Clara Arditi Karlik / Gustavo Carrasco Pérez / Paola Jirón Martínez / Rubén Sepúlveda Ocampo

DOCUMENTO DE TRABAJO
DOCUMENTO DE TRABAJO
Gestión de Suelo Urbano Nº 1 Universidad de Chile

y Vivienda Social Facultad de Arquitectura y Urbanismo

Instituto de la Vivienda

Elementos para una discusión

Con esta publicación el Instituto de la Vivienda (INVI) de la Facultad de Arquitectura y
Urbanismo de la Universidad de Chile, inicia una nueva serie de impresos que lleva por
título: Documento de Trabajo. A través de estas páginas se pretende difundir los temas de
actualidad que afectan el hábitat residencial, dar opinión y contribuir a formar opinión,
sobre las variadas temáticas del interés de investigadores, académicos, profesionales y
público en general, que busca informarse para contribuir a crear una mejor calidad de vida
en los asentamientos humanos.
El INVI durante 20 años no ha tenido a la vivienda por sí misma como objeto de
estudio, su preocupación ha sido y es el hábitat residencial, complejo y multifactorial, que
precisa de la comprensión de procesos de producción humana, donde converjan múltiples

GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN

miradas: desde la antropología a la ingeniería; desde la economía al arte; desde la
arquitectura al derecho.
La indiscutible y necesaria interdisciplinariedad, lleva a ofrecer en este primer escrito,
elementos para la discusión sobre un tema importante en la provisión de vivienda de
interés social: la gestión del suelo urbano. Comprender «metodologías, contenidos y
modalidades de trabajo, investigación y transferencia de información, se vinculan a tres

Gestión de Suelo Urbano

aspectos centrales: i) los cambios que, en el contexto de realidad del desarrollo urbano, se han
estado generando a nivel global en la última década, ii) las restricciones de operación que
enfrentan las instituciones del Estado en los países de la Región, originadas en la debilidad de
las políticas públicas en cuanto a la previsión de reservas de suelo para proveer
equitativamente a la sociedad de vivienda, infraestructura y equipamiento urbanos de calidad,

y Vivienda Social
y iii) derivado de lo anterior, la creciente privatización del territorio, que obliga a diseñar nuevos
instrumentos de gestión, incorporando a todos los actores del desarrollo inmobiliario en la
producción de proyectos.»
Los autores no pretenden agotar el tema, sino que dejarlo abierto para continuar la
útil discusión que la investigación académica ofrece. Y, se espera vuestra contribución.

AUTORES AUTORES Elementos para una discusión

Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Pérez Paola Jirón Martínez Rubén Sepúlveda Ocampo Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Pérez Paola Jirón Martínez Rubén Sepúlveda Ocampo

Instituto de la Vivienda
Facultad de Arquitectura y Urbanismo
Universidad de Chile
Universidad de Chile Facultad de Arquitectura y Urbanismo

1
 SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO

AUTORES: Clara Arditi; Gustavo Carrasco; Paola Jirón; Rubén Sepúlveda

Documento de Trabajo Nº 1
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI: GESTIÓN DE SUELO URBANO Y SU IMPACTO EN LA GESTIÓN HABITACIONAL

Editor : Mario Torres Jofré

Autores : Clara Arditi Karlik

Gustavo Carrasco Pérez
Paola Jirón Martínez
Rubén Sepúlveda Ocampo
Diseño Gráfico : Amalia Ruiz Jeria

El presente Documento de Trabajo es producto del Convenio de
Prestación de Servicios a Honorarios Nº 0016875, del 9 de octu-
bre de 2001, «Gestión del Suelo Urbano y su Impacto en la Ges-
tión Habitacional».
© Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo,
Instituto de la Vivienda.
© Arditi, Clara; Carrasco, Gustavo; Jirón, Paola; Sepúlveda, Rubén.

Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la

cubierta, puede reproducirse, almacenarse o transmitirse de nin-
guna forma, ni por ningún medio, sea éste eléctrico, químico, me-
cánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin la previa autoriza-
ción escrita por parte de la Universidad de Chile, a través del Ins-
tituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo.

Santiago de Chile, 2003

 Indice

INTRODUCCIÓN ................................................................... 05

CAPÍTULO 1
CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIÓN
DE SUELO HABITACIONAL ................................................................... 11
1.1. Los cambios generados en el desarrollo del
territorio a nivel global en la última década ................................................................... 11
a) Transformaciones urbanas y procesos de globalización
y desregulación de suelo ................................................................... 11
b) Los impactos derivados: Metropolización y exclusión,
deterioro y nuevos formatos de renovación de las áreas
centrales versus nuevas periferias. ................................................................... 14
c) Síntesis ................................................................... 16

1.2. Las restricciones de operación que enfrentan

las instituciones del Estado en Chile para la gestión y
operación en el mercado de viviendas sociales ................................................................... 17
a) Disponibilidad de suelo para la consolidación de
proyectos habitacionales sociales y previsión de
reservas de suelo para la provisión de vivienda ................................................................... 19
b) Marco de políticas y desarrollo inmobiliario en Chile
vinculadas a los procesos de desregulación y privatización
del suelo ................................................................... 21
CAPÍTULO 2
CONCEPTOS TEÓRICOS VINCULADOS A LA PRÁCTICA DE
LA GESTIÓN DE SUELO CON PROPÓSITO HABITACIONAL ................................................................... 25
2.1. Elementos teóricos ................................................................... 25
a) Alternativas y modalidades de gestión de suelo para
la producción de vivienda social: mecanismos e

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 3

 instrumentos de gestión habitacional a nivel
institucional, financiero y normativo ................................................................... 25
b) Mercado de suelo urbano, mecanismos y factores
de definición y asignación de valor y consecuencias
del sistema de valorización de suelo en la producción
de vivienda social ................................................................... 30
2.2. Estado del arte ................................................................... 35
a) Ejemplos de casos a nivel nacional e internacional ................................................................... 35

CAPÍTULO 3
RECAPITULACIÓN Y CONCLUSIONES ................................................................... 57
3.1. Componentes críticos de la gestión de suelo
habitacional y lineamientos de acción. A modo de
síntesis ................................................................... 57

CAPÍTULO 4
BIBLIOGRAFÍA ................................................................... 57

4 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N

 Introducción
A MODO DE PRESENTACIÓN
Desde sus inicios, el Instituto de la Vivienda (INVI) de la
Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad
de Chile, ha visualizado la necesidad de abordar en for-
ma integral las temáticas inherentes al hábitat residen-
cial, incluyendo su relación con el territorio en general y
el desarrollo urbano en particular. Un fuerte impulso para
estas discusiones académicas fueron, sin duda, la parti-
cipación del INVI en la Conferencia Mundial Hábitat II,
en la cual, se reconoció la necesidad de abordar la pro-
blemática de las ciudades del siglo XXI desde la
sustentabilidad urbana como un requisito ineludible.
Las evoluciones recientes experimentadas en el
desarrollo urbano-territorial en Chile, caracterizadas por
la creciente integración del país al mundo global, acen-
túa y refuerza la necesidad de que, desde nuestro Insti-
tuto y nuestra Facultad, se pueda re-tomar una línea de
reflexión, discusión o investigación sobre el conjunto de
materias que derivan de éste y otros fenómenos asocia-
dos. Estas nuevas formas de relación traen consigo im-
pactos diversos que se generan en el territorio y en la
sociedad, nuevos paradigmas que dan sustentación a
estos procesos, potentes transformaciones del paisaje
natural y construido. Esto, en el contexto de un Estado
que cuenta con un margen de acción reducido, en el
marco de un proceso de repliegue y de traspaso crecien-
te de competencias al sector privado empresarial, en
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
sintonía con un discurso eminentemente pragmático, en
el que asume un rol de facilitador de emprendimientos
privados, más que el de posicionarse como un conductor
de los procesos de desarrollo territorial, sean éstos de
escala nacional, regional o intercomunal. Adicionalmente,
existen las acciones privadas sobre el territorio, para las
cuales se adecuan los instrumentos de planificación y las
políticas públicas a los intereses particulares.
Cuáles serán las consecuencias a mediano o lar-
go plazo de esta suerte de «no-política territorial». Pro-
bablemente, un mayor desequilibrio social, ascendiente
contaminación, magna depredación del paisaje y del en-
torno natural. Difícilmente, una mayor o mejor inserción
en el mundo de las ciudades exitosas a nivel global.
En este marco, el INVI, ha decidido contribuir al
debate, aportando a través de esta nueva serie de publi-
caciones, denominada Documentos de Trabajo, una su-
cesión de escritos que aborden la problemática de la ges-
tión urbano habitacional. Se inician éstos con uno de los
temas más relevantes –el de la provisión y producción de
suelo– para el hábitat social.
El acceso al suelo sigue siendo un problema esen-
cial en las políticas habitacionales, sobre todo porque su
disponibilidad se reduce por la ausencia de políticas que
5
 aseguren una distribución racional entre usos distintos y
competitivos. Esto afecta de manera esencial a los secto-
res más pobres que invaden terrenos de alta vulnerabili-
dad. También incide en que las soluciones entregadas por
el Estado son localizadas en terrenos lejanos con insufi-
ciente equipamientos y servicios. Según las Naciones Uni-
das, el precio y disponibilidad de suelo para la vivienda
sigue teniendo una influencia importante en el precio de
ésta y en las condiciones habitacionales en la mayoría de
los centros urbanos.
El suelo es un tema decisivo en materia de política
habitacional y urbana, ya que tiene impacto directo en la
morfología y en el crecimiento de la ciudad. Frente a esta
situación, lograr que los mercados de suelo urbano sirvan
a las necesidades económicas y sociales de los habitantes
y organizaciones urbanas sigue siendo una de las más
complejas tareas para el aparato público.
Este documento presenta elementos para contri-
buir a la discusión respecto de los principales temas rela-
cionados con la gestión de suelo y la gestión urbano
habitacional. Se ha dividido en dos partes: el contexto
general y, los instrumentos. En la primera, dentro del con-
texto general, se incluye el impacto que los procesos
globales tienen en el territorio y el rol que el Estado tiene
en ellos. La segunda, ofrece algunos conceptos para la dis-
cusión teórica sobre los principales aspectos relacionados
con la gestión de suelo, resaltándose algunos casos prácti-
cos a nivel continental que incluyen los instrumentos de
gestión, el mercado del suelo, la generación de valor de
6 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
suelo, entre otros. Se concluye con los principales aspectos
críticos de la gestión de suelo que deben ser abordados en
un corto y mediano plazo en países como Chile.
Con estos elementos no se pretende dar por aca-
bada la tarea, se espera que los planteamientos aquí ex-
puestos sirvan para enriquecer la investigación actual so-
bre este tema y que contribuya a la construcción y a las
definiciones claras y oportunas en la materialización de
una política de gestión de suelo, necesaria tanto para los
procesos habitacionales, en particular, como para la ges-
tión del territorio, en general.
INTRODUCCIÓN
En la actualidad, los fundamentos que conducen la pro-
blemática sobre gestión de suelo urbano con fines
habitacionales, en cuanto a metodologías, contenidos y
modalidades de trabajo, investigación y transferencia de
información, se vinculan a tres aspectos centrales: i) los
cambios que, en el contexto de realidad del desarrollo ur-
bano, se han estado generando a nivel global en la última
década, ii) las restricciones de operación que enfrentan las
instituciones del Estado en los países de la Región1 , origi-
nadas en la debilidad de las políticas públicas en cuanto a la
previsión de reservas de suelo para proveer equitativamen-
1 Por Región se entenderá la zona geográfica correspondiente a
América Latina.
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 te a la sociedad de vivienda, infraestructura y equipamiento
urbanos de calidad, y iii) derivado de lo anterior, la crecien-
te privatización del territorio, que obliga a diseñar nuevos
instrumentos de gestión, incorporando a todos los actores
del desarrollo inmobiliario en la producción de proyectos.
Existe, por lo tanto, la necesidad de estudiar, de
manera sistemática, las dimensiones que convergen a es-
tablecer los lineamientos estructurales de la problemática
urbana, y en particular aquellos atingentes a la disponibi-
lidad de suelo para la consolidación de proyectos de vi-
vienda de interés social, para tener una lectura clara de
las alternativas y nuevas modalidades de intervención te-
rritorial para la producción de bienes y servicios y su pro-
visión hacia la comunidad.
Al respecto, más allá del debate teórico, cobra re-
levancia analizar la contingencia de la acción institucional
y privada, puesto que este antecedente permite a los ac-
tores convocados en la dinámica territorial y en la produc-
ción de proyectos habitacionales tomar decisiones que
impactan en la política y sus regulaciones, y generar meca-
nismos eficaces de gestión, a la vez que mejorar los existen-
tes, identificando aquellos componentes más críticos.
ALGUNAS DIMENSIONES DEL PROBLEMA
En el segundo semestre del año 2000, en el Área Metropo-
litana de Santiago (AMS) los precios de suelo aumentaron,
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
en promedio, de UF 5,14 a UF 7,07 por metro cuadrado2 .
Este fenómeno incide directamente en la progresión de
planes habitacionales de provisión de vivienda social, con-
siderando la necesidad de consolidar proyectos adecua-
dos en cuanto a la integración de unidades habitacionales
con una localización y entorno que proporcione a los usua-
rios de estos bienes una accesibilidad a servicios e infraes-
tructura, en una condición de homogeneidad con el resto
de la población.
El alza de los precios se ha intensificado en las zo-
nas periféricas como Maipú, Quilicura y San Bernardo, de-
bido a un incremento en la demanda por parte de sectores
medios, desde donde se ha generando una dinámica de
movilidad en busca de alternativas residenciales fuera del
centro o pericentro urbano. Como un ejemplo de ello, si
se compara el incremento en los valores de suelo entre
dos comunas del Gran Santiago, una central (Las Condes,
sector El Bosque y Apoquindo) y una periférica (Puente
Alto), se tiene que en la primera los valores se han dupli-
cado en los últimos diez años (1991 – 2001), mientras que
en la segunda, para el mismo período, los valores han
aumentado diez veces.
En relación a los valores promedio identificados
para el primer trimestre del año 2002 en el Área Metro-
politana, se tiene que el promedio total comunal es de
2 La Tercera (22 de febrero de 2002).
7
 7,62 UF/m².3 El valor promedio más alto se registró en
Las Condes, 21,02 UF/m², mientras que el promedio más
bajo se presenta en Pudahuel, con 1,18 UF/m².
En definitiva, Santiago, debido a los precios de la
tierra, inhibe el desarrollo de la vivienda social. De he-
cho, en el tercer trimestre del año 2001, no hubo ofertas
de terrenos con precios inferiores a 1 UF/m².4 , lo que
aún se encuentra sucediendo, de tal manera que una
proporción importante de viviendas sociales se constru-
yen en las afueras, lo que también acontece en ciudades
como Concepción y Puerto Montt. La inversión en la pe-
riferia está asociada a una mayor ganancia para los acto-
res vinculados al desarrollo inmobiliario, sin que esto se
traduzca en una ganancia para la ciudad, dado que di-
chos actores no se hacen cargo de las externalidades
que significa crecer en extensión. Dicho de otra forma,
no existe una redistribución de beneficios como produc-
to del incremento de los valores de suelo derivado de
procesos de renovación urbana (inversión en infraestruc-
tura y servicios y aumento de la superficie urbana).
El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU)
está elaborando un estudio, con el objetivo de planificar
globalmente el futuro de la vivienda social y las posibilida-
des de obtener e incorporar suelo con fines habitacionales,
habida cuenta de la actual problemática que se arrastra
desde hace un par de décadas.
3 El Mercurio (mayo 2002).
4 Trivelli, Pablo (2002).
8 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
Por otra parte, ha puesto en marcha el programa
denominado Vivienda Social Dinámica sin Deuda, constitui-
do por unidades de estándar mínimo sin deuda para el be-
neficiario, bordeando un valor total de UF 285, para aque-
llos segmentos que, debido a sus ingresos tanto escasos
como inestables, no pueden endeudarse con créditos. Esta
modalidad, sin embargo, vuelve a plantear el problema de
localización asociado, puesto que el bajo precio de estas
unidades habitacionales sólo puede sustentarse con costos
por metro cuadrado aún inferiores a los precios mínimos de
terrenos existentes en comunas como Maipú o La Granja,
pudiendo aumentar gravemente la segregación urbana y,
en consecuencia, el perfil de oportunidades económicas y
de acceso a las actividades urbanas.
El sistema de subsidios a la demanda por vivienda
ha logrado dinamizar la construcción y el acceso a vi-
viendas de interés social, y ha motivado un significativo
crecimiento en el ahorro personal y familiar para estos
fines. Ello ha conducido a importantes reducciones en el
déficit de vivienda, permitiendo incluso anticipar el tér-
mino del déficit habitacional cuantitativo en alrededor de
15 años. Sin embargo, varios factores han limitado en
los años noventa la efectividad de la nueva política de
vivienda social, influyendo en esta situación las insufi-
cientes reservas de suelo, normas restrictivas a los mer-
cados que están involucrados y rezagos en adecuar los
objetivos y las normas de política5 .
5 Held, Günther (2000).
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 OBJETIVOS Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO
El presente Documento de Trabajo se propone exponer
sobre la problemática de la gestión de suelo urbano con
fines habitacionales, presentando los lineamientos es-
tructurales y las dinámicas existentes que originan la
necesidad de abordar técnicamente las dimensiones
involucradas en los procesos de gestión de suelo urba-
no residencial. Lo anterior se sitúa a la luz de la expe-
riencia nacional e internacional de operación, produc-
ción y provisión de vivienda social y del diseño de me-
canismos de incorporación de suelo urbano para vivien-
da social.
Complementariamente a los conceptos derivados
del debate teórico, este trabajo incorpora la contingencia
de la acción institucional y privada para prospectar posibi-
lidades de diseño y/o mejoramiento de instrumentos de
gestión, identificando componentes críticos necesarios de
salvar para poder elaborar herramientas originadas desde
la política y sus regulaciones hasta el análisis de mecanis-
mos eficaces de gestión de vivienda, contribuyendo con
las estrategias y decisiones que puedan llevar a cabo los
actores convocados en la producción de proyectos
habitacionales.
Es relevante identificar algunos aspectos clave que
intervienen en el análisis:
i) las restricciones de operación que enfrentan las
instituciones del Estado en los países de la Región,
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
originadas en la debilidad de las políticas públicas en
cuanto a la previsión de reservas de suelo para pro-
veer equitativamente a la sociedad de vivienda, infra-
estructura y equipamiento urbanos de calidad
ii) derivado de lo anterior, la creciente privatización del
territorio, que obliga a diseñar nuevos instrumentos
de gestión incorporando a todos los actores del desa-
rrollo inmobiliario en la producción de proyectos.
En relación a los contenidos, el documento se es-
tructura en base a los siguientes capítulos:
En el Capítulo 1, Contexto para el desarrollo de
procesos de gestión de suelo habitacional, se abordan
las características que adquiere el nuevo mapa económi-
co mundial y sus efectos en el territorio, desde la rees-
tructuración de los procesos de localización de activida-
des económicas hasta los impactos generados particu-
larmente en el sector vivienda. Junto con ello, se expone
el correlato que esto ha tenido en la situación habitacional
en Chile y las dificultades existentes desde la
institucionalidad para abordar el problema de producción
y provisión de vivienda social. Por último se plantea la
configuración de los actores que participan del proceso
habitacional.
El Capítulo 2, Conceptos teóricos vinculados a la
práctica de la gestión de suelo con propósito habitacional,
indaga sobre el estado del arte de los procesos de gestión
para la producción de vivienda, mediante un análisis de
9
 modelos, metodologías, componentes, instrumentos y al- Se reflexiona, en el Capítulo 3, acerca de los aspectos
gunos casos emblemáticos donde se han aplicado nuevas considerados como críticos, particularizando aquellos más
modalidades de gestión en virtud de las nuevas caracte- relevantes en el caso chileno. Finalmente, en el Capítulo 4 se
rísticas que se identifican. sistematiza la información utilizada en este trabajo.

