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La plata de los jubilados y el 82% móvil
La aprobación por parte de la oposición al gobierno nacional, de un proyecto de ley
tendiente a reestablecer el 82 % móvil en las jubilaciones y pensiones (finalmente vetado
por Cristina) desató una serie de polémicas vinculadas a la viabilidad de implementar la
medida, sus costos y en general el funcionamiento del sistema previsional argentino.
Como una de las derivaciones de esa polémica, autoridades del gobierno provincial del
Frente Progresista (integrado por partidos cuyos legisladores nacionales avalan las
propuestas opositoras presentadas en el Congreso) manifestaron que establecer el 82 %
móvil era posible, y prueba de ello era que en Santa Fe estaba vigente.
El Subsecretario de Seguridad Social de la provincia llegó a decir que el 75 % de los
jubilados provinciales percibía el 82 % de la remuneración que percibían los activos que
desempeñaban en la actualidad sus mismos cargos y funciones, afirmaciones refutadas
de un modo contundente por entidades previsionales, gremiales, expertos en seguridad
social y legisladores de la oposición.
A su vez hay que decir que los proyectos sobre el 82 % móvil presentados en el Congreso
de la Nación (y aun el sancionado y vetado por el PE) carecían de definiciones concretas
sobre los recursos con que se financiaría la medida ‐a excepción de la propuesta del
diputado de Proyecto Sur, Claudio Lozano, de retornar a los niveles de contribuciones
patronales previos a la baja dispuesta por Cavallo en 1993‐, o con fuentes de financiación
dudosas o inaplicables, como la realización (venta) de los activos del Fondo de
Sustentabilidad y Garantía que administra la ANSES a partir de la disolución del sistema
de jubilación privada; como es el caso de la propuesta presentada por lo senadores
Morales (UCR) y Giustiniani (Partido Socialista).
Comparando peras con manzanas
Lo primero que debe decirse en torno al tema (atento a que se lo ha mezclado en la
polémica), es que los sistemas previsionales nacional y provincial, dejando de lado sus
similitudes en orden a que son de carácter solidario, no son comparables.
Existen en primer lugar enormes diferencias de escala: la ANSES paga en todo el país
unos 5.585.000 beneficios previsionales (entre jubilaciones y pensiones), que equivalen al
13,93 % del total de la población del país, mientras que la Caja de Jubilaciones y Pensiones
de la provincia atiende a 65.159 beneficios, que representan apenas el 2,03 % del total de
la población provincial.
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Sólo en la provincia de Santa Fe, y tomando las cifras del Presupuesto nacional 2011, la
ANSES erogará este año fondos destinados a solventar el pago de prestaciones de la
seguridad social (jubilaciones y pensiones de santafesinos acogidos al régimen nacional,
pensiones de ex combatientes, asignaciones familiares, AUH y seguro de desempleo) por
unos 10.644.249.443 $ (más de diez mil seicientos millones), mientras que el presupuesto
de la Caja provincial para este año en Prestaciones de la Seguridad Social (jubilaciones,
pensiones y asignaciones familiares) será de $ 3.277.055.000 (algo más de tres mil
doscientos millones); o lo que es lo mismo, por cada peso que la provincia de Santa Fe
gasta en sus jubilados, el Estado nacional en la misma provincia y con el mismo destino
(pago de jubilaciones, pensiones y asignaciones familiares) debe gastar 3,24 $.
Otras cifras refuerzan la perspectiva: mientras la Caja de Jubilaciones y Pensiones
representará en este año el 13,20 % del gasto del Estado santafesino, la ANSES gasta el
43,16 % del total del dinero que erogará el Estado nacional en el 2011.
Considerando a su vez que el promedio de los haberes que perciben los pasivos
provinciales es mayor al de los nacionales pagados por la ANSES, fácil es concluir que en
lo atinente a la cantidad de beneficiarios cuyos haberes debe atender uno u otro sistema,
la diferencia es mucho mayor.
Si se considera que (de acuerdo a las proyecciones para éste año) la provincia de Santa Fe
representa el 7,98 % de la población total de la Argentina, y se traslada esa participación
al conjunto de los beneficiarios del sistema previsional nacional, se podría inferir que en la
provincia existirían no menos de 445.683 jubilados y pensionados nacionales, o lo que es
lo mismo 6,84 por cada uno (1) de los beneficiarios del sistema provincial administrado
por la Caja de Jubilaciones y Pensiones.
Esa relación podría ser incluso mayor, en tanto en el universo de beneficiarios nacionales
están comprendidos los que obtuvieron sus prestaciones a partir del Plan de Inclusión
Previsional de la Ley 25.994, con años faltantes de aportes por períodos prolongados de
desempleo a partir de la expulsión masiva de mano de obra en los años 90’; proceso en el
cual los grandes conglomerados urbanos de la provincia (Gran Santa Fe y Gran Rosario)
lideraron las estadísticas nacionales durante años.
