (gabinete tcnico). pblicos.
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5.3. Marco instrumental y de coordinacin 5.3.1. Instrumentos

Tal y como establece el Plan Director 2005-2008, La seleccin de los instrumentos y el equilibrio entre la cooperacin directa y la llevada a travs de OOII sern resultado del anlisis de las necesidades de cada pas, determinadas mediante el dilogo entre el gobierno y otros actores implicados (donantes, OOII y sociedad civil) y fijadas en las correspondientes estrategias pas. No obstante, desde esta Estrategia es necesario sealar algunas pautas en relacin con cuatro instrumentos: Programas, proyectos, asistencia tcnica y nuevos instrumentos. Colaboracin y financiacin pblica a ONGD. Actuaciones en materia de deuda externa. Educacin para el desarrollo y sensibilizacin social. Respecto a los programas y proyectos, se buscar que trasciendan la estructura institucional y generen espacios de participacin amplios (entre sectores sociales, econmicos y polticos) para el anlisis especfico, la discusin y la construccin de polticas inclusivas. Se debe partir del hecho de que existen en los pases en desarrollo sectores polticos y econmicos que condicionan de manera importante la definicin del modelo de Estado y el diseo y ejecucin de polticas pblicas con enfoque de gnero. Por ello, es necesario considerarlos como actores relevantes y promover su participacin en actividades especficas. Los programas han de ser integrales en lo que respecta a la participacin de diversas instituciones, actores y sectores. Tambin han de ser concretos en sus objetivos y resultados, con el fin de que puedan ser evaluados y servir de lecciones aprendidas para futuras intervenciones. Dado que el sector requiere un nfasis especial en los procesos, se valorarn especialmente las iniciativas de programacin plurianual. La Declaracin de Pars establece un nivel de compromisos que deben cumplir los pases donantes y los pases socios antes del ao 2010. Son cinco compromisos, desarrollados a travs de la mutua responsabilidad y que deben ser interpretados a la luz de la situacin especfica de cada pas socio: 1. Apropiacin, entendida como el compromiso que permite a los pases socios ejercer una autoridad efectiva sobre sus polticas de desarrollo y estrategias y coordinar acciones de desarrollo. 2. Alineamiento, que se refiere al compromiso por el cual los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, las instituciones, los sistemas y los procedimientos nacionales de desarrollo de los pases socios. 3. Armonizacin, en relacin con las acciones por las cuales los donantes son transparentes y colectivamente eficaces. 4. Gestin orientada a resultados. 5. Rendicin de cuentas, lo que significa un compromiso entre donantes y socios de mutua responsabilidad sobre los resultados del desarrollo, instaurando un proceso de revisiones de evaluacin mutua y ante sus propias sociedades. Vinculado a este punto, merecen especial atencin los Programas de Twinning o Hermanamientos. Esta iniciativa, creada por la Comisin Europea en 1998, constituye el eje de los proyectos de reforma institucional y modernizacin administrativa de los pases candidatos al acceso a la Unin Europea. La metodologa, la experiencia acumulada y la capacidad de gestin de la Fundacin FIIAPP han hecho posible incorporar a la cooperacin internacional a instituciones tales como el Consejo General del Poder Judicial, el Defensor del Pueblo, la Polica Nacional, la Guardia Civil, el Secretariado Nacional Gitano, o diversos centros de estudios e institutos pblicos, as como administraciones pblicas que van desde la Agencia Tributaria, la Agencia de Proteccin de Datos y todos los ministerios del Estado espaol. Esta capacidad de movilizacin del servicio pblico ha incluido tambin a las CCAA, quienes han dispuesto de un instrumento de cooperacin internacional donde trasladar gran parte de su experiencia y conocimiento en materias que hoy en da son competencias autonmicas. De ah que sea conveniente analizar las posibilidades de utilizar este instrumento en otros mbitos geogrficos no necesariamente vinculados a la incorporacin a la Unin Europea, aplicando las pautas de intervencin que se especifican en esta Estrategia -intervenciones ms amplias, reformas integrales, heterogeneidad y diversidad, uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (e-twinning), cooperacin sur-sur. Adems, al igual que ocurre con las asesoras tcnicas, no puede obviarse la importan58