10 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N

 Capítulo l
CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIÓN DE SUELO HABITACIONAL
1.1. LOS CAMBIOS GENERADOS EN EL DESARROLLO DEL
TERRITORIO A NIVEL GLOBAL EN LA ÚLTIMA DÉCADA
a) Transformaciones urbanas y procesos de
globalización y desregulación de suelo
Existe amplia coincidencia en los diversos análisis y estudios
sobre el territorio, particularmente sobre los fenómenos ocurri-
dos en los últimos cinco años, al evaluar los procesos de cambio
que se han generado tanto en la estructura funcional del terri-
torio -urbano rural-, como el producto de la economía global6.
Más allá de la mera reflexión y de los lugares comu-
nes, es un hecho que la globalización ha generado una pro-
funda reestructuración de las ciudades con impactos de di-
versa índole. El proceso de desregulación y apertura, a la
par con la retirada de la acción estatal, impactó en la orga-
nización territorial y la localización de las inversiones en los
centros urbanos, y en la dinámica productiva.
En la Región persiste una fuerte demanda por suelos
urbanos a raíz del crecimiento de la población de las ciudades,
por crecimiento vegetativo y el continuo proceso migratorio.
El aumento del ingreso de importantes sectores de la
población urbana ha ocasionado, por otra parte, patrones
6 Vidal-Koppmann (2000), Leva y Cavallo (1999), Preteceille (1999),
Arias (2002), Fernández Durán (1998), Castells (1997), Turaine (1996),
Giddens (1994), Fidel y Fernández (1998), Sassen (1999), Borja y Castells
(1997), entre otros.
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
I
de vivienda y equipamiento que ocupan grandes extensio-
nes de terrenos suburbanos, en ellos se han consolidado
costosos condominios, áreas verdes, centros comerciales y
vías. A su vez, las actividades productivas y de servicios
asociadas a los nuevos escenarios de globalización de la
economía también presionan sobre el mercado de la tierra7.
Desde comienzos de los '90, la implementación
de políticas económicas de corte neoliberal han tenido
su correlato urbano, con tendencias claras y verificables
en varios países de la Región: i) cerramiento y aisla-
miento de áreas específicas destinadas a los individuos
que pueden pagar una calidad de vida superior; y, ii)
paralelamente, una mayor precarización económica de
grandes sectores de la sociedad, que ven disminuir en
forma creciente sus ya bajos estándares de vida. Entre
estas dos tendencias -normalmente- queda atrapada la
clase media, en constante estado de fragmentación.
A continuación, se presenta una síntesis de los
aspectos más destacados de este proceso de cambio, que
ha originado espacios estratégicos reestructurados:
7 CEPAL (1998).
11
 En lo territorial
La adecuación e inserción de las economías locales al mundo
globalizado están produciendo fenómenos de redis-
tribución del crecimiento urbano, que favorecen la ex-
pansión y fragmentación de las ciudades. Es posible aso-
ciar las recientes transformaciones estructurales y
morfológicas de las urbes a las características del nue-
vo escenario económico y social que plantea la
globalización. En estos cambios repercute la adopción
de nuevas modalidades de gestión urbana, las que im-
plican desregular y privatizar las áreas de producción y
de servicios, disminuir la inversión del Estado y, descen-
tralizar o desconcentrar políticamente las competencias
sobre estas áreas8. Lo anterior, ha favorecido la exten-
sión de los centros urbanos sobre la base de negocios
inmobiliarios y el acceso generalizado de la población al
automóvil, acentuando la polarización urbana y la segre-
gación social, amén de beneficiar la aparición de los ar-
tefactos de la globalización, como son los núcleos de acti-
vidades empresariales, megaproyectos inmobiliarios, parques
industriales, centros comerciales, grandes hoteles y edifi-
cios, y conjuntos habitacionales protegidos y segregados
del resto de la ciudad.
Los elementos más dominantes de los cambios pro-
ducidos pueden sintetizarse como sigue:
· Crecimiento sostenido de la urbanización en las
áreas rurales y semirurales en la periferia de los centros
8 De Mattos (1999).
12 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
urbanos -a lo largo de la década del '90 -, orientando la
producción y comercialización de nuevos productos inmo-
biliarios para distintos estratos.
· Buscando una mejora en la calidad de vida, los secto-
res con altos ingresos se trasladan a áreas más aisladas, lejos
de la creciente «pobreza estructural», produciéndose simultá-
neamente el cerramiento de áreas para el uso exclusivo de los
residentes; son métodos de ocupación de nuevas localizacio-
nes residenciales en la extrema periferia de las regiones urba-
nas, dirigidos a los grupos de más altos ingresos, que valorizan
la seguridad, el paisaje y el menor costo de la tierra.
· Asociado a lo anterior, amplias áreas urbanas em-
peoran en su nivel de dotación de servicios colectivos y
en la situación habitacional, modificándose los determi-
nantes y factores que configuran la renta urbana y su
expresión en los precios de mercado inmobiliario, te-
niendo mayor incidencia en el precio la calidad y el tipo
de la dotación de servicio interno que se ofrece.
· Procesos simultáneos de gentrificación en las áreas
centrales anteriormente deterioradas.
· Centros urbanos (áreas específicas del centro ur-
bano tradicional o nuevos desarrollos algo apartados del
centro principal) dominados por usos del suelo vinculados
al sector terciario avanzado de la economía, en base a
grandes edificios de diseño innovador y emblemático y
aplicación de tecnologías constructivas de punta.
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 · Nuevos ámbitos de comercialización de bienes y
servicios -que producen la concentración en una localiza-
ción puntual- de un espectro muy variado de productos, la
prestación de diversos tipos de servicios y el esparcimien-
to (hipermercados y centros comerciales), imponiendo
cambios en las estructuras de comercialización y transfor-
maciones en los patrones del consumo y en el desarrollo
de la vida cotidiana.
En lo institucional y financiero
El Estado paulatinamente deja su competencia y res-
ponsabilidad en las necesidades sociales, transformando su
histórico rol subsidiario en mecanismo de ajuste, sólo cuan-
do el mercado no logra satisfacer las demandas sociales.
Debido al carácter estructural de los desequilibrios en el
bienestar social, el Estado ha comenzado a tener serias
dificultades, una de las más importantes es la falta de
financiamiento para prolongar el nivel de participación di-
recta en la economía, toda vez, que la principal fuente de
recursos financieros utilizados por éste proviene del exte-
rior, aspecto que limita fuertemente su capacidad de res-
ponder y enfrentar los problemas sociales.
En el caso del acceso al suelo y la provisión
vivienda
Según los últimos estudios realizados por la CEPAL9,
en las ciudades de América Latina se mantiene una fuerte
presión sobre el suelo, dada la expansión de la demanda de
viviendas, servicios, equipamientos, espacios para la recrea-
9 CEPAL (2000).
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
ción, terrenos industriales, redes viales y otros. El crecimien-
to de la población y la migración desde sectores rurales han
traído consigo rápidas expansiones de las principales ciuda-
des de los países de la Región, con la consiguiente presión
sobre la disponibilidad de suelo y sobre el precio de los terre-
nos para las viviendas de interés social10.
Este fenómeno se evidencia en todas las ciudades
importantes de la Región, que ven expandirse rápida-
mente sus límites urbanos a expensas del suelo rural. De
hecho, las propias políticas habitacionales siguen favore-
ciendo la expansión urbana y la especulación en el mer-
cado del suelo, al construir la vivienda de interés social
en las afueras de los centros urbanos, donde el precio de
la tierra es menor, empleando diseños en extensión y de
baja densidad11.
Las normativas y acciones instauradas por los paí-
ses de la Región para atenuar la segregación urbana han
sido insuficientes ante los potentes efectos de las fuerzas
excluyentes del mercado inmobiliario. Por otra parte, al-
gunas políticas de vivienda han tratado de limitar la exten-
sión de los conjuntos sociales, para evitar la aglomeración
de numerosa población pobre en ciertas áreas; sin embar-
go, estas medidas no se han podido concretar de manera
amplia debido a las escasas probabilidades de influir en el
mercado del suelo urbano.
En general, se plantea que los programas habitacionales
nacionales mantienen una orientación explícita o encubierta
10 Held, Günther (2000).
11 CEPAL (1998).
13
 para apoyar de manera casi exclusiva la adquisición de
viviendas nuevas, sin incorporar de manera decidida otras
alternativas como el mejoramiento o la ampliación de vi-
viendas, y que en la práctica las reformas no han abierto
otras posibilidades más acordes con las nuevas demandas
de flexibilidad y rehabilitación del tejido urbano surgidas
en la Región. La experiencia, también, ha señalado que
las políticas de subsidios a la demanda no pueden des-
atender aspectos de la oferta si quieren ser exitosas. Así
por ejemplo, es menester cautelar la existencia de una
base empresarial y tecnológica motivada y capacitada para
operar en el mercado de viviendas de bajo costo.
Ha adquirido relevancia la necesaria disponibilidad
de suelo cuyo costo sea compatible con el máximo desti-
nado a las viviendas sociales. La carencia de mecanismos
adecuados para asegurar esta disponibilidad ha incurrido
fuertemente en el aumento de los costos de las viviendas,
con los consiguientes efectos en la cobertura y la
focalización de las políticas. Además, ello ha contribuido a
mantener el patrón de localización periférico en los cen-
tros urbanos, acentuando la segregación y encareciendo
la operación de los asentamientos populares. Con el pro-
pósito de atenuar los efectos sobre los suelos rurales o
semirurales y la especulación inmobiliaria, en Colombia se
ha avanzado en traspasar a los dueños de los suelos parte
de los costos generados por los gastos en infraestructura
en que incurren los organismos públicos, a través del co-
bro de un porcentaje de la plusvalía de estos terrenos. En
el mismo orden, los nuevos programas de mejoramiento y
14 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
densificación de asentamientos que se crearon en varios
países, buscan hacer frente a las necesidades
habitacionales de los sectores más carenciados sin recu-
rrir a la compra de nuevos terrenos.
Un nuevo desafío para las políticas habitacionales es
enfrentar aquellos parques residenciales en deterioro y
obsolescencia, donde puedan ejecutarse programas de man-
tención o recuperación de viviendas y espacios comunitarios.
A su vez, la dinámica urbana ha traído cambios notables en las
formas de vida y expectativas de los sectores populares, as-
pectos que no se ven acogidos en los diseños, agrupaciones y
localizaciones de los conjuntos de vivienda social.
b) Los impactos derivados: metropolización y
exclusión, deterioro y nuevos formatos de renovación
de las áreas centrales versus nuevas periferias.
Metropolización y exclusión
Hasta hace algunas décadas se sostenía la necesidad de
frenar el crecimiento de las ciudades y de detener los flu-
jos migratorios campo-ciudad a fin de evitar la concentra-
ción territorial de la población en áreas metropolitanas,
con ello, a su vez, se impedirían muchos de los males
económicos y sociales que las aquejaban. Pero, finalmen-
te, la ciudad es la forma predominante de vida contempo-
ránea en la Región. Hoy, se acepta el crecimiento de las
urbes como un proceso irreversible y que las ciudades
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 constituyen también una fuente de oportunidades para
el desarrollo humano, el empleo y los aumentos de
productividad, la cultura, la educación, la salud, la su-
peración de la pobreza y, también, un medio en donde
se puedan alcanzar condiciones ambientales favora-
bles. En el contexto de una economía global, abierta a
los mercados, estas oportunidades se reflejan en nue-
vas modalidades de consumo, que afectan la organi-
zación interna y el funcionamiento de los asentamientos
urbanos, generando, a su vez, demandas de inversión
pública y efectos sobre el precio de los suelos12 . Las
nuevas formas de suburbanización, ligadas a cambios
más amplios de la economía, la cultura y la sociedad,
se encuadran en las fases evolutivas generales de la
globalización, que afectan de manera particular a las
grandes áreas metropolitanas.
Recientemente, la aplicación de mecanismos asocia-
dos a la construcción de infraestructura y equipamiento por
medio de las concesiones, ha quitado parcialmente presión
sobre los fondos públicos de inversión sin perder el control y
la orientación del desarrollo urbano. La mayor movilidad que
permiten las autopistas, el aumento del uso del automóvil
particular y el mayor nivel de ingreso de los hogares, facilita
la materialización de un conjunto de transformaciones, que
van modificando la estructura y el funcionamiento de los es-
pacios que habitan o frecuentan los habitantes de los hoga-
12 Trivelli, Pablo, (2001).
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
res de mayores ingresos. Estas transformaciones se mani-
fiestan en aspectos como los siguientes:
· el desarrollo residencial en la periferia subur-
bana, que adopta la forma de barrios cerrados13, evi-
dencian la falta de respuesta -de las administraciones
territoriales locales- a algunos problemas que aquejan
a la gente;
· el abultado contingente de policías privados crece
sin parar y la especulación inmobiliaria, que exacerba la
diferenciación y la discriminación espacial, tiende a gene-
rar fuertes alzas en los precios de la tierra, aspecto, que
entre otras consecuencias, desplaza a los más pobres ha-
cia una periferia cada vez más distante, carente de opor-
tunidades urbanas; y,
· a la luz de lo anterior, se hace explícita la ausencia
de políticas públicas sobre suelo, el Estado no ha sido capaz
de generar las actuaciones para regular esta visible polari-
zación y atomización de las personas y bienes urbanos.
Deterioro y nuevos formatos de renovación de
las áreas centrales versus nuevas periferias
Richardson (1975)14 sostiene que el deterioro de los cen-
tros de las ciudades -que en muchos casos coincide con
su centro histórico-, está asociado a la disminución
13 Ver, entre otros, Trivelli (2001), Roitman (2000), Robert (1999),
Torres (2000).
14 Citado por Figueredo Molina, Rosa Margarita (2000).
15
 acumulativa de la renta de las áreas centrales, que se ma-
nifiesta en una deficiente conservación de las edificacio-
nes, en la diferencia entre ingresos fiscales y gastos de la
vecindad en servicios, en emigración de los residentes con
rentas más altas y en pobreza urbana. Steinberg (1996)15
explica cómo, desde mediados del siglo pasado, los países
en desarrollo han canalizado el crecimiento urbano hacia el
ensanche de áreas nuevas, desconociendo las posibilida-
des de desarrollo de las áreas centrales. Además, el patrón
espacial de usos del suelo de la ciudad empezó a presionar
las áreas centrales, que empezaron a ser atractivas para
usos diferentes al de vivienda, disminuyendo progresiva-
mente el stock residencial con una declinación y alteración
de sus funciones físicas, sociales y económicas.
c) Síntesis
La influencia de los medios de comunicación en las perso-
nas incentiva el deseo de acceder a un conjunto de nue-
vos productos. La paulatina incorporación de estos bienes
y servicios en la cotidianidad induce a profundos cambios
culturales, difundiendo un modo de vida homogéneo ca-
racterístico de la sociedad global. Entre estos nuevos pro-
ductos se observa la aparición de nuevas formas de desa-
rrollo residencial como consecuencia del crecimiento de
modalidades de residencia secundaria estimulada por un
15 Ibíd.
16 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
fácil acceso al crédito y el abaratamiento del automóvil16.
Aparece una demanda que aspira a acceder a estos nue-
vos condominios suburbanos y se consolida una febril ac-
tividad inmobiliaria, dirigida a la habilitación de nuevas
urbanizaciones periféricas.
Los cambios en los patrones de localización
incrementan la complejidad de la oferta de bienes y servi-
cios en esta nueva periferia, construyéndose supermerca-
dos e hipermercados, núcleos de oficinas parque, centros
de cines y entretenimientos y una amplia gama de nuevos
productos. Este conjunto de recientes condiciones sirve
de marco al desarrollo de un inédito modo de vida subur-
bano, dirigido a los sectores medios y altos, que en térmi-
nos culturales, tiende a reproducir los parámetros de vida
cotidiana del suburbio norteamericano. Se trata, por lo
tanto, de lo que se denomina un área en transición, que
supuestamente incorpora valor al territorio, acondicionán-
dolo para implantar nacientes actividades, modificando los
patrones del asentamiento.
Se despliega entonces un frente productivo, que
transforma el espacio rural en suelo urbano, y las pautas
del mercado definen un amplio abanico de nuevos pro-
ductos inmobiliarios.
En muchas ciudades latinoamericanas, plantea
Garay (2001), el desarrollo de este tipo de suburbio se
16 Garay (2001).
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 vuelve atractivo para localizar una gran parte de las acti-
vidades centrales, vaciando de contenidos el casco cén-
trico de la ciudad, que en la mayoría de los casos pasa a
experimentar un serio proceso de deterioro. La tenden-
cia del capital a priorizar la actividad de un frente diná-
mico en el que se localizan los nuevos productos, acelera
los procesos de desplazamiento de personas y activida-
des en las áreas consolidadas, sobre todo cuando la oferta
innovadora induce el desplazamiento de los sectores con
mayor poder adquisitivo, dejando atrás un «mercado de
lo usado», que promueve el relevo de los antiguos pobla-
dores por otros con menores recursos. Sin embargo, la
existencia de un mercado de segunda (o tercera) mano,
permite reconocer una situación intermedia, donde los
procesos de deterioro pueden ser detenidos o compen-
sados por una forma de inversión más modesta, que
adecua las viejas construcciones a las necesidades de
sus nuevos clientes. Las alternativas de remodelación
central, también, implican el desarrollo de una dinámica
productiva sobre el tejido urbano, que le incorpora valor,
reposicionando fracciones del espacio urbano frente a
diferentes segmentos del mercado.
La producción de la ciudad bajo estos patrones de
consumo y localización, se presenta como un frente produc-
