Armonizacion

LINEAS DIRECTRICES Y OBRAS DE CONSULTA DE CAD
ARMONIZANDO LA AYUDA PARA

MEJORAR SU EFICACIA
Documento sobre Buenas Prácticas
Un Informe de Consulta del CAD
OCDE
ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACION Y DESARROLLO
ECONOMICO
© OCDE, 2003
© Logiciel, 1987-1996, Acrobat, marca registrada de ADOBE
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reproducción de un solo ejemplar de este programa para uso personal o no comercial únicamente. Salvo con
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2, rue André-Pascal
75775 Paris, Cedex 16, Francia
ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACION Y DESARROLLO ECONOMICO
En virtud del Artículo 1 de la Convención suscrita en París el 14 de diciembre de 1960,

que entró en vigencia el 30 de septiembre de 1961, la Organización para la Cooperación
y Desarrollo Económico (OCDE) tiene por objetivo promover políticas diseñadas:
- para alcanzar el más alto crecimiento económico sostenible y empleo y un

creciente nivel de vida en los países miembros, al tiempo que se mantiene la
estabilidad financiera, y por lo tanto se contribuye al desarrollo de la economía
mundial;
- para contribuir a una firme expansión económica en los países miembros así
como los no miembros, en vías de desarrollo económico; y
- para contribuir con la expansión del comercio mundial en base multilateral y no
discriminatoria, de conformidad con los compromisos internacionales.
Los países miembros de la OCDE originales son Alemania, Austria, Bélgica, Canadá,
Dinamarca, España, los Estados Unidos, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia,
Luxemburgo, Noruega, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido, Suecia, Suiza y
Turquía. Los siguientes países se han convertido en miembros subsecuentemente
mediante adhesión en las fechas indicadas a continuación: Japón (28 de abril de 1964),
Finlandia (28 de enero de 1969), Australia (7 de junio de 1971), Nueva Zelanda (29 de
mayo de 1973), México (18 de mayo de 1994), la República Checa (21 de diciembre de
1995), Hungría (7 de mayo de 1996), Polonia (22 de noviembre de 1996), Corea del Sur
(12 de diciembre de 1996), y la República Eslovaca (14 de diciembre de 2000). La
Comisión de las Comunidades Europeas participa en el trabajo de la OCDE (Artículo 13
de la Convención de OCDE).
A fin de alcanzar sus objetivos, la OCDE ha creado cierto número de comités especializados. Uno de
ellos es el Comité de Ayuda al Desarrollo, cuyos miembros han decidido de común acuerdo, garantizar una
expansión del volumen agregado de recursos totales disponibles para países en desarrollo y mejorar su
eficacia. Con este fin, los miembros periódicamente revisan en conjunto tanto el volumen como la
naturaleza de sus aportes para programas de ayuda, bilateral y multilateral, y consultan entre sí sobre
todos los demás asuntos relevantes de sus políticas de ayuda al desarrollo.
Los miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo son Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá,
Dinamarca, España, los Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo,
Noruega, Nueva Zelanda, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido, Suecia, Suiza, y la Comisión de las
Comunidades Europeas.
Asimismo disponible en Inglés con el título de:
Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery
En Francés disponible con el título de:

“Harmoniser l’aide pour renforcer son efficacité”
ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

2
OCDE 2003 /La solicitud de permiso para una reproducción parcial para uso no comercial o destinado a la enseñanza
académica deben dirigirse al Centre français d’exploitation du droit de copie (Centro Francés para el Aprovechamiento de
los Derechos de Autor) (CFC), 20 rue des Grands-Augustins, 75006 París, tel. (33-1) 44 07 47 70, fax (33-1) 46 34 67 19, para
cada país exceptuando los Estados Unidos. En los Estados Unidos, el permiso debe obtenerse por medio del Copyright
Clearance Center (Centro de Acreditación de Derechos de Autor), (508) 750-8400, 222 Rosewood Drive, Danvers, MA
01923 USA, o CCC Online: www.copyright.com. Todas las demás solicitudes de permiso para reproducir o traducir todas
o partes de este libro, debe formularse a OECD Publications, 2 rue A”dré-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.

3
Prefacio
La Conferencia de Monterrey recalcó la importancia de establecer asociaciones entre

donantes y países en desarrollo como medio para avanzar más concretamente hacia el
cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio. Específicamente apela a los organismos de
ayuda para el desarrollo a que intensifiquen sus esfuerzos para:
Armonizar sus procedimientos operativos conforme a las más altas normas a fin de
reducir los costos de transacciones y hacer los desembolsos y entrega de la ayuda para el
desarrollo más flexible, tomando en cuenta las necesidades y objetivos de desarrollo
nacionales bajo autoridad del país destinatario.
La aplicación de procedimientos de donantes tan diversos conlleva un muy alto costo para
los países en desarrollo – especialmente los más pobres y más dependientes de ayuda. Por ejemplo,
cumplir con los requerimientos de múltiples donantes reduce significativamente la capacidad
administrativa de los países en desarrollo: merma la autoridad de los asociados sobre sus propios
planes de desarrollo y debilita su capacidad de efectivo manejo público. Es por ello que el Comité
de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE ha establecido un Grupo de Estudio para ver cómo la
ayuda puede ser provista más eficazmente mediante la simplificación y armonización de los
procedimientos de donantes.
El objetivo fundamental del Grupo de Estudio, establecido por un período de dos años, era
definir un juego de documentos de buenas prácticas sobre cómo los donantes pueden mejorar sus
procedimientos operativos para poder mejorar la iniciativa del país donante. De conformidad,
asimismo buscaba mejorar la eficacia global de la ayuda y reducir el costo – para donantes y
destinatarios – de gestión y asegurar la ayuda al desarrollo. El Grupo de Estudio ha asociado, en
el espíritu de la responsabilidad mutua, una amplia gama de países en desarrollo que representan
varias regiones geográficas y diferentes niveles de desarrollo. El proceso de consulta ha sido
llevado a cabo a distintos niveles.
Por una parte, el Grupo de Estudio invitó a dieciséis países en desarrollo asociados, 1
representando diferentes áreas geográficas y diferentes niveles de desarrollo, a participar en las
reuniones que resultaron en la preparación de los Documentos sobre Buenas Prácticas
presentados en este volumen.
Por otra parte, al tratarse de países en desarrollo, el Grupo de Estudio comisionó una
encuesta de consulta extensiva con el propósito de identificar las prioridades y perspectivas de
países en desarrollo sobre la armonización de prácticas de donantes. Las entrevistas se
desarrollaron con altas autoridades gubernamentales, funcionarios de ministerios técnicos y
representantes de organismos de ejecución de proyectos y organizaciones de la sociedad civil
relevantes en once países. Los resultados de la encuesta que han podido concretar el programa de
trabajo del Grupo de Estudio; se presentan en el apéndice de esta obra.
1
Los países representados fueron: Bangladesh, Bolivia, Camboya, Egipto, Foro del Pacífico, Guatemala,
Kenya, República de Kirguizistán, Malí, Marruecos, Mozambique, Rumania, Senegal, Tanzania, Uganda,
Vietnam.
4
Aplicación de Buenas Prácticas
Los donantes que quieran aplicar las buenas prácticas tendrán que resolver problemas
operativos reales, algunos de los cuales se detallan a continuación.
• ¿Qué cubren las buenas prácticas? Cubren tres áreas funcionales amplias donde los
donantes pueden mejorar sus procedimientos 2:
Las buenas prácticas entre donantes y gobiernos de países asociados –

Consisten por ejemplo, en primer lugar a depender más en el aparato
administrativo de países asociados para administrar la ayuda o programar
misiones, de acuerdo con la agenda del gobierno asociado. Estas buenas prácticas
necesitan ser acordadas y aplicadas por las partes interesadas y donantes en cada
país asociado.
Las buenas prácticas entre organismos donantes – Con el propósito
principal de prevenir cualquiera duplicación de trabajo tanto de gobiernos y
agencias de desarrollo asociados, un donante puede por ejemplo apelar a otro para
ejecutar ciertas funciones como la redacción de informes y diagnósticos. Algunas
de estas prácticas pueden ser específicas a una actividad o un país, mientras que
otras pueden estar sujetas a acuerdos más amplios entre dos o más donantes.
Las buenas prácticas dentro de sistemas de donantes individuales –
Corresponden a las modificaciones que pueden hacer los donantes a sus propios
sistemas para fortalecer la iniciativa de los asociados y reducir el costo de gestión
de la ayuda. Principalmente pueden consistir en proveerle al personal de las
agencias de desarrollo los medios para mejorar su capacidad en vista de estos
objetivos.
Al preparar estos documentos, se ha dado consideración especial a los riesgos potenciales

que se derivan de armonizar los procedimientos de donantes. Un estudio comisionado para tratar
esta inquietud, descubrió que los mismos eran limitados. Los Documentos de Buenas Prácticas
proveen orientación para tratar estos riesgos.
• ¿Cómo se aplicarán las buenas prácticas a las circunstancias locales? Deben ser
consideradas como punto de consulta en lugar de una serie de directrices que deben
cumplir todas las agencias de desarrollo, en todos los países, en todo momento. Adaptar
las buenas prácticas a las diversas situaciones de cada país requiere ante todo que los
donantes brinden mayor flexibilidad a sus procedimientos y políticas para acomodar las
variadas capacidades institucionales, tradiciones y la manera en que se han desempeñado
los asociados.
• ¿Por qué el fortalecimiento de la capacidad juega un papel importante? De
conformidad con todos los Documentos de Buenas Prácticas presentados en este volumen,
el manejo de la ayuda para el desarrollo en gran medida debe depender en los sistemas del
país asociado. Los donantes deben continuar en su esfuerzo de fortalecer la capacidad de
los países asociados. Por lo tanto, uno de los principios clave que se sucede en todos los
2Mientras que se reconoce que la implementación de estas buenas prácticas repercutirá en los países
asociados que manejan la ayuda al desarrollo, no está dentro de la competencia de CAD tratar estos asuntos.
5
Documentos es la importancia de simplificar y armonizar los procedimientos en maneras
que promuevan el desarrollo de la capacidad del país asociado.
• ¿Cómo integrar las buenas prácticas en los diversos mecanismos de entrega de
ayuda? La ayuda al desarrollo puede proveerse en las diversas modalidades de los
sistemas de gestión, métodos contables y mecanismos de financiamiento diferentes.
Generalmente, la ayuda se puede proveer de acuerdo con tres grandes modalidades: la
ayuda-proyecto, los programas sectoriales, y apoyo al presupuesto. Los donantes
usualmente aplicarán varias modalidades a la vez, aún para un solo país. En ciertos
casos, tales como marcos sectoriales, la ayuda-proyecto y apoyo al presupuesto, se pueden
combinar. Esto significa, por ejemplo, que el apoyo al sector de Educación en un país
incluirá tanto financiamiento a proyectos (como la construcción de escuelas) y apoyo
financiero al presupuesto central del Ministerio de Educación. Los Documentos de
Buenas Prácticas no abogan por la preferencia de una modalidad sobre otra; al contrario,
proveen indicaciones específicas para cada modalidad de ayuda donde sea apropiado.
• ¿Cómo sabremos si se está avanzando? Al aplicar estas buenas prácticas, se debe
medir los cambios que se produzcan en la manera en que la ayuda sea provista. Con esta
finalidad, los Documentos de Buenas Prácticas incluyen indicadores que le permiten a
asociados y donantes trazar el avance hacia asociaciones más efectivas. A fin de mejorar la
facilidad de su uso, trabajo adicional puede ser requerido para refinar estos indicadores.
Áreas para Promover las Buenas Prácticas
Existe un gran número de áreas donde las buenas prácticas se pueden aplicar
para fortalecer la eficacia de la ayuda. Las áreas focales del Grupo de Estudio fueron
seleccionadas tanto por su importancia como para evitar la duplicación inútil de
esfuerzos. Por ejemplo, CAD está llevando a cabo un programa de trabajo por separado
sobre las adquisiciones públicas, y se ha establecido una cooperación estrecha con otras
instancias sobre el tema de la evaluación.
Se ha acordado presentar las Buenas Prácticas en seis documentos con temas

específicos. Los mismos son uniformes con las conclusiones de la Encuesta de Evaluación de
Necesidades, y son los siguientes:
- Marco para la Coordinación de Donantes

- Trabajo Analítico de País y Preparación de Proyectos y Programas
- Medición de Desempeño en la Gestión de las Finanzas Públicas
- Informes y Control
- Informe y Revisión de Cuentas
- Cooperación Delegada 3
Aunque formalmente aprobados por CAD, estos documentos son el resultado de

extensiva discusión con organizaciones multilaterales y países asociados. Estos documentos
proveen un modelo que se puede aplicar a otras áreas, si es necesario.
3 Es decir, cuando un donante actúa en nombre de otro.

6
Agradecimientos
Esta publicación es producto del trabajo del Grupo de Estudio sobre las Prácticas de
Donantes de CAD, donde los Señores Richard Manning (RU) y MIchel Reveyrand (Francia)
fungen como su Presidente y Vicepresidente respectivamente. El Grupo de Estudio se estableció
en diciembre de 2000 por dos años por parte de CAD en asociación con otras agencias de
desarrollo. Su objetivo fundamental es de: fortalecer la autoridad local, identificar y analizar las
prácticas de donantes que puedan reducir las presiones sobre la capacidad de gestión de la ayuda
en países asociados, reduciendo a su vez los costos de transacciones.
El Grupo de Estudio estableció tres subgrupos especializados en las siguientes áreas:
- Informes y Seguimiento – Presidente Christoph Graf (Cooperación Suiza para el

Desarrollo)
- Etapa de Pre-implementación del Ciclo del Proyecto – Presidente Richard Teuten
(Departamento para el Desarrollo Internacional, RU)
- Gestión y Transparencia Financiera – Presidente Paul Bermingham (Banco Mundial).
El Grupo de Estudio y sus subgrupos están abiertos a todos los miembros del Comité de
Ayuda al Desarrollo y a todas las delegaciones con estatus de observadores de CAD,
principalmente las del Banco Mundial, el FMI y el PNUD. Dieciséis países en desarrollo
asociados lo estuvieron con el trabajo del Grupo de Estudio. Estos fueron: Bangladesh, Bolivia,
Camboya, Egipto, Foro del Pacífico, Guatemala, Kenya, Malí, Marruecos, Mozambique,
República de Kirguizistán, Rumania, Senegal, Tanzania, Uganda, Vietnam.
Fred Roos y Simon Mizrahi editaron este volumen con la asistencia de Kjerstin Andreasen. La
Secretaría agradece a M. Marc Jaudoin (AFD) por su contribución en la preparación de la versión
francesa de este documento.

7
INDICE GENERAL
Prefacio.......................................................................................................... 4
Agradecimiento............................................................................................ 7
SIGLAS .......................................................................................................10
DECLARACION DE ROMA SOBRE ARMONIZACION................. 11
ENCUESTA DE EVALUACION DE NECESIDADES...................... 15
CAPITULO 1...............................................................................................18
CAPITULO 2.............................................................................................. 37
CAPITULO 3.............................................................................................. 57
CAPITULO 4.............................................................................................. 69
CAPITULO 5...............................................................................................88
CAPITULO 6.............................................................................................113
APENDICE............................................................................................... 130
INDICE DE CUADROS
Cuadro 1.1. Principios Directrices para Proveer Ayuda Coordinada.............................. 20

Cuadro 1.2 . Asociaciones Donante-Gobierno..................................................................... 23
Cuadro 1.3 Programas Conjuntos para Apoyo Macro Financiero.................................... 24
Cuadro 1.4 El Programa de Educación Primaria de Distrito de India............................. 27
Cuadro 1.5 Donantes Trabajando Conjuntamente............................................................ 28
Cuadro 1.6 Adoptando Procedimientos Comunes............................................................ 28
Cuadro 1.7 Procedimientos de Donantes Comunes..........................................................28
Cuadro 1.8 Evaluación de Presiones para Flexibilizar el Trabajo.................................. 30
Cuadro 2.1 Compartir las Herramientas de Diagnóstico................................................. 42
Cuadro 2.2 Una Caja de Herramientas de Diagnóstico Común..................................... 42
Cuadro 2.3 Trabajo Analítico de Sector que forma la Base del Apoyo del Donante. 44
Cuadro 2.4 Iniciativas para Promover la Cooperación..................................................... 44
Cuadro 2.5 Participación del Gobierno Asociado en el Trabajo Analítico................. 45
Cuadro 2.6 Trabajo Analítico Conjunto.............................................................................. 45
Cuadro 2.7 Variando el Tamaño del Equipo de Trabajo Analítico.................................46
Cuadro 2.8 Trabajo Analítico Común Liderado por el Gobierno Asociado.................46
Cuadro 2.9 Preparación de Proyecto Liderada por el Donante...................................... 48
Cuadro 3.1 ¿Qué es un Examen Diagnóstico?................................................................... 58
Cuadro 3.2 Herramientas de Diagnóstico Actuales......................................................... 59
Cuadro 3.3 Mejorando la Supervisión Pública del Gasto Público............................... 65
Cuadro 3.4 Los Asociados Apoyan el Proceso.................................................................. 65

8
Cuadro 3.5 Elementos de un Marco de Medición de Desempeño Emergente........... 67
Cuadro 4.1 Conceptos Clave de los Informes y Seguimiento....................................... 71
Cuadro 4.2 Lecciones y Desafíos......................................................................................... 73
Cuadro 4.3 Dependiendo de los Sistemas de País Asociado......................................... 74
Cuadro 4.4 Alineando las Prácticas con los Sistemas ERP............................................. 75
Cuadro 4.5 Fortaleciendo los Sistemas de País................................................................. 76
Cuadro 4.6 Un Único Marco de Informe............................................................................ 77
Cuadro 4.7 Coordinación de Ayuda en la Ciudad de Ho Chi Minh............................ 77
Cuadro 4.8 Designando a una Agencia Líder................................................................... 77
Cuadro 4.9 Compartiendo Información en Línea............................................................ 79
Cuadro 4.10 Promoviendo la Demanda............................................................................. 79
Cuadro 4.11 Evaluaciones Conjuntas del Sector de la Salud........................................ 80
Cuadro 6.1 Código de Conducta....................................................................................... 117
Cuadro 6.2 Delegación de un Programa de País............................................................ 118
Cuadro 6.3 Evaluación de una Agencia de Desarrollo Líder....................................... 120
Cuadro 6.4 Delegando Responsabilidad para Actividades Específicas.................... 120
Cuadro 6.5 Cooperación Delegada: Consulta con Asociados...................................... 122
Cuadro 6.6 Delegación en Dos Programas Sectoriales................................................. 123
Cuadro 6.7 Delegación en Programa de Sector.............................................................. 123
Cuadro 6.8 Cooperación Delegada Norte-Sur................................................................ 124
Cuadro 6.9 Apoyo a las Escuelas Primarias.................................................................... 124
Cuadro A1. Presiones por Rango según Entrevistados................................................ 132
Cuadro A2. Sistemas Administrativos Paralelos........................................................... 133
Cuadro A3. La Dificultad que Representa Respetar las Reglas del País Asociado. 134
Cuadro A4. Procedimientos de Donantes Reducen el Valor de la Ayuda............,... 135
Cuadro A5. Procedimientos de Adquisiciones............................................................... 136
Cuadro A6. Sistemas de Informes que Compiten.......................................................... 137
Cuadro A7. Misiones de Ayuda No Coordinadas.......................................................... 139
Cuadro A8. Demoras en el Desembolso y Flujos de Ayuda Impredecibles............. 139
Cuadro A9.Asuntos Políticos y Económicos que Demoran el Desembolso...............140
Cuadro A10. Inadecuado Intercambio de Información..................................................141
Cuadro A11. Presiones – Comparando África y Asia.............................................,....... 142
Cuadro A12. Presiones – Comparando Países ................................................................. 143
Cuadro A13. Interrelación de Presiones Donante-Asociado......................................... 144
Cuadro A14. Problemas Subyacentes en las Relaciones de Ayuda........................... ..148
Cuadro A15. Tipos de Costos en la Relación de Ayuda................................................. 148
Cuadro A16. La Trampa de la Poca Propiedad................................................................. 149
Cuadro A17. Problemas Cambiantes en la Relación de Ayuda.................................... 149
Cuadro A18. ¿Reducción o Distribución de Costos?...................................................... 151
Cuadro A19. Rango Consolidado por Iniciativa............................................................. 152
Cuadro A20. Principios de Asociación – el DERP de Uganda...................................... 156

9
SIGLAS
TAP Trabajo Analítico de País
CAD Comité de Ayuda al Desarrollo (OCDE)
UE Unión Europea
PNB Producto Nacional Bruto
HIPC Países Pobres Altamente Endeudados
IAASB Junta Internacional de Estándares de Auditorias y Seguros
NIC Normas Internacionales de Contabilidad
FICC Federación Internacional de Contadores
INTOSAI Organización Internacional de Instituciones Superiores de Auditoria
IPSAS Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público
BMD Banco Multilateral de Desarrollo
ONG Organización No Gubernamental
OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
AED Ayuda Exterior al Desarrollo
ERP Estrategia para la Reducción de la Pobreza
DERP Documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza
ISA Institución Superior de Auditoria
SWAp Papel de Enfoque Amplio de Sector
UN Naciones Unidas
GDNU Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas

10
Declaración de Roma sobre Armonización
Los Ministros, Jefes de Agencias de Ayuda y otras Máximas Autoridades representando a

28 países destinatarios de ayuda y a más de 40 instituciones de desarrollo multilateral y
bilateral, firman la Declaración de Roma sobre Armonización en febrero de 2003.
Nosotros, máximas autoridades de instituciones multilaterales y bilaterales de desarrollo, y

representantes del Fondo Monetario Internacional, otras instituciones financieras multilaterales,
y países asociados, reunidos en Roma, Italia, el 24 y 25 de febrero de 2003, reafirmamos nuestro
compromiso de erradicar la pobreza, lograr un crecimiento económico duradero, y promover el
desarrollo sostenible, al tiempo que avanzamos hacia un sistema económico global integrador y
equitativo. Nuestras deliberaciones constituyen un esfuerzo internacional importante por
armonizar las políticas, procedimientos, y prácticas operacionales de nuestras instituciones con
aquellas de los sistemas de países asociados a fin de mejorar la eficacia de la ayuda al
desarrollo, y por ende contribuir a alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio (MDMs).
Respaldan directamente el amplio acuerdo de la comunidad internacional de desarrollo sobre
este tema, según lo plasmado en el Consenso de Monterrey (Informe de la Conferencia
Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo, Marzo 2002, párrafo 43). Expresamos nuestro
reconocimiento a los gobiernos de Jamaica, Vietnam, y Etiopía, así como a los donantes
bilaterales e instituciones internacionales que patrocinaron y coordinaron los talleres de trabajo
regionales en Kingston, Hanoi, y Addis Abeba en enero de 2003, en preparación para el Foro de
Roma. Los principios, lecciones, y mensajes clave sintetizados en los informes de estos talleres
de trabajo han enriquecido al Foro.
Aumento de la Eficacia en Términos de Desarrollo

A nosotros que formamos parte de la comunidad donante nos inquieta observar cada vez
más pruebas, de que con el tiempo, la totalidad y gran variedad de requisitos y procesos de
donantes para la preparación, entrega de, y seguimiento a la ayuda al desarrollo reducen la
limitada capacidad de los países asociados y les ocasionan costos de transacción improductivos.
Asimismo estamos concientes de las inquietudes de los países asociados que las prácticas de los
donantes no siempre coinciden con las prioridades y sistemas de desarrollo nacionales,
incluyendo sus ciclos de planificación de presupuesto, programas, y proyectos, y los sistemas
de gasto público y administración financiera. Reconocemos que estos temas requieren de la
acción urgente, coordinada, y sostenida para mejorar nuestra eficacia en el terreno.
Consideramos de gran importancia que los países asociados asuman un mayor liderazgo en
la coordinación de la ayuda al desarrollo, y que se le asista en mejorar su capacidad para ello.
Los países asociados por su parte emprenderán las reformas necesarias para permitir
progresivamente que los donantes confíen cada vez más en los sistemas nacionales, gracias a la
adopción de principios o estándares internacionales y a la aplicación de buenas prácticas. El
elemento clave que orientará esta tarea será el plan nacional que reconozca diversas
modalidades de ayuda (proyectos, enfoques sectoriales, y apoyo al presupuesto o balanza de
pagos), y asegure la participación de la sociedad civil, incluyendo al sector privado.

11
Las Normas o Principios de las Buenas Prácticas
Reconocemos que aún cuando nuestros orígenes históricos, mandatos institucionales,
estructuras de gobierno y autoridades varían, en muchos casos podemos simplificar y
armonizar nuestros requerimientos y reducir sus costos conexos, al tiempo que mejoramos la
supervisión fiduciaria y la rendición pública de cuentas, haciendo hincapié en la obtención de
resultados concretos en el fomento del desarrollo. Respaldamos la labor sobre buenas prácticas
de los equipos técnicos del Grupo de Estudio CAD-OCDE y los bancos multilaterales de
desarrollo (BMDs), y esperamos que el próximo año se complete el trabajo de armonización de
las Naciones Unidas que está siendo coordinado por el Grupo de Desarrollo (UNDG). Estamos
dispuestos a continuar aplicando las buenas prácticas existentes al tiempo que continuamos
identificando y divulgando otras.
Avances
Convenimos que, tanto para donantes como países asociados, los avances logrados en el
terreno en cuanto a programas y proyectos será un indicador concreto e importante del éxito de
nuestros esfuerzos. Reconocemos que tal avance puede ser facilitado y mejorado por los
esfuerzos de armonización a niveles internacionales y regionales. Tomando como base la labor
de los grupos de CAD-OCDE y BMDs, así como la experiencia de los países, incluyendo las
últimas iniciativas nacionales, nos comprometemos a continuar con las actividades en aras de la
armonización:
Comprobar que la prestación de ayuda al desarrollo se ajuste a las prioridades de los países
asociados, incluyendo las estrategias de reducción de la pobreza y enfoques similares, y que
los esfuerzos de armonización sean adaptados al contexto del país.
Examinar e identificar medios para modificar, cuando corresponda, nuestras políticas,
procedimientos, y prácticas institucionales y de países individuales, a fin de facilitar la
armonización. Asimismo, procuraremos reducir las misiones, inspecciones, e informes de
donantes, racionalizando condicionantes, y simplificando y armonizando la documentación.
La implementación progresiva – fortalecida por las experiencias hasta la fecha y los
mensajes de los talleres de trabajo regionales – de las normas o principios de buenas
prácticas en la prestación y gestión de ayuda al desarrollo, tomando en cuenta la situación
específica de cada país. Daremos a conocer las buenas prácticas a nuestros directivos y
personal de las sedes y oficinas de país, así como a otros asociados que trabajan en pro del
desarrollo en cada país.
Intensificar los esfuerzos de donantes para que deleguen las actividades de cooperación a
los países, incrementando la flexibilidad del personal en cada país para administrar los
programas y proyectos con mayor eficacia y eficiencia.
Desarrollar a todos los niveles de nuestras organizaciones, incentivos que fomenten el
reconocimiento por parte de directivos y demás funcionarios de los beneficios de la
armonización como medio para incrementar la eficacia de la ayuda.
Prestar apoyo al trabajo analítico de país de manera que refuerce la capacidad de los
gobiernos para asumir un papel de liderazgo preponderante e identificarse con los
resultados del proceso de desarrollo. En particular, nos esforzaremos junto con los
gobiernos asociados en forjar relaciones de colaboración más sólidas y mejorar la relevancia,
calidad, entrega, y eficacia de políticas del trabajo analítico de país.

12
Ampliar o racionalizar los esfuerzos liderados por país (independientemente que se hayan
iniciado en el sector privado, las áreas temáticas, o proyectos individuales), para simplificar
los procedimientos y prácticas de donantes, incluyendo el fortalecimiento de la cooperación
técnica en función de la demanda. La lista de países comprende actualmente a Etiopía,
Jamaica, Vietnam, Bangladesh, Bolivia, Camboya, Filipinas, Honduras, Países Insulares del
Pacífico, Kenya, Marruecos, Nigeria, Nicaragua, República de Kirguizistán, Senegal, y
Zambia.
Prestar apoyo presupuestario, sectorial, o para la balanza de pagos donde sea coherente con
el mandato del donante, o cuando existan arreglos políticos y fiduciarios apropiados. Al
suministrar esa ayuda se deberán aplicar las normas o estándares de buenas prácticas –
incluyendo coordinación con los ciclos presupuestarios nacionales y las revisiones a las
estrategias nacionales de reducción de la pobreza.
Promover la armonización de criterios en los programas mundiales y regionales.
Deseamos dejar constancia que una consecuencia positiva de nuestra colaboración en

materia de armonización ha sido el mayor intercambio y una mejor comprensión de las
coincidencias y diferencias observadas durante la preparación o revisión de nuestras
respectivas políticas, procedimientos, y prácticas operacionales. Intensificaremos esta
colaboración en el futuro, y estudiaremos la manera de contribuir a garantizar que las políticas
nuevas o modificadas se armonicen o puedan armonizarse adecuadamente con las de los países
asociados e instituciones donantes.
Reconocemos el trabajo global de seguimiento y evaluación de la contribución de donantes

en consecución de las MDMs. Supervisaremos y si fuere necesario, refinaremos los principales
indicadores de avance en la armonización tal como han sido descritos en los Documentos de
Buenas Prácticas de CAD-OCDE.
Reconocemos que las modernas tecnologías informáticas y de comunicaciones pueden

contribuir a promover y facilitar la armonización – constatada por el uso de conferencias
telefónicas y videoconferencias para el personal que trabaja en armonización, el Portal del
Desarrollo, al sitio electrónico del Grupo de Estudio Analítico, y los primeros trabajos sobre
gobiernos, adquisiciones y gestión financiera en línea. Nos comprometemos a redoblar
esfuerzos por el aprovechamiento de dichas tecnologías.
Próximas Medidas
A los países asociados se les motiva a diseñar sus propios planes de acción de
armonización, acordados con la comunidad donante, que definan propuestas de manera clara a
las que se les pueda dar seguimiento para armonizar la ayuda al desarrollo usando las
propuestas del Grupo de Estudio CAD-OCDE y los grupos de trabajo técnico de los BMDs
como puntos de consulta. A su vez, las agencias bilaterales y multilaterales accionarán para
apoyar la armonización a nivel de cada país. Como parte de su propio proceso de auto
evaluación, las agencias bilaterales y multilaterales y los países donantes, evaluarán e
informarán sobre el avance alcanzado en la aplicación de buenas prácticas, y el impacto de las
mismas. Cuando sea posible, usaremos los mecanismos existentes para desarrollar tales planes
y para evaluar e informar sobre tal avance, y velaremos porque estos planes se encuentren
disponibles al público.

13
Utilizaremos y fortaleceremos, incluyendo mediante la participación de países
asociados, los mecanismos existentes para mantener presión sobre nuestros colegas en la
implementación de nuestros acuerdos de armonización. Al respecto y en el contexto de la
Nueva Asociación para el Desarrollo de África, damos la bienvenida a las iniciativas regionales,
tales como el trabajo de la Comisión Económica para África, por una revisión conjunta anual de
la eficacia de la ayuda en el marco de la responsabilidad mutua que asimismo trataría los temas
de armonización.
Al reflexionar sobre nuestra experiencia de estos últimos dos días, planeamos reuniones
para un posbalance a comienzos de 2005 luego de la revisión ya programada en CAD-OCDE en
2004. Este seguimiento evaluaría el avance en y sostenimiento del impulso de cambios
fundamentales que fortalezcan la provisión de ayuda, y contribuiría a la revisión de la
implementación del Consenso de Monterrey, cuyas programación y modalidades se espera
queden definidas en 2005.

14
ENCUESTA DE EVALUACION DE NECESIDADES 4
El Grupo de Estudio reconoció que en aras de su trabajo era esencial consultar a los
países asociados sobre sus puntos de vista de las prácticas de los donantes. Esto se logró de dos
maneras. Primera, los representantes de dieciséis países asociados participaron en las reuniones
del Grupo de Estudio. Segunda, se comisionó una Encuesta de Evaluación de Necesidades en
once de estos países representando diferentes áreas geográficas y niveles de desarrollo. La
siguiente sección es un resumen ejecutivo de los hallazgos de esta encuesta; el texto completo se
presenta en el apéndice de este informe.
La encuesta fue diseñada para establecer los puntos de vista de países asociados sobre
dos preguntas principales: ¿Cómo pueden los donantes mejorar la ayuda al desarrollo para
apoyar las estrategias de desarrollo de los países y lideradas por los mismos? Y, ¿cuáles
prácticas de donantes, dentro de las circunstancias actuales, son más un detrimento a la eficacia
de estas estrategias? Para poder establecer estos puntos de vista, los consultores llevaron a cabo
una encuesta de más de 400 entrevistas con autoridades, expertos y personal de donantes
clave. 5
La encuesta fue estructurada en dos partes. La primera examina los puntos de vista de
países asociados sobre las prácticas de donantes que ejercen mayor presión sobre los países
asociados. La segunda identifica las áreas prioritarias para mejorar las prácticas de donantes.
Las Presiones sobre Países Asociados

El primer objetivo de la encuesta fue identificar las prácticas de donantes que ejercen
mayor presión sobre los países asociados en términos de apropiación, costos de transacciones
de la ayuda, y eficacia de la misma. Con esa finalidad, cada entrevistado describió las tres
presiones más importantes con respecto a la eficaz provisión de ayuda. Las respuestas luego
fueron agregadas en siete categorías que se presentan en el Cuadro I a continuación.
Cuadro I. Presiones en Rango según Entrevistados

Rango Tipo de Presión Frecuencia de Mención
1 Prioridades y Sistemas liderados por donante ++++++++++++++
2 Dificultades con los procedimientos de donantes ++++++++++
3 Prácticas de donantes no coordinadas +++++++
4 Excesiva exigencia de tiempo ++++++
5 Demoras en los desembolsos ++++++
6 Falta de información +++++
7 Exigencias superiores a la capacidad nacional ++
4Los puntos de vista y análisis presentados en este informe, son responsabilidad de la Universidad de
Birmingham. No reflejan posiciones de los miembros de CAD, ni representan la posición oficial de los
gobiernos de los países examinados en el estudio.
5La lista de países es un subgrupo de dieciséis países asociados con el Grupo de Estudio. Los mismos son
Bangladesh, Bolivia, Camboya, Egipto, Mozambique, Países Insulares del Pacífico (Fiji, Samoa y Vanuatu), Rumania,
Senegal, Tanzania, Uganda y Vietnam.

15
El principal resultado substanciado por la encuesta es en el sentido que hay significativa
falta de apropiación nacional. La misma ha sido definida en la encuesta como la capacidad de
los gobiernos asociados de diseñar y gestionar sus propios planes de desarrollo al tiempo que
dependen de la ayuda al desarrollo. La encuesta asimismo confirmó que muchas personas en la
comunidad donante ya sabían que la gestión de diferentes procedimientos de donantes
constituye una enorme presión para los países asociados. Tanto la falta de apropiación y el costo
de prácticas de donantes no coordinadas ejercen presión sobre los países asociados de diferentes
maneras. Su descripción se incluye en los siguientes párrafos:
• Prioridades y Sistemas Liderados por Donante – Esta fue la presión más frecuentemente
mencionada por todos los países entrevistados. Abarca dos dimensiones conexas. La
primera en lo que concierne a la presión que los donantes ejercen sobre las políticas y
estrategias de desarrollo de los asociados. Ejemplos específicos ilustran la misma en el
informe principal. La segunda se refiere a los sistemas de gestión de ayuda de los donantes,
diseñados para cumplir principalmente con los requisitos del donante en lugar de apoyar
las necesidades y prioridades nacionales. Un tema particularmente recalcado en la encuesta
fue la confianza del donante en sistemas de gestión paralelos
• Dificultades con los Procedimientos de Donantes – Esta presión se refiere a las dificultades
confrontadas por los países asociados al aplicar ciertos procedimientos de donantes
específicos. Los entrevistados recalcaron las adquisiciones y asistencia técnica como dos
áreas importantes que presentan desafíos para sus administraciones. Esta categoría
asimismo incluye problemas asociados con los cambiantes sistemas, políticas y personal de
los donantes.
• Prácticas de Donantes No Coordinadas – Muchos entrevistados adujeron dificultades en
comprender y cumplir con los múltiples y diversos requisitos de diferentes donantes. El
problema es particularmente grave cuando sistemas donantes competitivos duplican sus
demandas sobre las administraciones de los asociados. Por ejemplo, cuando todos los
diferentes donantes cofinanciadores de la misma actividad requieren diferentes informes en
distintas fechas para cumplir con sus propios requisitos contables.
Áreas Clave por Fortalecer

La segunda parte de la encuesta examina las áreas clave donde los entrevistados
indicaron que reformas en mucho contribuirían a fortalecer la eficacia de la ayuda al desarrollo.
Como en la sección anterior, las respuestas han sido agregadas por categoría. Se detallan en el
Cuadro II a continuación.

16
Cuadro II. Iniciativas Sugeridas para Mejorar la Gestión
Rango Iniciativa Sugerida Frecuencia de Mención
1 Simplificar procedimientos y sistemas +++++++++++++++
2 Armonizar procedimientos +++++++++++++
3 Alinear procedimientos en sistemas de asociados ++++++++++++
Compartir la información
4 No atar la ayuda +++++++++++
5 Respetar las prioridades y estrategias nacionales ++++++++++
6 Fortalecer la capacidad local +++++++++
Usar una estructura coordinada
7 Confiar en el apoyo presupuestario +++++++++
8 Confiar en los SWAps +++++++
9 Bajo el Presupuesto de Apoyo +++++++
10 Bajo los SWAps ++++++
Las iniciativas sugeridas por los entrevistados son uniformes con su percepción de las
principales presiones. Reflejan la necesidad de fortalecer la apropiación nacional y tratar el
problema de los altos costos de transacciones de múltiples prácticas no coordinadas de
donantes. Las primeras cuatro se describen brevemente a continuación:
• Los Donantes deben Simplificar sus Procedimientos – Casi todos los países mencionaron
la simplificación de procedimientos de donantes como la iniciativa más importante para
reducir las presiones. Ofrece a los asociados y donantes un número de ventajas. Cumple con
el objetivo de reducir los costos de transacciones de la ayuda al tiempo que elude el costo de
negociar procedimientos comunes o armonizados.
• Los Donantes deben Armonizar sus Procedimientos – Se describieron las diferentes
modalidades para lograr una mejor armonización, incluyendo sugerencias que los donantes
deben acordar y adoptar una serie de procedimientos común, o los donantes confiar el uno
en el otro para tareas específicas (cooperación delegada).
• Los Donantes deben Alinear Procedimientos con Sistemas de Asociados – Una modalidad
específica de armonizar procedimientos de donantes es cuando los donantes alinean sus
procedimientos con aquellos del país asociado. Se sugirió que debe ser considerado como
un proceso a mediano plazo que puede comprender un número de pasos intermedios. El
primer paso por ejemplo, incluye que los donantes sincronicen sus procedimientos con los
ciclos de políticas clave de los asociados (por ejemplo, el ciclo presupuestario). El paso
concluyente se logra cuando los donantes confían plenamente en los sistemas de los
asociados. Este proceso requiere de una estrecha colaboración entre la comunidad donante y
el país asociado.
• Los Donantes deben ser más Transparentes – Notorio es que los donantes deben
incrementar el nivel de comunicación entre si mismos y con el gobierno. Los donantes y los
gobiernos asociados deben compartir su información sobre actividades, procedimientos,
informes y resultados de evaluaciones, planificadas y en ejecución, con mayor frecuencia.
Esto podría mejorar la eficacia de las actividades de ayuda y asimismo beneficiaría los
esfuerzos de coordinación al tiempo que reduce la duplicación de actividades.

