CALIDAD PARA TODOS.

LA REFORMA EDUCACIONAL EN EL PUNTO DE QUIEBRE

Jos Weinstein Gonzalo Muoz En pocas dimensiones de la vida social chilena han existido tantos cambios en estas dos dcadas concertacionistas como en la educacin. Hoy, los nios y jvenes tienen completamente otras oportunidades de educarse, tanto en cantidad como en calidad, que las que tenan con anterioridad a 1990, y mirando en perspectiva cuesta encontrar otro perodo de nuestra historia con semejante expansin. Sin embargo, la ciudadana no est conforme con lo existente, le cuesta valorar lo avanzado y prima la opinin que Chile se merece una enseanza de una calidad muy superior. Es en esta paradoja, de contar con una mayor y mejor educacin que nunca, y al mismo tiempo ser testigos de una crtica ciudadana extendida hacia esa misma educacin, que creemos que de alguna manera se expresa el propio cambio vivido, que ha despertado expectativas inditas en los jvenes y sus familias, pero tambin la energa social necesaria para impulsar el cambio que se requiere hoy. Con esta hiptesis general de trasfondo, este artculo1 describe y analiza los principales logros y lmites de la reforma educacional que se ha venido implementando en nuestro pas desde el regreso a la democracia.2 Se intenta construir un balance proyectivo del perodo 1990 - 2009, a partir de tres secciones del texto: una primera, que aborda los avances y logros mayores que Chile ha conquistado en educacin; la segunda trata de las limitaciones o insuficiencias que han estado presentes en el proceso y sus consecuencias. Por ltimo, se consignan los nuevos desafos que debieran estar en una agenda de cambios para los prximos 20 aos.3 Si bien nos centraremos en lo acontecido en el sistema educacional, no quisiramos transmitir una visin auto contenida o educacin-cntrica. La educacin opera dentro de un sistema social mayor y se ve afectada, para bien o para mal, por los procesos econmicos, polticos o sociales en curso. Ms precisamente: para alcanzar estos logros, que ubican a Chile en la avanzada de Latinoamrica, ha sido clave la perseverancia de los sucesivos gobiernos por impulsar la agenda educativa, pero tambin aquellos no habran sido viables sin la prosperidad econmica, la estabilidad poltica y la drstica reduccin de la pobreza que ha vivido el pas. Asimismo las encrucijadas mayores de nuestro desarrollo, como la incapacidad de contener la segmentacin social o de disminuir las brechas de inequidad, tambin han repercutido en el sector, imponiendo restricciones difciles de salvar al interior del sistema educativo. Los muros de la escuela no son tan altos como para impedir que la sociedad penetre en ella
Agradecemos los tiles comentarios y sugerencias realizados por Jos Joaqun Brunner, Ivn Nez y Dagmar Raczynski para la redaccin final de este artculo. 2 Debe consignarse que se aborda solo tangencialmente lo acontecido en las dos puntas del sistema, la educacin preescolar y la superior. 3 Adicionalmente se anexa una descripcin anualizada de las principales medidas (programas y leyes) que se han realizado en el sector en estos 4 ltimos gobiernos.
1

1. Cunto ha cambiado la educacin chilena?

Las transformaciones del sistema escolar han sido de distinto tipo y profundidad. Queremos sintetizar los avances alcanzados en los siguientes puntos: la centralidad social y poltica que la educacin ha logrado; los saltos que se han producido en cuanto a las oportunidades educativas existentes; el rompimiento de inercias (estructurales o culturales) que inhiban iniciar procesos de cambio mayores en el sistema escolar; y el enriquecimiento de la experiencia de estudiar para los nios, adolescentes y jvenes. Una prioridad-pas Una constatacin poco debatible respecto de la alta importancia otorgada al sector educacin en estos aos es el aumento del presupuesto asignado al sector. Es as como el gasto pblico destinado a educacin se quintuplica en el perodo, pasando de algo ms de 700 mil millones de pesos en 1990 a casi tres millones 600 mil millones para el ao 2007 (ambos en moneda 2007).4 Asimismo se expresa en que pasa a ser la partida ms significativa del presupuesto pblico. Es importante consignar que el crecimiento del gasto en educacin se sigue produciendo incluso en aos en que hay desaceleracin econmica, como durante la crisis asitica. Otra expresin de esta centralidad poltica se manifiesta en la importancia otorgada al logro de cambios en la legislacin que amplan los derechos ciudadanos en educacin. Si hubiese que elegir una de las muchas leyes que se han materializado en esta direccin, es indudable que la ampliacin de la escolaridad obligatoria y gratuita a 12 aos (2003) sera la seleccionada. Pero no deben olvidarse otras, tales como la reforma constitucional que garantiza el acceso universal al kinder (2006), o la proteccin al derecho a continuar sus estudios de las estudiantes embarazadas (2000). Debe sealarse que la restriccin mayor de no contar con mayora parlamentaria, ha requerido de los sucesivos gobiernos concertacionistas un permanente esfuerzo poltico por consensuar con la oposicin las diferentes modificaciones deseadas, siendo el camino de amplios acuerdos prelegislativos uno de los ms eficaces.5 Esta centralidad de la educacin para el desarrollo nacional se ha ido instalando progresivamente en el debate pblico. No es casual que los medios de comunicacin le den mayores espacios al quehacer educativo, que florezcan iniciativas de mltiples actores dedicados al tema incluyendo movimientos ciudadanos-, que el tema no pueda estar ausente de las ofertas programticas de las candidaturas polticas o de los encuentros anuales del empresariado, y que se hayan creado centros especializados de estudios en estas materias.

Dado que la mayora del presupuesto educativo se dirige a la subvencin escolar, el salto del financiamiento es tambin un salto de aquella (se cuadruplica entre 1990 y el 2008). 5 Los dos momentos cruciales en esta direccin son la Comisin de Modernizacin de la Educacin Nacional (1994), llamada tambin Comisin Brunner, cuyas conclusiones fueron la base de la reforma educativa impulsada por el gobierno de Frei, y la numerosa Comisin Garca-Huidobro (2006/2007), formada bajo el gobierno de Bachelet, y que propuso el reemplazo de la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE), que vena desde el gobierno militar, y la creacin de una nueva arquitectura institucional.

Pero esta nueva importancia trasciende el mundo pblico o las iniciativas gubernamentales, y forma parte de las clulas mismas de la sociedad chilena. De este modo las personas y las familias han incrementado sustancialmente sus ambiciones en materia educacional, siendo ste claramente visualizado como el principal (sino nico) canal de desarrollo personal y movilidad social de una generacin a la siguiente. Ya no basta con cursar la enseanza bsica, incluyendo kinder, ni con terminar la enseanza media lo que no era evidente a fines de los 80, como veremos a continuacin. Prcticamente todo estudiante secundario hoy da ambiciona, y en ello es secundado por sus padres, llegar a la educacin superior.6 Es este anhelo ciudadano de ms y mejor educacin, este alto valor social otorgado a la enseanza en todos los niveles, el principal motor que se ha echado a andar para impulsar el mejoramiento continuo de lo existente. Un salto nico en las oportunidades educativas Se ha desarrollado un proceso constante y silencioso de expansin de la escolarizacin en todos los niveles, de proporciones tales que no es exagerado hablar de una revolucin de las oportunidades educativas. Los nmeros en este sentido son elocuentes, consolidndose la cobertura prcticamente universal en educacin bsica y creciendo ms de un 20% la tasa de matrcula neta en la enseanza media, mientras se ha ms que duplicado la cobertura en la educacin parvularia y en la educacin superior (ver grfico 1). Grfico 1

Fuente7: Encuesta Casen, Ministerio de Planificacin, 2006 y Departamento de Estudios y Desarrollo, MINEDUC, 2008

La encuesta CIDE (2008) indica que 80% de los estudiantes urbanos y el 88% de sus padres tiene la expectativa de alcanzar la educacin superior. 7 Para Bsica y Media, se considera la tasa neta de matrcula del ao 2007 (Departamento de Estudios y Desarrollo, Ministerio de Educacin), entendida como la matrcula total de alumnos, del grupo de edad oficial, en un determinado nivel de enseanza en relacin a la poblacin total de ese grupo de edad. Para Parvularia y Superior, se consideran los datos de la encuesta Casen 2006 (Ministerio de Planificacin).

En nmeros, esta expansin acelerada ha significado la inclusin de ms de 700 mil alumnos nuevos en el sistema escolar, pasando de 2.9 millones en el 90 a 3.6 millones al 2007, e igualmente ha significado la inclusin de ms de 500 mil nuevos alumnos en la educacin superior. Es un proceso gradual y progresivo, en que el logro de un nivel permite y presiona por el acceso al siguiente. Esta revolucin ha hecho que Chile se ubique cada vez ms lejos de los pases latinoamericanos y cada vez ms cerca de los de la OECD en los indicadores de cobertura, con la excepcin importante de la primera infancia.8 Por cierto que esta ampliacin de las oportunidades de acceder y permanecer en el sistema educativo no son parejas para los distintos grupos sociales. Pero la tendencia ha sido que, en la enseanza bsica, media e incluso superior, los de ms arriba ya difcilmente pueden seguir subiendo, puesto que ya casi han universalizado su insercin,9 mientras que los grupos medios y populares son los que ms saltan, movindose en algunos casos como en la enseanza universitaria y parvularia desde un punto de partida muy bajo (ver grfico 2). As, si bien la brecha de acceso, sigue siendo importante, ha disminuido sustantivamente fruto del mayor salto de los quintiles de menores ingresos. Grfico 2

Fuente10: Encuesta Casen, Ministerio de Planificacin, 2006

En el ao 2006, para el grupo de 5 a 14 aos la tasa de matrcula de Chile alcanza 91.2% comparado con 98.6% de la OECD, mientras que para el grupo de 15 a 19 aos Chile presenta 72.2% versus 81.5% de la OECD. Sin embargo, para el grupo de 4 aos o menos Chile alcanza solo 35.2% en relacin con 69.1% de la OECD. 9 Esto no significa que los grupos altos no busquen nuevas maneras de distinguirse, como son el acceder a ciertas carreras o universidades de mayor prestigio, pero esta distincin cambia de carcter de absoluta a relativa- respecto de un pasado en que la experiencia educacional misma les era privativa. 10 Se considera la tasa bruta de matrcula, entendida como la Matricula total de alumnos en un determinado nivel de enseanza, en relacin a la poblacin total del grupo de edad oficial para el nivel de educacin correspondiente.