tivo que va transformando el territorio, para dirigirse a un
mercado interesado en adquirir nuevos productos, dejando
tras de sí mercados de segunda y tercera mano hasta que, al
final del proceso, deja un espacio degradado. Puede con-
cluirse que desde un punto de vista territorial se trata de un
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
modelo depredador, que además, consume mucha tierra
porque afecta grandes predios con bajísima densidad.
1.2 LAS RESTRICCIONES DE ACTUACIÓN QUE ENFRENTAN
LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO EN CHILE PARA LA GESTIÓN
Y OPERACIÓN EN EL MERCADO DE VIVIENDAS SOCIALES
La política habitacional chilena es generalmente conside-
rada como exitosa en la Región, lo que sitúa al país en un
nivel medio de la escala de desarrollo. El sector privado
chileno está ejerciendo un papel cada vez más activo en la
producción y financiamiento de viviendas, la mayor parte
de los recursos públicos está beneficiando a los hogares
de menores ingresos y, en general, la confianza en la po-
lítica habitacional es alta en este segmento de la pobla-
ción –dados los niveles de participación en los diversos
programas y la cada vez menor, ocupación ilegal de terre-
nos–17 . Estos logros son el resultado de un largo proceso
de maduración del sector habitacional chileno que involucra
cincuenta años de política gubernamental.
Aún así, el sector habitacional chileno todavía en-
frenta grandes desafíos, siendo necesario movilizar de for-
ma más eficiente los recursos públicos asignados a la vi-
vienda. Pueden resumirse los aspectos más relevantes
como sigue, según advierte Rojas:
17 Rojas, Eduardo (2000).
17
 · La falta de coordinación entre las políticas
habitacionales y de desarrollo urbano se está transforman-
do en el principal obstáculo, tanto para la producción efi-
ciente de viviendas como para un crecimiento urbano or-
denado y equitativo y una gestión eficaz. Lo anterior da
cuenta de la necesidad de avanzar hacia enfoques más
flexibles para atraer la participación de otros agentes al
mercado de viviendas económicas.
· Buscando reducir costos, los urbanizadores ofre-
cen viviendas en zonas periféricas donde los terrenos bal-
díos son más baratos.
· La actividad inmobiliaria no se desarrolla igual
a lo largo de nuestro país. La disparidad de concen-
tración urbana con gran centralización en la capital,
hace difícil crear mercados abiertos y competitivos
con alternativas de ofertas a diferentes niveles. No
todas las regiones presentan el mismo empuje, pro-
vocando de esta manera fuertes diferencias que limi-
tan las posibilidades de los interesados en su adquisi-
ción de vivienda.
· Pérez – Iñigo (1999) plantea que, dentro de los
mecanismos institucionales de subsidio a la demanda, los
más cuestionables, por las distorsiones de precio que ge-
neran en el mercado de la vivienda de interés social son
los subsidios ocultos asociados a la participación del Esta-
do como gestor inmobiliario, ya que los gastos que ello
implica no son incorporados al precio de las viviendas que
gestiona.
18 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
· La participación directa del Gobierno en la cons-
trucción de viviendas sociales y la forma de financiamiento
utilizada, crea uniformidad en el diseño y en los planes de
pago, sin considerar las muy distintas necesidades de las
familias beneficiadas y sus capacidades.
· La producción directa de viviendas es una anoma-
lía dentro del diseño conceptual de la política, esta forma
de fabricación se hizo necesaria dada la falta de interés
por parte de las empresas inmobiliarias de construir vi-
viendas, para este segmento de la población18 . Este nivel
de actividad tiene un impacto importante sobre los pre-
cios de la tierra y los procesos de desarrollo urbano, dado
que el MINVU, en su afán de reducir la incidencia del cos-
to del terreno, construye de preferencia en la periferia
urbana e incentiva a los urbanizadores privados a la ex-
pansión horizontal. Además, los proyectos totalmente nue-
vos permiten un mayor control de los costos y menores
plazos de entrega, lo que reduce los costos financieros.
Por lo tanto, hay un estímulo implícito para continuar ex-
pandiendo la periferia urbana, y un sesgo de política mar-
cado hacia la vivienda nueva.
· Se observa la existencia de dos efectos; la discrimina-
ción a la vivienda usada, y como lógica consecuencia, la no
existencia de un mercado secundario de viviendas sociales19 .
18 Como resultado, el MINVU es hoy la empresa inmobiliaria más
grande del país, puesto que compra terrenos, contrata la construcción y
entrega más de 40.000 viviendas al año.
19 Held (2000), Pérez – Iñigo (1999).
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 En Chile, plantea Trivelli20 , las inversiones en suelo
urbano constituyen un paraíso tributario pues, bajo ciertas
condiciones, las plusvalías no están sujetas a impuesto. Esto
ha estimulado la adquisición de terrenos por parte de diver-
sos agentes nacionales y extranjeros. La pregunta que hace
es, ¿este factor es negativo para la ciudad y su economía?
¿Existen mecanismos que no distorsionen la asignación de
recursos y el desarrollo urbano?
a) Disponibilidad de suelo para la consolidación de
proyectos habitacionales sociales y previsión de
reservas de suelo para la provisión de vivienda
La demanda de la tierra necesaria para los nuevos
asentamientos urbanos presenta –al menos– dos aspec-
tos como objeto de análisis: el acceso a la tierra y, el uso
racional de la misma. La restringida disponibilidad de sue-
lo de propiedad pública para nuevos asentamientos urba-
nos es un hecho. Los nuevos proyectos habitacionales que
se formulan presentan serios inconvenientes en cuanto a
su localización y, en los últimos años, los precios se han
incrementado notablemente en las áreas urbanas, obli-
gando muchas veces al Estado a adquirir terrenos con fi-
nes sociales a precios altos.
20 Trivelli (2002).
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
Harberger21 opinaba que la supresión del límite
urbano produciría efectos en el suelo urbano más próxi-
mo al límite urbano, generando disminución en el precio y
valorizando el suelo rural ubicado más allá del límite. Al
aplicar esta lógica para el caso chileno, se pretendió dar
una dirección hacia un «desarrollo natural» de las ciuda-
des, siendo la referencia de lo «natural» los dictámenes
del mercado. Se esperaba, de esta forma, que el aumento
en la oferta del suelo urbano provocara una disminución
de los precios de la tierra y al mismo tiempo posibilitara
una solución al déficit habitacional. Al aprobarse el Plan
Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS – 1994), ins-
trumento que propone los lineamientos generales para
regular el crecimiento de la ciudad de Santiago, se generó
un aumento por la presión sobre el uso del suelo urbano
en todo el perímetro de la urbe, aumentando de modo
sostenido el valor del suelo, dado su condición de recurso
escaso. Por otra parte, en el caso chileno se llegó a deter-
minar, bajo las políticas de 1979, que el origen principal
del alza de los precios de la tierra urbana se encontraba
en las restricciones que, sobre la oferta, producía la arbi-
trariedad de los límites urbanos y la zonificación, dispues-
tos en los instrumentos de planificación técnicos y jurídi-
cos. Sin embargo, la liberalización no ocasionó una decli-
nación de los precios del suelo en Santiago, sino, contra-
riamente, un alza persistente22 .
21 Citado por Becerril Padua (2000).
22 Sabatini y Arenas (2000).
19
 Considerando las enseñanzas de las sucesivas expe-
riencias de políticas urbanas en Chile, como ensayo y error,
se concluye que los incrementos de los precios del suelo no
pueden atribuirse a un decrecimiento absoluto de la cantidad
de tierra ofertada, ni tampoco la expansión de la oferta pro-
voca necesariamente un descenso de los precios.
Las comunas que destacan por haber alcanzado
altas plusvalías en la década del noventa, con uso predo-
minante industrial es Quilicura y, con usos dominantemente
habitacionales Puente Alto, La Pintana, Maipú y Pudahuel23.
El crecimiento de la población y la migración de na-
turales rurales han traído consigo rápidas expansiones en
las principales ciudades del país, con la consiguiente pre-
sión sobre la disponibilidad de suelo y el precio de éste para
viviendas de interés social. Esta situación respalda la nece-
sidad de proveer reservas de suelo para viviendas sociales,
y medidas orientadas a compartir la plusvalía obtenida en el
precio de los terrenos destinados a esas viviendas. De lo
contrario, las alzas del precio del suelo obstaculizarán el
acceso de familias y personas de menores ingresos a vi-
viendas de interés social. Los precios de esas viviendas y
los correspondientes subsidios habitacionales tendrían que
subir, o bien, los estándares de las viviendas tendrán que
ajustarse a menores costos de construcción con el fin de
acomodarse al mayor precio de los terrenos24 .
23 Becerril – Padua (2000).
24 Held (2000).
20 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
La nueva política de vivienda social limitó la respon-
sabilidad de los Servicios de Vivienda y Urbanización
(SERVIU) solo a efectuar reservas de suelo para sus pro-
pios programas de vivienda. Por su parte, la compra y el
acopio de terrenos para viviendas de interés social por par-
te de empresas del sector privado, se visualizó como una
tarea propia de su gestión inmobiliaria. La construcción de
grandes conjuntos de viviendas sociales se ha traducido en
una fuerte presión por terrenos y en una abundante incor-
poración de suelo en la ciudad de Santiago. No obstante la
incorporación de territorio rural al radio urbano, el precio de
la tierra subió –en promedio– más de un 50%, en Santiago
en el periodo 1990 a 1997, y en porcentajes superiores, en
determinadas áreas de la ciudad capital25 .
La considerable alza que ha registrado el precio del
suelo para viviendas de interés social han limitado los re-
sultados de la política, y los SERVIU han podido adquirir
menos terrenos para sus propios programas de viviendas
con los recursos públicos que han tenido a su disposición,
de este modo los suelos para viviendas sociales tienden a
agotarse en Santiago. Esta situación ha trasladado subsi-
dio habitacional a sus propietarios, habitualmente perte-
necientes a estratos de altos ingresos26 . Por último, dada
la política de fijación de precio para construcción de las
viviendas sociales –expresado en unidades de fomento
(UF)–, el aumento del costo del suelo ha presionado los
25 Ibíd.
26 Cámara de Diputados de Chile (1999), citado por Held (2000).
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 márgenes de utilidades de las empresas constructoras y
las ha motivado a reducir costos en la construcción, utili-
zando insumos que han puesto en duda los estándares de
las viviendas sociales.
b) Marco de políticas y desarrollo inmobiliario en Chile,
vinculadas a los procesos de desregulación y
privatización del suelo 27
Uno de los problemas fundamentales asociados a la
desregulación del suelo es el aumento de los costos
sociales ocasionados por los patrones de localización
imperantes, básicamente periféricos, versus las loca-
lizaciones centrales de los hogares, marcando sucesi-
vamente, y sin grandes cambios, las políticas de vi-
vienda y desarrollo urbano en Chile, siendo la Región
Central aquélla en donde esto se constata con mayor
intensidad.
La problemática que enfrenta la ciudad de Santia-
go, por todos conocida, se ha producido o agravado espe-
cialmente por factores históricos:
· la prioridad del Estado en el área de la vivienda y el
urbanismo se ha encaminado a reducir el déficit habitacional
y, para aprovechar al máximo los recursos, se ha tendido
27 Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de
Transporte; Secretaría Ejecutiva. SECTRA. 2000.
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
a utilizar sitios de muy bajo costo con soluciones de baja
densidad;
· la fijación de límites urbanos en los instrumentos
de planificación urbana ha demostrado ser ineficaz como
norma para fomentar la densificación;
· la inversión del Estado ha tendido a ser reactiva,
validando los desarrollos inmobiliarios realizados por los
privados y reforzando la orientación de desarrollo ya exis-
tente; y,
· no existe una tasa impositiva por uso ineficiente
del suelo que permita orientar y promover adecuada-
mente el uso del territorio urbano y, el impuesto espe-
cial que se contempla en la Ley General de Urbanismo
y C o n s t r u c c i o n e s ( LG U C ) , p a ra l a s z o n a s d e
remodelación y de construcción obligatoria no se ha
aplicado.
El Estado, a través de la construcción de vivien-
das sociales, ha sido uno de los actores principales en
la expansión urbana con baja densidad y en la segrega-
ción socioeconómica, con baja eficiencia en la provisión
de servicios públicos locales en zonas de bajos ingre-
sos. En su calidad de regulador, ha reforzado la segre-
gación funcional (usos de suelo) y socioeconómica (su-
perficies mínimas de subdivisión) y, en calidad de orien-
tador activo del desarrollo urbano, su rol se ha limitado
en los últimos años a la implementación del subsidio de
renovación urbana.
21
 La LGUC contiene un amplio rango de normas re-
ferentes a la planificación urbana y sus instrumentos ge-
nerales y específicos. En función de éstas es posible gene-
rar cambios en los patrones de desarrollo urbano, con vo-
luntad hacia una mayor densificación de zonas centrales,
para ello los instrumentos serían los siguientes:
Zonas de Remodelación : áreas reguladas por
seccionales especiales cuya elaboración compete a la Mu-
nicipalidad o a la Secretaría Regional Ministerial de Vivien-
da y Urbanismo, cuyo propósito específico es congelar la
situación existente y fijar una política de renovación para
un área o zona determinada de comunas que cuentan con
un Plan Regulador. Para promover los fines que las decla-
raciones de Zonas de Remodelación Urbana se proponen,
la normativa legal faculta –a la autoridad competente para
aprobar Zonas de Remodelación– a fijar incentivos y
desincentivos, a favor o en contra según el caso, de quie-
nes cumplan o incumplan, respectivamente, las disposi-
ciones del seccional respectivo. Entre los incentivos con-
templados por la normativa legal se encuentran el otorga-
miento de facilidades o rebajas de los derechos municipa-
les o de urbanización, el otorgamiento de preferencias en
el goce de los beneficios que otorguen los organismos del
Estado para la construcción y la urbanización, u otros se-
mejantes. Entre los desincentivos se encuentra la posibili-
dad de establecer de manera transitoria tasas adicionales
progresivas para las contribuciones de bienes raíces con
un tope del 200% de la tasa vigente, las cuales se cobran
como recargo a dicho tributo.
22 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
Zonas de Construcción Obligatoria: áreas de comunas que
cuentan con Plan Regulador, para las cuales, mediante De-
creto Supremo (DS) del MINVU dictado a propuesta de la
Municipalidad respectiva, se establece la obligación de los
propietarios de los sitios eriazos o de inmuebles ruinosos o
insalubres de construir dentro de un determinado plazo.
Al igual que en el caso de las Zonas de Remodelación, el
DS que declare una Zona de Construcción Obligatoria puede
establecer los mismos incentivos y desincentivos ya seña-
lados. El artículo 2º del DFL Nº 2, de 1959, permite vincu-
lar los beneficios tributarios con una localización determi-
nada de los hogares otorgando al Presidente de la Repú-
blica la sorprendente facultad de «fijar áreas en las ciuda-
des donde deberán ser construidas las viviendas económi-
cas, para que se consideren incluidas en el presente de-
creto con fuerza de ley.»
De la lectura de la disposición establecida en el
DFL Nº 2, de 1959, se aprecia la decisiva influencia, que el
ejercicio de esta facultad exclusiva del Presidente, puede
acarrear sobre el desarrollo de las ciudades y la localiza-
ción de hogares al interior de las mismas.
En el sector vivienda, el otorgamiento de subsidios
tiene su sustento legal en las atribuciones generales del
MINVU y de los organismos que dependen de éste, conte-
nidas en la Ley 16.391, que creó el Ministerio y el DL Nº
1.305 de 1975, que lo reestructuró y regionalizó. Las con-
diciones que regulan el otorgamiento de subsidios están
establecidas en distintos DS del MINVU, y son, por lo tanto,
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 normas de carácter meramente reglamentario. Dentro de
los subsidios cabe destacar el Sistema General Unificado
de Subsidio Habitacional (DS Nº 44, MINVU, de 1989),
que incluye el subsidio de renovación urbana. Este subsi-
dio es el único que incorpora una dimensión urbanística, a
diferencia de los restantes que consideran sólo condicio-
nes socioeconómicas de los beneficiarios.
De otra parte, es la Ley de Presupuestos la que dis-
pone la provisión de los fondos necesarios para otorgar los
subsidios, clasificándolos entre las distintas modalidades.
Sin embargo, cada modalidad tiene una amplia definición
con lo cual el MINVU tiene en la práctica amplias y discre-
cionales facultades administrativas, para definir la
focalización de los subsidios en cada caso. Ejemplo de lo
anterior es el subsidio de renovación urbana que, como
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
parte del Sistema General Unificado, queda a criterio del
MINVU la determinación de aquella parte de los fondos to-
tales del subsidio unificado que se asignará a la renovación.
El subsidio de renovación urbana no se confunde ni
rige por las mismas reglas que los beneficios dispuestos en
el Capítulo VI de la LGUC para las Zonas de Remodelación o
de Construcción Obligatoria. De esta manera, y a modo de
conclusión general, se estima que las facultades del MINVU
son lo suficientemente amplias como para permitir el otor-
gamiento de subsidios y franquicias que fomenten un desa-
rrollo urbano acorde con las políticas del sector, por cuanto
dichos subsidios y franquicias se regulan a través de nor-
mas reglamentarias (DS), cuya efectiva aplicación depende
en último término de las asignaciones de fondos que con-
templen las sucesivas Leyes de Presupuestos.
23
 Capítulo ll
CONCEPTOS TEÓRICOS VINCULADOS A LA PRÁCTICA DE LA GESTIÓN DE SUELO CON
PROPÓSITO HABITACIONAL
2.1. Elementos teóricos
Es importante establecer, antes de entrar en la discusión sobre
la gestión de suelo habitacional, el hecho que el problema de
acceso al suelo para obtener una vivienda define su especifici-
dad en virtud de distintas dinámicas de orden cultural vincula-
das a distintos tipos de sociedades. Es así como, en el caso de
