Evolución y perspectivas actuales del Derecho del Trabajo en Bolivia

Carlos Arze Vargas

Algunas consideraciones conceptuales necesarias

Para abordar el tema de la naturaleza y de la evolución del Derecho del Trabajo en

Bolivia, es preciso realizar algunas precisiones conceptuales. Más allá de las
definiciones convencionales del mismo, como " un conjunto de normas públicas y
privadas que regulan las relaciones derivadas de la prestación libre y por cuenta ajena de
un trabajo remunerado que se realiza personalmente dentro del ámbito de organización
y dirección empresarial”1 que relievan su naturaleza institucional y su origen pactado, se
debe enfatizar el hecho de que el Derecho en su conjunto, es un producto de la
evolución histórica de la sociedad, a partir de un determinado estadio de desarrollo.

Como señalara Marx, “tanto las relaciones jurídicas como las formas de Estado no
pueden comprenderse por sí mismas ni por la llamada evolución general del espíritu
humano, sino que radican, por el contrario, en las condiciones materiales de vida”2, es
decir que se fundan en las relaciones que las personas adquieren en el desarrollo de la
producción social.

Más aún, la aparición del derecho como base institucional del Estado es un hecho
determinado por la evolución de las relaciones básicas del desarrollo material de la
sociedad, es decir, de las relaciones económicas: “el conjunto de estas relaciones de
producción forma la estructura económica de la sociedad, la base real sobre la que se
levanta la superestructura jurídica y política y a la que corresponden determinadas
formas de conciencia social”3. Por ello, las ideas, principios y normas jurídicas
evolucionarán en referencia a las condiciones reales –principalmente económicas-, de
las sociedades singulares.

Empero, cabe indicar que esa relación entre la superestructura y la economía no es

lineal ni unívoca, de modo que la evolución social, la historia, sólo dependería del
desarrollo material. Engels aclara al respecto que “la situación económica es la base,
pero los diversos factores de la superestructura que sobre ella se levanta –las formas

1
http://www.cteletrabajo.com/Curso_autoempleo_teletrabajo/tema_1_.htm
2
Marx, Carlos. Prólogo de la contribución de la crítica de la economía política, Obras Escogidas, Ed.
Progreso, s/f.
3
Ibídem.

1
políticas de la lucha de clases y sus resultados, las Constituciones que, después de
ganada una batalla, redacta la clase triunfante, etc., las formas jurídicas, e incluso los
reflejos de todas estas luchas reales en el cerebro de los participantes, las teorías
políticas, jurídicas, filosóficas, las ideas religiosas y el desarrollo ulterior de éstas hasta
convertirlas en un sistema de dogmas- ejercen también su influencia sobre el curso de
las luchas históricas y determinan, predominantemente en muchos casos, su forma. Es
un juego mutuo de acciones y reacciones”.

Aquí surge otra noción importantísima: los factores superestructurales, entre ellos el
Estado y el Derecho, adquieren sus rasgos principales como consecuencia de la lucha de
clases. Consecuentemente, las ideas filosóficas y los principios que de ellas se derivan,
en suma la ideología dominante, corresponderá a las clases y fracciones de clase
dominantes económica y políticamente; de ahí se desprende la conocida definición de
que el derecho es la expresión de la correlación de fuerzas entre las clases.

Estos conceptos, en nuestro criterio, son imprescindibles para abordar un análisis de la

evolución del derecho laboral en nuestro país, pues nos permiten revelar los
determinantes que subyacen a la misma y que se hallan en la dinámica económica y
política del país.

Los inicios del derecho laboral en Bolivia4

Como en todo el mundo, en nuestro país el derecho laboral se hará presente en una
etapa determinada de desarrollo del capitalismo; es decir, cuando la difusión de las
relaciones de producción asalariadas y el desarrollo de la lucha de clases, hayan
establecido las condiciones necesarias para que el Estado adopte una
institucionalización específica para administrar las relaciones laborales en función del
desarrollo del sistema.

En el capitalismo, la igualdad de todos ante la ley es una ficción jurídica. Las personas
civiles, sean trabajador o empleador, son iguales ante la ley como ciudadanos, pero no
respecto a sus condiciones reales de producción y reproducción de su vida, respecto de
sus necesidades y de la propiedad de los medios de producción necesarios para
satisfacerlas. Así, mientras la necesidad -producto de la carencia de medios de
susbsistencia- empuja al obrero a ofrecer en venta su fuerza de trabajo, en el caso del
4
Esta sección está basada en: Cedla, Por la defensa del Derecho del Trabajo. Fundamentos para una
propuesta de actualización de la legislación laboral, LaPaz, 1998.

2
empresario/empleador son la búsqueda de ganancias y el afán de acumular capital los
que determinan su participación en el proceso de producción.

De acuerdo a la doctrina jurídica, se considera que todo contrato, que es un acuerdo de

voluntades que crea, modifica o extingue relaciones de carácter patrimonial o
económica, se basa en la voluntad. Esa voluntad de las partes, al dar su consentimiento
en un contrato, debe ser libre, exenta de presiones, de error, de dolo o mala fe y de
violencia, para que el mismo exprese la igualdad de las partes ante la ley.

En el caso del contrato de trabajo, contrariamente a esa definición general, el

consentimiento del trabajador para aceptar determinado trabajo y remuneración, está
determinado por la necesidad de subsistencia, la que opera como una fuerza real que
disminuye o elimina su libertad de opción. Más aún, su concurrencia al mercado de
trabajo es un fenómeno que engloba a muchos trabajadores con condiciones idénticas,
que compiten por el mismo puesto de trabajo, lo que reduce sus posibilidades y lo orilla
a aceptar condiciones desfavorables de trabajo y de remuneración.

En el ámbito del derecho civil, la presencia de condiciones o fuerzas ajenas al

trabajador, que subyacen a un contrato en el que la libre voluntad de una de las partes se
halle disminuida, es considerada una “lesión enorme”, que deja sin efecto la transacción
o el acuerdo. Como en el caso de un contrato de trabajo, una anulación de tal tipo
ocasionaría mayor perjuicio para el afectado, la legislación asume la obligación de
evitar que las condiciones pactadas guarden cierto equilibrio entre las partes, de manera
que eviten la sobre-explotación del trabajador y la posibilidad de conflicto social.

Es precisamente esta concepción la que ha dado lugar a la aparición del derecho laboral
como un área especial del derecho. El derecho laboral, que surge con la revolución
industrial, con el advenimiento y desarrollo del modo de producción capitalista que se
basa en la explotación del trabajo asalariado, tiende a regular con justicia y equidad esa
relación de desiguales. Este hecho histórico coincide con la etapa del liberalismo
filosófico que propugna la libertad individual: “Los principios liberales del capitalismo,
de la ‘más absoluta libertad individual’ y de la libre concurrencia de oferta y demanda
en el mercado, le dieron al obrero una sola libertad: la de aceptar el mísero salario
determinado por la oferta y la demanda del mercado, o morirse de hambre”5.

5
Del Granado Cosio, Juan. Manual de Legislación del Trabajo. Pág. 14. 1988.

3
En la etapa liberal las normas legales facilitaban la explotación de los trabajadores
asalariados a través de la priorización del libre accionar de las fuerzas del mercado,
sancionando cualquier hecho que las impidiese, en particular penalizando, inclusive con
la prisión, la resistencia y la protesta de quienes se rehusaran a trabajar en las precarias
condiciones prevalecientes. Son precisamente la organización de asociaciones de
trabajadores y la capacidad de movilización en demanda de mejores condiciones de
trabajo, las que precedieron a las normas laborales, las que se limitaron a traducir esta
realidad, a través del reconocimiento de las demandas laborales y su imposición a los
patronos. “La combinación de dos factores estuvo a la base del surgimiento del Derecho
del Trabajo. Por un lado y de manera determinante, la lucha cada vez más organizada de
los trabajadores, y por el otro la paulatina intervención del Estado ante la virulencia de
los conflictos sociales con motivo de la producción.”.6

En nuestro país también la exacerbada explotación inducida por la producción

capitalista a principios del siglo XX, provocó la reacción de los trabajadores, lo que se
reflejó en una serie de conflictos sociales que se generalizaron y que amenazaban
incluso la estabilidad del sistema social.