Todo eso sin contar con que la misma ANSES tiene que gestionar en todo el país
(obviamente también en Santa Fe) el pago de la Asignación Universal por Hijo para más
de 3,7 millones de beneficiarios, se ha constituido en el más poderoso actor de crédito en
el mercado nacional a partir de la administración del Fondo de Garantía y Sustentabilidad
(FGS) y debe atender el pago de las sentencias judiciales por reajustes de haberes de
acuerdo a la Ley 26.153 (2006), entre otras funciones que la Caja de Jubilaciones y
Pensiones de la provincia no está ni cerca de asumir.
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Justo es decir que el organismo previsional provincial administra dos regímenes
jubilatorios sustancialmente diversos: el general establecido por la Ley 6915 (1973) y sus
modificatorias (que agrupa al grueso de los empleados públicos provinciales), y el de
retiro establecido por la Ley 11530 (1997) para el personal policial y del Servicio
Penitenciario; que tiene su complejidad propia.
No obstante, las enormes diferencias de magnitud y complejidad entre ambos sistemas
inciden, obviamente, en sus bases de financiación, en los factores que determinan su
sustentabilidad en el mediano o largo plazo y en el monto de las prestaciones que ambos
están en condiciones de abonar a los beneficiarios, aspectos todos que arrojan datos de
interés para analizar.
El 82 % y los Reyes Magos, ¿existen?
Antes de entrar a analizar en particular la situación del sistema previsional provincial, es
necesario hacer una breve historia de lo sucedido en la nación con el famoso 82 % móvil,
que según alguna idea generalizada sería algo consolidado históricamente, y que
presupone que el Estado debe garantizarle a los jubilados percibir ese porcentaje,
calculado sobre el haber que cobra a su vez quien desempeña en el momento en la
actividad laboral, el cargo o función que aquél desempeñaba cuando ingresó a la
pasividad.
Con esos términos, para todos los beneficiarios del sistema, podría decirse que el 82 %
móvil nunca existió en la Argentina, pero lo más parecido a eso fue consagrado (para
alguno de los tramos de jubilaciones) por la Ley 14.499 dictada en 1958 durante el
gobierno de Arturo Frondizi; claro que en un contexto político en el que, por ejemplo, los
trabajadores de la carne del frigorífico municipal Lisandro De La Torre de Buenos Aires
desarrollaban una histórica huelga, duramente reprimida con la intervención de las
Fuerzas Armadas, o que los ferroviarios eran movilizados militarmente en el marco del
tristemente célebre Plan Conintes (Conmoción Interna del Estado), por oponerse a los
planes de racionalización ferroviaria del mismo Frondizi.
A poco de andar el sistema, se reveló que no era sustentable financieramente en el
tiempo, por lo que fue suspendido en su aplicación, luego modificado por la Ley 16.945
(1966) y finalmente derogado en 1969 por la Ley 18.037, antecesora de la actual 24.241
que regula el Sistema Previsional Argentino.
Así como fue variando en el tiempo el porcentual del salario del activo garantizado al
pasivo (y por las mismas razones), fue variando el método de cálculo del haber jubilatorio
inicial, desde el que permitía al titular del beneficio optar (por el mejor sueldo percibido
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durante los 30 años de aportes, o los últimos 10), hasta el que rige en la actualidad que
toma el promedio de los últimos 10 años de haberes percibidos por el trabajador.
Otro tanto sucedió con el sistema de movilidad o reajuste de las prestaciones una vez
establecido en haber inicial de pasividad, sobre lo cual existe en la actualidad la fórmula
establecida por la Ley 26.417 (2008), que contempla los recursos con que cuenta la
ANSES (provenientes tanto de los aportes y contribuciones personales y patronales,
como de los impuestos afectados a la seguridad social y otras fuentes), la cantidad de
beneficiarios del sistema y la evolución de las remuneraciones de los trabajadores en
actividad, como variables para establecer los aumentos.
¿Y por casa como andamos?
Pese a que las afirmaciones de los funcionarios provinciales sugieran lo contrario, algo
bastante parecido ha sucedido con el régimen jubilatorio provincial, desde la sanción de
la Ley 6915 (1973) hasta nuestros días.
Esa norma estableció como haber inicial de pasividad el equivalente al 82 % del
establecido para quien se desempeñara en actividad en el mismo cargo o función, por el
cual el afiliado a la Caja optare al acogerse al beneficio, dentro de los correspondientes a
los 30 años con aportes al sistema que, (como mínimo) debía acreditar para obtenerlo.