América Latina, y de Chile en particular, la adquisición de un
terreno o de una vivienda es determinante para la calidad de
vida a la que aspiran las personas. Contrariamente, para el
caso de sociedades europeas en general, con algunas excep-
ciones, la adquisición no resulta relevante puesto que la movi-
lidad residencial se fundamenta en opciones de arriendo, en
tanto que la calidad de vida se vincula fundamentalmente a
las características del entorno barrial urbano.
En virtud de lo anterior, indagar sobre las modali-
dades de gestión de suelo urbano necesariamente incor-
pora la visión del sujeto.
a) Alternativas y modalidades de gestión de suelo
para la producción de vivienda social: mecanismos
e instrumentos de gestión habitacional a nivel
institucional, financiero y normativo
América Latina
La investigación acerca de estrategias y alternativas en
materia de gestión de suelo con fines habitacionales no es
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
I
nueva. Hugo Rosales (1988) planteaba hace casi 15 años,
en relación al problema de vivienda en Panamá y las ocu-
paciones informales o ilegales de terrenos, estrategias para
el acceso y la racionalización del uso de la tierra. Una de
ellas era la configuración de planes directores generados
por las instituciones gubernamentales de vivienda, por
medio de los cuales se identifican las tierras aptas para
nuevas zonas residenciales urbanas, las que quedarían
señaladas como áreas para asentamientos urbanos de
desarrollo progresivo. La transacción de compraventa de
las tierras así designadas se haría directamente entre el
propietario y los colonizadores en base a regulaciones es-
tablecidas en la Ley de Reserva de Tierras que se aproba-
ría para esos efectos. En dicha Ley se establecerían medi-
das para lograr precios justos, para exonerar de las cargas
impositivas, para asegurar el cumplimiento de pago por
parte de los adquirientes y para lograr una capacitación
social de la plusvalía inmobiliaria que se genera.
En el caso mexicano, la gran reserva territorial para
la vivienda la constituyen los inmuebles y predios
subutilizados o abandonados que caracterizan a la ciudad
central, y que cuentan con toda la infraestructura urbana
necesaria. Este tipo de reciclamiento ha adquirido gran
importancia en países europeos como Italia, Gran Bretaña
y Bélgica, donde esta forma de proyectos participa con
cerca del 50% del mercado de la construcción urbana. En
25
 este caso se trata de una vivienda en arrendamiento que
representa una modalidad indispensable de vivienda para
un amplio sector de la población. La revisión de la política
plantea que uno de los instrumentos de mayor alcance para
promover la producción de vivienda en renta es la modifica-
ción de las disposiciones fiscales que conciernen al impues-
to predial. Actualmente, los incentivos existentes se aplican
independientemente del número de viviendas en renta que
exista en cada predio, por lo que se plantea como funda-
mental aplicar incentivos con base en el valor total arrenda-
do en cada predio y reducir significativamente la tasa
impositiva. El Fisco puede mantener un equilibrio
recaudatorio si traslada esta carga impositiva a los terrenos
baldíos o edificios abandonados, lo que se manifestaría como
un poderoso incentivo de rehabilitación urbana y genera-
ción de infraestructura residencial.
Las líneas de acción desarrolladas en América Lati-
na para un manejo sostenible del suelo urbano han tenido
limitados efectos. Las regulaciones e intervenciones direc-
tas en el mercado del suelo, tales como, la adquisición de
tierras, la conformación de bancos de tierras o la regula-
ción y el control de la especulación por parte de organis-
mos públicos, han sido muy escasas o limitadas, debido a
los fuertes intereses creados en el mercado inmobiliario,
la baja capacidad de gestión de los gobiernos, la carencia
de recursos públicos y la falta de voluntad política para
realizar o permitir tales intervenciones28 . Mayor efectividad
parece haber tenido las experiencias desarrolladas por los
28 CEPAL (1998).
26 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
gobiernos locales en esta materia, como sucede con el Muni-
cipio de Curitiba, Brasil, entre otros. Se deben mencionar las
estrategias de vivienda social que efectúan algunos países
para enfrentar la creciente escasez de terrenos urbanizables,
entre ellas: la densificación habitacional de la ciudad; la re-
habilitación de sectores deteriorados; y, la preferencia por
conjuntos habitacionales más pequeños en terrenos
intersticiales, que empiezan a reemplazar la producción de
grandes conjuntos de viviendas en baja densidad, que sobre
todo en décadas pasadas, colaboraron en la extensión de la
ciudad y aumentaron la demanda por nuevos suelos.
Europa
La población europea está dividida, en la actualidad, entre la
compra y el arrendamiento de viviendas. En Alemania adqui-
rir residencias es cosa de ricos, mientras en el Reino Unido,
se opta por la adquisición. Los ciudadanos alemanes están a
la cola en lo que a propiedad inmobiliaria se refiere, y la
inmensa mayoría –sobre todo en las grandes ciudades–, vive
bajo una modalidad de alquiler. Sólo el 41% de los alema-
nes es propietario de una vivienda, no existiendo la menta-
lidad de que alquilar es tirar el dinero. En esta materia los
países escandinavos llevan la delantera.
Adquirir una vivienda en Alemania es un lujo que
pueden permitirse muy pocos. La calidad de las viviendas
es mucho más elevada y el suelo mucho más caro que en
España. En una ciudad como Berlín, por ejemplo, el metro
cuadrado cuesta cerca de • 2.043, mientras que el precio
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 medio mensual del alquiler de un metro cuadrado es de
aproximadamente • 629 .
En el caso del Reino Unido, desde el largo mandato
conservador del Thatcherismo, la tendencia ha sido hacia
la compra de vivienda, una práctica que desde entonces
ha sido promovida por el Gobierno y a la que contribuye el
descenso constante de las tasas de interés. La situación
se mantiene hoy en términos muy similares: todos los
números reflejan que los británicos siguen prefiriendo la
adquisición de la vivienda al alquiler. Y es que, en este
caso, las diferencias económicas generan la opción. Los
ciudadanos que compran su casa pagan por su hipoteca
una media de • 509 al mes. En cambio, los británicos que
viven en régimen de alquiler, desembolsan mensualmente
una media de • 568, es decir, • 60 más que si estuvieran
comprando la propiedad. A esto se suma la escasez de
viviendas en arrendamiento y la opción por la hipoteca.
En España los planteamientos de modalidades de
alquiler para familias de escasos recursos son recurren-
tes30. La falta de vivienda asequible ocupa uno de los pri-
meros lugares en las listas de temas que más preocupan a
los ciudadanos. Joan Ráfols reflexiona acerca de la manera
en que las instituciones pueden contraponer las tenden-
cias, estrictamente materialistas, del mercado inmobiliario.
29 Información aparecida entre agosto y septiembre del año 2001
en diversos diarios de la prensa española.
30 Ráfols (2000).
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
La escasez del suelo edificable en la ciudad de Barcelona,
por ejemplo, provoca que el precio de las viviendas sean
sensiblemente más elevados que en el entorno metropoli-
tano y otras ciudades y, en cambio, el nivel de renta de las
familias es bastante similar.
Incrementar la promoción pública en la ciudad de
Barcelona resulta difícil. Además de la insuficiencia presu-
puestaria, los promotores públicos encuentran dificultades
para disponer de suelo, lo que en esta ciudad sólo es posi-
ble de conseguir mediante actuaciones urbanísticas de re-
novación de la urbe ya construida, proceso lento en el tiem-
po y que requiere importantes inversiones. A largo plazo, es
más eficiente la generación de un reducido parque de vi-
vienda pública en alquiler, que un incremento sustantivo de
la promoción pública en venta. Existe un amplio sector de
la sociedad que no puede acceder a la propiedad de la vi-
vienda, por tanto la necesidad sólo puede ser satisfecha
poniendo a disposición residencias en arrendamiento y en
condiciones ventajosas, como las que únicamente puede
ofrecer la vivienda de promoción pública.
Para el caso de las ciudades europeas, en general
las instituciones centran el problema de la vivienda públi-
ca y los procesos de gestión en función de la necesidad de
integración y mejoramiento de barrios31.
31 Seminario Programa URB-AL (2000), Rosario, Argentina. Docu-
mento de Trabajo.
27
 En Francia, a modo de ejemplo, aparece el programa deno-
minado demolición – reestructuración como mecanismo de
renovación residencial en áreas deterioradas. Particularmen-
te en la ciudad de Lyon, segunda ciudad de Francia, se
generó una reestructuración barrial a través de la demoli-
ción de 300 viviendas deterioradas, que fue compensada
con la edificación de aproximadamente 150 nuevas vivien-
das, casas urbanas o inmuebles residenciales.
A nivel gubernamental, se encuentra en discusión
un proyecto de ley que introduce la obligación de mixtura
social residencial en los principales conglomerados fran-
ceses. Cada comuna que forma parte del conglomerado
deberá proveer en su área un 20% de las viviendas socia-
les (públicas o su equivalente); si no cumplieran con la
cuota establecida, se les retendrá una suma anual por
vivienda faltante.
Holanda y Alemania han orientado su quehacer
hacia la unión entre el sector habitacional y los organis-
mos constructores o gestionadores de vivienda pública.
En Holanda, la administración ha reformado los entes
públicos de la vivienda, transformándolos en un actor más
en la producción y gestión de la vivienda, con figuras jurí-
dicas como consorcios, corporaciones o mesas territoria-
les de trabajo.
Las herramientas clásicas de exenciones fiscales
están también presentes –como zona de emprendimiento,
en Inglaterra, y como zona franca urbana, en Francia–,
estos mecanismos permiten que toda actuación que se
28 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
localice en los territorios definidos se beneficie con impor-
tantes franquicias impositivas.
Instrumentos de gestión urbana
Los mecanismos para la gestión de suelo habitacional for-
man parte de una cadena de instrumentos fundamenta-
dos en criterios de control de la urbanización. La decisión
de implementar ciertas políticas y/o programas de gestión
de suelo, para la producción de viviendas deriva de un
conjunto de opciones de desarrollo urbano, avaladas por
una política y un cuerpo normativo en el nivel territorial
como marco de operación, que idealmente reconoce las
especificidades de una ciudad y los intereses y necesida-
des de la comunidad.
La mayor parte de las propuestas, hoy día, –que
los expertos han elaborado– en materia de gestión territo-
rial, encuentran su fundamento en sistemas regulatorios
con normativa flexible, y muchas de ellas, recogen la ex-
periencia de casos exitosos de intervención inmobiliaria
habitacional. Se mencionan a continuación algunas de ellas.
1. C ONTROL DE LA EXTENSIÓN INDEFINIDA DE LA CIUDAD E
INCENTIVOS PARA LA OCUPACIÓN DE TERRENOS NO CONSTRUIDOS O
SUBUTILIZADOS
Impuesto predial / territorial progresivo
Este mecanismo tiene por objetivo distribuir los costos y
beneficios de las inversiones públicas, estableciendo el
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 límite entre el derecho de la propiedad del suelo y el dere-
cho a construir. Consiste en la utilización de un impuesto
para cohibir el uso especulativo del suelo urbano, de ma-
nera que los terrenos desocupados o subutilizados locali-
zados en áreas de urbanización –o definidas como de ocu-
pación prioritaria–, deben ser adecuadamente ocupados.
Para su implementación se requieren sistemas de
catastro actualizado de los inmuebles urbanos, a la par
con la formulación de criterios de subutilización y políticas
que prioricen la ocupación de las áreas todavía desocupa-
das. Además, la figura municipal es relevante como actor
regulador, capaz de incorporar este modelo en la legisla-
ción tributaria municipal.
Consorcio inmobiliario o urbanización consorciada
El objetivo es coartar la especulación inmobiliaria y viabilizar
la ocupación de grandes áreas desocupadas dentro del tejido
urbano, que no dispongan de infraestructura completa. Se
orienta a promover la urbanización de zonas desprovistas de
infraestructura sobre las cuales pesan presiones de construc-
ción, por medio de un instrumento público–privado.
Para su implementación es relevante la existencia
de catastros e información territorial, a la par, se requiere
de una legislación específica para cada caso de colabora-
ción público–privada, sobre la base de constituirse en prio-
ridad de interés público. Ante la incapacidad financiera de
las administraciones públicas, esta modalidad permite con-
tar con recursos para proyectos sociales sin recurrir a la
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
expropiación de terrenos, ya que los suelos se consegui-
rían como pago por la urbanización realizada.
2. OPTIMIZACIÓN DE INFRAESTRUCTURA EXISTENTE Y REDUCCIÓN
DE SUS COSTOS DE EXPANSIÓN , A TRAVÉS DE UN COEFICIENTE DE
APROVECHAMIENTO BÁSICO, QUE REPRESENTA EL DERECHO A CONSTRUIR
IGUAL PARA TODOS, CONCEDIENDO ONEROSAMENTE EL DERECHO DE CONSTRUIR
POR ENCIMA DEL COEFICIENTE EN CONCORDANCIA CON EL CONCEPTO DE
SUELO CREADO
El objetivo es generar recursos para invertir en in-
fraestructura urbana, viviendas de interés social y
equipamientos urbanos y establecer potencialidades de
densificación diferenciadas por usos y por características
del territorio urbano. Constituye una posibilidad construir
por encima del coeficiente básico, como un derecho que la
administración pública vende a los interesados. De esta for-
ma se separa conceptualmente el derecho de propiedad y
el derecho de construir, estableciendo áreas de reserva de
construcción diferenciadas por zonas de ciudad y por usos.
Para ello se establece un coeficiente básico, crite-
rios de definición de áreas de reserva y un sistema de
control de venta y utilización de reservas, en base a leyes
específicas que se revisan periódicamente.
3. RECALIFICACIÓN DE ÁREAS URBANAS
Implica la generación de operaciones urbanas con el obje-
tivo de alcanzar transformaciones estructurales en áreas
de una ciudad, con mayor rapidez de ejecución y menor
29
 gasto de recursos públicos, sobre la base de recalificar
ambientes urbanos deteriorados. Para ello es indispensa-
ble la colaboración entre el poder público y las iniciativas
privadas, por medio de ésta se promueven determinadas
áreas de la ciudad de mutuo acuerdo.
La idea es que los organismos públicos coordinen
el diseño e implementación del proyecto orientado a la
implantación de infraestructuras y a la definición de for-
mas de ocupación. La iniciativa privada aporta recursos
para realizar obras y se establece un área de reserva del
perímetro, que será vendido a la iniciativa privada, con
cuyo dinero se financiarán obras públicas. Para ello es
necesaria la existencia de una ley que defina parámetros
de operación, en base a propuestas tanto públicas como
privadas que ésta apruebe. Es indispensable hacer análi-
sis urbano y económico caso a caso.
4. ESTÍMULO A LA PRODUCCIÓN DE VIVIENDAS DE INTERÉS SOCIAL EN LA
CIUDAD Y DE REGULARIZACIÓN DE PARCELAMIENTOS IRREGULARES A TRAVÉS DE LA
CREACIÓN DE ZONAS ESPECIALES DE INTERÉS SOCIAL
Incrementar la producción de vivienda de interés social
aumentando la oferta de áreas urbanizadas es el objetivo,
garantizando la recuperación de áreas de vivienda en con-
diciones precarias y la permanencia de la población resi-
dente en el lugar. Estas zonas son delimitaciones, en perí-
metros vacíos, de áreas aptas para urbanizar o áreas don-
de ocurre una ocupación irregular de acuerdo a la regla-
mentación vigente, que pasan a ser objeto de estudio,
intervención y reglamentación específicos.
30 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
Los Planes Reguladores con participación de la población en
sus diferentes etapas puede resultar una estrategia eficaz,
relacionando la implantación de estas áreas con una política
más amplia de financiamiento de vivienda de interés social.
b) Mercado de suelo urbano, mecanismos y factores
de definición y asignación de valor y consecuencias
del sistema de valorización de suelo en la producción
de vivienda social
Mercado de suelo urbano 32
El suelo urbano se caracteriza por ser fijo, no reproduci-
ble, pero con atributos que cambian a través del tiempo.
La demanda por suelo urbano es de dos tipos:
· Demanda como factor de producción para edifica-
ciones y otros productos o servicios urbanos. Constituye
una demanda derivada, porque no se demanda en general
el suelo como tal, sino la vivienda, edificio, área verde, calle
u otro producto que pueda desarrollarse utilizando el suelo.
· Demanda como instrumento de inversión. En una ciu-
dad con crecimiento demográfico y económico vigoroso, como
es el caso de Santiago, se puede esperar que el valor del
suelo sea en general creciente, por lo que constituye una
alternativa de inversión. Si un propietario de suelo urbano
eriazo no lo vende, es porque estima que la rentabilidad que
32 SECTRA (2000).
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 podría obtener de la inversión del producto de la venta es
inferior a la valorización que espera lograr con el sitio.
Debido a la función dual que presenta el suelo ur-
bano (como insumo y como instrumento de inversión), la
oferta es elástica, porque cada propietario de suelo no
utilizado o subutilizado es a la vez un potencial oferente, y
demandante, en la condición de instrumento de inversión.
La limitación de las expectativas de valoración del
suelo es una condición previa importante, para aumentar la
efectividad de cualquier medida que procure internalizar las
externalidades generadas sobre terceros en el desarrollo de
la ciudad. En caso contrario, el mayor costo que las medi-
das impongan sobre los usuarios, se traducirán principal-
mente en un incremento adicional, por una vez, del precio
de los sitios no utilizados o subutilizados, que permiten aho-
rrar total o parcialmente la internalización de los costos.
Características económicas del suelo
Las características económicas del suelo se refieren al precio
de la tierra y las posibilidades de la misma para generar
rentas. Son varios los factores que contribuyen a definir el
comportamiento económico de las propiedades, siendo los
más importantes los siguientes:
· La vocación, aptitudes y usos del suelo (calidad del
suelo o usos particulares), donde tiene más precio la tie-