17
Capitulo 1
MARCO DE COOPERACION DE DONANTES
Resumen. La eficacia de la ayuda de un donante en un país asociado se ve afectada

por la naturaleza del marco institucional en sus relaciones con el gobierno asociado y
con los otros donantes, y por sus propias reglas y cultura internas. En años recientes,
los donantes han reconocido la importancia de garantizar que estos marcos de
trabajo apoyen estrategias de reducción de la pobreza o enfoques similares
nacionales.
Diferentes objetivos e intereses entre donantes y gobiernos asociados pueden

mermar la eficacia de la ayuda. El apoyo del donante puede verse opacado y ser
impredecible. La manera de proveer la ayuda puede crear una presión innecesaria
sobre los países asociados, entorpecer los esfuerzos de fortalecer la capacidad del
país asociado y debilitar el liderazgo del gobierno asociado y su responsabilidad
ante su propio pueblo.
Este capítulo detalla nueve principios directrices para proveer ayuda al desarrollo
más coordinada y eficaz. Estos principios sustentan no solamente las buenas
prácticas en la definición de un marco eficaz, sino que también todas las buenas
prácticas en los siguientes cinco capítulos.
Este capítulo asimismo especifica buenas prácticas que los donantes pueden adoptar
para desarrollar el marco global de relaciones de donante – gobierno asociado, para
la coordinación donante-donante, y para los sistemas de donantes individuales. Si se
adoptan, mejorarían el intercambio de objetivos entre donante y gobierno asociado,
haría más claras las expectativas de cada uno y los flujos de ayuda serían más
predecibles y transparentes. Los donantes se coordinarían de manera tal que fuese
transparente y minimizara costos de transacciones innecesarias para los países
asociados. Las reglas y culturas internas de los donantes motivarían a su personal a
comportarse de manera cooperativa y tan flexible como sea posible.

18
Introducción
Los donantes individuales no trabajan aisladamente. Invariablemente llevan a
cabo operaciones que requieren la participación de un gobierno asociado y generalmente
trabajan en áreas donde otros donantes ya intervienen. Las relaciones de trabajo eficaces,
basadas en la confianza y respeto mutuos, son vitales. La experiencia demuestra que
deben basarse en objetivos explícitos, compartidos, y en un marco institucional para la
coordinación que reconcilie los diferentes intereses de manera constructiva.
Un buen marco para coordinar la ayuda permitirá el liderazgo de los gobiernos

asociados, simplificando las relaciones de trabajo y creando flexibilidad donde haga
falta. Asimismo facilitará el diálogo entre donantes y la sociedad civil con el sector
privado en un país asociado.
Un buen marco para coordinar la ayuda implica las relaciones donante-asociado,

relaciones entre donantes, y los sistemas de donantes individuales, como sigue:
Un marco global para la ayuda al desarrollo en un país en particular que establece

un consenso entre el gobierno y los donantes sobre objetivos y estrategia, y que
incluye un acuerdo sobre foros, reglas y agendas para manejar el diálogo entre
donantes y gobierno.
Arreglos entre diferentes donantes para fortalecer la coordinación y simplificar
procedimientos donde no sea posible usar los sistemas del gobierno asociado.
Reglas y cultura internas del donante que afectan la capacidad de formar
asociaciones eficaces entre gobiernos asociados y otros donantes.
A continuación se describen algunos principios directrices para desarrollar estos

marcos y las buenas prácticas específicas en su diseño y operación. Indicadores posibles
de estas buenas prácticas se detallan en las Notas Técnicas de Orientación presentadas al
final de este capítulo.
Principios Directrices
En años recientes, los donantes han recalcado la importancia de sus relaciones
con los gobiernos asociados, y en particular, centrándose en estrategias de país
diseñadas nacionalmente para el proceso de desarrollo. Esta tendencia se ha visto
favorecida con el desarrollo de estrategias de reducción de la pobreza nacionales y
enfoques similares que enfatizan la responsabilidad de los donantes que esta
apropiación sea efectiva. Asimismo enfatizan la necesidad de cambiar la naturaleza de la
responsabilidad para que los requisitos de los donantes apoyen a los sistemas
nacionales.
Los principios fundamentales de este nuevo enfoque de asociación se detallan en

el Cuadro 1.1. Reflejan prioridades identificadas en los Lineamientos CAD sobre
Reducción de la Pobreza (2001) y adoptados por la comunidad internacional en la
Declaración del Milenio y en el Consenso de Monterrey. Proveen una serie de principios
directrices para todas las buenas prácticas en este volumen. La capacidad de los
donantes de adoptar muchos de estos principios directrices, y las buenas prácticas que

19
de ellos se derivan, depende del compromiso y capacidad de los gobiernos asociados
por mejorar la coordinación de donantes y la eficacia de la ayuda.
Cuadro 1.1. Principios Directrices para Proveer Ayuda Coordinada
1. Los donantes deben apoyar las estrategias de reducción de la pobreza de

concepción nacional lideradas por el país, o marcos nacionales equivalentes, y
basar su programación en las necesidades y prioridades identificadas en las
mismas.
2. La ayuda al desarrollo debe proveerse de manera que fortalezca, y no socave
inadvertidamente, la capacidad sostenible de los países asociados de desarrollar,
implementar y ser responsables de sus políticas ante sus propios pueblos y
legislaturas.
3. La coordinación de prácticas de donantes mejora la eficacia de la ayuda,
particularmente para países dependientes de esa ayuda. La coordinación de la
ayuda debe, cuando sea posible, ser liderada por los gobiernos asociados.
4. La confianza en los sistemas de gobiernos asociados, donde estos provean garantía
razonable que los recursos de cooperación están siendo usados para propósitos
acordados, seguramente fortalecerá el logro de mejoras sostenibles en el
desempeño gubernamental.
5. Los países asociados y los donantes tienen un interés común en garantizar que los
fondos públicos sean usados apropiadamente.
6. Los donantes deben trabajar estrechamente con los países asociados para enfrentar
las debilidades en la capacidad institucional u otras presiones que no otorgan
garantía razonable del uso de los recursos de cooperación.
7. El desarrollo de sistemas adecuados en los países asociados a menudo será un
proceso de mediano plazo. Hasta que los donantes no confíen en los mismos,
deben simplificar y armonizar sus propios procedimientos para reducir la presión
ejercida sobre los países asociados.
8. Ningún enfoque por sí es adecuado a todos los países. La manera en que se
implemente la armonización necesita adaptarse a las circunstancias y capacidades
institucionales locales.
9. Ayudar para conceder poder a la sociedad civil y apoyar organizaciones que
efectivamente representen al sector privado, asimismo puede fortalecer el
desempeño del gobierno asociado.
Buenas Prácticas
Relaciones Donante – Asociado
Los países asociados tienen legítimos intereses en la autonomía de acción, y en la
transparencia y previsibilidad de los flujos de ayuda. Los donantes tienen inquietudes
legítimas en lo que concierne a la buena gestión y el impacto de su ayuda. Esto puede
ocasionar tensión entre las buenas prácticas de promover la apropiación y la asociación
con gobiernos asociados y el deseo de los donantes de garantizar que la ayuda está
siendo usada para los propósitos intencionados y que contribuye a promover reformas.
Una efectiva relación de ayuda requiere que el donante y el gobierno asociado
20
fortalezcan un consenso de trabajo en objetivos y estrategia. Esto se facilita cuando el
consenso cuenta con una estrategia definida, claramente presentada e implementada.
Cuando la capacidad gubernamental es débil, los donantes se ven desafiados en su
apoyo a países asociados para desarrollar una estrategia nacional propia. Las estrategias
de reducción de la pobreza cada vez más son el foco de un acuerdo estratégico, toda vez
que vinculen el sistema de planificación y de presupuesto del país.
Un reto adicional para los donantes en el fortalecimiento de asociaciones, es

lograr un acuerdo claro con los gobiernos asociados en cuanto a cómo el desempeño del
gobierno será evaluado y cómo esta evaluación se usará para definir los flujos de ayuda.
La transparencia y la previsibilidad de los flujos de ayuda, fortalecen la confianza entre
donantes y gobiernos asociados.
Estos desafíos sugieren las siguientes buenas prácticas (a continuación) para

crear una relación donante – asociado efectiva, donde exista una comprensión
compartida de los objetivos y estrategias:
• Estipular los objetivos y operaciones de programas de países individuales y

divulgarlos tanto como sea posible – Los donantes deben estipular los objetivos, y
operaciones indicativas que planean apoyar, en cada uno de los programas
substantivos de país. Al desarrollarlos, deberían:
Consultar a los gobiernos asociados sobre la compatibilidad de las operaciones

propuestas con la estrategia de reducción de la pobreza del país asociado o su
marco nacional equivalente.
Basar el análisis de las necesidades de desarrollo y potencial del país en un

análisis propio del gobierno asociado sobre su documento de estrategia de
reducción de la pobreza o marco nacional equivalente.
Compartir las propuestas de apoyo clave con el gobierno asociado, otros

donantes y la sociedad civil.
Un programa de país explícito, abierto, que hace uso del análisis común y
considera los objetivos del gobierno asociado, puede ayudar a reducir el riesgo de
incoherencia o duplicación del apoyo del donante en un país asociado (consultar el
Cuadro 1.3).
• Programación de ayuda para varios años – Los donantes, donde sea posible, deben
programar su ayuda para un marco de tiempo de varios años que sea uniforme con
el horizonte de planificación financiera del gobierno asociado, y que sea transparente
acerca de las circunstancias bajo las cuales la ayuda es provista. La combinación de
financiamiento a largo plazo y más predecible, permite a los gobiernos asociados
confiar más en la fiabilidad del financiamiento del donante – esto es necesario para
planear incrementos en la capacidad de proveer servicios, y facilita la gestión
macroeconómica.

21
• Indicadores de desempeño de uso común – Los donantes y gobiernos asociados
deben estar de acuerdo en indicadores de desempeño que sean sencillos, mesurables,
priorizados, y fácilmente verificables. Donde los donantes financien las mismas
operaciones, deben hacer uso de los mismos indicadores de desempeño.
• Establecer un marco de cooperación de ayuda común – Los donantes y los

gobiernos asociados deben acordar un marco para examinar y dar seguimiento a su
ayuda, e intentar incorporarlo en los procesos de inspección y seguimiento de
múltiples donantes tales como procesos de inspección de foros consultivos y de un
gobierno asociado, como parte del fortalecimiento de un marco común para
coordinación de ayuda (consultar Cuadro 1.2).
• Proveer información completa sobre flujos de ayuda – Los donantes deben proveer
a los gobiernos asociados información completa sobre flujos de ayuda. Esto debe
hacerse regularmente y ser programado oportunamente. Le permitirá a los
gobiernos asociados integrar la ayuda en la gestión macroeconómica y
presupuestaria y de publicar detalles sobre la ayuda recibida (consultar el Cuadro
1.3).
• Apoyar el liderazgo de los gobiernos asociados en la coordinación de ayuda – Los

donantes deben apoyar el liderazgo de los gobiernos asociados en la coordinación de
ayuda para poder vincular la ayuda a los procesos de planificación de desarrollo y
presupuesto. Los gobiernos asociados deben liderar las instituciones consultivas
globales, incluyendo organizar y presidir los grupos consultivos, las reuniones de
alto nivel, los grupos de trabajo y arreglos similares, y de proveer la Secretaría. Esto
requiere de personal, recursos adecuados y una ubicación apropiada dentro de la
estructura gubernamental. Donde sea necesario, los donantes deben estar
preparados a apoyar el proceso de coordinación financiera y técnicamente. El apoyo
del donante al liderazgo del gobierno asociado debe ser llevado a cabo de manera tal
que le permita a los donantes continuar consultando con la sociedad civil y
representantes del sector privado del país asociado sobre los temas objeto de la
cooperación. Cuadro 1.2 – Asociaciones Donante – Gobierno

22
Cuadro 1.2 . Asociaciones Donante-Gobierno
Uganda – Desde 1997 el Gobierno de Uganda (GoU) y los donantes se han coordinado
para mejorar la eficacia de la ayuda centrando el apoyo a través del Plan de Acción de
Erradicación de la Pobreza (PAEP). El PAEP delinea la estrategia amplia del GoU para la
erradicación de la pobreza y, en el Volumen III, el compromiso compartido que el apoyo
solamente será solicitado y provisto para programas que se incluyen en el PAEP. El
Volumen III asimismo delinea las modalidades preferidas para el apoyo de donantes, con
un apoyo de presupuesto general o sectorial específico identificado como el método
deseado de desembolso de ayuda. Estos principios están siendo puestos en operación con
el objetivo de contar con procedimientos comunes para marzo de 2003.
La implementación del PAEP y la coordinación de donantes se facilitan mediante un

Crédito de Apoyo a la Reducción de la Pobreza (CARP). El CARP trata los temas que
afectan al sector público identificados durante las reuniones de revisión conjunta dos
veces al año entre el gobierno asociado, las ONGs-donantes o el sector. El CARP es una
matriz de acciones, con puntos de referencia e insumos, desarrollado mediante un
proceso consultivo. Varias agencias, y todos los que prestan apoyo presupuestario, usan
la política matriz como el marco para desembolsos al tiempo que dan seguimiento a la
implementación del PAEP vía el Marco de Gastos a Mediano Plazo y el proceso
presupuestario. Se celebra una reunión de revisión de avance anual entre Gobierno-
Donante para compararlo con lo desarrollado y los indicadores PAEP. Los donantes por
lo tanto cuentan con referencias compatibles compartidas alrededor de lo que se
moviliza su apoyo presupuestario.
Si bien es cierto que se requiere de avance en un número de áreas (por ejemplo,

mejorar la previsibilidad de financiamiento y una mejor coordinación del trabajo
analítico), una serie de beneficios de estos arreglos ya son visibles:
La propiedad de Uganda de sus programas de reducción de la pobreza y el gasto

público, el fortalecimiento de las instituciones presupuestarias, y la reducción en los
costos de transacciones de ayuda externa.
Un enfoque multi-sectorial promoviendo la coordinación y colaboración que son

elementos esenciales de la reforma institucional.
Un enfoque completo sobre los problemas sectoriales y del sistema completo en la

entrega más eficaz de los servicios.
Los temas particulares emergen cuando los donantes canalizan fondos por medio de los
sistemas del gobierno asociado y el desembolso de estos fondos se vincula al desempeño
gubernamental. Hay un espectro de tales operaciones de donantes, desde ciertos tipos de
proyectos manejados por el gobierno asociado en la provisión de un apoyo presupuestario
no específico. Existen varios elementos que potencian la vulnerabilidad de los gobiernos
asociados a cualquier falta de coherencia al proveer la ayuda – se deben directamente a que
el presupuesto del gobierno asociado puede estar sujeto a un gran grado de condicionantes

23
políticas. En caso de apoyo presupuestario, sea general o específico por sector, estos
elementos propician la existencia de un marco común para la provisión del apoyo
presupuestario acordado entre un gobierno asociado y aquellos donantes que proveen tal
apoyo. Un marco tal provee mayor claridad y transparencia a las expectativas mutuas de
donantes y gobierno asociado. Este mayor entendimiento permite a los gobiernos asociados
planificar con más seguridad, usar estos recursos para mejorar el desempeño de país y
facilitar la gestión macroeconómica. Importantes elementos de tal marco común de apoyo
presupuestario, se detallan a continuación:
Cuadro 1.3 Programas Conjuntos para Apoyo Macro Financiero
Mozambique – Los principales donantes que proveen apoyo presupuestario directo operan
como un grupo (conocido como el G10), en apoyo del Programa Conjunto de Apoyo Macro
Financiero acordado en Noviembre de 2000, y regido por un Memorando firmado entre el
Gobierno de Mozambique (GoM) y los donantes participantes. Los elementos clave de este
arreglo innovador son:
Los objetivos a largo plazo se estipulan explícitamente. El diálogo regular se lleva a cabo
entre el GoM y los donantes sobre áreas clave detalladas en el Acuerdo de Programa
Conjunto (APC). Las reuniones trimestrales de manera particular se centran en revisiones a
las prioridades de ingresos y gastos, la ejecución de presupuesto, y el avance alcanzado en
la implementación de la estrategia de reducción de la pobreza de Mozambique (PARPA).
La revisión anual del programa en marzo/abril es seguida por promesas provisionales de

apoyo al presupuesto general para el siguiente año calendario, confirmado (asumiendo una
continuación exitosa del programa) junto con un programa de desembolso trimestral luego
de la aprobación del Presupuesto del Estado en diciembre.
Los arreglos comunes se usan para desembolsar al apoyo al presupuesto general mediante
un mecanismo sencillo que provee financiamiento no atado, no especificado.
El condicionamiento político dentro del actual APC, requiere que el GoM implemente el
programa de reducción de la pobreza según lo descrito en sus documentos de planificación
clave, tales como PARPA y el marco fiscal de mediano plazo, y permanecer en curso con su
programa macroeconómico según lo estipulado en el Servicio de Mejora en la Reducción de
la Pobreza acordado con el FMI. Al presente, los donantes tienen la libertad de agregar
condiciones políticas fuera del acuerdo principal, aunque el objetivo es lograr una posición
de donantes común sobre las condiciones a aplicar, y cómo deben ser evaluadas.
El Banco Mundial y el FMI asisten a las reuniones en calidad de observadores. Tanto el

gobierno como los donantes consideran estos arreglos exitosos. Tratar con los donantes
como un grupo ha reducido la presión que implica las reuniones y simplifica el diálogo, al
tiempo que se aprecia mayor claridad en el volumen y programación de desembolsos de
donantes. El gobierno quisiera que esto continuara con compromisos de varios años, y con
una previsibilidad mejor para garantizar un enfoque más coherente y explícito al
condicionamiento.

24
• Un marco de condicionamiento común – Los donantes deben acordar un marco de
condicionamiento común, haciendo uso de una estrategia de reducción de la pobreza del
asociado o su marco nacional equivalente. Esto proveerá una carta a la cual puedan
recurrir los donantes en sus operaciones individuales. Los donantes deben limitar su
condicionamiento a este marco común. El objetivo es evitar la proliferación de
condiciones impuestas por parte de donantes individuales (consultar el Cuadro 1.2).
• Compromisos financieros de varios años – Los donantes, donde sea posible, deben
hacer compromisos financieros de varios años (sujetos a desempeño), para permitirle a
los gobiernos asociados planificar sus proyecciones macroeconómicas y fiscales a
mediano plazo.
• Compatibilidad de compromisos y desembolsos con los ciclos del gobierno asociado –

Los donantes deben programar sus compromisos para que sean compatibles con el ciclo
presupuestario del gobierno asociado y programar los desembolsos de manera flexible
para mejorar la gestión macroeconómica del gobierno asociado.
• Revisión del apoyo presupuestario integrado en los procesos de revisión del gobierno
asociado – Los donantes deben incorporar las revisiones de su apoyo presupuestario en
los procesos liderados por el gobierno asociado de revisar su propia estrategia de
reducción de la pobreza o marco nacional equivalente en caso de un apoyo
presupuestario general, o programas sectoriales en caso de apoyo presupuestario por
sector (consultar Cuadro 1.2).
• Un proceso abierto para tratar inquietudes sobre la gestión – Los donantes y los
gobiernos asociados se comprometen en formas de diálogo colectivo y transparente para
tratar las inquietudes que cualquier parte interesada pueda tener en términos de
compromisos.
• Reglas claras para cualquier suspensión de ayuda – Los donantes deben suspender su
apoyo dentro de un mismo año solamente bajo circunstancias excepcionales claramente
definidas.
Relaciones Donante-Donante
Las múltiples prácticas incoherentes de donantes imponen presiones sobre los

asociados. Donde no es posible usar los sistemas del país asociado, los donantes pueden
aliviar esta presión adoptando sistemas y procedimientos comunes o adoptando arreglos de
trabajo conjunto que incluyan la toma de decisiones compartida. Tal armonización puede
resultar en formas más sólidas y más sostenibles de coordinar la ayuda siempre y cuando se
consulte con los países asociados para que la armonización de donantes sea de conformidad
a sus intereses.

25
Los donantes trabajan juntos en países asociados de diversas formas. Ciertos de estos
arreglos de trabajo como los equipos de control conjunto y las reuniones de alto nivel
conjuntas, directamente reducen la carga administrativa sobre los países asociados. Otros,
como los arreglos liderados por el donante en sectores particulares y las entidades de
coordinación de donantes, pueden potenciar menores cargas de gestión administrativa para
los asociados.
Las buenas prácticas para lograr estos beneficios de trabajo conjunto, donde los
donantes participan en el mismo proyecto o programa, se detallan a continuación.
• Consultar con los gobiernos asociados – Los donantes deben consultar con el gobierno
asociado al querer reducir la carga administrativa con el trabajo conjunto.
• Comunicación coherente con el gobierno asociado – Los donantes deben comunicarse

de manera coherente con el gobierno asociado, resolviendo diferencias en puntos de
vista políticos con el gobierno asociado al mínimo posible para que pueda escoger
habiendo sido bien informado. Los mensajes incoherentes de los donantes imponen un
costo a los gobiernos asociados. La resolución de estas diferencias reduce estos costos,
pero debe respetar el deseo del gobierno asociado de considerar las políticas a escoger.
Los donantes y los gobiernos asociados pueden lograr mayor coherencia mediante un
donante líder que represente a todos los donantes comprometidos en el sector o asunto
que les concierne a todos (consultar el Cuadro 1.4 y el Cuadro 1.5).
• Acuerdos sobre roles explícitos – Los acuerdos deben detallar los roles respectivos, los
mecanismos de consulta y comportamiento esperado de cada donante en una actividad
de varios donantes donde los beneficios de un entendimiento explícito superen los
costos de cualquier negociación.
• Las cargas impuestas a los asociados pueden ser reducidas al normalizar sistemas y
procedimientos – Siempre y cuando los nuevos procedimientos sean más sencillos.
Donde se pueda, hacer uso de los posibles sistemas y procedimientos de países
asociados. El avance hasta la fecha ha sido superior en esfuerzos prácticos de pequeña
escala, respondiendo al contexto de país en lugar de imponer un enfoque global. Las
buenas prácticas para desarrollar sistemas y procedimientos comunes se detallan a
continuación.

26
Cuadro 1.4 El Programa de Educación Primaria de Distrito de India
India – El Programa de Educación Primaria de Distrito de India (PEPD) intenta

beneficiar a más del 50% de los niños en edad escolar primaria de India. Es cofinanciado
por las provincias y un consorcio de donantes (Banco Mundial, CE, DFID, Países Bajos,
UNICEF) cuyos apoyos fluyen por el presupuesto del Gobierno de India. El PEPD define
claramente las metas sectoriales, y reúne a todos los donantes para trabajar con el
gobierno nacional a fin de llevar a cabo cambios sistémicos en la educación primaria. Los
Planes de Perspectiva detallado son redactados y evaluados conjuntamente por el
Gobierno de India y las agencias donantes. Las metas sectoriales amplias se definen y se
apoyan en los cambios sistémicos. Las Misiones de Revisión Conjunta se llevan a cabo
cada seis meses, alternando el liderazgo del Gobierno de India con un donante
individual. Los estudios periódicos son identificados y se hacen por parte de las
agencias específicas. Los informes están de conformidad con los formatos acordados.
• Consultar con los gobiernos asociados – Los donantes con intereses comunes deben
trabajar conjuntamente con los países asociados en el desarrollo de procedimientos
comunes en consulta con los gobiernos asociados y donde los beneficios garanticen los
costos de la negociación. Esto permite mayor participación activa de países asociados y
de un desarrollo de país y sistemas de donantes conjuntos, en lugar del continuado
desarrollo de sistemas de donantes como actividad separada (consultar el Cuadro 1.7).
Los donantes deben concertar arreglos explícitos con otros donantes en colaboración,
pero sin formalidades innecesarias. Los procedimientos comunes de donantes no deben
aplicarse donde los costos de la negociación superen los beneficios de adoptarlos.
• Compartir ejemplos de procedimientos comunes – Los donantes deben compartir

ejemplos de procedimientos comunes de países específicos para poder identificar
lecciones que se pueden aplicar más ampliamente. Tales ejemplos pueden contribuir a
una continuada revisión de sistemas y procedimientos en los foros internacionales,
recurrir conjuntamente a las buenas prácticas de países y regiones en enfoques y
estándares que puedan aplicarse más ampliamente.
• Los procedimientos globales comunes funcionan solamente bajo ciertas

circunstancias – La negociación de procedimientos comunes a nivel global solamente es
apropiada donde el enfoque no socave la adopción de sistemas de gobiernos asociados y
donde los beneficios de estandarización garanticen los costos de negociación. La
armonización seguramente será más eficaz cuando gira en torno a sistemas del país
asociado. Las iniciativas para estandarizar un procedimiento en particular entre un
grupo de donantes, debe tomar en cuenta el impacto potencial sobre la capacidad de
responder flexiblemente bajo las diferentes circunstancias en los países asociados. El
costo de gestionar la estandarización varía entre procedimientos – para algunos puede
ser superior a los beneficios esperados de una mayor simplificación.

27
Más buenas prácticas específicas del trabajo en conjunto en el seguimiento e informes, la
gestión financiera y en términos de cooperación delegada, se describen en otros
Documentos de Buenas Prácticas relevantes.
Cuadro 1.5 Donantes Trabajando Conjuntamente
Vietnam – Existen diversos ejemplos de trabajo conjunto de donantes en Vietnam. El

Grupo de Trabajo en Pobreza – una entidad gubernamental con miembros de donantes y
ONGs – produjo un Informe de Evaluación de Pobreza “Vietnam: Combatiendo la
Pobreza” (2000) que resultó en trabajo de donantes en apoyo al gobierno para el diseño e
implementación de una Estrategia Completa de Reducción de la Pobreza y para el
Crecimiento (DERP). Esto redujo los costos de transacciones del gobierno en la gestión
de la ayuda y el trabajo con donantes.
Cuadro 1.6 Adoptando Procedimientos Comunes
Camboya – Una serie de revisiones de donantes durante 2001 resultó en el

establecimiento de un Memorando de Entendimiento y Plan de Acción entre el Banco
Mundial, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) de Camboya y el Banco Asiático
de Desarrollo (AsDB). Las partes acordaron: una manera de trabajar conjuntamente en
revisiones de cartera, y prioridades y acciones estrictamente programadas para mejorar
la implementación y calidad de proyectos. Las acciones acordadas incluyen el uso de
manuales operativos estándar comunes para la implementación y administración
financiera de proyectos, el uso de un juego común de indicadores de desempeño de
cartera a ser controlados regularmente, y la programación de revisiones regulares. Este
“programa de apoyo coordinado” entre el MEF, el Banco Mundial y AsDB, fue acordado
durante una Reunión de Revisión de Cartera en diciembre de 2001.
Cuadro 1.7 Procedimientos de Donantes Comunes
Vietnam – En 2001 el Gobierno de Vietnam (GoV) emitió decretos sobre el manejo y uso
de los recursos de ayuda exterior al desarrollo que cambiaron los procedimientos y
regulaciones que gobernaban todas las etapas desde la identificación del proyecto hasta su
seguimiento y evaluación. Asimismo clarificaban las responsabilidades de varias agencias
vietnamitas participando en el proceso. En apoyo a esta iniciativa, el Banco Mundial, el
Banco Asiático de Desarrollo y el Banco de Japón para la Cooperación Internacional,
acordaron una declaración conjunta en mayo de 2002 para armonizar áreas de
adquisiciones, gestión financiera, y temas ambientales y reasentamientos. La
implementación de este acuerdo fortalecerá la capacidad de absorción de ayuda de
Vietnam y racionalizará el proceso de implementación de la ayuda.

28
Sistemas de Donantes Individuales
Los sistemas y procedimientos de donantes individuales pueden ser complejos e inflexibles y

obrar en contra en lugar de colaborar con los enfoques nacionales de un país. Estos
procedimientos se pueden simplificar y flexibilizar al tiempo que introducen incentivos al
personal, lo que impulsa el trabajo de estrecha colaboración con asociados e incrementa la
capacidad del asociado. Una serie de buenas prácticas puede ayudar a llevar a cabo este cambio.
• Crear patrocinadores de la armonización de alto nivel – Los donantes deben crear

patrocinadores de alto nivel responsables de promover la armonización y asociación al más
alto nivel en sus propias organizaciones, designando a funcionarios senior para estas tareas.
• Fomentar iniciativas de asociación y trabajo conjunto por las oficinas de país – Los
donantes deben fomentar iniciativas de asociación y trabajo conjunto en las oficinas de país,
particularmente para evitar que el personal de la misma deba dispersarse en demasiadas
tareas para cubrir el área geográfica o sector adecuadamente.
• Descentralizar la toma de decisiones – La toma de decisiones descentralizada de los

donantes transferida al personal del país, potencia el trabajo asociado específico en el país
asociado.
• Garantizar conciencia de los gerentes de programas sobre el grado de flexibilidad – Los

donantes deben garantizar que los gerentes de programas están concientes de la flexibilidad
permitida en la aplicación de procedimientos internos.
• Manejo del personal para crear el ambiente adecuado a fin que se comporte de manera
cooperativa y flexible – Los donantes deben manejar la rotación del personal en las oficinas
de país y regionales en términos de la frecuencia, secuencia y orientación del nuevo
personal, para poder mantener el conocimiento y continuidad institucional en asociaciones.
Los donantes deben enfatizar las habilidades interpersonales requeridas para asociaciones
eficaces al seleccionar, capacitar y evaluar al personal. Los donantes deben remover
cualesquiera presiones inapropiadas sobre el personal para demostrar los logros donde se
pueda crear un sentido de rivalidad que inhiba compartir la información.
• Definir estándares de desempeño transparentes – Los donantes deben definir estándares

de desempeño transparentes para si mismos, en consulta con los asociados (por ejemplo, en
los tiempos de retorno de desembolsos, aprobaciones y el cumplimiento de fechas máximas
para proveer información sobre la ayuda a los coordinadores de ayuda del gobierno).
• Estar abiertos a evaluaciones de desempeño de gestión de ayuda – Los donantes deben

regularmente revisar sus requisitos de procedimiento para que los gerentes de programas
puedan ser flexibles y adoptar procedimientos sencillos, coherentes con su marco legal
propio.
• Revisar el marco legal – Donde se crea que el marco legal limita el trabajo conjunto de un
donante, los beneficios potenciales de ese trabajo conjunto deben motivar a los donantes a
revisar el marco legal bajo el cual operan (consultar el Cuadro 1.8).

29
• Garantizar la coherencia entre las diversas agencias de un donante individual – Donde el
donante esté representado en un país asociado por más de una agencia ejecutora, debe
integrar operaciones de cada una de estas agencias en una sola estrategia o plan de negocios
coherente. Estas agencias deben ser tan flexibles como sea posible dentro de las restricciones
externas a la adopción de procedimientos comunes en un país específico donde puedan
reducir la carga sobre el país asociado. Los roles y responsabilidades de cada agencia deben
ser claros y compartidos con el gobierno asociado y otras partes interesadas clave.
Cuadro 1.8 Evaluación de Presiones para Flexibilizar el Trabajo
La Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), estableció un Grupo de Trabajo

interno para los Enfoques Basados en Programas (GTEBP) en 2002 para considerar las presiones
operacionales que se ejercen sobre la participación en enfoques basados en programas, tales
como consideraciones contractuales, legales y financieras. El Grupo examinó si es o no
adecuado que las actuales autoridades de ACDI se comprometan en apoyo presupuestario y
otros nuevos enfoques de programas. Este Grupo:
• Preparó un análisis comparativo de las políticas y prácticas de otros donantes bilaterales

(por ejemplo, evaluación del riesgo fiduciario, base y programación de pagos, requisitos de
flujo de efectivo, etc.);
• Preparó un análisis comparativo de iniciativas de múltiples donantes donde exista un

Memorando de Entendimiento; y
• Está identificando elementos de pagos de transferencia (ejemplo, requisitos para

contabilidad e informes) necesarios para apoyar enfoques de programas.
El Grupo reconoció que ACDI tendría que modificar sus términos y condiciones internas para
permitir que los pagos se hagan en base al logro de objetivos de desempeño, en lugar del
reembolso de gastos y pagos adelantados, como hacía en el pasado. A finales de 2002, ACDI
procuraba obtener nuevas atribuciones financieras del Secretariado de la Junta del Tesoro
Canadiense. Esto incluía un incremento al umbral de adelantos – del nivel de 500 mil
trimestrales o mensuales de CAD basado en los requisitos de flujo de efectivo inmediato – y una
disminución en la frecuencia de la contabilidad e informes del gobierno asociado.

30
NOTA TECNICA DE ORIENTACION
NOTA 1.1
INDICADORES DE BUENAS PRACTICAS EN EL MARCO DE LA COOPERACION DE DONANTES
Buenas Prácticas Criterios de Éxito Fuente de

Información
1. Relaciones Donante-Asociado
Los donantes deben definir los objetivos y operaciones indicativas que El avance en el desarrollo de estrategias Gobiernos asociados.
piensan apoyar, para cada uno de sus programas de país de reducción de la pobreza diseñadas y
substantivos. Al desarrollarlas deben: apropiadas por los países.
- Consultar con los gobiernos asociados sobre la coherencia de
las operaciones propuestas con la estrategia de reducción de
la pobreza del gobierno asociado o su marco nacional
equivalente.
- Compartir propuestas clave con el gobierno asociado, otros
donantes y la sociedad civil. Programar el período de la ayuda de Sedes de donantes.
donantes.
Los donantes al grado posible, programan su ayuda en un marco de
varios años que sea coherente con el horizonte de planificación
financiera del gobierno asociado, y que sea transparentesobre las Estudios periódicos.
circunstancias bajo las cuales el flujo de ayuda puede variar. Los indicadores de desempeño acordados
entre el gobierno asociado y los donantes.
Los donantes y gobiernos asociados acuerdan indicadores de
desempeño que sean sencillos, mesurables, priorizados y fácilmente Uso de indicadores de desempeño Donantes en el país.
verificables. comunes por parte de los donantes al
financiar la misma actividad.
Donde los donantes estén financiando las mismas operaciones, usan Se incrementa la coordinación en la Donantes en el país.
los mismos indicadores de desempeño. revisión y seguimiento de la ayuda.
ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003 31

Información
Los donantes acuerdan un marco para revisar y dar seguimiento a su
ayuda y buscan incorporarlo en procesos de revisión y control de Evidencia de inclusión de revisiones y Donantes en el país y
varios donantes, tales como los procesos de revisión de los foros de seguimiento en procesos de múltiples gobiernos asociados.
consulta y los gobiernos asociados, como parte del fortalecimiento de donantes y revisiones del gobierno asociado.
un marco común para coordinar la ayuda. Unidades de
Los estados de flujo de ayuda entregados por coordinación de la
Los donantes proveen a los gobiernos asociados con información los donantes a los asociados. ayuda de los gobiernos
completa sobre flujos de ayuda. Esto se hace regularmente y de asociados.
manera oportuna.
Los gobiernos
Los donantes apoyan el liderazgo del gobierno asociado en la La participación de los donantes y su asociados y donantes
coordinación de la ayuda, para poder vincular la ayuda a los procesos apoyo al marco de coordinación de la en un país.
de planificación y presupuesto de desarrollo. ayuda en un país.
Los donantes proveen apoyo al presupuesto al intentar llegar a un Evidencia de un marco condicionante de Gobiernos asociados y
acuerdo de un marco común para proveer apoyo presupuestario, común acuerdo basado en la estrategia de donantes en el país.
elementos que incluyen: reducción de la pobreza de un país
asociado o un marco nacional equivalente.
- los donantes acuerdan un marco de condicionamiento haciendo
uso de la estrategia de reducción de la pobreza del asociado o un Evidencia de compromisos de
marco nacional equivalente que provea elementos que puedan financiamiento por varios años.
usar los donantes para sus operaciones individuales. Los
donantes limitan su condicionamiento a este marco común.
- los donantes donde sea posible, se comprometen con
financiamiento de varios años (sujeto a desempeño) para Las reacciones de los donantes al
permitirle al gobierno asociado planificar sus proyecciones desempeño de los asociados.
fiscales macroeconómicas a mediano plazo.
- los donantes programan sus compromisos para que sean La programación del financiamiento de
compatibles con el ciclo presupuestario del gobierno asociado los donantes sea compatible con el ciclo
para mejorar la gestión macroeconómica del gobierno asociado. presupuestario del gobierno asociado.
32 ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

Información
- los donantes intentan incorporar la revisión de su apoyo
presupuestario a la revisión del gobierno asociado en su
propia estrategia de reducción de la pobreza o marco nacional
equivalente (en caso de apoyo al presupuesto general) o
programas sectoriales (en caso de apoyo al presupuesto
sectorial).
- los donantes acuerdan un proceso de diálogo para tratar las
inquietudes de cada parte sobre los compromisos de cada Evidencia de diálogo existente.
uno.
- los donantes suspenden el apoyo dentro de un mismo año

solamente bajo circunstancias excepcionales claramente Frecuencia de suspensiones.
definidas.
Manejo de suspensiones.
2. Relaciones Donante – Donante

Los donantes mutuamente acuerdan con el gobierno asociado buscar
Los donantes consultan con los Departamentos del
las maneras de reducir la carga administrativa al trabajar
departamentos del gobierno asociado para gobierno asociado.
conjuntamente.
buscar maneras de reducir la carga
administrativa.
Los donantes se comunican de manera coherente con el gobierno
Mayor coherencia de políticas entre Donantes y gobiernos
asociado, resolviendo diferencias en cuando a política al mínimo
donantes y países asociados. asociados.
posible deseado por el gobierno asociado para permitirle hacer
escogencias bien sustentadas.
La información de las operaciones de donantes relevantes en un

Disponibilidad de información sobre Donantes en un país.
sector (incluyendo consultorías, propuestas de proyectos, informes)
actividades.
está disponible a otros donantes y al gobierno asociado.

Información
Los acuerdos describen los roles respectivos, los mecanismos de Roles, mecanismos de consulta y Donantes en un país.
consulta y el comportamiento esperado de cada donante en una comportamiento clarificados en una
actividad de múltiples donantes donde los beneficios de un actividad de múltiples donantes.
entendimiento explícito superan los costos de cualquier negociación.
Los donantes con intereses comunes trabajan juntos en los países Gobiernos asociados y
asociados para desarrollar procedimientos comunes en consulta con Nuevos procedimientos en común donantes en un país.
los gobiernos asociados y donde los beneficios ameritan los costos de desarrollados por donantes en el país.
negociación.
Los donantes comparten ejemplos de procedimientos comunes de un Los donantes apoyan una continua Sedes de los donantes.
país específico para permitirles identificar posibles lecciones comunes revisión de sistemas y procedimientos en
que se pueden aplicar más ampliamente. los foros internacionales.
El avance en la difusión y adopción de Donantes en un país y

buenas prácticas. en sus sedes.
Encuesta sobre
procedimientos
Negociación de procedimientos comunes a nivel global es apropiado Revisión de procedimientos comunes a comunes existentes.
donde este enfoque no socave la adopción de sistemas de gobiernos nivel global.
asociados y donde los beneficios de estandarización ameriten los
costos de negociación.
3. Sistemas de Donantes Individuales

Sedes de donantes.
Los donantes crean patrocinadores de alto nivel para la armonización Si el personal ejecutivo está asignado en
y asociación al alto nivel de sus organizaciones, asignando al personal los donantes para promover armonización
ejecutivo a estas tareas. y asociación.

Información
Los donantes fomentan las iniciativas de asociación y trabajo conjunto
por parte de las oficinas de país, particularmente donde le permitan al Las iniciativas de asociación y trabajo Oficinas de país de
personal de la misma reducir su dispersión para cubrir debidamente conjunto tomadas por donantes en las donantes.
sus obligaciones (geográficamente o por sector). oficinas de país.
La toma de decisiones descentralizada de los donantes al personal Evidencia de mejoras en el trabajo de Donantes en el país y
basado en el país mejora el potencial para trabajar en asociaciones asociación determinada localmente. en sedes.
determinadas localmente.
Los donantes manejan el personal para crear el ambiente adecuado

para una conducta de cooperación y flexibilidad:
- rotación del personal en las oficinas de país y regionales, con

respecto a la frecuencia, secuencia y orientación de nuevo Si se mantiene la continuidad en las Gobiernos asociados y
personal, para poder mantener el conocimiento y continuidad asociaciones. donantes en el país.
institucional en las asociaciones.
- los donantes enfatizan las habilidades interpersonales requeridas

Cambio en criterios de selección, Sedes de donantes y
para asociaciones eficaces al seleccionar, capacitar y evaluar al
capacitación y evaluación del personal. donantes en el país.
personal.
Objetivos fijos para el personal de campo Donantes en el país.
- los donantes remueven cualesquiera presiones inapropiadas sobre
del donante.
el personal para demostrar logros donde esto pueda crear un
sentido de rivalidad que inhiba compartir la información.
Los donantes fijan estándares de desempeño transparentes para si Sedes de donantes y

Estándares de desempeño fijados por los donantes en el país.
mismos en consulta con los asociados.
donantes para si mismos.