Este logro histrico de la educacin chilena parece explicarse por motivos diversos. Por una parte, se trata de un efecto indirecto del desarrollo econmico y social, en que la reduccin de la pobreza y la indigencia en las familias populares les permite materialmente y les incentiva subjetivamente a que los nios y adolescentes sean enviados a la escuela. Por otra, los sostenedores tanto en la enseanza bsica, como en la media o la superior han tenido todos los incentivos alineados en la direccin de captar y retener alumnos, lo que han aprovechado particularmente los privados.11 La subvencin por alumno que se paga al sostenedor en la medida que asiste a clases o bien la subvencin pro retencin que se paga a los sostenedores en la medida que no desertan los adolescentes ms pobres, son buenos ejemplos al respecto. Por ltimo, el Ministerio de Educacin ha reforzado estos incentivos genricos al acceso y permanencia, con acciones especficas hacia los grupos de mayor vulnerabilidad y riesgo. Es as como se han impulsado un conjunto de iniciativas destinadas a fomentar que los nios y adolescentes pobres en edad escolar asistan a la escuela, tales como las acciones en materia de alimentacin escolar, las becas de estudio o los programas Liceo para Todos o P-900, y, en materia de educacin superior, la expansiva oferta de becas y crditos, que ha cumplido la misma funcin. Una consecuencia estratgica de esta revolucin de las oportunidades, que muchas veces pasa inadvertida, es el cambio progresivo del nivel de escolaridad de la poblacin chilena. Entre 1990 y el 2006, se pasa de 9 aos de escolaridad promedio en la poblacin mayor de 18 aos a 10.2 aos (CASEN). Si se considera toda la poblacin de 5 aos y ms se tiene que Chile ya promedia 15.3 aos, mientras que el promedio en los pases OECD es de 17.5 aos. Este avance general, que se expresa con mayor fuerza en las generaciones ms jvenes, debiera tener claras implicancias futuras en la productividad de la economa, as como en la fortaleza democrtica del sistema poltico del pas (Tedesco, 2000). 12 Inercias que se rompen La expansin del sistema escolar, en todos sus niveles, ha ido acompaada de transformaciones de distinta ndole. Nos interesa llamar la atencin sobre tres la Jornada Escolar Completa, el nuevo currculo y los sistemas evaluativos-, que creemos han tenido la virtud de romper inercias de largo arraigo y posibilitar la puesta en marcha de procesos de mejora. La mayor escolaridad de los estudiantes hoy no es slo producto de que permanecen ms aos en la institucin escolar, sino que tambin para la mayora de ellos el tiempo propiamente escolar durante cada ao se ha ampliado. El paso de la doble jornada a la jornada completa implica un suplemento sustantivo de horas dedicadas, con nios y adolescentes que estn ms tiempo en la escuela mayor tiempo que equivale en la enseanza bsica a 24% y en la media a 18% (Raczynski y Muoz, 2007). Por ello se ha afirmado que un estudiante que realice toda su escolaridad bajo el rgimen de

As, por ejemplo, si se desglosan los nuevos establecimientos que se han abierto, desde el 2000 en adelante, por dependencia, se puede apreciar que el porcentaje de particulares subvencionados oscila entre 60 y 80%, mientras que los particulares pagados entre 20 y 10%, y los municipales entre 10 y 30%. 12 Como ha hecho notar este autor, la educacin es la nica poltica pblica que logra actuar simultneamente sobre la productividad econmica, la cohesin social y la ciudadana poltica.

11

jornada completa habr asistido a la institucin escolar un tiempo equivalente a dos aos ms que si hubiese cursado sus estudios en el antiguo sistema.13 La implementacin de la JEC, desde 1997 en adelante, ha sido una empresa gigantesca. La expresin ms visible de ello ha sido la enorme inversin en infraestructura escolar (aproximadamente USD$ 1200 millones)14, que ha permitido construir centenares de nuevos establecimientos, as como ampliar y renovar otros miles duplicndose, en diez aos, las construcciones escolares con que el pas contaba. Hacia el ao 2007, ya estaban en JEC el 77% de los establecimientos y el 62% de la matrcula. Esta extensin del tiempo escolar ha permitido que los docentes dispongan de ms horas para ensear un currculo ms amplio y complejo. Pero adicionalmente ha permitido enriquecer la oferta educativa de los establecimientos, instalndose cursos de especializacin y refuerzo en las asignaturas tradicionales, as como desarrollndose nuevas instancias para cultivar otras habilidades de los alumnos (talleres artsticoculturales, deportivos, computacin, etc.). Asimismo la JEC ha tenido una funcin social relevante hacia los estudiantes ms vulnerables, puesto que ha expandido la alimentacin escolar entregada por el Estado y ha reducido el tiempo ocioso y de alto riesgo en las esquinas y calles de las poblaciones algo especialmente valorado por las familias. Desde el punto de vista de los docentes, la JEC ha implicado un aumento considerable de las horas de clases realizadas, en general, y de las contratadas en un mismo establecimiento, en particular disminuyndose el fenmeno de los profesorestaxi que no logran identificarse ni concentrar sus labores en una sola comunidad educativa (Peirano y Bravo, 2008). Estos efectos positivos de la JEC no quitan que ella no ha implicado, por s misma, un cambio en las prcticas de aula de los docentes ni una mejora sustantiva y expedita de los aprendizajes de los alumnos.15 Pero las causas de dichos problemas parecen radicar en esferas ms profundas, vinculadas fuertemente a la cultura de las familias y a la formacin de los maestros, que requieren de otro tipo de transformaciones para modificarse significativamente, como veremos ms adelante. Otra empresa de envergadura ha sido el cambio curricular. Lo que hoy se ensea en la educacin chilena no tiene parangn con lo que se enseaba hace dos dcadas, habiendo existido una reforma curricular de todos los niveles de enseanza desde preescolar hasta la educacin de adultos. Los cambios han sido graduales, con nuevos programas de estudio en bsica desde 1997 y en media desde 1999; por lo que la primera promocin que ha cursado toda su escolaridad bajo el nuevo currculo es recin aquella que egres el ao 2008. Pero no solo se han modificado los contenidos disciplinarios, sino que tambin se ha modificado la composicin del plan de estudios y la distribucin horaria, as como la normativa que regula el currculo escolar (Gysling, 2005).

Debe consignarse que los establecimientos particulares pagados han tenido desde siempre jornada completa, lo que constitua una diferencia ms entre la educacin de la lite y aquella de las clases medias y populares. 14 Para ponderar en toda su dimensin este esfuerzo financiero, debe considerarse que esta inversin en infraestructura va acompaada de un aumento de la subvencin permanente que recibe el establecimiento, el que, de acuerdo al nmero de horas, oscila entre un 24% y un 33%. 15 Con todo, la ltima entrega del SIMCE (2008) mostr que los establecimientos que haban implementado la JEC lograban, luego de 5 aos, un avance relevante en sus resultados.

13

Este nuevo currculo ha permitido poner al da a la educacin chilena con lo que se ensea en los pases ms avanzados del planeta. Se persigue dotar a los alumnos de competencias y habilidades complejas que les permitan desenvolverse adecuadamente en la sociedad moderna, tales como abstraccin y elaboracin de conocimientos, pensar en sistema, experimentar y aprender a aprender, comunicarse o manejo de incertidumbre y adaptacin al cambio. Este cambio curricular signific la reorganizacin de las distintas materias y la puesta al da de sus contenidos, pero tambin la introduccin de temas multidisciplinarios transversales, vinculados con valores y habilidades. Igualmente se incluy la informtica a lo largo del currculum, se cre el ramo de tecnologa, y se dio un inicio ms temprano al aprendizaje de un idioma extranjero (en 5 y no en 7 como ocurra en el pasado). Adicionalmente, se atras la especializacin tcnica en la enseanza media, proveyndose una educacin comn para los establecimientos cientfico-humanistas y tcnico-profesionales hasta segundo medio incluido. Y en lo relativo a la formacin tcnica misma, se modulariz el currculum y se canalizaron las especialidades en funcin de las demandas reales del sector productivo. 16 Debe anotarse la exitosa articulacin de este profundo cambio curricular con dos herramientas mayores de poltica educativa: los recursos didcticos (en particular los textos de estudio) y el sistema de evaluacin de aprendizaje. Ambos refuerzan y hacen consistentes los objetivos del currculo con la labor pedaggica de los docentes, en este difcil trnsito desde el currculo prescrito en la normativa ministerial hacia el currculo efectivamente enseado en las aulas. Es destacable que este proceso de reforma curricular, habitualmente tan controversial, haya sido realizado de forma participativa con consulta a las comunidades docentes del pas- y con el respaldo de destacados acadmicos y centros del saber nacionales e internacionales. De cualquier modo, la reforma no debe visualizarse como un hecho aislado y terminal, con un currculo que solo ser vuelto a modificar en unas dcadas ms, sino como el inicio de un proceso de actualizacin permanente que debe acompaar la renovacin constante del conocimiento, rasgo definitorio de la sociedad del siglo XXI. No es de extraar, entonces, que en los ltimos aos ya se hayan producido (o se est produciendo) procesos de ajuste curricular, tanto en la bsica como en la media, sobre el currculo de la reformay es que el logro mayor es justamente contar con una institucionalidad capaz de ir poniendo sistemticamente al da el currculo nacional. En cuanto al establecimiento de una nueva cultura evaluativa en el sistema escolar, se ha modificado una aproximacin a la educacin que pona el acento en el acceso y retencin, puesto que era incapaz de medir masivamente la calidad de los aprendizajes y, por ende, desatar procesos destinados a la mejora de la calidad. De hecho la comparacin entre el nivel de la educacin del 1990 y el del 2009 es un ejercicio siempre incompleto por que muchos de los datos existentes hoy simplemente no tienen correlato en ese perodo.17
Previo a la reforma curricular, la falta de regulacin y dispersin en el sector medio tcnico-profesional era rayano a la anarqua. Pinsese que hacia 1990 existan ms de 400 especialidades! 17 Hace dos dcadas la calidad de los sistemas educativos se meda en torno a indicadores de cobertura, de retencin o de eficiencia interna. Solo recientemente se han instalado precisos estndares nacionales a alcanzar y se han confeccionado herramientas metodolgicas capaces de efectuar, con validez y
16

La instalacin del SIMCE como una medicin peridica, censal y confiable que informa a las comunidades escolares y a la sociedad respecto del estado de la educacin es una transformacin mayor. En este sentido el sistema cuenta con cada vez mejor informacin sobre los aprendizajes alcanzados en las disciplinas-base (lenguaje, matemticas y ciencias) y en distintos niveles (4, 8 y 2 medio). Debe anotarse que a mediados de los 90 el SIMCE empieza a tener mayor divulgacin pblica, y recin a inicios de esta dcada se vuelven propiamente comparables sus mediciones. Dada su relevancia, la medicin en 4 bsico se ha vuelto anual y se han hecho significativos esfuerzos para que cada comunidad escolar se informe debidamente de sus avances y desafos, en base a la comunicacin de los resultados y a la bsqueda de parmetros que faciliten su interpretacin, tales como comparaciones consigo misma o bien con establecimientos de realidades similares.18 La existencia de las mediciones del SIMCE ha permitido disear polticas generales por parte del Ministerio, as como ha posibilitado a los sostenedores municipales y privados conocer con precisin la situacin educativa de los establecimientos que administran. Adicionalmente el MINEDUC ha podido identificar a los establecimientos con mayores dificultades e impulsar iniciativas en su apoyo (como el programa de las 900 escuelas, Liceo para Todos o la Campaa de Lectura, Escritura y Matemticas LEM), as como ha podido distinguir a los que obtienen mejores resultados (como ocurre con el incentivo colectivo denominado Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo SNED).19 Del mismo modo la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU) constituye un logro en la perspectiva de medir objetivamente y con instrumental moderno los conocimientos y habilidades de los estudiantes al trmino de la enseanza media.20 Si bien el objetivo central de la PSU es proveer de una adecuada seleccin para la continuacin de estudios post-secundarios, de manera que los planteles de educacin superior reciban a los postulantes ms aptos para las diferentes carreras y que stos desarrollen exitosamente sus estudios, no es menor el que dicha examinacin est alineada con el currculum escolar en uso.21
confiabilidad, la medicin de los aprendizajes que logran (o no) los alumnos. Este avance tecnolgico ha tenido un papel decisivo en el cambio de la discusin de poltica educacional desde la cantidad hacia la calidad. 18 En trminos de Elmore y Fuhram (2004) se trata de lograr que estas mediciones tengan un uso prioritario por parte de los propios establecimientos, materializndose una creciente accountability interna que les permita diagnosticar mejor la situacin existente, generar vas de transformacin (v.g., planes de mejora) y monitorear sistemticamente el proceso de cambio. 19 El SNED se establece bi-anualmente en trminos de una comparacin entre establecimientos subvencionados que atienden a poblaciones escolares equivalentes y se premia al tercio superior de cada categora. El estmulo econmico equivale prcticamente a un sueldo adicional para cada uno de los docentes del plantel. 20 Muchas veces se cuestiona el valor de la PSU debido a las diferencias de puntaje que obtienen los alumnos segn su nivel socio-econmico y su colegio de origen. Sin embargo, la PSU no hace sino constatar diferencias en la calidad de la enseanza que son reales y que no est llamada a modificar. Se ha planteado (OECD, 2009) la importancia de generar modalidades complementarias de discriminacin positiva que permitieran a quines han tenido menores oportunidades de aprendizaje y poseen alto potencial no quedar excluidos de la educacin superior. 21 Este no era el caso de la Prueba de Aptitud Acadmica, vigente hasta el 2003, y que haca que durante la enseanza media prepararse para la prueba de admisin y estudiar las materias de las disciplinas vigentes corrieran en dos carriles separados.