rra ubicada en áreas urbanas que aquéllas de la misma
condición ubicadas en el campo.
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
· La presión de mercado, es decir, los precios que los
compradores están dispuestos a pagar y que en muchos
casos depende de la proximidad a áreas metropolitanas, la
actividad económica a la cual se destine o simplemente las
oportunidades de desarrollo en las zonas donde se localice.
· Otros factores socioeconómicos como la seguridad,
el comportamiento de determinadas actividades económi-
cas y el desarrollo general del país.
Renta, plusvalía y costos
La teoría de la renta, derivada de la economía clásica,
plantea que ésta surge de un proceso competitivo por el
suelo, donde el precio se determina en función de la ofer-
ta y la demanda. La renta es captada por los dueños de la
tierra y constituye un excedente sin relación con el esfuer-
zo productivo realizado por los propietarios.
Algunos autores, como Carlos Fidel (1988, 1998),
clasifican dentro del ciclo de valorización del capital para
las empresas inmobiliarias, tres tipos de renta: diferencial
(determinada, entre otros, por factores de localización y
entorno; por las diferencias de valor que ocurren en los
precios de la tierra derivadas, por ejemplo, de la localiza-
ción de inversiones; y, por cambios en las políticas de pla-
nificación y la normativa, generando plusvalías)33; absolu-
ta (derivada directamente de la propiedad entendida jurí-
dicamente como privada); y, de monopolio.
33 Ver también entre otros, en el caso de las plusvalías y precios o
valores diferenciales, Trivelli (2002) y Coloma y Edwards (1997).
31
 En términos del modelo de renta urbana que utiliza Fidel, adap-
tado a partir del modelo de Renta Agraria34 , plantea la ecua-
ción del precio del suelo urbano de la siguiente manera35 :
P.S.U.= PMS1 + G.F. + RU
donde:
P.S.U. es el precio del suelo urbano;
PMS1 es el precio de mercado del suelo al comienzo del
proceso (conformados por la Renta Absoluta más la Dife-
rencial I);
G.F. son los Gastos de Fraccionamiento o Urbanización
(operación inmobiliaria); y,
RU es la Renta Urbana.
Si se considera que RU es igual a las ganancias extraordi-
narias GE, reagrupando se obtiene que:
GE = P.S.U. – PMS1 – G.F.
Esta fórmula indica que la ganancia extraordinaria
de la que se apropia el operador inmobiliario o urbaniza-
dor es producto de restar al precio de mercado final la
inversión en la compra inicial de los terrenos y todos los
gastos que tuvo que realizar en el fraccionamiento.
34 Para el modelo de Renta Agraria ver, entre otros, Flichman,
Guillermo (1970/71, 1981), Debrott, David (1998), y Servicio de Estudios
Agrarios y Comunitarios.
35 Renta agraria: denominada también valor añadido neto al coste
de los factores. Se obtiene restando del valor añadido bruto al coste de los
factores el importe de las amortizaciones de la maquinaria y de las edifica-
ciones e instalaciones.
32 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
En la realidad es común que el operador inmobiliario
capte la renta absoluta (RA) y la diferencial (RD) o seg-
mentos de ellas, situación que acontece cuando, por ejem-
plo, prevé hacia dónde se orienta el crecimiento urbano y
espera un cierto tiempo para apropiarse de los aumentos
del precio del suelo que provoca el avance de la urbaniza-
ción y de la construcción –habitualmente llamada especu-
lación inmobiliaria– en el entorno del terreno, tanto de
infraestructura como de servicios urbanos (vialidad, dre-
naje y evacuación de aguas, viviendas, escuelas, centros
de salud, comercio y otros equipamientos), proceso que
aumenta las rentas localizadas en el territorio y a partir
del cual se generan plusvalías.
Con el propósito de comprender los análisis econó-
micos de las variaciones en la renta del suelo, es intere-
sante mencionar las siguientes definiciones específicas de
plusvalía (o plusvalor):
· Mecanismo que permite la redistribución de los
beneficios generados por el ordenamiento urbano, a tra-
vés de acciones administrativas constitutivas de hechos
generadores de plusvalía.
· Diferencia entre el valor de renta de un bien y el de
compra de los elementos que han servido para producirlo
como consecuencia de la aplicación de trabajo.
· Generalmente se entiende como el incremento de
valor de un inmueble como consecuencia del paso del
tiempo.
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 En el modelo expuesto se plantean algunos incon-
venientes al momento de determinar el valor numérico de
ciertas variables, puesto que ellas dependen de valoriza-
ciones subjetivas, por ejemplo, el aporte que hace el ca-
rácter social del uso de la tierra a la renta total. Es difícil
asignar un valor numérico a este aspecto, que claramente
agrega precio al producto inmobiliario. Por su parte, la
distancia o cercanía a los centros urbanos es otro factor
que genera algunas contradicciones a la hora de estable-
cer los beneficios; éste agrega o quita valor al producto
final, de acuerdo al tipo de centro urbano. No es posible
generar una tabulación para cada caso de urbanización.
Por otro lado, hay factores que son directos e
identificables al asignarles valores numéricos, como la cer-
canía a autopistas y avenidas de circulación rápida o la
dotación de servicios.
En virtud de este modelo de renta urbana, Leva y
Cavallo (1999) establecen la necesidad de generar algu-
nas modificaciones que permitan la asignación precisa de
valores a los factores mencionados, introduciendo nuevos
parámetros que expliquen con mayor precisión las fluc-
tuaciones del mercado inmobiliario.
Alan Evans (1997)36 discute el concepto de valor del
suelo urbano, recurriendo a la experiencia de los cinturones
36 Invitación realizada por el Centro de Estudios Públicos (CEP) a
Alan Evans para reflexionar acerca de los efectos económicos de restringir
el crecimiento de Santiago. El texto del ensayo está traducido en la revista
Estudios Públicos N° 67 (1997).
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
verdes europeos como mecanismo implementado para con-
trolar el crecimiento de las ciudades –en la primera mitad
del siglo veinte– y de cómo el puede o no alterar los valo-
res. Plantea que esto depende de al menos dos factores.
El primero, es el grado en que sigue creciendo la demanda
de espacio en la ciudad; el segundo, es el ancho del cintu-
rón de tierra que se establece. Si aumenta la demanda por
espacio, el efecto inicial será un alza en el precio del suelo
dentro de la zona construida. Si la demanda sigue aumen-
tando y si el cinturón verde crece, el costo del suelo den-
tro de la zona construida puede llegar a ser tan alto que a
las personas les convenga vivir más allá del cinturón y
viajar todos los días a trabajar en la ciudad. En este caso,
el costo económico del cinturón sube con el costo de cru-
zarlo para ir a trabajar. Que los costos sean mayores que
los beneficios va a depender del ancho del cinturón verde.
El análisis económico de los mercados de suelo ur-
bano supuso que en ausencia de restricciones gubernamen-
tales, cada propietario vendería su terreno a medida que su
precio subiera respecto del precio agrícola, de modo que el
límite urbano avanzaría hacia afuera de manera perfecta-
mente coordinada. Pero los propietarios de las tierras no se
comportan como autómatas. La oferta de tierras para urba-
nizar depende de las preferencias y cálculos, pronósticos,
incluso idiosincrasia de cada propietario. Un propieta-
rio puede optar por vender a un precio determinado y
el vecino, por no vender o especular con el suelo (Evans,
1983). Las empresas constructoras –en la búsqueda
de sitios– responden a las características particulares
33
 de la oferta de suelo, tratando de descubrir terrenos que
se podrían comprar y de acordar el precio que los propie-
tarios aceptarían y el que ellos mismos estarían dispues-
tos a pagar. El mercado, por consiguiente, se caracteriza
por la incertidumbre y falta de información.
Si se reduce el conjunto de predios posibles, los
constructores tenderán a alzar su precio reservado, pues-
to que los precios a los cuales se venderá el terreno para
urbanización van a ser más alto. Este análisis comprueba,
que aún cuando el cinturón verde se defina de modo que
abarque tierras sin urbanizar, siempre traerá consigo pre-
cios más altos del suelo. Desde luego, que cuanto más
estrechamente rodee la ciudad, más altos serán los pre-
cios y cuanto más laxo sea, los precios serán menores.
El límite al crecimiento urbano tiene efectos eco-
nómicos semejantes a los de un cinturón verde, al empu-
jar una parte del desarrollo urbano a una distancia mayor
de la ciudad que la existencia de otro modo. Otras formas
de controlar el crecimiento han significado el aumento de
los precios de casas y propiedades, pero estas regulacio-
nes a menudo limitan la cantidad de urbanización en un
periodo y no fijan límites geográficos.
En definitiva, predecir las consecuencias
microeconómicas de un cinturón verde es relativamente
fácil: mayores precios de la tierra y de los bienes raíces,
intensificación del uso del suelo, prolongación de los via-
jes para ir a trabajar, etcétera. Donde se han establecido
cinturones verdes, la evidencia empírica confirma estas
34 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
predicciones. Predecir los efectos macroeconómicos re-
sulta más difícil porque, al parecer, la mayoría de las veces
dependen de otras características de la economía.
Costo diferencial
Para Edwards y Coloma (1997), el concepto de costo dife-
rencial está referido a las disparidades en los importes que
se producen entre proyectos habitacionales que internalizan
los costos asignados por los estándares mínimos y aque-
llos que no lo hacen, y que, por ende, generan
externalidades al resto de la sociedad. Para ello, es funda-
mental considerar los estándares de calidad de vida que
definen los organismos públicos, ya que los costos dife-
renciales que se produzcan entre proyectos de distintos
barrios dependerán decisivamente del grado de cumpli-
miento de dichos estándares.
Localización y su incidencia en los costos de
producción de viviendas 37
Los costos de construir viviendas en una determinada lo-
calización pueden clasificarse en dos grandes tipos: i) cos-
tos privados, internalizados por quién decide la adquisi-
ción de una vivienda en dicha localización, y ii)
externalidades, o costos que son absorbidos por terceras
partes, no involucradas en la decisión de adquirir una vivienda
37 Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de
Transporte; Secretaría Ejecutiva. SECTRA (2000).
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 en una localización determinada. En el caso de la vivienda
de libre elección, el usuario de la vivienda decide su ad-
quisición considerando por ejemplo el costo de viaje38. En
el caso de la vivienda básica, quien decide la localización
es el SERVIU, quien no asume el costo de viaje para los
usuarios y, por lo tanto, en este caso se trata de una
externalidad.
La radicación de hogares implica contar con una
amplia gama de servicios (privados, utilidad pública, co-
munitarios locales) que deben estar localizados cerca de
los lugares de residencia. Para ello, es necesario incurrir
en costos de inversión y operación independientemente
de la ubicación. Lo que importa es el costo relativo de
servicios en localizaciones alternativas y el grado en que
las diferencias se cobran a los usuarios (si se internalizan
o no los diferenciales de costo por localización). El marco
institucional del Estado y sus restricciones presupuesta-
rias tienden a mantener servicios en áreas en que se re-
duce la población y a no aumentar adecuadamente la oferta
en las zonas de expansión que, por lo tanto, resultan
deficitarias. En consecuencia, el problema es atribuible a
inadecuadas condiciones institucionales y de recursos, y
no a la localización de hogares o actividades.
En cambio, las alternativas de localización de hoga-
res tienen directa incidencia en los costos de transporte.
38 Dependiendo de la localización, el usuario de la vivienda enfrenta
mayores o menores costos de viaje.
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
2.2. ESTADO DEL ARTE
a) Ejemplos de casos a nivel nacional e internacional 39
Iniciativas y experiencias en América Latina
Considerando las modalidades descritas en la sección 2.1.
de este Capítulo, se identifican a continuación algunos casos
de aplicación de instrumentos de regulación urbanística
en países de la Región, cuyos contenidos se diferencian
dependiendo de la situación local, del modelo económico
y de las potencialidades existentes.
La diversidad de instrumentos revela su origen en
los problemas y parámetros locales, pero aún en esta di-
versidad, existe una lógica común: el objetivo de interve-
nir en los modos de producción de la ciudad real, en lugar
de la adopción de modelos ideales, a los cuales se quiere
llegar.
Los ejemplos difieren también en relación a las po-
sibilidades de aplicación de estos instrumentos urbanísti-
cos innovadores, puesto que algunos de ellos no llegaron
a ser implementados, otros están en proceso de negocia-
ción y otros, ya fueron o están siendo aplicados, produciendo
impactos, revisiones, resistencias provenientes de los diversos
39 Ver, entre otros, Instrumentos de Gestión y Control de la Urbani-
zación en América Latina.
35
 actores involucrados. Debido a su corta existencia –los
más antiguos no llegan a dos décadas–, ninguno de los
casos puede ser considerado como cerrado, sino abiertos
aún a evaluación crítica.
1. MONTEVIDEO, URUGUAY (1987): RECALIFICACIÓN DE ÁREAS
URBANAS DEGRADADAS POR LA EXISTENCIA DE VIVIENDAS POPULARES.
Marco de política y regulaciones e instrumentos de
planificación territorial
· Adopción de un criterio dinámico de preservación
evitando el congelamiento de áreas, permitiendo, en ge-
neral, el reciclado y la refuncionalidad. Se dotó a la co-
munidad de tres instrumentos: i) una reglamentación des-
tinada a orientar las nuevas construcciones; ii) una Co-
misión Especial Permanente para promover la coordina-
ción de las propuestas de intervenciones; y, iii) un grupo
técnico de trabajo dentro de la administración municipal,
que brindase apoyo a la Comisión para realizar los estu-
dios técnicos y las tareas administrativas propias de la
intervención.
Actuación específica en materia de vivienda y gestión
de suelo
· A partir de 1985 se permiten transformaciones en
los inmuebles declarados patrimonio histórico, iniciándose
además, estudios para implementar el reciclaje de las an-
tiguas residencias.
36 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
· En 1987 la Municipalidad y el Banco Hipotecario de
Uruguay (entidad encargada de financiar la vivienda) de-
clararon a la Ciudad Vieja «zona de acción urbana priori-
taria», con el objetivo de implementar una política de vi-
vienda tendiente a repoblar el área y a mejorar la calidad
de vida de quienes la habitaban.
· Existen líneas de créditos oficiales enmarcadas den-
tro de la recalificación de la Ciudad Vieja que contemplan
tanto a propietarios como inquilinos en cada una de las
vías de intervención, financiando para ellos la adquisición
de la vivienda o el subsidio del alquiler. El aumento de la
cantidad de viviendas es consecuencia del ajuste de la
población existente.
· La importancia de esta intervención está en la
firme decisión del poder público de conseguir la
recalificación del área por medio del repoblamiento y la
instalación de servicios e infraestructura necesarios para
proteger el uso habitacional. Al mismo tiempo, se ofre-
cen posibilidades de servicios sociales y financiamientos
para que la población residente permanezca en el área.
Se contrapone así a modelos de recalificación de cen-
t ros históricos basados exclusivamente en
condicionantes dictados por las leyes de mercado, que
implican la valorización de los terrenos y la sustitución
de la población por usos más capitalizados o clases so-
ciales más ricas, como en el caso de los procesos de
gentrificación.
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 Actores del proceso de gestión habitacional en el
territorio
· Se crea un grupo de trabajo compuesto por cuatro
técnicos municipales y se invita a instituciones públicas y
privadas a participar en la formulación de un Plan que
regule y reglamente las intervenciones en áreas centrales
de la ciudad.
· Se incorpora al Banco Hipotecario de Uruguay como
organismo de otorgamiento de créditos para la vivienda.
Financiamiento
· Se ofrecieron líneas de crédito para financiar, a tra-
vés del Banco Hipotecario de Uruguay, la ejecución de las
obras, principalmente destinadas al uso habitacional.
2. SAN PABLO, BRASIL (1990): COEFICIENTE ÚNICO Y CAPTURA
DE PLUSVALÍA INMOBILIARIA.
Marco de política y regulaciones e instrumentos de
planificación territorial
· En 1989, un equipo comprometido con las clases
populares asume la Intendencia de San Pablo, formulan-
do un Plan Director, cuya propuesta principal es intentar
compensar la dualidad que domina la ciudad: por un lado,
la precariedad e ilegalidad de las áreas de conventillos de
las periferias y villas de emergencia auto–construidas y,
por el otro, un mercado inmobiliario concentrado y
supervalorizado en el cuadrante sudoeste de la ciudad.
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
· Los objetivos de la incorporación de nuevos instru-
mentos de intervención se encaminaron a obtener suelo
para emprendimientos sociales, rescatar las áreas centra-
les en deterioro y precarias, particularmente aquellas vin-
culadas a conventillos, y rescatar los lineamientos del Plan
Director de 1989, cuya estrategia fue compensar la segre-
gación residencial existente.
· El Plan Director de San Pablo fue un ejemplo fun-
damental del enfrentamiento provocado por la desigual
urbanización brasileña. Generado a partir de nuevos
paradigmas, que desenmascaraban el contenido excluyente
de la regulación urbanística tradicional y proponía nuevos
parámetros de intervención, incorporando las distorsiones
producidas por el mercado con el fin de compensarlas.
Actuación específica en materia de vivienda y gestión
de suelo
· Coeficiente único de aprovechamiento: La
zonificación define coeficientes de aprovechamiento es-
pecíficos para cada cuadra de la ciudad –llegando hasta
el coeficiente 4 en el caso de San Pablo–, regulando con
ello gran parte de la valorización de la tierra urbana. Prác-
ticamente todas las áreas en que hay mayores posibilida-
des de edificación se sitúan en el cuadrante sudoeste, re-
forzando la tendencia concentradora. La adopción de un
coeficiente único de aprovechamiento –que permite edifi-
car en todo el territorio– representa el derecho igualitario