Un interesante trabajo de recopilación histórica, da cuenta de que el Estado boliviano en

las primeras décadas de ese siglo emitió una serie de normas legales en el ámbito
laboral. Su preocupación central era la preservación de la salud de los trabajadores, en
condiciones mínimas necesarias, para garantizar la continuidad del trabajo y evitar la
detención de los procesos productivos. Como es de suponer, muchas de estas
disposiciones estaban destinadas a preservar ese aspecto en las incipientes explotaciones
capitalistas, principalmente ligadas a la industria minera que había recibido en influjo
del capital extranjero y fue la principal vía de introducción de las relaciones asalariadas
en el país. Así, por ejemplo, se emitieron la Ley Del Descanso Dominical  (1915 y
1927), la Ley De Atención Dental Gratuito (1920) en los centros mineros, la Ley De
Servicio Médico Gratuito (1920) primero en las minas y posteriormente en centros
ferroviarios e industriales, el Decreto Supremo de Reglamentación De La
Huelga (1920) que reglamenta la huelga e introduce los procedimientos de Conciliación
y arbitraje, la Ley Sobre Enfermedades Profesionales (1924) que establecía la
indemnización por incapacidad producida por enfermedades profesionales, la Ley De
Accidentes De Trabajo (1924) sobre indemnización por accidentes de trabajo, aún en
6
Del Granado Cosio, Juan. Manual de Legislación del Trabajo. Pág. 14. 1988.

4
caso fortuito, en favor de los obreros o de sus causahabientes e incluye el Principio de
la Inversión de la Prueba, la Ley Del Ahorro Obrero Obligatorio (1924), la Ley De
Protección A Empleados De Comercio E Industria (1924) que reconoce, entre otros
derechos, la jornada laboral de 8 horas para ese sector, la Ley Del Departamento
Nacional De Trabajo (1926) como organismo administrativo y judicial en materia
laboral, el DS de Prevención De Accidentes (1927) que sigue el Principio de Inversión
de la Prueba (el patrón debe probar la culpa grave contra todo lo afirmado por el
trabajador)superando la Principia Aquiliana o Extracontractual  por la cual el
trabajador tenía que probar que el accidente había sido culpa del patrón y el DS De
Protección Del Niño Y La Mujer (1929) que prohíbe el trabajo de la mujer en un lugar
insalubre y “protege a la mujer porque debe traer sanos a los futuros trabajadores. Se
prohíbe el trabajo de los niños porque estos, dejan sin empleo a los trabajadores adultos,
y además son más baratos”7.

Como puede observarse, el período en que empieza a emitirse normas laborales

coincide con los primeros años de la post-guerra y del triunfo de la revolución rusa, que
en el plano internacional dieron lugar a la creación de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), lo que revela que la actitud asumida por los Estados capitalistas en todo
el mundo se explicaba no tanto por el interés en la situación de explotación de los
trabajadores, sino en su temor porque la lucha de clases amenazase el propio sistema.
La propia OIT los reconoce con las siguientes palabras: “Su fundación respondía, en
primer lugar, a una preocupación humanitaria. La situación de los trabajadores, a los
que se explotaba sin consideración alguna por su salud, su vida familiar y su progreso
profesional y social, resultaba cada vez menos aceptable. Esta preocupación queda
claramente reflejada en el Preámbulo de la Constitución de la OIT, en el que se afirma
que «existen condiciones de trabajo que entrañan ... injusticia, miseria y privaciones
para gran número de seres humanos». También se basó en motivaciones de carácter
político. De no mejorarse la situación de los trabajadores, cuyo número crecía
constantemente a causa del proceso de industrialización, éstos acabarían por originar
conflictos sociales, que podrían desembocar incluso en una revolución. El Preámbulo
señala que el descontento causado por la injusticia «constituye una amenaza para la paz
y armonía universales»”8.

7
Machicado, Jorge. Historia del Derecho del Trabajo Boliviano,
http://jorgemachicado.blogspot.com/2009/07/hdtb.html
8
OIT. Historia de la OIT. http://www.ilo.org/public/spanish/about/history.htm

5
La Ley General del Trabajo y sus principios rectores

Posteriormente, el Estado boliviano al enfrentar la persistencia de una situación de

profunda conflictividad social que hacía insuficientes las normas promulgadas en el
pasado, se vio en la necesidad de intervenir con más fuerza en la relación laboral,
reconociendo la necesidad de proteger al trabajador como la parte económicamente
débil en el mercado de trabajo y garantizar la reproducción de la fuerza productiva en
condiciones adecuadas, pues el desarrollo de su actividad productiva incumbe al interés
supremo del propio Estado moderno, que no es otro que el de garantizar el proceso de
reproducción del capital y, por sus consecuencias sobre las condiciones de vida, al resto
de la sociedad.

El contexto de la aplicación de la elaboración de las normas generales que darían por

primera vez una legislación específica para el ámbito del trabajo, fue un escenario social
y político nuevo, inaugurado por los resultados de la Guerra del Chaco. Esta
conflagración bélica fue el corolario de una larga y profunda crisis del Estado Liberal
que se asentaba en la hegemonía económica y el dominio político de una oligarquía
caracterizada como feudal-burguesía, debido a su naturaleza híbrida –producto ella
misma, del poco desarrollo capitalista del país-, consistente en la prevalencia de una
economía mayoritariamente agrícola, donde regían relaciones semi-feudales de
servidumbre a la que estaban sometidos los trabajadores del agro, y una incipiente pero
muy activa industria capitalista en las minas, controlada por capitales extranjeros y
nacionales en asociación con empresas foráneas. Ese Estado no correspondía ya a las
grandes transformaciones presentes en la realidad económica que lo convertían en una
rémora para el propio desenvolvimiento del patrón de acumulación capitalista y
causante de la enorme conflictividad social. De hecho, la propia guerra fue una solución
“por el desastre” asumida por la clase dominante en su intento de mantenerse en el
poder. Las nuevas corrientes políticas, basadas en la creciente movilización popular,
preconizaron una serie de cambios en la institucionalidad de Estado boliviano, no sólo
en el ámbito de la representación política que debería abrir el cauce a la participación de
la clase media, sino también en el campo social.

En este sentido, la constitucionalización de los derechos del trabajo en 1938, a través de

la redacción y aprobación de la nueva Constitución Política del Estado es el antecedente
inmediato de la promulgación de la Ley General del Trabajo (LGT). Dicha constitución

6
incluyó, bajo la influencia de una corriente doctrinaria que recorría todo el mundo9, un
Régimen Social, en el que se patentizaba una nueva concepción sobre el trabajo,
reconociéndolo como un derecho y un deber y prescribiendo los derechos derivados
como el de la remuneración, la jornada de 8 horas, el descanso dominical, la
sindicalización, el derecho a la huelga, la seguridad social, etc.

La LGT fue aprobada en 1939 como Decreto Ley y fue elevada a rango de ley en 1942;
posteriormente, en 1943, se aprueba el Decreto Supremo que la reglamenta. Como
sucede en muchos órdenes en el país, la norma adjetiva, el Código Procesal del Trabajo,
que prescribe los procesos para el cumplimiento de estas normas, recién es aprobada en
1979. Cabe apuntar que esta corriente normativa social, se prolongará después de las
Revolución Nacional de 1952, con la emisión de otras normas sociales que
complementan el tratamiento de las relaciones laborales, entre las que destaca el Código
de Seguridad Social promulgado en 1956.

Los principios generales del Derecho Laboral, contenidos en la Ley General del
Trabajo, son10:

a) El principio de Protección: por el que la legislación busca la protección y tutela de

los derechos de los trabajadores11.

b) El principio de Intervención: por el que el Estado, a través de sus órganos

administrativos, debe intervenir en la regulación de las relaciones entre empleadores
y trabajadores, tanto en previsión de la aplicación efectiva de la legislación laboral,
como activamente en la solución de los conflictos colectivos de trabajo.

c) El principio de la Irrenunciabilidad de derechos: por el que la legislación laboral al

buscar la justicia social, lo hace porque es de interés colectivo y social garantizar la
reproducción de la fuerza productiva, lo que hace irrenunciables los derechos
reconocidos a los trabajadores, aunque éstos incluso consintieran y aceptasen la
renuncia de sus derechos.