Al mismo tiempo le permitía permanecer trabajando para mejorar su haber hasta llegar al
100 % del cargo optado, y los haberes se reajustaban en la misma proporción en que
aumentaban los de éste para el personal en actividad.
La incidencia del sistema en las cuentas provinciales impuso (al igual que en la Nación)
sucesivas modificaciones, en tanto demandaba cada vez mayores recursos para hacer
frente al pago de las prestaciones, lo que derivó incluso en un sostenido déficit de la Caja
(asistida por fondos del Tesoro de Rentas Generales), y en el dictado de sendas leyes de
emergencia previsional en 1996 (11.373) y 1999 (11.696), que incluyeron descuentos de
haberes a activos y pasivos, para solventar el agujero fiscal.
Precisamente la Ley 11.373 modificó el modo de cálculo del haber base, tomando en
consideración el promedio de los últimos 120 haberes (10 años) efectivamente percibidos
por el agente antes de ingresar a la pasividad, y estableciendo un porcentual del 2 % por
cada año de servicios reconocidos, lo cual daba una base del 60 % de ese haber promedio
para quien acreditare los 30 años exigidos para jubilarse, que podía acrecentarse a razón
de un 2 % por cada año de servicios excedentes hasta llegar al 80 % (si el agente
permanecía trabajando y haciendo aportes durante 40 años).
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La misma ley aumentó la edad jubilatoria de hombres y mujeres, de un modo inmediato a
los 62 y 57 años respectivamente, y en forma progresiva hacia el 2001 a los 65 y 60 años
que rigen todavía hoy (discusión ésta, la del aumento de la edad jubilatoria, que se está
dando en los países europeos sacudidos por la crisis financiera).
En 1999 la Ley 11.696 atacó otro de los frentes conflictivos, el de la movilidad (aumento)
de las prestaciones, estableciendo que serían incrementadas conforma a coeficientes
sectoriales fijados por el Poder Ejecutivo (para policías, docentes, empleados públicos,
etc), toda vez que se produjera un incremento salarial para los activos no inferior al 20 %
en forma individual o acumulativa.
¿Existen los Reyes Magos?
Acorde con los nuevos tiempos y el ciclo de crecimiento económico iniciado en el 2003,
aun bajo el mismo signo político gobernando la provincia (justicialismo) e incluso con el
mismo Gobernador (Obeid) al frente de la administración, en el 2005 se dictó la Ley
12.464 que introdujo importantes cambios al sistema previsional santafesino.
Por principio, si bien mantuvo el cálculo del haber base tomando en cuenta el promedio
de las remuneraciones percibidas por el agente durante los últimos 10 años de su
desempeño laboral computable a los fines previsionales, elevó el haber base del 60 % que
arrojaba la Ley 11.373 al 72 %, y la mejora resultante de continuar trabajando una vez
reunidos los requisitos para jubilarse (30 años de servicios y las mismas edades
establecidas por la ley anterior para varones y mujeres), del 80 % al 82 %, pero que en
condiciones normales reclamaba 5 y no 10 años más de trabajo (puede variar en casos
particulares por la posibilidad de compensar exceso de servicios con falta de edad y
viceversa).
También modificó parcialmente el artículo 12 de la Ley 6915 (movilidad de las
prestaciones) eliminando la exigencia de que los aumentos a los activos superaran el 20 %
para que se trasladaran a los pasivos, lo que debe hacerse desde entonces dentro del mes
de acordados aquellos, y en idéntico porcentaje.
Pero lo que no ha cambiado con una y otra ley (y tampoco desde que la última fue
dictada) es el concepto de que los haberes jubilatorios se incrementan conforme los
coeficientes sectoriales (por grupos de empleados públicos o sectores laborales como
docentes o empleados administrativos) que determine el Poder Ejecutivo.
De allí que sea inexacta la afirmación de los funcionarios del actual gobierno provincial: ni
todos o la mayoría de los pasivos provinciales perciben el 82 % (dependerá de su situación
personal en cada caso), ni el sistema de movilidad le permite, aun accediendo a ese
porcentaje, conservarlo en relación al haber de quien se encuentra en actividad por
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cuanto el coeficiente sectorial (por ejemplo el de los docentes) es global y no para cada
uno de los cargos comprendidos en el sector, a lo que hay añadir lo señalado respecto del
cálculo del haber base sobre el promedio de los últimos 120 sueldos percibidos por el
agente.
Tampoco es cierto que la supuesta vigencia del 82 % móvil en la provincia sea
consecuencia de decisiones adoptadas por su actual administración: las bases del sistema
están diseñadas por las modificaciones introducidas en el 2005 por la Ley 12.464 a su
similar 6915, e impactadas también por la Ley 12.469 (2005), llamada usualmente de
“blanqueo salarial”, y algunas decisiones adoptadas por el gobierno de Binner (como el
Decreto 1306/08 que autoriza a la Caja a liquidar los aumentos para aquellos sectores
cuyas políticas salariales no define el Poder Ejecutivo), son puramente instrumentales y
no hacen al fondo de la cuestión.