de construcción para todos y ayuda a terminar con la iner-
cia de la concentración histórica en el sudoeste.
37
 · Captación de plusvalía inmobiliaria: La adopción de
un coeficiente único implicó llevar a cabo la implementación
del llamado «suelo creado», o sea, captar la plusvalía de
las actuaciones que utilizaban coeficientes de aprovecha-
miento superior al básico permitido. La idea tras el suelo
creado, es devolver al poder público parte de los lucros
inmobiliarios, que los inversores obtienen de los
emprendimientos. Tratándose de un mercado en que existe
una fuerte competencia por las mejores ubicaciones, se
espera revertir la excesiva valorización de algunas regio-
nes, aumentando la demanda por edificaciones en esas
áreas. La plusvalía se captaría sobre edificaciones cuya
superficie construida superare el coeficiente 1, es decir, el
equivalente a la superficie del terreno.
· Cantidad de superficie edificable: El Plan eliminó el
coeficiente máximo de edificación en cada lote, permitien-
do en teoría la utilidad infinita de la superficie construida,
siempre y cuando hubiese disponibilidad a pagar la plusvalía.
El límite estaba dado por otro dispositivo, que actuaba en
conjunto con el código de edificación, éste define la forma
de la ciudad –el stock de superficie edificable–, que se cal-
culó para cada subregión de la ciudad, en consideración a
los diferentes usos. La superficie edificable –aún disponible
en el mercado–, posible de ser adquirida mediante el pago
de la plusvalía, se calculó a partir de una evaluación de la
infraestructura existente, la cual permitiría mayor o menor
incremento del patrimonio ya edificado. Así, se distinguió
entre cantidad de superficie disponible edificable para uso
residencial y para uso comercial, intentando encontrar un
38 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
equilibrio entre las dos funciones en todo el territorio: zonas
predominantemente residenciales, contaban con superficies
edificables comerciales en mayor cantidad, y zonas predo-
minantemente comerciales (como el Centro Histórico) po-
seían superficies residenciales mayores.
Actores del proceso de gestión habitacional en el
territorio
· El Plan Director fue recibido con tensión en diver-
sos ambientes –sectores técnicos apegados al paradigma
de la zonificación, prensa contraria a la administración lo-
cal, agentes del mercado inmobiliario temerosos por la
pérdida de derechos adquiridos–. También, no llegó a ser
incorporado por sectores organizados de la sociedad civil.
El proyecto de ley que reglamentaba el Plan no llegó a ser
aprobado por la Cámara, permaneciendo la ciudad hasta
hoy sin un Plan Director.
3. DIADEMA, BRASIL (1993): ÁREAS ESPECIALES DE INTERÉS SOCIAL
SOBRE TERRENOS VACÍOS
Marco de política y regulaciones e instrumentos de
planificación territorial
· En un municipio con altas densidades y escasez de
tierras para habitar, la reserva de suelos que la zonificación
creaba para el sector industrial a la fecha provocaba una in-
mensa disfunción en el mercado inmobiliario, puesto que, a
pesar de su baja calidad ambiental, la zona urbana era bas-
tante cara en Diadema. También, los lotes mejor servidos
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 desde el punto de vista de la infraestructura eran destina-
dos al uso industrial, encontrándose en los años 80, en
gran parte ociosos o subutilizados. Se regularizaron áreas
de ocupación irregular y se generaron estrategias de in-
tervención, habida consideración de las altas densidades y
la escasez de suelo.
Actuación específica en materia de vivienda y gestión
de suelo
· Áreas de Especial Interés Social (AEIS): Después
de un proceso de negociación entre técnicos, ediles y
movimientos populares, la administración municipal esta-
bleció dos tipos de AEIS: áreas vacías, destinadas a nue-
vos núcleos habitacionales populares y, áreas ocupadas,
por villas miserias a ser reorganizadas. En las AEIS sólo se
permitiría la localización de viviendas para la población de
menores ingresos (familias con ingresos de hasta 10 sala-
rios mínimos), ampliando así la oferta de tierras para esa
sector socioeconómico.
· Consejo de la Vivienda: Surgido en 1993, a partir
de un encuentro centrado en el tema de la vivienda, para
definir la política a implementar en los siguientes cuatro
años, era el órgano más importante para definir dónde
asignar los recursos para viviendas de interés social. El
Consejo nace bajo el compromiso de implementar las de-
cisiones acordadas durante el encuentro. El Consejo tenía
funciones deliberativas, presidido por el Secretario Muni-
cipal de la Vivienda; su Secretario Ejecutivo, era el Direc-
tor Municipal de la Vivienda. Además, era integrado por
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
un representante del área de vivienda de la Municipalidad,
un representante de la Cámara de los Alcaldes, uno de la
Secretaría de Finanzas y cinco de las organizaciones po-
pulares, elegidos en forma directa. Cada representante
tenía un mandato de 2 años.
· Generación de estrategias para desconcentración de
la propiedad, cuyo uso se destinaba principalmente a activi-
dad industrial, lo cual provocaba una disfunción del merca-
do inmobiliario en terrenos de alto costo y bien servidos.
Actores del proceso de gestión habitacional en el
territorio
· La Municipalidad definió, juntamente con los movi-
mientos populares, criterios de elegibilidad para el acceso
a las AEIS. Las familias deberían tener ingresos de hasta
10 salarios mínimos, no poseer ningún inmueble y residir
en el Municipio. Además, debían estar organizadas en aso-
ciaciones legalmente constituidas, las cuales se
responsabilizarían por el contrato de adquisición de los
terrenos a ser ocupadas. La implementación no fue pacífi-
ca, porque los propietarios de la tierra se resistieron al
hecho de que su propiedad fuera declarada de uso limita-
do a viviendas de interés social. Entendían que esto des-
valorizaba su propiedad y argumentaban que el municipio
perdía posibilidades de generación de empleo, a medida
que reducía las posibilidades de instalación de la industria.
· A pesar de la resistencia de los propietarios, inclu-
sive en la Cámara Municipal, donde algunos alcaldes los
39
 apoyaban, el instrumento fue aprobado en 1993. La apro-
bación sólo fue posible porque hubo gran presión de los
movimientos populares sobre la Cámara. Es importante
destacar, que los movimientos comprendieron el conteni-
do del instrumento y lucharon por su reglamentación –no
simplemente por la obtención de la vivienda propia–. Se
trata de un increíble salto cualitativo, que permitió benefi-
cios a largo plazo para toda la población de bajos ingre-
sos, escapando al tradicional clientelismo, que atiende las
reivindicaciones específicas mediante apoyo político a al-
caldes distintos.
· Se discutía la política municipal de vivienda sobre
la base de cómo acompañar la aplicación efectiva del pre-
supuesto, efectuar la firma de convenios, implementar los
programas y generar procesos de participación. Uno de
los mayores desafíos fue la capacitación de los propios
consejeros, para actuar como interlocutores de la política,
puesto que la sociedad civil estaba representada por líde-
res populares, que no necesariamente comprendían los
procesos en su totalidad.
Financiamiento
· Con la instrumentación de las AEIS se logró duplicar
la superficie de suelo disponible en el Municipio, para el
sector socioeconómico de ingresos de hasta 10 salarios
mínimos. Como consecuencia, el precio de la tierra dismi-
nuyó y mejoraron las posibilidades de compra. La mayor
disponibilidad de terrenos y la disminución de los precios
permitió el asentamiento de grandes partes de la población
40 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
de la ciudad. El establecimiento de índices de menos exi-
gencias permitió la reurbanización de la mayoría de las
villas. Se creó así, un nuevo mercado para vivienda –den-
tro de la legalidad–, para sectores de escaso poder adqui-
sitivo, que anteriormente sólo tenían acceso al mercado
informal.
4. ROSARIO, ARGENTINA (1995): UN CASO DE CONJUNCIÓN DE
POLÍTICAS DE GOBIERNO E INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN.
Marco de política y regulaciones e instrumentos de
planificación territorial
· Descentralización municipal: En 1996 comenzó a
implementarse un proceso de descentralización municipal
con la creación del Programa de Descentralización y Mo-
dernización Municipal. Fue necesario definir el soporte fí-
sico de la descentralización, se procedió a la delimitación
de distritos y a la elaboración de un diagnóstico que diera
cuenta de la situación de la ciudad y de sus potencialida-
des. Esta etapa se implementó mediante la firma de un
Convenio de Cooperación Técnica entre la Municipalidad y
la Universidad Nacional de Rosario. En la fase de
implementación se amplió el alcance del proceso de refor-
ma sobre la base de una transformación más estructural.
El proyecto de descentralización se organizó abarcando
cuatro grandes aspectos: reorganización administrativa,
reorganización funcional u operativa, redefinición de las
políticas urbanas al 2001 y definición de un nuevo modelo
de gestión, éste último asentado en dos cuestiones bási-
cas: mecanismos de información pública y canales de
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 participación ciudadana, para incorporar a la pobla-
ción en los procesos de evaluación, control y toma de
decisión.
· Planificación estratégica: Planteaba asumir a
principios del año 2000 una conjunción de esfuerzos
entre el ámbito público y el privado para el desarrollo
urbano, económico y social de la ciudad, considerando
aportar soluciones a cinco cuestiones básicas: el nue-
vo soporte económico, las infraestructuras de servi-
cios, la calidad de vida creciente, la equidad e integra-
ción social y la gobernabilidad del territorio. Se dio
comienzo a los estudios preliminares para impulsar el
Plan Estratégico Rosario (PER), tomando como base
experiencias exitosas de otras ciudades y convocando
a investigadores, especialistas universitarios, técnicos
municipales y expertos de algunas instituciones repre-
sentativas de la ciudad, concluyendo en la elaboración
de un diagnóstico con el aporte y participación de nu-
merosas instituciones y vecinos. En 1996 se constitu-
yó una Junta Promotora, quien se encargó de convo-
car para la formulación de un Plan Estratégico. La Jun-
ta Promotora, el Consejo General, la Oficina de Coor-
dinación, Comisiones Temáticas y un Consejo Técnico
Consultivo constituyeron el esquema organizativo para
la implementación del PER.
· Planificación urbana: El Nuevo Plan Director organi-
za y articula los programas y proyectos estratégicos de la
ciudad y su región metropolitana, a la vez que desarrolla
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
instrumentos de escala intermedia (Planes de Distrito y
Planes Especiales) y normativas particulares como la Orde-
nanza de Urbanización y Subdivisión del Suelo (1997) que
introduce cuatro programas de urbanización diferenciados:
Programa de Urbanización Básica, Programa de Urbaniza-
ción Integral (orientado a la resolución de Conjuntos
Habitacionales, Parques Industriales o Recreativos, etcéte-
ra), Programa de Urbanización de Interés Social (para opera-
ciones declaradas de interés social, a concretar por parte de
organismos públicos y/o entidades intermedias) y Progra-
mas por Convenio Urbanístico en suelo urbanizable (a
implementar por parte de organismos públicos, privados o
mixtos).
Actuación específica en materia de vivienda y gestión
de suelo
· Estimular la producción de viviendas de interés so-
cial en la ciudad y de regularización de situaciones irregu-
lares de tenencia, mediante la creación de zonas especia-
les de interés social.
· Formular instrumentos de regulación y gestión en
función de la situación local, el modelo económico y el
análisis de las potencialidades existentes.
· Incrementar la producción habitacional mediante
el incremento de oferta de áreas urbanizadas.
· Recuperar áreas de vivienda en condiciones precarias
orientada a la radicación y permanencia de población residente.
41
 Actores del proceso de gestión habitacional en el
territorio
· Municipalidad de Rosario y Universidad Nacional
de Rosario.
Financiamiento
· Compartido entre el Municipio y el BID.
5. COLOMBIA (1995): CAPTURA DE PLUSVALÍAS INMOBILIARIAS.
Marco de política y regulaciones e instrumentos de
planificación territorial
· Se crea, en 1995, un nuevo sistema de ordena-
miento urbano en el marco de una política urbana, la que
asume integralmente la dimensión de la ciudad como es-
cenario de disputas, de lucros y de negociaciones en torno
a la tierra, superando el paradigma anterior que se limita-
ba a colocar parámetros técnicos para la realización de
edificaciones. Esta concepción se basa en las siguientes
premisas:
i) fortalecer la intervención urbana pública,
como fundamento de la construcción de la ciudad, no
restringiéndose a la autorización o impedimento en el uso
del suelo;
ii) regular las intervenciones urbanas de los
agentes, que inciden en los procesos de urbanización a
través de un Plan de Ordenamiento, resultado de un pacto
42 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
a largo plazo que define los derechos y los deberes urbanís-
ticos, planificando el uso y el aprovechamiento de la tierra;
iii) asegurar la división de obligaciones y bene-
ficios entre los propietarios de los predios, los inversores
inmobiliarios y los Municipios, así también, la participación
del poder público en las plusvalías como forma concreta
de financiar el desarrollo urbano;
iv) asegurar la legitimidad de las decisiones del
planeamiento, a través de su difusión pública y de la par-
ticipación de los ciudadanos en la toma de decisiones; y,
v) definir una estrategia territorial, que permita
articular los programas sectoriales en base a un acuerdo entre
los diferentes actores privados y entre estos y el poder público.
· El Ministerio de Desarrollo Económico, por medio
de una resolución de enero de 2002, estableció criterios
de distribución correspondientes al 30% de los recursos
del Subsidio Familiar para Vivienda de Interés Social para
zonas urbanas. Adicionalmente estableció que:
i) los proyectos sean parte de un Plan Parcial,
de una Unidad de Actuación Urbanística, de un área urba-
na declarada de ejecución prioritaria o hayan sido consi-
derados como estructurantes o estratégicos en el Plan de
Ordenamiento Territorial respectivo;
ii) en la ejecución del proyecto se utilice el re-
ajuste de suelo, la integración inmobiliaria o la coopera-
ción entre participantes;
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 iii) en la adquisición de la tierra, el Municipio haya
utilizado el derecho de preferencia, la expropiación judicial, la
expropiación por vía administrativa, la enajenación forzosa o
el predio haya sido declarado de desarrollo prioritario;
iv) el proyecto se realice como efecto de la utiliza-
ción de derechos de construcción y desarrollo sobre inmuebles,
en procesos de densificación, renovación y de reutilización de
estructuras urbanas;
v) en el proyecto se apliquen recursos provenien-
tes de la participación en la plusvalía urbana;
vi) el proyecto corresponda a la reubicación de
vivienda localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable;
vii) el proyecto utilice cualquiera de los instrumen-
tos definidos en el Plan de Ordenamiento, Plan Básico o en el
Esquema de Ordenamiento Territorial; y,
viii) el proyecto forme parte del Plan de Desarrollo
del Municipio.
Si el proyecto no cumple con –por lo menos– una de las con-
diciones anteriores, no podrá ser considerado para la distribu-
ción de estos recursos. El Municipio o Distrito certificará la
situación del proyecto, de acuerdo con lo establecido en el
Plan de Ordenamiento Territorial respectivo o en el Plan de
Desarrollo.
· Plan de Ordenamiento Urbano: es el instrumento prin-
cipal para organizar el suelo, orientar la inversión pública y
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
regular las inversiones privadas. Tiene como objetivos
implementar la política municipal sobre uso del territorio en un
plazo determinado y junto con los medios para obtener los
suelos necesarios, identificar y programar las acciones munici-
pales, que tienen efecto sobre la estructura urbana y el territo-
rio, establecer el marco regulatorio y de gestión para las accio-
nes privadas relacionadas con la realización de la urbanización
y de la edificación en coherencia con las políticas de desarrollo
urbano y, definir áreas que necesiten de planes complementa-
rios de desarrollo.
· Planes Complementarios: están concebidos como
instrumentos que desarrollan y complementan las defini-
ciones del Plan de Ordenamiento en unidades de actuación
delimitadas. En los Planes Parciales, se definirá la infraes-
tructura, equipamientos, usos, aprovechamiento, sistemas
de gestión, criterios para la repartición de beneficios y la
participación en las plusvalías generadas por la inversión
pública y privada. Se prevén instrumentos de captación de
plusvalía, mecanismos para priorizar la edificación de de-
terminadas áreas, banco de tierras y mecanismos y formas
de participación popular.
· En julio de 1997, se promulga la Ley 388 que regu-
la la participación en la plusvalía40 . Dicha Ley plantea bá-
sicamente lo siguiente:
i) las acciones urbanísticas que regulan la uti-
lización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando
40 Ley 388 de 197, El Congreso de Colombia.
43
 su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho
a las entidades públicas a participar en las plusvalías
resultantes de dichas acciones. Esta participación se
destinará a la defensa y fomento del interés común,
por medio de acciones y operaciones encaminadas a
distribuir y sufragar equitativamente los costos del
desarrollo urbano, así como al mejoramiento del es-
pacio público y, en general, de la calidad urbanística
del territorio municipal o distrital. Los concejos mu-
nicipales y distritales establecerán mediante acuer-
dos de carácter general, las normas para la aplica-
ción de la participación en la plusvalía en sus res-
pectivos territorios;
ii) autoriza, específicamente, ya sea a desti-
nar el inmueble a un uso más rentable, o bien, a incre-
mentar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una
mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya
formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en
los instrumentos que lo desarrollen; y,
iii) en el mismo Plan de Ordenamiento Terri-
torial o en los instrumentos que lo desarrollen, se es-
pecificarán y delimitarán las zonas o subzonas benefi-