Información
Los donantes participan en evaluaciones de desempeño en la gestión
de ayuda para poder crear incentivos transparentes a buenas La participación de donantes en las Sedes de donantes y
prácticas. evaluaciones del desempeño de donantes. donantes en el país.
Donde los marcos legales limiten el trabajo conjunto de un donante, Revisiones del marco legal llevadas a cabo Sedes de donantes.
los beneficios potenciales del trabajo en conjunto deben motivar a los por los donantes.
donantes a revisar el marco legal bajo el cual ellos operan.

CAPITULO 2
TRABAJO ANALITICO Y PREPARACIÓN DE PROYECTOS Y

PROGRAMAS DE PAIS
Resumen. El trabajo analítico de país (TAP) forma la base del desarrollo de políticas de
los países asociados. Ayuda a evaluar el desempeño en su implementación y los riesgos
en el uso de los recursos del donante. Asimismo puede formar la base de operaciones
específicas apoyadas por donantes. La preparación de estas operaciones fija la base sobre
la cual se llevan a cabo los subsecuentes informes, seguimiento y evaluación.
La proliferación de los productos de diagnóstico, y la falta de coordinación en cómo se

aplican, puede resultar en la duplicación de los esfuerzos de donantes y en altos costos
de transacciones para los países asociados. Donde los gobiernos asociados adquieren el
liderazgo, el desafío es ayudarles a incrementar su calidad, cobertura, coherencia,
transparencia y relevancia del TAP al desarrollo de políticas. Los donantes a menudo
duplican el trabajo de cada uno en la preparación de operaciones específicas, y dejan de
consultar adecuadamente con los países asociados o de usar el proceso para mejorar la
capacidad del país asociado.
Este capítulo describe las buenas prácticas que los donantes pueden adoptar para tratar
estas inquietudes. Si las adoptan, reducirían la carga administrativa innecesaria
impuesta sobre los países donantes al racionalizar el desarrollo y aplicación de
herramientas de diagnóstico y preparación de operaciones de donantes específicas. La
eficacia de la ayuda se vería fortalecida al planificar y llevar a cabo el TAP y la
preparación de proyecto/programa en el contexto de la estrategia liderada por el
gobierno. Serían llevados a cabo de manera que mejoren la capacidad de los países
asociados. El impacto del TAP se vería aumentado mediante mayor difusión de sus
resultados.

Temas Clave
Este capítulo abarca dos etapas previas clave de cualquier operación apoyada por un
donante: el trabajo analítico de país para apoyar el diálogo de país y proveer el análisis
preparatorio para la ayuda del donante; y la identificación y preparación de las
operaciones específicas que hacen uso de este análisis.
• El trabajo analítico de país provee el contexto, las estrategias, y prioridades

dentro de las cuales se puede identificar las intervenciones específicas de los
donantes. Este trabajo puede ser llevado a cabo en muchos niveles diferentes:
macro, sectorial, transversales, de subsector o subnacionales. Incluye:
Recopilar y analizar los datos como el censo de población, encuestas puerta a

puerta, estadísticas de producción, precios, comercio, datos monetarios y
fiscales, y los indicadores de desempeño para sectores (particularmente salud
y educación). Tradicionalmente han sido llevados a cabo por los gobiernos
nacionales como parte de su proceso de planificación.
Una variedad de herramientas menos formales para apoyar el análisis que

tiende a ser más participativo y variado en su enfoque, sobre todo las
evaluaciones de la pobreza participativas.
Examen de la eficacia de los sistemas de capacidad y políticas del gobierno

asociado, incluyendo aspectos fiduciarios, gobernabilidad y evaluaciones del
clima de inversiones. Tradicionalmente, éstos han sido diseñados y llevados a
cabo por agencias multilaterales. Sin embargo, cada vez más los gobiernos
nacionales y otros donantes confían en estas herramientas de diagnóstico.
Un buen trabajo analítico es esencial para diseñar políticas y programas bien

enfocados. Los donantes deben confiar en que las políticas que su ayuda respalda, se
basan en información bien fundada. Con el mayor reconocimiento dado a la importancia
de contar con evidencias para las políticas, la cantidad de trabajo analítico se ha
incrementado. Dado la limitada capacidad de muchos asociados, gran parte de esta
labor ha sido comisionada por los donantes mismos.
Muchas de las herramientas de diagnóstico para desarrollar políticas están bien

establecidas, y, ya que forman la base de la planificación y distribución de recursos
públicos, la apropiación por los gobiernos asociados tradicionalmente ha sido muy alta.
Sin embargo, suele ocurrir que no se pueden aplicar con suficiente cobertura y
coherencia, las estadísticas base requeridas por las herramientas no pueden ser
recopiladas lo suficientemente bien o la mala comunicación dentro del gobierno
asociado puede evitar que el trabajo analítico sea compartido. El desafío a los donantes
al ayudar a los gobiernos es incrementar la calidad, la cobertura, la coherencia, la
transparencia y relevancia del trabajo analítico en el desarrollo y reforma de políticas.
En otras áreas, los donantes han liderado el desarrollo de herramientas de

diagnóstico – particularmente en los sistemas gubernamentales con propósitos
fiduciarios. A veces esto ha dado por resultado una proliferación de herramientas que se

traslapan, aplicadas a un país en particular sin la adecuada coordinación. En este caso es
entonces necesario evitar la duplicación y promover la apropiación del gobierno
asociado del diseño y difusión del trabajo analítico – y las decisiones que soporta. 6
Los donantes juegan un papel al garantizar la difusión eficaz del trabajo analítico
al ayudar a los gobiernos asociados en asegurar que los resultados del trabajo analítico
sean ampliamente dados a conocer y estén accesibles. El reto final es motivar el uso
eficaz para desarrollar políticas, basadas en evidencia, lo que requiere que quienes
toman las decisiones tengan acceso al trabajo analítico y entiendan sus resultados.
• Los donantes deben llevar a cabo trabajo para preparar las operaciones
específicas que financian – desde modestos proyectos de asistencia técnica hasta
los programas en gran escala. Esto puede incluir misiones de identificación de
proyectos, el uso de las herramientas para tomar decisiones tales como los
marcos de resultados y lógicos, y el desarrollo de notas de concepto de proyecto
y las propuestas de financiamiento finales. Este trabajo generalmente es diseñado
y dirigido por donantes individuales para su propio proceso de tomar
decisiones. Los arreglos de trabajo y los diseños de programas y proyectos
desarrollados, determinan la naturaleza de la implementación y definen la base
sobre la cual se llevan a cabo los subsecuentes informes, seguimientos y
evaluación.
La proliferación de trabajo preparatorio puede imponer una carga administrativa

innecesaria sobre los gobiernos asociados vía las múltiples misiones de consulta y el
procesamiento separado de propuestas de donantes similares. Los múltiples formatos y
modelos de marcos de resultado y lógicos pueden dificultar el uso del trabajo analítico
producido por los donantes individuales. Subyacente a estos problemas es la carencia de
incentivos en los donantes para hacer mejor uso del trabajo de cada uno, y que los
gobiernos asociados eviten los análisis repetitivos para preparar proyectos individuales.
Los donantes asimismo pueden no consultar lo suficiente durante la

identificación y diseño de operaciones – con los gobiernos asociados, otros donantes,
sociedad civil y representantes del sector privado en muchos países. Esto puede crear un
conflicto con la estrategia de reducción de la pobreza de un gobierno asociado (o su
marco nacional equivalente) o la duplicación o conflicto con operaciones de otros
donantes. Puede asimismo socavar el prospecto de sostener los beneficios de una
operación e impedir una importante oportunidad de mejorar la capacidad de un país
asociado.
Propósito
Este capítulo presenta una serie de principios directrices y buenas prácticas sobre
cómo los donantes pueden hacer más eficaz su ayuda en apoyo del análisis y diseño de
políticas de asociados y al preparar actividades específicas. Sus objetivos son:
6
Esto fue indicado en los estudios de las perspectivas de asociados en Bangladesh, Bolivia, Camboya,
Egipto, Guatemala, Kenya, República de Kirguizistán, Malí, Marruecos, Mozambique, Países Insulares del
Pacífico, Rumania, Senegal, Tanzania, Uganda, Vietnam.

• Fortalecer la apropiación 7 y responsabilidad de gobiernos asociados – Cómo
los donantes orienten los elementos de pre-implementación, influirá mucho
sobre la habilidad y disposición del gobierno asociado de apropiarse de la
operación apoyada por el donante – sea o no que el trabajo analítico o la ayuda
financiera se basen en tal trabajo. Asimismo afecta la responsabilidad del
gobierno asociado con su propio pueblo.
• Reduce la carga administrativa innecesariamente impuesta sobre los países

asociados – Las buenas prácticas pueden racionalizar el desarrollo y aplicación
de las herramientas de diagnóstico, y la manera en que el trabajo analítico de país
y la preparación de las actividades específicas de donantes son llevadas a cabo,
por lo tanto eliminando la duplicación.
• Diseñar la ayuda de manera tal que incremente la capacidad del asociado – La

manera en que el donante lleve a cabo el trabajo analítico de país y prepare
actividades específicas, es un factor importante para determinar la capacidad de
un gobierno asociado de desarrollar su capacidad para llevar a cabo tal trabajo
por sí.
• Permitir que haya más información disponible rápidamente – Una de las

condiciones para mejorar el impacto del trabajo analítico de país es compartir la
información y el conocimiento que proveen tanto a donantes como a gobiernos
asociados.
Al preparar las buenas prácticas presentadas en este capítulo, CAD estuvo

orientado por los principios descritos en el Marco de Cooperación de Donantes.
Además, ciertos principios fueron específicos para el trabajo analítico de país y la
preparación de operaciones de donantes:
• Un gobierno debe participar completamente en el trabajo analítico de país

apoyado por el donante y en la preparación de las operaciones del donante
donde la apropiación es importante para la eficacia de una operación o el uso
efectivo de un análisis. Es esencial que un gobierno asociado se apropie de una
parte del trabajo analítico si debe determinar políticas o si una operación de
donante debe tener un impacto sostenible en el desempeño más general del
gobierno.
• Los sistemas del gobierno asociado deben usarse donde provean la calidad de
análisis requerida. Donde la capacidad es insuficiente para permitirlo, los
donantes deben buscar las maneras de hacer el análisis que ayude a fortalecer la
capacidad de estos sistemas.
• Donde no pueda confiarse en los sistemas del asociado, los donantes deben
buscar armonizar su trabajo analítico de país y la preparación de actividades
de maneras que se minimice la carga sobre el gobierno asociado. Los donantes
7
Apropiación de un proceso que incluye un alto grado de liderazgo, control, motivación e iniciativa en la
gestión del proceso.

deben intentar racionalizar el desarrollo y aplicación de las herramientas de
diagnóstico y compartir el resultado del análisis.
• La armonización del análisis no debe significar una sola fuente de asesoría

sobre políticas. Si bien es cierto que hay sobrada razón para armonizar la
recopilación de datos básicos, no sería aconsejable que el gobierno asociado esté
limitado a una sola fuente de asesoría sobre políticas.
Las Buenas Prácticas
Las buenas prácticas son pasos prácticos que se toman para alcanzar los objetivos
anteriormente descritos. Se agrupan bajo:
- el trabajo analítico para apoyar el diseño de políticas y el apoyo de donantes.
- el trabajo específico para preparar las operaciones apoyadas por los donantes.
Trabajo analítico de país
Los donantes participan en el desarrollo de las herramientas analíticas, su aplicación en

un país en particular, la difusión de los resultados y su uso en el desarrollo de políticas
prescritas. Las buenas prácticas de donantes en el trabajo analítico, se sugieren para cada
una de estas etapas en el desarrollo y uso de las herramientas de diagnóstico.
Desarrollo de herramientas analíticas. Las herramientas para evaluar los sistemas y la

capacidad, se desarrollan rápidamente en alcance y número, en su mayoría bajo el
liderazgo de multilaterales, particularmente el Banco Mundial y el FMI. Con la creciente
confianza de otros donantes y gobiernos asociados en tales estudios, existe la necesidad
de evitar la duplicación, racionalizar las herramientas existentes, y promover una mayor
participación. Por lo tanto, las buenas prácticas clave para favorecer el desarrollo de las
herramientas analíticas, son:
• Los donantes deben hacer que sus cajas de herramientas de diagnóstico estén
disponibles a otras agencias, gobiernos asociados y otros grupos interesados
(consultar el Cuadro 2.1 y el Cuadro 2.2).
• Los donantes deben colaborar entre sí y con otros países asociados para
establecer cuáles otras herramientas de diagnóstico son necesarias, cómo
desarrollarlas y cómo racionalizar las existentes (consultar el Cuadro 2.2).
• En cualquier desarrollo y diagnóstico de herramientas de diagnóstico

adicionales, los donantes deben darle prioridad a:
Reducir traslapes innecesarios entre herramientas, particularmente el

análisis de sistemas y capacidad.
Reorientar la aplicación de las herramientas para fortalecer la capacidad.

Incluir en el diseño de cada herramienta un seguimiento sistemático del
grado al cual las recomendaciones anteriores al aplicarse en el país han
sido seguidas por el gobierno y los donantes.
• Los donantes deben permitirle a los gobiernos asociados participar en el

desarrollo y racionalización adicional de las herramientas de diagnóstico
Cuadro 2.1 Compartir las Herramientas de Diagnóstico
(www.countryanalyticwork.net)
Global – El primer paso camino a ciertas buenas prácticas descritas arriba (y aquellas en
la aplicación de herramientas de diagnóstico) es el Foro Anual del Banco Mundial sobre
el Trabajo Analítico de País (TAP) que comenzó en 2001. Cada foro es una visión de
conjunto de las herramientas analíticas usadas por un número de donantes en ciertas
áreas de diagnóstico y considera el avance en su racionalización.
El foro está respaldado por un sitio en la red lanzado en 2002 para “facilitar la
coordinación y cooperación en el trabajo analítico de país entre países y donantes con las
metas de mejorar el impacto del desarrollo y eficacia de costo tanto para mejorar la
capacidad como compartir el conocimiento”. El sitio en la red permite el intercambio de
información con TAPs completos y futuros producidos por los donantes que participan
en el sitio en la red. Los documentos se listan por país, tema de TAP, agencia y estatus
operacional. Asimismo se suministra información sobre los procedimientos de cada
donante para llevar a cabo los TAPs; las cajas de herramientas para ayudar en la
preparación y producción de los TAPs; y ejemplos de las mejores prácticas en el trabajo
analítico. Asimismo se provee los detalles de la persona relevante a contactar para el
TAP de cada donante.
Cuadro 2.2 Una Caja de Herramientas de Diagnóstico Común:
Género y Desarrollo
Egipto – El Subgrupo de Ayuda de Donantes sobre Género y Desarrollo de Egipto, que

incluye a donantes multilaterales y bilaterales, ONGs internacionales y el gobierno,
apoya la producción de una Caja de Herramientas para Género y Desarrollo en Egipto.
La idea emergió del reconocimiento que existe una duplicación de esfuerzos en la
generación de datos relacionados con el género – nuevos consultores tuvieron que
encontrar esta información por si mismos. La caja de herramientas provee referencia a
todos aquellos trabajando en género y desarrollo en Egipto y ha sido muy bien recibida.

Aplicación de herramientas de diagnóstico. La aplicación de herramientas de
diagnóstico en países asociados incluye escoger cuáles herramientas se deben aplicar,
cómo orientarlas hacia las condiciones del país, decidir quién las aplica y cómo se debe
financiar el trabajo. Estas escogencias necesitan garantizar que el trabajo sea relevante,
de calidad adecuada, propiedad del gobierno asociado donde sea adecuado, y evitar la
innecesaria duplicación. Las buenas prácticas de donantes que enfrenten estos desafíos,
son:
• Los donantes deben intentar confiar en el trabajo analítico producido por los
gobiernos asociados y por otros donantes (consultar el Cuadro 2.8).
• Bajo el liderazgo del gobierno asociado, los donantes deben ayudar

colectivamente a planear el trabajo analítico clave por hacerse durante el
siguiente período. Las discusiones sobre cómo tratar el diseño del trabajo, su
ejecución y pago, cuáles han sido los problemas de calidad en el trabajo analítico
anterior y cómo deben ser corregidos, qué trabajo analítico existente debe
eliminarse, y las lecciones del trabajo analítico en otros países (consultar el
Cuadro 2.8).
• Los donantes deben llevar a cabo el trabajo analítico conjuntamente o confiar

en el trabajo del país asociado u otros donantes. Donde sea posible, los
donantes deben coordinar su trabajo y misiones con donantes y gobiernos
asociados planeando similares tareas analíticas para reducir la carga sobre los
funcionarios asociados (consultar los ejemplos a continuación).
• Los donantes deben manejar trabajo analítico en un país asociado con claros y
adecuados puntos de contacto en el gobierno asociado. En el proceso de
consulta se debe conceder adecuado tiempo para permitir un diálogo genuino.
• Donde el trabajo analítico sea por naturaleza de cortes transversales, los

puntos de contacto en el gobierno deben proceder de todos los departamentos
más afectados. Los departamentos individuales puede que no cuenten con la
capacidad de hacer el trabajo directamente, pero si participan en su comisión,
determinando términos de referencia y supervisión, seguramente garantizará
que usen los resultados del mismo.
• Al ayudar a planear el suministro de datos y análisis, los donantes deben

trabajar muy de cerca con los departamentos del gobierno que usan datos y
análisis, así como con los productores técnicos de datos y análisis (por ejemplo,
las oficinas estadísticas).
• Los donantes deben promover el trabajo analítico común sobre políticas y

programación sectoriales como base de la operación apoyada por un donante
en un sector. Un buen trabajo analítico de sector constituye la base de
planificación del apoyo de un donante a un sector. Si existe una buena política y
programa de sector, se facilita la integración de las operaciones de donantes en el
sector, sea o no que los donantes los financien de forma colectiva o individual
(consultar los ejemplos a continuación).

• Los donantes deben usar la experiencia del país asociado en equipos de trabajo
analítico, cuanto sea posible para que se fortalezca la capacidad analítica
nacional. Donde no sea posible, el conocimiento del contexto y el tema, no el
origen nacional, debe ser el principal criterio. Se debe adoptar la licitación basada
en el país cuando sea posible para desarrollar la capacidad local. Gran parte de la
creciente necesidad de trabajo analítico puede ser satisfecho por consultores
locales, particularmente en los estudios de impacto y seguimiento, para los
cuales es esencial contar con el conocimiento local (consultar el Cuadro 2.5).
• En el trabajo analítico de múltiples donantes, el tamaño óptimo del equipo de

trabajo debe estar determinado en función a y por tarea en lugar de la
representación del donante. Esto requiere de la aceptación de y confianza en el
trabajo de otros donantes, y confiar en que los resultados del trabajo estarán
disponibles (consultar el Cuadro 2.7).
Cuadro 2.3 Trabajo Analítico de Sector que forma la Base del Apoyo del Donante
Vietnam – El apoyo de donantes a un número de sectores incluyendo Educación y

Salud, ha resultado en la planificación de un sector de alta calidad, propiedad del
gobierno, que luego fue usado para coordinar la ayuda de donantes. La ayuda en
sectores individuales apoyó un plan de sector global liderado por funcionarios
ejecutivos del sector. Ellos a su vez formaron parte de un plan de desarrollo global
coordinado por el Primer Ministro.
Cuadro 2.4 Iniciativas para Promover la
Cooperación en el Trabajo Analítico de Sector
Vietnam – En Vietnam había 22 Grupos de Asociación Gobierno-Donante-ONG activos

a mediados de 2002, cada uno centrado en el tema clave del desarrollo – como la reforma
a la administración pública, seguridad alimenticia y salud. Los grupos proveyeron la
oportunidad de discutir políticas de desarrollo. Su objetivo fue compartir la información
y entendimiento, acordar sobre un diagnóstico técnico común, acordar sobre principios
para encontrar soluciones y conjuntamente desarrollar un plan de acción compartido
detallado. Los principales factores del éxito de estas asociaciones, han sido identificados:
flexibilidad, apropiación y liderazgo, compromiso, apoyo amplio a múltiples niveles,
conocimiento financiero y técnico. Para mayor información y notas de enlace sobre cada
uno de los grupos de trabajo: consulte www.un.org.un/donor/donor.htm.

Cuadro 2.5 Participación del Gobierno Asociado en el Trabajo Analítico
para Fortalecer la Capacidad
Uganda – Un equipo consultor conjunto a nivel internacional y nacional, financiado por

donaciones del Fondo Japonés de Desarrollo de Políticas y Recursos Humanos (DPRH) y
administrado por el Banco Mundial, analizaron los gastos y capacidad del gobierno local
comisionados por el Plan de Uganda para la Modernización de la Secretaría de
Agricultura. De manera similar, equipos incluyendo a consultores internacionales y
nacionales, fueron establecidos por los donantes para trabajar en la descentralización
fiscal.
Cuadro 2.6 Trabajo Analítico Conjunto
Turquía – El Crédito al Desarrollo de Alemania (KfW) y el Banco Europeo de

Inversiones (BEI), junto con la institución asociada de Turquía, el Tesoro Nacional,
firmaron un acuerdo de financiamiento conjunto para consolidar sus recursos dentro de
un Programa de Inversión en Infraestructura Municipal, abarcando un número de
proyectos más pequeños en varias municipalidades. Los dos donantes desarrollaron
estudios de factibilidad conjuntos, bajo el liderazgo del KfW, y una misión de evaluación
conjunta, por lo tanto evitando la duplicación de esfuerzos.
Difusión y Uso del Trabajo Analítico. Existen dos áreas de buenas prácticas de
donantes en la difusión del trabajo analítico y en su uso para políticas de desarrollo. Las
buenas prácticas ayudan a los gobiernos asociados a que los resultados del trabajo
analítico se encuentren más ampliamente disponibles y accesibles, como se muestra a
continuación:
• Todo trabajo analítico debe ser compartido al grado mayor posible, respetando
la política de los donantes individuales intervinientes, y previo acuerdo con el
país asociado (consultar ejemplos arriba mencionados).
• Donde los países asociados cuenten con leyes “del derecho público a la
información”, los donantes deben respetar y promover el derecho de ese acceso
público al trabajo analítico conforme estas leyes.
• Los donantes deben asegurarse que toda su documentación sea escrita de

manera que pueda estar accesible y se pueda leer fácilmente, con respecto a la
simplicidad y claridad de los conceptos y el lenguaje. La jerga técnica debe ser
mínima y se debe proveer resúmenes. Donde sea necesario, deben estar
traducidos al idioma nacional o lenguaje vernáculo.

• Los donantes deben asegurarse que haya una distribución electrónica amplia
de los documentos analíticos manteniendo en línea bibliotecas de documentos,
tanto individual como colectivamente a nivel de país e internacionalmente (por
ejemplo, el Sitio en la Red del Trabajo Analítico de País y Tanzania en Línea
descritos a continuación). Los sitios en la red deben especificar cómo se pueden
obtener copias impresas.
• Listas de distribución de informes de estudios (incluyendo niveles

subnacionales del gobierno) deben incluirse en los informes y en “términos de
referencia” para estudios.
• Copias impresas de trabajo analítico importante para los países asociados,

deben estar disponibles con amplia cobertura de país.
• En el caso de trabajo importante en particular, debe haber “versiones

populares” impresas, para mejorar su entendimiento y apoyo por los medios.
Cuadro 2.7 Variando el Tamaño del Equipo de Trabajo Analítico
Etiopía – Los donantes bilaterales tienen gran interés en la Revisión del Gasto Público
(RGP) de un país asociado, recurriendo al mismo para un análisis macroeconómico y
fiscal de los antecedentes de sus programas. Pocos cuentan con los recursos para hacer
sus propios estudios a tal escala, y la duplicación del trabajo bajo ninguna circunstancia
es aconsejable. El Banco Mundial se ha esforzado por involucrar a otros donantes en los
RGPs. Sin embargo, el resultado ha sido mixto.
La inclusión fue lograda al aceptar virtualmente a todo el personal designado por las
agencias de desarrollo para participar en este ejercicio. El resultado fue contar con
equipos extremadamente grandes y difíciles de manejar. Como respuesta, el número de
participantes directos fue reducido, siempre intentando que el trabajo estuviera accesible
y fuera útil para una más amplia comunidad de donantes. Debido en parte a las
sensibilidades del gobierno asociado sobre compartir el avance del trabajo, varios
donantes que no participaban en el ejercicio, consideraron esto insatisfactorio. Esto
recalca la importancia de la apertura del gobierno así como de las agencias de desarrollo
para una eficiente colaboración en el trabajo de diagnóstico.
Cuadro 2.8 Trabajo Analítico Común Liderado por el Gobierno Asociado
Tanzania – El Sistema de Control de la Pobreza de Tanzania (CPT) fue establecido en

diciembre de 2001 para proveer un proceso común de llevar a cabo el trabajo analítico
sobre la pobreza, herramientas de diagnóstico del desarrollo conjuntas para el DERP, y
para garantizar que toda la información fuera recopilada y analizada para insumo de los
que formulan las políticas.

El Sistema es una parte integral del DERP y con el liderazgo del gobierno reúne a
donantes, la sociedad civil y los académicos. Comisiona trabajo analítico conjunto, reúne
recursos para investigación y clarifica los datos recopilados por las instituciones
gubernamentales.
Luego del establecimiento de los SCPs, se acordó que los Informes de Desarrollo
Humano Nacionales del PNUD, que tratan los temas y asuntos políticos específicos,
debían surgir de un trabajo producido por los SCPs e incluir al Informe de Pobreza y
Desarrollo Humano. Este Informe usa las herramientas del PNUD como los indicadores
de desarrollo humano, sin embargo es un proceso muy de propiedad nacional. Provee
un enlace importante con el DERP al tratar el estatus de la pobreza y proveer una rica
fuente de material sobre temas relacionados con la pobreza, disponibles a todos los
donantes.
Luego considera cómo mejor compartir sus hallazgos usando una gama de instrumentos
(incluyendo las discusiones de la sociedad civil). Los resultados de los SCPs están
disponibles en línea de Tanzania (Tzonline), en un sitio de la red administrado por el
país y donde se deposita la riqueza de documentos de todas las fuentes. TZonline
permite a los donantes, el gobierno, la sociedad civil, ONGs y académicos, el acceso a un

amplia variada gama de documentos analíticos. Estos abarcan el desarrollo en Tanzania,
sus prioridades, el avance logrado en la reducción de la pobreza, y las reformas
sectoriales (www.tzonline.org).
Las buenas prácticas para el uso más eficaz del trabajo analítico a fin de informar sobre
las decisiones, se muestra a continuación:
• Los donantes deben apoyar la formulación de políticas de asociados basadas

en evidencia empírica – El Sistema de Control de Pobreza de Tanzania, enlazado
con TZonline, intenta hacerlo efectivo (consultar cuadro arriba).
• Los documentos de estrategia deben reconocer los estudios analíticos de

soporte que revelan la base analítica de la política y permiten a otros basarse
en el mismo trabajo.
• Los seminarios de capacitación enfocados en los resultados de trabajo

importante, deben estar disponibles a miembros de la legislatura del país y a
otros que toman las decisiones, para quienes es relevante, para garantizar que
el trabajo analítico clave sea entendido bien por los que toman las decisiones y
otros asesores.
Trabajo Específico para preparar Operaciones Apoyadas por Donantes
Al identificar o preparar actividades específicas, los donantes necesitan garantizar la

adecuada consulta, proveer oportunidades suficientes para mejorar la capacidad de los
países asociados y reducir los costos administrativos innecesarios. Las buenas prácticas
en esta área son:

• Los donantes debe garantizar coherencia de una operación posible con
cualquier marco de programación acordado con el gobierno asociado. Si no es
coherente, o donde no exista un marco tal, deben consultar con los gobiernos
asociados sobre la coherencia con la estrategia nacional de reducción de la
pobreza o marco equivalente.
• Los donantes deben promover un entendimiento compartido del enfoque de

cada cual en la preparación del proyecto al adoptar una terminología común
para las etapas del ciclo del proyecto. Donde sea posible, se debe basar en la
terminología del gobierno asociado.
• Los donantes deben incluir la flexibilidad y fortalecerla en sus procedimientos

para permitirles usar las notas del proyecto, el marco lógico y las propuestas de
financiamiento del gobierno asociado u otros donantes. Esto debe incluir
flexibilidad en los formatos y rotulaciones. Donde un donante tenga necesidades
que excedan las de otros, se puede anexar una nota suplementaria en lugar de
una versión escrita completamente transformada. La flexibilidad se inspira en el
reconocimiento que los enfoques de donantes individuales tienen un núcleo
común (consultar el Cuadro 2.9).
• Los donantes deben buscar oportunidades en el diseño de proyectos que

involucren a los países asociados de manera que desarrollen su capacidad para
llevar a cabo este trabajo.
• Donde los donantes usen un marco de resultados para identificar posibles

actividades deben hacerlo conjuntamente con el gobierno asociado y otras
agencias a fin de lograr un entendimiento compartido de los problemas y
soluciones.
Cuadro 2.9 Preparación de Proyecto Liderada por el Donante
Bosnia y Herzegovina – El Fondo Europeo para Bosnia y Herzegovina (FEBH) fue

establecido en 1998 para promover el desarrollo de pequeñas y medianas empresas y
para mejorar la situación de vivienda en Bosnia-Herzegovina. Fue financiado
conjuntamente por la Comisión Europea y donantes bilaterales (Alemania, Austria,
Países Bajos y Suiza) junto con el KfW como el principal donante con mandato para
administrar el FEBH.
KfW se hizo cargo de todas las actividades de preparación del proyecto, las evaluaciones
e informes en representación del grupo de financiamiento conjunto. Las organizaciones
de contraparte por lo tanto solamente necesitaban comunicarse con un donante – el KfW
– en lo que concierne al diseño y pre-implementación. Asimismo había economías de
escala mediante un incrementado volumen de financiamiento y reducción de papeleo.
Esto fue posible gracias a la mutua confianza y la capacidad y conocimiento específico
del sector de KfW.

NOTA 2.1
INDICADORES DE BUENAS PRACTICAS EN EL TRABAJO ANALITICO
Y PREPARACION DE PROYECTOS Y PROGRAMAS DE PAIS

BUENAS PRACTICAS CRITERIOS DE EXITO FUENTE DE INFORMACION
1. Trabajo Analítico de País
Desarrollo de Herramientas de Diagnóstico
Los donantes hacen disponibles sus cajas de herramientas Reducción de traslape entre Sede del donante y en el país.
de diagnóstico a otros donantes, gobiernos asociados y herramientas.
otros grupos interesados.
Incrementada eficiencia en la aplicación
de herramientas de diagnóstico.
Los donantes colaboran entre sí y con países asociados a Actividad de colaboración en el Sede del donante.
nivel global para establecer cuáles nuevas herramientas desarrollo y refinamiento de
de diagnóstico son necesarias, cómo desarrollarlas y herramientas de diagnóstico.
cómo racionalizar el inventario existente.
Calidad del inventario de herramientas Estudios periódicos de las
de diagnóstico: cobertura, traslape, herramientas de diagnóstico.
poder implementarlas, utilidad de
resultados.
En el desarrollo y racionalización adicional de las

herramientas de diagnóstico, los donantes conceden

prioridad a:
• Reducir los traslapes innecesarios entre

herramientas, particularmente para análisis de Reducción de traslapes entre Estudios periódicos de herramientas
sistemas y capacidad. herramientas (aceptación de las de diagnóstico.
herramientas de cada uno) para análisis
• Reorientación de la aplicación de herramientas de sistemas y capacidad. Donantes en países asociados.
para mejorar la capacidad.
Cobertura de fortalecimiento de Estudios periódicos de la capacidad
• Incluir en el diseño de cada herramienta un capacidad en herramientas analíticas. de gobiernos asociados.
seguimiento sistemático del grado al cual las
recomendaciones de su aplicación previa en el Inclusión de seguimiento en Donantes y gobiernos asociados.
país ha visto acción de parte del gobierno y herramientas de diagnóstico.
donantes.
Registro de asistencia y
Los donantes y países asociados participan en el
procedimientos de los foros.
desarrollo y racionalización adicional de herramientas de Evidencia de participación de países
diagnóstico. asociados.
Los donantes programan asistir en la

participación del asociado. Sedes de los donantes.
Aplicación de las Herramientas de Diagnóstico
Los donantes confían en el trabajo analítico producido

por el gobierno asociado y por otros donantes. Exposición política de los donantes Donantes.
sobre el trabajo analítico.
Cambio en el uso por donantes del

trabajo analítico del gobierno en Asociados y donantes en países

comparación con otras fuentes, asociados.
particularmente las propias.
Bajo liderazgo del gobierno asociado, los donantes Programas para incrementar la
colectivamente ayudan a planear el trabajo analítico clave capacidad del gobierno asociado en el Evaluaciones periódicas de la
por hacerse durante el siguiente período. trabajo analítico. calidad del trabajo analítico del
asociado por parte de los donantes y
Cambios en la calidad, cobertura y coordinadores de ayuda del
difusión del trabajo analítico del gobierno en los países asociados.
asociado.
Informes del trabajo analítico.

Los donantes deben hacer el trabajo analítico Cambio en la cantidad de trabajo
conjuntamente o confiar en el trabajo del país asociado o analítico de colaboración relativo a
de otros donantes. Donde esto no sea posible, deben trabajar a solas.
coordinar su trabajo y misiones con los donantes y el
gobierno asociado planificando tareas analíticas similares. Existencia y actividades de comités
directivos conjuntos. Donantes en países asociados.
Cambio en la cantidad de trabajo Informes del trabajo analítico.

El trabajo analítico del donante en un país asociado debe analítico de colaboración contra trabajar
contar con puntos de referencia claros y apropiados en el a solas.
gobierno asociado.
Evidencia de insumos del gobierno a los Entrevistas periódicas con los
Donde el trabajo analítico sea de naturaleza transversal, estudios de diagnóstico. departamentos del gobierno que
los puntos de referencia en el gobierno deben estar en usan los datos y análisis del
todos los departamentos más afectados. Evidencia del uso y difusión del trabajo gobierno.
analítico por parte del gobierno.

Al ayudar a planear el suministro de datos y análisis, los

donantes trabajan principalmente con los departamentos
gubernamentales que son usuarios de los datos y análisis, Los donantes trabajan con los Donantes en países asociados.
así como con los productores técnicos de los datos y departamentos del gobierno ayudando
análisis. a planear el trabajo analítico.
Los donantes promueven el trabajo analítico en la política Donantes en los países asociados.
y programas sectoriales como base de la actividad
apoyada por el donante en el sector. Se incrementa el trabajo analítico en las
políticas sectoriales.
Los donantes usan la experiencia del país asociado en Estudio de aplicación de las
equipos de trabajo analítico, cuanto sea posible, para Los equipos de trabajo analítico están herramientas de diagnóstico
mejorar la capacidad analítica local. compuestos local/internacionalmente. periódicamente.
Adopción de licitaciones locales.
En el trabajo analítico de múltiples donantes, el tamaño Composición de equipos para el trabajo Informes de trabajo analítico.
óptimo del equipo de trabajo debe estar determinado por analítico.
la función y tarea en lugar de la representación del
donante.
Difusión y Uso del Trabajo Analítico en el Desarrollo

Referencias en los documentos de
de Políticas
Disponibilidad y calidad de estudios política claves.
Los donantes apoyan la formulación de políticas basada empíricos.
en evidencia empírica.
Evidencia que los documentos de
Documentos de políticas clave.
Los documentos de estrategia reconocen los estudios políticas clave han hecho uso de estos
analíticos de apoyo. estudios.

Parlamentarios y los que formulan

las políticas en el país asociado.
Seminarios de capacitación centrados en los resultados de Referencias al trabajo analítico en
trabajo importante, disponibles a parlamentarios y otros documentos de política claves.
que formulan las políticas para quienes es relevante.
Número de seminarios de capacitación
y su impacto.
Existencia de programas para mejorar la

capacidad que apoyan la legislatura.
Cambio en la disponibilidad de Declaraciones de política de

Todo trabajo analítico debe ser compartido cuanto sea documentos de agencias de desarrollo. donantes en la información.
posible respetando la política individual de los donantes
participantes y el acuerdo previo con el país asociado. Brecha de tiempo entre hacer un Sitios de la red de donantes y los del
estudio y colocarlos en el sitio de la red. gobierno asociado.
Los Términos de Referencia y
borradores en ejecución asimismo
aparecen en el sitio de la red.
Donantes en el país y en la sede.

Donde los países asociados tengan leyes de “derechos a la Evidencia de disponibilidad de
información pública”, las agencias de desarrollo deben documentos analíticos clave.
respetar y promover el derecho del acceso público al
trabajo analítico bajo esas leyes.
Los donantes aseguran que toda su documentación está Cambio en la disponibilidad de Donantes en los países asociados.
en forma accesible y de lectura fácil, con respecto a la documentos de donantes en forma
simplicidad y claridad de conceptos y lenguaje. Los

resúmenes en lenguaje corriente son incluidos donde es sencilla y de fácil lectura.
apropiado. Declaraciones de política de
Evaluación periódica de los resultados donantes sobre garantía y
de la agencia de desarrollo para ser seguimiento accesible de sus
leídos y clarificados. resultados.
Capacitación del personal del donante

en redacción simple y clara.
Sitios de la red de donantes.
Los donantes aseguran la amplia difusión electrónica de Disponibilidad de documentos.
los documentos analíticos al mantener bibliotecas de
documentos en línea a nivel de país e internacionalmente.
Los sitios en la red especifican cómo se pueden obtener
las copias impresas.
Declaraciones en informes de
Las listas de distribución de los informes de estudio Exposición en informes de estudio y estudio y términos de referencia.
(incluyendo niveles de gobierno subnacionales), se términos de referencia.
incluyen en los informes y en “términos de referencia”
para estudios.
Gobiernos asociados.
Las copias impresas del trabajo analítico importantes para Cambio en copias impresas y su
un país asociado son amplias y difundidas en todo el distribución.
país.
Número de versiones populares de Gobiernos asociados.
Para trabajo importante en particular se emiten políticas distribuidas.
“versiones populares” con cobertura en la radio y los
periódicos.
2. Trabajo Específico para Preparar Actividades

Donantes en el país y países
Apoyadas por la Agencia de Desarrollo
Evidencia de coherencia de la ayuda al asociados.

desarrollo con el marco nacional para la
Los donantes consultan con los gobiernos asociados sobre reducción de la pobreza. Documentos de política claves y
la coherencia de un actividad propuesta apoyada por el marco nacional para la reducción de
donante con la estrategia de reducción de la pobreza de la pobreza.
un gobierno asociado o el marco nacional equivalente.
Donantes en el país y gobiernos
Los donantes promueven un entendimiento común del asociados.
enfoque de cada cual para proyectar preparación al Evidencia de inclusión de la
adoptar una terminología común para las etapas del ciclo terminología del gobierno donde sea
del proyecto basado donde sea posible en la terminología apropiada.
del gobierno asociado. Encuesta de los sitios de la red y
Evidencia de racionalización de documentos.
terminología entre agencias del
gobierno.
Evidencia del uso creciente de Donantes en el país y los gobiernos

Los donantes incluyen flexibilidad en sus procedimientos documentos de proyecto existentes asociados.
que les permita usar las notas de concepto de proyecto, comparado con aquellos generados por
los marcos de lógica y propuestas de financiamiento del agencias de desarrollo individualmente.
gobierno asociado y otros donantes, donde sea
apropiado, y particularmente donde los donantes Evidencia de compatibilidad de Donantes en el país.
colaboran en una actividad. documentos de proyecto entre agencias.
Evidencia del creciente insumo de

países asociados en las etapas de diseño Donantes en el país.
Los donantes buscan oportunidades en el diseño de del proyecto.
proyectos para incluir a los países asociados de manera
que desarrollen su capacidad para hacer esta tarea. Donantes en el país y gobiernos
asociados.
Donde los donantes usan el marco de resultados para Evidencia de identificación conjunta de

identificar posibles actividades que pueden llevar a cabo áreas de interés.
conjuntamente con el gobierno asociado y otras agencias
de desarrollo con interés en las áreas relevantes para Claridad de problemas identificados y
lograr un entendimiento compartido de los problemas y soluciones propuestas. Donantes en el país.
posibles soluciones.