9
Como señala Machicado: “Bolivia no podía quedar a un lado de las influencias de las Constituciones de
Querétaro de 1917, la bolchevique de 1918, la de Weimar de 1919, la de Austria de 1920 y la española de
1931” (Op. Cit.).
10
Cedla, op.cit.
11
“Ante la evidencia de que la relación que reglamenta es una relación entre sujetos desiguales, es una
relación de explotación y donde el poder del capital tiene que ser equilibrado con la intervención del
Estado.” Del Granado Cosio, Juan; Manual de Legislación del Trabajo. La Paz. 1988.

7
 Estos tres principios generales constituyen la trilogía que orienta el Derecho Laboral y
sobre los cuales se desarrollan las normas específicas y deben aplicarse las normas
adjetivas. Además, ellos reflejan su carácter de Orden Público, del que se deriva la
obligatoriedad de su cumplimiento.

Asimismo, en la LGT las normas se orientan por otros principios particulares del
derecho laboral, que son:

a) In dubio pro-operario: por el que a tiempo de la interpretación o de la aplicación de

la Ley, en la duda, se aplica la norma más favorable al trabajador.

b) De retroactividad de la ley: por el que la ley puede ser retroactiva cuando así
expresamente lo señala si es en beneficio del trabajador.

c) De asociación o sindicalización: por el que los trabajadores pueden asociarse en

sindicatos para la defensa legítima de sus derechos, lo que constituye base esencial
del derecho colectivo del trabajo que comprende esencialmente la negociación
colectiva.

d) Otros aún más concretos como la justa remuneración, jornada máxima, salario
mínimo, estabilidad en el trabajo, derechos adquiridos, etc.

Existen asimismo en la legislación, principios específicos de derecho procesal del

trabajo que orientan el proceso judicial laboral, que responden a los principios generales
del derecho procesal y a principios particulares del derecho laboral, tales como el
proteccionismo, por el que los procedimientos laborales busquen la protección y la
tutela de los derechos de los trabajadores, y el de inversión de la prueba, por el que la
carga de la prueba corresponde al empleador -es él quien debe probar los hechos que
asevera y desvirtuar los señalados por el trabajador.12

Estos principios orientan el carácter de las normas específicas, tanto de las relacionadas
con los derechos individuales, como aquellas relativas al derecho colectivo. Es también
sobre la base de los mismos que en el transcurrir de los años, por efecto de la
movilización social, se han ido inscribiendo en otras leyes y en normas de menor
jerarquía, una serie de conquistas de los trabajadores que van en dirección del objetivo
del derecho laboral, que es el de equilibrar las condiciones de desigualdad presentes en
12
Código Procesal del Trabajo. Art. 3°. Nótese cómo todos estos principios responden a los principios
generales del Derecho Laboral de proteccionismo, intervención estatal y de irrenunciabilidad de derechos.

8
la realidad objetiva. Los cambios verificados en la realidad económica han sido
incorporados parcial y gradualmente, dando cobertura a las especificidades que resultan
de las relaciones de trabajo que surgen como consecuencia de la evolución del modo de
producción. Con todo, es evidente que la LGT ha quedado, en varios aspectos, a la zaga
de muchas de dichas transformaciones que, sin embargo, no han modificado la base que
la fundamenta, que es esa desigualdad de los sujetos de la relación laboral propia del
capitalismo.

La consideración de las normas específicas, presentes en el contenido de la LGT no son

considerados en este trabajo, sino como referencia del tratamiento de los sucesivos
intentos de reforma que se han planteado en el país en las últimas décadas y en el
presente.

Evolución reciente del derecho laboral

Sin duda, el hecho más relevante de la presente época, es la aprobación del DS 21060 en
1985, como norma que reglamentaba la relación obrero-patronal. Esta norma formó
parte de una serie de medidas de “ajuste” destinadas a reducir la regulación estatal sobre
la economía, con el propósito de estructurar una economía abierta hacia el exterior y en
la que prevalezcan libremente las fuerzas del mercado. El propósito central, en el campo
de las relaciones laborales, era el de reducir los costos de contratación y de despido, al
marginar al Estado del establecimiento de condiciones generales para la compra-venta
de fuerza de trabajo. La crisis económica, reflejada en la existencia de una
hiperinflación, se convertía en el justificativo para eliminar las normas protectivas del
trabajador, de modo que los capitalistas recuperaran el nivel de sus ganancias mediante
la mayor explotación laboral.

Este decreto aprobado en 1985 por el gobierno de Paz Estenssoro, fue una norma de
largo alcance en diversos ámbitos, como el económico y el social. En lo que respecta al
ámbito del derecho laboral, dio plena libertad a los empleadores para contratar y
despedir trabajadores, dispuso el congelamiento de salarios e indujo a la reducción de la
planilla salarial del sector público. Además, al modificar los parámetros para el pago de
varios beneficios ligados al trabajo, llevó a la reducción del salario real y del salario
nominal para los nuevos trabajadores.

9
Pese a que en su texto se decía ceñirse a la LGT, la disposición de la libre contratación
se convirtió en una medida que socavaba su espíritu protectivo. A partir de entonces, en
un contexto de absoluta indefensión del trabajador, dada la reducción de la fuerza de sus
organizaciones y por el control secante del poder político por los partidos políticos
neoliberales, se extendió el uso de dos figuras perversas de contratación laboral: el
contrato eventual por 89 días y el contrato de consultores, que ocasionaron la elevación
de la eventualidad y la elusión de los derechos derivados del trabajo asalariado.

El DS 21060, fue refrendado en la Ley de Inversiones del gobierno de Paz Zamora

varios años después y se incluyó en el contenido de los sucesivos tratados bilaterales de
comercio, por lo que sus efectos en el plano laboral se extendieron en favor de las
inversiones extranjeras que quisiesen radicarse en el país y de las industrias de
exportación.

En 1998, en consonancia con las políticas neoliberales impulsadas por el FMI, el

gobierno boliviano se propuso impulsar una reforma de la legislación laboral, bajo el
argumento de que era necesario actualizarla y adecuarla al pujante proceso de
globalización. Los argumentos centrales de dicho propósito eran que ella no tiene
fundamentos económicos, pese a afectar las propias perspectivas de desarrollo nacional,
y que sus principios no responden a la realidad económica nacional sino a presiones de
grupos sociales específicos, dando como resultado normas que producen beneficios o
costos excepcionales a los actores de la relación laboral.

En la misma línea argumental, sostenía que la situación del mercado laboral boliviano
(caracterizado por un nivel de desempleo abierto reducido, subempleo de magnitud,
empleo público importante, un alto grado de incumplimiento de las normas y bajos
ingresos laborales), proviene de varios factores en los que destaca la obsolescencia de la
institucionalidad laboral. Las limitaciones que presenta el mercado laboral para preparar
a la economía para una mayor competencia internacional -sobre "el principio básico de
aprovechar la explotación de las ventajas comparativas del país"-, exigiría cambios
profundos en las normas legales, de modo que permitan restablecer la relación entre
fijación de salarios y productividad del trabajo, como mecanismo para alcanzar una
mayor competitividad y mejores condiciones de vida.

Sin embargo, como no es suficiente el libre juego de las fuerzas del mercado para
lograr el pleno aprovechamiento de la productividad de la mano de obra, la "teoría

10
moderna del mercado laboral" sugeriría la necesidad de una adecuada institucionalidad
laboral que promueva las buenas relaciones obrero-patronales. En este marco, el Estado
tendría como rol fundamental delinear las condiciones mínimas de trabajo y fiscalizar el
cumplimiento de la ley13.

Así, al derecho laboral le correspondería el lugar de otro instrumento más, dispuesto

para facilitar el logro de mayor competitividad de las empresas, sin alcanzar la
condición de régimen jurídico basado en principios universales. Desconociendo el
hecho de que la doctrina protectiva del derecho laboral se fundamenta también en
hechos económicos y sociales objetivos, que trascienden el ámbito particular de la
empresa, pretendía reformar la legislación del trabajo transformándola en un
instrumento práctico basado en concepciones utilitaristas de la economía.
Consecuentemente, enfatizaba la necesidad de reducir las obligaciones que impone la
ley para proteger a la fuerza de trabajo, haciendo abstracción -pese a mencionarlos- de
los otros factores económicos determinantes de la situación del empleo en el país, como
el bajo crecimiento de la economía y su orientación, la limitada tasa de inversión, las
políticas macroeconómicas y otras.