cia de las universidades como fuente de recursos intelectuales y tcnicos para la formulacin y/o la fiscalizacin de polticas pblicas y como responsables de la formacin de nuevos liderazgos. De ah la conveniencia de valorar en los programas de twinning una nueva modalidad que incluya la creacin y el intercambio de conocimiento (I+D+i). En lo que respecta a los nuevos instrumentos (enfoque sectorial, apoyo presupuestario), es importante considerar que una de las claves de la mejora de la gobernabilidad democrtica consiste en alcanzar un amplio grado de participacin de los sectores sociales y econmicos involucrados en el desarrollo de las polticas pblicas. De ah que, el enfoque sectorial o el apoyo presupuestario no parecen a simple vista los instrumentos ms adecuados para la mejora de procesos incluyentes, a no ser que se promuevan en paralelo mecanismos de participacin tales como consejos participativos o auditorias sociales y elementos para la transversalidad de gnero. No obstante, la Cooperacin Espaola debe tender a poner en prctica estos instrumentos, estableciendo los cruces entre los programas y proyectos de cooperacin que est desarrollando bilateral o multilateralmente y buscando coherencia y complementariedad entre las diferentes acciones e inversiones, en un marco de integralidad. Adems, deben ser determinantes los indicadores cualitativos y cuantitativos que midan la voluntad poltica, eficiencia y eficacia de los poderes pblicos en el desarrollo y aplicacin de polticas que mejoren la gobernabilidad democrtica, el desarrollo institucional y la participacin ciudadana, con enfoque de gnero. En el sector de la gobernabilidad, las actividades de sensibilizacin y capacitacin tienen mucha importancia. El intercambio de experiencias y conocimientos entre personas expertas y funcionarios pblicos es de gran valor para el aprendizaje mutuo y para el desarrollo de buenas prcticas, as como para la fiscalizacin de las polticas pblicas, pero estas actividades no deben determinar toda la agenda. Por un lado, es necesario orientar el papel de la Cooperacin Espaola como facilitadores de espacios, y tambin cuidar que no sean slo las lites quienes tengan mejores oportunidades para acceder a la capacitacin y a la formacin. Es preciso que los procesos de sensibilizacin tengan en cuenta el elemento de cohesin de grupo y generar promociones de lderes, hombres y mujeres, que no estn aislados del hecho social: la pobreza y la desigualdad. En este sentido, dada la importancia del poder local y puesto que es difcil disear y ejecutar polticas pblicas viables y efectivas slo desde el gobierno central, el esfuerzo de la Cooperacin Espaola tambin debe considerar a los actores regionales y municipales en las actividades de sensibilizacin y capacitacin, con el fin de que puedan incorporase con xito a dicho proceso. Ser necesario promover espacios regionales (departamentales) para el anlisis, discusin y propuesta de polticas pblicas y para el reconocimiento de los derechos humanos y de las libertades democrticas se integren el enfoque de gnero. Asimismo, es necesario vincular en todo momento a los medios de comunicacin en las actividades de sensibilizacin y capacitacin, de manera que contribuyan a generar un clima de confianza y legitimidad en la poltica, en la institucionalidad y en el Estado social, democrtico y de Derecho. La colaboracin y financiacin a ONGD, y especialmente a las ONG especializadas en derechos humanos, es uno de los elementos que tradicionalmente ha tenido un peso especfico menor en el modelo de Cooperacin Espaola para la gobernabilidad democrtica, comparado con el papel que han desempeado otras instituciones o servicios de la administracin pblica. Precisamente, este aspecto debe tomar una relevancia mayor porque las ONG, las asociaciones o las fundaciones de partidos y de sindicatos, y las organizaciones de mujeres y feministas contribuyen decididamente a la creacin de una cultura ciudadana incluyente, participativa y activa en la defensa de los derechos humanos. Es, por tanto, el principal activo de la democracia. En este sentido, es un elemento crtico para el xito de los programas de gobernabilidad la participacin de la sociedad civil en el diseo e implementacin de los mismos, ya que, de lo contrario, la cooperacin estara actuando en un mbito sectorial (exclusivamente poltico o tcnico) que podra llegar a no tener mucha relacin con la realidad del contexto social. Por ltimo, es necesario considerar como uno de los instrumentos claves para la Estrategia de Gobernabilidad las actuaciones en materia de deuda externa. La deuda no puede convertirse en uno de los factores que determina estructuralmente el desarrollo de un pas, y esto es relevante no slo en el caso de los pases altamente endeudados sino tambin en aquellos otros pases de renta media cuyos niveles de deuda hacen imposible acometer polticas pblicas que podran activar a corto plazo un proceso de cambio social. Este instrumento debe manejarse con una doble cautela: en primer lugar, actuando de manera coordinada con otros pases para asegurar la coherencia de polticas en los procesos de condonacin de la deuda y, en segundo, asegurando que los procesos de condonacin tienen como contrapartida una actuacin determinante en el impulso de las polticas pblicas ms urgentes encaminadas a la reduccin de la pobreza y las desigualdades.
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5.3.2. Marco para la coordinacin de actores