CAPITULO 3
MEDICION DE DESEMPEÑO DE LA GESTION DE LAS

FINANZAS PUBLICAS
Resumen. La eficaz gestión de las finanzas públicas, incluyendo recursos de

ayuda, es esencial para alcanzar las metas de desarrollo. Los exámenes
diagnósticos son una importante – y creciente – fuente de información para los
gobiernos y donantes sobre el estado de los sistemas de gestión de las finanzas
públicas en países asociados. Ayudan a identificar los riesgos y presiones
ejercidas sobre la implementación de programas de desarrollo y el uso de todos
los recursos presupuestarios, incluyendo los provistos por donantes. Los países
asociados y donantes comparten el interés de poder dar seguimiento al avance
en el transcurso del tiempo para mejorar los sistemas de gestión de las finanzas
públicas. Están asistidos por un marco de medición de desempeño – y una serie
de medidas de reformas asociadas – que recurre a la información descrita en los
exámenes diagnósticos y el trabajo analítico relacionado.
El crecimiento en productos diagnósticos en años recientes, y la carencia de

coordinación en cómo son aplicados, puede resultar en la duplicación de
esfuerzos de donantes y altos costos de transacciones en los países asociados.
Esto puede dificultar aún más lograr una agenda compartida entre el gobierno y
la comunidad de donantes sobre cómo mejorar la gestión de finanzas públicas.
Este capítulo describe las buenas prácticas que pueden ser adoptadas para tratar
estas inquietudes. Su adopción reduciría el número de exámenes diagnósticos
separados en los países asociados – siendo el objetivo la cobertura sin
duplicación. La eficacia de la ayuda se vería favorecida al planificar y ejecutar
exámenes diagnósticos en el contexto de una estrategia liderada por el gobierno
para mejorar la gestión global de las finanzas públicas, con un trabajo de
diagnóstico completamente integrado con la medición del desempeño y los
esfuerzos de mejorar la capacidad local. El impacto asimismo se vería favorecido
al contar con más enfoques participativos en cuanto a cómo se llevan a cabo los
exámenes, y su mayor divulgación. Dado la ausencia de un marco de medición
de desempeño completo, internacionalmente aceptado en la gestión de las
finanzas públicas, la adopción de indicadores de desempeño comunes por parte
de los donantes debe evitar que los gobiernos enfrenten un excesivo número de
metas potencialmente conflictivas. Esto asimismo ayudaría en la coordinación de
los esfuerzos de donantes en el fortalecimiento de la capacidad local.

Temas Clave
La eficaz gestión financiera de los recursos públicos es esencial para lograr los objetivos
de los programas de desarrollo. Asimismo promueve la responsabilidad en los países en
desarrollo y provee a los donantes la garantía del uso de sus fondos. Los buenos
sistemas de gestión financiera en los países asociados son requeridos para todas las
formas de ayuda, pero son particularmente importantes en el apoyo presupuestario,
donde los fondos de donantes no son distribuidos para financiar gastos específicos. Los
exámenes diagnósticos de la gestión financiera pública constituyen una creciente fuente
de información tanto para gobiernos como para donantes. Reflejan el estado de los
sistemas de gestión de las finanzas públicas, los riesgos y presiones que imponen a la
implementación de programas de desarrollo y el uso de los recursos de donantes
(consultar el Cuadro 3.1) 8. Los exámenes diagnósticos y las medidas del desempeño
ayudan a los gobiernos a crear estrategias para mejorar la gestión de las finanzas
públicas.
Cuadro 3.1 ¿Qué es un Examen Diagnóstico?
Un examen diagnóstico revisa bien el sistema y prácticas de gestión de las finanzas

públicas de un país asociado. Los diagnósticos generalmente no son revisiones de
cuentas y no dan seguimiento a los ítems de gastos individuales. Tampoco proveen una
evaluación a favor o en contra del sistema de gestión de las finanzas públicas de un país
en términos de ser adecuados para la gestión de fondos externos. Al contrario, proveen a
donantes y gobiernos la información sobre:
• Las fortalezas y debilidades de los sistemas de gestión de las finanzas públicas.
• Los riesgos a los que pueden estar expuestos los fondos canalizados por los
sistemas gubernamentales.
• Los programas de gobierno con objetivo de mejorar sus sistemas.
Los diagnósticos proveen información sobre las fortalezas y debilidades de los sistemas
de gestión de las finanzas públicas en países asociados. Apoyan los esfuerzos de país de
mejorar el desempeño de sus sistemas de gestión de finanzas públicas, y por ende
contribuyen a mejorar los resultados en el desarrollo. Asimismo proveen información
que les permite a los donantes considerar los riesgos que sus fondos no sean usados para
los fines acordados o apropiados. Por lo tanto, los gobiernos de países asociados y los
donantes tienen un interés compartido en la alta calidad de los diagnósticos.
8
La gestión de finanzas públicas incluye todas las etapas del ciclo presupuestario, incluyendo la
preparación del presupuesto, el control interno y revisión de cuentas, arreglos de seguimiento e informes, y
la revisión de cuentas externa. Los amplios objetivos de la gestión de finanzas públicas son para lograr una
disciplina fiscal global, distribuir recursos a necesidades prioritarias, y la eficiente y eficaz distribución de
los servicios públicos.

En años recientes, la proporción de fondos de desarrollo disponibles mediante los
sistemas financieros gubernamentales ha incrementado de manera significativa. Los
esfuerzos de donantes de mejorar su entendimiento de la función de estos sistemas han
resultado en el riesgo de un desarrollo no coordinado de diferentes diagnósticos. Para
los países en desarrollo, esto significa una cantidad desproporcionada de escasos
recursos administrativos gastados para cumplir con los múltiples requisitos de
donantes. Para las agencias de desarrollo, puede resultar en una innecesaria duplicación
de trabajo. Por lo tanto hay valor considerable para los donantes y países asociados por
igual, de armonizar los diferentes diagnósticos y colocarlos en el contexto de un
programa de trabajo coherente con secuencia para fortalecer la gestión de las finanzas
públicas. Esto a su vez debe formar parte integral de las estrategias de donantes
participantes en su ayuda al país y en la estrategia de reducción de la pobreza propia del
país.
El diagnóstico registra el estado de la gestión de las finanzas públicas en un punto en el

tiempo. Los países asociados y donantes tienen un interés compartido de poder dar
seguimiento al avance en el tiempo para mejorar los sistemas de gestión de las finanzas
públicas. Un marco de medición del desempeño – y una serie de medidas de reformas
asociadas – les ayuda en ese fin al confiarse en la información descrita en los
diagnósticos examinados.
Gran parte del trabajo de diagnóstico formal en el área de la gestión de las finanzas
públicas todavía está cambiando. Una serie de herramientas de diagnóstico está en uso.
Los instrumentos principales con una breve descripción de su propósito se listan en el
Cuadro 3.2. Además de estas revisiones formales, a menudo se lleva a cabo importante
trabajo de diagnóstico por medio de proyectos de asistencia técnica específicos o como
parte de la preparación e implementación de actividades financiadas por donantes.
Cuadro 3.2 Herramientas de Diagnóstico Actuales
Evaluación de la Responsabilidad Financiera de un País (Banco Mundial) – Estas

evaluaciones constituyen una herramienta de diagnóstico diseñada para mejorar el
conocimiento de la gestión de las finanzas públicas y los arreglos de responsabilidad en
países clientes.
Examen del Gasto Público (Banco Mundial) – Los PER (conocidos así por sus siglas en
Inglés) analizan la posición fiscal del país destinatario, sus políticas de gastos – en
particular al grado en que favorecen a los pobres – y sus sistemas de gestión del gasto
público.
Examen de Evaluación de Adquisiciones (Compras) del País (Banco Mundial) – Estos

examinan a las instituciones de adquisiciones (compras) públicas y las prácticas en los
países prestatarios.
Evaluación del Seguimiento de Gastos HIPC (Banco Mundial y FMI) – Estas evalúan
la habilidad de los sistemas de gestión de finanzas públicas en países pobres altamente

endeudados (HIPCs) para dar seguimiento a los gastos para reducir la pobreza, usando
quince referencias de gestión de las finanzas públicas.
Examen de Transparencia Fiscal (FMI) – Este es un módulo de los Informes sobre el

Cumplimiento de los Estándares y Códigos (ICECs) que usa el Código de Buenas
Prácticas en la Transparencia Fiscal del FMI de 1998.
Estudio de Diagnóstico de la Responsabilidad y Revisión de Cuentas (Banco Asiático

de Desarrollo) – Estos examinan la gestión financiera y prácticas de gobernabilidad en
los sectores público y privado de países prestatarios.
Evaluación ex ante de la gestión financiera de un país (Comisión Europea) –

Tradicionalmente, la CE ha llevado a cabo revisiones de cuentas de su apoyo
presupuestario “meta” con vista a determinar gastos “elegibles” o “no elegibles”. Para
futuro apoyo presupuestario, sin embargo, está desarrollando un nuevo enfoque usando
evaluaciones de la gestión de finanzas públicas ex ante basadas en una combinación de
trabajo diagnóstico completado por otros donantes/gobiernos y una “prueba de
cumplimiento” para proveer evidencia empírica del desempeño de los sistemas de
gestión de las finanzas públicas.
Evaluación de País sobre la Responsabilidad y Transparencia (PNUD) – CONTACT es

una caja de herramientas para ayudarle a los gobiernos y consultores a llevar a cabo
misiones para evaluar los sistemas de responsabilidad financiera pública.
Propósito
El propósito de este capítulo es describir una serie de buenas prácticas sobre

cómo donantes y gobiernos pueden colaborar para hacer exámenes de diagnóstico y
medir el desempeño en la gestión de las finanzas públicas más eficazmente. Con este fin
en mente, se quiere lograr cuatro objetivos específicos:
• Maximizar beneficios de desarrollo – Las revisiones de diagnóstico constituyen

un insumo valioso para los esfuerzos del gobierno por mejorar los sistemas de
gestión de finanzas públicas. Su calidad e impacto se ven favorecidos al fomentar
mayor propiedad de país y consulta en el país, y al integrar las revisiones en los
ciclos de toma de decisiones, programas de ayuda al país y estrategias de
reducción de la pobreza tanto de gobiernos como de donantes.
• Hacer que la información se encuentre más fácilmente disponible – Compartir

la información y conocimiento que proveen con los donantes y los gobiernos
asociados favorece el impacto de las revisiones de diagnóstico.
• Racionalizar las revisiones de diagnóstico – Las revisiones de diagnóstico deben

proveer completa cobertura de los temas sobre la gestión de finanzas públicas sin
la innecesaria duplicación. Los donantes deben reducir la carga sobre los países
en desarrollo mediante menos revisiones de diagnóstico y mejor coordinación de
las mismas.

• Proveer un marco para medir el desempeño en la gestión de las finanzas
públicas – Los países asociados y donantes comparten el interés en poder dar
seguimiento al avance en tiempo para mejorar los sistemas de gestión de las
finanzas públicas, según lo reflejado en las revisiones de diagnóstico. Este
capítulo provee gran orientación sobre cómo los donantes pueden tratar este
tema emergente en los países asociados individuales.
Estas prácticas detalladas en este capítulo son coherentes con aquellas descritas
en el Documento de Buenas Prácticas intitulado Trabajo Analítico y Preparación de
Proyectos y Programas de País.
Principios de Orientación
Trabajo de Diagnóstico
Los siguientes principios orientan el desarrollo de buenas prácticas en el trabajo de

diagnóstico en este capítulo:
• Los gobiernos de países asociados deben participar completamente en y tener

propiedad sobre las revisiones de diagnóstico – Existe campo para que los
gobiernos asociados se vean más involucrados al llevar a cabo las revisiones de
diagnóstico y este capítulo sugiere un número de buenas prácticas con ese fin.
Esto debe mejorar la calidad de estas revisiones y proveer mayores incentivos
para donantes y gobiernos asociados para fortalecer los sistemas de gestión de
las finanzas públicas.
• Revisiones de diagnóstico armonizadas para reducir la carga sobre países

asociados – Los donantes deben racionalizar el alcance, la programación y
conducción de las revisiones de diagnóstico para evitar una innecesaria
duplicación de trabajo, y deben confiar cuanto sea posible en las revisiones de
diagnóstico de otros donantes para satisfacer sus requisitos.
• Armonización no significa estandarización – En muchos países que reciben

ayuda para el desarrollo, los sistemas de gestión de las finanzas públicas pueden
estar muy por debajo de las buenas prácticas internacionales. Esto no significa
que la ayuda financiera no debe ser provista a estos países: cada donante debe
decidir qué nivel de riesgo es aceptable al proveer fondos por medio del
presupuesto de un país asociado en relación a los beneficios del desarrollo. Por lo
tanto, los diferentes donantes pueden tomar decisiones diferentes en base a la
misma revisión de diagnóstico.
• Las revisiones de diagnóstico deben responder al contexto de desarrollo del

país – Mejora en los sistemas de gestión de finanzas públicas es parte de la
agenda global de desarrollo, liderada por un país asociado y apoyada por los
donantes. Al llevar a cabo este trabajo de diagnóstico se verá la influencia de y
afectará a las estrategias de apoyo al país. Los estudios de diagnóstico deben ser
considerados como parte de un proceso, no como un producto aparte, y con
secuencia en el tiempo.

• Las revisiones de diagnóstico deben ser llevadas a cabo de conformidad con
procesos abiertos y transparentes – Debe haber una amplia consulta con todas
las partes interesadas antes de completarlos. No debe haber “sorpresas” al
publicarse el informe final.
• Entendiendo el contexto institucional y de gobernabilidad – Las revisiones de

los sistemas de gestión de las finanzas públicas no son ejercicios “técnicos”
sencillamente. Requieren de un completo entendimiento de los arreglos de
gobernabilidad subyacentes en un país, las estructuras informales de reglas e
incentivos, y los factores que pueden socavar la eficacia y efectividad en la
provisión de servicios públicos mediante el desperdicio, mala administración y
corrupción.
Medición del Desempeño
Los siguientes principios orientan la preparación de buenas prácticas en la medición del

desempeño:
• El marco de medición significa incluir los aspectos críticos de la gestión de las

finanzas públicas – Cubre la formulación, ejecución, informes, y revisión de
presupuesto – y debe estar completamente integrado con revisiones y procesos
de diagnóstico.
• El marco de medición debe incluir códigos y estándares acordados

internacionalmente – Que representan la meta para los sistemas de gestión de
finanzas públicas – donde sea apropiado. Esto resulta en dos requisitos
específicos:
Códigos y estándares necesitan ser desarrollados para llenar las existentes

brechas en cobertura.
Los países en desarrollo deben participar por completo en el desarrollo y

formulación de códigos y estándares.
• Las mediciones del desempeño deben ser completas con respecto a las áreas
críticas a ser cubiertas sin ser excesivamente numerosos – Deben ser fácilmente
comprensibles, efectivos en costo, y capaces de ser calibrados para cubrir
diferentes etapas del desarrollo y darles seguimiento regularmente. Deben ser
aceptables tanto a países asociados como a agencias donantes y, donde sea
apropiado, coherentes con códigos y estándares internacionales relevantes
actuales y propuestos.
• Donde no pueda haber una única medición global del desempeño de la

gestión de las finanzas públicas, será necesario evitar contar con demasiados
indicadores. Además de los indicadores en la eficacia global del sistema, puede
ser útil para contar con indicadores más detallados de aspectos o áreas
específicas de la gestión de las finanzas públicas, por ejemplo, las compras
públicas, el control interno y la revisión de cuentas externa.

Las Buenas Prácticas en el Trabajo de Diagnóstico
Planificando la Revisión
Cuanto sea posible, los donantes deben intentar satisfacer sus requisitos al confiar en las
revisiones de diagnóstico disponibles, o que lo estarán dentro de un período de tiempo
razonable.
Donde los requisitos de donantes individuales no se vean satisfechos por las revisiones
de diagnóstico disponibles, ellos deben limitar la innecesaria duplicación de trabajo al
colaborar con otros donantes y partes interesadas y compartir los resultados de sus
revisiones.
Todos los donantes deben compartir información sobre planes rápidamente para llevar a
cabo el trabajo de diagnóstico en un país en particular.
Los motivos para hacer la revisión y su relación con la estrategia de desarrollo de país
global y las estrategias de donantes participantes debe ser clara para y aceptada por,
todos los participantes al inicio de la misma.
La colaboración entre un país asociado y los donantes es tan importante como la

colaboración entre donantes. Esta se puede desarrollar de varias formas:
• Una revisión de diagnóstico conjunta – Con trabajo desarrollado por el personal

o consultores de cualquier número de asociados en desarrollo, incluyendo el país
asociado.
• Uno o más asociados hace el estudio – Esto puede incluir que el país asociado se
auto evalúe, con la apropiada revisión de los donantes, o que uno o más
donantes lleven a cabo el trabajo en representación de un grupo mayor, con otros
proveyendo financiamiento o recursos técnicos específicos o indicando su
intención de usar los resultados del estudio.
Llevando a cabo la Revisión
La naturaleza y grado de colaboración deben ser acordados y documentados al inicio del

proceso de planificación. Esto debe incluir:
El papel del país asociado en el trabajo.
Si debe haber informes por separado o conjuntos para los diferentes donantes.
Si debe haber un informe conjunto, y la preparación de un memorando de inicio

conjunto.
Cuáles donantes pueden ser los participantes líderes, y cuáles pueden jugar un
papel más secundario. Donde hay muchos donantes interesados en un estudio de
diagnóstico, puede ser necesario limitar la participación directa de algunos para
que el proceso sea costo efectivo. Esto se puede lograr mediante un acuerdo
mutuo.

La contribución de personal y división del trabajo y costos entre los participantes.
Procesos para comunicar conclusiones a otras partes interesadas.
La obtención de información objetiva sobre la calidad del sistema de gestión de las

finanzas públicas requiere de la consulta con todas las partes interesadas en el país
asociado. Además de los ministerios centrales como el de Finanzas, se debe incluir a los
que realizan gastos, los parlamentos, la comunidad empresarial y la sociedad civil.
El avance y las conclusiones que surjan deben ser compartidos con todos los
participantes durante el curso de la revisión por medio de reuniones regulares. El país
asociado debe ser motivado para compartir las primeras conclusiones con otras partes
interesadas del país antes de finalizarlas.
Garantizar la Calidad
Todos los participantes tienen el interés compartido de lograr una revisión de

diagnóstico de calidad. Donde se lleven a cabo revisiones conjuntas, se deben acordar
arreglos para garantizar la calidad en la etapa de planificación y registro de un
documento de propiedad conjunta. Estos arreglos normalmente proveerán la revisión
regular del trabajo hecho por cada organización participante, y para aprobación de otros
antes de emitir un informe.
Compartir el Informe de Revisión
Todos los informes de revisión deben ser compartidos al grado posible, cumpliendo con
la política de divulgación de los donantes individuales participando y el arreglo previo
acordado con el país asociado. 9
Actividad de Seguimiento
Los donantes deben esforzarse porque el país asociado entienda que la revisión tiene por
objeto mejorar el sistema de gestión de las finanzas públicas. Esto resulta en la redacción
de un plan de acción y una actividad de seguimiento acordadas.
9Consultar el sitio en la red del Trabajo Analítico de País en www.countryanalyticwork.net asimismo

referido como Trabajo Analítico y Preparación de Proyectos y Programas de País.

Cuadro 3.3 Mejorando la Supervisión Pública del Gasto Público
Bangladesh – Durante 1999-2000, una Evaluación de Responsabilidad Financiera de País

fue llevada a cabo por el Banco Mundial y el PNUD con la participación del Ministerio
de Finanzas, ministerios de línea, entidades de supervisión parlamentarias y firmas de
contadores privadas. La evaluación se centró en la calidad de la responsabilidad y
transparencia financiera en Bangladesh, e hizo recomendaciones para mejorarla. Los
estándares y prácticas de agencias en la gestión financiera usando fondos públicos fue
comparada con las buenas prácticas internacionales así como con aquellas de las
agencias de supervisión externas – nueve Directorios de Revisión de Cuentas de las
oficinas del Contralor y Auditor General, comités parlamentarios involucrados en el
gasto público, agencias donantes y los medios de comunicación. Incluyó una evaluación
de los pasos necesarios para apoyar un cambio de los donantes de proyectos a apoyo
presupuestario y programas de sector. Entre las respuestas del gobierno está la creación
de una Comisión de Revisión de Gastos Públicos independiente, encabezada por un
Contralor y Auditor General retirado. La Comisión revisará todos los aspectos del gasto
público anualmente e informará al gobierno y Parlamento.
Cuadro 3.4 Los Asociados Apoyan el Proceso
de Diagnóstico Liderado por el Gobierno
Tanzania – El Gobierno de Tanzania es propietario de y lidera el programa de trabajo de

diagnóstico en la gestión de las finanzas públicas – y por eso tiene éxito. El programa,
del cual es pieza central la Revisión del Gasto Público anual (PER) – está estrechamente
vinculado al ciclo presupuestario del gobierno e involucra un amplio cruce transversal
de partes interesadas y estrecha asociación con donantes.
El proceso PER ha evolucionado de su papel tradicional de evaluación de la gestión

presupuestaria externa a un apoyo al programa del gobierno para mejorar la gestión
presupuestaria dentro de un marco de gastos a mediano plazo. Apoya una mejor
coordinación de donantes al garantizar que la ayuda sea coherente con los objetivos y
prioridades presupuestarias y una creciente integración en el presupuesto.
Recientemente, el PER ha sido suplementado por la Evaluación de Responsabilidad

Financiera de País (conjuntamente desarrollada por el Banco Mundial y DFID, publicada
como un documento gubernamental y compartida con todos los donantes) y la Revisión
de Evaluación de Adquisiciones del País, que repasan aspectos críticos de la ejecución
presupuestaria. El programa cuenta con los siguientes beneficios: a) los donantes
comparten su experiencia de sector específica o temática, para beneficio de todos los que
participan; b) más eficaz uso de los recursos al preparar estudios técnicos sobre asuntos
presupuestarios; c) mayor perfil de los asuntos presupuestarios en el trabajo de todas las
partes; y d) una plataforma de apoyo al cambio de proyecto a apoyo presupuestario por
varios donantes.

La colaboración en el seguimiento es importante y debe asimismo involucrar la
identificación y necesidades de desarrollo de capacidad y provisión de asistencia técnica
donde sea necesario. El país asociado debe coordinar este proceso y evitar la
competencia de donantes.
Actualización de la Revisión
Coherente con el papel de la revisión como una herramienta de conocimiento, la

información necesita ser mantenida al día. Si bien se lleva a cabo una revisión de
diagnóstico completa solamente cada tres a cuatro años, la actualización de la evaluación
global debe hacerse cada año. Esto incluye usar los indicadores apropiados de
desempeño de la gestión de las finanzas públicas. Es aconsejable que se lleve a cabo
mediante un mecanismo conjunto acordado entre el país asociado y los donantes e
incluido dentro del ciclo presupuestario del país.
Las Buenas Prácticas de la Medición de Desempeño
Dado la naturaleza emergente del trabajo en esta área, las buenas prácticas tienen aún
que validarse completamente. Sin embargo, basado en el trabajo desarrollado hasta la
fecha, las siguientes parecen ser importantes:
• Los gobiernos de países asociados y los donantes deben colaborar en definir y

dar seguimiento a los indicadores de desempeño de países específicos en la
• La colaboración de donantes debe hacerse dentro de una estrategia liderada por

el gobierno para mejorar la gestión global de las finanzas públicas que considera
la medición del desempeño completamente integrada con el trabajo de
diagnóstico y los esfuerzos de mejorar la capacidad. Los indicadores de
desempeño comunes pueden evitar que los gobiernos enfrenten un excesivo
número de metas – potencialmente conflictivas – y puede servir para coordinar
los esfuerzos de mejorar la capacidad.
• Dado la ausencia de un marco de medición de desempeño completo y aceptado

internacionalmente en la gestión de las finanzas públicas, los donantes deben
apoyar el trabajo por desarrollar tal marco. Deben garantizar que las condiciones
del país en desarrollo y su voz se vean reflejados. Donde se encuentre disponible,
los donantes deben guiarse por los existentes estándares, códigos y enfoques
internacionales al formular metas de desempeño de país específico según lo
apropiado a las condiciones del país (consultar el Cuadro 3.5 a continuación).

Cuadro 3.5 Elementos de un Marco de Medición de Desempeño Emergente
Entre los elementos de un marco internacional emergente para medir el desempeño en la

gestión de las finanzas públicas, se encuentran:
• Los estándares internacionales, como los Estándares Internacionales de

Contabilidad del Sector Público (IPSAS) de la Federación Internacional de
Contadores y los estándares de revisión de cuentas de la Organización
Internacional de Instituciones Superiores de Revisión de Cuentas (INTOSAI). Ya
se está comenzando el trabajo en IPSAS para la ayuda al desarrollo e informes
presupuestarios.
• Códigos de buenas prácticas, como el Código de Buenas Prácticas del FMI sobre
Transparencia Fiscal y procedimientos de clasificación presupuestaria
promulgados por el FMI (Estadísticas Financieras de Gobierno) y las Naciones
Unidas (COFOG).
• Las referencias actuales, como el juego de 15 referencias de desempeño en la

gestión de las finanzas públicas usadas por el FMI y el Banco Mundial al dar
seguimiento a los gastos para la reducción de la pobreza en Países Pobres
Altamente Endeudados (HIPCs). Un juego actualizado de estas referencias estará
disponible en 2003. Adicionalmente, DFID del Reino Unido ha desarrollado una
serie de referencias de desempeño de la gestión del gasto público en contexto del
riesgo fiduciario de la gestión al proveer apoyo presupuestario directo.
• Indicadores de desempeño de la gestión de las finanzas públicas ayudan a los

donantes a evaluar riesgos en sus programas. Al tiempo que los donantes deben
colaborar en la formulación de indicadores de desempeño en países individuales,
los donantes deciden individualmente sobre la naturaleza y nivel de
transferencia de recursos en un dado juego de circunstancias. Tomarán en
consideración medidas acordadas anteriormente.

NOTA 3.1
INDICADORES DE BUENAS PRACTICAS EN LA MEDICION DEL DESEMPEÑO DE LA GESTION DE

LAS FINANZAS PUBLICAS
Buenas Prácticas Criterios de Éxito Fuente de Información
Diagnóstico de cobertura sin duplicación. Reducción en el número de revisiones de Sitio en la red de Trabajo Analítico de País.
diagnóstico que discuten la misma área.
Reducción en número de misiones de
donantes.
Proporción de revisiones llevadas a cabo en

Mayor impacto del trabajo de diagnóstico. el contexto de la estrategia de país. Información sobre programas de país y Sitio
Proporción de revisiones llevadas a cabo en la red del Trabajo Analítico de País.
mediante mecanismos de colaboración
acordados.
Consenso del gobierno/comunidad de Programas gobierno/donantes anunciados,

Mejorada capacidad del país asociado en la
donantes sobre las referencias de desempeño e informes de avance de los mismos.
de la gestión de las finanzas públicas.
Enfoque acordado para mejorar la capacidad

de gestión de las finanzas públicas.

CAPITULO 4
INFORMES Y SEGUIMIENTO
Resumen. Los informes y el seguimiento de la ayuda al desarrollo constituyen una

función crítica de la eficaz provisión de ayuda. Provee datos esenciales junto con
nuevas percepciones con lecciones, definición de prioridades y actividades de
desarrollo de gestión. Adicionalmente, provee información sobre si una política,
estrategia de desarrollo o un proyecto están siendo implementados según lo
planificado y están cumpliendo con sus objetivos. A los donantes y países
asociados les interesa lograr lo anterior eficazmente.
Un problema que se suscita es que los sistemas de informes y seguimiento a

menudo han sido diseñados para satisfacer las necesidades de información de los
donantes en lugar de apoyar las prioridades de los países asociados. Un problema
adicional es que sistemas de informes y seguimiento duplicados implican
demandas competitivas sobre los limitados recursos de los asociados. Esto merma
la habilidad de un país asociado de confiar en información útil y oportuna de sus
propias estrategias de desarrollo.
Este capítulo describe buenas prácticas que los donantes pueden adoptar para
tratar estas inquietudes. Si las adoptan, fortalecerían la capacidad de los países
asociados para manejar y controlar sus propios planes de desarrollo y reducir la
carga administrativa de los sistemas duplicados. Asimismo mejorarían la
transparencia de información sobre el desarrollo clave.

Temas Clave
Los donantes actualmente financian más de 50 mil proyectos y programas de

desarrollo en todo el mundo; en la mayoría de los casos son requeridos a informar sobre el
uso de estos fondos. Lo anterior puede crear una sustancial carga administrativa tanto para
donantes como para países asociados en desarrollo. Un estudio reciente anota por ejemplo
que:
-un estimado conservador para un país africano típico es de 600 proyectos traducidos
en 2,400 informes trimestrales entregados a diferentes agencias de supervisión; y más
de 1,000 misiones anuales para informar, controlar y evaluar. Cada misión pide
reunirse con los funcionarios clave, y cada una le pedirá al gobierno que comente
sobre sus informes.
A menudo esto significa que los requisitos de informes de donantes combinados

exceden a la capacidad del país asociado a fin de proveer información útil y oportuna.
El costo de las necesidades de informar y controlar sin embargo puede ser

cuidadosamente balanceado contra sus beneficios. Estos se describen brevemente como
sigue: primero, provee datos y nuevas percepciones esenciales para aprender lecciones,
definir prioridades y planificar a futuro. En segundo lugar, ofrece la seguridad que los
fondos están siendo usados para el propósito acordado – una condición necesaria para llevar
a cabo la cooperación sostenida. En tercer lugar, suministra información sobre si una
política, estrategia de desarrollo, programa o proyecto está siendo implementado según lo
planificado y está cumpliendo con sus objetivos. Lograr todo lo anterior de manera eficaz,
está en el interés de los donantes tanto como de los países asociados.
Para propósitos de este capítulo, los informes y el seguimiento se definen como una
serie de actividades que proveen a las partes interesadas clave (gobiernos, sociedad civil y
donantes) con información en apoyo de las políticas, programas y proyectos de desarrollo.
Los aspectos financieros están cubiertos con un capítulo separado. 10 Al tiempo que los
términos informes y seguimiento a menudo son usados conjuntamente en este capítulo, se
refieren a diferentes actividades:
• Informar es la serie de tareas requeridas para recopilar la información y presentarla

en un informe (escrito u oral). Lo anterior asimismo incluye las misiones de donantes
a los países asociados.
• Dar seguimiento es la medición de la información relevante en el avance de

implementación de un proyecto, programa, o política y el logro de sus objetivos. Lo
anterior incluye información sobre el contexto (económico, social, político) que afecta
los resultados del desarrollo.
10
Fuente: Van de Walle y Johnston.

Propósito
Este capítulo describe una serie de principios de orientación y buenas prácticas sobre
cómo los donantes pueden mejorar sus informes y seguimientos de manera tal que reduzcan
la carga sobre el país asociado y promuevan sistemas más firmes de responsabilidad
nacional. Los objetivos específicos de este documento son:
• Fortalecer la capacidad del país asociado para manejar y dar seguimiento a sus
propios planes de desarrollo – Al garantizar que los donantes usan y apoyan los
sistemas de seguimiento e información del asociado para sus propios requisitos
cuando es posible hacerlo.
• Motivar a los donantes a confiar en un solo informe por operación – Al garantizar

que tal informe único por actividad de desarrollo – en el proyecto, sector o país –
llene las necesidades de información de las partes interesadas, asociados y donantes
clave.
• Motivar a los donantes a confiar en una solo marco de seguimiento por operación –
Al garantizar que tal mecanismo de seguimiento único por actividad de desarrollo, a
nivel de proyecto, sector o país, llene las necesidades de información de las partes
interesadas, asociados y donantes clave.
• Mejorar la transparencia y disponibilidad de información sobre seguimiento – Al

garantizar que la información clave está fácilmente disponible para las partes
interesadas y los que toman las decisiones. En este contexto, el uso apropiado de la
nueva tecnología informática (Internet, comunicación electrónica, etc.), mejora el
acceso a la información a un costo relativamente bajo.
• Reducir el número de misiones y revisiones de donantes – Al garantizar que tales

misiones y revisiones se basen en la necesidad mutuamente entendida de facilitar el
aprendizaje y cumplir con los propósitos de responsabilidad.
Cuadro 4.1 Conceptos Clave de los Informes y Seguimiento
Seguimiento – Hay una distinción entre seguimiento de implementación que concierne al

proceso y avance de llevar a cabo las actividades, completar el plan de trabajo y utilizar el
presupuesto; y el seguimiento de resultados que concierne a la medición de resultados y el
logro del propósito del proyecto.
Evaluación – Se refiere al proceso de evaluar el grado al cual el proyecto ha logrado sus

objetivos en términos de criterios varios incluyendo la relevancia, eficacia, eficiencia,
impacto, y sostenibilidad. La evaluación puede ser llevada a cabo durante la
implementación (evaluación de mediano plazo), al final de un proyecto (evaluación final), o
después que el proyecto ha cerrado (evaluación ex post).
Indicadores – Se usan para medir el avance hacia las metas. Especifican lo que se debe
medir para dar seguimiento y evaluar el desempeño de políticas, programas y proyectos, de

manera cuantitativa o cualitativa. La siguiente tipología ofrece una manera conveniente de
clasificar indicadores, en referencia a los diferentes niveles de resultados:
• Insumo: Mide los recursos a ser provistos, ejemplo, número de vacunas compradas.
• Rendimiento: Mide los bienes o servicios producidos, ejemplo, número de niños

vacunados.
• Resultado: Mide los resultados intermedios generados relativos a los objetivos de

una operación: ejemplo, porcentaje de niños que han contraído el sarampión.
• Impacto: Mide los resultados o cambios a largo plazo producidos directa o

indirectamente, intencionados o no, por una operación, ejemplo, tasa de mortalidad
infantil.
Principios de Orientación
Lograr estos objetivos descritos en este capítulo representa un reto importante que
comprometerá a los gobiernos asociados, donantes y partes interesadas nacionales
relevantes (sociedad civil, ONGs, etc.), en un proceso a mediano plazo. Las buenas prácticas
presentadas en este documento han sido diseñadas para ayudarles a los donantes a
enfrentar este reto. Al prepararlos, el siguiente juego de principios sirvió de orientación:
• Sistemas de informes y seguimiento deben estar apropiados y liderados por el país

– El liderazgo del país en la discusión de mecanismos de informes y seguimiento con
los donantes es vital. Tal liderazgo y voluntad patente de los gobiernos asociados
para discutir los temas institucionales es una precondición de cambiar las relaciones
de ayuda con los donantes.
• Los donantes deben trabajar con los países asociados para confiar en los sistemas
de informes y seguimiento propiedad del país – Los sistemas de informar y de
seguimiento a menudo se han establecido y se orientan hacia satisfacer los intereses e
inquietudes de los donantes; a menudo son llevados a cabo por el personal o
consultores de los donantes sin involucrar a los países asociados adecuadamente. Los
donantes deben trabajar con sus asociados en un enfoque participativo para
fortalecer las capacidades del país y su demanda de gestión basada en resultados.
• Sistemas de informes y seguimiento deben apoyar las necesidades de información

propias de los asociados – Los gobiernos asociados – y las partes interesadas en el
país (sociedad civil, legisladores, etc.) – deben mantener un diálogo continuo sobre
sus necesidades de responsabilidad. Los donantes deben trabajar con los gobiernos
asociados para apoyar este diálogo al tiempo que acuerdan arreglos que provean la
base adecuada para la responsabilidad externa a donantes. Tanto los gobiernos
asociados como los donantes necesitan ser responsables con los beneficiarios últimos
de la cooperación al desarrollo.