La propuesta flexibilizadora se remitía esencialmente a la teoría económica neoclásica,

según la cual, en presencia de competencia perfecta, la determinación de las condiciones
laborales depende del comportamiento racional de los agentes económicos, reflejado en
la libre elección de opciones en sintonía con sus intereses. El mecanismo óptimo de
asignación de recursos en el mercado laboral, en este esquema, sólo puede ser vulnerado
por la presencia de rigideces provenientes de la intervención institucional del Estado a
través de órganos administrativos e instrumentos legales que reglamentan las relaciones
de trabajo. Consecuentemente, esta posición deriva en la demanda de mayor autonomía
de las partes para pactar las condiciones bajo las que la fuerza de trabajo debe realizarse
en el mercado.

La propuesta de modificación de la legislación laboral, públicamente reclamada por la

Confederación de Empresarios Privados de Bolivia, se asentaba en los principios
dominantes de la flexibilización laboral y la doctrina "autonomista" del derecho laboral.
El excesivo intervencionismo del Estado en el mercado del trabajo ocasionaría rigideces

13
Bravo, D. y Paredes, R., Legislación del trabajo y política laboral: análisis y recomendaciones para
Bolivia, UDAPE, La Paz, noviembre de 1994 y UDAPE, Consideraciones sobre la reforma de la
legislación laboral, Estudios de Milenio, La Paz, marzo de 1997.

11
injustificadas que derivan en altos costos laborales, inhibiendo una mayor demanda de
trabajo y ocasionando, por lo tanto, la persistencia de una elevada subutilización de la
fuerza de trabajo. Lógicamente, la respuesta sugerida a esta situación era la necesidad
de una modificación radical de la legislación que restrinja la injerencia del Estado a lo
mínimo recomendable. Esto quiere decir, que el papel del Estado debería consistir en
velar por el cumplimiento de normas que reglamenten un conjunto de condiciones
mínimas para el desarrollo del trabajo, tales como las referidas a jornada de trabajo,
descanso semanal, vacaciones, salarios mínimos, condiciones de seguridad industrial e
higiene, además de atribuciones en el campo de la capacitación laboral, absteniéndose,
por el contrario, de hacerse parte de las negociaciones colectivas y mediar o arbitrar en
los conflictos.

Así, incluía una serie de modificaciones específicas de las normas vigentes, que
apuntaban a reducir los parámetros de protección del trabajador. El criterio que
justificaba estas modificaciones era que en la práctica las normas protectivas habrían
derivado en la exclusión de los derechos de las personas que no están insertas en el
sector formal de la economía. De este modo, se propugnaba reducir al mínimo las
reglamentaciones sobre salarios mínimos, jornadas laborales, descansos, etc., y
liberalizar las normas sobre despidos. En criterio de quienes promovían la reforma, a
partir de este nivel básico de reglamentación -que tendría el propósito de proteger a los
trabajadores de prácticas inaceptables como la esclavitud, la discriminación y la
explotación-, los otros aspectos que hacen a las relaciones laborales deberían estar
librados al acuerdo libre entre las partes. En el razonamiento descrito, se supone que la
mejora efectiva de las condiciones de trabajo vendría por la capacidad que demuestren
los sindicatos en el marco de negociaciones colectivas amparadas por la ley; además, la
nueva legislación tendría la virtud de propiciar un ambiente de buenas relaciones entre
trabajadores y empleadores.

Hasta aquí, la propuesta se presentaba como un serio intento de superación positiva de

las condiciones prevalecientes en el mercado laboral, protegiendo los derechos de los
trabajadores mediante el establecimiento de un sistema adecuado para la negociación
autónoma entre las partes. Sin embargo, la especificación más detallada de las
propuestas en materia de organizaciones sindicales, de negociación colectiva y de
derecho a la huelga, nos hacía ver un propósito distinto que se resume en el
otorgamiento de ventajas ilimitadas a la parte empresarial, para que sean sus intereses

12
los que se impongan como criterios dominantes en la definición de las condiciones de
trabajo.

El primer propósito de las normas sugeridas era el debilitamiento de los sindicatos y

violación de su autonomía. La primera ratificación del carácter neoliberal ortodoxo de la
propuesta, es la dirección que asumen las recomendaciones relativas a las
organizaciones representativas de los trabajadores.

Un primer efecto buscado por las medidas recomendadas era el debilitamiento de los
sindicatos. Este se derivaría de las siguientes normas: i) reducción del quórum necesario
para la organización de un sindicato a sólo el 10% o 20% de los trabajadores y libertad
de organización de más de un sindicato por empresa, ii) limitaciones a la adhesión de
trabajadores no afiliados al convenio colectivo negociado por el sindicato,
imponiéndoles a los trabajadores que declaran su disposición de hacerlo el pago
retroactivo de las cuotas sindicales, iii) práctica eliminación del ámbito de acción para
las federaciones sindicales, al prescribir que las negociaciones colectivas están, por
defecto, restringidas al ámbito de la empresa individual (definiendo las negociaciones
mayores como totalmente voluntarias), al prohibir las huelgas de carácter solidario,
regionales y otras, y al legalizar la posibilidad de "descuelgue" individual14 en medio de
los conflictos laborales, iv) limitación del número de dirigentes en comisión, de las
horas semanales de permiso para los dirigentes y obligación del pago de las mismas por
parte del propio sindicato, que atentan contra la capacidad operativa de la organización.

Un segundo efecto sería la vulneración de la autonomía e independencia sindical,

proveniente de: i) imponer mediante ley la modalidad del voto, determinar la presencia
de un notario de fe en las asambleas, calificar los mecanismos de elección y
ponderación para sindicatos y federaciones, y definir en qué se debe basar la legitimidad
del mandato de los dirigentes tanto de sindicatos como federaciones.

Como se puede colegir, las normas propuestas ocasionarían la emergencia de un sistema

de relaciones laborales fundamentado no en la existencia de representaciones sindicales
autónomas, sino en la de organizaciones debilitadas en su capacidad de negociación y
altamente vulnerables a la manipulación por parte de los empleadores y las instancias
estatales.

14
Se denomina así a la libertad del trabajador de negociar individualmente durante un conflicto,
marginándose voluntariamente de las acciones que encabeza su sindicato.

13
Una consecuencia de las normas planteadas en materia de contrato colectivo, era la
distorsión del mecanismo de la negociación colectiva, considerada una forma que
traduce y canaliza adecuadamente los intereses de ambas partes. Este resultado derivaría
de: i) la fragmentación de la negociación colectiva al definir a la empresa individual
como el ámbito de la misma, que ocasionaría resultados negativos en términos de
fijación de condiciones laborales, toda vez que se aplicaría sobre una realidad marcada
por el predominio de pequeñas unidades productivas -en las que la autoridad del
empleador es prácticamente absoluta- y por la existencia de una amplia masa de
desocupados y subempleados que están dispuestos a sacrificar sus derechos a cambio de
un puesto de trabajo, ii) la libertad concedida a los empresarios para fijar temporadas en
que no se negocia, que estaría estableciendo de antemano una desventaja para el
trabajador, pues es precisamente en los momentos en que más se demanda fuerza de
trabajo cuando los trabajadores pueden hacer efectiva su capacidad de negociación, y
iii) la norma que prohibiría la realización de negociaciones y huelgas durante la
vigencia del convenio colectivo (se sugiere 2 años), que conlleva el riesgo de instituir el
principio de que lo establecido en el convenio colectivo es una norma soberana -por
encima de la propia legislación laboral-, inmutable y que regiría al margen de cualquier
modificación en el contexto.

Otro efecto preocupante, era que se abría las puertas a la manipulación directa del
empresario al permitir que el pliego de demandas de los trabajadores pueda ser
presentando indistintamente por el sindicato elegido o por cualquier grupo de
trabajadores que cuente con un respaldo mínimo. Esta situación se agrava si se toma en
cuenta las anteriores consideraciones acerca de la posibilidad de organizar más de un
sindicato por empresa y del llamado "descuelgue individual".