Las administraciones pblicas en Espaa han cumplido un papel muy importante en la promocin de la gobernabilidad democrtica. En los ltimos aos, fruto del proceso de cohesin social europeo, la experiencia de las CCAA ha cobrado tambin una nueva dimensin y debe ponerse de relieve en cualquier estrategia de cooperacin, especialmente en el sector de la participacin ciudadana y el desarrollo institucional. Por otro lado, son muchas las instituciones que desde el mbito central realizan actividades vinculadas con el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica: la Agencia de Proteccin de Datos, el Consejo Econmico y Social, el Consejo General del Poder Judicial, la Fiscala General del Estado, el Instituto Nacional de Administracin Pblica, el Instituto de Estudios Fiscales, la Intervencin General del Estado, el Instituto Nacional de Estadstica, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Educacin y Ciencia, el Ministerio de Economa y Hacienda a travs de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria, el Ministerio de Administraciones Pblicas, el Ministerio de Fomento, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, el Ministerio de Sanidad y Consumo y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Instituto de la Mujer, el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Cuentas, entre otros. De modo que es importante, con la intencin de conseguir una mejor coordinacin en un sector tan sensible que afecta a la construccin del Estado democrtico y las reglas de convivencia ciudadana, que todos los actores que construyen esta poltica en Espaa asuman la responsabilidad de poner en marcha un modelo de trabajo conjunto cuyo funcionamiento est basado en la colaboracin y la creacin de alianzas para lograr el mayor impacto y coherencia institucional. En este sentido, se trabajar en el fortalecimiento de los mecanismos de coordinacin, como podra ser la creacin de Mesas Sectoriales de Coordinacin, lideradas por la Secretara de Estado de Cooperacin, a travs de la Direccin General de Planificacin y Evaluacin de Polticas para el Desarrollo (DGPOLDE), y que se deriven formalmente de los consejos consultivos (Consejo de Cooperacin, Comisin Interministerial y Comisin Interterritorial, incluida la red GEDEA), siendo su finalidad dar seguimiento a los tres objetivos previstos en la Estrategia de Gobernabilidad para garantizar la coherencia y la complementariedad de las actividades que se desarrollen en este sector. Este mecanismo de coordinacin garantizara un primer nivel de corresponsabilidad en la toma de decisiones que debe tener muy en cuenta las iniciativas y compromisos que se derivan del mbito multilateral. En un segundo nivel, y desde el punto de vista de la ejecucin, corresponde a la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional dotar a la Cooperacin Espaola de un marco de coordinacin interorgnico e interinstitucional que d coherencia a las actuaciones en cada pas y a los programas ya definidos, as como adaptar estos programas a los objetivos y orientaciones definidos en esta Estrategia, fijando Planes Operativos Anuales, adaptando objetivos, recursos y prioridades temticas y geogrficas para cada ao y definiendo los Modelos de Gestin para cada proyecto y programa. Ya se han diseado varios programas sectoriales que estn en marcha: geogrficos (Plan Regional de Gobernabilidad Amrica Latina, Plan Regional de Gobernabilidad Pases Andinos, Programa de Gobernabilidad Mediterrneo -en proceso de elaboracin-), Programa Iberoamericano de Formacin Tcnica Especializada (PIFTE) y Programa de Cooperacin Horizontal de Apoyo al Municipalismo y al Mundo Local (Programa Municipia). El Programa Municipia ha sido constituido como iniciativa para mejorar las capacidades