ciarias de una o varias de las acciones urbanísticas con-
templadas en sus artículos, las cuales serán tenidas en
cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para
determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adi-
cionales de construcción y desarrollo, cuando fuere el
caso.
44 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
Actuación específica en materia de vivienda y gestión
de suelo
· En síntesis, los instrumentos se abocan a:
i) Incorporar la participación pública en
las plusvalías.
ii) Definir unidades de actuación delimitadas.
iii) Generar nuevos instrumentos consideran-
do la obsolescencia de los vigentes a la luz de la crítica y
compleja situación del país.
iv) Fortalecer la intervención pública más allá
de los impedimentos en el acceso a la tierra.
v) Articular programas sectoriales a la par con
la constitución de bases de negociación con privados.
· La Ley 388 establece instrumentos como los si-
guientes:
i) La incorporación de suelo rural como suelo
de expansión urbana o la consideración de parte del suelo
rural como suburbano. Cuando se incorpore suelo rural al
de expansión urbana, el efecto plusvalía se estimará de
acuerdo con el siguiente procedimiento:
Ö Se establecerá el precio comercial de los terrenos
en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con
características geoeconómicas homogéneas, antes de la
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 acción urbanística generadora de la plusvalía. Esta determi-
nación se hará una vez expedido el acto administrativo, que
define la nueva clasificación del suelo correspondiente.
Ö Una vez aprobado el plan parcial o las normas es-
pecíficas de las zonas o subzonas beneficiarias, mediante
las cuales se asignan usos, intensidades y zonificación, se
determinará el nuevo precio comercial de los terrenos com-
prendidos en las correspondientes zonas o subzonas, como
equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con
características similares de zonificación, uso, intensidad
de uso y localización. Este precio se denominará nuevo
precio de referencia.
Ö El mayor valor generado por metro cuadrado, se
estimará como la diferencia entre el nuevo precio dé re-
ferencia y el precio comercial antes de la acción urbanís-
tica. El efecto total de la plusvalía, para cada predio indi-
vidual, será igual al mayor valor por metro cuadrado
multiplicado por el total de la superficie objeto de la par-
ticipación en la plusvalía. Este mismo procedimiento se
aplicará para el evento de calificación de parte del suelo
rural como suburbano.
ii) El establecimiento o modificación del régimen o
zonificación del uso del suelo. Cuando se autorice el cam-
bio de uso a uno más rentable, el efecto plusvalía se esti-
mará de acuerdo con el siguiente procedimiento:
Ö Se establecerá el precio comercial de los terrenos
en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
características geoeconómicas homogéneas, antes de la
acción urbanística generadora de la plusvalía.
Ö Se determinará el nuevo precio comercial, que se
utilizará en cuanto base del cálculo del efecto plusvalía en
cada una de las zonas o subzonas consideradas, como
equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con
características similares de uso y localización. Este precio
se denominará nuevo precio de referencia.
Ö El mayor valor generado por metro cuadrado, se
estimará como la diferencia entre el nuevo precio de refe-
rencia y el precio comercial antes de la acción urbanística.
El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual,
será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado
por el total de la superficie del predio objeto de la partici-
pación en la plusvalía.
iii) La autorización de un mayor aprovechamiento del
suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupa-
ción o el índice de construcción, o ambos a la vez. Cuando
se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efec-
to plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente pro-
cedimiento:
Ö Se determinará el precio comercial por metro cua-
drado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas
beneficiarias, con características geoeconómicas homogé-
neas, antes de la acción urbanística generadora de la
plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio
de referencia por metro cuadrado.
45
 Ö El número total de metros cuadrados, que se esti-
mará como objeto del efecto plusvalía será, para el caso
de cada predio individual, igual al área potencial adicional
de edificación autorizada. Por potencial adicional de edifi-
cación, se entenderá la cantidad de metros cuadrados de
edificación que la nueva norma permite en la respectiva
localización, como la diferencia en el aprovechamiento del
suelo antes y después de la acción generadora.
Ö El monto total del mayor valor, será igual al poten-
cial adicional de edificación de cada predio individual mul-
tiplicado por el precio de referencia, y el efecto plusvalía
por metro cuadrado, será equivalente al producto de la
división del monto total por el área del predio objeto de la
participación en la plusvalía.
Actores del proceso de gestión habitacional en el
territorio
· En el marco de estas políticas, los municipios fueron
exhortados en 1997, para elaborar planes de ordenamiento te-
rritorial que reservaran suelo para la construcción de esas vi-
viendas. Esos planes también debían definir los programas para
proveer servicios públicos básicos, conformar espacios de uso
público y establecer los requerimientos de infraestructura vial,
en los lugares donde se contemplaba la localización de pobla-
ciones de viviendas sociales. Los planes de ordenamiento terri-
torial de 1997–98, también establecieron normas dirigidas a un
reparto equitativo de sus cargas y beneficios. Estas normas re-
glamentaron la participación de los municipios y distritos en la
plusvalía proveniente de la incorporación de suelos al perímetro
46 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
urbano, el cambio de uso del suelo, una mayor densificación, y
la ejecución de obras de infraestructura.
Financiamiento
· Los consejos municipales y distritales pueden esta-
blecer tasas de participación del 30% a 50% en la plusvalía,
exonerar a inmuebles destinados a la construcción de vi-
viendas sociales siempre que sus propietarios se compro-
metan a traspasar ese beneficio a los adquirentes de vivien-
das sociales, y recibir terrenos en pago de la plusvalía.
6. MONTEVIDEO, URUGUAY (1995): PROVISIÓN DE TIERRA PARA
/ PLAN DE ORDENAMIENTO
VIVIENDA EN LOS SECTORES MÁS CARENCIADOS
TERRITORIAL DE MONTEVIDEO 2000.
Marco de política y regulaciones e instrumentos de
planificación territorial
· La experiencia se basa en la regularización de
asentamientos precarios en terrenos municipales, otorgando
la tenencia de la tierra y, en la enajenación de tierras, a grupos
cooperativistas para construir viviendas con financiación esta-
tal. Estas acciones tienden a lograr una mejora en la calidad de
vida y el entorno, a la vez, que intentan desalentar el proceso
de ocupaciones ilegales de tierras públicas y privadas.
· Los impactos resultantes fueron una mejora sensible en
la calidad de vida de los asentamientos, mejoras en la vivienda
y en la infraestructura (pavimento, luz y agua). Por otra parte,
se genera una solución para las Cooperativas, pues pagan 50%
del predio con un préstamo blando y el resto en 10 años.
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 · El Plan Territorial de Montevideo establece, para
el año 2000, la necesidad de coordinación con el Plan
Nacional de Recuperación Urbana (Plan Fénix), que se
espera permita incrementar la oferta de viviendas en
sectores específicos de dicho Plan, como el de La Agua-
da, así como la continuidad de los acuerdos con otras
reparticiones públicas, como el Banco Hipotecario del
Uruguay, a los efectos de estimular la recuperación del
stock edificado e incrementar a la vez el número de
unidades de vivienda. También establece la coordina-
ción y vinculación con el Ministerio de Vivienda, Orde-
namiento Territorial y Medio Ambiente y sus planes y
programas.
· En síntesis: las previsiones del Plan apuntan a aten-
der el conjunto de objetivos explicitados mediante actua-
ciones que resultarán en un incremento de la oferta de
suelo edificable y accesible con fines residenciales, para
localización de viviendas destinadas a diferentes grupos y
sectores sociales.
Actuación específica en materia de vivienda y gestión
de suelo
· Compras de Tierras: Se generan compras de tie-
rras a través de licitaciones y/o expropiaciones, que luego
se enajenan a Cooperativas de Ayuda Mutua de Ahorro,
Préstamo y Fondos Sociales.
· Áreas de Promoción: A la luz del Plan 2000, se apun-
ta a la puesta en marcha de los nuevos instrumentos de
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
gestión y figuras urbanísticas, contemplados en la Memo-
ria Normativa, de Gestión y Seguimiento –entre ellas, las
denominadas Áreas de Promoción– que, permitirán una
actuación concertada del Municipio y los privados para la
realización de operaciones urbanísticas que, entre otros
resultados, incrementen la producción de viviendas y las
hagan accesibles a la población.
Actores del proceso de gestión habitacional en el
territorio
· Se contrató a equipos multidisciplinarios para la
regularización de asentamientos, concluyendo con la deli-
mitación física del solar y una adjudicación en tenencia
por 20 años renovables y hereditarios.
Financiamiento
· El financiamiento es de cargo del presupuesto
municipal (Intendencia de Montevideo), y se orienta a la
compra de tierras, pago de equipo técnico y compra de
materiales para realojos.
El caso de Chile
En organismos académicos y técnicos, la discusión de po-
líticas para el financiamiento urbano se plantea alrededor
de dos líneas complementarias: por una parte, la creación
de incentivos a la inversión privada en desarrollo urbano
y, por otra, la creación de mecanismos de recuperación de
plusvalías derivadas de obras o decisiones públicas. Esto
último se refiere al cobro, por parte del Estado, de los
47
 incrementos en el valor de la tierra originados por obras
o instrumentos de zonificación, que se sustenta en el
concepto de que la mayor parte del valor del suelo es
resultado del esfuerzo de la sociedad por mejorar el en-
torno. A este propósito, se pueden identificar dos líneas:
i) la modernización de los instrumentos tradicionales de
política tributaria inmobiliaria, por medio de las cuales,
se puede recuperar una importante proporción de las
plusvalías generadas por la sociedad y mejorar su apor-
te a la equidad, ii) la creación de nuevos instrumentos
(por ejemplo, contribuciones por mejoras, exacciones41 ),
que pueden complementar los instrumentos tradiciona-
les de financiamiento de programas urbanos, generando
recursos extrapresupuestarios42 .
Por lo general, este segundo tipo de instrumentos
se aplica localizadamente, ya sea en zonas determinadas
o frente a ciertos eventos (como pueden ser cambios de
normas), mientras que las contribuciones son permanen-
tes y de cobertura generalizada del territorio.
Algunos instrumentos novedosos de planificación in-
corporados a la normativa en el país, particularmente en la
Región Metropolitana, estas son las Zonas de Desarrollo
41 Las exacciones apuntan a la obligatoriedad, por parte del cons-
tructor, de financiar las obras de urbanización, parques, jardines, etc., se-
gún lo establezcan los estándares institucionales, de manera de corregir
las externalidades (Coloma y Edwards, 1997).
42 Arriagada y Simioni (2000).
48 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
Urbano Condicionado (ZODUC)43, la norma exige al inver-
sionista privado reservar un 5% de la superficie por desa-
rrollar para destinarla a viviendas sociales. En los alrede-
dores de Santiago, deberán considerar el pago de un monto
por cada vivienda (concepto de mitigación de impacto vial),
el que se destinará a la ejecución de obras viales, de trans-
porte y de infraestructura en general. Este monto será
variable dependiendo del valor de la vivienda.
Entre las ZODUC se encuentran los megaproyectos
inmobiliarios: Pan de Azúcar, Chamisero y Ciudad Chicureo,
los primeros tres de un total de 10 iniciativas privadas,
que se acogieron a la normativa dictada en 1997 para
desarrollar verdaderas ciudadelas, en la hasta entonces
área rural de la Provincia de Chacabuco, luego que ésta
fuera incorporada al Plan Regulador Metropolitano de San-
tiago (PRMS)44 . Los gestores son cinco grupos empresa-
riales chilenos con reconocida experiencia en el rubro in-
mobiliario y, muchas veces, verdaderos pioneros en el de-
sarrollo habitacional de Santiago. Se trata de los grupos
Ecsa, Harseim, Manquehue, Hispano Chilena y Sipsa, quie-
nes apostaron agresivamente por el potencial habitacional
y económico de esta zona, concebida como la extensión
natural de crecimiento del sector oriente de la capital.
43 Las Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (ZODUC), es un
nuevo mecanismo establecido por el MINVU que plantea que los privados
que quieran construir viviendas en estas áreas deben considerar zonas
para equipamiento escolar, médico, áreas verdes o comerciales.
44 Diario Estrategia.
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 En conjunto, estos tres proyectos –más aquellos
que están en proceso de aprobación– permitirán en un
plazo estimado de 20 a 25 años, generar una zona urbana
que sólo en la comuna de Colina tendrá un poblamiento
superior a las 300 mil personas. Según estos cálculos, el
número proyectado de habitantes será más de dos veces
superior a la actual población que tienen hoy las ciudades
de Osorno y Valdivia.
Las inversiones totales, estimadas para materiali-
zar los proyectos, superarán los US $ 2.900 millones y, en
general, la estructura de financiamiento se basará en ven-
tas de grandes paños de terrenos a otros operadores in-
mobiliarios, quienes desarrollarán los conjuntos
habitacionales con viviendas desde UF 1.500 hasta más
de UF 6.000. Estas iniciativas se ejecutarán conjuntamen-
te con los otros conjuntos que lleven a cabo los mismos
inversionistas iniciales.
Por su parte, la Reforma Urbana, plantea reducir
los niveles de segregación socio espacial en las ciudades,
fortaleciendo los mecanismos de movilidad habitacional e
incorporando a los programas habitacionales los costos
ambientales creados por la segregación espacial de los
proyectos de vivienda pública.
Coloma y Edwards (1997), al analizar desde una pers-
pectiva de eficiencia económica el proceso de decisiones pú-
blicas en materia de localización de las viviendas básicas en
Chile, abordan el concepto de exacciones como mecanismo
para internalizar los costos diferenciales de localización.
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
En el proceso de estas discusiones no es adecuado olvidar,
que en la década del 40, en Chile, hubo una experiencia
de impuestos para recuperación de plusvalías, cobrados
como sobretasa de las contribuciones de los bienes raíces
con el propósito de aportar al financiamiento de obras de
adelanto local.
Experiencias recientes en Chile 45
1. SANTIAGO (1992 – 2002): R EPOBLAMIENTO Y GESTIÓN
TERRITORIAL DE VIVIENDA EN ÁREAS CENTRALES, MUNICIPALIDAD DE
SANTIAGO, CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DE SANTIAGO.
Marco de política y regulaciones e instrumentos de
planificación territorial
· El objetivo general del Programa fue fortalecer la
función residencial de la comuna de Santiago, a través de
la generación de proyectos habitacionales y rehabilitación
de viviendas, en una actuación conjunta entre el sector
inmobiliario, el gobierno central y entidades financieras.
Como objetivos específicos se planteó revertir la tenden-
cia al despoblamiento del casco antiguo de la ciudad de
Santiago, promover la generación de proyectos inmobilia-
rios habitacionales dentro de la comuna de Santiago y,
promover y apoyar la rehabilitación de viviendas antiguas.
45 Intendencia Municipal de Montevideo (1997); Unión Internacional
de Municipios y Gobiernos Locales - IULA (1998); Gross (1998); Carrasco
(1998), entre otros.
49
 · La justificación de la política encuentra su base
en el hecho, que desde 1950, el casco antiguo de la
ciudad ha sufrido un largo proceso de deterioro y
despoblamiento, debido a razones culturales y de mer-
cado. Hacia 1990, en la comuna de Santiago existían
100 hectáreas de sitios eriazos y bodegaje junto con
más de 30.000 viviendas deterioradas.
· Entre los años 1992 y 2002, se construyeron un
total de 29.070 viviendas, equivalentes a 250 proyec-
tos habitacionales, para grupos familiares residentes
y usuarios de estratos medios y bajos (empleados, pro-
fesionales y jóvenes). Por otra parte, se realizó un pro-
ceso de rehabilitación habitacional en cités,
involucrando a más de 500 propietarios (507 vivien-
das) de ingresos medios y bajos (mujeres jefas de ho-
gar y jubilados principalmente). Generándose,
c o m p l e m e n t a r i a m e n t e , u n fo r t a l e c i m i e n t o o r -
ganizacional para la gestión territorial a residentes de
cités, pasajes, condominios y conjuntos habitacionales
que involucró a más de 80.000 residentes, que se cons-
tituyeron en torno a organizaciones territoriales.
Actuación específica en materia de vivienda y gestión
de suelo
· El programa se materializa a través de tres canales
de gestión:
i) Enlace de la demanda con la oferta
habitacional: convenios con el sector inmobiliario, por el
50 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
cual se capta y deriva demanda habitacional a proyectos
inmobiliarios, generados por empresas o cooperativas
habitacionales.
ii) Asesoría técnica y apoyo financiero a pro-
pietarios de viviendas antiguas y deterioradas, para la
implementación de procesos de mejoramiento y rehabili-
tación habitacional.
iii) Apoyo y fortalecimiento organizacional en
torno a la administración del desarrollo físico y social de
las Unidades Residenciales de Gestión.
Actores del proceso de gestión habitacional en el
territorio
· Municipalidad de Santiago, Corporación para el
Desarrollo de Santiago y Empresas Inmobiliarias.
Financiamiento
· El financiamiento para la ejecución y operación
fue por medio del presupuesto municipal (personal e in-
fraestructura), gobierno central (subsidio habitacional de
renovación urbana) y recursos privados de sector inmo-
biliario. Para la construcción de viviendas, las entidades
financieras otorgaron créditos hipotecarios a postulantes
con ahorro previo. Para el mejoramiento de viviendas se
otorgaron créditos blandos a través de entidades finan-
cieras, y subvenciones municipales, con ahorro propio
de la comunidad.
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N