En síntesis, lo que la propuesta buscaba era convertir la negociación colectiva en un

escenario propicio para difundir la flexibilización de los estándares laborales, a través
del predominio de los empleadores que contarían con mecanismos adecuados para
reducir discrecionalmente la capacidad de negociación y presión de las organizaciones
de los trabajadores.

Se orientaba, también, a la virtual abolición del derecho de huelga. El primer efecto que
buscaban las normas recomendadas en este ámbito, era la restricción al mínimo de las

14
razones válidas para el uso del recurso de la huelga15. Así, la propuesta incluía la
prohibición de la huelga por razones de solidaridad, por motivos políticos o regionales
y, llevando al extremo su razonamiento, por motivo de un "eventual incumplimiento del
empleador16". En este último caso, los trabajadores deberían representar sus reclamos
ante la autoridad pública, lo que resulta paradójico si se toma en cuenta que la misma
propuesta propugna el abandono por parte del Estado de su función mediadora y de
arbitraje en los conflictos colectivos. Del mismo modo, la prohibición de huelgas de
solidaridad por parte de trabajadores no directamente involucrados en un conflicto,
sumada al hecho de que las negociaciones colectivas son por empresa, ratificaba la
intención de hacer inútil la existencia de organizaciones sindicales de orden superior.

Un segundo objetivo era imposibilitar la efectivización de la huelga, pues tendía a

legalizar algunas prácticas antisindicales al promover la posibilidad de que un número
reducido de trabajadores (15%) pueda convocar a una asamblea para levantarla y al
determinar que el retorno al trabajo de un 50% de los involucrados da por concluido el
conflicto de manera automática. El extremo de esta postura lo constituyen, sin duda, la
legalización de la libertad de negociar individualmente con cada trabajador -el llamado
"descuelgue"- durante el desarrollo del conflicto, así como el reconocimiento de la
plena libertad del empleador a contratar suplentes y no reconocer las remuneraciones a
los trabajadores en huelga, haciendo superflua toda diferenciación entre huelga legal e
ilegal. De este modo, la supuesta preocupación por la defensa de los derechos
colectivos, plasmada en la recomendación de "reconocer el fuero laboral durante los
períodos de negociación y huelga", caía en el cinismo puro.

Finalmente, en consonancia con algunas reformas llevadas a cabo en otros países, la

propuesta remataba su intención de restringir la cobertura de la legislación del trabajo al
proponer que en algunos casos, como los de ciertos "servicios esenciales" o por
determinadas razones "de utilidad pública", "daños a la economía, la población o la

15
En relación a la limitación del derecho de huelga, ésta va aparejada a una tendencia generalizada en
América Latina, que -según Oscar Ermida de la OIT- se plasma a través de las siguientes formas: "a)
efectuando una definición legal restrictiva de la huelga, lo que deja fuera del reconocimiento normativo a
un número importante de modos de acción colectiva que, de lo contrario, podrían ser considerados como
formas lícitas de huelga; b) "procedimentalizando" la huelga -como la negociación colectiva ..; c)
sometiéndola a medios preceptivos de solución de conflictos, concebidos éstos más como diques de
contención de la huelga, que como preventivos del conflicto..; d) limitando la oportunidad de la huelga a
determinados momentos, siempre escasos y breves; e) excluyendo del legal ejercicio .. a determinados
grupos de trabajadores; y f) limitando las finalidades admisibles de la huelga"(Ermida, Oscar. Las
relaciones de trabajo en América Latina, OIT, Lima, abril de 1991).
16
Esta propuesta que aparecía en el primer documento de Bravo y Paredes fue excluida del segundo.

15
seguridad nacional", el gobierno pueda prohibir la huelga, listando mediante un decreto
supremo las empresas en las que no está permitida o decretando la reanudación de las
labores. Esta orientación conlleva el peligro de que se propenda a trasladar los
preceptos legales de los conflictos obrero-patronales a ámbitos como el penal o el civil,
de modo de enfrentar los intereses de los trabajadores ya no con los de los empleadores
-como corresponde a todo conflicto derivado de dicha relación-, sino con los intereses
de los consumidores o de otros "terceros", con la lógica consecuencia de la imposición
de sanciones legales sobre los trabajadores involucrados. En resumen, la virtual
abolición del derecho a huelga dejaría a los trabajadores en el desamparo total, pues
anularía de hecho el único mecanismo de defensa que poseen.

Así pues, la conjunción de normas que restringen el mecanismo de negociación

colectiva, con reglamentaciones francamente intervencionistas en el ámbito de la
asociación sindical y con prohibiciones drásticas respecto al derecho de huelga,
conduciría al sistema de relaciones laborales desde la protección al trabajador
-considerado el sujeto más débil de la relación laboral- hasta su completa indefensión en
aras del predominio de la competitividad empresarial, entendida erróneamente como la
ventaja proveniente de contar con mano de obra barata.

El derecho laboral en el “proceso de cambio”: propuestas gubernamentales de

reforma

Para entender las perspectivas del derecho del trabajo en la actual coyuntura política, se
debe aludir a las características del gobierno del MAS. Éste corresponde, por la
composición de las fuerzas sociales que lo sustentan, a un gobierno de carácter
pequeñoburgués-campesino y por su orientación ideológica a un régimen reformista. Su
papel histórico, por tanto, está determinado por la necesidad de restaurar la dominación
capitalista, venida a menos por el desgaste y frustración de la experiencia neoliberal,
que repercutió en una profunda crisis social y política, es decir, también en una crisis
estatal.

Por ese motivo, los objetivos del gobierno del MAS, se inscriben en la construcción del
llamado “capitalismo andino amazónico” propugnado por su ideólogo, el vicepresidente
Álvaro García Linera. Esta construcción, que significa un nuevo intento por impulsar el
desarrollo capitalista del país –frustrado en el pasado en las experiencias liberales y
nacionalistas-, se asienta en la posibilidad de utilizar al Estado –hoy Estado

16
plurinacional- como la fuerza central que transforme las condiciones para el desarrollo
económico, alentando la transferencia de excedentes económicos desde las esferas
capitalistas primario-exportadoras, hacia los sectores de producción interna, como la
industria, la agricultura y los servicios. Los sujetos históricos de este experimento,
serían los pequeños y medianos productores del campo y de las ciudades, llamados
eufemísticamente “micro-empresarios”, que se desarrollarían en armonía con las
empresas transnacionales, presentes en el país como “socias” del Estado. Además, esta
singular alianza de clases estaría basada en una visión culturalista que relieva el
virtuosismo de los principios y prácticas culturales de las naciones originarias,
presentadas como la antinomia de la lógica capitalista de explotación.
Consecuentemente, las relaciones laborales deberían estar reglamentadas para permitir
producir el máximo de excedentes económicos para su administración por el Estado, lo
que supone establecer condiciones de explotación de la fuerza de trabajo “racionalmente
rentables”, sin que ocasionen conflictos sociales.

Adicionalmente, la reforma económica debería contar con todo un período de paz y

tranquilidad política, a partir de la restitución de la soberanía del Estado y de la
reconstrucción de su institucionalidad. Se trataría de eliminar todas las aristas
perniciosas del neoliberalismo existentes en las leyes, que ocasionaron la pérdida de la
creencia popular –y base de la dominación del Estado burgués- de que el Estado era el
representante general de la sociedad, mediante una serie de reformas que faciliten la
normalidad del funcionamiento de la economía “diversa”. Así, las reformas legales, en
el plano de las relaciones de trabajo, se orientarían por un mayor control de la fuerza de
los trabajadores y sus organizaciones.

Bajo esa orientación, el MAS desde el gobierno ha venido realizando cambios parciales
en la legislación laboral destinados a eliminar los aspectos más execrables que habían
dispuesto los gobiernos neoliberales, dando lugar a una flexibilización de facto. En este
sentido, se aprobaron varias leyes y decretos que regularizan las relaciones en el marco
de la LGT: se deroga el art. 55 del DS 21060 (aunque no en la Ley de Inversiones), se
recupera y norma los principios de la LGT en normas expresas, se emite normas
aclarando las prohibición del uso de formas atípicas de contratación, se incluye
penalizaciones al uso de fuerza de trabajo en esclavitud, se norma agilizando y
facilitando el acceso a ciertos beneficios y prestaciones, se hacen cambios paramétricos
en la jubilación favorables a ciertos grupos de trabajadores, etc.