institucionales, polticas, sociales y econmicas del mbito municipal aprovechando la gran experiencia en liderazgo del desarrollo de los entes locales espaoles. Municipia es un punto de encuentro de los cientos de municipios espaoles que cooperan y de los Fondos de Solidaridad junto a la Administracin General del Estado para articular intervenciones de un alto impacto institucional en la consolidacin de la descentralizacin del Estado y la satisfaccin de las necesidades humanas desde su esfera administrativa ms prxima. En este sentido, la intervencin de la cooperacin municipal va a tener una nueva dimensin ms ambiciosa y esperamos que de mayor impacto en el prximo periodo. La Fundacin Internacional Iberoamericana para Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP) es un actor de la poltica de Cooperacin Espaola en el sector de la gobernabilidad democrtica capaz de movilizar conocimiento y gestin pblica en aquellos sectores relacionados con la construccin de ciudadana, instituciones, democracia, buen gobierno y promocin de polticas pblicas. En el mbito del fortalecimiento institucional, FIIAPP ha desarrollado dos programas novedosos que han potenciado el perfil europesta de la Cooperacin Espaola: el programa de hermanamientos y el programa EUROsociAL. Adems, el servicio que presta a todas las administraciones pblicas involucradas en el sector y que realizan actividades de cooperacin internacional (incluyendo las CCAA) convierte a esta Fundacin en un actor estratgico en el sector de la gobernabilidad.
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Por ello, y sumado al papel instrumental que cumple en relacin con diversos actores, la Estrategia de Gobernabilidad otorga a esta institucin un papel relevante al servicio de la Secretara de Estado de Cooperacin y en colaboracin con la (DGPOLDE), en la gestin de conocimiento y promocin de buenas prcticas en lo relativo al sector de la gobernabilidad democrtica. En el mbito de la ejecucin, la FIAAPP participar activamente en la coordinacin de aquellas tareas en las que la Fundacin ha venido trabajando en los ltimos aos: el rea de cohesin social, el rea de la formacin y el liderazgo pblico y el desarrollo de los programas de asistencia tcnica pblica de la Cooperacin Espaola y de las administraciones pblicas espaolas y el grupo para la igualdad de gnero. Por ltimo, las universidades, ONG, fundaciones de partidos, los centros de estudios, las organizaciones empresariales, sindicales y de la economa social, y las organizaciones de mujeres y feministas, gubernamentales y no gubernamentales en el mbito de la gobernabilidad, los derechos humanos, la descentralizacin y la participacin ciudadana, la democratizacin o la lucha contra la corrupcin son actores centrales en el concepto de gobernabilidad democrtica que defiende esta Estrategia. Las organizaciones sindicales y empresariales aportan un valor aadido a la Cooperacin Espaola promoviendo programas de apoyo a la promocin de los derechos y potenciando la capacidad tcnica y organizativa de organizaciones sindicales en los pases en desarrollo para la consolidacin de marcos laborales estables, en los que se respeten los derechos de los trabajadores y se fomente el dilogo social y la negociacin colectiva. Tambin ser importante, para la consecucin de los objetivos definidos en esta Estrategia, dar pasos innovadores con programas y proyectos que aporten un valor aadido desde el punto de vista de la I+D+i, haciendo de la Cooperacin Espaola en el sector de la gobernabilidad democrtica un mbito de calidad y prestigio reconocido internacionalmente.
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6. Proceso de difusin y apropiacin
Proceso de difusin y apropiacin
6 Proceso de difusin y apropiacin