Debe advertirse respecto de ciertos excesos y consecuencias indeseables por el uso indebido de estas mediciones de aprendizaje. Ello ha acontecido cuando se han usado estos datos de manera descontextualizada y competitiva, generndose rankings de establecimientos que no estn basados en comparaciones justas y suelen desmotivar a las comunidades educativas perjudicadas. Igualmente este efecto negativo ha estado presente cuando es tal la presin en el establecimiento por la obtencin de resultados que se olvida el sentido general de la enseanza y se empobrece la variedad de la formacin, hacindose una educacin para el SIMCE.22 Esta cultura evaluativa se ha expresado tambin en una persistente bsqueda para conocer la situacin de Chile en el concierto internacional. En esta direccin es que se ha participado sistemticamente de mediciones tales como TIMMs, PISA o LLECE, cuyo foco est en los resultados de aprendizaje de los alumnos, y que han posibilitado tomar conciencia de la distancia existente entre Chile y otros pases de Amrica Latina, as como respecto de los sistemas educativos lderes del planeta. Pero la cultura evaluativa ha ido ms all. Es as como se ha instalado un sistema de evaluacin docente, ave raris en el continente, que ha posibilitado que decenas de miles de profesores del sistema municipal sean sometidos a una examinacin de sus competencias profesionales. La tradicional caja negra de las aulas se ha abierto tanto en cuanto a conocer lo que efectivamente aprenden los estudiantes como respecto de las capacidades que tienen los maestros. La evidencia por lo dems indica que ambos factores estn estrechamente relacionados y aquellos alumnos que han contado con docentes mejor evaluados han obtenido sistemticamente mejores resultados de aprendizaje.23 En la misma direccin se ha instalado un sistema de certificacin de la calidad de la gestin institucional de los establecimientos escolares (SAGGE) y, por ley, se ha instituido un sistema de acreditacin de las instituciones de educacin superior, que ha hecho obligatoria la acreditacin de las carreras de pedagoga. Una experiencia escolar enriquecida El cambio de la vivencia que los alumnos tienen en su paso por el sistema ya ha sido introducido al resear la Jornada Escolar Completa. Nios, adolescentes y jvenes no solo permanecen ms aos en la educacin formal, sino que tambin la mayora lo hace con ms tiempo escolar diario y en infraestructuras modernas y adecuadas. Nos gustara ahondar sobre este punto en trminos de los recursos didcticos y la asistencialidad de la que disponen, as como sobre la situacin de los profesores con los que interactan. Efectivamente un esfuerzo consistente y de gran volumen ha estado destinado a dotar a los alumnos con recursos que les faciliten su aprendizaje. Los casos de los textos escolares y de la informtica educativa, sin ser los nicos, resultan emblemticos.

Este reduccionismo del quehacer educativo lleva, entre otros efectos perversos, a una degradacin de las disciplinas que no son medidas por el SIMCE, como las artes visuales, la educacin fsica o la tecnologa, las que reciben poca atencin y apoyo de parte de algunos establecimientos. 23 De este modo el reporte del Ministerio de Educacin (2008) sobre el SIMCE 2007 muestra que, ceteris paribus los factores socio-econmicos, los estudiantes que han tenido uno o dos profesores bien evaluados obtienen 7 puntos adicionales, mientras que quines han tenido tres o cuatro docentes con estas caractersticas saltan 15 puntos.

22

En el caso de los textos se ha procedido con una poltica de garanta universal, de manera que todos los estudiantes y sus profesores puedan disponer del apoyo que ellos significan. Desde el 90 a la fecha, el aumento en esta entrega gratuita es de grandes proporciones y se ha basado en un sistema de licitaciones que ha fomentado la industria editorial. Pinsese que en ese entonces se distribuan textos solo en la enseanza bsica y sumaban menos de dos millones de ejemplares. En la actualidad se entregan en bsica y en media, cubriendo a ms disciplinas y alumnos, distribuyndose ms de 16 millones este 2009. 24 Ms impresionante an es lo obrado en informtica educativa, en que Chile se ha ubicado en la vanguardia de Amrica Latina. As se ha logrado que la gran mayora de los establecimientos subvencionados no slo dispongan de computadores, sino que tambin de Internet, con un 67% de la matrcula que accede directamente a banda ancha. Tambin los docentes han recibido amplia capacitacin en TICs y cuentan con un moderno portal de apoyo Educarchile , mientras que los establecimientos subvencionados disponen de un sistema de asistencia tcnica permanente de parte de una red de universidades asociadas con el Ministerio. No es casual, entonces, que se haya ido logrando una disponibilidad de computadores por alumno cada vez mayor, y el ao prximo (2010) ya se espera alcanzar la meta de un computador cada 10 alumnos.25 Esta disponibilidad del equipamiento informtico en las escuelas ha reducido fuertemente la brecha digital entre los miembros de la nueva generacin, puesto que los nios y adolescentes de sectores populares, en cuyos hogares no hay computador ni INTERNET (ver grfico 3), han encontrado en este espacio una oportunidad para aprender de las nuevas tecnologas y conectarse cotidianamente26.

Para calibrarse adecuadamente este aporte cultural, conviene contrastarlo con la realidad de las familias. Una encuesta reciente en la regin metropolitana mostr que 15% de los hogares no tena un solo libro y que 27% tena menos de 10, con clara asociacin con la pobreza y baja escolaridad de los padres (CNCA e INE, 2005). Los libros escolares se convierten, en este caso, en los nicos libros disponibles en estos hogares. 25 Para dimensionar este guarismo, ntese que la tasa promedio en los pases de la Unin Europea es de 8.5, y la de Dinamarca, pas lder en esta materia, es de 3.6. 26 No ocurre esta misma proximidad intrageneracional a nivel intergeneracional, puesto que los adultos de sectores populares, que no cuentan con acceso a las TIC ni en el hogar ni en el trabajo, han ido quedando masivamente fuera de esta tecnologa (ver aqu datos IGD 2008).

24

10

Grfico 3

Fuente: Casen 2006, Ministerio de Planificacin

Parte importante de la explicacin de las altas tasas de acceso y retencin educacionales en Chile hoy se deben a una vigorosa poltica de asistencialidad. Los alumnos ms vulnerables y sus familias han encontrado apoyos significativos en escuelas y liceos, sin discriminacin en trminos de si asisten a un establecimiento municipal o particular subvencionado. Dichos apoyos se expresan en los tiles escolares, la prevencin en salud o en la alimentacin en esta ltima, por ejemplo, se pas de 680 mil raciones en 1990 a casi dos millones de raciones el ao 2008, con mejoras relevantes en la dieta alimenticia entregada. Si bien se han ampliado las becas en la educacin escolar, es en la educacin superior dnde ellas junto con los prstamos estudiantiles con aval del Estado- ms destacan. Pero la experiencia escolar de los actuales alumnos es tambin diferente porque se encuentran con docentes que estn en otra situacin. Es difcil encontrar otro grupo profesional sobre el que se hayan destinado tantos esfuerzos por parte del Estado en estos aos: los salarios de los profesores han aumentado muy por sobre los de la masa laboral en general y por sobre los de los funcionarios pblicos en particular. Es as que las remuneraciones docentes han aumentado su valor real en varias veces, tanto en lo referido al sueldo mnimo (que ya no es equivalente al mnimo general) como al promedio (ver grfico 4). De igual manera se han creado incentivos y asignaciones especiales, que premian el desempeo sobresaliente,27 el trabajo en condiciones difciles (ruralidad, extrema pobreza) y el perfeccionamiento. En este sentido el Estatuto Docente, primero, y luego la prctica de negociaciones centralizadas peridicas entre el Ministerio de Educacin y el Colegio de Profesores han rendido frutos,28 permitiendo
Es el caso de la Asignacin de Excelencia Pedaggica (AEP), abierta a la concursabilidad voluntaria de los docentes de los establecimientos municipales y particulares subvencionados, as como de la Asignacin Variable de Desempeo Individual (AVDI) abierta solo para los municipales que han resultado bien evaluados en el sistema de evaluacin profesional vigente. 28 Es en estas negociaciones en que se ha podido concordar temticas de profesionalizacin que resultan tab en la mayora de los pases latinoamericanos, como la existencia de incentivos individuales a la excelencia o la evaluacin obligatoria del desempeo (Weinstein, 2006).
27

11

que de manera sostenida y en un ambiente de baja conflictividad laboral, se haya mejorado la condicin docente. Grfico 4

Fuente: Elaboracin propia sobre Anuario Estadstico del Ministerio de Educacin29

Probablemente el indicador ms claro de este mejor status de la profesin docente se ha expresado en las vocaciones pedaggicas, con un cambio de tendencia. Es as como ms que se triplica el nmero de estudiantes de pedagoga entre 1999 y el 2007. Cabe hacer dos salvedades: sigue existiendo una falencia de postulantes y estudiantes en el mbito cientfico-matemtico, as como disminuyen las postulaciones en la educacin parvularia.30 De cualquier modo deben dimensionarse estos avances en la movilizacin de ms voluntades docentes entre los jvenes en su justa medida: los pases que han logrado construir los mejores sistemas educativos del planeta cuentan con docentes que son reclutados entre el tercio superior de postulantes de cada promocin (Mckinsey, 2007), situacin que dista mucho de la chilena.

2. Los lmites que la Reforma Educativa no ha logrado mover

Si bien los avances alcanzados en materia educacional en estos aos son indudables, existen tambin claros lmites en el cambio que se ha producido, los que estn detrs de la creciente crtica ciudadana.31 Hemos sistematizado estas limitaciones en los
Los datos corresponden a los salarios brutos mnimos y promedio para docentes con jornada de 44 horas de jornada. La remuneracin promedio incluye: RBMN ms asignaciones (10 bienios, responsabilidad, perfeccionamiento, desempeo en condiciones difciles), UMP, bonificacin proporcional, imponibilidad total, bonificacin por desempeo de excelencia y remuneracin adicional. Incluye adems zona promedio nacional. Monto en pesos del ao 2007. 30 En el caso del mbito cientfico-matemtico, la falta de vocaciones parece estar dada por el mayor atractivo de las ocupaciones alternativas en especial las ingenieras que los jvenes con dicha orientacin prefieren (Claro, 2003). Por su parte, las parvularias, que no estn protegidas por el Estatuto Docente, suelen obtener un salario muy menor a los profesores de aula, siendo tratadas por el mercado ms como tcnicas que como profesionales. 31 Las encuestas peridicas del CEP muestran, por ejemplo, que si el 48% pensaba el ao 2003 que la educacin chilena haba mejorado en los ltimos 10 aos, dicha cifra haba bajado a un 34% al 2006.
29

12

siguientes puntos: resultados de aprendizaje que no despegan; continuidad de prcticas de aula tradicionales y poco efectivas; inequidades que persisten en materia de calidad educativa; y una gestin escolar poco participativa e integradora. Mediocres resultados de aprendizaje Desde que son comparables, las mediciones SIMCE ao tras ao han mostrado una tendencia a la estabilidad, sin cambios significativos en el promedio nacional de logros en las disciplinas esenciales: lenguaje, matemticas y ciencias (grfico 5).32 Tras esas cifras se esconde una realidad inaceptable: una gran cantidad de alumnos que luego de 4, 8 o 10 aos de escolaridad no han adquirido conocimientos y habilidades elementales, alumnos que no dominan los contenidos mnimos fijados por el currculo nacional. Si la contribucin esencial de la educacin es dotar a las personas con un equipamiento cultural que les permita desenvolverse adecuadamente en la sociedad en que viven y desarrollar al lmite el tesoro que llevan dentro (UNESCO, 1996), es evidente que nuestro sistema escolar no est cumpliendo plenamente con sus deberes. Grfico 5

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos SIMCE, Ministerio de Educacin