17
Contradictoriamente, no se hace mucho por recuperar la capacidad legal y operativa del
Ministerio de Trabajo para garantizar la aplicación de las leyes, se dictan medidas que
sacralizan el recurso de formas atípicas de contratación como la subcontratación,
mantiene proyectos de empleo eventual basados en la utilización de formas atípicas de
contrato y al no modificar aspectos centrales de la seguridad social se alienta el
abandono del sistema de ciertos grupos de trabajadores.

El gobierno se ha propuesto superar estos cambios parciales en el futuro inmediato,

mediante una reforma integral de la LGT, a través de la promulgación de varias leyes
propuestas a la Asamblea Legislativa: Código del Trabajo, Ley del Servidor Público,
Ley de Seguridad Social, entre las principales.

En este trabajo, señalaremos las principales características de los cambios incluidos en

la propuesta gubernamental de Código del Trabajo y la Ley del Servidor Público.

Código del Trabajo

Mantiene las exclusiones de la LGT al sostener que los preceptos del Código se aplican
a “todas las relaciones de trabajo entre empleadores y trabajadores, con excepción de los
que por disposición expresa de la CPE u otra ley se encuentren sometidos a otra
normativa”, las mismas que afectan a los trabajadores del Estado, a los trabajadores de
pequeñas unidades económicas, indirectamente a otros como choferes asalariados y a
los voceadores.

Contrariamente a toda la doctrina del derecho laboral y a la realidad objetiva, no cubre

exclusivamente al trabajo asalariado pues incorpora a trabajadores en “formas
comunitarias de trabajo”, a los trabajadores independientes, a los trabajadores
adolescentes no sujetos a relación laboral, etc. Peligrosamente, dispone que los pueblos
indígena originario campesinos tienen derecho a establecer sus relaciones laborales,
introduciendo una forma de exclusión por cuanto se presta a la elusión de derechos del
trabajo de aplicación universal.

En lo que se refiere a los derechos individuales, establece los siguientes cambios

principales:

i) en el caso del contrato de trabajo, incorpora avances respecto a la LGT que tienden a
hacer más costoso el despido y desestimular la contratación eventual, igualando los

18
derechos para los trabajadores permanente y a plazo fijo y reduciendo la duración del
plazo fijo. En el mismo sentido, prohíbe la subcontratación y reconoce como empleador
único a la empresa principal y elimina el período de prueba.

ii) sobre las remuneraciones, ratifica el contenido de la LGT y no lo mejora.

Contrariamente, continúa facilitando la flexibilidad salarial al reconocer diferentes
formas de remuneración (por tiempo, a destajo y por comisión) y no estipular que en
todas, los trabajadores deberían gozar de los mismos los beneficios laborales. Aunque
reconoce el pago total de remuneraciones y beneficios para algunos trabajadores como
los “en comisión”, en el caso de los que laboran a destajo sólo estipula que “no pueden
ganar menos de la remuneración mínima nacional”. Así, el código favorecería a la
ampliación de esta forma de pago sujeta a la RMN, afectando los derechos laborales de
un alto porcentaje de los trabajadores.

Reconoce el pago de la Prima Anual pero la identifica y asimila con el Bono de

producción, por lo que, en los hechos, estaría disminuyendo los beneficios reconocidos
por la normativa actual. Respecto al Aguinaldo, mejora lo dispuesto actualmente por la
legislación, estipulando su pago desde el primer mes de la prestación laboral.

Modifica la base y la escala del bono de antigüedad, tomando para el cálculo la base de
5 RMN con un tope de 68 % para 25 años o más de trabajo. Con ello, aunque respeta los
derechos adquiridos de los actuales ocupados, atenta contra los nuevos trabajadores.

Mantiene los recargos de 25 a 50% por trabajo nocturno, pago doble por trabajo en día
feriado y triple por trabajo en domingos y estipula el pago por los días de descanso para
los trabajadores (as) a destajo, sobre la base del salario promedio del mes inmediato
anterior.

iii) ratifica la jornada máxima “efectiva” diurna de 8 horas y nocturna de 7 horas, con
un total de 44 horas semanales para hombres y 40 para mujeres. Ratifica lo dispuesto
por la LGT en cuanto a horas extraordinarias, sin establecer límites a la jornada
extraordinaria, abriendo la compuerta a la ampliación de la jornada efectiva a causa de
las bajas remuneraciones, lo que puede considerarse una forma de flexibilidad horaria.

iv) respecto de la ruptura de la relación laboral. Establece la cobertura de los beneficios

de indemnización y desahucio, que se aplican a partir de un mes de trabajo, sin importar
la forma de contratación (permanente o a plazo fijo). Asimismo, amplía la

19
indemnización para los trabajadores que se retiren voluntariamente, a condición de que
hubieran trabajado, al menos, un mes. Ambiguamente, prevé la solicitud voluntaria de
la indemnización anualmente, pero en caso de que se hubiese acumulado y proceda el
retiro justificado ésta se perdería.

v) traslada, bajo el argumento de generar mayor protección, una atribución judicial a

comisiones mixtas que determinarían la correcta aplicación de la causal de “retiro
justificado”. En la visión del CEDLA, el sindicato debería defender a sus afiliados,
pero no comprometerse con su retiro a través de este tipo de instancias.

Sin duda, es en lo relativo a los derechos colectivos, donde la propuesta enfatiza

incluyendo prescripciones dirigidas a limitar la capacidad de las organizaciones
sindicales y, en general, las posibilidades de acción colectiva.

i) Sobre el derecho a la sindicalización, reduce el número requerido para la organización

del sindicato de 20 a 15 trabajadores, permitiendo que en empresas con menos de 15
trabajadores, se conforme un Comité Sindical. Asimismo, incluye en las bases –pero no
en direcciones– a los trabajadores a plazo fijo de la empresa. Contrariamente, excluye a
los trabajadores públicos del derecho de sindicalización y a los extranjeros de las
direcciones sindicales.

También reconoce a la COB como única y máxima dirección, determinando que la

relación con el Estado será a través de la estructura orgánica “a la cabeza de la COB”, lo
que incrementa el riesgo de cooptación de direcciones sindicales, al discriminar. No
reconoce expresamente la constitución de un solo sindicato por empresa, empeorando la
disposición de la LGT de organización del sindicato con “al menos” 50% de los
trabajadores, lo que puede dar lugar al paralelismo sindical.

Pese a señalar que se respetará el estatuto sindical y que prohíbe a los patrones
inmiscuirse en asuntos sindcales, pretende reglamentar varios aspectos como: i) el
“reconocimiento de directorios” por parte del ministerio; ii) el ministerios podría
impugnar, revocar o inhabilitar a quienes no rinden cuentas y no reconoce directorios
cuando hay conflictos internos; iii) establece “apoyo económico” del Estado a los
sindicatos, por el cual se debe rendir cuentas según normas fiscales, lo que constituye
una injerencia directa en el ámbito sindical con la correspondiente pérdida de su

20
independencia política; iv) determina que ciertos niveles ejecutivos no sean parte del
directorio pero sí del sindicato; v) determina la duración del sindicato por 2 años.

ii) sobre el fuero sindical, determina el fuero para dirigentes hasta 1 año después de
fenecer su mandato y un fuero especial para postulantes durante elecciones. Sin
embargo, no establece sanciones por violación del fuero.

iii) Sobre el contrato Colectivo, reconoce la libertad de acuerdos entre un empleador o

grupo de empleadores, con una o varias organizaciones sindicales o representantes
autorizados de los trabajadores. Obliga y beneficia a quienes lo celebraron, a los que se
adhieran luego y a los trabajadores que se integren posteriormente al sindicato y su
duración mínima será de 1 año. Empero, entre las casusas aceptables para su
incumplimiento incluye, junto al mutuo consentimiento, las estipulaciones del contrato,
la liquidación judicial de la empresa, la conclusión de obra y el agotamiento del objeto
de la explotación, los casos fortuitos o de fuerza mayor.

iv) respecto al Derecho a la huelga, estipula que ésta procede en 2 ocasiones: i) cuando
no exista acuerdo sobre algún punto del pliego de reclamaciones y no se acuerde acudir
al arbitraje, por decisión de ¾ del total de trabajadores de la empresa, mediante voto
secreto en asamblea general, ii) de manera directa ante la falta de pago de
remuneraciones, hasta que se cumpla la obligación por parte del empleador. La huelga
sólo podrá ser ejercitada cuando se hayan agotado todos los recursos legales. La huelga
está prohibida en servicios de carácter público: administración pública central,
prefectural y municipal; agua, energía y gas; comunicaciones y bancos; servicios de
sanidad y mercados; y otros definidos por ley específica.