La Estrategia ha de ser conocida por todos los actores de la Cooperacin Espaola y por las contrapartes en los pases socios con los que trabaja. Por ello, la DGPOLDE disear un Plan de comunicacin para la Estrategia. Adems de los cauces ordinarios de difusin a travs de los rganos consultivos y de coordinacin de la Cooperacin Espaola, se llevarn a cabo distintas actuaciones:
La Estrategia se acompaa de un Resumen Ejecutivo que contiene los aspectos ms importantes para que resulte ms manejable su uso. Se realizarn sesiones informativas dirigidas a los distintos departamentos de la Administracin General del Estado (MAEC y otros ministerios implicados), de las CCAA y de las organizaciones y federaciones de las administraciones locales. Se difundir entre las ONGD y las coordinadoras de ONGD (estatal, autonmicas y locales) al igual que entre otros agentes de la cooperacin como son los sindicatos, universidades, fondos de cooperacin etc.
La coordinacin y armonizacin entre donantes y actores, as como la progresiva reorientacin de las actuaciones, procedimientos e instrumentos hacia las lneas estratgicas y actuaciones prioritarias de esta Estrategia, se favorecern mediante varios tipos de actuaciones orientadas a la sensibilizacin y apropiacin:

La organizacin de actividades especficas del sector. Foros y debates temticos dirigidos a los distintos actores. Seminarios o talleres formativos para los agentes de la cooperacin, con especial incidencia en la formacin de los agentes gubernamentales. Sistematizacin de casos y experiencias. Elaboracin y difusin de estudios de casos y experiencias exitosas con fines formativos.
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Proceso de seguimiento y evaluacin

7. Proceso de seguimiento
7 Proceso de seguimiento y evaluacin

El seguimiento y la evaluacin de la poltica de cooperacin para el desarrollo constituyen herramientas de anlisis imprescindibles para suministrar informacin sobre el desempeo y resultados de las intervenciones de la Cooperacin Espaola. Adems, la evaluacin es un instrumento de aprendizaje, que permite obtener lecciones de la experiencia y aportar insumos para una mejor planificacin de intervenciones futuras. Esto es particularmente importante en las intervenciones en gobernabilidad, en las que el seguimiento y la evaluacin deben formar parte de un sistema integrado de reflexin y comunicacin en apoyo de la ejecucin de la estrategia sectorial. El sistema de seguimiento y evaluacin de la presente Estrategia se basar principalmente en 2 criterios relativos a los elementos que la justifican, su diseo y articulacin. Coherencia interna: definida como la adecuada articulacin interna de la Estrategia, se valorar la correspondencia entre los problemas y las causas identificadas en el diagnstico, y su relacin con la definicin, calidad y jerarqua de objetivos, lneas estratgicas y actuaciones propuestas. Coherencia externa: Como instrumento de planificacin, el objetivo de este documento es articularse con otras polticas y programas, especialmente en tres mbitos de planificacin diferentes: los niveles de planificacin estratgica de la poltica espaola de cooperacin Plan Director y Estrategias Geogrficas-, los principales consensos de la agenda internacional de desarrollo, con atencin especial a los Objetivos del Desarrollo del Milenio y la Declaracin de Pars, y las polticas nacionales y otras intervenciones ejecutadas en cada uno de los pases receptores. Para cumplir este objetivo, la Estrategia debe ser asumida y utilizada y, a su vez, los diferentes proyectos diseados con base en la misma deben ser coherentes y tener objetivos medibles y evaluables mediante su impacto a travs de la gestin por resultados. Desde este punto de vista, se propone una evaluacin de la Estrategia diferente de la evaluacin del sector de la gobernabilidad, pero vinculada, en lneas generales, a ste. Para ello proponemos la evaluacin de la coherencia externa de la Estrategia de Gobernabilidad Democrtica, participacin Ciudadana y Desarrollo Institucional en dos niveles:
Nivel de apropiacin. Las variables de evaluacin deben recoger la medida en que los diferentes actores de la cooperacin utilizan los criterios y pautas de la Estrategia para su propia planificacin. Nivel de impacto. Coincidente con la evaluacin general del sector, en la que las variables de evaluacin deben recoger el grado de alcance de los objetivos, tanto generales como especficos, de esta Estrategia.
A su vez, la evaluacin de la coherencia externa debe realizarse, tanto para la cooperacin bilateral como la multilateral o multibilateral. En cuanto a la cooperacin bilateral, los Documentos de Estrategia Geogrfica ya han recopilado indicadores de ambos tipos: tanto de apropiacin como de impacto, por lo que es pertinente utilizarlos, en el marco de la Estrategia sectorial, convenientemente adaptados y actualizados a las necesidades de la Estrategia. Todo ello, facilitar la armonizacin del seguimiento de diferentes instrumentos estratgicos de la Cooperacin Espaola en el territorio, y su agregacin y comparacin a escala global. El seguimiento de la aplicacin de los Documentos de Estrategia Sectorial, se llevar a cabo cada vez que se realice una evaluacin en el sistema de cooperacin espaol. Estas evaluaciones verificarn la integracin de las lneas estratgicas y actuaciones prioritarias en las intervenciones de la Cooperacin Espaola. La evaluacin de la estrategia sectorial se realizar a nivel geogrfico, analizando su aplicacin en el marco de los pases y regiones donde acta la Cooperacin Espaola, a travs de un cruce con las estrategias geogrficas (DEP o PAE) y midiendo el grado de implicacin de los gestores para adoptar las directrices marcadas. Esta evaluacin debe permitir enjuiciar el grado de integracin de las prioridades marcadas por la Estrategia en las actuaciones de cooperacin en gobernabilidad democrtica, participacin ciudadana y desarrollo institucional en los pases, su grado de flexibilidad y capacidad de adaptacin a la realidad, centrando los esfuerzos en la valoracin de la contribucin a orientar los objetivos establecidos por la Estrategia, a nivel de cada pas. En el contexto multilateral, sin perjuicio de lo que establezca la estrategia correspondiente, la adecuacin de la Estrategia se evaluar midiendo el grado de alineacin entre las prioridades de la Estrategia y los fondos destinados a financiar los organismos mulitinacionales y fondos fiduciarios, as como los diferentes parternariados publico-privados en los que la Cooperacin Espaola participe.
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Estrategia de Gobernabilidad Democrtica, Participacin Ciudadana y Desarrollo Institucional