• Simplificación y armonización de sistemas es un reto clave – A medida que los
donantes confían cada vez más en los sistemas del país asociado, es importante que
sus requerimientos de información no sobrecarguen estos sistemas, dispersen o
saturen la capacidad existente. Una manera de lograrlo es garantizando que los
sistemas de informes y seguimiento usados por los donantes sean simplificados,
armonizados, y adecuadamente programados en relación a la política y procesos
presupuestarios nacionales.
Cuadro 4.2 Lecciones y Desafíos
Viejas Lecciones
• Una pequeña cantidad de datos confiables es más útil que un gran volumen de datos
cuestionables.
• Continuidad centrada en el seguimiento y los informes en una pequeña serie de

indicadores centrales.
• Combinar los métodos de seguimiento cuantitativo y participativo (cualitativo).
Nuevas Lecciones
• Los arreglos de seguimiento diseñados para cada quien son adecuados a los
necesidades locales, mientras que los modelos “comprados ya hechos” casi nunca se
ajustan a las mismas.
• La atribución de impactos particulares a proyectos de ayuda en particular es difícil y

no mejora la eficacia del desarrollo.
Futuros Desafíos
• Mejorar los sistemas de informes y seguimiento basándose en la capacidad,

demandas y liderazgo locales.
• Tomar en cuenta los costos de oportunidad de enfoques participativos para los

participantes en sí.
• Mejorar el seguimiento de programa hacia seguimiento de programas y políticas,

cuando sea posible dentro del marco de Estrategias de Reducción de la Pobreza.
Las buenas prácticas en los informes y seguimiento constituyen pasos prácticos hacia el
logro de los objetivos anteriores. Se agrupan en cinco conceptos, principalmente:
- confiar y mejorar los sistemas en el país

- coordinar los sistemas de informes y seguimiento de los donantes
- simplificar los sistemas de informes y seguimiento de los donantes
- hacer que la información sea más transparente
- racionalizar las misiones de revisión
Confiando y Haciendo Uso de los Sistemas en el País
Los sistemas de informes y seguimiento deben permitir y fomentar la apropiación. Con este
fin, los donantes deben intentar confiar y hacer uso de los sistemas de los países asociados.
Las buenas prácticas en esta área son:
• Hacer uso de los sistemas del país asociado – Los sistemas de informes y
seguimiento deben hacer uso de las evaluaciones de instituciones y desempeño
nacionales/locales existentes cuando sea posible. Estos sistemas de manera ideal
proveen información sobre financiamiento (incluyendo ayuda), gastos
presupuestario, avance en la implementación, y resultados/impactos de la reducción
de la pobreza.
• Evitar crear sistemas paralelos – Los donantes deben evitar los requerimientos de
información que crean la necesidad de sistemas paralelos a ser desarrollados por
países asociados. Deben respetar las a menudo limitadas capacidades de información
y seguimiento de sus asociados. Si los donantes requieren información particular
para sus propósitos de gestión, aprendizaje o responsabilidad, deben sufragar los
costos adicionales, compartirlos con los asociados y dejar de solicitar esfuerzos
adicionales de sus asociados.
Cuadro 4.3 Dependiendo de los Sistemas de País Asociado
Tanzania – Los donantes han apoyado esfuerzos para racionalizar el marco de seguimiento
de la pobreza dentro de los sistemas gubernamentales en Tanzania. El trabajo asimismo ha
hecho uso de los sistemas de datos rutinarios existentes y el trabajo de la Dirección Nacional
de Estadísticas.
Depender de las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERPs) – En países donde están

siendo implementadas las Estrategias de Reducción de la Pobreza, los donantes deberían: 11
Resistirse a introducir indicadores de desempeño en la reducción de la pobreza que

no estén incluidos en la matriz política de la ERP nacional; si los donantes tienen que
introducir indicadores adicionales para el seguimiento, aprendizaje y
11
Consultar Informes y Revisión de Cuentas Financieras (Financial Reporting and Auditing).

responsabilidad, tales indicadores deben ser desarrollados en estrecha consulta con
los países asociados a los que conciernen.
Buscar racionalizar los indicadores de desempeño usados en las Estrategias de

Reducción de la Pobreza.
Asegurarse que los requerimientos de informes y seguimiento de sector y proyecto

puedan incluirse en el sistema de informes y seguimiento de la ERP, y que se
encuentren programados adecuadamente con los ciclos de política claves, incluyendo
el proceso presupuestario, y la producción del Informe de Avance de la ERP anual y
el Informe de las Metas de Desarrollo del Milenio.
• Mejorar la capacidad para sistemas sostenibles – Donde los sistemas de donantes no

provean la información apropiada, el trabajo suyo con los gobiernos debe mejorarlos de
acuerdo con una estrategia liderada nacionalmente y claramente definida para
desarrollar y fortalecer estos sistemas. Esto incluye:
Trabajo de los donantes con los asociados para elevar la calidad de los datos
esenciales usados para el seguimiento.
Los donantes y asociado se aseguran que el informe y seguimiento del impacto se

centra en los indicadores relativos a las metas políticas y procesos de toma de
decisiones clave (ejemplo, las Metas de Desarrollo del Milenio e indicadores a nivel
nacional).
Los donantes y asociados deben acordar un número limitado de indicadores clave a

ser usados para estudios de impacto de largo plazo.
• Involucrar a la Sociedad Civil – Los donantes deben fomentar los procesos de informes
y seguimiento que son apoyados y complementados por las partes interesadas no
gubernamentales, particularmente, en el seguimiento de políticas. Tales procedimientos
ayudan a garantizar perspectivas bien equilibradas.
Cuadro 4.4 Alineando las Prácticas con los Sistemas ERP
AEA – La Asociación Estratégica con África (AEA – SPA por sus siglas en Inglés)
recientemente llevó a cabo tres Misiones de Acción de Aprendizaje para discutir con los
gobiernos y los donantes en países las posibilidades de un ciclo AEA anual mediante el cual
el financiamiento, procedimientos y prácticas de ayuda estén alineados con un proceso de
revisión y ciclo presupuestario nacionales. Las misiones fueron con la intención de lograr
una agenda de cambio de los donantes y gobiernos y determinar las presiones específicas
para mejorar su alineamiento. La misión identificó varios elementos que serían necesarios a
fin de alinear los programas de donante con la ERP y el ciclo presupuestario.
• Los gobiernos tendrán que hacer operativa la ERP más a profundidad. Esto requerirá
de declaraciones políticas detalladas, incremento en la coherencia con los planes de

sector, establecer vínculos más estrechos con el presupuesto, y preparar una matriz
de indicadores para dar seguimiento al desempeño anual.
• La programación de revisiones de donantes, sus compromisos, y desembolsos

tendrán que ser alterados para coincidir con el ciclo financiero del gobierno. Ambas
misiones propusieron un ciclo de revisión detallado.
• El Informe Anual puede servir como el requisito de informe primario si los donantes
expresan por adelantado la información que quisieran ver plasmada en el mismo y
evitar las solicitudes de información ad hoc. Los requerimientos adicionales para
estos informes deben estar armonizados en lo posible.
Cuadro 4.5 Fortaleciendo los Sistemas de País
PARIS21 – (Asociación en Estadísticas para el Desarrollo en el Siglo 21) es un Consorcio

establecido en 1999 por las Naciones Unidas, la OCDE, el Banco Mundial, el FMI y la CE.
Pretende actuar como catalizador al promover una cultura de toma de políticas y
seguimiento basado en evidencia en todos los países, y especialmente en los países en
desarrollo. Trabajando por medio de agencias existentes, el proceso pretende ayudar a
los países a desarrollar sistemas estadísticos bien manejados y con suficientes recursos y
de promover un diálogo más efectivo entre los productores y usuarios de datos. La
iniciativa facilita la coordinación de la cooperación técnica y poder compartir la pericia,
ejemplos y experiencias de mejores prácticas.
Coordinación de Sistemas de Informes y Seguimiento
Cuando los donantes confíen más extensivamente en los sistemas de informes y seguimiento
de los gobiernos, sus sistemas de información y necesidades deben ser coordinadas cuanto
sea posible.
• Acordar procedimientos de informes comunes – Los donantes que conjuntamente

financian una serie de actividades determinadas – sea proyecto, sector o apoyo
presupuestario definido – deben esforzarse por acordar, en consulta con los países
asociados, formatos, contenido y frecuencia comunes para un único informe
periódico que llene las necesidades de todos los asociados. Los informes deben cubrir
todas las actividades en el área definida y llenar las necesidades de información de
las partes interesadas clave en el país así como los donantes individuales.
• Acordar un marco de seguimiento común – Los donantes y países asociados

acuerdan que los indicadores de desempeño son sencillos, mesurables, con
prioridad, fácilmente verificables y relativos a metas a largo plazo. Donde los
donantes financien las mismas actividades usan los mismos indicadores de
desempeño. Los donantes acuerdan un marco para revisar y dar seguimiento a su
ayuda y pretenden incorporarlo en los procesos de revisión de seguimiento de
múltiples donantes como los foros consultivos y los procesos de revisión del

gobierno asociado, como parte del fortalecimiento de un marco común para la
coordinación de la ayuda. Un marco de seguimiento común acordado debe asimismo
especificar el número y duración de las misiones así como la manera en que serán
puestos en uso los resultados del seguimiento.
• Confiar en otros donantes – En actividades de múltiples donantes, todos acuerdan

designar las tareas de informes y seguimiento a los donantes mejor equipados para
llevarlas a cabo.
Cuadro 4.6 Un Único Marco de Informe
Bolivia – Cuatro agencias de cooperación al desarrollo (BID, Banco Mundial, Países Bajos y
Suecia) armonizaron sus procedimientos de seguimiento e informes. Acordaron en un
sistema de seguimiento uniforme con el Gobierno de Bolivia que incluye las visitas de
campo conjuntas de donantes y la aceptación por parte de todos los donantes de un informe
uniforme. Liderado por el gobierno, el proceso de seguimiento asimismo involucra
reuniones regulares y evaluaciones de avance conjuntas al finalizar el año entre los donantes
y el gobierno para llegar a un acuerdo de políticas futuras y asuntos de implementación.
Cuadro 4.7 Coordinación de Ayuda en la Ciudad de Ho Chi Minh
Vietnam – Una Asociación de ayuda externa al desarrollo, conocida como ODAP por sus
siglas en Inglés, se estableció en la ciudad de Ho Chi Minh con el propósito fundamental de
fortalecer la capacidad de la ciudad para coordinar la ayuda al desarrollo. Las actividades
principales de la ODAP incluyeron el seguimiento de proyecto, compartir la información
(boletines, bases de datos comunes), planificación urbana. Se espera que estas actividades
resulten en una mayor apropiación de y menores costos de transacciones para el Comité del
Pueblo de la Ciudad de Ho Chi Minh – la autoridad local a cargo de coordinar la ayuda en la
metrópolis del sur. Apoyo adicional ha sido provisto por cinco donantes (PNUD, el Banco
Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo, Bélgica y el Banco Japonés de Inversión y Crédito)
para poder fortalecer la capacidad institucional del Comité del Pueblo.
Cuadro 4.8 Designando a una Agencia Líder
Bosnia y Herzegovina – El Fondo Europeo para Bosnia y Herzegovina (EFBH), es un

proyecto conjuntamente financiado por la CE y varios donantes bilaterales. KfW fue
designado como la agencia líder y representante de los otros donantes, básicamente debido a
su sector de conocimiento específico y capacidad. Las agencias del país asociado por lo tanto
contaban solamente con una organización con la cual comunicarse, resultando en una
administración más rápida y sencilla. Un informe de avance es comisionado cada seis meses,
mismo que es entregado a los otros donantes.

Simplificando los Sistemas de Informes y Seguimiento
Además de alinearse con los sistemas gubernamentales, y coordinar a los donantes,

es importante que los donantes asimismo simplifiquen, cuando sea posible, sus propios
requisitos de informes para poder reducir la carga sobre los sistemas del gobierno asociado.
Las buenas prácticas en esta área son:
• Simplificar los procedimientos de donantes – Donde sea necesario, los donantes

pretenden simplificar los procedimientos requeridos por sus legislaturas para
garantizar la probidad de sus gastos (ejemplo, solicitar enmiendas a las regulaciones
de sus propios gobiernos para permitir una mayor flexibilidad en la manera de llevar
a cabo el seguimiento y hacer los informes, en términos de formato, frecuencia, etc.).
Al permitirse una mayor discreción a los representantes de donantes locales, se está
asimismo fomentando arreglos de informes y seguimiento más adecuados, flexibles y
sencillos.
• Confiar en una serie de datos restringidos – Los donantes reconocen que no toda la
información puede o debe ser informada o darle seguimiento. Algunos elementos
clave deben tener seguimiento para crear una serie de datos que sean manejables e
informativos. Estos elementos deben ser acordados al nivel apropiado (proyecto,
sector o país).
Información más Transparente
La información, especialmente en el campo de la ayuda al desarrollo, es un ejemplo

típico de un bien público – el costo de proveerla no depende del número de personas que la
usan. De hecho, entre más se divulgue la información, mayores beneficios se obtendrán. Por
lo tanto, existe un valor considerable en hacer que la información sobre ayuda se encuentre
más ampliamente disponible y sea más transparente. Las buenas prácticas en esta área son:
• Compartir y divulgar la información – La norma para los donantes y asociados es

que los resultados del seguimiento de proyectos financiados públicamente se
encuentren disponibles al público. Cuando se trate de información sensible, la misma
estará contenida en una versión restringida o en un anexo, en lugar de eliminarla por
completo del informe. Los donantes adoptan una posición de apertura al permitir
que la información esté disponible.
• Promover la demanda nacional de la información existente – La información debe

estar disponible en formatos de fácil uso para los usuarios con resúmenes y el uso
mínimo de jerigonza técnica. La producción de “versiones populares” de las
revisiones importantes deben ser consideradas en lenguajes locales, si es posible.
• Los donantes proveen información adecuada sobre sus actividades de desarrollo –

Esto debe incluir la rutina de proveerle a los gobiernos asociados información
completa sobre los flujos de ayuda.

Cuadro 4.9 Compartiendo Información en Línea
Tanzania – Tanzania Online es una base de datos en internet que permite a los donantes,
gobierno, sociedad civil, ONGs, académicos y otros, el acceso a una mayor gama de
documentos e informes analíticos sobre el desarrollo en Tanzania, las prioridades, el avance
en la reducción de la pobreza y las reformas de sector. La iniciativa fue establecida por el
PNUD, el Gobierno de Tanzania y la Fundación de Investigación Económica y Social, para
mejorar el acceso a, y el intercambio de información sobre el análisis de temas de desarrollo
en Tanzania. www.tzonline.org
Cuadro 4.10 Promoviendo la Demanda
Uganda – Una encuesta del Banco Mundial descubrió que solamente una fracción (13%) de
los fondos desembolsados por el gobierno central para los gastos no salariales de las
escuelas era recibida realmente. Los fondos eran desviados para otros propósitos por parte
de los funcionarios públicos, o utilizados para ganancia privada. Los instrumentos de
control fueron examinados y la política gubernamental actual es de publicar los detalles de
todos los fondos autorizados a las autoridades de distrito. Las transferencias se detallan en
los periódicos, transmisiones radiales y en pizarras para la información pública, a fin que las
comunidades locales puedan revisar los fondos que en realidad reciben y que se gastan
según el propósito inicial. Como resultado de esta iniciativa, 90% de los fondos distribuidos
sí beneficiaron a las escuelas.
Racionalizando las Misiones de Revisión
Una de las quejas más frecuentes de los gobiernos asociados es que se desperdicia
demasiado tiempo con funcionarios de donantes y respondiendo a las necesidades de los
mismos. Algunas veces estas reuniones se programan sin darle suficiente consideración a las
agendas de los gobiernos asociados y sin concederle importancia a los reclamos hechos por
otros donantes sobre el tiempo de los funcionarios gubernamentales.
• Los donantes llevan a cabo menos misiones – Los donantes reconocen el hecho que
una significativa reducción del número de misiones de revisión de donantes puede
de manera importante reducir la carga administrativa sobre los países asociados.
• Los donantes coordinan la programación de misiones – Los donantes acuerdan con

los países asociados la programación más apropiada. Asimismo comparten
información sobre sus planes para llevar a cabo estas misiones en un país.
• Los donantes hacen más misiones conjuntas – Donde sea posible, los donantes
llevan a cabo misiones de revisión conjuntamente con otros donantes.

Cuadro 4.11 Evaluaciones Conjuntas del Sector de la Salud
Uganda – El Gobierno de Uganda y los donantes han decidido llevar a cabo revisiones
conjuntas para considerar el avance y acuerdo de actividades y prioridades futuras en el
sector de la salud. Esta programación fue rediseñada en 2002 para incrementar la
armonización con los procesos gubernamentales, particularmente en la Revisión del Gasto
Público, y por la preocupación de reducir la carga administrativa. Las innovaciones exitosas
incluyeron el establecimiento de un pequeño comité técnico para garantizar una minuciosa
preparación y por lo tanto buen diálogo; el proceso siendo inclusivo ya que los donantes, el
personal del gobierno central y local, y la sociedad civil participan en el mismo. Asimismo se
concede mayor importancia a los resultados en lugar de los procesos. Un consultor que
facilita, ayuda a promover el diálogo y el consenso entre asociados. Un tema importante aún
por ser discutido es el fortalecimiento de la representación gubernamental, particularmente
por funcionarios ejecutivos.

NOTA 4.1
INDICADORES DE BUENAS PRACTICAS AL INFORMAR Y DAR SEGUIMIENTO
BUENAS PRACTICAS CRITERIOS DE ÉXITO FUENTE DE INFORMACION

1. Confiando y Haciendo Uso de
Sistemas del País
Los donantes promueven sistemas para El desarrollo de sistemas de informes y Estudios periódicos – incluyendo al país
informar y dar seguimiento diseñados y seguimiento en países asociados. asociado así como las perspectivas del
dirigidos localmente que son un estándar Informe del gobierno asociado al donante – de sistemas de informes y
internacional. Congreso o Parlamento. seguimiento en los países asociados.
Cambio de donantes hacia el uso de los
sistemas de informes y seguimiento del
país asociado.
Los donantes adaptan sus necesidades de Los informes y el seguimiento usados por Estudios periódicos – incluyendo país
informar y dar seguimiento cuanto sea los donantes comparados al sistema del asociado así como perspectivas del
posible para encajar en los sistemas del país asociado en algunas actividades o donante – de los informes y el seguimiento
país asociado (ejemplo, usar suplementos sector. en los países asociados.
a los informes nacionales, en lugar de
exigir informes propios).
Los donantes quieren incluir arreglos de Exposiciones de arreglos de informes y Gobiernos asociados, donantes en cada
informes y seguimiento en el diseño de seguimiento en arreglos para actividades país.
todas las actividades apoyadas por apoyadas por donantes.
donantes. Estudio periódico de muestras de arreglos
para actividades apoyadas por donantes.

El diseño de los informes y el seguimiento Inclusión de revisiones de estrategia en el Acuerdos financieros entre donantes y
debe incluir revisiones en relación a metas diseño de informes y seguimiento. asociados.
y enfoques alternos de más largo plazo,
para que los resultados de los mismos
contribuyan a futuras estrategias y
prácticas.
Donde los sistemas de informes y Declaraciones de país asociado Estudios periódicos – incluyendo país
seguimiento del país asociado sean compartiendo las evaluaciones sobre lo no asociado así como perspectivas de
inadecuados, los donantes deben apropiado de sus sistemas. donantes – de los informes y el
ayudarles a desarrollarlos. La asistencia del donante para mejorar la seguimiento en países asociados.
capacidad en los informes y el
seguimiento.
El trabaja de donantes con los asociados Las contribuciones de donantes para Las oficinas de estadísticas del país
mejora la calidad de los datos esenciales mejorar la calidad de los datos esenciales. asociado.
usados para el seguimiento.
Los donantes y asociados garantizan que Se les ha dado seguimiento a los Los donantes en el país y los
el informar y dar seguimiento al impacto indicadores de impacto en actividades departamentos del gobierno asociado
se centra en los indicadores relativos a las apoyadas por los donantes. cuentan con programas de seguimiento.
metas políticas y procesos de toma de
decisiones claves.
Los donantes y los asociados intentan A un número de indicadores de pobreza Hay documentación de Estrategia de
acordar un número limitado de se les ha dado seguimiento para su Reducción de la Pobreza del gobierno
indicadores clave a usarse para estudios impacto a largo plazo. asociado.
de impacto de largo plazo.

Los donantes quieren – donde sea posible La participación de partes interesadas no Se cuenta con estudios periódicos sobre el
– involucrar a partes interesadas no gubernamentales en el seguimiento del impacto de los arreglos del seguimiento.
gubernamentales en el seguimiento del impacto y uso de los resultados del
impacto y en el uso de los resultados seguimiento.
(ejemplo, los medios de comunicación, los
grupos de incidencia, instituciones de
investigación, grupos de consumidores).
2. Coordinando los sistemas de

informes y seguimiento
En actividades de múltiples donantes, los Formatos y agendas comunes para Hay estudios periódicos de muestras de
donantes acuerdan formatos y agenda informar sobre y dar seguimiento a las informes de seguimiento.
comunes para informes y seguimiento actividades de múltiples donantes.
basados en los sistemas de los asociados
donde sea posible.
En proyectos dentro del mismo sector, los Los formatos para informar son usados Los departamentos de sector y donantes
donantes intentan usar formatos comunes por los donantes en proyectos en el mismo en el país asociado.
o similares para los informes para reducir sector.
la carga sobre los oficiales del asociado
que trabajan en el sector.
En algunas actividades de múltiples El liderazgo de un solo donante en los Estudios periódicos de muestras de
donantes, un solo donante puede liderar informes y seguimiento de actividades de informes sobre seguimiento.
los informes y el seguimiento. Otros múltiples donantes.
donantes deben aceptar esta situación.

En actividades de múltiples donantes, los Hay división del trabajo entre donantes en Los donantes y gobiernos en cada país
donantes distribuyen tareas particulares los informes y seguimiento de actividades asociado.
para informar y dar seguimiento a de múltiples donantes.
donantes que mejor las pueden llevar a
cabo.
Los donantes garantizan sistemas y Comparación de procedimientos de Los donantes en el país.

procedimientos armonizados para los informes y seguimiento de organizaciones
informes y el seguimiento para todas sus donantes con aquellos de los países
propias organizaciones trabajando en un asociados.
país asociado.
3. Simplificando los sistemas de

informes y seguimiento.
Los donantes crean mayor flexibilidad en Cambio en las regulaciones del donante La sede del donante, los donantes y
sus propios procedimientos de informar y para permitir una mayor flexibilidad y gobiernos en los países asociados.
dar seguimiento (ejemplo, formatos, discreción en los procedimientos para
frecuencia, umbrales). informar y dar seguimiento.
Donde sea necesario, los donantes Cambio en los procedimientos de La sede del donante y la legislatura del
intentan simplificar los procedimientos verificación de probidad requeridos por donante.
requeridos por sus legislaturas para las propias legislaturas de los donantes.
garantizar la probidad de sus gastos
(ejemplo, el solicitar enmiendas a las
regulaciones que les rigen para crear
mayor flexibilidad en cómo llevar a cabo
los informes y el seguimiento).

Los donantes garantizan que todas sus Comparación de los procedimientos de Los donantes en el país.
propias organizaciones trabajando en el informes y seguimiento de las
país asociado tienen sus sistemas de organizaciones donantes con aquellos de
informes y seguimiento en línea con los países asociados.
aquellos del país asociado.
4. Logrando que la Información sea más

Transparente.
La norma para donantes y asociados es Las exposiciones de políticas de los Los sitios en la red de donantes, sitios en
que todos los resultados del seguimiento donantes y asociados sobre la divulgación la red de países en forma colectiva para
para proyectos financiados públicamente de la información del seguimiento. información sobre el seguimiento y el
se encuentren disponibles abiertamente al trabajo analítico.
público. Donde se tenga información
sensible, ésta debe estar contenida en una
versión o un anexo de uso restringido, en
lugar de suprimirla del informe por
completo.
Los informes de seguimiento deben Claridad de la base de la evidencia de los Estudios periódicos de muestras de
aclararle a las partes interesadas la informes. informes de seguimiento.
evidencia en la que se basan y el método
de investigación que han usado.
Los informes deben escribirse en formatos Formato y lenguaje de los informes de Estudios periódicos de muestras de
fáciles de entender por parte de los fácil uso por los usuarios. informes de seguimiento.
usuarios con resúmenes y uso mínimo de
jerigonza técnica.
Los donantes quieren que los informes y Disponibilidad de informes de Sitios en la red de donantes y sitios en la

revisiones de seguimiento se encuentren seguimiento de donantes en sitios de la red especiales para información sobre el
ampliamente disponibles en formato red y sitios de la red especiales. seguimiento.
electrónico contribuyendo con sitios en la
red especiales para este propósito.
La producción de “versiones populares” Número de copias impresas, versiones Los departamentos del gobierno asociado,
de las revisiones importantes debe populares de los informes del seguimiento los donantes en el país, los sitios en la red
tomarse en cuenta, y si es apropiado en han sido distribuidas. del donante y sitios en la red especiales
lenguaje(s) local(es). Disponibilidad de versiones populares en para información sobre el seguimiento.
los sitios de la red.
Los donantes en el país ayudar a crear una Existencia, financiamiento y avance en el Inspección de sitios en la red. Entrevistas
fuente de información de seguimiento uso de información de seguimiento de con organizaciones que cuentan con sitios
común y abierta. fuente común en países asociados. en la red para información sobre el
seguimiento.
Los donantes adoptan una posición de Disponibilidad de informes de Sitios en la red de donantes, donantes en
información abierta, logrando que los seguimiento de donantes. el país.
informes de seguimiento se encuentren Disponibilidad para gobiernos asociados El gobierno asociado en coordinación con
normalmente abiertos y disponibles. Esto de información sobre el flujo de la ayuda. las oficinas.
debe asimismo incluir proveerles a los
gobiernos asociados información completa
sobre los flujos de la ayuda, incluyendo
propios gastos administrativos, y
normalmente proveyendo asociados y
otros donantes.

5. Racionalización de las Misiones de Misiones de seguimiento conjuntas en Los gobiernos donantes en países
Revisión comparación con actividades de múltiples asociados.
En actividades de múltiples donantes, los donantes no conjuntas.
donantes llevan a cabo misiones de
seguimiento en común.

CAPITULO 5
INFORMES Y REVISION DE CUENTAS FINANCIERAS
Resumen. Informes financieros de calidad son críticos para la eficaz implementación de

programas de desarrollo y la responsabilidad en el uso de los recursos de desarrollo. Las
revisiones de cuentas independientes por parte de auditores calificados proveen garantía
de la confiabilidad de los informes financieros y que la ayuda está siendo usada con los
propósitos previstos. Las autoridades del país y los donantes tienen un interés
compartido de recibir informes financieros auditados de calidad.
Los diversos requisitos no coordinados de los donantes en los informes y revisión de

cuentas financieras imponen altos costos de transacciones sobre los países asociados.
Implican exigencias competitivas sobre destrezas administrativas financieras ya limitadas
y pueden socavar los esfuerzos de mejorar la capacidad de sostenimiento.
Este capítulo describe las buenas prácticas que los donantes pueden adoptar al tratar
estas inquietudes. Si las adoptan, resultarán en una significativa reducción del número de
informes financieros y las opiniones de revisiones de cuentas que los países asociados
son requeridos de proveer a los donantes. Mejorarían la capacidad del país asociado en
su contabilidad y revisión de cuentas al alinear los requisitos de donantes
progresivamente con procesos nacionales de contabilidad y revisión de cuentas ya
mejorados y al incrementar la inversión de los donantes en el mejoramiento de esa
capacidad. Finalmente, mejorarían la eficacia en la entrega de la ayuda al proveer
informes financieros comunes que reflejen todos los fondos de proyectos.

Temas Clave
Los informes financieros son el proceso por medio del cual la administración de
proyectos 12 informa sobre cómo han sido usados los recursos. La revisión de cuentas es
un el proceso por medio del cual un auditor externo independiente expresa una opinión
sobre la confiabilidad del informe financiero anual y su cumplimiento con las reglas que
rigen el uso de los fondos.
Los informes financieros de calidad son críticos para la implementación eficaz de

programas de desarrollo y la responsabilidad en el uso de los recursos para el desarrollo.
Las revisiones de cuentas independientes por parte de auditores externos calificados
proveen la garantía de confiabilidad de los informes financieros y que la ayuda está
siendo usada con los propósitos previstos. Las autoridades del país y los donantes tienen
el interés compartido de recibir informes financieros ya auditados de calidad.
Propósito
El propósito de este capítulo es definir:

Una serie de prácticas de informes financieros aceptables internacionalmente –
en lo que concierne al uso de todos los fondos relativos a los proyectos apoyados
por donantes – que cumplen con las necesidades de información financiera tanto
de las autoridades del país como de los donantes.
Una serie de prácticas de revisión de cuentas aceptables internacionalmente, que

provea garantía tanto a las autoridades del país como a las agencias donantes
sobre la confiabilidad del informe financiero y el cumplimiento con las
condiciones de uso de los fondos provistos.
Los impactos esperados al adoptar las prácticas descritas en este capítulo son:
Una significativa reducción en el número de informes financieros y opiniones de

revisiones de cuentas que los países asociados deben proveer a los donantes.
Capacidad del país asociado mejorada sobre la contabilidad y revisión de

cuentas al alinear progresivamente los requisitos del donante con los procesos de
contabilidad y revisión de cuentas nacionales y al incrementar el apoyo del
donante a mejorar esa capacidad.
Entrega de ayuda más eficaz, al proveer informes financieros comunes que

reflejen todos los fondos del proyecto.
12A menos que se detalle lo contrario en el texto, el término “proyecto” asimismo se usa para incluir
programas de sector. Las prácticas descritas en este capítulo son consideradas ampliamente apropiadas
donde se provee ayuda a organizaciones no gubernamentales.

Informes Financieros
Los donantes deben hacer uso de los sistemas de informes financieros del país
asociado donde los informes financieros cumplan con las necesidades informativas del
gobierno y los donantes. Donde existan sistemas considerados inapropiados para
producir estos informes, mejorar la capacidad debe ser una prioridad de la ayuda
externa.
El informe financiero que cumpla con las necesidades del equipo administrando
el proyecto y otras partes interesadas externas, debe ser suficiente para satisfacer las
necesidades de los donantes. Un solo informe financiero que cubra los fondos de todas
las fuentes y todos los gastos del proyecto facilita tanto la administración del proyecto
como la coordinación de la ayuda. Los donantes deben informar sobre todas las
transferencias de recursos (incluyendo desembolsos directos) asociado con un proyecto a
la administración del proyecto y a la autoridad de país apropiada (ejemplo, Ministerio
de Finanzas).
Las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSASs) proveen

un punto de consulta que puede usarse al determinar las normas de contabilidad de un
gobierno. Las agencias donantes deben evitar definir sus propias normas de
contabilidad nacionales como base de la contabilidad del proyecto.
Arreglos de Revisión de Cuentas
Los acuerdos financieros deben describir los arreglos de revisión de cuentas que
aplican a actividades apoyadas por donantes.
Los donantes deben aceptar a las Instituciones Superiores de Revisión de

Cuentas (SAI por sus siglas en Inglés) de los países asociados como auditores de
proyectos apoyados por donantes cuando su capacidad se considere aceptable. 13 Donde
los auditores del sector privado son consultados, una evaluación de la capacidad del
auditor y su experiencia normalmente es llevada a cabo. Un ejemplo de un cuestionario
que puede ayudar en tal evaluación se provee en la Nota Técnica de Orientación 5.2 al
final de este capítulo).
Una sola opinión de revisión de cuentas debe cubrir las necesidades de revisión
de cuentas tanto para el gobierno como para los donantes, que deben acordar los
términos de referencia para la misma (Nota Técnica de Orientación 5.2).
Las revisiones de cuentas de proyectos deben ser llevadas a cabo de conformidad

con las normas internacionales de revisiones de cuentas. Las nacionales se pueden usar
cuando sean completamente coherentes en todos los respectos materiales con las normas
internacionales.
13
Las revisiones de diagnóstico de país en la administración financiera pueden ayudar a formar juicios
sobre la capacidad de revisión de cuentas. Consultar Medición de Desempeño en la Gestión de las Finanzas
Públicas (Measuring Performance in Public Financial Management).

Buenas Prácticas
Informes Financieros
• Confianza en los sistemas gubernamentales – Una administración de proyecto

eficaz requiere de información sobre todas las fuentes de fondos usados para el
proyecto y todos los gastos. De manera similar, los donantes requieren
información financiera para garantizar el logro de los objetivos de desarrollo del
proyecto. Los informes financieros del proyecto deben por lo tanto capturar
todas las fuentes de financiamiento, con suficiente segregación de datos para
permitir la identificación de las fuentes de fondos y gastos individuales en
actividades importantes del proyecto o tipos de desembolsos, así como
cualesquiera balances de fondos a mano. Un informe financiero común cubre las
necesidades de todos los donantes.
• Compartir la información – Los donantes deben hacer que la información se

encuentre disponible a los gobiernos de países asociados sobre transacciones
financiadas en su nombre para permitir que todos los recursos estén
completamente contabilizados.
• Acordar informes comunes – Los donantes que apoyan un proyecto o programa

específico deben acordar informes financieros comunes para cumplir con las
necesidades tanto de las autoridades del país como de los donantes. Estos
últimos deben aceptar los informes financieros de los países asociados donde son
considerados de calidad aceptable. Los donantes deben aceptar el período del
informe financiero del país asociado. Donde se identifiquen debilidades, los
donantes deben apoyar medidas para mejorar la capacidad.
• Informar para el apoyo presupuestario – El informe financiero nacional anual

del gobierno debe poder identificar el apoyo presupuestario provisto por
donantes individuales. Este informe normalmente es entregado a la legislatura
del país asociado o a la Institución Superior de Revisión de Cuentas para ser
revisado.
• Informar para el apoyo a programas del sector – En el caso de apoyo a

programas del sector, los donantes deben confiar en los informes financieros del
Ministerio/Departamento relevante donde se consideran aceptables. Cuando el
apoyo al programa de sector incluye condiciones relativas al uso de los fondos,
datos específicos de estos fondos pueden ser incorporados en los informes
financieros de Ministerio/Departamento. El informe financiero debe comparar la
actividad real para el período de informe actual con el presupuesto para el
mismo período. Si se aplica, la actividad acumulativa desde el inicio del
programa debe compararse con el presupuesto de programa acumulativo. Los
informes financieros deben ser preparados con una estructura y detalle que
facilite su comparación con su avance físico. La frecuencia de los informes

financieros debe estar determinada por las necesidades del programa, y
normalmente se lleva a cabo cada trimestre. Los donantes deben evitar, cuanto
sea posible, insistir en sistemas fuera de presupuesto para apoyo a programas del
sector, los informes financieros para programas del sector deben reflejar
transacciones financiadas por arreglos de financiamiento conjunto así como
aquellos financiados directamente por donantes individuales.
• Informar para apoyo al proyecto – Informar para proyectos usualmente requiere

informes más detallados que apoyo al presupuesto o programas del sector.
Puede incluir el uso de informes financieros interinos no auditados, consistiendo
en un Estado de Flujo de Efectivo junto con notas de acompañamiento. El
período de informe interino debe basarse en las necesidades de información y
toma de decisiones de los usuarios del informe financiero, y trimestralmente.
Para proyectos más pequeños o menos complejos, o de otra manera acordados, el
período de informes debe ser dos veces al año, anualmente, o por la duración del
proyecto. La fecha de entrega para informes financieros no auditados
normalmente debe ser 45 días después de finalizado el período de informe. El
informe financiero debe comparar la actividad real para el período de informe
actual con el presupuesto para el mismo período. Si se aplica, la actividad
cumulativa desde el inicio del programa debe compararse con el presupuesto de
programa acumulativo. Los informes financieros deben prepararse con una
estructura y detalle que facilite su comparación con el avance físico. 14 El informe
financiero anual usualmente es el informe entregado para ser auditado.
• Notas a los informes financieros (informes de programas y proyectos) – Las

notas a los informes financieros normalmente contienen información explicativa
adicional. Deben especificar la base contable utilizada (efectivo o acumulación)
en el informe financiero, junto con cualesquiera desviaciones de las normas
contables acordadas. Deben asimismo incluir suficiente información sobre el
financiamiento de donante que apoya el proyecto para permitirle a lector
entender los principales arreglos financieros. Esto debe incluir el total de ayuda
acordada a ser provista, cualesquiera restricciones sobre lo que debe financiarse
del acuerdo, los términos del financiamiento (donación o préstamo con interés y
la tasa, período de amortización, etc.), y puede indicar si todos los convenios de
donaciones y préstamos se han cumplido. Las responsabilidades contingentes,
como resultado de contratos firmados que todavía están siendo implementados
deben ser dadas a conocer, junto con los contratos pagaderos como resultado de
facturas de avance aún sin pagar o disposiciones para retener el contrato.
• Informar para proyectos con ganancias – Ciertos proyectos de infraestructura

física reciben ingresos (ganancias) al completarse la construcción. Los fondos de
préstamo en lugar de las donaciones son los que usualmente los apoyan. Durante
el período de construcción la información financiera que necesitan los donantes
es la descrita anteriormente. Las utilidades públicas que tienen ganancias deben
14
Las Buenas Prácticas en lo que concierne a la comparación de la información financiera con el avance
físico se encuentra en Informes y Seguimiento (Capítulo 4).

preparar estados financieros en la misma base que aquellas del sector comercial
privado. Estos incluyen una hoja de balance, un estado de ingresos y un estado
de flujo de efectivo junto con notas de acompañamiento. El acuerdo de
financiamiento puede especificar los tipos de información financiera que se
puede dar a conocer en los estados financieros.
• Control interno – Los donantes deben confiar en los procedimientos de control

contable e interno del gobierno (incluyendo revisión de cuentas interna) donde
se determina que son adecuados o que proveen las salvaguardas necesarias para
fondos de programas como de proyectos. 15 Donde sean necesarias las mejoras a
los controles internos, los donantes deben apoyar los esfuerzos de apoyo para
fortalecer estos sistemas. Donde los controles son evaluados como débiles, los
donantes pueden acordar medidas de salvaguarda adicionales para garantizar el
apropiado manejo de las finanzas del proyecto.
• Normas de contabilidad – Los informes financieros deben ser preparados de

conformidad con las normas contables aceptables. Las normas contables varían
entre países, aunque todas siguen una base de efectivo o de acumulación.
Muchos países siguen la forma de la base de efectivo para su contabilidad. Las
Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSASs) emitidas
por la Federación Internacional de Contadores, proveen un punto de consulta
para juzgar las normas que se aplicarán a los proyectos apoyados por donantes.
Las IPSASs planificadas en base a efectivo para la contabilidad deben
particularmente ser útiles en países en desarrollo.
La buena práctica contable para utilidades del sector público con ingreso de
ganancias se define en IPSAS 1 “Presentación de Estados Financieros”. IPSAS 1
especifica que estas entidades deben adherirse a las Normas Internacionales de
Contabilidad (IAS) emitidas por la Junta Internacional de Normas de
Contabilidad. Esto colocaría a las utilidades del sector público en la misma base
que las utilidades del sector privado, utilizando la base acumulativa de
contabilidad y aplicando toda la gama de contabilidad basada en acumulativa y
las normas de informes.
Arreglos de Revisión de Cuentas
Los auditores independientes deben estar debidamente calificados, que provean

la garantía de confiabilidad en los informes financieros y que la ayuda está siendo usada
con los propósitos previstos. Los donantes deben aceptar los arreglos de revisión de
cuentas de los países asociados donde los mismos son considerados de calidad
aceptable. Donde se identifiquen debilidades, los donantes deben apoyar medidas para
mejorar la capacidad.
15 Las Buenas Prácticas en lo que concierne a la revisión y evaluación de procedimientos contables y de
control interno del Gobierno se discuten en Medición del Desempeño en la Gestión de las Finanzas Públicas
(Measuring Performance in Public Financial Management).

• Revisión de cuentas de programas de apoyo al presupuesto – Donde se provea
apoyo presupuestario general, el informe financiero nacional anual entregado a
la legislatura u organismo similar, debe cumplir las necesidades de los donantes,
supuesto que se identifique el apoyo presupuestario como ingreso en el informe
financiero – incluyendo las notas de los informes financieros. Estos informes
financieros son usualmente auditados por instituciones superiores de revisión de
cuentas (SAI) cuyo informe normalmente es presentado a las Asamblea
Legislativa o puesto a disponibilidad del público. Los donantes deben aceptar
estos informes auditados que son preparado de conformidad con las normas de
revisión de cuentas aceptables.
• Revisión de cuentas de programas y proyectos de sector – Los donantes que

proveen apoyo a programas y proyectos requieren garantía que los informes
financieros que reciben de manera exacta reflejan el estado financiero de los
asuntos del programa/proyecto. Esta garantía puede ser provista por la SAI –
donde las prácticas y procedimientos de la SAI son consideradas aceptables.
Donde la SAI es responsable de llevar a cabo la revisión de cuentas, se debe
obtener su consentimiento con anticipación.
Si los auditores del sector privado son consultados, los donantes deben pedir que
sean de calidad aceptable. Un cuestionario que puede ayudar a los donantes a
determinar la calidad de las firmas, se proveen en la Nota Técnica de Orientación N.5.2.
• Términos de referencia – Los términos de referencia para los auditores

normalmente son acordados durante la preparación del proyecto. Deben incluir
una descripción del proyecto, la agencia que lo implementa, las normas contables
a seguir, los requisitos de informes, el ámbito de la revisión de cuentas, la
cobertura de la Carta de Entendimiento y, donde se aplique, las calificaciones
requeridas para el auditor (consultar la Nota Técnica de Orientación No.5.3).
• Período de contabilidad de informes de revisión de cuentas – El informe

financiero anual auditado debe ser entregado dentro de un período acordado
después de finalizado el año fiscal. Un período entre cuatro a seis meses
representa buena práctica. En algunos casos, por ejemplo proyectos con períodos
de implementación relativamente cortos, el período de contabilidad puede ser la
duración del proyecto.
• Un solo informe de revisión de cuentas – Donde los informes financieros del

proyecto reflejen todas las fuentes de fondos, el informe de revisión de cuentas
normalmente cumple con los requisitos de todos los donantes. Un informe de
revisión de cuentas único que llene las necesidades tanto del gobierno como de
donantes constituye por lo tanto una buena práctica. Si el acuerdo de
financiamiento internacional incluye convenios de desempeño financiero
específicos, el cumplimiento con el convenio es implícito si es que no se ha dado
a conocer incumplimiento en las Notas a los Estados Financieros y por lo tanto

está cubierto en el informe de revisión de cuentas estándar (consultar la Nota
Técnica de Orientación 5.5).
• Carta de Administración – El auditor debe preparar y entregar una Carta de

Administración al completar la revisión de cuentas. Debe tratar sobre las
deficiencias descubiertas en el sistema de controles internos. Aunque la Carta de
Administración es un informe emitido por el auditor, no contiene una opinión de
una revisión de cuentas (consultar la Nota Técnica de Orientación 5.3).
• Hallazgos de la revisión de cuentas – Los hallazgos de la revisión de cuentas de

los informes financieros o asuntos materiales discutidos en la Carta de
Administración normalmente serán específicos al proyecto. Debido a que los
sistemas de contabilidad y control interno del proyecto usualmente se aplican a
toda la agencia ejecutora en el gobierno, estos hallazgos asimismo proveen
información sobre asuntos sistémicos a nivel institucional. Los hallazgos de la
revisión de cuentas del proyecto por lo tanto pueden facilitar al gobierno, con el
apoyo del donante donde proceda, tratar estos asuntos sistémicos.
• Normas de revisión de cuentas – La SAI nacional puede seguir las normas de

revisión de cuentas nacionales o las internacionales. Las normas internacionales
son emitidas por la Organización Internacional de Instituciones Superiores de
Revisión de Cuentas (INTOSAI) para el sector público, y la Federación
Internacional de Contadores (IFAC) por medio de la Junta Internacional de
Normas de Revisión de Cuentas y Seguros (IAASB) para el sector privado. Los
donantes pueden apoyar los esfuerzos para desarrollar y fortalecer la capacidad
nacional, sus sistemas y procedimientos para así cumplir con las normas
internacionales con el transcurso del tiempo.