Menos aun es cierto que la jubilación mínima provincial sea equivalente a ese 82 % (dado
que algunos de los proyectos existentes en el Congreso hablan de ese porcentaje, pero
para la jubilación mínima y calculado sobre el Salario Mínimo, Vital y Móvil), porque de
acuerdo a la legislación provincial es equivalente al 72 % del haber de la categoría inicial
(inferior) del Escalafón General de la Administración Pública, sin considerar la antigüedad
en el cargo.
“Yo aporté 30 años y jubilaron a gente que nunca aportó”
Una de las discusiones fundamentales que se da en torno a la posibilidad de reinstaurar el
82 % móvil está dada por la relación existente entre activos aportantes a la seguridad
social (trabajadores formalizados o “en blanco”), y pasivos beneficiarios de jubilaciones y
pensiones; la que conforme a los últimos estudios sería en el orden nacional de 1,52 a 1, lo
que estaría lejos de lo que exige la sustentabilidad del sistema con sus propios recursos
(aportes personales y contribuciones patronales).
En ese contexto, hay fuertes cuestionamientos a los planes de inclusión previsional
lanzados por el gobierno nacional desde el 2003 en adelante, como la Ley 25.994, que
permitieron la incorporación al sistema jubilatorio de más de 2,3 millones de nuevos
beneficiarios, que hasta entonces habían estado excluidos por no poder acreditar los años
de aportes suficientes, como consecuencia de los altísimos niveles de desempleo abierto
existentes entre 1990 y 2002, que oscilaban entre el 14 % y el 25 % de la Población
Económicamente Activa (PEA).
El sistema previsional en general (y no sólo en la Argentina) está tensionado entre dos de
sus características: la faz contributiva, que determina que una persona acceda a jubilarse
cuando acredita haber trabajado y efectuado aportes a la seguridad social durante un
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número determinado de años por un lado, y la pretensión de cobertura universal de todos
los trabajadores con un ingreso mínimo y regular garantizado por el Estado, para cuando
las contingencia de vejez o invalidez lo excluyan de la fuerza laboral, por el otro.
Aun en sistemas de reparto usualmente llamados solidarios (como el que existe en la
Argentina desde la disolución del régimen de capitalización o jubilación privada en 2008),
es evidente que el primero de los componentes (el contributivo) tiene ciertos rasgos de
capitalización o aporte individual, o al menos así es percibido por sus destinatarios,
demostrando que la lógica individualista que presidía el sistema de capitalización perdura
más allá de su desaparición, aun entre quienes en su momento optaron por permanecer
en el sistema público de reparto.
Por otro lado, una cosa son los extremos legales exigidos para acceder a un beneficio (30
años de aportes, por lo general), y otra muy distinta, es que esos aportes concretos
solventen un sistema intergeneracional por definición (los trabajadores de ayer financian
a los jubilados de ayer, y los trabajadores de hoy, a los jubilados de hoy y así
sucesivamente), en términos económicos.
Dicho con un ejemplo: un jubilado que accedió al beneficio el año pasado con aportes
ininterrumpidos desde 1980 (para colocarlo en situación de poder protestar por la
inclusión de nuevos beneficiarios con aportes faltantes) suministró fondos a un sistema,
que tuvo que padecer en ese lapso la “tablita” de Martínez de Hoz, la devaluación de
Sigaut, la estatización de deuda privada de Cavallo, el Plan Austral, la hiperinflación de
Alfonsín, los planes Bónex I y II de Menem, la Convertibilidad, la privatización del sistema
jubilatorio, el “corralito” y la mega‐devaluación con pesificación asimétrica y licuación de
pasivos del 2002, entre otras contingencias de la economía nacional.
En ese contexto, reclamos como el del 82 % móvil descontextualizados además de otras
variables como los vaivenes del mercado laboral, las expectativas de vida de la población
o aun los mismos mecanismos de negociación salarial colectiva, no harían sino
profundizar desigualdades en la distribución del ingreso, que no son naturales sino fruto
(buscado o no) de determinadas políticas sociales y económicas.
Por el contrario, la solidaridad del sistema (que existe en el pacto intergeneracional entre
aportantes y beneficiarios) se acentúa cuando el mismo trata de incluir en sus beneficios a
todos quienes trabajaron en su vida, aunque sus ocasionales empleadores no les hayan
hecho las contribuciones correspondientes, o les hayan escamoteado sus aportes
personales descontados del salario, pero no ingresados a la seguridad social.