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5.2. Marco geogrfico .......................................................................................................................... 53 5.3. Marco instrumental y de coordinacin ..................................................................... 58

Proceso de difusin y apropiacin ........................................................................................ 63

Proceso de seguimiento y evaluacin ............................................................................... 67

Bibliografa y webs de inters .................................................................................................. 71

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Leire Pajn Iraola Secretaria de Estado Internacional para el Desarrollo

Proceso de elaboracin y agradecimientos

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Grindle (2004). Abramovich (2006). Domingo (1998).

COM 2006, 421 final, p. 5.

2.2. Ciudadana y democracia

Estrategia de Gobernabilidad Democrtica, Participacin Ciudadana y Desarrollo Institucional

2.3. Polticas pblicas y actores sociales

Government Administration Strengthening Civil Society

Legal and Judicial Development Public Sector Financial Management

Data from CRS Development Online database, http://www.oecd.org/dac/stats/idsonline/

Estrategia de Gobernabilidad Democrtica, Participacin Ciudadana y Desarrollo Institucional

Guzmn (2003). Ibd., p. 15.

2.4. Globalizacin y desarrollo local

Jouve (2005: 44).

Estrategia de Gobernabilidad Democrtica, Participacin Ciudadana y Desarrollo Institucional

2.5. El acceso al conocimiento y a la comunicacin como instrumento para el cambio

Rodrik (2004). Diamond (1992).

Predictibilidad de las normas

Aceptacin de la incertidumbre de los resultados del juego democrtico

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3.2. Mejorar la coordinacin para mejorar la coherencia de polticas

3.3. Obtener resultados a medio plazo

Sobre este punto, vase Grindle (2004), y Easterly (2006).

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Plan Director (en proceso de elaboracin).

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4.2. Marco institucional internacional

Capacidades ligadas a instrumentos

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Banco Mundial / BID

Making governance work for the poor (2006).

5.1.2. Objetivos especficos

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Abramovich (2006: 3).

5.1.3. Lneas estratgicas y actuaciones prioritarias

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5. Promocin y defensa de los derechos humanos

6. Promocin de la democracia participativa, representativa y el pluralismo poltico

7. Descentralizacin y fortalecimiento de los entes locales

Objetivos estratgicos de gobernabilidad

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Objetivos estratgicos de gobernabilidad

Objetivos estratgicos de gobernabilidad

Descentralizacin y participacin ciudadana

Estrategia de Gobernabilidad Democrtica, Participacin Ciudadana y Desarrollo Institucional

Fortalecimiento y promocin de organizaciones polticas propias.

cin del recurso humano a nivel departamental.

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5.2. Marco geogrfico

Alberdi y Bidaurrazaga (2002).

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