2. P LAN DE O RDENAMIENTO DE LA R IBERA N ORTE DEL RÍO
B ÍO B ÍO, C ONCEPCIÓN .
Marco de política y regulaciones e instrumentos de
planificación territorial
· El programa de recuperación urbana de la Ribera
Norte del río Bío Bío, recoge el anhelo de la comunidad
penquista de integrar el río a la ciudad, ampliando su
conurbación hacia todo el sector comprendido entre Av.
Prat y el río Bío-Bío, y entre el cerro Chepe y el Puente Viejo
sobre el mismo río, terrenos donde se ubicaban principal-
mente asentamientos precarios e irregulares con más de
1.600 familias, que a través de los años fueron rellenando y
ganándole metros al río, junto a un extenso sector de insta-
laciones ferroviarias. La piedra angular para materializar di-
cho proyecto era la barrera artificial que imponía el empla-
zamiento de la línea férrea y el sector denominado Pera
Ferroviaria: 14 hectáreas de rieles, maestranzas y patio de
maniobras, que en la realidad era un verdadero cementerio
de vagones de pasajeros y carros de carga en desuso.
· Para resolver la encrucijada del destino de las lí-
neas férreas, se realizaron los estudios de factibilidad téc-
nica y económica para determinar cuál sería la solución
más viable: hundir la línea férrea, elevarla o mantenerla a
nivel modificando su ubicación. Con dicho estudio termi-
nado se optó por la última alternativa, manteniendo el
trazado a nivel, desplazándola de su original emplazamiento
en 120 metros hacia el río.
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
· Con esta alternativa, se crearon varios paños de-
nominados piezas urbanas, desarrollando un Plan Seccional
que, además de definir estas piezas, norma las futuras
construcciones emplazadas en el sector.
Actuación específica en materia de vivienda y gestión
de suelo
· Proyecto de Vivienda de Radicación: Esta es una de
las piezas urbanas definidas, en que se construyen conjun-
tos de viviendas –casas y edificios de hasta cinco pisos–
para la radicación definitiva de alrededor de 1.600 familias
de la Costanera que habitaban en terrenos fiscales. El nue-
vo barrio habitacional, que abarcará cerca de 15 hectáreas,
contempla sectores destinados a equipamiento de tipo co-
munitario, juegos infantiles y plazas, todo lo cual favorece-
rá la plena integración de esas familias a la ciudad de Con-
cepción y valorizará el barrio Pedro del Río Zañartu. A la
fecha se han entregado 976 viviendas.
· Calidad e Innovación en la Vivienda: El proyecto
de vivienda social de radicación, uno de los pilares del
programa Ribera Norte, se enmarca en las políticas públi-
cas vigentes. Se trata de 1.600 casas y departamentos,
distribuidos en dos conjuntos: el primero de ellos, locali-
zado frente al río, en un paño de alrededor de 12 hectá-
reas y, un segundo conjunto, de 1,6 hectáreas situado
junto a la futura calle Pascual Binimelis, cercana a la ciu-
dad consolidada. El nuevo barrio habitacional se proyectó
en tres etapas, la primera, contempla la construcción de
740 viviendas a la orilla del río. Una segunda etapa,
51
 considera 236 unidades en el sector de la ex subestación
eléctrica (calle Garretón) y, una tercera etapa de viviendas
en la Costanera Interior. De éstas, las del borde del río y del
sector de la ex subestación eléctrica ya están habitadas;
además, este año comenzaron las obras de rellenos para la
construcción de las últimas viviendas en Costanera Interior.
· Para iniciar la edificación del nuevo barrio se
implementó un innovador sistema de mejora de terrenos,
denominado de compactación dinámica que consiste en
dejar caer repetidamente una gran bola de acero desde la
altura, generando pequeños sismos, para consolidad y
densificar el terreno rellenado con arena, quedando en
condiciones apropiadas para iniciar las construcciones.
· Hay que hacer notar que el proyecto Ribera Norte
nunca fue presentado como un programa común y co-
rriente de viviendas básicas, ya que por situarse en un
área de renovación urbana, cercana al centro de la ciudad
y contigua a un sector destinado a desarrollo inmobiliario,
los estándares de diseño y construcción fueron mejorados.
Actores del proceso de gestión habitacional en el
territorio
· Participación Ciudadana y Rol Social: La importan-
cia y magnitud de este proyecto involucró, necesariamen-
te, la participación de varias reparticiones públicas y gre-
miales. Para esto, se conformó un Directorio Urbano en-
cabezado por el Intendente Regional y en el que partici-
pan, además: la Municipalidad de Concepción, el MINVU y
52 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
el Ministerio de Obras Públicas (MOP), asumiendo como
Secretario Ejecutivo de este Directorio, el Coordinador del
Programa Ribera Norte, de la Dirección de Proyectos Ur-
banos (DPU) del MINVU.
· A través de este Directorio, que sesiona en forma
periódica, para discutir los lineamientos y estrategias a
seguir para lograr los objetivos planteados, se hizo partí-
cipe a otras reparticiones publicas y privadas, tales como
la Empresa de Servicios Sanitarios del Bío-Bío, la Cámara
Chilena de la Construcción, el Colegio de Arquitectos, las
Universidades locales (principalmente la Facultad de Ar-
quitectura de la Universidad del Bío Bío) y todas las juntas
de vecinos del sector involucrado, representando a las
1.500 familias beneficiarias.
· Coordinación Pública y Público–Privada: El proyec-
to es coordinado por el Ministerio de Vivienda y Urbanis-
mo y Bienes Nacionales, con la participación del Ministe-
rio de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones,
la I. Municipalidad de Concepción y la Intendencia Regio-
nal del Bío-Bío. Desde el inicio ha contado con el apoyo
del Presidente de la República, quien nominó al Intenden-
te como responsable de la materialización del proyecto,
solicitando a la vez la colaboración de todos los Ministe-
rios y reparticiones involucradas. Por tal motivo, los Minis-
tros de Obras Públicas, Vivienda Urbanismo y Bienes Na-
cionales llegaron a un acuerdo con la primera autoridad
regional para desarrollar en conjunto un plan de gestión
urbana integral, identificando una serie de tareas y de-
signando al MINVU como responsable técnico de esta
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 iniciativa, hoy la DPU del citado Ministerio tiene a su cargo
esta gestión.
Financiamiento
· Gestión Inmobiliaria: El proyecto Ribera Norte ha
destinado 22 hectáreas de terreno para desarrollo inmobi-
liario privado. Esta superficie cercana al centro de la ciu-
dad y con excelentes condiciones en cuanto a accesibili-
dad y entorno, le interesa al sector privado, éste, desde el
año 2000, ha estado comprando terrenos. En definitiva,
se debieran consolidar alrededor de 600 mil m² construi-
dos, en ellos se desarrollarán diversos tipos de proyectos.
Allí encontrarán cabida edificios de oficinas, institucionales,
universidades privadas e institutos técnicos, tanto en la
denominada pieza de ensanche como en los terrenos ve-
cinos al Parque Central.
· Las viviendas de nivel medio alto y alto tendrán
cabida en el sector de tejido intermedio, como también en
el área que se desarrollará con frente a la avenida Costa-
nera, al Parque y al río Bío Bío. Se destacan, así mismo,
algunos sectores para el desarrollo de proyectos de
equipamiento y para construcciones hoteleras de gran ca-
tegoría. Todo esto permitirá autofinanciar el proyecto y
abrirá nuevas áreas de oportunidades en la ciudad.
· En la actualidad, se desarrolla la primera intervención
del sector privado, en el terreno colindante al futuro Barrio
Cívico, donde se emplazará, en un terreno de 1,3 hectáreas,
el edificio para una cadena nacional de supermercados.
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
· Oportunidades de Inversión para el Sector Priva-
do: este proyecto proveerá gran cantidad de terrenos
únicos en la ciudad, de manera que en un período de
una década, considerando el inicio de las ventas en el
año 2000, se podrían llevar a cabo inversiones privadas
del orden de los US $ 370 millones, focalizadas principal-
mente en comercio, hotelería y vivienda de estándar
medio alto y alto; las licitaciones del suelo donde se lle-
varán cabo estas actividades se concentrarán en los años
2000 a 2003. El tamaño del mercado objetivo lo consti-
tuye la intercomuna de Concepción, con cerca de 700
mil habitantes.
3. ÁREA DE EXTENSIÓN URBANA NORTE DE ANTOFAGASTA, LA CHIMBA.
Marco de política y regulaciones e instrumentos de
planificación territorial
· El proyecto de desarrollo urbano de La Chimba,
constituye la expansión norte de la ciudad de Antofagasta;
cuenta con una superficie planificada total de 417 hectá-
reas, de ellas 205 hectáreas son de propiedad fiscal. En
este Plan Seccional, se establecen normas relativas al suelo,
que permiten generar una ocupación del borde costero
con usos recreativo–turístico de baja utilización del terre-
no, para permitir una buena accesibilidad y visibilidad, con
una línea o franja de alta densidad de carácter mixto junto
a la costanera, con poca ocupación de suelo y alta
constructibilidad, con el fin de permear el paisaje costero
al interior de las áreas residenciales propuestas. Detrás de esta
franja se distribuyen en tres zonas las áreas residenciales, con
53
 caracteres sociales distintos, pero integrados a través de
la vialidad y el espacio público complementario.
· En el sentido transversal a la línea de costa, se
propone un subcentro de equipamiento y servicios a esca-
la comunal que permite satisfacer la demanda de todo el
sector norte de la ciudad.
Actuación específica en materia de vivienda y gestión
de suelo
· Calidad e Innovación de la Vivienda: La Chimba pre-
tende impulsar un mejoramiento sustancial en la calidad de
la vivienda, tanto de la nueva oferta del sector privado,
como en los proyectos a ejecutar en terrenos destinados a
los programas SERVIU. En el primer caso, se pretende me-
jorar la oferta privada en términos de superficie construida,
al considerar un precio competitivo del terreno en compa-
ración con la oferta privada del sector, generando así una
competencia entre los agentes inmobiliarios que se refleja-
rá en la calidad de la vivienda ofertada, al traspasar al pro-
ducto los reducidos costos de terreno. En el segundo térmi-
no, complementariamente al mejoramiento de los estándares
de superficie y terminaciones que como tarea global se ha
impuesto el MINVU, la calidad de la urbanización y de los
espacios públicos que se ejecutarán (cableados subterrá-
neos, parques, etc.) permiten garantizar un mejor estándar
en el emplazamiento para las viviendas de carácter social.
· Gestión Inmobiliaria: En la primera etapa, que com-
prende 208 hectáreas de suelo público y privado, el MINVU,
54 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
a través del SERVIU II Región, ha destinado fondos que
permitieron financiar cinco diseños de urbanización, los
que contemplaron el replanteo topográfico del área, di-
seño de ingeniería de pavimentación vial, con la infraes-
tructura sanitaria y de alcantarillado asociada y el
paisajismo correspondiente a las características de los
perfiles viales propuestos por el Plan Seccional. Se consi-
dera una primera etapa de urbanización de suelos fisca-
les, que abarcan 96 hectáreas, en terrenos al sur de la
Diagonal Costanera, que en la actualidad es el único sec-
tor con factibilidad de servicios sanitarios. En esta área,
se ejecutaría a partir de septiembre del 2001 la urbaniza-
ción de 2 avenidas y 6 calles (9.500 metros), éstas se
concluirían el primer trimestre del 2002. Dicha urbaniza-
ción se costearía con la venta en licitación pública de 19
hectáreas a inmobiliarias privadas y a entidades aglu-
tinadoras de demanda habitacional durante el segundo
semestre del 2001. Esta urbanización generará paños
macro urbanizados para mantener así una oferta cons-
tante en el tiempo de terrenos, evitando de esta manera
especulaciones inmobiliarias producto de la escasez de
suelo disponible en la ciudad.
Actores del proceso de gestión habitacional en el
territorio
· Participación Ciudadana y Rol Social: Desde el punto
de vista de la participación ciudadana, las instancias pro-
pias de la elaboración de un instrumento de planificación
territorial, en sus etapas de discusión de alternativas, per-
misos ambientales, exposición al público y aprobaciones
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 en el Concejo Municipal y Consejo Regional permiten, con-
cluir que esta etapa se ha cumplido cabalmente para este
proyecto. Por último, la difusión y cobertura masiva en los
medios de prensa que ha tenido el proyecto, así como la
posibilidad de exponerlo en seminarios y congresos, ha
hecho que el trabajo final de diseño urbanístico y la meto-
dología de gestión cuenten con un consenso que augura
resultados positivos en la enajenación de terrenos.
· Coordinación Pública y Público–Privada: La impor-
tancia de generar un crecimiento ordenado de la ciudad
gatilla el desarrollo de un Plan Seccional ejecutado por un
equipo conformado por profesionales arquitectos de la DPU
del MINVU, SEREMI de Bienes Nacionales e I. Municipali-
dad de Antofagasta durante el año 1998, el cual fue apro-
bado legalmente por resolución emitida y posterior publi-
cación en diario oficial en septiembre del 2000.
· Este proyecto es una muestra de la acción del Minis-
terio de Bienes Nacionales, en este caso asociado con el
MINVU, en el sentido de valorizar el patrimonio fiscal, do-
tando sus suelos de pavimentación, agua potable, alcanta-
rillado y alumbrado a un costo equivalente a la quinta parte
del valor de los mismos luego de urbanizados. También es
importante el grado de coordinación alcanzado con los pro-
yectos como lo fue el diseño de la nueva Costanera Norte a
cargo del MOP y la planta desalinizadora de agua de mar
recientemente licitada por la sanitaria ESSAN.
· El plazo entre el término de las obras de urbaniza-
ción que factibiliza las primeras 95,64 hectáreas de terre-
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
no fiscal, en el primer trimestre del 2002, y el desarrollo
de los proyectos inmobiliarios de las empresas y coopera-
tivas ganadoras de la licitación de terrenos, permiten una
continuidad de obras que en definitiva moviliza el proceso
de consolidación del sector.
· Del mismo modo, se ha manifestado una interacción
constante con el sector privado a través de la delegación
Antofagasta de la Cámara Chilena de la Construcción y
con entidades aglutinadoras de demanda habitacional, que
han aportado con su visión los aspectos de morfología e
incentivos para la inversión, que hacen de este proyecto
un producto atractivo para ofrecer.
Financiamiento
· Oportunidades de Inversión para el Sector Privado: La
actividad inmobiliaria de Antofagasta, ciudad de 225 mil habi-
tantes, se ha caracterizado últimamente por la carencia de
terrenos aptos para desarrollos importantes y por el elevado
precio de los mismos, por lo que la extensión urbana de La
Chimba ofrece una solución a esta coyuntura. El Estado inver-
tirá US $ 9 millones en dotar de avenidas pavimentadas con
alumbrado público y solución sanitaria completa a 180 hectá-
reas de suelo fiscal. Este proceso iniciado en el segundo se-
mestre del 2001 se prolongará durante un máximo de diez
años, período en el que se irá traspasando al sector privado
este recurso en la medida que éste lo requiera. Se estima que
las inversiones en vivienda de todos los niveles, comercio y
equipamientos turísticos, de salud y educacionales demanda-
rán recursos privados por unos US $ 350 millones.
55
 Capítulo lll
RECAPITULACIÓN Y CONCLUSIONES
3.1. CONPONENTES CRÍTICOS DE LA GESTIÓN DE SUELO
HABITACIONAL Y LINEAMIENTOS DE ACCIÓN. A MODO DE
SÍNTESIS.
En la Región persiste una fuerte demanda por suelos urba-
nos, a medida que crece la población de las ciudades y
persisten las migraciones. Adicionalmente, el aumento del
ingreso de importantes sectores de la población urbana ha
ocasionado patrones de vivienda y equipamiento que ocu-
pan grandes extensiones de terrenos suburbanos en costo-
sos condominios, áreas verdes, centros comerciales y vías.
A su vez, las actividades productivas y de servicios asocia-
das a los nuevos escenarios de globalización de la econo-
mía también presionan sobre el mercado de la tierra46 .
En el caso del acceso al suelo urbano, éste se de-
sarrolla en gran medida orientado por prácticas especula-
tivas, sobrepasando ampliamente la limitada capacidad del
sector público para regular el mercado del suelo.
Los problemas asociados a un deficiente manejo del suelo
urbano se vinculan a aspectos como:
i) La incapacidad de las políticas urbanas de
América Latina y el Caribe;
ii) Un persistente aumento del precio del sue-
lo urbano;
46 Mac Donald, Otava, Simioni e Iizuka (1998).
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
I
iii) Polarización entre sectores de concentra-
ción de la pobreza en las áreas de menor precio del suelo
y otros sectores en que predomina la riqueza en barrios
de altos estándares;
iv) Las regulaciones e intervenciones directas
en el mercado del suelo, tales como la adquisición de tie-
rras, la conformación de bancos de tierras o la regulación y
el control de la especulación por parte de organismos pú-
blicos, han sido muy escasas o limitadas, debido a los fuer-
tes intereses creados en el mercado inmobiliario; y,
v) Los escasos intentos de reforma tributaria
han sido limitados por su baja receptividad política y las
dificultades institucionales y técnicas que los organismos
públicos han tenido, por ejemplo, para efectuar catastros
de las propiedades urbanas, así como para actualizar la
base imponible.
Desde la perspectiva de la población en situación
de pobreza, el incentivo para adquirir terrenos en la perife-
ria dependerá del precio de los mismos, los costos del tras-
lado del domicilio hasta el trabajo y, lo estricto que resulte,
el cumplimiento de los derechos de propiedad del terreno.
El precio de terrenos en la periferia de las ciudades
se determina normalmente por su uso agrícola. El aumento
57
 del precio del terreno por encima del valor determinado
por su naturaleza agrícola, surge debido a las expectativas
que tengan los propietarios con respecto a la ampliación
del área urbanizada. En cualquier momento, el crecimien-
to de la población urbana, que significa el aumento de la
demanda de terrenos, hará que aumenten los precios de
los terrenos sin que necesariamente se dé un aumento
correspondiente en la oferta, lo que vendrá con el tiempo,
por ejemplo, cuando se den grandes inversiones públicas
en la ampliación del sistema vial.
La interacción de la oferta y la demanda por los
terrenos en la periferia, incluso por los que tienen malos
servicios, conducirá a precios que les van a impedir a la
mayoría de los sectores pobres de la población, el acceso
a la tierra, aun cuando la solidez de este resultado puede
variar en las diferentes ciudades, dependiendo de sus ta-
sas de crecimiento de población, su capacidad de invertir
en infraestructura de transporte y la disposición de hacer
cumplir los derechos de propiedad.
En la medida que no se generen respaldos de reser-
vas de suelo para viviendas sociales, a la par con medidas
58 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
dirigidas a compartir la plusvalía en el precio de terrenos
destinados a esas viviendas, las alzas de precio del suelo
obstaculizarán el acceso de familias y personas de menores
ingresos a viviendas de interés social. Los precios de esas
viviendas y los correspondientes subsidios habitacionales
tendrían que subir, o bien, los estándares de las viviendas
tendrían que ajustarse a menores costos de construcción, a
fin de acomodar el mayor precio de los terrenos.
La disponibilidad de suelo se reduce además por fac-
tores como la ausencia o debilidad de mecanismos que ase-
guren una distribución racional entre usos distintos y compe-
titivos, la escasez de suelo equipado y localizado en áreas no
vulnerables (particularmente para familias de ingreso bajo y
medio), los patrones de propiedad del suelo y su ocupación,
o sistemas poco efectivos de titulación de propiedad47 .
Mario Lungo y Raquel Rolnik (1998)48 identifican,
en relación a la problemática y funcionamiento de los
mercados de tierras urbanas, efectos directos e indirectos
vinculados a los procesos globales de desarrollo económi-
co y reestructuración del Estado, en relación a un conjun-
to de variables, según el Cuadro siguiente:
47 Ver, entre otros, Roch (2000).
48 Lungo y Rolnik (1998).
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 Recogiendo las recomendaciones que plantean diversos
autores, es posible determinar, en síntesis, algunos
lineamientos centrales.
La recomendación general, se encamina a desa-
rrollar una política de vivienda social que privilegie las lo-
calizaciones céntricas, aún cuando resulte más caro en el
presupuesto sectorial, porque en el largo plazo generará
menores costos sociales y, probablemente, ahorros en el
presupuesto fiscal en conjunto. En el caso de estratos que
pueden postular a subsidios para viviendas de libre elec-
ción, por ejemplo, se recomienda aumentar las diferen-
cias relativas entre los subsidios para localizaciones cén-
tricas y periféricas, de forma que efectivamente promue-
van la radicación en zonas centrales.
Considerando que los estratos medios están aumen-
tando rápidamente su tasa de motorización, la persistencia
de radicación en zonas periféricas puede generar un colap-
so en la infraestructura vial con la consecuente presión para
realizar inversiones que mitiguen el problema. Sin embar-
go, cualquier política para promover localizaciones céntri-
cas de viviendas para estratos medios y bajos puede verse
anulada si las medidas que se apliquen se traducen en au-
mentos en el valor de los terrenos céntricos. Por lo tanto, es
preciso cautelar que aumente la oferta de suelo en zonas
centrales y que no se incremente su precio.
En Chile, el Estado cuenta con una gama de instru-
mentos legales que permitirían incentivar la oferta de sue-
lo en zonas centrales, manteniendo controlado su precio,
60 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.
entre las que destacan las normas relativas a Zonas de
Remodelación y Zonas de Construcción Obligatoria. Asi-
mismo, existen las posibilidades que ofrece la disposición
del DFL Nº 2, de 1959, que faculta al Presidente de la
República para «fijar áreas en las ciudades donde deberán
ser construidas las viviendas económicas, para que se con-
sideren incluidas en el presente decreto con fuerza de ley.»
Entre las recomendaciones específicas se reco-
gen las siguientes:
· Las regulaciones urbanísticas con relación al uso
del suelo urbano y periurbano ha sido un instrumento
empleado en la región, para orientar el mercado de la
tierra, aún cuando ellas han permitido, en el mejor de los
casos, un cierto control de la velocidad.
· Otra aproximación ha sido las reformas en los sis-
temas de tributación inmobiliaria y territorial orientadas a
incentivar un uso eficiente del suelo urbano, captar las
plusvalías generadas en el mercado del suelo y transferir
los costos de la extensión urbana y habilitación de suelos
a los agentes inmobiliarios que los ocasionan.
· La densificación habitacional de la ciudad, la reha-
bilitación de sectores deteriorados, la preferencia por con-
juntos habitacionales más pequeños en terrenos
intersticiales, empiezan a reemplazar la producción de gran-
des conjuntos de vivienda en baja densidad, que sobre
todo en décadas pasadas, colaboraron para extender la
ciudad y aumentar la demanda por nuevos suelos.
ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 · En varios países, el financiamiento habitacional,
que antes operaba en forma separada del resto del
sistema financiero, evolucionó hacia sistemas abier-
tos, más atractivos para la inversión privada. Se per-
feccionaron nuevos instrumentos financieros y norma-
tivos para aumentar la eficiencia y eficacia de los pro-
gramas de vivienda social. Los subsidios orientados a
la oferta que predominaban hasta los años ochenta,
tales como exenciones tributarias o créditos
preferenciales para la producción de vivienda, han sido
reemplazados por subsidios directos a la demanda, más
adecuados para una provisión socialmente justa y ob-
jetiva de alojamientos.
· La experiencia señala que estos subsidios permi-
ten manejar mejor el presupuesto sectorial, y crear una
oferta habitacional diversificada, en vez de los rígidos seg-
mentos de vivienda «privada» y «pública».
Entre otras recomendaciones, también, se menciona:
· Implementar e instrumentar dispositivos legales y
administrativos para la reglamentación de usos de áreas
baldías urbanizadas y sin urbanizar, ubicadas en la man-
cha urbana actual, teniendo como apoyo la actualización
del catastro de la ciudad.
· Regularizar y urbanizar lotes eriazos incluidos den-
tro de la mancha urbana evitando en lo posible la especu-
lación de dichos predios.
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI
· Promover cambios de usos del suelo sobre predios
con bajos coeficientes de ocupación del suelo, de manera
de maximizar la utilización de la infraestructura instalada
y a la vez la del terreno.
· Evitar que el crecimiento urbano se dirija hacia
zonas de alta productividad agrícola y se construyan vi-
viendas en terrenos aptos para la agricultura.
· Promover la oferta de tierra por parte del sector
público con el objeto de reducir las disparidades del mer-
cado del suelo urbano, y por ende la especulación con el
mismo.
· Distribuir equitativamente los núcleos de servicios
o subcentros en base a la consolidación de los existentes
e integración de nuevos núcleos complementarios.
· Plantear los distintos tipos de densidad de pobla-
ción congruentes con la disponibilidad de infraestructura
y servicios de equipamiento.
· Otorgar estímulos fiscales a aquellos usos que sean
de interés público y mejorar las condiciones de vida.
· Proveer la oferta de terrenos a bajo costo para fa-
milias de escasos recursos económicos, en función de la
superficie de los predios y la dotación de servicios.
· Impulsar la participación directa del Municipio en
la adquisición del suelo para vivienda social.
61
 · En relación a la ocupación de las áreas centrales,
particularmente en áreas metropolitanas con dimensiones
como Santiago, definir una política activa para aumentar la
oferta de suelo en zonas centrales y frenar la tendencia al
desarrollo periférico, aplicando instrumentos legales que
castiguen la subutilización de suelo urbano en estas áreas.
Generar subsidios diferenciales sobre la base de producir
cambios en las decisiones de localización, y adoptar medi-
das para desincentivar los emplazamientos que presentan
mayores costos sociales y promover las de menores cos-
tos, de manera de racionalizar los patrones de ubicación
de viviendas en el Gran Santiago.

62 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N

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ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N
 Instituto de la Vivienda
UNIVERSIDAD DE CHILE

Director INVI : Ricardo Tapia Zarricueta

Comité Editorial INVI: Orlando Sepúlveda Mellado
Paola Jirón Martínez
Gustavo Carrasco Pérez
Rubén Sepúlveda Ocampo

Canje y Ventas INVI : Sandra Rivera Mena

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