Así en 2003 la relación activo/pasivo del sistema previsional nacional era de 2,15 a 1
(obviamente superior al 1,52 a 1 de hoy), pero sólo gozaban de un beneficio jubilatorio el
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57 % de los trabajadores en condiciones de obtenerlo por su edad y años de servicios,
porcentaje que desde entonces fue creciendo al incorporarse más de 2,3 millones de
beneficiarios, y supera en la actualidad el 90 %, lo que lo constituye en el de mejor
cobertura de América Latina.
Una situación parecida a la del primer peronismo, que se encontró con una cobertura
previsional de apenas el 15 % de la fuerza laboral en 1946, para elevarla a casi el 100 %
menos de diez años después, a través de la creación de las Cajas Nacionales de Previsión
que universalizaron los beneficios.
Ese coeficiente de 1,52 a 1 indica que existen en el país aproximadamente 8.489.200
trabajadores registrados en la seguridad social, que conviven con un 36 % de trabajo
informal dentro de la población ocupada, lo que implican como mínimo otros 4.775.175
trabajadores “en negro”, que no realizan aportes (y por los cuales sus empleadores
tampoco hacen contribuciones) para contribuir a financiar el sistema previsional nacional.
Si ese empleo no registrado desapareciese, y todos los trabajadores que hoy gozan de un
empleo y un salario aportasen a la seguridad social (junto con sus empleadores, claro
está) la relación activo/pasivo crecería exponencialmente al 2,37 a 1, lo cual obviamente
daría bases más firmes para implementar mecanismos más efectivos de mejora de los
haberes jubilatorios, como por ejemplo el 82 % móvil, y siempre que se concuerde con la
lógica que lo sustenta.
¿Y por casa como andamos?
El sistema provincial es de tamaño más reducido y acotado a los diferentes sectores de
empleados públicos dependientes del Estado santafesino, de allí que su lógica de
funcionamiento sea diversa al régimen nacional, en el cual los avatares del mercado
laboral (nivel de empleo y desempleo, evolución salarial, empleo informal) condicionan
más fuertemente el financiamiento de la seguridad social.
El control sobre las decisiones que pueden determinar la sustentabilidad del sistema
(especialmente lo inherente a la reposición de la fuerza laboral ante las jubilaciones) está
centralizado en los órganos del Estado y no dependen tanto de las leyes del mercado; aun
cuando ésas decisiones estén influidas por variables económicas (como los niveles de
recaudación o la solvencia fiscal por ejemplo).
Analizando el sistema previsional santafesino, vemos que pasaría si se calculara la
relación activo‐pasivo exclusivamente sobre el personal dependiente de la Provincia (lo
que no daría a su vez una foto completa del sistema, porque los dependientes de
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municipios y comunas, mutuales y otros organismos también aportan y obtienen los
beneficios que paga la Caja):
Año Pasivos beneficiarios Activos aportantes Relación
2005 50.723 105.086 2,07
2006 51.916 106.423 2,04
2007 53.487 110.962 2,07
2008 55.907 112.887 2,01
Vemos que la relación tuvo un descenso entre el año 2005 (fecha de sanción de la Ley
12464 que introdujo mejoras para los jubilados provinciales) y 2006, fenómeno que se
repite entre 2007 y 2008, y analizando la serie 2005‐2008 (ambos años inclusive), se
puede corroborar que, mientras se incorporaron 7801 nuevos empleados al sector público
provincial, en el mismo lapso la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia tuvo que
absorber 5184 nuevos beneficiarios del sector provincial (excluyendo municipios y
comunas).
En el orden nacional, la inclusión a partir del 2003 de 2,3 millones de nuevos jubilados se
vio en parte compensada con la creación de 3,4 millones de nuevos puestos de trabajo
registrados en la seguridad social.
Si tomamos en consideración que los cargos ocupados de la planta de personal total de la
provincia (sueldos liquidados, por ende activos aportantes a la Caja de Jubilaciones y
Pensiones de la Provincia) eran 114.563 al 31 de diciembre del 2009 (último dato
disponible), y los beneficiarios de jubilaciones y pensiones (según los datos del
Subsecretario de Seguridad Social) son actualmente 65.159, la relación activo‐pasivo
habría descendido a 1,75 a 1.
Para la eventualidad (casi segura) de que esos beneficiarios, 61.267 sean los propiamente
dependientes de la Provincia (ex empleados públicos de los diferentes sectores), para
volver a alcanzar la relación entre activos y pasivos del año 2005 en que se sancionó la Ley
12464 (o sea 2,07 a 1), en los primeros seis meses del 2010 la provincia tendría que haber
incorporado a su planta de personal 12.260 nuevos agentes, pues de lo contrario (como
pasa en realidad) la relación habría caído en la actualidad a 1,87 a 1.