El procedimiento para la declaratoria de huelga establece: i) acta original de la asamblea

firmada por las y los trabajadores que declaren huelga, ii) nómina de los trabajadores en
huelga, iii) remisión de esa acta a la Dirección Departamental de Trabajo, por lo menos
2 días antes del inicio de la huelga. La huelga será ilegal si se paraliza actividades sin
seguir los procedimientos señalados liberando a los empleadores del pago de
remuneraciones por el período de huelga.

v) sobre el cierre empresarial dispone que procede: i)cuando por causas atribuibles a los
trabajadores no se pueda llega a un acuerdo, y ii) cuando el pliego de reclamaciones sea
imposible de cumplir o sea manifiestamente improcedente. Está prohibido en los

21
servicios de carácter público señalados. Cuando el cierre empresarial sea declarado
ilegal por la Dirección Departamental de Trabajo, ésta impondrá multas según
reglamentación.

Tanto para la huelga como para el paro patronal , manteniendo lo que dice la LGT:
estipula que sólo pueden ser pacíficos.

De manera específica, en el caso de la Huelga determina que todo acto o manifestación

de hostilidad contra las personas o destrucción de bienes cae dentro de la jurisdicción de
la ley penal. Establece la “separación libre” de trabajadores disidentes de la huelga sin
asumir ninguna responsabilidad. La represalia de sus compañeros contra ellos, será
sancionada por la ley penal si se causaran daños a su integridad física.

A manera de conclusiones, podemos destacar los siguientes aspectos: la propuesta

gubernamental realiza algunos cambios positivos en el ámbito de los derechos
individuales, pero enfatiza los cambios en los derechos colectivos, dirigiéndose a
establecer un mayor control de las actividades sindicales, llegando no sólo a la
injerencia directa sino hasta a la ratificación de sanciones penales en ciertas
circunstancias. En el caso del derecho de huelga, que es el aspecto más cuestionado de
la actual LGT, se establecen condiciones que la hacen impracticable, llegando inclusive
a la penalización por hechos que ocurran en su transcurso. Más aún, incorpora algunos
conceptos similares a los que en 1998 el gobierno neoliberal de Jaime Paz intentó
plasmarlos en su reforma, tales como el llamado “descuelgue” (hoy “separación libre”)
que permitía alentar la división del sindicato. Contrariamente –aunque muy en sintonía
de la ideología gubernamental- el paro patronal no está sometido a las mismas
condiciones, por lo que es más probable de realización que la huelga de los trabajadores.

Ley del Servidor público

Este proyecto establece:

i) en el acápite de Ámbito de aplicación de la ley, que involucra a “todas las servidoras

y servidores públicos que forma parte de” los órganos ejecutivo, legislativo, judicial,
electoral, tribunal constitucional, así como al ministerio público, la contraloría,
defensoría, procuradoría, FFAA, policía y universidades públicas. Incluye también a las
“prefecturas no autonómicas”, las autonomías (departamentales, regionales, municipales
e indígenas, aunque éstas últimas respetando su “autodeterminación”) y –lo más

22
llamativo- a las empresas públicas, empresas públicas nacionales estratégicas y
empresas con participación estatal mayoritaria, a nivel central o autonómico. También,
reiteradamente se menciona a los servidores públicos de la carrera docente de educación
pública y servicio de salud (art. 7 y 93). Y aclara que la carrera administrativa
establecida en esta ley no es aplicable a las FFAA ni a la Policía Nacional.

Aquí cabe anotar que en la nueva Constitución Política del Estado se menciona sólo una
vez a las empresas públicas estratégicas, al referirse a las competencias privativas del
Estado central. En el caso de YPFB la CPE dice que es una “empresa autárquica de
derecho público, inembargable, con autonomía de gestión administrativa, técnica y
económica”. En el proyecto de Código de Comercio, se menciona a las “entidades
públicas de naturaleza autárquica, descentralizada, autónoma y las empresas públicas”
en el capítulo relativo a “entidades y empresas públicas”. Entonces, YPFB sería una
empresa pública de carácter estratégico y con autarquía, por lo que los obreros de esa
empresa serían considerados servidores públicos.

Se debe recordar que en el Estatuto del Funcionario Público, el ámbito abarcaba a

“todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con
cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración”,
además aquellos “que prestan servicios en la entidades públicas autónomas autárquicas
y descentralizadas”, pero no se incluía a trabajadores de las empresas públicas. En el
caso de las universidades, magisterio y salud, gracias a la lucha de los trabajadores, se
impidió su inclusión en el Estatuto; en el caso de las universidades, apelando a la
conceptualización constitucional de la Autonomía Universitaria y al principio de
derechos adquiridos, se logró la aprobación del Decreto Supremo 08162 y la Sentencia
Constitucional 016/00 que las excluyen del Estatuto.

En el caso de los trabajadores de los municipios se dictó, al día siguiente de la

aprobación del Estatuto, la Ley de Municipalidades que en su Capítulo V prescribe que
desde ese momento “el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales será
considerado en las” categorías de servidores públicos municipales, funcionarios
designados y de libre nombramiento y personas contratadas en las empresas
municipales

ii) en la definición de los servidores públicos se dice que son personas naturales que
desempeñan funciones públicas en cualquier instancia de la administración pública,

23
independientemente de su jerarquía, condición y fuente de financiamiento. En un
anterior artículo, se define la función pública como el ejercicio de un puesto de trabajo
en el sector público, bajo principios constitucionales y de gestión pública, para lograr
objetivos institucionales y fines estatales.

Los servidores pueden ser de 4 tipos: i) elegidos, ii) designados según CPE o ley
específica, iii) de libre nombramiento o personal de confianza y iv) de carrera, que
acceden al puesto por selección pública y competitiva y constituyen los Servidores
Públicos del Estado Plurinacional de Bolivia. Se prohíbe todo otro tipo de servidor
público, distinto de los señalados.

Quienes ya sean funcionarios de carrera, deben someterse a una re-calificación en el

plazo de 90 días. Quienes no revistan la calidad de funcionarios de carrera o aspirantes y
que se encuentran cumpliendo funciones públicas, deben adecuarse a las categorías de
servidores en el plazo de 90días desde la promulgación de la ley.

En el Estatuto, se definía al servidor público, como la persona que “presta servicios en

relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente
ley” y que el término se aplica a “dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras
(…) en relación de dependencia con entidad estatales”. Habían 5 tipos: electos,
designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos; sólo los penúltimos estaban
bajo cobertura del Estatuto. Por otra parte, en la Ley de Municipalidades de establecía 3
categorías: funcionarios públicos municipales, sujetos a la Carrera Administrativa de
esa ley y del Estatuto, funcionarios designados y de libre nombramiento, que no se
consideran “funcionarios de carrera”, quedando fuera del Estatuto, pero también de la
LGT, y personas contratadas en las empresas municipales, sujetas a la LGT y no al
Estatuto.

Se debe recordar que el Estatuto establecía, en sus disposiciones transitorias, que los
servidores “de entidades públicas (autónomas, en el título) autárquicas y
descentralizadas” que estaban bajo “disposiciones legales o estatutarias singulares
amparadas por la LGT, que estuviesen prestando servicios (…) hasta la fecha de
vigencia de la presente ley, seguirán sujetos a dicho régimen laboral”, mientras que los
nuevos servidores y los que tenían regímenes no amparados por la LGT, pasa a
sujetarse a las disposiciones del Estatuto. Por eso, se puede decir que la intención de la

24
propuesta del gobierno del MAS en este ámbito, excluye a un número mayor de
trabajadores de la LGT, vulnerando el principio de derechos adquiridos.