Es efectivo que existen atenuantes que deben ser considerados al momento de emitir un juicio respecto de esta estabilidad en los resultados. Uno: esta mantencin oculta la existencia de muchos establecimientos que s han subido su rendimiento, pero cuyos avances no logran ser apreciados en el promedio general debido a la persistencia de un grupo de establecimientos con bajsimos resultados (Mizala y Romaguera, 2005). Dos: la estabilidad se produce en un perodo de cambio curricular, por lo cul los contenidos que se estn enseando y testeando estn modificndose y son novedosos para los docentes. Tres: la poblacin escolar que est siendo atendida, en particular en 8 bsico y en 2 medio, es crecientemente ms numerosa, integrando a alumnos de nivel socioSi bien en el ltimo SIMCE 2008 se dio una alza significativa (6 puntos) en lenguaje en 4to bsico y una tendencia al alza (2 puntos) en la misma disciplina en 2do medio, ello no representa an un fenmeno que permita concluir que estamos en un punto de quiebre respecto de la tendencia a la estabilidad general.
32

13

econmico y cultural cada vez ms bajo, que tienden a tener mayores dificultades de aprendizaje (Raczynski y Muoz, 2007). Incluso se ha sostenido que, en estas condiciones de ampliacin de la cobertura, lograr estabilidad, en vez de declinacin, en los resultados puede ser considerado algo no evidente y meritorio. Estos resultados de aprendizaje no satisfactorios tambin pueden apreciarse en las mltiples pruebas internacionales en que Chile ha participado. As tanto en TIMMs, PISA o SERCE, los resultados han tendido a mostrar que Chile est en una situacin intermedia: se ubica en una situacin de privilegio en Amrica Latina, con resultados por sobre la mayora de los pases de la regin con la notable excepcin de Cuba-, pero mantiene gran distancia con los pases ms avanzados del planeta. As en la ltima medicin PISA (2006) en ciencias, Chile alcanz 438 puntos, siendo el pas latinoamericano mejor ubicado, pero lejos del promedio de los pases de la OECD (500 puntos) y mucho ms distante an del pas puntero, Finlandia (563 puntos).33 Docentes con prcticas de aula inefectivas Las evidencias disponibles son concluyentes respecto de las carencias de nuestros docentes para lograr procesos de enseanza-aprendizaje eficaces con todos, o al menos la gran mayora, de sus alumnos. Sin contar con las dificultades para dominar los contenidos del nuevo currculo, hay una frontera propiamente pedaggica: la Reforma no ha logrado alterar sustantiva y positivamente la manera en que los profesores actan dentro de las aulas. De este modo la ltima evaluacin docente (2008), que considera informacin sobre 16 mil docentes municipales de distintos niveles de enseanza, muestra deficiencias extendidas en los siguientes tems: estructura de la clase, organizacin de elementos de la unidad, interaccin pedaggica, calidad de los instrumentos de evaluacin y utilizacin de los resultados de la evaluacin. De igual manera los estudios sobre usos del tiempo por los docentes, muestran que una proporcin relevante se pierde en actividades de nulo o escaso impacto en la enseanza.34 La Misin Tcnica de la OECD, que realiz el anlisis externo ms profundo efectuado a la sazn de la Reforma, concluy que las principales dificultades para mejorar la calidad educativa y por ende para modificar los resultados de aprendizaje de los alumnos, decan relacin con esta brecha de capacidad en la fuerza docente. Estas capacidades docentes tienen dos palancas principales para su multiplicacin la formacin inicial para los nuevos profesores; la supervisin tcnico-pedaggica y la formacin en servicio para los docentes en funciones- que han sido escasa y deficientemente empleadas (ver grfico 6). Dicho de otro modo, el proceso de cambio educativo se ha sustentado en pilares (la jornada escolar completa, el aumento de las remuneraciones docentes, el cambio curricular, los recursos didcticos o el fortalecimiento de la asistencialidad estudiantil) que tienen vnculos dbiles con las prcticas que los maestros realizan cotidianamente en las aulas.
Debe consignarse que esta medicin abri una interrogante mayor: mientras los resultados de aprendizaje medidos por SIMCE no han avanzado, si lo hicieron al compararse las ltimas dos mediciones PISA, por lo que Chile fue consignado entre los pases que s progresaban en calidad. Es importante que la investigacin educacional dilucide este enigma. 34 Un estudio comparativo realizado entre Chile y Cuba muestra que en nuestro pas se pierde hasta el 30% del tiempo de clases en interrupciones de distinta ndole (versus 17% en Cuba), as como se destina escassimo tiempo al trabajo individual (6% versus 40% en Cuba) (Carnoy, Gove y Marshall, 2003)
33

14

Grfico 6

Fuente: OECD, 2004.

La baja calidad de la formacin de los docentes es un problema mayor. A diferencia de otros pases de la regin, en Chile la inmensa mayora de los maestros tiene una formacin pedaggica impartida en la educacin superior.35 Sin embargo, salvo excepciones, dicha formacin ha sido y sigue siendo deficiente, y escasamente pertinente para los estndares actuales de la enseanza.36 El rgimen de extendida autonoma del que disponen las universidades e institutos que imparten las carreras de pedagoga, hacen que el MINEDUC poco o nada pueda hacer al respecto. Es de esperar que la reciente Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (2006), que exige la acreditacin obligatoria de las carreras de pedagoga, se constituya en un factor de mejora. Igualmente resulta deficitaria la supervisin tcnico-pedaggica con que el MINEDUC ha pretendido brindar apoyo a las escuelas y liceos. Es as como no se ha logrado organizar un servicio de asistencia profesional que cumpla con estndares de calidad, y los mismos supervisores carecen habitualmente de la formacin requerida para asistir eficazmente a las comunidades docentes en materias instruccionales. Esto sin considerar que dichos funcionarios suelen estar recargados de mltiples tareas administrativas y de la gestin de una variedad de programas ministeriales (PUC, 2007). De hecho, en una suerte de reconocimiento tcito de estas restricciones, la Ley de la Subvencin
Segn las estadsticas oficiales, para el ao 2006, de 171.741 docentes de todos los niveles del sistema escolar, 156.920 tenan un ttulo en educacin, 8.055 eran titulados en otras profesiones y solo 6.766 (3.9%) careca de ttulo la mayora en la enseanza tcnico-profesional. 36 Un botn de muestra: en el marco del recientemente creado Programa INICIA orientado al mejoramiento de la calidad de la formacin inicial docente - los resultados de la primera evaluacin de conocimientos a egresados de pedagoga bsica, que consideraba a 39 universidades, arroj solo un 47% de respuestas correctas en la Prueba de conocimientos Generalista y un promedio an ms bajo en el caso de las pruebas disciplinarias de segundo ciclo (MINEDUC, 2009).
35

15

Preferencial (2007) abri la puerta a que instituciones privadas (universidades, fundaciones, consultoras) e incluso personas naturales (expertos) se conviertan en los prestadores de asistencia tcnico-pedaggica a los establecimientos educacionales de mayor vulnerabilidad y peores resultados. Inequidades que persisten Los mediocres resultados de aprendizaje que se sealaban para la poblacin escolar en general, son adems extremadamente inequitativos. De hecho, al ordenar los resultados del SIMCE de acuerdo al ingreso familiar de los alumnos se da una estrechsima correlacin y el quintil ms bajo est distanciado casi en 100 puntos del ms rico. El mayor acceso y permanencia de los sectores populares en la enseanza formal no ha ido a la par de la satisfaccin de su derecho a una educacin de calidad. Si el propsito moral de la educacin se juega en brindar una educacin capaz de subir la vara de calidad para todo el pas, al mismo tiempo que logra acortar las brechas internas de equidad, es evidente que en Chile ello no est aconteciendo. Es innegable que esta tarea de la escuela se ve dificultada por la desigualdad ms general existente en nuestra sociedad, y por el impacto que posee el bajo capital cultural de muchas familias en los nios y adolescentes. No es sencillo ni rpido modificar estos patrones de conducta adulta ni sus secuelas educativas. Un ejemplo: estudios realizados en sectores de pobreza urbana y rural muestran que, ya a los 2 aos, entre 16% y 25% de los infantes presentan retraso en su desarrollo psicomotor por escasa estimulacin en los hogares, y que dicho grupo suele aumentar hacia primero bsico de manera que hasta 50% de los alumnos vulnerables de dicho nivel presenta retraso en lenguaje (Raczynski y Muoz, 2007). Sin embargo, la distribucin de las oportunidades educativas, en trminos de su calidad, no permite compensar estas desigualdades de origen. En especial, se ha venido asentando un modelo de provisin educativa que ofrece enseanza de distintas calidades segn el grupo social que atiende. Es as como, en trminos gruesos, la educacin particular pagada brinda una enseanza de excelencia a la lite nacional (alrededor del 7%), mientras que la particular subvencionada atiende, con una educacin regular, prioritariamente a las clases medias (cubriendo ms del 45% de la matrcula) y la municipal se hace cargo, con una instruccin mediocre, de los sectores populares (47% restante).37 Las unidades educativas se han vuelto crecientemente homogneas internamente, atendiendo a un alumnado cada vez menos diverso socialmente y no cumplindose la funcin de integracin que tanto se ha reclamado al sistema escolar. Especial importancia en instituir esta segmentacin social ha tenido el financiamiento compartido, en curso desde 1994, y que ha posibilitado el co-pago de las familias en los establecimientos particulares subvencionados, diferenciando a su poblacin escolar respecto de los municipales y tambin de los privados que no recurren a este aporte como ocurre con muchos establecimientos particulares subvencionados sin fines de lucro.
Conviene matizar esta imagen general con dos situaciones minoritarias. Una, la existencia de establecimientos municipales que s obtienen buenos resultados escolares sobretodo los ubicados en comunas pudientes o bien que forman parte, como el Instituto Nacional, de los liceos tradicionales. La otra: la presencia de sostenedores particulares subvencionados que operan en sectores de extrema pobreza y que obtienen resultados tanto o ms deficientes que los municipales.
37

16

Esta formacin desigual se expresa con fuerza al momento de finalizar la educacin media. As como los sucesivos SIMCE marcan la distancia en la calidad de los aprendizajes que alcanzan los alumnos segn los establecimientos a los que asisten, la PSU se encarga de hacerlo en 4 medio, ahora con duras consecuencias personales. De este modo al analizar los resultados de la PSU 2008, se obtiene que obtuvieron ms de 450 puntos,38 el 57% de los estudiantes de establecimientos municipales, el 70% de los provenientes de particulares subvencionados y el 93% de los de particulares pagados. La peor preparacin que tienen los alumnos en los liceos municipales les disminuye sus posibilidades de acceder a la educacin superior, en general, as como de ser aceptados en las carreras y universidades de su preferencia, y repercute luego en su mayor propensin a fracasar y terminar anticipadamente sus estudios terciarios (OECD, 2009). Si bien la revolucin del acceso de estos 20 ltimos aos ha permitido que la educacin superior sea, por primera vez en nuestra historia, un territorio accesible para los jvenes populares, es claro que ellos no entran al mismo en condiciones equitativas. Una deuda de gestin institucional Las deficiencias detectadas al nivel de la calidad educativa y la restringida capacidad de revertirlas, se corresponden con una institucionalidad dbil, que no cuenta con las herramientas necesarias para presionar y apoyar a las unidades educativas hacia la mejora continua de sus resultados. No se logran garantizar estndares bsicos de calidad y no hay una responsabilizacin clara respecto de los problemas y sus soluciones. Esto puede verse en la relacin entre los sucesivos niveles del sistema: central (ministerio), intermedio (sostenedores) y local (establecimientos escolares), relacin en la que se juega el xito del cambio educativo (Barber y Fullan, 2005). Ya anotbamos que el ministerio no contaba con las capacidades institucionales, como la supervisin tcnico-pedaggica, para brindar adecuados apoyos a las unidades menores del sistema. Conviene especificar que el modelo de gestin que ha seguido no ha apostado por fortalecer a los cuerpos intermedios, lase sostenedores, sino que ha intentado recurrentemente incidir de modo directo en las escuelas. Los distintos programas implementados en la enseanza bsica y media han ido en esa direccin. 39 Pero tampoco el ministerio ha contado con las capacidades legales y funcionarias para controlar con rigor y oportunidad las deficiencias o directamente las irregularidadesde los sostenedores o de las escuelas. Es as como han ejercido como sostenedores personas que no cuentan con competencias bsicas para ello, o bien se han tolerado situaciones prolongadas de bajsimo rendimiento escolar. No es casual que el masivo movimiento de estudiantes secundarios del ao 2006, la revolucin pingina, exigiera mayores facultades fiscalizadoras para el MINEDUC, al mismo tiempo que peda restringir facultades como la seleccin de alumnos o el lucro- del que hoy disponen los sostenedores privados. El nivel intermedio no cuenta, a su vez, con capacidades para gestionar eficientemente sus establecimientos, resultndole complejo brindarle los apoyos y controles que estos demandan. Es cierto que la situacin de los sostenedores municipales no es la misma
450 puntos en promedio en matemticas y lenguaje es el mnimo exigido a los estudiantes por las universidades tradicionales, del Consejo de Rectores, para poder postular a sus carreras. 39 Los programas ms importantes de la Reforma han sido el P-900, el MECE bsica y media, Liceo Para Todos , Enlaces y el Programa Montegrande (ver anexo).
38