Para calcular la cifra de beneficiarios provinciales propiamente dichos, del total de los
65.159 correspondientes a la Caja de Jubilaciones y Pensiones (no hay cifras
desagregadas por sector disponibles después de 2008), se ha excluido una suma
correspondiente a los empleados de Municipios y Comunas equivalente al promedio de
ese sector en el período 2005‐2008 analizado (3892 anuales), pero si se considera la
tendencia creciente de jubilados y pensionados, se podría tomar perfectamente la mayor
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cifra de la serie (4295 beneficiarios justamente en el año de lanzamiento de la reforma,
2005) y de ese modo los beneficiarios que trabajaron en áreas del Estado provincial serían
60.864.
Con este nuevo cálculo, los nuevos agentes que la provincia hubiese tenido que
incorporar a su planta de personal en los primeros seis meses de éste año para restablecer
la relación serían 11.425, y la relación activo/pasivo sería de 1,88 a 1.
Puesto de otro modo, desde 2005 hasta diciembre de 2009, la provincia habría
incrementado sus planteles de personal en 9477 agentes, pero en el mismo lapso habría
tenido que absorber entre 10.544 y 10.141 nuevos jubilados, según el cálculo que se
adopte, a la inversa de la tendencia observada en la Nación.
Este proceso (que compromete sin dudas la sustentabilidad del sistema a largo plazo)
obedece en gran medida a las reformas introducidas por la Ley 12.464 (que incluye
además un régimen opcional para la docencia con mejora del sistema de cómputo
diferenciado de servicios), y a otras circunstancias como el hecho de que en los próximos
años, el sector docente se volverá deficitario para la Caja provincial, porque comenzarán a
obtener sus jubilaciones por parte de ella los transferidos de las ex escuelas nacionales a
partir de 1993.
Sirvan las cifras precedentes para ilustrar en que medida (y pese a la diferencia de escala y
complejidad de los sistemas) una reforma a los sistemas previsionales, especialmente a la
forma de cálculo y reajuste de los beneficios, es una cuestión harto compleja que no
puede tomarse a la ligera, como lo hizo la oposición en el Congreso nacional con el
proyecto del 82 % móvil.
“La ANSES tiene superávit”
El título marca otras de las críticas que se escuchan con frecuencia cuando el gobierno
nacional opone al progreso de la iniciativa del 82 % móvil, el costo fiscal de la medida y la
insuficiencia de los recursos con que contaría la ANSES para afrontarlo.
Pese a que no muchos lo saben, el sistema previsional no se financia exclusivamente con
los aportes personales de los trabajadores y las contribuciones patronales: a esos recursos
hay que sumarles la afectación específica de parte de la recaudación impositiva, los
aportes del Tesoro nacional para cubrir el déficit (denominados técnicamente
Contribuciones Figurativas de la Administración Central) y otros recursos menores, como
el rendimiento de las colocaciones financieras (plazos fijos y Letras de Tesorería) de la
propia ANSES.
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Precisamente el organismo previsional nacional tiene asignados en el Presupuesto 2011
recursos por 182.181.584.240 $ (más de ciento ochenta y dos mil millones).
El 56,50 % de esos recursos (poco más de la mitad) provienen de los aportes y
contribuciones de patrones y empleados, 22,36 % de impuestos afectados (incluyendo el
15 % de la coparticipación correspondiente a las provincias, hecho por el cual Santa Fe ha
demandado al Estado nacional ante la Corte), 16,60 % de Contribuciones Figurativas de la
Administración Central y 4,54 % de otros recursos (por ejemplo las utilidades que le dejan
a la ANSES los plazos fijos, Letras del Tesoro y otras colocaciones financieras).
El mismo Presupuesto nacional prevé que la ANSES gastará $ 160.948.903.000, lo que
implicaría un superávit operativo de 21.232.681.240 $, que de inmediato se transformaría
en déficit si, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación fallara a favor de
Santa Fe y se le dejara de descontar el 15 % de la coparticipación destinado a financiar la
seguridad social (y al mismo tiempo se hiciera lo propio con todas las demás provincias);
pues los aportes provinciales (en realidad, los de la totalidad de las jurisdicciones de
gobierno comprendidas en la ley de coparticipación federal incluyendo la nacional, pero
la conclusión es la misma) ascienden para este año a 40.379.500.000 $, es decir casi el
doble del superávit operativo previsto.
Pero tampoco en la provincia los aportes de los empleados y las contribuciones del
Estado empleador, alcanzan a financiar totalmente el gasto de la Caja de Jubilaciones y
Pensiones; pese a que la problemática del empleo informal o no registrado no existe (o no
debería existir) en el Estado.