NOTA 5.1
INDICADORES DE BUENAS PRACTICAS EN LOS INFORMES Y REVISIONES
DE CUENTAS FINANCIERAS

Reducir el número de opiniones de Un informe de revisión de cuentas por Información del donante sobre el número
revisiones de cuentas que los países proyecto para cumplir con las necesidades de informes de revisiones de cuentas
asociados son requeridos a proveer a los de todos los donantes de financiamiento recibidos.
donantes. conjunto, excepto donde las circunstancias
justifiquen un mayor número.
Incrementar la proporción de los informes

Fortalecer la capacidad del país asociado financieros con revisión de cuentas Estudios periódicos – incluyendo país
en la contabilidad y revisión de cuentas. provista a los donantes que se derivan de asociado como perspectivas de donantes –
procesos normales del país asociado. de informes y seguimiento en países
Incrementar el financiamiento del donante asociados.
para mejorar la capacidad.
Exposiciones de arreglos de informes y

Los donantes quieren incluir arreglos de seguimiento en los acuerdos para Gobiernos asociados, donantes en el país.
informes y seguimiento en el diseño de actividades apoyadas por donantes.
todas las actividades apoyadas por los Estudio periódico de muestra de acuerdos
donantes. para actividades apoyadas por donantes.

NOTA 5.2
CUESTIONARIO DE SOLICITUD DE ELEGIBILIDAD DE
FIRMA DE AUDITORES DEL SECTOR PRIVADO
Información Básica
1. Nombre legal de la firma.
2. Dirección física y postal de la firma.
3. teléfono (incluyendo código de país y área).
4. Facsímil (incluyendo código de país y área).
5. Dirección electrónica.
6. Dirección y teléfonos de las oficinas sucursales (use un anexo si es necesario).
Nombre de Sucursal Dirección y Teléfono Funcionario a Cargo
7. Número de licencia o permiso para ejercer.

8. Fecha de emisión de la licencia/permiso.
9. Fecha de expiración de la licencia/permiso.
10. Nombre de la agencia que emite la licencia/permiso.
11. Describa la naturaleza legal de la firma.
12. Completamente describa la estructura de propiedad y de administración de la firma.
Independencia de la Firma
13. ¿Cuenta la firma con una política escrita de independencia o conflicto de intereses? (Si la respuesta es positiva, provea una
copia. Si la respuesta es no, provea una breve descripción de la política en comparación con el Código IFAC relevante). ¿Todo
el personal profesional ha recibido capacitación en lo que concierne a las políticas de independencia o conflicto de intereses?
¿El personal ha participado en cursos de capacitación sobre Ética Profesional, incluyendo capacitación sobre las Declaraciones

97
Internacionales de las Prácticas Profesionales de IFAC (International Professional Practice Statements) o Código de Ética para
Contadores Profesionales?
14. ¿Provee la firma servicios de consultoría que incluyen asuntos de contabilidad y control interno para auditar a los clientes?
15. ¿La firma ha tenido socios o personal que alguna vez hayan estado sujetos a una acción disciplinaria por parte de cualquier
organismo contable nacional al cual la firma o sus socios pertenecen? Si la respuesta es positiva, por favor indique la
naturaleza de la acción disciplinaria y los motivos para la misma.
16. ¿La firma o cualquiera de los socios de la firma o su personal alguna vez ha estado sujeto a una orden judicial que incluya la
provisión de servicios profesionales? Si la respuesta es positiva, por favor indique la naturaleza de la orden judicial y los
motivos de la misma.
17. ¿La firma o cualquiera de sus socios o de su personal alguna vez ha sido prohibido de figurar en la lista de firmas auditoras
en cualquier bolsa de valores o de alguna otra manera ha estado sujeto a sanción o penalidad por parte de cualquier bolsa de
valores?
18. ¿A los socios de la firma o su personal alguna vez se le han permitido tener acciones u otras inversiones en los clientes que
auditan?
Afiliaciones con Otras Firmas
19. ¿La firma tiene alguna afiliación o asociación con cualquier (cualesquiera) otra(s) firma(s) profesional(es) extranjera(s) o
local(es) tales como contadores, auditores, consultores o abogados, etc.? Si la respuesta es positiva, por favor provea la
siguiente información:
Nombre de la Firma Dirección Legal País Sede Persona a Contactar
20. Por favor describa la naturaleza general de la(s) afiliación(es), como sigue:
¿Alguno de los socios de la firma es asimismo socio nacional o internacional de la firma afiliada?
¿Su firma o cualquier socio de la firma comparte las ganancias o exposición por responsabilidad del afiliado?
¿El afiliado ha provisto cursos de capacitación al personal de la firma?

98
Si la firma está afiliada con una firma de contabilidad/auditores extranjera, ¿la firma extranjera cuenta con un
manual/lineamientos de revisión de cuentas, y tiene la firma acceso al mismo y puede usar ese manual/lineamientos?
¿La firma lo usa exclusivamente en relación con las revisiones de cuentas que se derivan de la afiliación extranjera o lo
usa la firma con relación a las revisiones de cuentas que no se derivan de esa afiliación?
Otros asuntos pertinentes.
Orientación Profesional de la Firma
21. Indique cuáles de los siguientes servicios son provistos por la firma y cómo se comparte cada servicio en relación al ingreso
por honorarios anuales totales de la firma para el último año completo. Por favor separe cualquier ingreso (ganancia)
derivado de una afiliación con una firma de contabilidad/auditores extranjera.
Naturaleza del Ingreso Derivado de Afiliados Extranjeros Ingreso Nacional Total Ingreso Honorarios
En Contabilidad/Auditores
Revisión de Cuentas
• De conformidad
Con ISA % % %
• De conformidad con
Normas Nacionales % % %
Contabilidad
• De conformidad
Con IAS % % %
• De conformidad con
Normas Nacionales % % %
Servicios de Consultoría % % %
Otro ingreso por honorarios % % %
Total Ingreso por Honorarios 100% 100% 100%
ISA – Normas Internacionales de Revisión de Cuentas
IAS – Normas Internacionales de Contabilidad
22. Indique el porcentaje del ingreso por honorarios anual total para el último año completo de la firma atribuible a acuerdos de
ayuda/financiamiento extranjero con agencias internacionales, agencias de ayuda bilateral u otras fuentes (la información
puede ser agregada donde conversión donde arreglos de revisión de cuentas comunes son adoptados por los donantes).
Naturaleza del FMI Bancos Agencias Otras Sector Gobierno Total

Ingreso BM Regionales de de Ayuda Agencias Privado Nacional Ingreso Hono.
Desarrollo Bilateral Interna rarios
cionales
Revisión Cuentas

99
De conformidad
Con ISA % % % % % % %
De conformidad con
Normas Nacionales % % % % % % %
Contabilidad
De conformidad
Con IAS % % % % % % %
De conformidad con
Normas Nacionales % % % % % % %
Servicios
Consultoría % % % % % % %
Otro ingreso
por honorarios % % % % % % %
Total Ingreso
por Honorarios 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
23. ¿La firma usa un manual de procedimientos o lineamientos de revisiones de cuentas para el personal? Si la respuesta es
positiva, ¿cuándo fue actualizado la última vez? ¿Cómo garantiza la firma que el personal se adhiere al manual/lineamientos
de revisiones de cuentas en todo momento? (Por favor adjunte una copia del manual/lineamientos).
24. ¿Conoce la firma que agencias multilaterales y bilaterales tienen lineamientos que cubren la contabilidad y revisión de
cuentas para los proyectos que ellas financian? Si la respuesta es positiva, por favor liste los lineamientos que tiene la firma.
25. Discuta el programa de garantía de calidad de la firma. ¿Participa la firma en un programa de revisión por parte de colegas
en base nacional o alguna vez ha participado la firma en una revisión de colegas como resultado de una afiliación con una
firma de contabilidad/auditores extranjera? Si la respuesta es positiva, ¿cuáles fueron los resultados de la última revisión(es)
de colegas nacionales/extranjeros?
26. Describa el uso de la tecnología de información por parte de la firma, es decir, herramientas de programas y técnicas de
revisión de cuentas asistidas por computadoras para apoyar las asignaciones de revisiones de cuentas.
Cobertura de Seguro por Responsabilidad de Servicios Profesionales
27. ¿La firma alguna vez ha llegado a un arreglo directamente de un reclamo que involucre servicios profesionales, es decir, sin el
uso de la cobertura de un seguro? Si la respuesta es positiva, estipule los asuntos principales incluidos en el arreglo y el
monto del arreglo.

100
Personal
28. Describa cómo está compuesto el personal.

29. (Si es necesario, adjunte documentos. En firmas más grandes, los perfiles de empleados individuales normalmente solamente
son revisados por el personal que trabaja en la revisión de cuentas de proyectos apoyados por donantes).
Nombre Miembro de Organismo Con Experiencia de Revisión de Cuentas Relevante en
Profesional* / /Año de
Calificación
Sector Contratos de Sistemas de Otros
Público Construcción Contabilidad
en Efectivo
Socios/Asociados
Gerentes
Supervisores
Otro personal profesional
*Se refiere a miembro actualmente en buena posición con el referido organismo de contabilidad miembro de IFAC.
30. Para cada persona nombrada en la pregunta 28 anterior, provea en un anexo separado un breve resumen de sus calificaciones
y experiencia profesional, incluyendo:
Calificaciones académicas u otras.
Membresía en organismos profesionales extranjeros.
Detalles de su experiencia profesional como auditor y en contabilidad, industria(s) relevante que lo acredita, incluyendo
experiencia en el sector público, contratos de construcción y sistemas de contabilidad en efectivo, separando la
experiencia nacional de la extranjera.
Lengua materna y otros idiomas en los cuales sea bilingüe.
31. ¿Cuál ha sido la tasa de rotación de los socios y personal de la firma (socios/asociados, gerentes, supervisores, ejecutivos, y
otro personal profesional) durante los últimos 5 años?
Capacitación de Personal
32. Breve exposición de la filosofía de capacitación de la firma.

101
33. Indique cursos de capacitación o de formación profesional pos calificación que han recibido, el año en que los recibieron y el
total de horas para cada categoría de personal importante en los últimos tres años, como sigue:
Capacitación/Cursos/Año/Total de Horas
Categoría _______________________________________________________________________
IAS ISA Normas Nacionales Otros Cursos
Socios/Asociados
Gerentes
Supervisores
Ejecutivos
34. ¿Cuenta la firma con un manual de capacitación profesional, y se le provee una copia del mismo a cada miembro del personal
profesional?
Indique los tiempos de capacitación y número de horas de capacitación por categoría de personal, provisto por cualquier firma
afiliada durante los últimos tres años, como sigue: (Anexe el programa si es necesario).
Capacitación por año / Total de Horas

Categoría de Personal ________________________________________________________________
En el País En el Extranjero
Socios/Asociados
Gerentes
Supervisores
Ejecutivos
Certificación
Yo, certifico que la información anterior es verdadera y correcta

Firma _________________________

102
Cargo_________________________
Fecha_________________________
La firma debe sentirse con libertad de entregar cualquier información adicional que describa a la firma en mayor detalle.

103
NOTA 5.3
TERMINOS DE REFERENCIA DE MUESTRA PARA
AUDITORES EXTERNOS
DE PROYECTOS Y PROGRAMAS DE SECTOR
APOYADOS POR DONANTES
Responsabilidades de la Revisión de Cuentas
Estos “Términos de Referencia (TDR) de Muestra para Auditores Externos de

Proyectos y Programas de Sector Apoyados por Donantes” tienen la intención de
orientar al personal de los gobiernos y donantes para acordar términos de referencia
para actividades apoyadas por donantes. No debe considerarse de aplicación universal a
todos los proyectos apoyados por donantes. Estos componentes que son considerados
apropiados para un proyecto en particular deben ser seleccionados, los ítems
inapropiados ser descartados, y los asuntos adicionales ser incluidos, donde se considere
necesario.
• Nota 5.4: describe las calificaciones del auditor y pueden ayudar en el proceso de
seleccionar auditores.
• Nota 5.5: es un informe de revisión de cuentas con propósito especial de muestra.
Antecedentes
Los antecedentes de la sección de TDRs debe incluir un breve resumen de las

prácticas gubernamentales de contabilidad y gestión financiera. Debe incluir una
descripción general de la agencia supervisora (a menudo un Ministerio del Gobierno o
Departamento dentro de un Ministerio) y la agencia ejecutora (a menudo un
departamento o división dentro de un Ministerio) y debe incluir una exposición de sus
metas económicas. Debe haber una descripción más amplia del proyecto en el contexto
de su contribución para alcanzar las metas de la agencia ejecutora. El auditor debe
comprender el “propósito para el cual se han asignado fondos” en el contexto de los
objetivos del proyecto así como en términos del presupuesto de proyecto específico.
Los estados financieros de la agencia ejecutora que proveen suficientes datos de

los recibos y desembolsos del proyecto y de la información relevante e notas a los
estados financieros normalmente deben llenar las necesidades de los donantes. Donde
los estados financieros no provean esta información, se debe incluir un estado financiero
de propósito especial por separado con un informe de revisión de cuentas de propósito
especial. Lo anterior normalmente toma la forma de un Estado de Flujo de Efectivo,
preparado en base de efectivo para contabilidad. Este TDR está dirigido a la revisión de
cuentas de estados financieros de propósito especial.

104
La Agencia Ejecutora
Esta sección debe contener una descripción de la agencia ejecutor incluyendo la

dirección física, postal, números de teléfonos, números de facsímiles, sitios de la red y
direcciones electrónicas en general. Un resumen de la evaluación de gestión financiera
de la agencia ejecutora del proyecto debe estar incluido, junto con una referencia que
toda la evaluación de gestión financiera debe estar disponible para el auditor. Otros
detalles incluyen:
Un organigrama.
Una lista de funcionarios ejecutivos junto con los detalles de cómo contactarlos.
Una lista de las personas contacto responsables de la contabilidad, la gestión
financiera y la revisión de cuentas interna, junto con sus números de teléfonos y
direcciones electrónicas.
Una descripción del proyecto, incluyendo el presupuesto de proyecto por
principales categorías de desembolsos (gastos) y las fuentes de todo el
financiamiento para el proyecto.
Una declaración que el informe de evaluación del proyecto (si se aplica) estaría
disponible para el auditor.
Normas de Contabilidad
Esta sección debe incluir una descripción de las normas de contabilidad seguida
por el proyecto y si son coherentes con las normas contables del gobierno. Cualesquiera
desviaciones de las prácticas contables estándar del gobierno se deben especificar.
Cualesquiera desviaciones entre las normas de contabilidad actualmente aplicadas y la
práctica internacional representada por las Normas Internacionales de Contabilidad
(IAS) publicadas por la Junta Internacional de Normas de Contabilidad o el borrador de
las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) en Contabilidad
de Efectivo publicadas por el Comité del Sector Público (CSP) de la Federación
Internacional de Contadores, puede asimismo describirse.
Normas de Informes
El formato usual de los informes para un proyecto que no genera ganancias es un

Estado de Flujo de Efectivo. El formato del informe de contabilidad debe ser provisto. El
formato debe incluir una lista de fuentes de financiamiento cada una por separado así
como una lista, acordada durante las negociaciones del acuerdo de financiamiento, de
las categorías de desembolsos con propósitos de informes.
El formato del Estado de Flujo de Efectivo normalmente debe incluir el período

actual para informar comparado con el presupuesto anual y las cifras cumulativas desde
el inicio del proyecto comparado con el presupuesto de proyecto total.

105
La fecha en la cual los contadores del proyecto prepararán un borrador del
Estado de Flujo de Efectivo junto con las programaciones de apoyo acordadas, se deben
especificar. Los estados financieros de propósito especial auditados deben ser emitidos
dentro de los cuatro a seis meses después de finalizado el período fiscal.
Facilidades Disponibles
Debe haber una descripción de la naturaleza y dónde se pueden localizar todos

los registros del proyecto. Esta lista debe especificar aquellos registros mantenidos en la
sede de la agencia ejecutora y aquellos que se encuentran en otras oficinas. Si las
computadoras son utilizadas para transacciones de registros relativas al proyecto, se
debe proveer una descripción de sus especificaciones junto con una descripción del
software operativo.
Los TDRs deben expresar que el auditor tendría total y completo acceso en
cualquier momento a todos los registros y documentos (incluyendo libros de
contabilidad, acuerdos legales, actas de reuniones del comité, registros bancarios,
facturas y contratos, etc..), y todos los empleados de la entidad. El auditor debe estar
conciente que tiene derecho de acceso a bancos y depósitos, consultores, contratistas, y
otras personas o firmas involucradas en la gestión del programa/proyecto. Si un auditor
no cuenta con acceso irrestricto a cualesquiera registros, personas o localidades durante
el curso de su revisión de cuentas, esta restricción debe estar claramente definida, con
sus motivos, en los TDRs.
Ámbito de la Revisión de Cuentas
Ámbito del Trabajo

El ámbito de la revisión de cuentas debe ser lo suficientemente claro para definir
adecuadamente lo que se espera que el auditor haga, pero de ninguna manera restringir
los procedimientos o técnicas de revisión de cuentas que el auditor quiera usar para
formar una opinión. Debe específicamente estipular por lo menos lo siguiente:
Una definición de la entidad o la porción de una entidad sujeta a la revisión de

cuentas.
La revisión de cuentas se llevará a cabo de conformidad con las normas de
revisión de cuentas ISA 16 o INTOSAI 17.
El período de revisión de cuentas cubierto debe incluir el período de informe
actual. Los temas relevantes al período de informe acumulativo (desde el inicio
del proyecto) se basarán en el trabajo de revisión de cuentas de auditores
anteriores, si es necesario mediante comunicación con ellos.
16 Normas Internacionales de Revisión de Cuentas (ISA) publicadas por el Comité Internacional de Prácticas
de Revisión de Cuentas de la Federación Internacional de Contadores.
17 Organización Internacional de Instituciones Superiores de Revisión de Cuentas.

106
Suficiente evidencia de revisión de cuentas se recopilará para substanciar en
todos los respectos materiales la exactitud de la información contenida en los
documentos de apoyo anexados al Estado de Flujo de Efectivo.
Si los Estados de Desembolsos (EDD) son usados para desembolsar fondos, el
ámbito de la revisión de cuentas incluirá recopilación de suficiente evidencia
para determinar que el balance indicado está disponible en los registros, y está
representado por efectivo sin gravámenes en una cuenta bancaria.
Los TDRs deben requerir que el auditor manifieste en el informe de revisión de

cuentas si la misma no estuvo de conformidad con cualesquiera de las normas o
procedimientos anteriores, e indicar las normas o procedimientos alternos usados.
El Informe de Revisión de cuentas
Los TDRs deben claramente indicar el contenido esperado de la opinión del

auditor. Esto incluiría por lo menos lo siguiente:
Que es un informe de propósito especial y su uso intencionado.

Las normas de contabilidad que han sido aplicadas e indicar el efecto de
cualesquiera desviaciones de esas normas.
Las normas de revisión de cuentas que se aplicaron (sea INTOSAI, ISAs o
nacionales que cumplen con una de las anteriores en todos los respectos
materiales).
El período cubierto por la opinión.
Si el Estado de Flujo de Efectivo especificado y los documentos (o
programaciones) de apoyo justamente presentan los recibos y desembolsos de
efectivo para el proyecto y si los fondos fueron usados para los propósitos
definidos en el (los) acuerdo(s) de financiamiento.
Esta sección asimismo debe indicar la fecha máxima de entrega de un borrador

del informe de revisión de cuentas y el informe del auditor firmado a la gerencia del
proyecto, así como la fecha máxima para la entrega del informe del auditor firmado a los
donantes en cumplimiento con el acuerdo de financiamiento.
Cumplimiento con los Convenios del Acuerdo de Financiamiento
Tradicionalmente, el cumplimiento de los convenios referidos a cumplir con las

metas financieras técnicamente definidas, tales como cobertura al servicio de la deuda en
proyectos que generen ingresos. Cada vez más el financiamiento de acuerdos de
programas/proyectos que no generen ingresos contiene metas de desempeño
específicas. Algunas las mismas están especificadas en un plan de acción restringido en
tiempo tal como la fecha de la introducción de un sistema de contabilidad de doble
ingreso o implementación de un sistema de controles internos. En otros casos, puede
existir un plan de acción más amplio con fechas específicas para lograr ciertas acciones

107
específicas. En algunos casos, las entregas de fondos están atadas a cumplir con estas
metas. En otros casos, metas cuantificables específicas como la construcción de cierto
número específico de clínicas de salud rurales o la provisión de número de
inoculaciones específicas o “por lo menos” contra enfermedades infecciosas han sido
convenidos. Ciertos convenios de donaciones y préstamos son muy ambiguos como
para estar sujetos a una revisión de cuentas.
La sección del ámbito de los TDR debe claramente indicar si el auditor está
requerido a emitir una opinión sobre el cumplimiento de la agencia ejecutora de
cualesquiera convenios específicos. Esta sección debe específicamente estipular que:
El auditor no es un árbitro en cualesquiera que sea desacuerdos entre el

prestatario y el prestamista(s).
El o los convenios para el o los cuales se emitirá una opinión, deben ser una
referencia específica a la(s) sección(es) del acuerdo de financiamiento y
número(s) de párrafo (s).
Una copia del acuerdo de financiamiento se proveerá al auditor.
Copias de toda la correspondencia entre el Gobierno y la(s) agencia(s)
ejecutora(s) en cuanto al cumplimiento, cálculos de cumplimiento o
interpretación de definiciones usadas en el o los convenios serán provistas.
Carta de Administración
Los TDRs deben especificar que el auditor entregará una Carta de

Administración al completar su revisión de cuentas. Se debe proveer orientación en lo
que concierne a los tópicos/temas cubiertos en esa Carta de Administración. Por lo
menos los siguientes tópicos/temas deben estar incluidos:
Una revisión general de avance del programa/proyecto y si será a tiempo en

relación a los hitos de avance y la fecha de finalización planeada, ambos de los
cuales deben estar expresados en el documento de programa/proyecto. Lo
anterior no tiene la intención de discutir si ha habido cumplimiento con los
convenios específicos relativos a los criterios o resultados de desempeño
específicos. Sin embargo, el cumplimiento general de los convenios amplios tales
como la implementación del programa/proyecto con economía y eficiencia
deben ser comentados pero sin fuerza legal de una opinión de auditor.
Una evaluación del sistema de control interno del programa/proyecto con igual
énfasis en: i) la eficacia del sistema al proveer administración de
programa/proyecto con información útil y oportuna para la adecuada
administración del programa/proyecto, y, ii) la eficacia general del sistema de
control interno al proteger los bienes y recursos del programa/proyecto.
Una descripción de cualesquiera debilidades de control interno específicas

notadas en la administración o gestión financiera del programa/proyecto y los

108
procedimientos de revisión de cuentas seguidos para tratar o compensar por las
debilidades. Recomendaciones para resolver/eliminar las debilidades de control
interno notadas, deben asimismo incluirse.

109
NOTA 5.4
CALIFICACIONES DE UN AUDITOR
Los TDRs deben expresar que el auditor debe ser completamente imparcial e
independiente en todos los aspectos de los intereses administrativos o financieros de la
entidad bajo revisión de cuentas o aquellos de su agencia de
implementación/supervisión o entidades relacionadas directamente. El auditor no debe,
durante el período cubierto por la revisión de cuentas ni mientras lleve a cabo la misma,
estar empleado por, servir como director de, o tener cualquier relación de negocios
financiera o cercana que sea con cualquiera de los ejecutivos que participan en la
administración de la entidad. Puede ser recomendable recordarle al auditor de
cualesquiera requisitos estatutarios existentes relacionados con la independencia y
requerirle al auditor que informe sobre cualquier relación que tenga que posiblemente
comprometa su independencia.
El auditor debe tener experiencia en la aplicación sea de las normas de revisión

de cuentas ISA o INTOSAI, las que se puedan aplicar para su revisión de cuentas. El
auditor debe emplear personal adecuado con las calificaciones profesionales apropiadas
y adecuada experiencia con las normas ISA o INTOSAI, incluyendo experiencia o pericia
en auditar las cuentas de entidades comparables en tamaño y complejidad que la
entidad para la cual revisa las cuentas.
El Currículo de Vida (CV) debe ser provisto al cliente por el principal de los
auditores de la firma quien será responsable de firmar la opinión, junto con los CVs de
los gerentes, supervisores y personal clave propuesto como parte del equipo de revisión
de cuentas. Sería apropiado indicar las calificaciones profesionales requeridas/mínimas
necesarias para los auditores/principales ejecutivos responsables de la revisión de
cuentas. Los CVs deben incluir detalles sobre revisiones de cuentas llevadas a cabo por
parte del personal que se aplica, incluyendo asignaciones en ejecución indicando su
habilidad y capacidad para llevar a cabo la revisión de cuentas.

110
NOTA 5.5
MUESTRA DE UN INFORME DE REVISION DE CUENTAS
El Informe del Auditor a:

El Director, el Proyecto ABC
Departamento de Obras Públicas del Gobierno del País XYZ y
La Agencia de Ayuda al Desarrollo Bilateral CAD
Nosotros hemos llevado a cabo una revisión de cuantas del Estado de Flujo de
Efectivo con propósito especial adjunto del Proyecto ABC para el año finalizado el 31 de
diciembre de 20XX, y cumulativamente desde el inicio del proyecto. Este estado es la
responsabilidad de la Gerencia del Proyecto ABC. Nuestra responsabilidad es de
expresar una opinión sobre el estado que acompaña basado en nuestra revisión de
cuentas.
Hemos llevado a cabo nuestra revisión de cuentas de conformidad con (sea las
Normas Internacionales de Revisión de Cuentas promulgadas por la Federación
Internacional de Contadores o las Normas Internacionales de Revisión de Cuentas
promulgadas por las Organización Internacional de Instituciones Superiores de Revisión
de Cuentas). Estas normas requieren que planifiquemos y desarrollemos la revisión de
cuentas para obtener garantía razonable sobre si los estados financieros están libres de
declaraciones falsas materiales. Una revisión de cuentas incluye examinar, basada en
pruebas, la evidencia que apoya los montos y lo dado a conocer en los estados
financieros. Una revisión de cuentas asimismo incluye evaluar los principios contables
usados y los estimados importantes hechos por la administración así como la evaluación
de la presentación global del estado. Nosotros creemos que nuestra revisión de cuentas
provee una base razonable para nuestra opinión.
La política administrativa del Proyecto ABC es de preparar los estados que

acompañan a los recibos y desembolsos de efectivo basados en su conformidad con (sea
la Norma Internacional de Contabilidad del Sector Público para Contabilidad en
Efectivo o la Ley de Contabilidad Nacional de 19XX del País XYZ). Basado en lo anterior,
los recibos en efectivo son reconocidos al ser recibidos y los desembolsos en efectivo son
reconocidos al ser pagados en lugar de cuando son incurridos.
En nuestra opinión, el estado que acompaña referido anteriormente provee una

perspectiva verdadera y justa de (o presenta de manera justa, en todos los respectos
materiales) los recibos y desembolsos en efectivo del proyecto durante el año finalizado
el 31 de diciembre de 20XX y cumulativo desde el inicio del proyecto de conformidad
con (sea la Norma Internacional de Contabilidad del Sector Público XX o la Ley de
Contabilidad Nacional de 19XX del País XYZ), descritos en la Nota X.

111
Nuestras revisiones de cuentas fueron llevadas a cabo con el propósito de formar
una opinión sobre el estado financiero de propósito especial considerado en su conjunto.
La adjunta Documento de Reconciliación de Fuente de Financiamiento de propósito
especial y el Documento de Principales Montos Contractuales Pendientes al 31 de
diciembre de 20XX y 20XY, son presentados con propósitos de proveer análisis adicional
y no constituyen partes requeridas del estado financiero de propósito especial. Dicha
información ha estado sujeta a los procedimientos de revisión de cuentas aplicados en la
revisiones de cuentas de los estados financieros de propósito especial y en nuestra
opinión están justamente expresados en todos los respectos materiales en relación a los
estados financieros de propósito especial considerados en su conjunto.
Este informe se hace enteramente con la intención de informar y para el uso de la

Agencia de Ayuda al Desarrollo Bilateral CAD, y el Gobierno del País XYZ como
agencias que financian el Proyecto ABC y para su entrega a estas agencias que financian,
y no debe ser usado para cualquier otro propósito.
Fecha
Firma del Auditor
Dirección

112
CAPITULO 6
COOPERACION DELEGADA
Resumen. La cooperación delegada ocurre cuando un donante (un donante “líder”)

actúa con autoridad en representación de uno o más donantes (los donantes “que
delegan” o “asociados silenciosos”). El nivel y la forma de delegación varía, desde la
responsabilidad por un elemento del ciclo del proyecto para un proyecto específico (por
ejemplo, una revisión en particular) hasta un programa de sector completo o aún un
programa de país completo. La cooperación delegada puede reducir los costos de
transacciones y mejorar la eficacia de la ayuda al hacer mayor uso de la ventaja
comparativa de los donantes individuales.
El creciente uso de arreglos de cooperación delegada entre donantes bilaterales

incrementa su importancia cuando los beneficios resultantes superan los costos de
establecer estos arreglos, y se hace de maneras que apoyen, no socaven, el liderazgo de
los gobiernos asociados en el proceso de desarrollo.
Este capítulo describe las buenas prácticas que los donantes bilaterales pueden adoptar
para tratar estas inquietudes. Si las adoptan, ayudarían a garantizar que cualquier
arreglo de cooperación delegada contribuya a promover la responsabilidad del gobierno
asociado en su propia gente y la apropiación de su estrategia de reducción de la pobreza
o el marco de planificación equivalente. Los arreglos se buscarían solamente cuando
beneficien a todas las partes. Y al querer establecerlos, tendrían el justo grado de
preparación – suficiente para garantizar la confianza y un común entendimiento entre
los donantes involucrados, al tiempo que evitan análisis o negociaciones innecesarias.

113
Temas Clave
Los otros Documentos de Buenas Prácticas en esta serie, identifican maneras en

que los donantes pueden mejorar la eficacia de la entrega de su ayuda en tres áreas –
procedimientos internos, relaciones con países asociados y las relaciones entre sí. Los
procedimientos comunes y de trabajo conjunto constituyen el medio básico por el cual
los donantes pueden promover relaciones más eficaces entre sí. Lo anterior asimismo se
traduce en una reducción de costos de transacciones innecesarios de manera que
fortalece la apropiación del gobierno asociado de las actividades apoyadas por donantes
y su responsabilidad con su propia gente (consultar asimismo el Marco de Cooperación
de Donantes).
Los procedimientos comunes y de trabajo conjunto pueden adoptar dos formas.

La primera, los donantes bilaterales puede trabajar más estrechamente entre sí, siempre
conservando su identidad distinta en todas las etapas del ciclo del proyecto/programa.
Los donantes bilaterales, por ejemplo, pueden cooperar en una revisión conjunta sin
embargo todos toman parte en la misma. La segunda, un donante bilateral (“donante
líder”) puede actuar con autoridad en representación de uno o más de los otros
donantes bilaterales (“donantes que delegan” o “asociados silenciosos”) que están
dispuestos a perder su identidad distinta. Un donante bilateral, por ejemplo, puede
hacerse cargo de una revisión en representación de todos los otros donantes que
financian conjuntamente un sector o proyecto. Esta segunda forma, llamada cooperación
delegada, es el tema central de este capítulo.
El nivel y forma de la delegación puede variar y llevarse a cabo en diferentes

etapas del ciclo del proyecto. Por mínimo, la delegación puede estar limitada a un
donante bilateral que adquiere el liderazgo para una sola etapa del ciclo de un proyecto
(ejemplo, dirigiendo una evaluación de proyecto inicial en representación de otros
donantes, o tomando el liderazgo en la organización y dirección de una revisión). A un
nivel más extensivo, un donante bilateral líder puede actuar en representación de uno o
más de los donantes en todas las etapas del ciclo del proyecto/programa, incluyendo el
desembolso de fondos. Y en al nivel más completo, un donante puede delegar
responsabilidad de todos los aspecto de un programa de país sobre otro donante.
El grado y naturaleza de la cooperación delegada entre donantes bilaterales

asimismo varía de acuerdo al tipo de ayuda:
• En proyectos, la delegación ocurre más frecuentemente en el trabajo analítico, la

preparación del proyecto, el seguimiento, los informes y la revisión de cuentas.
Cada vez más el número de instancias de ayuda financiera es canalizada al
beneficiario por un donante bilateral por medio de otro.
• En apoyo al presupuesto macro general, los donantes pueden dividir la

responsabilidad para tomar el liderazgo en el diálogo de políticas y para las
actividades como el trabajo analítico, el seguimiento y la revisión de cuentas.

114
Pueden adicionalmente, hasta dividir el trabajo analítico y el diálogo de políticas
con un donante líder para un elemento específico (ejemplo, sobre gestión
financiera o política macroeconómica). Estos papeles de liderazgo se pueden
alternar. No es muy frecuente que el apoyo al presupuesto macro sea canalizado
de un donante bilateral a otro en ruta a un gobierno asociado.
• Programas de sector, representan una posición intermedia. Los donantes puede

proveer el apoyo a componente específicos o un apoyo general a un programa
amplio de sector. Además, por lo tanto, de la delegación del diálogo político, el
trabajo analítico, los elementos de la aprobación del proceso, el seguimiento, los
informes y la revisión de cuentas, un donante bilateral puede asimismo tomar el
liderazgo en responsabilidad para administrar el mecanismo de desembolsos.
El grado asimismo varía de acuerdo a las presiones o restricciones internas que

enfrentan los donantes y el grado de compatibilidad entre donantes. Aquellos con
procedimientos detallados se verán más limitados en las actividades que pueden delegar.
Los donantes cuyos objetivos y cultura son similares podrán delegar a un grado mayor
que los donantes que tienen menos en común.
Si bien es cierto que ha sido común que los donantes bilaterales deleguen
autoridad a organizaciones de desarrollo multilaterales, hasta recientemente no era
frecuente que delegaran en otro donante bilateral. Sin embargo desde hace pocos años
esto se ha vuelto algo frecuente que refleja la combinación de una estrecha cooperación
en programas de sector y macro, mayor flexibilidad en los procedimientos y un mayor
compromiso para reducir los costos de transacciones. Lo anterior asimismo refleja el
reconocimiento que la cooperación delegada puede fortalecer al aprendizaje mutuo
entre donantes. 18
Este capítulo se centra en las buenas prácticas de un donante bilateral delegando

autoridad a otro. Sin embargo, en su mayor parte es tan relevante a cualquier delegación
entre donantes bilaterales o multilaterales.
Propósito
Este capítulo establece una serie de principios directrices y buenas prácticas

sobre cómo los donantes bilaterales pueden diseñar e implementar la cooperación
delegada. Los objetivos de este Documento son:
Proveer orientación clara sobre cuándo es apropiada la cooperación delegada.
18El término “cooperación delegada” no se extiende a la relación de un agente administrador por medio de
la cual un donante bilateral o agencia administra una operación financiada por otro donante bilateral pero
que directamente no financia conjuntamente esa operación.

115
Garantizar que los arreglos de cooperación delegada, al ser adoptados, apoyen
en lugar de socavar, la apropiación 19 y responsabilidad de los gobiernos
asociados, y mejoren su capacidad, mediante consulta, diseño e implementación
adecuados.
Reducir los costos de transacciones innecesarios en arreglos de cooperación

delegada, cuando son adoptados, para los donantes y países asociados.
Al preparar las buenas prácticas presentadas en este capítulo, CAD estuvo

orientada por los principios del Marco de Cooperación de Donantes (consultar Capítulo
1). Además, ciertos principios son específicos para determinar cuan apropiada y exitosa
es la cooperación delegada de la ayuda bilateral.
• Los arreglos de cooperación delegada deben ser coherentes con la estrategia de

reducción de la pobreza del gobierno asociado o su marco nacional equivalente,
y deben apoyar en lugar de socavar, el mejoramiento de la capacidad y
responsabilidad de la gente propia del gobierno asociado.
• El grado de preparación de cualquier arreglo de cooperación delegada debe ser

proporcional al ámbito y escala de los arreglos – Los arreglos eficaces requieren
la preparación adecuada pero su extensión debe variar para reflejar su ámbito y
naturaleza.
• Hacer uso completo de la ventaja comparativa de cada donante bilateral – Se

pueden hacer ahorros significativos en tiempo y costos para donantes y
asociados al delegar responsabilidad a un donante líder con ventaja comparativa
en un país, sector o al llevar a cabo tareas específicas. Los diferentes grupos de
donantes pueden contar con diferentes oportunidades de delegación en
diferentes países asociados.
Las buenas prácticas en la cooperación delegada constituyen pasos prácticos que

se deben tomar para alcanzar los objetivos anteriores. Algunas son relevantes a todos los
arreglos de cooperación delegada y otras son específicas para arreglos más extensivos o
etapas específicas del ciclo del proyecto/programa. Se encuentran asimismo resumidas
en forma de dos códigos de conducta – uno para donantes líderes y el otro para
donantes que delegan (consultar el Cuadro 6.1).
19Apropiación o propiedad sobre un proceso involucra un alto grado de liderazgo, control, motivación e
iniciativa en el manejo del proceso.

116
Cuadro 6.1 Código de Conducta
Para un donante líder:
• Permitirle a los donantes que delegan revisar las políticas, procedimientos y

sistemas relevantes a un arreglo de cooperación delegada.
• Garantizar que las expectativas de los donantes que delegan se entiendan
claramente.
• Evaluar si es factible cumplir con las expectativas razonables de los donantes que
delegan.
• Aprovechar todas las oportunidades para ser flexible, dentro de las presiones o
restricciones externas, para adoptar procedimientos de un país asociado, o,
donde lo anterior no sea posible, adoptar los procedimientos de donantes
relevantes y comunes.
• Consultar con los gobiernos asociados sobre los arreglos de cooperación
delegada propuestos.
• Compartir los detalles de los arreglos de cooperación delegada con los gobiernos
asociados y otras partes interesadas, incluyendo a otros donantes.
• Adherirse a los acuerdos logrados y, en particular, cumplir con cualesquiera
procedimientos de consulta e informes acordados con otros donantes.
Para un donante que delega:
• Evaluar las políticas, sistemas y procedimientos del donante líder donde sean
importantes para el éxito del arreglo de cooperación delegada.
• Manifestar expectativas claras y realistas del donante líder en términos de su
papel en el diálogo de políticas, los informes, el seguimiento y la consulta.
• Aprovechar todas las oportunidades para ser flexible, dentro de las presiones o
restricciones externas, para adoptar los procedimientos del país asociado, o,
donde lo anterior no sea posible, adoptar los procedimientos de donantes
relevantes y comunes.
• Consultar con los gobiernos asociados sobre los arreglos de cooperación
delegada propuestos.
• Adherirse a los acuerdos alcanzados, y, en particular, comunicarse con el
gobierno asociado por medio del donante líder en áreas de responsabilidad
delegada.
En General
Las buenas prácticas relevantes a todas las formas de cooperación delegada son:

117
• Los donantes acuerdan objetivos compartidos para un arreglo de cooperación
delegada (consultar los ejemplos a continuación).
• Los donantes deben consultar con el país asociado sobre un arreglo de

delegación – Un acuerdo de cooperación delegada debe ser discutido con el
gobierno asociado para garantizar que sus puntos de vista sean tomados en
consideración al determinar al donante líder (consultar el Cuadro 6.2).
• Los arreglos de delegación deben ser tan sencillos como sea posible – Cuando
un donante delega responsabilidad de todo su programa de país, el acuerdo se
extiende a todos los elementos del diseño e implementación del programa de
país. Si por otra parte, la delegación está limitada a una etapa en el ciclo de un
proyecto en particular, el alcance es mucho menor, particularmente si no hay
fondos canalizados por un donante por medio de otro.
• El grado al cual un donante que delega evalúa las políticas y procedimientos

del donante líder, dependerá del alcance y frecuencia de los arreglos de
cooperación delegada – Un donante que delega evalúa las políticas y
procedimientos relevantes del donante líder. Donde se prevé un número
significativo de arreglos de cooperación delegada, entonces es recomendable una
revisión completa para establecer un marco general. Un arreglo único modesto
garantiza una evaluación más limitada (consultar el Cuadro 6.3).
• Un donante que delega debe tomar en cuenta cualquier evaluación relevante

de un donante líder hecha por otro donante que delega, antes de hacer su
propia evaluación – Si bien es cierto que los requisitos de un donante no son
idénticos con a los de otro, el uso de la evaluación de otro donante puede reducir
el alcance de la evaluación necesaria por un donante que delega.
• Los donantes líderes y los que delegan deben ser tan flexibles como sus
propias restricciones o presiones externas lo permitan al aceptar los
procedimientos del país asociado – Los donantes determinan el grado al cual los
procedimientos de un arreglo de cooperación delegada pueden ser ajustados
para cumplir con los requisitos del gobierno asociado involucrado. La mayoría
de los cuadros a continuación constituyen ejemplos de un donante dispuesto a
usar los procedimientos de otro donante.
Cuadro 6.2 Delegación de un Programa de País
Malawi – Noruega y Suecia acordaron un marco de cooperación para reducir la carga

administrativa para Malawi y para mejorar la eficacia de los programas de ayuda al
desarrollo de US$14,000,000 financiados en partes iguales por Noruega y Suecia.
Acordaron con el Gobierno de Malawi cuáles áreas de cooperación podrían estar
cubiertas por este marco.