17

que la de los particulares, y que, a su vez, en ambos sectores existe una amplia variedad de situaciones, pero la tnica est del lado del debe. En trminos de los apoyos, muchos sostenedores, especialmente municipales, siguen la ambigedad de la legislacin y no visualizan que la dimensin educativa forme parte de sus deberes, replegndose en lo administrativo. Cuando algunos desean ingerir en este campo, no suelen contar con los conocimientos ni el personal para abordarlo. En cuanto a los mbitos de control y supervisin, los sostenedores suelen referirlos especialmente a lo financiero, buscando alcanzar un equilibrio entre ingresos y gastos, proponindose una meta mnima: impedir que se generen dficits.40 Debe anotarse que los sostenedores no ocupan habitualmente herramientas plurianuales de planificacin educativa, as como potencian escasamente la formacin de redes entre los distintos establecimientos. En el caso de los municipales, no se aprovecha suficientemente la posible articulacin entre el servicio educativo y el resto de los servicios sociales (salud, recreacin, cultura) que se administran, y que podran marcar una diferencia relevante con el sector privado (Politeia, 2008). Finalmente debe consignarse un problema estructural: el tamao de muchos sostenedores. En efecto, tanto en el sector municipal como en el particular subvencionado, abundan los sostenedores pequeos, que no alcanzan una dimensin suficiente como para equilibrar sus finanzas, ni para constituir redes entre los establecimientos o bien para conformar departamentos tcnicos, que cuenten con personal especializado.41 La gestin en la escuela no resulta sencilla en este contexto de escasa articulacin entre el nivel intermedio y el central. Abundan las situaciones en que los establecimientos son atiborrados de programas e instrucciones diversas, provenientes tanto del ministerio como del sostenedor, que no conversan entre s ni fijan prioridades claras. No es claro tampoco a quin, ms all de su propia comunidad escolar, debe rendirle cuentas la escuela. En el sector municipal, el margen de autonoma del que se dispone no est bien definido, lo que repercute en que no sea evidente la responsabilizacin de la propia comunidad escolar por los resultados obtenidos. Especialmente desfigurada est la posicin del director del establecimiento, de bajo status profesional, cuyo rol principal se focaliza en lo administrativo por sobre lo pedaggico- y que no cuenta con ingerencia real en la gestin de recursos humanos (contratacin, capacitacin o desvinculacin de docentes). La direccin de la escuela no suele contar con los medios para realizar una adecuada gestin pedaggica e institucional. Es un eslabn ms de una cadena deficiente: as como el ministerio no logra brindar suficiente apoyo y control al sostenedor, y ste, a su vez, no logra realizar estas importantes labores con sus escuelas, al interior del establecimiento escolar mismo se repite esta falta de cumplimiento adecuado de las tareas bsicas de la conduccin educativa. Otra perspectiva para analizar las deficiencias en la gestin es desde la participacin. En efecto, una caracterstica decisiva de una gestin de calidad es su carcter participativo, que asegura el compromiso de los distintos actores con la tarea educacional, fortalece la
Esto no es evidente, sobretodo en el caso municipal, dada la tensin permanente entre un sistema de financiamiento que tiene ingresos variables (dependen de la subvencin por asistencia) y costos permanentes (planillas docentes, que no son fciles de modificar). 41 La asociacin entre mayor tamao y mejores resultados se verific en el anlisis de factores asociados del SIMCE 2007. As, los municipios que administran 35 o ms establecimientos obtuvieron resultados promedio 8 puntos ms altos que los municipios con 15 escuelas o menos. De igual forma, los establecimientos particulares subvencionados dependientes de sostenedores que administran 5 o ms establecimientos tambin obtienen puntajes promedio mayores en todos los grupos socioeconmicos (MINEDUC, 2008).
40

18

identidad y suma la voluntad y energa de muchos acrecentando el capital social. Sin embargo, esta dimensin no ha sido la tnica de estos aos, siendo un sector tradicional, jerrquico y escasamente propositivo. De hecho, son pocos los establecimientos y sostenedores que han ocupado la libertad curricular para proponer sus propios planes de estudio. Asimismo, las iniciativas que han pretendido avanzar en trminos de involucracin de los docentes y padres en la gestin de los establecimientos, como los Consejos Escolares, se han quedado en un carcter consultivo y no han contado con mayor respaldo. Igual suerte han corrido los intentos de dotar de mayor autonoma a los establecimientos respecto de los sostenedores (v.g., la administracin delegada en el sector municipal). Y ni siquiera las regiones han coloreado con sus particulares identidades culturales la monocorde educacin nacional.

3. Para avanzar en calidad para todos

Finalmente, queremos plantear los temas de futuro, que son los desafos que creemos el sistema educativo chileno debe necesariamente resolver y que estn vinculados al lado deficitario del balance de estas dos dcadas sea por accin inefectiva o directamente por omisin. Se distinguen 4 desafos. El primero es el desarrollo de la profesin docente, para lograr mejorar sustantivamente las prcticas pedaggicas en las aulas. Dos: el liderazgo directivo a nivel de directores y sostenedores. El tercero es la formacin tcnica, punto de interseccin entre la educacin y la economa, que ha sido particularmente olvidado. Por ltimo, est la construccin de una nueva institucionalidad educativa que asegure la calidad y la equidad para el sistema en su conjunto. Potenciar las capacidades de los docentes de aula El mayor dficit hoy de la educacin nacional reside en las capacidades pedaggicas de sus docentes (Cox, 2007). Sin un cambio sustantivo de sus conocimientos, competencias y finalmente de sus prcticas de aula, resulta una quimera aspirar a un salto relevante en el aprendizaje de los alumnos. El informe McKinsey (2007), que analiz a los mejores sistemas del mundo, sintetiza esta ecuacin: un sistema escolar tiene sus lmites fijados por sus docentes. Este mismo informe nos golpea con un dato mayor: Corea selecciona a los futuros docentes entre el 5% de los egresados de enseanza media ms talentosos, Finlandia entre el 10% y Singapur entre el 30%. Aspirar a ser profesor de aula en dichas sociedades es tanto o ms difcil que ser mdico, abogado o ingeniero. Y nos vuelve a golpear cuando nos relata que es posible hacer saltar el status social de la profesin en tiempos breves: Inglaterra convirti a la docencia en la carrera ms apetecida entre estudiantes de grado y de postgrado en apenas cinco aos! Para lograr captar el inters de estos talentosos jvenes, los sistemas educativos exitosos han hecho al menos dos cosas: generar exigentes procedimientos de seleccin y pagar buenos salarios, sobretodo al inicio de la carrera. La selectividad permite identificar a los buenos candidatos, considerando tanto el factor acadmico, como las competencias interpersonales y la motivacin por transformarse en maestro. Pero tambin desincentiva que se multipliquen las postulaciones de quines no 19

renen los mritos suficientes: un mal docente significa 40 aos de perjuicio, afectando, en su (no)desarrollo, a miles de personas. Crecientemente esta seleccin incluye a personas que optan por la docencia de aula luego de ejercer otras profesiones, y que se aproximan de una forma positiva hacia la enseanza escolar a los 30 o 35 aos -lo que no hacan a sus noveles 18. Por otra parte, las remuneraciones iniciales deben ser competitivas con las de las otras profesiones habindose demostrado que un buen salario inicial es ms relevante que su progresin al momento de tomar una decisin personal hacia la docencia. De cualquier manera, en ninguna parte es don dinero el que gua la decisin vocacional de los futuros maestros, sino que la posibilidad de aportar decisivamente en el crecimiento de otros seres humanos. Por ello, las campaas masivas de publicidad que ciertos pases han hecho, ponen el acento en el complejsimo desafo profesional de la docencia, as como en la importancia crucial de esta tarea para la sociedad.42 Para prestigiar de verdad (y no discursivamente) la docencia y lograr atraer el talento de las nuevas generaciones, nuestro pas debiese tomar nota que se debe romper la inercia. Son seales en la direccin correcta, pero an tmidas, las becas que algunas universidades ofrecieron a los postulantes con ms de 600 puntos. No se avistarn cambios mientras no se introduzcan incentivos significativos para atraer a las pedagogas a los mejores postulantes, tanto directamente desde la enseanza media como desde otras profesiones, como son respectivamente las becas completas o el pago compensatorio de salario durante el perodo de formacin pedaggica; o mientras no se aumenten sustancialmente los salarios docentes de inicio43 ni se establezcan estmulos econmicos mayores para retener en las aulas a los maestros de excelencia. Quizs entonces, luego de esfuerzos perseverantes hacia la alta profesionalizacin, no ser una quimera que nuestros puntajes nacionales en la PSU vean en la docencia de aula lo que de verdad es: el oficio ms trascendente del pas. Complementariamente, es decisivo mejorar la formacin pedaggica. Mientras no se logre regular adecuadamente la calidad de los estudios de pedagoga y sigan proliferando carreras de bajsimo nivel (sin contar con los funestos programas especiales de titulacin), no tendremos los nuevos docentes requeridos. Es efectivo que el Programa INICIA y la acreditacin obligatoria de las pedagogas son avances, pero se debe ir ms lejos. As, se necesitan con urgencia nuevas mallas disciplinarias, que logren un equilibrio entre saber disciplinario y saber pedaggico (Cox, 2007), as como estndares de calidad que deban respetarse por las instituciones formadoras. Ms estructuralmente, la medida que lograra un nuevo ordenamiento sera la institucin de un Examen de Habilitacin Profesional, que todo titulado de pedagoga debiese aprobar para poder ensear en Chile.44 Pero no basta con atacar la formacin inicial: los ms de 140 mil docentes en servicio deben recibir un apoyo tcnico y capacitacin que posibilite su mejor desempeo profesional. Se requieren, ms que los cursos de capacitacin tradicionales, modalidades
Empero una reciente encuesta aplicada a nuestros docentes y estudiantes de pedagoga mostr que un 70% de ellos piensa que la sociedad no valora a los profesores (IDEA-OEI, 2008). 43 Actualmente un profesor de enseanza bsica gana, en su ao de inicio, un sueldo promedio que equivale al 40% del salario inicial de un mdico y al 50% del de un abogado (ver www.futurolaboral.cl). 44 Este examen, que es una realidad en otros pases (v.g., Inglaterra), debiera ser parte de las responsabilidades de la futura Agencia de Calidad.
42