De acuerdo al texto vigente de la Ley 6915, la contribución patronal del Estado provincial
es del 17,2 % de la nómina salarial en el régimen general y del 21 % en el policial y
penitenciario regido por la Ley 11530; mientras que el aporte personal de los empleados
provinciales es del 14,5 % en el régimen general y 16 % en el policial y penitenciario.
Si se toma en cuenta que en el orden nacional los aportes personales son del orden del 11
% y la contribución patronal (que el proyecto del diputado Lozano plantea retrotraer a los
niveles anteriores a 1993 para financiar el 82 % móvil) es del 16 %, hay un diferencial a
favor del sistema provincial (ambas alícuotas suman en el régimen general un 31,7 % de la
masa salarial contra un 27 % en el orden nacional) que se refleja en el financiamiento del
sistema.
Veamos cual ha sido en los últimos años la incidencia de sus dos principales fuentes de
ingresos (aportes personales más contribución patronal) sobre el total de gastos de la
Caja provincial:
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Año 2003: 70,15 %
Año 2004: 75,38 %
Año 2005: 74,67 %
Año 2006: 80,53 %
Año 2007: 81,54 %
Año 2008: 84,62 %
Año 2009: 84,95 %
Año 2010: 86,91 % (Presupuestado)
Año 2011: 89,74 % (Presupuestado)
Estas cifras revelan un par de conclusiones: la suba de aportes (como propone Proyecto
Sur) es una buena alternativa para mejorar el financiamiento de la seguridad social y
garantizar una más adecuada recomposición (movilidad) de las prestaciones, pero por sí
sola no podría sustentar un mecanismo como el del 82 % móvil, para lo cual es necesaria
una política impositiva que afecte rentas económicas, o la reasignación de gastos; y aun
con un nivel más alto de aportes y contribuciones, el sistema provincial no puede
prescindir del componente tributario para financiarse, y de los aportes del Tesoro.
Otras cosas quedan también en claro: los trabajadores estatales santafesinos solventan el
sistema en mayor medida que los nacionales del conjunto administrado por la ANSES,
porque sus aportes son 3,5 puntos superiores a los de aquéllos, mientras que la
contribución patronal del Estado empleador es en la provincia de apenas 1,2 puntos más
que en la Nación; al par que la situación varía significativamente (una vez más) a partir del
año 2005.
Y es que en ese mismo año, en que se modificó la ley de jubilaciones provincial, se
sancionó la Ley 12.469 vulgarmente llamada de “blanqueo salarial”, por la que se
estableció la obligación del Estado santafesino de tomar en cuenta para el cálculo de los
haberes jubilatorios los conceptos salariales nomenclados como “no remunerativos”, o
sea sumas o partes del salario de los trabajadores estatales pagados “en negro”, sin
efectuarles descuentos para la seguridad social y (sobre todo) sin que el Estado haga la
contribución patronal por esa parte del salario.
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La ley además prohibió que en lo sucesivo se acordasen aumentos con ese carácter, y se
“blanquearan” progresivamente las sumas no renumerativas sin afectar el salario de
bolsillo de los trabajadores.
Como se ve una vez más, y considerando que el nivel de aportes y contribuciones se
mantuvo sin cambios, un proceso de blanqueo del empleo en negro (en éste caso de parte
del salario, más que de puestos de trabajo no registrados) es una contribución decisiva al
financiamiento genuino de la seguridad social.
“Usan la plata de los jubilados para cualquier cosa”
Esta es otra crítica que se suele escuchar, sobre todo cuando el Estado nacional financia
transitoriamente al Tesoro con recursos de la ANSES, generalmente mediante la emisión
de Letras de la Tesorería General, que deben ser canceladas dentro del ejercicio
presupuestario en que se emiten, y devengan intereses que acrecientan los recursos del
organismo provisional y por ende contribuyen a su financiamiento.
En éste caso no se considera que esos mecanismos de asistencia financiera intra‐estatal
en modo alguno modifican el aspecto sustancial de la gestión previsional: la inmensa
mayoría de los gastos de la ANSES (exactamente el 95,85 %) corresponden al pago de los
beneficios previsionales (jubilaciones y pensiones, incluyendo las no contributivas) y las
asignaciones familiares, incluyendo en ese cálculo a la Asignación Universal por Hijo, que
se abonaba con las utilidades del Fondo de Garantía y Sustentabilidad que no se
consolida contablemente con el Presupuesto nacional; y que recién a partir del
presupuesto nacional de éste año comenzará a abonarse con recursos justamente
presupuestarios.