118
Basado en acuerdos de las Reuniones Anuales, Suecia puso a disposición una concesión
anual para proyectos/programas de desarrollo específicos en Malawi con base a una
solicitud indicativa de Noruega. Las transferencias de esta concesión anual se hacen a
medio año a la cuenta bancaria de NORAD. Además de la concesión anual, Suecia
asimismo puede ofrecer asistencia técnica para estudios, revisiones y evaluaciones de un
proyecto, a solicitud de Noruega.
Noruega administra las concesiones de Suecia de conformidad con los lineamientos de

la ayuda al desarrollo de Noruega. Esto incluye identificar proyectos potenciales, hacer
evaluaciones, decidir sobre el apoyo, firmar acuerdos, dar seguimiento, evaluar y revisar
cada proyecto individual de acuerdo con la Reunión Anual. Noruega administra las
concesiones para el desembolso al final del año financiero refleje la distribución
proporcionada de las contribuciones decididas en la Reunión Anual.
Noruega le entrega a Suecia por adelantado una visión de conjunto financiero y un plan
que incluyen los presupuestos del proyecto. Noruega como donante líder provee a
Suecia con copias del informe anual, los informes de revisión de cuentas hechos por el
Auditor General de Noruega, los informes de evaluación y otros informes solicitados
por Suecia.
Noruega ha firmado una Carta de Entendimiento con el Gobierno de Malawi,

expresando el ámbito de la cooperación al desarrollo. Noruega está autorizada a
representar a ambos países dentro de las áreas y proyectos descritos en el Acuerdo.
Cada acuerdo de proyecto programa subsidiario asimismo describe lo que se financia
conjuntamente.
• Donde no es posible aceptar los procedimientos del país asociado, los

donantes líderes y que delegan deben intentar adoptar procedimientos
comunes – Los donantes determinan el grado al cual los procedimientos, sujetos
a un arreglo de cooperación delegada, pueden ajustarse para encajar con los
requisitos de todos los donantes involucrados. Para cada donante participando,
una evaluación similar es en gran parte una inversión de tiempo única de
armonizar los procedimientos con otros donantes participantes.
• Los donantes involucrados en un arreglo de cooperación delegada deben

entender claramente y de manera compartida, sus respectivos roles y
responsabilidades – Esto se debe detallar explícitamente por escrito
exceptuando cuando hay arreglos sencillos que no implican canalización de
fondos. El acuerdo escrito refleja el alcance del arreglo. Cuando dos donantes
prevén una cooperación extensiva, la negociación de una acuerdo marco puede
reducir los costos de transacciones del establecimiento de arreglos individuales.
Este es el caso de todos los cuadros relativos a arreglos específicos a continuación.

119
• Los donantes deben poner a disposición del gobierno asociado y de otras
partes interesadas, los detalles de un arreglo de cooperación delegada –
Compartir los detalles de un arreglo evita cualquier confusión entre un gobierno
asociado y las partes de ese acuerdo, y puede beneficiar a otros, incluyendo otros
donantes, que tengan interés en el proyecto o programa relevante (consultar en
particular los cuadros sobre Malawi y el Pacífico).
• Los donantes deben adherirse a sus roles y procedimientos acordados – El éxito

de la cooperación delegada depende del cumplimiento por parte de los donantes
participantes de los roles y procedimientos acordados en un acuerdo de
delegación. En particular, un donante que delega debe comunicarse por medio
del donante líder en lugar de hacerlo directamente con el país asociado en las
áreas delegadas. No hacerlo puede imponer costos al país asociado y puede
restringir o ejercer presión sobre la implementación del proyecto y los futuros
esfuerzos de cooperación.
Cuadro 6.3 Evaluación de una Agencia de Desarrollo Líder

por una Agencia que Delega
SIDA – La Agencia de Desarrollo de Suecia (SIDA), llevó a cabo evaluaciones de las

políticas y procedimientos de las agencias de desarrollo de Gran Bretaña y Países Bajos
antes de llegar a arreglos para que las mismas adoptaran el liderazgo en proyectos y
programas específicos. El propósito de tales evaluaciones hechas por SIDA era de
garantizarse – y garantizarles a sus organismos supervisores – que la administración de
los fondos por parte de potenciales agencias líderes estaría en el contexto más amplio, en
coherencia con los requisitos descritos para y por SIDA. Las evaluaciones cubrieron y
documentaron objetivos, políticas y métodos globales, la administración del ciclo del
proyecto, sistemas para garantizar la calidad, los procedimientos, la gestión financiera,
etc. El alcance amplio reflejó el hecho que el uso extensivo de cooperación delegada
entre estas agencias era lo que se preveía. Las evaluaciones se basaron en
documentación existente así como en entrevistas estructuradas. Las conclusiones
derivadas trataron sobre si existía suficiente compatibilidad y si había áreas donde SIDA
tendría que actuar con mucho cuidado o si eran necesarios mecanismos para áreas o
temas donde había una diferencia.
Arreglos Específicos a más Extensivos o Etapas Particulares del Ciclo del

Programa/Proyecto
Donde al ámbito del arreglo de cooperación delegada sea extensivo, es asimismo una
buena práctica que:

120
• Los donantes de los arreglos acuerden el estatus de cualquier acuerdo escrito –
Acuerdos que no son legalmente obligatorios a las partes generalmente
constituyen menos carga que acordar aquellos que si son legales, aunque algunos
donantes pueden requerir acuerdos legalmente obligatorios.
• Los donantes de un arreglo deben acordar el número y naturaleza de

cualesquiera acuerdos con el gobierno asociado – Los costos de transacciones
puede reducirse si un gobierno asociado llega a un acuerdo formal con el
donante líder en representación de todos los donantes que delegan.
Cuadro 6.4 Delegando Responsabilidad para Actividades Específicas
Mozambique – Durante muchos años varios donantes proveyeron programas de ayuda

(apoyo a la balanza de pagos) en Mozambique, orientados por acuerdos individuales.
Aunque generalmente compartían los mismos objetivos y referencias, los mecanismos
de desembolso y requisitos de informes financieros variaban considerablemente. Lo
anterior imponía una pesada carga sobre el gobierno, que como resultado, no fue capaz
de proveer los informes requeridos por los donantes.
Al reconocer esa imposición de una carga inaceptable, los donantes acordaron llevar a
cabo revisiones de programas conjuntos para simplificar y armonizar procedimientos,
mejorar la calidad del seguimiento y reducir los costos de transacciones. El costo fue
compartido entre los donantes, pero la responsabilidad de organizar y comisionar los
consultores se alternó cada año a un donante líder. Este paso redujo sustancialmente los
costos de transacciones para los donantes (al compartir el costo de una revisión en lugar
de múltiples equipos de revisión) y para el gobierno (el tiempo invertido en las diversas
revisiones iniciadas por los donantes).
Este enfoque también se ha seguido en el caso de los grupos de trabajo temático que han
sido formados con un donante actuando como donante líder y asumiendo un papel
proactivo en el diálogo de políticas.
Un número de buenas prácticas es específico para ciertas etapas del ciclo del proyecto y
programa:
• Donde un donante canaliza sus fondos para un proyecto o programa por medio
de otro, se debe llegar a un acuerdo explícito entre el donante líder y el que
delega sobre los arreglos de desembolsos, contabilidad y revisión de cuentas,
incluyendo:
El valor de los fondos a ser canalizados y si hay una carga al compartir la
fórmula. Cualquier carga impuesta por compartir arreglos debe
especificar si hay necesidad de reunirse continuamente durante todo el

121
curso del proyecto/programa o si es necesario hacerlo solamente durante
el período completo, aclarando las divisas y años financieros usados.
Los impulsadores de desembolsos, la frecuencia esperada en hacer las
proporciones (“tranching”) y cualquier vínculo a informes.
La manera en que los fondos serán transferidos.
El tratamiento de cualquier interés acumulado en balances.
Los procedimientos para devolver cualesquiera balances no gastados.
Cualesquiera procedimientos de adquisiciones.
Cualesquiera honorarios administrativos cobrados por el donante líder.
La naturaleza y frecuencia de los informes financieros y narrativos, la
contabilidad y los requisitos de revisión de cuentas.
Cuadro 6.5 Cooperación Delegada: Consulta con Asociados
Pacífico – Durante el período 2000-2001, Australia y Nueva Zelanda emprendieron una

revisión conjunta de la Armonización de Políticas y Prácticas de Donantes en el Pacífico
para encontrar maneras de mejorar la entrega de la ayuda a niveles estratégico como
operacional, y de reducir los costos de transacciones para los gobiernos asociados.
El informe recomendó que se estableciera un solo programa de financiamiento conjunto

para Niue y las Islas Cook siendo Nueva Zelanda el donante líder, y Australia actuando
como un “asociado silencioso”. En su mayoría, las prioridades de los programas de
ayuda de Australia y Nueva Zelanda eran muy similares. El equipo de la revisión
descubrió que los beneficios más importantes de este piloto serían la reducción de los
costos de transacciones y las cargas de los informes para los países asociados, y un
mejorado enfoque de los programas. Asimismo se podía incrementar la sinergia de los
programas de los donantes.
A finales de 2002, estos beneficios potenciales eran sopesados contra un número de

riesgos potenciales. Australia contaba con el riesgo de una pérdida de presencia y
visibilidad en la región, así como la forma de establecer la responsabilidad garantizada.
De parte de los gobiernos de las Islas Cook y Niue, había inquietudes sobre la reducida
propiedad de su programa de ayuda, así como el temor de una posible reducción del
monto total de ayuda. Ambos donantes intentaron alejar estas preocupaciones.
Comenzaron por dialogar para establecer un arreglo de cooperación delegada similar

para Tokelau, nuevamente como un programa administrado por NZAID (Ayuda al
Desarrollo de Nueva Zelanda) conjuntamente. En otro arreglo, NZAID ya estaba
proveyendo fondos a AusAID (Ayuda al Desarrollo de Australia) para equipar las
escuelas secundarias en Kiribati, donde AusAID administraría los fondos NZAID y
haría toda la gestión. En cada uno de estos casos, se reconoció que era vital llevar a cabo
extensivas consultas entre los donantes y asociados para tratar todas las inquietudes de
todas las partes y garantizar que existieran estrategias para manejar los riesgos.

122
• Los donantes líderes y los que delegan deben acordar los indicadores para
medir el desempeño de la actividad a niveles de resultados, propósito y metas
– Un diálogo inicial entre donantes para llegar a un acuerdo sobre una actividad
y sus indicadores de desempeño, puede reducir el riesgo de una extensa
discusión ex post de lo que se debió lograr. El Documento de Buenas Prácticas
para Informes y Seguimiento provee mayor detalle de orientación sobre el
establecimiento de indicadores de maneras que promuevan los sistemas de
informes y seguimiento del país asociado.
Códigos de Conducta
Las buenas prácticas a continuación se presentan como códigos de práctica para el

donante líder como para el donante que delega (consultar el Cuadro 6.1).
Cuadro 6.6 Delegación en Dos Programas Sectoriales
Etiopía – Tanto Noruega como Suecia apoyan dos programas sectoriales de Etiopía: el
Programa de Desarrollo del Sector de la Salud (PDSS) y el Programa de Desarrollo del
Sector de la Educación (PDSE). Suecia está en trámite de delegar su papel de donante a
Noruega en el PDSS mientras que Noruega está delegando su papel en términos del
PDSE.
En el PDSS, Suecia canalizará su contribución por medio de Noruega, mientras que en el

PDSE Noruega lo hará por medio de Suecia. Desde la perspectiva de los asociados, los
recursos recibidos y los procedimientos que necesitan cumplir en los términos de
informes, control financiero y revisión de cuentas, aparecerán como uno solo en cada
programa sectorial en lugar de dos diferentes.
A nivel de delegación, incluirán completa autoridad para actuar en representación de

cada cual después que ambos donantes hayan firmado un acuerdo bilateral para ambos
programas. Asumirán su papel de liderazgo en los sectores respectivos en términos del
seguimiento y revisiones.
Cuadro 6.7 Delegación en Programa de Sector
India – Esta caso ilustra cómo los esfuerzos coordinados, aceptables por y atractivos
para el gobierno asociado pueden determinarse en un formato sencillo mediante el cual
un donante participante ahorra significativo recurso humano y monetario sin que el

123
donante líder asuma significativas cargas adicionales. Se consiguen las economías de
alcance y escala.
La Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI), acordó en 2002 delegar

responsabilidad en el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID)
para actuar en su representación ayudando al Gobierno de Madhya Pradesh en la
formulación de una estrategia de mediano alcance para el sector de la salud estatal con
la designación de consultores. DFID India (DFIDI) administra el arreglo. Los
desembolsos del arreglo se hacen en Libras Esterlinas convertidas a Dólares canadienses
usando la tasa de cambio de la fecha de transferencia. Una Cuenta Conjunta establecida
por el Proyecto, es administrada por DFIDI con la aprobación de ACDI de los
desembolsos de conformidad con los hitos acordados. La gestión financiera de este
Arreglo es conforme a los lineamientos DFIDI detallados en el Contrato emitido para el
Consultor.
Cuadro 6.8 Cooperación Delegada Norte-Sur
JICA – La cooperación delegada puede asimismo darse entre donantes CAD y donantes
emergentes que no son CAD. Un ejemplo es la cooperación triangular Sur-Sur de Japón
por medio de JICA en colaboración con países en desarrollo avanzado como Singapur,
Tailandia, Chile y Túnez. En el caso de Tailandia, el Gobierno de Tailandia ha provisto
entre 20% y 40% del costo de los programas de capacitación iniciados en sus
instituciones, proveyendo las tecnologías apropiadas y el know-how para los países en
desarrollo vecinos como Laos y Camboya. En 2001, JICA financió conjuntamente 133
cursos de capacitación de esta manera, y 2,189 personas de 33 países se vieron
beneficiadas con la capacitación de este programa.
Cuadro 6.9 Apoyo a las Escuelas Primarias
Mali – Este programa fue financiado conjuntamente en un acuerdo entre AFD (Ayuda al
Desarrollo de Francia) y KfW (Alemania), habiendo la última delegado su liderazgo a la
primera, y siendo GTZ responsable por la asistencia técnica (financiada conjuntamente
con AFD como participante minoritario).
Un acuerdo especial apoyado por el Gobierno de Mali fue firmado por medio del cual
KfW y GTZ formalmente conceden a AFD el mandato de implementar las inversiones de
infraestructura en representación de KfW, mientras que GTZ quedó a cargo de proveer
la asistencia técnica para todo el programa. El Acuerdo especifica las inversiones a
implementarse de conformidad con las reglas y regulaciones de AFD y que AFD es el
punto focal para el Ministerio de Educación (ME) con respecto a todos los asuntos
relativos a inversiones en infraestructura. Además, los donantes acordaron requisitos
para adquisiciones comunes, simplificados, y estándares.

124
Mientras que el liderazgo en la implementación, seguimiento e informes le correspondió
a AFD, los formatos de informes deben cumplir con los requerimientos del Ministerio de
Cooperación y Desarrollo Económico de Alemania para evitar las duplicaciones. Los
informes del Ministerio de Educación y el informe financiero mensual son preparados y
entregados a AFD quien a su vez los entrega a KfW y a GTZ. Los informes de avance
son preparados por AFD para los alemanes en lo que concierne a inversiones, y por GTZ
aún para componentes de asistencia técnica francesa.
Los procedimientos simplificados y unificados para las licitaciones, la implementación y

seguimiento, ahorraron tiempo y recursos a todos los donantes y al país asociado, y
resultaron en economías de escala.

125
NOTA 6.1
INDICADORES DE BUENAS PRACTICAS EN LA
COOPERACION DELEGADA
BUENAS PRACTICAS CRITERIOS DE EXITO FUENTE DE

INFORMACION
1. General
Los donantes acuerdan los Los acuerdos de cooperación Los donantes en el país.
objetivos compartidos de la delegada escritos donde su
cooperación delegada. ámbito lo amerita.
Los donantes consultan con el país El gobierno asociado Encuestas periódicas de

asociado sobre el arreglo de conciente del arreglo. los gobiernos asociados.
delegación.
Las áreas de común acuerdo El acuerdo de cooperación Los donantes en el país.

requeridas entre donantes reflejan delegada escrito cubre áreas
el ámbito del arreglo. donde se requiere de
acuerdos explícitos.
El grado al cual un donante que Encuestas de evaluaciones Las sedes de los donantes.
delega evalúa las políticas y periódicas.
procedimientos del donante líder
depende del ámbito y frecuencia
de los arreglos de cooperación
delegada con ese donante líder.
Un donante que delega toma en Evidente uso de evaluaciones Las sedes de los donantes.
cuenta cualquier evaluación existentes.
relevante de un donante líder por
otro que delega antes de hacer su
propia evaluación.
El donante líder y el que delega Evidente aceptación de los Los donantes en el país.
son tan flexibles como lo permiten procedimientos del país
sus respectivas restricciones o asociado.
presiones externas al aceptar los
procedimientos del país asociado.

126
INFORMACION
Donde no sea posible aceptar los Frecuencia de adopción de Los donantes en el país.
procedimientos del país asociado, procedimientos comunes.
el donante líder y el que delega
evalúan la oportunidad de
adoptar procedimientos comunes.
Los donantes involucrados en un Claridad y entendimiento del Los donantes en el país.

arreglo de cooperación delegada, acuerdo de arreglo de
entienden claramente y comparten cooperación delegada.
sus roles y responsabilidades
respectivas, lo que se describe
explícitamente por escrito con
excepción de arreglos sencillos
que no implican la canalización de
fondos.
Los donantes ponen a disposición El gobierno asociado y otras Encuestas periódicas de

detalles de un arreglo de partes interesadas conocen los gobiernos asociados y
cooperación delegada para el los arreglos. otros donantes
gobierno asociado y otras partes involucrados en el
interesadas incluyendo otros proyecto/programa.
donantes.
Los donantes se adhieren a sus Los beneficiarios del país Encuestas periódicas de
roles y procedimientos acordados. asociado no estén sujetos a los gobiernos asociados.
ninguna confusión sobre los
roles de los donantes líderes
y los que delegan.
2. Etapas Específicas a
Particulares en el Ciclo del
Programa/Proyecto
Donde el ámbito del arreglo de El acuerdo de cooperación Los donantes en el país.

cooperación delegada es delegada escrito y
extensivo: cualesquiera acuerdos entre
ellos y el gobierno asociado.
• Los donantes involucrados
acuerdan el estatus legal
de cualquier acuerdo
escrito.
• Los donantes involucrados
acuerdan el número y

127
INFORMACION
naturaleza de cualesquiera
acuerdos con el gobierno
asociado.
Donde un donante canaliza Al grado al cual se traten Los donantes en el país.

fondos a una mediante por medio estos asuntos explícitamente
de otro, se llega a un acuerdo en el acuerdo de cooperación
explícito entre el donante líder y el delegada escrito.
que delega sobre los arreglos de
desembolso, contabilidad y
revisión de cuentas, incluyendo:
• El valor de los fondos a ser

canalizados y si existe
alguna fórmula para
compartir la carga.
Cualquier arreglo de
compartir la carga
especifica si es necesario
reunirse continuamente
durante todo el
proyecto/programa o si es
necesario hacerlo
solamente durante el
período completo,
aclarando las divisas y
años financieros a ser
usados.
• Los impulsadores de
desembolsos y la
frecuencia esperada en las
proporciones (tranching).
• La manera en que los
fondos serán transferidos.
• El tratamiento a cualquier
interés acumulado en los
balances.
• Los procedimientos para
devolver cualesquiera
balances no gastados.
• Cualesquiera
procedimientos de
adquisiciones.

128
INFORMACION
• Cualesquiera honorarios
administrativos cobrados
por el donante líder.
• La naturaleza y frecuencia
de los informes
financieros, la contabilidad
y los requisitos de revisión
de cuentas.
El acuerdo de cooperación Los donantes en el país.
Los donantes líderes y los que delegada escrito.
delegan acuerdan indicadores
para medir el desempeño de la
actividad a niveles de resultados,
propósito y metas.

129
APENDICE
ENCUESTA DE EVALUACION DE NECESIDADES
Resumen. La Encuesta de Evaluación de Necesidades fue diseñada para establecer los

puntos de vista de 11 países asociados, representando diferentes regiones geográficas y
niveles de desarrollo, sobre dos preguntas principales: ¿Cómo pueden los donantes
mejorar la ayuda al desarrollo de maneras que apoyen las estrategias propiedad de y
lideradas por el país? Y, ¿cuáles prácticas de donantes, dado el estado actual de los
asuntos, están socavando la eficacia de estas estrategias? Para poder establecer estos
puntos de vista, los consultores contratados llevaron a cabo una consulta-encuesta con
más de 400 entrevistas a funcionarios, expertos y personal de donantes clave.
La encuesta se estructuró en dos partes. La primera, examina los puntos de vista del país
asociado en lo que concierne a prácticas de donantes que imponen mayores presiones
sobre los países asociados. La segunda, identifica áreas prioritarias para mejorar las
prácticas de donantes.

130
INTRODUCCION
Este Documento
Este informe fue contratado por la OCDE en representación del Grupo de
Trabajo CAD sobre Buenas Prácticas. Fue comisionado a un consorcio de consultores
presidido por la Universidad de Birmingham.
Los puntos de vista y análisis presentados en este informe son la responsabilidad

de la Universidad de Birmingham. No reflejan posiciones de los miembros CAD, ni
representan la posición oficial de los gobiernos de los países examinados en el estudio.
Términos de Referencia
El objetivo del estudio 20 fue de consultar con los países asociados sobre sus
percepciones y prioridades en cuanto a las prácticas de donantes. Este estudio se hizo
para identificar y analizar lo siguiente:
Prácticas que ejercen mayor presión sobre los gobiernos asociados en términos
de apropiación, costos de transacciones de la ayuda, y eficacia de la ayuda.
Oportunidades para mejorar la entrega de ayuda para ser costo-efectiva.
Metodología de Estudio
La siguiente metodología de estudio fue estipulada dentro de los TDRs.
Un programa de visitas a once países asociados en desarrollo representando a

diferentes regiones geográficas y niveles de desarrollo. Estos países,
representados dentro del Grupo de Trabajo CAD sobre Buenas Prácticas, fueron
Bangladesh, Bolivia, Camboya, Egipto, Mozambique, Rumania, Senegal, [Fiji,
Samoa y Vanuatu], Tanzania, Uganda y Vietnam.
En el curso de estas visitas, los consultores entrevistaron a más de 400

funcionarios – predominantemente funcionarios del gobierno de los ministerios
centrales y los ministerios de línea, las ONGs y personal de campo de donantes.
Las entrevistas se llevaron a cabo usando el método de entrevista semi-

estructurada. Los consultores asimismo completaron una hoja de calificaciones
para poder establecer un rango de prioridades y presiones.
Luego del programa de visitas, se prepararon once informes de país presentando

un análisis de la situación de cada país estudiado. El presente informe es una síntesis de
estos estudios de país.
20
Todos los Términos de Referencia, lista de entrevistados, lineamientos de la entrevista, e informes de país
individuales se encuentran disponibles a solicitud. Por favor envíe un correo electrónico a:
dac.contact@oecd.org.

131
Estructura del Informe
Este informe está estructurado en cuatro secciones:
• Sección 1: Presión por Categoría – Describe y analiza las presiones a medida que
son reportadas.
• Sección 2: Presión por Región Geográfica – Examina las presiones desagregadas
por continente y nivel de dependencia en la ayuda.
• Sección 3: Interpretación de la Presión – Provee un marco conceptual para
analizar las presiones.
• Sección 4: Descripción de las Mejoras – Describe y analiza las mejoras sugeridas
para discutir las presiones descritas en la Sección 1.
Presión por Categoría

Principales Hallazgos
La encuesta fue diseñada para establecer los puntos de vista de países asociados
sobre dos preguntas principales: ¿Cómo pueden los donantes mejorar la ayuda al
desarrollo de maneras que apoyen las estrategias propiedad de y lideradas por el país?
y, ¿cuáles prácticas de donantes, dado el estado actual de los asuntos, socavan más la
eficacia de estas estrategias?
Para poder establecer cuáles prácticas de donantes son percibidas como las que
más ejercen presión, a cada entrevistado se le pidió nombrar las tres más importantes
con respecto a la eficaz entrega de la ayuda. Las respuestas luego fueron colocadas por
categoría y rango bajo siete encabezamientos (consultar el Cuadro A1).
Cuadro A1. Presiones por Rango según Entrevistados
Rango Tipo de Presión Frecuencia de

Mención
1 Prioridades y sistemas liderados por donante (28%) ++++++++++++++
2 Dificultades con procedimientos de donantes (20%) ++++++++++
3 Prácticas de donantes sin coordinación (14%) +++++++
4 Excesiva exigencia de tiempo (12%) ++++++
5 Demoras en los desembolsos (12%) ++++++
6 Falta de información (8%) ++++
7 Exigencias superiores a la capacidad nacional (4%) ++
Nota: Cada unidad bajo Frecuencia de Mención representa el 2% de las respuestas promedio tomadas en
consideración. Los porcentajes no totalizan el 100%.

132
Estos hallazgos necesitan sin embargo ser calificados. Debe notarse que una pregunta
negativa debe esperar una respuesta negativa. Es por ello que los resultados de la
encuesta contradicen en cierto grado las impresiones globales del equipo de
investigación. En efecto, muchos entrevistados describieron la relación con los donantes
como generalmente buena. Un comentario particularmente positivo fue hecho por un
entrevistado en Mozambique que indicó lo siguiente: “Fundamentalmente, no veo que
los donantes impongan presión sino como asociados en una empresa conjunta de
creciente responsabilidad gubernamental”. Además, la impresión recibida fue que la
situación estaba mejorando – en ningún caso las presiones eran lo suficientemente
superiores a los beneficios generales de la ayuda. Los siguientes párrafos discuten en
detalle las principales presiones presentadas en el cuadro anterior.
Prioridades y Sistemas Liderados por el Donante

Esta fue una de las presiones más frecuentemente mencionada en todos los países.
Todos consideran que las actividades de los donantes poco encajan con las prioridades y
sistemas nacionales – incluyendo el ciclo fiscal – y existe un pobre entendimiento de los
donantes del contexto local en el que trabajan.
Vietnam es un ejemplo de divergencia entre la política del gobierno y el donante –

incluyendo donantes dispuestos a seguir la política gubernamental en el sector. Un
problema adicional reportado por los entrevistados en varios países, particularmente en
Vietnam, es que los donantes y asociados no se ponen de acuerdo en lo adecuado de los
diferentes sistemas. El asunto no se trata de los donantes que no encajan en los sistemas
nacionales, sino de la tensión que resulta por el deseo de donantes y asociados de hacer
las cosas de manera distinta. Un ejemplo de Vietnam y Bangladesh se relaciona con las
actitudes en cuanto a la reubicación de personas y el desacuerdo existente sobre los
mecanismos de compensación de aquellos afectados por la reubicación.
En Bolivia, un problema en particular con las prioridades y sistemas liderados por el

donante se relaciona paralelamente con los sistemas administrativos – con las
consecuencias de mejorar la capacidad – según ilustra el Cuadro A2.
Cuadro A2. Sistemas Administrativos Paralelos
Bolivia – De acuerdo con los funcionarios del Gobierno de Bolivia, es

sorprendentemente grande el número de proyectos de ayuda que todavía usa los
sistemas administrativos paralelos que ejercen una mayor presión sobre el gobierno.
Bajo los arreglos de financiamiento conjunto usados por donantes multilaterales, esto
usualmente involucra una “oficina de proyecto” funcionando de manera separada del
ministerio respectivo. Como resultado, el sistema de informes y seguimiento asimismo
se vuelve “de acuerdo a proyecto”. Estos sistemas administrativos paralelos socavan a
las instituciones nacionales y contradicen el objetivo de mejorar la capacidad.

133
El problema de prioridades y sistemas liderados por donantes se ve a menudo
multiplicado cuando los países asociados han diseñado marcos para coordinar la ayuda
del donante como en las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERPs). Todos estos
marcos quieren establecer las “reglas de compromiso” entre donantes y países
asociados. En la mayoría de los casos, los donantes han acordado, o de hecho
promueven, tales marcos. La experiencia de Uganda (consultar el Cuadro A3) y Bolivia
sugiere sin embargo, que la implementación de los arreglos estipulada por estos marcos
es a menudo difícil. En cierta medida es una paradoja que el creciente número de estos
marcos pueda agravar este problema cuando, de hecho, busca reducirlo.
Cuadro A3. La Dificultad que Representa Respetar las Reglas del País Asociado
Uganda - Este problema estuvo mejor enfocado en Uganda que en cualquier otro país ya
que las relaciones intencionadas entre el Gobierno de Uganda y los donantes claramente
habían sido descritas en el Plan de Acción de la Erradicación de la Pobreza (PAEP):
Mejorando las Asociaciones para Implementar el PAEP. (Volumen 3).
Este es un intento ambicioso quizá único por desarrollar los principios de asociación
detallados para la relación entre donantes y una nación receptora. Algunos puntos que
sobresalen son: en primer lugar, el Banco Mundial ha aceptado que el PAEP es
equivalente al DERP. En segundo lugar, existe un evidente compromiso de apoyo
presupuestario, como el principal mecanismo de desembolso de ayuda; asimismo
implica que los proyectos poco a poco vayan desapareciendo. En tercer lugar, existe un
compromiso específico por armonizar a los donantes. Esto significa: trabajo analítico
conjunto, valuaciones y revisiones; desempeño conjunto e indicadores de desempeño;
reglas de desembolso uniformes y reglas de contabilidad.
En muchas de las entrevistas, los entrevistados manifestaron que los donantes han
aceptado al PAEP pero en la práctica continúan estableciendo nuevos sistemas o
acudiendo a diferentes canales. El contraste entre la realidad y la retórica fue evidente
con algunos funcionarios que se quejaron de los estándares dobles practicados por los
donantes.
No es claro el grado al cual los donantes colectiva o individualmente han acordado

todos los términos delineados en el PAEP. Seguramente los donantes acordaron apoyar
al PAEP, lo que es diferente a estar de acuerdo en los detalles de los principios arriba
mencionados. En tales situaciones, la práctica de la implementación es más importante
que las declaraciones oficiales del apoyo o el acuerdo. Asimismo no es realista imaginar
que todos los donantes puedan apoyar o acepten todas las implicaciones de
lineamientos y políticas de un documento de 103 páginas.
Sin embargo, desde la perspectiva de Uganda, existe una fuerte creencia que los
donantes estaban estableciendo sistemas separados o no encajaban en el sistema que

134
prevalece. Esto no solamente implicó tiempo, sino que se percibió como posiciones
erradas y contrarias a las mutuamente acordadas.
En algunos contextos – notablemente en la Ayuda Japonesa y del Pacífico Sur – los
entrevistados anotaron que el problema de tratar con sistemas de donantes y gobiernos
incompatibles era al menos un reto para el gobierno según averiguaron los consultores.
Esta observación asimismo se aplica en relación con algunas otras presiones
administrativas.
Dificultades con los Procedimientos de Donantes

El segundo problema más frecuentemente mencionado fueron las dificultades que
enfrentan los receptores con procedimientos de donantes específicos. Esta categoría
incluye restricciones a adquisiciones (50% de las respuestas), asistencia técnica
inapropiada (40%) y que los donantes frecuentemente cambian sus sistemas, políticas y
personal (10%).
Sobre el tema de la frecuente rotación del personal del donante, una anécdota de
Uganda es enriquecedora: un funcionario que lucía cansado comentó lo agotante que es
explicar una y otra vez a personas nuevas sobre cómo funciona el sistema.
La percibida falta de flexibilidad en adquisiciones – y por implicación desatar la ayuda y

la asistencia técnica – es un problema reconocido e importante con el desembolso de la
ayuda. El Cuadro A4 a continuación ilustra cómo los procedimientos de donantes en
Vietnam – en particular relativos a la asistencia técnica y las adquisiciones – pueden
reducir el valor de la ayuda y el sentido de propiedad experimentado por gobiernos
asociados.
Cuadro A4. Procedimientos de Donantes Reducen el Valor de la Ayuda
Vietnam – Todos los entrevistados en el Gobierno de Vietnam enfatizaron que la

asistencia técnica es problemática. Esto se debía principalmente a la falta de
conocimiento de los consultores extranjeros sobre el contexto local. La tensión asimismo
se generaba por la inadecuada consulta de los donantes sobre los puntos de vista del
gobierno al decidir sobre el tipo, papel y selecciones de la asistencia técnica.
Las adquisiciones asimismo se identificaron como un área problemática. Se debe a tres

motivos:
• Las adquisiciones son complicadas, implican tiempo y los procedimientos

difieren de un donante a otro.
• Muchas restricciones evitan que las compañías locales participen en licitaciones
competitivas. Algunos donantes, por ejemplo, no permitían que empresas
propiedad del Estado licitaran si estaban vinculadas al ministerio organizando la
invitación a licitar. Al mismo tiempo, solamente contratistas no basados en la

135
provincia donde se implementaba el proyecto podían participar en la licitación.
Lo anterior excluía a aquellas firmas con la experiencia local más apropiada.
• En el caso de la ayuda atada, hay restricciones adicionales: el equipo importado
no era considerado de la calidad adecuada ni era compatible con el equipo
existente. Asimismo era mucho más caro. La ayuda atada fue citada como un
factor que en mucho disminuye el valor de la ayuda.
Además los entrevistados enfatizaron que los procedimientos largos y engorrosos de los
donantes en la etapa de preparación del proyecto ocasionaban demoras.
Consecuentemente, los proyectos a menudo estaban fuera de tiempo al comenzar - los
objetivos ya no eran relevantes o apropiados, la tecnología especificada en el diseño del
proyecto ya era obsoleta.
Se sugirió que la ayuda atada implicaba falta de confianza en los sistemas locales. El
siguiente comentario de Rumania ilustra la frustración expresada por varios
entrevistados: “Es difícil trabajar con consultores. La mala práctica parece consistir en el
uso de una lista de compañías que son las únicas que pueden licitar un contrato. ¡Puede
asimismo ser un problema en la selección de procedimientos!” Un funcionario del
Gobierno de Egipto consideraba que los donantes no tenían confianza en la toma de
decisiones local, ilustrando su punto de vista con una historia de la adquisición de libros
escolares, a continuación en el Cuadro A5.
Cuadro A5. Procedimientos de Adquisiciones:

¿Quién Decide sobre los Libros Escolares?
Egipto – Ciertos procedimientos de donantes constituyen una barrera a la propiedad y

participación debido a que reflejan falta de confianza y respeto por las habilidades en la
toma de decisiones de los asociados. Una entrevistada indicó: “Los donantes no le dicen
a uno que no confían en uno, pero se siente que no lo hacen. No le permiten a uno tomar
una decisión a menos que ellos estén de acuerdo.” Ella continuó explicando cómo un
donante había objetado dos libros escolares seleccionados por el Ministerio de
Educación para las bibliotecas primarias en Egipto Alto – la región más pobre de Egipto
y una con reputación de producir activistas islámicos radicales. La base de la objeción
del donante fue que los libros escolares promovían la violencia y el odio. Estos eran
Anna Karenina y Los Hermanos Grimm – ambos ampliamente conocidos en Egipto y que
son clásicos de la literatura europea. Concluye la historia manifestando: “¿Acaso piensan
que nosotros escogeríamos libros inapropiados? No confían en nosotros. Se preocupan
demasiado por el contenido de los libros. ¡Ha llegado al punto donde no podemos ni
escoger los libros para que lean nuestros propios hijos!”
Prácticas de Donantes No Coordinadas

Esencialmente las prácticas de donantes no coordinadas ilustran un problema dentro de
los sistemas de donantes y estrechamente se vincula con los asuntos de responsabilidad
y las políticas de donantes individuales. Algunos donantes, por ejemplo, argumentan

136
que su capacidad de tomar parte en los arreglos de financiamiento de grupo estuvo
restringida por sus responsabilidades de dar cuenta del gasto público a sus propios
gobiernos, el parlamento, las agencias auditoras y la opinión pública.
Entender los múltiples procedimientos y el cumplimiento de diferentes requisitos de

cada donante drena los recursos de los gobiernos asociados. El Cuadro A6 a
continuación ilustra una situación similar en Bolivia.
Cuadro A6. Sistemas de Informes que Compiten
Bolivia – Ha existido enorme interés de donantes en darle seguimiento al impacto de la

Estrategia para la Reducción de la Pobreza en Bolivia. Desde 1999, cinco donantes han
financiado una encuesta anual, conocida como MECOVI, para medir los cambios en los
niveles de pobreza de los hogares bolivianos. Esta encuesta se lleva a cabo por el
Instituto Nacional de Estadísticas (INE).
Cada donante, sin embargo, exige un sistema de informe financiero y técnico por
separado. El titular de la unidad responsable de MECOVI encabeza un equipo de veinte
personas. Ella estima que la mitad de su tiempo lo pasa cumpliendo con las exigencias
de informes y seguimiento de donantes. La naturaleza de la tarea de MECOVI es
altamente integrada, incluye planificación, capacitación, actividades operacionales,
procesamiento de datos y divulgación de la información.
Sin embargo los donantes son inflexibles e imponen muchos requisitos en cuanto al uso
de sus fondos – como reservar fondos para consultores extranjeros. Los donantes
asimismo no quieren financiar trabajo de campo que es el núcleo del ejercicio de muestra
de la encuesta de hogares.
A menudo hay similitudes genéricas entre los requisitos de procedimientos de donantes

para la gestión de la ayuda. La mayoría de donantes, por ejemplo, usa alguna forma de
marco lógico. Si bien existen ciertas diferencias específicas entre marcos, la lógica
fundamental es la misma. La encuesta no pudo establecer si el conocimiento del sistema
de un donante ayudaba a entender los sistemas de otros donantes. Si éste fuera el caso,
se mitigaría el problema de sistemas de múltiples donantes.
El cumplimiento con diferentes formatos de informes dio por resultado que los
gobiernos de Vietnam y Bangladesh invirtieran más tiempo en producir informes. Los
entrevistados en esos países sin embargo, no creían que lo anterior fuese un tema
importante pues no ocasionó el tipo de demoras o problemas como los experimentados
en las etapas de preparación o implementación del proyecto. Adicionalmente, era
aceptado al parecer como un hecho de vida por parte de los entrevistados. Un
funcionario del gobierno de Bangladesh comentó: “Sencillamente tenemos que vivir con

137
ello… Además, el gobierno no puede pedir algo diferente – el donante está encima, el
gobierno muy por debajo.”
Excesiva Exigencia de Tiempo

Esta puede ser una de las presiones menos específica mencionada y a menudo fue un
resultado de varias otras presiones. El grado al cual las prácticas de donantes imponen
excesivas demandas, depende del grado al cual las demandas son consideradas como
“necesarias” o “innecesarias” – algo difícil de juzgar. Las maneras específicas en que los
donantes trabajan son parte evidente del problema, en particular, el “enfoque de
misión”. Una misión usualmente involucra a un equipo de individuos o consultores –
usualmente tanto asociados como internacionales – que revisan un tema en particular en
un período de tiempo extremadamente corto y programado a conveniencia del donante.
El enfoque de la misión, con su programación restringida de tiempo, a menudo ocasiona

que los consultores exijan reacciones casi siempre instantáneas de los funcionarios
públicos. Esto resulta en una cierta “impaciencia institucional”. Como lo indicó un
entrevistado en Bangladesh: “Los donantes le indican a uno que vendrán y uno tiene
que cancelar todo, sin importar cuál haya sido su agenda”.
Algunos entrevistados expresaron irritación contra los donantes por tener que explicar
el mismo punto interminablemente. El enfoque de la misión parece involucrar
interminablemente “reinventar la rueda” y hacerla girar en círculos continuamente. Este
problema se complica, de acuerdo a los entrevistados, por la frecuencia y programación
de las misiones. El Cuadro A7 ilustra este problema. De manera similar, los
entrevistados en las Islas del Pacífico Sur, enfatizaron que el reto es tratar las solicitudes
de información inapropiadas hechas por misiones del extranjero que bien pueden no
contar con conocimiento de las situaciones locales.
Una misión única de múltiples donantes puede reducir los costos de transacción de
múltiples y no coordinadas visitas de donantes de programas. En el peor de los casos,
pueden multiplicar las presiones – especialmente donde los donantes insisten en seguir
su propia agenda. Una manera de evitar estos problemas es haciendo que un donante
confíe en el trabajo analítico de otro donante.
Demoras en Desembolsos
Las demoras en desembolsos de la ayuda al desarrollo usualmente son ocasionadas por
tres factores.
• Procedimientos burocráticos – En algunos países la concentración de autoridad

a nivel de sede se cita como un factor significativo que resulta en demoras
burocráticas. En efecto, los problemas adicionales a menudo fueron creados
cuando las oficinas de país se vieron requeridas a decidir todo a nivel de sede. El
Cuadro A8 ilustra este tipo de situación en Tanzania.