20

de formacin in situ, con apoyo directo al trabajo docente en la sala de clases, que lo equipen con herramientas (tcnicas, materiales, etc.) que efectivamente pueda poner en obra cotidianamente. Debe considerarse que estos cambios de prctica no producen un resultado significativo en los aprendizajes de los alumnos, si se los piensa como una transformacin exclusivamente individual: deben entenderse como parte de la creacin de capacidades colectivas, del cuerpo docente del establecimiento. La constitucin de comunidades de aprendizaje profesional, que intercambien experiencias y promuevan la formacin entre pares, es una poltica a fomentar. En este esfuerzo de profesionalizacin docente no puede olvidarse la creacin de mejores condiciones para el ejercicio profesional, en particular la alteracin de la relacin del tiempo de preparacin de clases versus tiempo frente a curso, 45 y la formulacin de una nueva carrera docente, que premie el buen desempeo, especialmente en sectores vulnerables, por sobre la antigedad o la acumulacin credencialista de cursos de perfeccionamiento.46 Liderazgo directivo: pilar para promover la calidad 47 El liderazgo de los directivos escolares es un valor clave para el mejoramiento de la calidad. La evidencia internacional es clara y consistente en mostrarnos que i) despus de la calidad y trabajo de los docentes, el liderazgo directivo es el segundo factor interno a la escuela que ms relevancia tiene en el logro de aprendizajes y que ii) los lderes efectivos (con cierta independencia del contexto) comparten algunas caractersticas y prcticas bsicas, como la fijacin de un norte institucional, el desarrollo de las personas, la estructuracin adecuada de la organizacin y el seguimiento de un programa instruccional (Leithwood et al, 2008). En coherencia con esta evidencia, las polticas educativas de los pases con mejores resultados han venido haciendo esfuerzos importantes por hacer del liderazgo un motor del mejoramiento educativo (McKinsey, 2007). Sin embargo, la Reforma Educativa en Chile no ha otorgado un rol significativo a los directivos, no siendo considerados un actor clave para el xito de los cambios.48 Solo recientemente se han activado algunas iniciativas legislativas que han exigido la renovacin competitiva de los directores en los establecimientos municipales, han posibilitado que se les deleguen ciertas atribuciones en el manejo de recursos financieros (v.g., administracin delegada) o bien han mejorado marginalmente sus remuneraciones. Se requiere un quiebre, en varias dimensiones, convirtiendo a este estamento en un factor catalizador del cambio en las escuelas. Lo primero es hacer de la direccin escolar una funcin atractiva. Para eso, deben mejorarse los dbiles incentivos para ser directivo y potenciarse los sistemas de
Actualmente la relacin es de 75% frente a curso versus 25% de preparacin en los establecimientos subvencionados, sabindose que este es uno de los principales aspectos de diferenciacin respecto de los establecimientos particulares pagados (Peirano y Bravo, 2008). 46 Mizala y Romaguera (2005) plantean adicionalmente que este cambio de la estructura de los salarios docentes debe abrirse a la diferenciacin de remuneraciones entre disciplinas (favoreciendo a aquellas dnde hay deficits de maestros, como ocurre con las matemticas o las ciencias). 47 Esta seccin se sigue lo desarrollado en un artculo anterior (Weinstein, s/f). 48 Un obstculo para avanzar en esta materia fue que la larga disputa poltica gobierno-oposicin en relacin a los directores vitalicios, que fueron nominados en tiempos del gobierno militar y defendidos a ultranza por la derecha, bloquendose cualquier transformacin de su status de modo que la ley que vino a permitir la concursabilidad de los directores recin data del ao2005!
45

21

reclutamiento (avanzando en su eficiencia, transparencia y peso del mrito). La urgencia de atraer buenos candidatos para la direccin escolar se acrecienta por el acelerado proceso en curso de renovacin de directores. El aumento de la remuneracin de los directivos, y su ntida distincin respecto de la renta de los docentes, es un imperativo: si actualmente en el Estatuto Docente se reconoce que la asignacin directiva asciende a un 25% por sobre la remuneracin base, en el futuro ella debiera ser, al menos, del 100%. Adems debe prestigiarse el rol de direccin, convirtiendo al director en un actor cuya opinin es solicitada y escuchada dentro de la poltica educacional local, dotndole de una importancia real y simblica que hoy no posee, al menos entre los establecimientos municipales. Adicionalmente deben crearse incentivos de envergadura para atraer a los mejores directivos a los establecimientos que ms los requieren. En efecto, la constatacin emprica de las investigaciones sobre efectividad escolar (Sammonds, 1999) demuestra que cuando se logra que los mejores directivos encabecen los establecimientos ms vulnerables, stos logran avances muy significativos. Se requieren retribuciones mayores, que visibilicen y reconozcan esta diferencia de dificultad (Murnane, 2008). En el caso del sector municipal, que administra redes de establecimientos, esta norma de trasladar a los directivos ms destacados hacia los establecimientos ms dbiles y con mayores problemas, debiera ser un criterio orientador de poltica que debe ir acompaado de estmulos extraordinarios y de una valoracin social que permita que sea experimentado como un desafo profesional de gran envergadura y no como un castigo. De igual modo, es imperioso transformar la formacin de los directivos, reducida en la actualidad a tradicionales cursos de administracin escolar. Se trata de desarrollar las capacidades de liderazgo pedaggico de los directivos, tanto en aquellos que ya ejercen estas funciones (formacin continua) como en los que estn iniciando el camino de la direccin escolar (formacin inicial, preservicio y/o induccin). Esta formacin debe ser diferenciada segn contextos socio-culturales y niveles de enseanza, combinando espacios formales e informales, y considerar la transferencia de experiencia y buenas prcticas de parte de los mejores directivos. La meta es clara: nuestros directivos deben contar con una preparacin de alta calidad y que se oriente claramente en funcin del desempeo del liderazgo, en general, y de las labores instruccionales hacia la docencia, en particular. Pero estas alternativas de perfeccionamiento deben ir ligadas a la construccin de una carrera profesional. Si el desarrollo del liderazgo directivo es concebido como un proceso continuo, es claro que el momento inicial es particularmente complejo y requiere de programas de preservicio e induccin, as como de asistencia especial en terreno con las que hoy no se cuenta. Ms generalmente, esta carrera implicara que durante su ejercicio se planteen desafos crecientes, aumentando las responsabilidades y tambin las atribuciones asociadas, as como reconocindose la creciente especializacin tcnica que suele acompaar el ejercicio continuado en los cargos de direccin. No debiera descartarse la posibilidad de crear una institucin pblica especialmente dedicada a la formacin en liderazgo directivo. Ello ha sido una necesidad en los pases que se han planteado transformaciones de peso como es el caso del National College for School Leadership en Inglaterra. Esta institucin permitira realizar una formacin

22

de excelencia hacia los directivos (en ejercicio y potenciales), al mismo tiempo que orientar y articular la accin formativa de muchos otros centros e instituciones universitarias hacia ellos. Adems podra gestionar un sistema de evaluacin del desempeo profesional en base a estndares. Para ejercer su liderazgo, los directores deben contar con atribuciones que hoy no poseen. Nos referimos a capacidades de decidir aspectos relevantes de la gestin escolar, como la dotacin, evaluacin y perfeccionamiento docente, la seleccin de textos escolares o la asistencia tcnica especializada.49 Hay que dotar de mayores atribuciones a los directivos, pero con el contrapeso natural de que tengan una mayor responsabilidad por los resultados del establecimiento. De cualquier manera, debiese procederse con la lgica de una autonoma diferenciada segn las capacidades de los establecimientos, extendindose los mrgenes de toma de decisiones en la medida que existan resultados de calidad. Contrario sensu, los sistemas de supervisin y apoyo tcnico sistemticos, a proveer por los sostenedores y por el MINEDUC, debiesen focalizarse en los establecimientos con mayores dificultades. Estas nuevas atribuciones de los directores deben ir de la mano con un foco ntido en lo educativo, por sobre lo administrativo. Esto implica algo que no es hoy evidente: priorizar las demandas que les realizan sostenedores y el ministerio para que puedan dedicar la mayor parte de su tiempo a gestionar los procesos institucionales y sobretodo pedaggicos en sus escuelas. Dado que la gestin no es una tarea exclusivamente individual, los directores debern generar buenos equipos directivos y distribuir el liderazgo de manera que pueda cubrirse el amplio abanico de actividades propias de cualquier establecimiento. De paso se estar cumpliendo una tarea estratgica: la generacin de nuevos liderazgos, que puedan darle continuidad al proyecto educativoinstitucional en el tiempo. No conviene visualizar este potenciamiento del liderazgo directivo con una perspectiva uno a uno, restringida a las escuelas como unidades aisladas. En efecto, son amplios los beneficios que puede reportar al sistema la creacin de redes de intercambio y aprendizaje entre equipos directivos de distintos establecimientos, en particular cuando ellos responden al mismo sostenedor. Esta accin horizontal permitira que los mejores directivos escolares dejaran de ser exclusivamente lderes educativos de sus propios establecimientos para convertirse en lderes del sistema (Hopkins y Higham, 2007). Ms generalmente, el liderazgo educativo debe ser tambin una faceta a desarrollar en los sostenedores. La evidencia internacional muestra con cada vez ms fuerza que stos actores cumplen una funcin sustantiva en la promocin del mejoramiento educativo de sus escuelas al ejercer un rol clave en la toma de decisiones estratgicas, curriculares y administrativas. Un buen liderazgo desde el nivel intermedio o meso- debiera: i) desarrollar de forma consistente un plan educativo para sus escuelas, junto con los materiales necesarios para ejecutar dicho plan; ii) establecer direcciones y estndares a lograr, claros y conocidos por toda la comunidad escolar; iii) prestar los apoyos necesarios y generar las condiciones para que los centros educativos puedan desarrollar las acciones planificadas; y iv) focalizar sus esfuerzos en asegurar tiempos y espacios
Un estudio reciente de la OECD (2008) distingue los siguientes mbitos de toma de decisiones por parte de los directores: gestin de remuneraciones, contratacin y despido de personal, contenidos curriculares de cursos, planificacin curricular de docentes, sistemas de evaluacin de aprendizaje, reglas disciplinarias y seleccin de alumnos.
49

23

para la instruccin y perfeccionamiento de los docentes, con espacios de trabajo entre pares (Anderson, 2006). Un fuerte impulso a la Formacin Tcnica La educacin media tcnica profesional ha sido tradicionalmente el pariente pobre de nuestro sistema escolar. Ello se debe no slo a que literalmente atiende a los pobres, puesto que en los ms de mil liceos estudian prioritariamente adolescentes de sectores populares, sino tambin a que ha existido una dificultad mayor para brindar una educacin de calidad en materia tecnolgica, que est articulada con los diferentes sectores productivos, as como con la educacin superior dedicada a estas especialidades (OECD, 2004). No es de extraar, entonces, que los estudios tcnicos gocen de un escaso prestigio social en el Chile de hoy. El mejoramiento de la calidad debiera contar, antes que nada, con una clarificacin de las exigencias que se le realizan a los establecimientos tcnicos. En efecto, existe una cruel paradoja: no se les exige que brinden una buena formacin general, plantendose que las habilidades y competencias transversales no les seran pertinentes, pero tampoco existen estndares ntidos y verificables respecto de lo que debieran ensear en sus materias tcnicas especficas. Es fruto de una asentada cultura de la especializacin temprana el que no se levanten voces de alerta cada vez que el SIMCE muestra malos resultados en estos liceos, a pesar de que hasta segundo medio -el nivel que el SIMCE mide!- la formacin debiese ser totalmente equivalente a la de los liceos cientficohumanistas, marco curricular dixit.50 Y es fruto del olvido del sector y la falta de presin a favor de su mejora, el que no existan modalidades precisas de evaluacin de los conocimientos y competencias tcnicas que los alumnos logran o no- luego de sus dos aos de especialidad. Desde nuestra perspectiva, no basta con conocer las tasas de empleabilidad posteriores de los egresados ni menos sus puntajes PSU. Se debe impulsar la creacin de exmenes de especialidad, as como de otras modalidades de evaluacin genricas que permitan conocer el nivel de desarrollo de habilidades y competencias transversales (v.g., emprendimiento, informtica o trabajo en equipo) en los egresados de la educacin tcnico-profesional, permitindose as dar una mejor direccin al trabajo educacional que se desarrolla en estos establecimientos. Esta necesaria examinacin al trmino de la EMTP puede verse como una pieza de un sistema mayor de aseguramiento de la calidad de la educacin impartida. En este sentido sera relevante que la acreditacin de especialidades, proceso hoy voluntario para establecimientos y sostenedores, se vuelva obligatorio.51 La futura Agencia de Calidad debiese integrar esta definicin de estndares particulares para los establecimientos tcnicos -tanto en cuanto mallas curriculares como en trminos de aprendizajes efectivamente logrados por los alumnos, tanto en lo especfico de las especialidades como en lo general de la formacin tcnica - como parte de sus desafos ms novedosos y favorables a la equidad. Para obtener resultados en esta renovacin de la formacin tcnica, tal como vimos en la mejora de la calidad de toda nuestra educacin, el factor docente vuelve a ser
La brecha de resultados entre los establecimientos H-C y T-P es de mas de 70 puntos promedio segn el SIMCE (2006). 51 Hasta el ao 2007 se haban presentado a acreditacin voluntaria 1.800 especialidades, con un 30% que no logr saltar esta valla.
50