Más aún, en el caso de los servidores y servidoras que se desempeñan como obreros, es
decir, realizando “funciones de índole material, manual o de vigilia” se establece que se
someten al Código del Trabajo “en todo lo que fuera aplicable a la jornada laboral y
derecho a la indemnización”. Ello quiere decir, que si sólo se les reconoce los derechos
individuales de jornada laboral e indemnización, estarían marginados de los derechos
colectivos, es decir, de los derechos a tener sindicatos, a negociar colectivamente y a
utilizar la huelga como medio de defensa.

iii) se establecen como derechos los siguientes: 1) intimidad, privacidad e imagen, no

discriminación, no acoso laboral o sexual, no violencia física o psicológica,
desempeñar funciones inherentes a su cargo y protección oportuna en seguridad, higiene
y salud ocupacional, 2) remuneración “justa, digna y equitativa”, aguinaldo y
bonificaciones, vacaciones (de 6m-1año, 8 días; de 1-5 años, 15 días; de 5-10 años, 20
días y de 10 y más años, 30 días) y licencias, indemnización en casos previstos por ley
(para los de carrera, por despido injustificado: deshaucio e indemnización iguales a los
de la LGT), seguridad en salud y seguridad social según CPE y ley, y al goce de
incentivos económicos, 3) que le proporcionen recursos y materiales para el desempeño
de sus funciones, capacitación y formación técnico-profesional, 4) impugnar decisiones
administrativas relativas a régimen laboral y disciplinario y a la función pública,
representar y recibir respuesta sobre determinaciones que violen sus derechos y a recibir
información oportuna sobre aspectos que afecten el desarrollo de sus funciones. Además
se señalan como otros dos derechos, el de impugnar decisiones que afecten la carrera
administrativa y el derecho a la estabilidad laboral de acuerdo a la ley.

Por su lado, en el Estatuto, además de los consabidos derechos a la dignidad y otros

generales, se establecían: justa remuneración, vacaciones (1-5 años, 15 días; 5-10 años,
20días y 20 y más años, 30 días), aguinaldo, licencias, permisos, pensiones jubilatorias,
prestaciones de salud, seguridad e higiene en el trabajo, incentivos económicos, carrera
administrativa y estabilidad, y derecho a impugnación y representación. No se
contemplaba la indemnización por retiro injustificado, pues se lo prohibía bajo pena de
proceso para quienes lo hicieren.

25
Está claro que la intención de esta propuesta se orienta por la exclusión del mayor
número de trabajadores de la Ley General del Trabajo, incluyendo prácticamente a
todos los trabajadores dependientes del Estado, no sólo en la administración pública
sino también en las empresas públicas. En términos de categoría ocupacional se abarca a
los obreros y no sólo a los empleados administrativos, como lo establecía el Estatuto,
por lo que desvirtúa la propia concepción liberal de que los funcionarios del Estado no
podrían ejercer derechos laborales por su particular posición y capacidad de presión
sobre el gobierno. La hipótesis, en este trabajo, es que el gobierno del MAS se orienta
por un control secante del Estado, como una necesidad imperiosa para aplicar las
reformas propugnadas, motivo por el cual no puede arriesgar la capacidad operativa del
aparato estatal, pese al discurso sobre participación social y gobierno de los
movimientos sociales.

Necesidad de actualizar la LGT17

La actualización de la LGT, preservando los principios del derecho laboral, es necesaria

por varias razones como su imprecisión y su desactualización, producto de los cambios
ocurridos en el mercado laboral y la dispersión de las normas emitidas a lo largo del
tiempo.

Entre las imprecisiones en que incurre el texto de la Ley, debe destacarse la que se
comete a tiempo de especificar su ámbito, pues cuando establece que “La presente Ley
determina con carácter general los derechos y obligaciones emergentes del trabajo....”
no precisa que se refiere al trabajo asalariado como característica exclusiva, lo que,
posteriormente, generó innumerables problemas en su aplicación. En el mismo sentido,
otra imprecisión importante surge de la falta de mención de las características esenciales
de la relación laboral que identifiquen y diferencien una relación típicamente laboral de
otra que no lo es. Este defecto dio origen a prácticas ilegítimas por parte de muchos
empleadores, que disfrazaron típicos contratos laborales bajo otras figuras jurídicas,
generalmente de orientación civil, con el objeto de eludir las responsabilidades que la
ley prescribe.

Se impone en consecuencia, en la actualización de la legislación laboral, el precisar que

el ámbito de la Ley determine con carácter general los derechos y obligaciones

17
Extractado de Cedla, op.cit.

26
emergentes del trabajo asalariado, así como especifique las características esenciales de
la relación laboral que particularicen una típica relación laboral.

En este último sentido -conforme a la dinámica evolutiva de las relaciones de trabajo-,

debe, por ejemplo, ampliarse conceptos pues ya no basta señalar como características
esenciales de la relación laboral, la dependencia y subordinación del trabajador respecto
del empleador y el trabajo por cuenta ajena a cambio de una remuneración, que se dan
en el “lugar de trabajo”. En la actualidad se tiende más al trabajo por productos y no
necesariamente en ambientes o lugares propios del empleador, lo que según la
legislación constituye el trabajo a domicilio; no obstante se pretende burlar las
obligaciones laborales consolidando estos trabajos vía subcontrataciones, aunque es la
propia empresa la que provee el material de trabajo. En este sentido, habrá que
considerar las características esenciales que tipifiquen una relación laboral -a más de las
ya existentes-, desde la perspectiva de la producción misma, estableciendo (y
justificando) quién o quiénes intervinieron en la elaboración de un determinado
producto y si se cumplieron las disposiciones laborales -por cuanto el producto es
consecuencia de la aplicación de fuerza de trabajo en su elaboración-, lo que impediría
formas evasivas de relaciones típicamente laborales disfrazadas con otras figuras
jurídicas como las de subcontratación u otras de naturaleza civil, no laboral.

Las evidentes limitaciones de la ley tienen un carácter histórico, y se explican por el

hecho de que en la época en que es dictada -en 1939 es aprobada por Decreto y en 1943
es elevada a la categoría de Ley-, las características de subordinación y dependencia,
trabajo por cuenta ajena y remuneración, propias de las relaciones laborales
correspondientes a las formas capitalistas de producción, se manifestaban
restringidamente en algunas ramas de actividad como la minería, el comercio, los
servicios y, más tarde, en la industria manufacturera. Contrariamente, en el mayoritario
sector rural, prevalecían condiciones de servidumbre en los procesos de trabajo. Por esta
razón, el artículo primero de la Ley y de su Decreto Reglamentario, excluyen de su
ámbito de aplicación al trabajo agrícola, entendiéndose entonces que el trabajo en el
campo correspondía al trabajo por cuenta propia, familiar o asociativo. Al presente, el
trabajo asalariado en el campo se encuentra ampliamente difundido y cae dentro del
ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo y debe ser reconocido así en la
actualización de la legislación laboral.

27
De manera semejante, los empleados públicos también fueron excluidos del ámbito de
aplicación de la Ley, aunque por otras consideraciones. Sin embargo, en la actualidad
esta discriminación está siendo reconsiderada en algunas legislaciones laborales, sobre
la base del reconocimiento de su carácter de trabajadores asalariados.

Además, quienes redactaron la ley, al detallar las formas de trabajo sujetas a ella, no
previeron que con la dinámica del desarrollo económico y social surgirían nuevas
formas y modalidades de trabajo asalariado.

La actualización de la Ley General del Trabajo, debe superar estos aspectos, regulando
el trabajo asalariado cualquiera sea su forma de manifestación, debiendo identificar con
precisión, las características esenciales de la relación laboral, que permitan determinar
la presencia de una relación de trabajo asalariada, que cae dentro del ámbito de
aplicación de la Ley, desvirtuando figuras jurídicas solapadas que tienden a burlar sus
efectos.

28