Una situación similar se da en la provincia de Santa Fe con la ejecución del presupuesto de
la Caja de Jubilaciones y Pensiones, como se puede ver en el siguiente cuadro:
Porcentaje de las prestaciones de la Seguridad Social sobre el total del gasto de la Caja:
Año 2003: 98,59 %
Año 2004: 98,69 %
Año 2005: 98,78 %
Año 2006: 98,72 %
Año 2007: 98,86 %
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Año 2008: 95,52 %
Año 2009: 96,01 %
Año 2010: 98,56 % (Presupuestado)
Año 2011: 99,06 % (Presupuestado)
Como puede advertirse, la incidencia se mantiene constante con la sola excepción de los
años 2008 y 2009 (los dos primeros completos de la gestión de gobierno del Frente
Progresista), en que merma como consecuencia de la presencia (en ambos ejercicios) de
lo que se denominan Gastos Figurativos.
Esos gastos fueron 65.938.504,14 $ (el 3,45 % de los gastos de la Caja) en el 2008, y
75.744.229,09 $ (3,01 % de los gastos de la Caja) en el 2009, y significan ni más ni menos
que asistencia financiera de la Caja de Jubilaciones y Pensiones al Tesoro provincial, para
enjugar el déficit con que concluyeron ambos ejercicios presupuestarios del Estado
santafesino.
A diferencia de las Letras de Tesorería que suscribe la ANSES, esos Gastos Figurativos no
devengan intereses a favor del organismo previsional provincial, ni la obligación de
devolverlos por parte del Tesoro.
El gobierno provincial se ampara en una interpretación amañada del artículo 81 de la Ley
6915 que (en lo pertinente) dice claramente: “El Estado Provincial no podrá transferir a
Rentas Generales, ni dar otro destino que no fuera el específico, a los excedentes que
eventualmente pudieran generarse por aplicación de la presente Ley. Como excepción a lo
establecido, cuando sea revertida la situación deficitaria, el excedente de dichos fondos
deberá ser reintegrado a Rentas Generales por el organismo previsional, hasta el importe que
el tesoro provincial hubiera aportado en concepto de transferencias para cubrir déficits”.
Por qué decimos amañada: porque las propias Cuentas de Inversión provinciales
correspondientes a los ejercicios 2008 y 2009 arrojaron que el organismo lejos estuvo de
tener superávit (mayores recursos que gastos), y si los tuvo fue por los aportes del Tesoro
provincial, y no por la evolución de sus recursos propios con los que debe atender el pago
de las prestaciones (aspecto que quedó claro al analizar la evolución de lo recaudado en
concepto de aportes personales y contribuciones patronales).
Y si la situación fuese la contraria como señala el gobierno provincial y la Caja revirtió su
situación deficitaria y por eso “reintegró” fondos al Tesoro (en rigor los Gastos Figurativos
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no son eso de acuerdo a las normas contables, sino claramente aportes a la financiación
global de las cuentas públicas), ¿por qué razón el mismo gobierno viene reclamando
(incluso en la justicia) al Estado nacional por el incumplimiento de una presunta deuda
contraída para solventar el déficit de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia, a
partir del convenio firmado en diciembre de 2003 por el ex gobernador Obeid con el
entonces presidente Kirchner, luego ratificado por la Ley 12.907?
Tanto la administración Obeid como la de Hermes Binner contabilizan esa presunta
deuda (equivalente justamente al total del déficit anual de la Caja de Jubilaciones y
Pensiones) como un recurso en el Presupuesto provincial desde el 2007, pero la cláusula
sexta del convenio firmado entre las partes dice claramente: “La incidencia de las
modificaciones a la normativa de carácter previsional y del Sistema de Retiros provincial,
efectuadas por la Provincia de Santa Fe, con posterioridad al día 6 de diciembre de 1999, no
forma parte del déficit a financiar por el Estado nacional, según lo establecido por la Cláusula
Doceava del Compromiso Federal de fecha 6 de diciembre de 1999, ratificado por Ley del
Congreso Nacional Nº 25,235.”.
La cláusula transcripta está hablando con claridad de las modificaciones introducidas en
la Ley 6915 (régimen jubilatorio provincial) por su similar 12.464 en 2005 y que se han
explicado, de modo que si la ANSES (organismo de contralor de la ejecución del convenio
según lo acordado entre las partes) verifica que el déficit de la Caja provincial obedece al
pasaje de uno a otro régimen en cuanto al haber base o inicial y las mejoras posteriores, o
al sistema de movilidad adoptado, el Estado nacional no tiene la obligación de
solventarlo.
Esto implica que el gobierno de Binner debería dejar de decir que en la provincia se
reconoce el 82 % móvil y de pedirle a la Caja provincial que contribuya a financiar el
déficit del Tesoro, lo primero porque no es cierto, y lo segundo porque debilita
claramente su posición jurídica en el litigio entablado con la Nación por la presunta deuda
por ese concepto.
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