24

crucial. En este caso especfico existe el problema de que estos docentes suelen no tener una formacin inicial en pedagoga y muchas veces no cuentan siquiera con un ttulo profesional, independientemente de lo cul es altamente complejo que logren estar actualizados con las frecuentes novedades tcnicas que ocurren en sus respectivas especialidades.52 Su potenciamiento como docentes debe pensarse bajo una doble matriz: acrecentando su saber pedaggico al mismo tiempo que renovando su saber tcnico, por lo que solo podr conseguirse en modalidades de formacin en servicio que transcurran tanto en las universidades como en los centros productivos mismos. Ms generalmente una mayor conexin con el mundo del trabajo es un requisito para avanzar en la calidad y pertinencia de la formacin tcnica (Consejo Asesor Presidencial, 2007). La participacin de los agentes productivos debe darse en distintos momentos del proceso formativo de los alumnos. As es importante para definir los contenidos curriculares y los perfiles de egreso, pero tambin para facilitar la formacin continua de los docentes y las prcticas laborales de los estudiantes. En este sentido conviene profundizar las experiencias que ya se han impulsado en formacin dual, creacin de redes de establecimientos con similar orientacin, conformacin de consejos consultivos empresariales para establecimientos tcnico-profesionales y amplios procesos sistemticos de consulta sobre materias curriculares.53 Si los establecimientos T-P no podrn desarrollarse sin una mayor sinergia con el mundo productivo, tampoco podrn hacerlo si no hacen sistema con la educacin superior de orientacin tcnica. En efecto, una de las ms marcadas deficiencias actuales es la ausencia de continuidad en los itinerarios formativos de los estudiantes; esto es que no existen pasarelas que permitan el paso de un nivel al otro, reconociendo los estudios ya realizados en la educacin media y fomentando modalidades flexibles de continuidad de estudios dentro de la misma especialidad. Por cierto la ya mencionada instalacin de sistemas de examinacin externos al trmino de la enseanza media T-P debiese ser un factor favorable hacia el reconocimiento de los estudios realizados por parte de institutos profesionales y centros de formacin tcnicos. Pero esta articulacin podra tener otras aristas y enriquecerse mediante variadas formas de intercambio, entre las cules la actualizacin sistemtica del cuerpo docente de los liceos y la generacin de recursos didcticos especializados debiesen ser prioridades. Aun cuando no podemos detenernos en el tema, debe apuntarse que este cambio en la calidad de la formacin tcnica debe darse no solo en el nivel secundario, sino que debe necesariamente alcanzar la educacin superior, dnde tambin presenta mltiples carencias. Una comisin especializada recientemente constituida para entregar su diagnstico y propuestas respecto de la educacin tcnica,54 las sintetiz en los puntos siguientes: construir un sistema articulado de formacin profesional, modificar la estructura curricular y pedaggica, asegurar calidad y pertinencia de la oferta formativa,
Una encuesta aplicada hace algunos aos mostr que, a pesar de que la mayora de los docentes TP reconoca haber asistido a actividades de capacitacin, consideraban que una dificultad de peso era la escasez de cursos de perfeccionamiento adecuados para la especialidad en la que ensean (OECD, 2004). 53 Debe consignarse la realizacin del programa ministerial Chile Califica que, a partir del ao 2002, se propuso mejorar la formacin general y las competencias de empleabilidad de la poblacin activa con ms bajos niveles educativos, as como mejorar la cobertura, calidad y articulacin de la formacin tcnica en todos sus niveles. 54 Dicha Comisin Asesora del Ministerio de Educacin estuvo presidida por Hernn Araneda y evacu su informe ejecutivo en mayo 2009.
52

25

y realizar un buen financiamiento de la demanda.55 Adicionalmente detall un conjunto de iniciativas especficas, tales como un nuevo sistema de ttulos basado en un marco de cualificaciones, la creacin de un fondo pblico para el desarrollo de las instituciones educativas y de un observatorio que informe a la ciudadana sobre la empleabilidad futura de las distintas opciones, o bien la reformulacin del sistema de apoyos estudiantiles (creando un instrumento no reembolsable para los alumnos de los tres quintiles ms pobres durante sus primeros dos aos de estudio). Una nueva y mejor institucionalidad para el sistema educativo No hay duda que los esfuerzos concertacionistas por construir una institucionalidad educacional moderna y eficiente no han llegado a puerto, como no lo ha hecho, por la dems, la modernizacin del Estado en su conjunto. De hecho, una mirada a estas dos dcadas muestra que el MINEDUC ha debido ser especialmente flexible para lograr conducir una reforma educativa sin reformarse a s mismo, gestionando un presupuesto quintuplicado y cumpliendo nuevas funciones con el mismo nmero de funcionarios y con las antiguas estructuras administrativas. As se han debido buscar alternativas de mitigacin de este dficit institucional, como han sido los programas de mejoramiento educacional o bien la externalizacin de servicios estratgicos caso del SIMCE o la evaluacin docente.56 Igualmente se ha procedido con gran pragmatismo poltico, avanzando solo en aquellos temas poco controversiales y en que han sido posibles grandes acuerdos nacionales, por lo cual el debatido tema de la institucionalidad educacional misma ha quedado pendiente. Solo el movimiento estudiantil pingino del ao 2006, exigi una transformacin de mbitos claves, como la falta de regulacin o el fortalecimiento de la educacin pblica. Tres temas institucionales a resolver son: potenciar la dbil normativa y regulacion del sistema; crear un nuevo arreglo institucional para la calidad y equidad; y asegurar una implementacin eficiente de las polticas, hacindose cargo que la forma de llevar a cabo las polticas es tan importante como ellas mismas.57 Un paso indispensable es la construccin de una nueva normativa para regular la provisin del servicio educativo, sea por agentes pblicos o privados, que asegure estndares de calidad y resultados de aprendizaje mnimos para todos los alumnos. 58 Este es el camino que ya se ha emprendido con la recientemente promulgada Ley General de Educacin.59 Para profundizarla y hacerla operativa, se necesitan incentivos
Los sistemas de ayudas estudiantiles hacia este grupo de estudiantes han operado solo hace pocos aos corrigiendo una gravsima inequidad, y han obtenido una rpida acogida. As la apertura del crdito con aval del Estado (CAE) a la formacin tcnica, que data de solo hace solo 3 aos, ha implicado que este ao 2009 ms de 35 mil (del total de 78 mil) crditos les haya sido asignado. 56 Este estratgico y olvidado tema, con la tesis del estiramiento institucional, es desarrollado in extenso en otro artculo (Nuez y Weinstein, 2009). 57 Michael Fullan (2001) expresa esta mxima en trminos de su regla 25/75: el xito dependera de la calidad del diseo en un 25% y de la calidad de la implementacin en el 75% restante, siendo un problema mayor la extendida creencia en el mundo poltico que un problema real est prcticamente resuelto cuando se ha legislado al respecto. 58 Una asesora encargada por el ministerio al Banco Mundial (2007) concluy que el modelo institucional chileno es un caso extremo desde el punto de vista de la desregulacin, y la asignacin de funciones al mercado, no existiendo pases exitosos que operen con estas restricciones. 59 Esta Ley, aprobada por el parlamento en abril 2009, viene a reemplazar a la controvertida LOCE, y establece cambios relevantes, tales como la garanta pblica del derecho a una educacin de calidad, la definicin de los roles de los distintos actores del sistema, mayores exigencias a los prestadores del
55

26

orientados a la calidad, normas acordes al sistema de libre eleccin de colegios va subvenciones, requerimientos rigurosos a los sostenedores como contraparte al financiamiento pblico, rendicin de cuentas y transparencia en el uso de los recursos para educacin, ms y mejor informacin sobre la calidad de los establecimientos, control eficaz de la discriminacin escolar e incentivos para la integracin, responsabilidades mucho ms claras para todos los niveles y actores del sistema escolar (Mizala y Romaguera, 2005). Asociado a esta mejor capacidad regulatoria, capaz de garantizar la defensa del derecho a una educacin de calidad para todos, debe existir un nuevo arreglo institucional. En efecto, tanto la Ley General de Educacin como las leyes en discusin en el parlamento permitirn complejizar la estructura actual, creando la Agencia de Calidad y la Superintendencia, renovando el Consejo Superior de Educacin (ahora Consejo Nacional de Educacin) y especializando los mbitos de actuacin del ministerio en el diseo e implementacin de la poltica sectorial (ver grfico n 7). Grfico 7 Nueva Institucionalidad del Sistema Educativo Chileno60

Construir, con oportunidad y excelencia, esta alta direccin pblica en materia educacional ser un desafo mayor en los aos venideros.
servicio educativo, o una nueva estructura curricular (6 aos de enseanza bsica, 6 aos de enseanza media). 60 No se incluyen en este esquema las modificaciones que introduce la Ley de Fortalecimiento de la Educacin Pblica, que ingres a comienzos del ao 2009 al parlamento y que en general despierta menos consenso que el diseo Ministerio Agencia Superintendencia. Si esta nueva ley es aprobada, se suman al diseo institucional dos novedades: las municipalidades seran reemplazadas por Corporaciones Locales de Educacin Pblica y se aadira un Servicio Nacional de Educacin (complementario a la Agencia y a la Superintendencia), que tendra como funcin principal el apoyo y soporte al mejoramiento de las escuelas y sus sostenedores.

27

Esta nueva institucionalidad debe superar el actual impasse entre el nivel central y el nivel intermedio. La dicotoma entre el Ministerio (encargado de los asuntos tcnico pedaggicos) y los sostenedores (responsables de lo administrativo) no conduce sino a la duplicacin de tareas y la falta de responsabilizacin por los resultados escolares. Se requiere un nuevo trato, con un nivel intermedio con mucha mayor capacidad tcnica y de gestin, que impulse el mejoramiento de las escuelas61 y con un nivel central, ahora mucho ms especializado institucionalmente (agencia, superintendencia, MINEDUC), que le brinde los apoyos y controles adecuados. Se trata de lograr una relacin que est alineada desde el punto de vista de las metas educacionales que se plantea, logrando movilizar energas, recursos y voluntades polticas en la misma direccin. En cuanto a los sostenedores debe impulsarse una agenda que se haga cargo de sus carencias ms estructurales, como ocurre con la pequea e inviable escala que presentan muchos de ellos tanto pblicos como privados. Promover modalidades de asociatividad, que les permitan compartir mbitos crticos de la gestin educativa e institucional, tales como la capacitacin docente, la contratacin de asistencia tcnica especializada o la administracin de la infraestructura y el equipamiento escolar, son claves para asegurar su calidad, y de paso permitirn reducir costos. Asimismo debe ponerse en marcha una accin de promocin de la educacin pblica, que permita que las escuelas y sostenedores que responden a esta vertiente, y que son los que atienden prioritariamente a los alumnos ms pobres, cuenten con los mecanismos institucionales y los recursos suficientes como para asegurar calidad en la enseanza. La correcta implementacin de la ley de subvencin preferencial, cuyos cuantiosos recursos financieros se allegarn principalmente a los sostenedores y escuelas municipales, debiera ser un puntal en esta direccin.62 En cualquier caso, lo decisivo es que esta institucionalidad se cree y gestione al servicio de los actores donde deben producirse los cambios: en las escuelas y sus docentes. Para ello es necesario combinar adecuadamente los factores de apoyo y de presin del sistema, provenientes tanto del nivel central como del intermedio, sabiendo que lo principal es crear y potenciar estas capacidades locales. Directivos y docentes deben empoderarse como agentes irremplazables del proceso de mejoramiento continuo (Raczynski y Muoz, 2007). Debe reiterarse que esta accin concertada entre los 3 niveles no puede desconocer las amplias variaciones que existen de escuela a escuela, debiendo operar bajo el principio de una autonoma diferenciada por calidad, que brinde amplio margen de autogobierno a las comunidades escolares que logran buenos resultados mientras supervisa de cerca y asiste tcnicamente a las que tienen mayores dificultades. En definitiva, esta nueva institucionalidad, que se deber construir en los aos venideros, as como los imprescindibles cambios en materia de la docencia de aula, la direccin escolar o la formacin tcnica, apuntan en la misma direccin: asegurar
Investigaciones recientes han sistematizado cules son los aspectos de este nivel intermedio que pueden contribuir a una mayor calidad de las escuelas (Anderson, 2006) 62 Desde 2008, la ley SEP implica la inyeccin de cerca de 100 mil millones de pesos adicionales al sistema aualmente, de los que se estima que un 70% se canaliza hacia las arcas municipales. En los prximos aos dicha provisin de recursos se ir incrementando a la incorporacin progresiva de nuevos niveles escolares hasta alcanzar los ocho aos de la educacin bsica, llegando a casi 200 mil millones de pesos anuales.
61

28

calidad educativa para todos, sin exclusiones. Si para Amrica Latina se han distinguido dos tipos de reformas educacionales en las ltimas dcadas (Navarro, 2006), en Chile ha llegado la hora de la reforma de la calidad la que suele ser menos consensual y ms compleja de implementar que las reformas de acceso (Corrales, 1999). El pas deber seguir ampliando su inversin en educacin, en todos los niveles, pero ahora con mayores resguardos tcnicos e institucionales para asegurar que ella se traduzca en avances ntidos en los aprendizajes y la formacin de las nuevas generaciones. Solo movilizando persistentemente los esfuerzos tras este norte-pas es que podremos dar una respuesta a la altura del desafo que nos planteara Gabriela Mistral cuando, con sabidura de maestra y elocuencia de poetisa, sentenciaba que as como sea la escuela, as ser la sociedad entera

29

Referencias Bibliogrficas
Anderson, S. (2006) The School Districts Role in Educational Change. International Journal of Educational Reform, Vol.15 (1), pp.13-37 Banco Mundial (2007). El diseo institucional de un sistema efectivo de aseguramiento de la calidad de la educacin en Chile. Estudio contratado por el Ministerio de Educacin. Washington, USA. Barber, M., y Fullan, M. (2005). Tri-Level Development. Education Week, 24 (25), pp. 32-35. USA. Bellei, C.; Muoz, G; Prez, L.M.; Raczynski, D. (2004). Quin dijo que no se puede?: Escuelas Efectivas en Sectores de Pobreza. UNICEF Ministerio de Educacin, Santiago. Carnoy, M., Gove, A. y Marshall, J. (2003). Explaining differences in academic achievement in Latn America: qualitative evidence from Brazil, Chile and Cuba. Stanford University, USA. Centro de Estudios Pblicos (2006), Encuesta Educacin. Santiago de Chile. CIDE (2008), VII Encuesta a actores del sistema educativo, Santiago, Chile. Claro, Francisco (2003). Panorama docente de las Ciencias Naturales en Educacin Media. Revista de Educacin, Vol. 307. Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (2007). Informe final. Santiago de Chile. Consejo Nacional de la Cultura y Las Artes e Instituto Nacional de Estadsticas (2004), Encuesta Nacional de Consumo Cultural y Uso del Tiempo Libre. Regin Mteropolitana, Santiago de Chile. Corrales, J. (1999), Aspectos polticos en la implementacin de las reformas educativas, PREAL, n 14. Elmore, R. & Fuhrman, S. (2004) Redesigning accountability systems for education. Publicado por Teachers College Press, Nueva York, USA. Fullan, M. (2001), The new meaning of educational change. Third edition, Teachers College Press, Routledge Falmer, London. Gysling, J. (2005) Reforma curricular: itinerario de una transformacin, en Cox, C. Polticas educacionales en el cambio de siglo, Santiago de Chile, Editorial Universitaria. McKinsey & Company (2007), How the worlds best performing school systems comes out on top, USA.

30

Ministerio de Educacin (2004), Informe de antecedentes del pas para OCDE: evaluacin de las polticas educacionales de Chile, en OCDE (2004) Revisin de polticas nacionales de educacin, Chile, Paris, OCDE. Ministerio de Educacin (2007), Indicadores de la Educacin: Chile en el Contexto Internacional. Departamento de Estudios y Desarrollo, MINEDUC, Santiago, Chile. Ministerio de Educacin (2008), Resultados nacionales SIMCE 2007, Unidad de Currculo y Evaluacin. Ministerio de Educacin (2009), Resultados nacionales SIMCE 2008, Unidad de Currculo y Evaluacin. Ministerio Secretaria General de Gobierno, Secretaria de Comunicaciones (2008), Crecer para incluir, incluir para crecer. Los grandes cambios de los gobiernos de la Concertacin, Stgo., Chile. Mizala, A y Romaguera, P. (2005), Calidad de la Educacin Chilena, el desafo de la prxima dcada. En Meller, P. (Ed.), La Paradoja Aparente. Equidad y eficiencia: resolviendo el dilema. Editorial Taurus, Santiago, Chile. Murnane (2008). Educating Urban Children. NBER Working Paper Series. National Bureau of Economic Research. Massachusetts, USA. Navarro, J.C. (2006), Dos clases de polticas educativas. La poltica de las polticas pblicas, Preal, n 36. OCDE (2004), Revisin de polticas nacionales de educacin: Chile. Pars, Francia. OCDE (2008) .Pont, B.; Nusche, D & Moorman, H. Improving School Leadership. Volume N1: Policy and Practice. OCDE y Banco Mundial (2009), La educacin superior en Chile, Revisin de polticas nacionales de Educacin, Paris. Peirano, C. y Bravo, D. (2008), Micro datos sobre docentes en Chile. Grandes noticias para la educacin, en Revista Economa & Administracin, Universidad de Chile, N 156. Politeia, Soluciones Pblicas (2008), Estudio mejoramiento de la gestin y la calidad de la educacin municipal. Informe ejecutivo, Santiago de Chile. Pontificia Universidad Catlica de Chile, Direccin de Estudios Sociolgicos (2007), Percepciones y opiniones sobre la supervisin MINEDUC: una aproximacin desde los actores de escuelas y liceos focalizados, Santiago de Chile. Raczynski, D. y Muoz, G. (2007). Reforma Educacional Chilena: el difcil equilibrio entre la macro y la micro poltica. Serie Estudios Sociales, CIEPLAN, Santiago. Sammons, P. (1999) School effectiveness: coming of age in the 21st century, Lisse: Swets & Zeitlinger.. 31

Tedesco, J.C. (2000). Educar en la Sociedad del Conocimiento. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. UNESCO-LLECE (2008), Reporte SERCE. Segundo estudio regional comparativo y explicativo. Los aprendizajes de los estudiantes de Amrica Latina y El Caribe. UNESCO (1996). La educacin encierra un tesoro: informe de la Comisin Internacional sobre la Educacin para el Siglo XXI. Ediciones UNESCO. Pars, Francia. Weinstein, J. (2006) La negociacin MINEDUC-Colegio de Profesores: Chile 2000. Una visin personal, en Dilogo de Polticas, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, USA. Weinstein, J. (s/f), Liderazgo educativo, asignatura pendiente de la Reforma Educacional chilena, artculo solicitado para su publicacin en revista educacional de la Corporacin de Promocin Universitaria, en prensa.

32

Anexo 1
Sinopsis de Polticas y Reforma Educacional en los Gobiernos de la Concertacin 1990-2009 Ao Condiciones Polticas, Financieras y Laborales Cambio de Paradigma en Poltica Educativa: Estado responsable y promotor; educacin de calidad y competitividad pas; equidad como discriminacin positiva Presupuesto: US$ 1179,5 millones 1991 Estatuto Docente (N1) Presupuesto: US$ 1284,7 millones 1992 Presupuesto: US$ 1459,5 millones 1993 Financiamiento Compartido / Incentivos Tributarios a donaciones para educacin Presupuesto: US$ 1648,2 millones 1994 Presupuesto: US$ 1813 millones 1995 Construccin de Consensos; Comisin Nacional de Modernizacin de la Educacin; Acuerdo de Agenda Educativa por Partidos Polticos Estatuto Docente (N2): ms flexible, incentivos colectivos al desempeo (SNED) Presupuesto: US$ 2010,1 millones 1996 Presupuesto: US$ 2283,6 millones 1997 Presupuesto: US$ 2503,4 millones Proyecto Montegrande; Masificacin Enlaces, Fortalecimiento Docente: Programa de Formacin Inicial; Capacitacin Nuevo Currculum (Educacin Bsica) Ley de Jornada Escolar Completa Programa MECE Media (1995 2000) Programa MECE Bsica (1992 1997) Programas de Mejoramiento y Renovacin Pedaggica Programa de las 900 escuelas Reforma Curricular y Jornada Escolar

1990

Gobierno de E. Frei Ruiz - Tagle

Gobierno de P. Aylwin

33

Reforma Curricular 1998 Presupuesto: US$ 2747,7 millones 1999 Presupuesto: US$ 2992,9 millones 2000 Presupuesto: US$ 3247,9 millones 2000 Acuerdo Ministerio Gremio Docente: Incentivos al desempeo individual; Evaluacin de Desempeo Individual; Red Maestros de Maestros Presupuesto: US$ 3460 millones 2002 Gobierno de R. Lagos Presupuesto: US$ 3744 millones 2003 Reforma Constitucional: Extensin de Educacin Obligatoria a 12 aos Presupuesto: US$ 3948,5 millones 2004 Presupuesto: US$ 4221,1 millones 2005 Aprobacin Ley que establece la Concursabilidad de Directivos en la Educacin Municipal Presupuesto: US$ 4509,5 millones 2006 Gobierno de M. Bachelet Movimiento Estudiantil; Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin Aprobacin Ley que crea Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (Acreditacin Obligatoria de Carreras de Pedagoga) Presupuesto: US$ 4924,8 millones Poltica de Universalizacin de la Educacin Parvularia Estndares de Desempeo SIMCE: Niveles de Logro Estndares de Contenido: Mapas de Progreso Implementacin de Evaluacin Individual de Profesores Programa de Apoyo a Escuelas Crticas Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Gestin Escolar (SACGE); Asignacin de Excelencia Docente Estrategia LEM (Lectura, Escritura y Matemticas) Campaa Lectura, Escritura y Matemticas Actualizacin Currculum Ed. Bsica Nuevos Programas de Estudio Estrategia focalizada para mejorar retencin en Ed. Media (Liceo para Todos) Nuevo Currculum (Educacin Parvularia) Nuevo Currculum (Educacin Media)

2001

Nuevo Currculum (Educacin de Adultos) Actualizacin Currculum Ed. Media Aplicacin de SIMCE 4to Bsico todos los aos

34

2007

Acuerdo Poltico Nacional por la Calidad de la Educacin; Propuestas de Ley General de Educacin y Superintendencia de Educacin Presupuesto: US$ 5613,3 millones Aumento histrico de la Subvencin Base; Aprobacin Ley que crea una Subvencin Escolar Preferencial Presupuesto: US$ 6989,1 millones

Implementacin del Fortalecimiento y Ampliacin de Programa Enlaces

Inicio proceso de consulta nacional sobre Ajuste Curricular (Ed. Bsica y Media)

2008

Fondo para el Mejoramiento de la Educacin Municipal

2009

Aprobacin Ley General de Educacin Presupuesto: US$ 8049,5 millones

Implementacin proceso Subvencin Escolar Preferencial

Implementacin ajuste curricular

Fuente: Cox, 2003. Actualizado por Gonzalo Muoz, 2009. $ En millones de dlares del ao 2008.

35