138
• Complicaciones relativas a los arreglos de financiamiento agrupado – La
necesidad de involucrar a todos los donantes en el diseño y acuerdo de arreglos
puede resultar en demoras sustanciales, particularmente al determinar los
instrumentos.
Cuadro A7. Misiones de Ayuda No Coordinadas
Uganda - Un funcionario del Ministerio de Finanzas comentó en cierto momento que

recientemente habían recibido cinco misiones al mismo tiempo. Por lo tanto estaban
“siendo anfitriones” de misiones asociadas con el DERP, CARP, CDF, Mejora a la
Capacidad y Educación. Con la posible excepción de las últimas dos, todas las misiones
preguntaban lo mismo a las mismas personas en nombre de la misma agencia. Cada
misión insistió en citas individuales – no estaba claro si detrás de todo lo anterior había
motivos ulteriores o sencillamente se trataba de facilitar el trabajo secretarial en cada
organización. Asimismo se comentó que el proceso completamente sobrecargó a la
oficina de país de la agencia.
El entrevistado asimismo indicó que estas misiones al hablar con distintas personas
sobre la misma cosa intentaron “contraponer a un funcionario con otro”. Se observó que
no se trataba al Gobierno de Uganda con respeto debido a un estado soberano sino que
era un intento de establecer un enfoque particular.
En conclusión, vale la pena notar los problemas creados al programar las misiones, la
práctica en el uso de misiones de corto plazo como manera de recopilar información; y
las dificultades de la coordinación aún dentro de un mismo donante.
Cuadro A8. Demoras en el Desembolso y Flujos de Ayuda Impredecibles
Tanzania – Se recibieron quejas sobre la demora de los donantes en entregar lo

prometido por ellos. Las etapas de preparación como de implementación
consecuentemente eran afectadas. Los donantes rápidamente hacen promesas, sin
embargo cuando uno entra en detalle sobre la intervención y las condiciones para
entregar los fondos, se encuentra uno con serias demoras. En la etapa de preparación,
ejemplos de demoras de cinco a diez años fueron mencionados en los sectores de agua y
carreteras, exacerbando el hecho que los estudios de factibilidad y diseño eran obsoletos
y tenían que repetirse. En la implementación, la principal queja fue que tomaba
demasiado tiempo para “dar la aprobación sin objeción” en relación con los procesos de
adquisiciones. Una operación de adquisiciones usualmente toma de 4 a 6 aprobaciones
por el donante, y una puede requerir hasta de un año.

139
• Asuntos políticos y económicos que demoran el desembolso – Este tipo de
problemas fue particularmente importante en los programas de apoyo
presupuestario y enfoques de sector amplio (SWAps) en Tanzania y
Mozambique. El proceso de retener fondos en gran escala crea serios problemas
para los países asociados.
En Tanzania, se notó que no existía un enfoque acordado entre donantes

sobre cómo mejor tratar con el déficit, demoras motivadas políticamente,
o cancelación de fondos. El gobierno está muy conciente de la volatilidad
del apoyo presupuestario y se preocupa de las variaciones sustanciales en
los arreglos de financiamiento bilateral, particularmente en las
condicionantes del desembolso.
En Bolivia, las demoras en desembolsos son relativas principalmente a las

condicionantes. Sin embargo, también se experimentan problemas
cuando se recorta el desembolso justo antes de las elecciones nacionales.
Ambos problemas son discutidos en el Cuadro A9.
Falta de Información
Esta presión refleja la preocupación que los donantes no siempre son
transparentes con los países asociados, especialmente en áreas de información financiera
y trabajo analítico. En Mozambique, por ejemplo, los entrevistados en el gobierno
comentaron que los donantes no reportaban desembolsos de ayuda al Tesoro Nacional,
dificultando la administración presupuestaria y financiera. El caso de Senegal, descrito
en el Cuadro A10 ilustra este problema.
Cuadro A9.Asuntos Políticos y Económicos que Demoran el Desembolso
Bolivia – Las condicionantes de las agencias multilaterales ejercen una mayor presión en
el Gobierno de Bolivia pues a menudo ocasionan desembolsos atrasados. Lo anterior
implica el incumplimiento de metas trazadas, y asimismo incurre en cargos de intereses.
La condicionante adopta dos formas:
La primera, es que existen condiciones técnicas específicas al proyecto en sí que deben

ser cumplidas antes del desembolso. El gobierno ahora considera que es preferible
negociar dichas condiciones antes de firmar el contrato por medio de lo cual se evitan
problemas subsiguientes.
La segunda forma se relaciona con las condicionantes que forman parte de los ajustes
estructurales donde los préstamos son desembolsados en porciones al completar
condiciones específicas. A menudo se da el caso del cumplimiento de ciertas condiciones
fuera del control del gobierno – donde, por ejemplo, la aprobación de nueva legislación
es requerida. En diciembre de 2001, un multilateral suspendió su apoyo financiero al
programa de reducción de la pobreza debido a que una nueva ley de impuestos no había
sido aprobada.

140
Demora en el desembolso implica un círculo vicioso. Las ganancias del gobierno son
menos de las originalmente estimadas. Esto resulta en un empeoramiento del déficit
fiscal. Ya que el déficit fiscal es en sí una condición de ajuste estructural, el gobierno no
cumple con las metas macro originales, y como resultado los donantes demoran pagos
futuros. Esta es una de las principales quejas del gobierno.
Otra práctica de donante es demorar el desembolso durante el período antes de las

elecciones. Durante la primera mitad del 2002 el desembolso global cayó el 80% del nivel
esperado. Los donantes adujeron dos causas:
• Temor que los fondos fuera invertidos en la campaña política;

• Concentración de flujos de ayuda al comienzo de una nueva administración es
considerado como una manera de señalar la importancia de la ayuda a la nueva
administración y de aplicar la palanca política en temas políticos fundamentales.
El creciente uso de Internet provee casos de una manera sencilla y efectiva en

costo para compartir la información entre donantes y los receptores de la ayuda. Un
funcionario de Uganda comentó que obtener manuales de donantes ahora es más fácil
pues se puede descargar de la red. El entrevistado indicó que “¡antes de Internet, los
manuales impresos eran posesiones valiosas que los colegas tendían a pedir prestadas!”
Los ministerios en Bangladesh y Tanzania usan Internet exitosamente para compartir la
información que incluye documentación gubernamental clave.
Cuadro A10. Inadecuado Intercambio de Información
Senegal – Tres puntos específicos se presentaron. El primero concierne a la falta de

información, con el ejemplo de dos donantes que eliminaron a Senegal de su lista de
países prioritarios sin proveer explicación alguna. El segundo se refiere a la falta de
compartir la información sobre desembolsos de ayuda. El tercero describe la cultura del
secreto relativo a un número de agencias donantes.
Exigencias Superiores a la Capacidad Nacional

Esta presión se refiere a las exigencias de donantes que son superiores a la capacidad o
los recursos de un país asociado. El problema es particularmente importante cuando los
donantes promueven las reformas al sector público. Otra dimensión de esta presión se
relaciona con la tecnología de la información. En Bangladesh, los sistemas
computarizados permiten que los donantes respondan casi instantáneamente a las
solicitudes de información. Las personas que responden piensan que lo anterior a
menudo crea expectativas que el gobierno puede responder igualmente rápido; sin

141
embargo, dado la limitada tecnología y expertos técnicos, lo anterior no es factible.
Muchos otros funcionarios en Rumania expresaron esta presión donde se esperaba que
el gobierno respondiera a la velocidad y nivel de desempeño de un país europeo
occidental.
PRESIONES POR REGION GEOGRAFICA

En la sección anterior de este informe sobre presiones, no hay distinciones entre países.
En esta sección, las presiones son desagregadas por continente y niveles de dependencia
de ayuda.
Presiones por Continente

Cuadro A11 desagrega las presiones para dos continentes:
• África – 108 entrevistados de cinco países: Egipto, Uganda, Senegal, Tanzania y

Mozambique.
• Asia – 69 entrevistados de tres países: Bangladesh, Camboya y Vietnam.
Cuadro A11. Presiones – Comparando África y Asia
Iniciativa Sugerida Continente Rango Frecuencia de Mención

Prioridades y sistemas
África 1 +++++++++++++++
liderados por el donante Asia 1 +++++++++++++++++
Dificultades con los
África 3 ++++++++
procedimientos de donantes Asia 2 +++++++++++++++
Prácticas de donantes no África 2 ++++++++++
coordinadas Asia 3 +++++
Excesiva exigencia de tiempo
África 4 ++++++
Asia 5 +++
Demoras en los desembolsos África 5 ++++++
Asia 4 ++++
Falta de información África 6 ++++
Asia 6 +++
Exigencias superiores a la África 7 ++
capacidad nacional Asia 7 +++
Este cuadro claramente demuestra que África y Asia colocan las presiones por
rango en el mismo orden. Este orden es asimismo muy parecido al rango de presiones
agregado global. No es sorprendente debido al peso respectivo de ambos “continentes”
en la encuesta. Dado las variaciones dentro de estas regiones entre Mozambique y
Egipto, por ejemplo, se sugirió que el análisis por grupo de países junto con la
dependencia en ayuda era lo más recomendable. A continuación su desarrollo.

142
Presiones por nivel de dependencia en la ayuda
Los siguientes cuadros consideran las presiones por nivel de dependencia en la
ayuda definido como el volumen de ayuda (Ayuda Externa al Desarrollo neta) como un
porcentaje del Producto Interno Bruto. Los países se agrupan de acuerdo a dos niveles
de dependencia de ayuda (consultar el Cuadro A12):
• Baja dependencia en la ayuda (relación <3%) – Incluye a países cuya relación

(AED/PIB) es menor al 3%. Tres países (46 entrevistados) en la encuesta están en
esta categoría: Egipto, Rumania y Bangladesh.
• Alta dependencia en la ayuda (relación >9%) – 115 entrevistados de cinco
países: Mozambique, Tanzania, Uganda, Senegal y Camboya.
Sorprendentemente, el caso de alta dependencia en la ayuda es similar al caso
global ya que cinco de once países están en esta categoría.
Cuadro A12. Presiones – Comparando Países que

Dependen Mucho o Poco en la Ayuda
Iniciativa Sugerida Continente Rango Frecuencia de Mención

Prioridades y sistemas Baja 2 +++++++++++
liderados por el donante Alta 1 +++++++++++++++
Dificultades con los Baja 1 ++++++++++++
procedimientos de donantes Alta 2 ++++++++++
Prácticas de donantes no Baja 3 +++++++
coordinadas Alta 3 ++++++++++
Excesiva exigencia de tiempo Baja 4 ++++++
Alta 4 +++++
Demoras en los desembolsos Baja 6 +++++
Alta 5 +++++
Falta de información Baja 5 ++++++
Alta 6 +++++
Exigencias superiores a la Baja 7 +++++
capacidad nacional Alta 7 ++
Solamente se han comparado los hallazgos de países con alta o baja dependencia en la
ayuda – la dependencia media es una categoría intermedia que resulta ser no conclusiva.
La conclusión abrumadora es que los países con baja y alta dependencia en la ayuda
colocan las presiones en rango de manera similar: los primeros tres rangos para ambas
categorías son los mismos, y reflejan la lista de presiones totales en todos los países.
En resumen, la desagregación de las presiones por regiones y dependencia en la ayuda

se ha llevado a cabo. Si bien existen ciertas diferencias generalmente los hallazgos son
coherentes con el panorama global. Esta observación apoya la solidez general del
análisis global de las presiones en la sección anterior.

143
INTERPRETACION DE LAS PRESIONES
Las presiones se relacionan entre sí
En el curso de la encuesta cada vez más se evidenció que muchas de las presiones se
relacionan entre sí. La figura a continuación es un intento de conectar – en forma
simplificada – las presiones más frecuentemente reportadas.
Cuadro A13. Interrelación de Presiones Donante-Asociado
Problemas de Uso excesivo del

desembolso de ayuda tiempo del Gobierno
Falta de Flexibilidad Nuevos Arreglos para

de Donantes Informar
Duplicación de
sistemas
Falta de confianza en el
sistema asociado
Capacidad del Requistos del

Asociado Donante

144
¿Existe un problema fundamental?
La figura anterior sugiere que el problema fundamental está dentro del corazón
de la relación donante – asociado. No es un producto secundario de procedimientos y
sistemas de múltiples donantes sino el resultado de una combinación de tres factores:
• La capacidad institucional y políticas de los países asociados – En este caso, la

capacidad institucional se refiere a las destrezas (habilidades), conocimiento y
competencia de los países asociados de gestionar y planificar la ayuda al
desarrollo. Juega un papel crítico en la habilidad de los países asociados en
responder a las exigencias de los donantes. Otro tema tiene que ver con las
políticas de desarrollo de los asociados y el ámbito de contar con objetivos
políticos de donantes disparejos. El principal tema se enfoca en la manera en que
son mediados los desacuerdos en la arena política. Algunos de los problemas
aparentemente de procedimiento disimulan diferencias políticas. Los países
asociados, especialmente los más dependientes en la ayuda, tienden a rendirse
ante las preferencias de los donantes para poder conseguir fondos en lugar de
abiertamente discutir las diferencias políticas potenciales. Políticamente es más
fácil hablar sobre diferencias de procedimiento en lugar de diferencias políticas.
• Los requisitos y políticas de donantes – Los donantes cuentan con sus propios
procedimientos y directrices políticas, que a menudo son adaptadas de sus
propios procedimientos nacionales. Por ejemplo, los donantes tienen un
mecanismo mediante el cual el desembolso de fondos públicos se hace con
responsabilidad hacia los contribuyentes de sus países. La responsabilidad ante
ellos a menudo es la responsabilidad de una autoridad auditora intermedia o el
informe ante una asamblea democrática. Las diferentes tradiciones, mecanismos
y arreglos determinan la manera en que operan los donantes en la práctica y
constituyen un factor clave en el proceso de armonización. Este es el caso en
particular de las iniciativas de múltiples donantes y el apoyo presupuestario. Un
tema relacionado – resaltado en los estudios de Bolivia, Uganda, Tanzania y
Mozambique – es el grado al cual la oficina local de un donante tiene autonomía
al seguir los sistemas, procedimientos y políticas del donante. La evidencia
sugirió que entre mayor sea la autonomía de la oficina local, más fácil será
volverse flexible y hacer arreglos a nivel local de conformidad con las
condiciones locales.
• Las exigencias del donante no encajan con la capacidad de los asociados – En la

manera más sencilla de expresarlo, los donantes carecen de confianza en los
sistemas de los países asociados, que a su vez, debilita la propiedad de los
últimos. Esto se vuelve más problemático cuando la relación es liderada por el
donante y actualmente no hay mecanismo o incentivo común para resolver
disputas. Una digresión puede ayudar a ilustrar el tema. En muchos países los
gobiernos centrales transfieren fondos sustanciales a los gobiernos locales. Por
ejemplo, en el Reino Unido el gobierno local recibe aproximadamente el 80% de
su financiamiento desde el central. En todos los sistemas existe un mecanismo

145
mediante el cual el gobierno central puede intervenir si en el estrato local hay un
serio “descarrilamiento”. En el sistema federal, el estrato local está protegido por
una constitución escrita, sin embargo, sigue existiendo el mecanismo,
habitualmente vía la Corte Suprema, para la intervención en tales disputas. La
relación donante-asociado no tiene tales mecanismos.
Problemas subyacentes y costos en la relación de ayuda

La naturaleza de los problemas subyacentes y los costos en la relación de ayuda
se describen en el Cuadro A14. Los tipos de costos en la relación y los objetivos de
administrar los costos de la ayuda de manera que beneficien, se describen en el Cuadro
A15. El Cuadro A16 resalta el problema de la trampa de la poca propiedad. La pobre
capacidad en los gobiernos asociados resulta en poca confianza de los donantes con
respecto al trabajo con el gobierno asociado. Los donantes establecen sus propios
sistemas paralelos de implementación de la ayuda que dan por resultado problemas de
poca propiedad de los gobiernos asociados. La poca propiedad de estos gobiernos
refuerza la poca confianza que los donantes tienen en los gobiernos asociados, y así
sucesivamente se repite el ciclo.
Los problemas experimentados por el gobierno y los donantes en la relación de

ayuda cambian a medida que se desarrolla la misma. El Cuadro A17 describe tres
escenarios que resumen los problemas cambiantes que existen en la relación de ayuda a
medida que el país asociado dependiente de la ayuda pasa de la trampa de poca
propiedad hacia un creciente control en la coordinación de la misma.
• Escenario 1 – La dependencia en la ayuda es alta y la ayuda está muy mal

integrada en los gobiernos asociados. El problema principal experimentado por
el gobierno es la poca propiedad ya que los donantes establecen estructuras
paralelas (ejemplo, unidades administrativas dirigidas por los consultores) para
administrar su ayuda. Tanto los donantes como el gobierno tienen un bajo nivel
de confianza mutua. En tales ambientes puede que aún quede trabajo básico por
hacerse para establecer objetivos y estrategias de largo plazo compartidas y
arreglos organizacionales claros para fines de comunicación y negociación, a fin
de proveer la base para que el gobierno y los donantes puedan trabajar juntos.
• Escenario 2 – Los donantes y los gobiernos asociados han escapado de la trampa

de la baja propiedad. La dependencia en la ayuda permanece alta pero los
problemas de la propiedad disminuyen a medida que los donantes y el gobierno
trabajan más estrechamente. La ayuda está mejor integrada en el gobierno y los
que la reciben se hacen cargo más de la presión que implica manejarla. Como
resultado enfrentan crecientes costos por administrar y coordinar la ayuda
(Batley 2002). Asimismo enfrentan un creciente riesgo de una suspensión de
ayuda concertada si los programas sectoriales y el apoyo presupuestario
incrementan. Los donantes que quieren proveer mayor seguridad a los
receptores que confían en los canales de ayuda únicos (ejemplo, apoyo
presupuestario) asimismo pueden enfrentar crecientes costos en la forma de
discreción reducida (ejemplo, compromisos de más largo plazo, cambio

146
unilateral). Los arreglos para garantizar esta seguridad se vuelven el foco de las
inquietudes en el manejo de la ayuda tanto para donantes como para los
gobiernos asociados.
• Escenario 3 – Una mejor gestión en el gobierno ha incrementado las rentas

públicas y la dependencia en la ayuda ha disminuido. Debido a que los servicios
del gobierno ahora son menos dependientes de la ayuda, la tarea de integrarla en
el gobierno se facilita. Los países en este escenario tienden a incrementar sus
rentas. Hay menos necesidad de una relación de trabajo estrecha entre los
donantes y los gobiernos asociados.

147
Cuadro A14. Problemas Subyacentes en las Relaciones de Ayuda
Poca confianza – A menudo hay un problema de poca confianza por ambas partes de la
relación de ayuda:
• Los donantes a menudo temen que su ayuda no será bien administrada por el
gobierno, debido a políticas inadecuadas o por gestión inadecuada. Los donantes
reducen este riesgo al pasar por alto al gobierno, o al buscar seguridades
adicionales.
• Los gobiernos asociados a menudo no confían en los donantes debido a los flujos
de ayuda impredecibles (corto plazo, variabilidad, cambios de condicionantes,
suspensiones, desembolsos no confiables). Los gobiernos reducen este riesgo
aceptando todas las ofertas aún si son incompatibles, manteniendo múltiples
canales de ayuda, buscando seguridades (ejemplo, compromisos a largo plazo
por parte de los donantes) o reduciendo su confianza en la ayuda.
Baja propiedad por los gobiernos receptores – Las prácticas de donantes que pasan por
alto al gobierno mantienen o empeoran el problema de baja propiedad. Existen dos
motivos para ello: el primero, que causa la baja participación del gobierno; y el segundo,
las estructuras paralelas establecidas por los donantes compiten con las habilidades
escasas del gobierno. El resultado es un menor desarrollo de la capacidad del gobierno
que a su vez contribuye a que prevalezca la poca confianza.
Bajos incentivos para las buenas prácticas de donantes – Los incentivos en las agencias
donantes (reglas, recompensas, selección de personal, capacitación y evaluación)
tradicionalmente se han enfocado en maximizar la distribución de la ayuda al desarrollo
en lugar de incrementar la capacidad del gobierno y de colaborar con otros donantes.
Cuadro A15. Tipos de Costos en la Relación de Ayuda
• Costos administrativos de la ayuda – Esto incluye los costos de transferencia de

la ayuda de donantes a los receptores y los costos de planificación de la misma y
el seguimiento dado en su avance e impacto.
• Los costos del inevitable desarrollo de las instituciones asociadas – Las

pérdidas de eficiencia (debido a la reducida moral y iniciativa y la pérdida de las
escasas habilidades a las estructuras paralelas de los donantes) asociadas con la
baja propiedad del gobierno, cuando los donantes pasan por alto al gobierno. El
inevitable desarrollo de las instituciones asociadas incrementa futuros costos de
transacciones y motiva a los donantes a continuar trabajando con las estructuras
paralelas. Esta es la trampa de la baja propiedad, descrita en la figura a
continuación.

148
• Objetivos – Los objetivos de los costos de la ayuda son i) que deben ser bajos, y
ii) deben ser el resultado de llevar a cabo las tareas administrativas, de
planificación y seguimiento de manera que ayuden al desarrollo de sistemas
eficientes en la gestión de recursos de los países asociados. Estos objetivos a
veces entran en conflicto entre si y en ocasiones tienen que resultar de un
compromiso (ejemplo, en la ayuda de alivio de emergencias). Sin embargo, se
mantienen como objetivos clave de la gestión de costos de la ayuda que
realmente beneficia.
Cuadro A16. La Trampa de la Poca Propiedad
Poca Confianza en los Baja propiedad de los

asociados por parte de los asociados
donantes
Poca Capacidad del

asociado
Cuadro A17. Problemas Cambiantes en la Relación de Ayuda
Relación de Ayuda Características Principales Problemas Principales

Escenario 1 • Poca capacidad del • Poca propiedad del
Alta dependencia de la ayuda, gobierno. gobierno pues los
pero la ayuda está muy mal • Ayuda muy mal donantes pasan por
integrada en el gobierno. integrada en el alto al gobierno.
servicio público. • Poca confianza entre
el gobierno y los
donantes.
• Riesgo de la trampa
de la poca propiedad.
Escenario 2 • La capacidad del • El gobierno cada vez
Alta dependencia en la ayuda gobierno es baja pero más se hace cargo de

149
Relación de Ayuda Características Principales Problemas Principales
con la misma mejor integrada en aumento. la gestión de la ayuda.
en el gobierno. • La ayuda está mejor • Existen arreglos para
integrada a los asegurar reducir el
servicios públicos riesgo tanto al
(SWAps, apoyo gobierno como a
presupuestario). donantes.
Escenario 3 • La capacidad del • La integración de la
Menos dependencia de la gobierno es mayor. ayuda es menos
ayuda, y la misma está • Hay menos problemática para el
integrada al gobierno con dependencia de la gobierno ya que los
menos problemas. ayuda en los servicios servicios públicos
públicos. centrales son
• La ayuda es financiados
descentralizada principalmente por
nuevamente, hacia sus propias rentas.
organizaciones y
propósitos específicos.
Armonización de donantes: ¿reducir o distribuir los costos?
En por lo menos tres de los países africanos estudiados (Tanzania, Mozambique

y Uganda), los informes notaron que algunos intentos por armonizar a los donantes,
particularmente aquellos asociados con Apoyo Presupuestario y SWAps, han
distribuido los costos en lugar de reducirlos. La experiencia de Tanzania y Uganda
sugiere que el cambio a los SWAps – que pueden reducir los costos para el país asociado
– a menudo es considerado un incremento de los costos para los donantes. Estos costos
frecuentemente se distribuyen desigualmente entre donantes. Por lo tanto, por ejemplo,
los que presiden los comités sectoriales o los comités de coordinación de donantes, a
menudo invierten sustancial cantidad de su tiempo en garantizar que dichos arreglos
funcionen. Esto es particularmente evidente en el caso del SWAp de Salud en Uganda.
Sin embargo es importante darse cuenta que la evidencia sugiere que el momento de
inicio y la gestión son vitales para garantizar el éxito de estos nuevos arreglos.
El segundo tema relativo enfoca los costos dentro del sistema gubernamental del
país asociado. En Tanzania al parecer existía un incremento en los costos de los
ministerios financieros centrales (consultar el Cuadro A18). En otros casos –
particularmente en países adoptando una estrategia de descentralización explícita –
había procesos que resultaron en costos minimizados a nivel central, pero
incrementados en el siguiente estrato del gobierno. El Fondo de Acción contra la
Pobreza en Uganda, que distribuye fondos HIPC por medio del Plan de Acción de
Erradicación de la Pobreza vía ministerios de línea a distritos, constituiría un caso de
referencia. El proceso de armonización de donantes y financiamiento por el presupuesto
central, claramente ha reducido los costos de transacciones en el nivel central. Sin
embargo, cuando los fondos son “marcados” para un uso específico, son gestionados vía
lineamientos complejos por los ministerios de línea a los distritos, los costos
administrativos de los distritos son sustanciales. Además este proceso socava la toma de

150
decisiones local a nivel del distrito – y la lógica de la descentralización – ya que cada
departamento local en el distrito (salud, educación, etc.), ahora está orientado a los
ministerios de línea centrales en lugar de al distrito en sí.
Cuadro A18. ¿Reducción o Distribución de Costos?
Tanzania – Muchos representantes de donantes han expresado su inquietud de

incrementar los costos de transacciones de su parte en conexión con el desarrollo y
seguimiento de SWAps y arreglos de coordinación de ayuda similares (al tiempo que
aprecian los altos niveles de transparencia, información compartida y por lo tanto
calidad potencial de su apoyo). Es evidente que estos desarrollos si se siguen en detalle,
requieren de una intensa participación de la comunidad donante local. De manera
similar, el Ministerio de Finanzas y otros ministerios centrales evidenciarán que la
presión sobre ellos se incrementará. Estos costos de transacciones incrementados deben
ser comparados con los ahorros que pueden ocurrir en otras partes.
En un arreglo SWAp/apoyo presupuestario ideal, los ministerios sectoriales no tendrán

tratos directos o por separado con los donantes individuales o en grupo. Interactuarán
por medio de procesos conjuntos (planificación sectorial, revisión del gasto público,
revisiones sectoriales anuales) y obtendrán todo el financiamiento por medio de
sistemas gubernamentales normales. La cambiante presión de la interacción de donantes
a nivel de institución sectorial al Ministerio de Finanzas debe estar acompañada por
cambios en los incentivos y calificaciones del personal. Los donantes deben beneficiarse
de la reducción de insumos y misiones de las sedes y una carga de trabajo mucho más
reducida (local así como en la sede) en la tediosa administración de licitaciones,
contratos y procesamientos de pagos. A fin de cosechar por completo todos esos
ahorros, será necesaria una reestructuración de las organizaciones donantes locales.
Ingredientes necesarios serán devolver el poder a las oficinas locales para decidir sobre
las programaciones de misiones y la negociación de arreglos conjuntos y desembolsos de
financiamiento, combinados con una estructura de personal más enfocada en temas
políticos, de planificación y seguimiento.
Sugerencias para mejorar las prácticas de donantes
Esta sección examina las sugerencias hechas por los entrevistados para tratar con el tema
de las prácticas de donantes que ejercen presión. La metodología es ampliamente la
misma que la usada en la sección sobre presiones. Los entrevistados respondieron con
cambios sugeridos en las prácticas de donantes que ellos consideraban de alta prioridad
para reducir las presiones experimentadas. Lo anterior se basó en una respuesta abierta
– ningún número específico de sugerencias se estipuló. Como resultado, el número de
respuestas de diferentes entrevistas varió sustancialmente. Las respuestas se clasificaron
bajo 13 encabezamientos (consultar el Cuadro A19).

151
Cuadro A19. Rango Consolidado por Iniciativa
Rango Iniciativa Sugerida Frecuencia de Mención

1 Simplificar procedimientos y sistemas +++++++++++++++
2 Armonizar procedimientos +++++++++++++
3 Alinear procedimientos con sistemas asociados ++++++++++++
4 Compartir la información +++++++++++
5 Desatar la ayuda ++++++++++
6 Respetar las prioridades y estrategias nacionales +++++++++
7 Fortalecer la capacidad local ++++++++
8 Usar un estructura coordinada +++++++
9 Confiar en el apoyo presupuestario +++++++
10 Confiar en los SWAps ++++++
11 Hacer mejor uso de la asistencia técnica ++++++
12 Comprender el contexto local ++++
13 Descentralizar a la oficina local +
Simplificar sistemas y procedimientos de donantes
La sugerencia más frecuentemente dada por los entrevistados en la mayoría de

los países es que los donantes deben simplificar sus sistemas y procedimientos. Esta
sugerencia es relativa en particular al número y complejidad de las exigencias hechas a
los gobiernos asociados – por ejemplo con informes por completar, procedimientos a ser
seguidos. Además de reducir el número de misiones e informes anuales, los donantes
deben asimismo considerar limitar otras misiones e informes a las evaluaciones de
medio y final del período.
En Vietnam, otra sugerencia fue la de incrementar la continuidad entre la

preparación del proyecto y las unidades de gestión. Había una inquietud generalizada
de mejorar los problemas actuales de tratar con procedimientos de donantes que
resultan prolongados y cargantes. En Fiji, Samoa y Vanuatu, la sugerencia más frecuente
para una reforma fue mayor flexibilidad. Usualmente se trataba de flexibilidad en la
identificación y procedimientos del proyecto especialmente al preparar los informes.
En Tanzania, otra sugerencia fue de simplificar el proceso de revisión – en

particular las consultas bilaterales anuales. Muchos entrevistados tanto del gobierno
como del lado de donantes consideraron estas consultas como rituales antiguos
innecesarios. Las grandes reuniones y preparación de presentaciones exigían demasiado
tiempo del personal. Adicionalmente estas presentaciones a menudo contenían
información que el donante ya había recibido por medio de los procesos de gestión de
programas sectoriales actuales. Asimismo se hizo la sugerencia en Uganda con relación
a los SWAps en Educación y Salud que consideraban que las revisiones bianuales de
donantes debían ser sustituidas por revisiones anuales.

152
Uso de procedimientos comunes
Otra sugerencia frecuente fue la necesidad de resolver las dificultades asociadas

con los donantes y los gobiernos asociados al usar diferentes procedimientos. Los
problemas se presentaban particularmente donde el gobierno asociado tenía que lidiar
con diferentes procedimientos y exigencias de cada donante, involucrando alto costo de
tiempo y de recursos. Se sugirió que los donantes usaran procedimientos comunes y que
los de donantes y el gobierno asociado convergieran en ellos. Los entrevistados en
Rumania sugirieron estandarizar mediante convergencia en torno a las prácticas
internacionales donde se apliquen. En Vietnam se sugirió que los donantes convergieran
en torno de y desarrollaran procedimientos gubernamentales.
La convergencia en torno de sistemas de naciones anfitrionas es una opción a

menudo presentada tanto por funcionarios del gobierno como por donantes – en parte
para realzar la apropiación, pero asimismo para evitar problemas potenciales de
rivalidad de donantes con respecto a la convergencia en torno al sistema de un donante.
La convergencia puede no ser factible en países donde los sistemas gubernamentales
están insuficientemente desarrollados. Cuando éste es el caso, se sugirió establecer una
nueva serie de procedimientos – combinando las fortalezas y evitando las debilidades
del sistema de cada donante. Sin embargo se expresaron dudas sobre la factibilidad de
esta opción. ¿Se incluirían las necesidades de todos los donantes? ¿Los donantes estarían
dispuestos a adoptar un nuevo sistema? ¿Acaso sus sedes darían la autorización
necesaria?
Los entrevistados en Senegal sugirieron que cuando los países canalizan la ayuda
por diferentes agencias (ejemplo, Francia y Alemania), deben intentar armonizar las
prácticas entre agencias antes de actuar para simplificar y estandarizar procedimientos.
Armonizar los requisitos y procedimientos de donantes es particularmente

importante en las tareas de adquisiciones, informes y revisión de cuentas en Tanzania.
Un entrevistado manifestó que la convergencia entre miembros de la Unión Europea
(UE) era una “expectativa natural” y podría ser la diferencia significativa en la reducción
de costos de transacciones – particularmente dado el gran volumen de ayuda que recibe
Tanzania de la UE.
La mayoría de las personas a favor de una mayor armonización de los

procedimientos de donantes creía que no había suficiente voluntad política en la
comunidad donante para lograr lo anterior. Un entrevistado en Senegal expresó que los
esfuerzos anteriores a favor de armonizar procedimientos habían fracasado debido a que
un donante intentó imponer sus procedimientos sobre los demás.
Confiar en los sistemas y procedimientos de países asociados

Algunos entrevistados sugirieron que las prácticas de donantes convergieran en
torno a los sistemas del país asociado, donde esos sistemas estaban lo suficientemente
desarrollados. Se sugirió que de esa manera se mejoraba la apropiación del gobierno en
el proceso de ayuda.

153
En Senegal cinco propuestas específicas se hicieron relativas a una mayor
integración con los sistemas nacionales:
Programar los ciclos financiero/presupuestario del donante con el ciclo

presupuestario nacional.
Integrar las misiones de planificación y evaluación de donantes con un
calendario nacional.
Hacer mayor uso del DERP como un mecanismo de coordinación de donantes.
Hacer mayor uso de los procedimientos nacionales mediante la más amplia
adopción de apoyo presupuestario.
Evolucionar hacia un mayor uso de los organismos de implementación
nacionales (es decir, eliminar las estructuras de implementación de proyectos o
programas de donantes creadas paralelamente).
Asimismo se sugirió que el gobierno debería informarse mejor sobre los

procedimientos de donantes existentes, ya que así se reduciría la presión ejercida en el
gobierno (en términos de menos demoras en el procesamiento de solicitudes de
donantes).
En Vietnam, las presiones más frecuentemente mencionadas se relacionaron con

las discrepancias entre los sistemas del gobierno y los donantes – particularmente en la
preparación del proyecto. Debe hacerse notar que en Vietnam la mejora prioritaria
sugerida fue de armonización entre los sistemas del donante y del gobierno y que los
donantes necesariamente armonizaran en torno de los sistemas gubernamentales
actuales. Por ejemplo, los procedimientos internacionales, donde se apliquen, pueden
ser usados para mejorar los procedimientos del gobierno para que los donantes entonces
converjan en su torno.
Comunicación más eficaz

Mayor comunicación fue frecuentemente mencionada en varios países como un
cambio prioritario para las prácticas de los donantes, y fue especialmente importante en
Bolivia, Camboya y Mozambique. Muchos entrevistados resaltaron un problema de falta
de comunicación de los donantes con respecto a las decisiones de distribución de ayuda
y asuntos financieros. Los entrevistados enfatizaron la necesidad de contar con más
información compartida especialmente con respecto a los acuerdos donante-gobierno,
las actividades actuales y planificadas, los procedimientos, los informes y resultados de
evaluaciones. Se notó que en Vietnam una mayor transparencia es un proceso en ambas
vías y se puede incrementar tanto por los donantes como por el gobierno.
Divulgar las lecciones puede mejorar la eficacia de futuras actividades de ayuda.

Compartir la información sobre actividades puede asimismo favorecer los esfuerzos de
coordinación y reducir la duplicación. En Tanzania una mayor transparencia (al
gobierno) se sugirió en áreas de adquisiciones en especie y desembolsos en particular.
Los entrevistados bolivianos manifestaron sin embargo una renuencia particular entre
donantes a compartir la información financiera entre sí.

154
En Egipto, se preocupaban por incrementar la frecuencia de comunicación entre
las agencias de implementación de donantes y del gobierno – en todas las etapas del
proceso de planificación. Los funcionarios del gobierno asimismo quisieran usar la
información sobre la racional de donantes para distribuciones de ayuda – que se vincula
con las sugerencias de garantizar que las acciones de los donantes encajen con las
prioridades nacionales.
Desatar la ayuda
En Vietnam se manifestó que la ayuda atada daba por resultado un mayor costo
de personal o equipo y a menudo calidad inferior que si se hubiera puesto en licitación
competitiva. Por lo tanto se sugirió que el receptor de la ayuda tuviera la
responsabilidad de decidir el origen de los insumos del proyecto. En Egipto cuatro
entrevistados percibieron un problema subyacente de pobre confianza de los donantes
en la toma de decisiones de los asociados.
Respeto a las prioridades nacionales

En Bangladesh, varios entrevistados en los ministerios sectoriales resaltaron su
deseo de complementar las condiciones de los donantes con las políticas del gobierno y
que el gobierno retuviera la “soberanía” política y un grado de propiedad de las
actividades de la ayuda.
Como pre-requisito para mantener la propiedad del gobierno sobre las

actividades de la ayuda y de imponer mayor disciplina sobre los donantes, los
entrevistados en Vietnam prefirieron que el gobierno primero especificara sus propios
marcos y prioridades de inversión y que los donantes entonces tomaran las acciones de
convergencia apropiadas.
Los funcionarios en Mozambique insistieron en que los donantes garantizaran el

respeto al proceso DERP como un marco de prioridades, dentro del cual los donantes
deben garantizar que encajen sus acciones.
Los entrevistados en un número de países asimismo mencionaron la necesidad

de los donantes de advertirles sobre cualesquiera fondos canalizados por medios no
gubernamentales. Lo anterior no se relacionaba con querer dirigir las operaciones de las
ONGs sino que de contar con una mejor perspectiva de conjunto sobre quién está
haciendo qué, dónde, y así evitar la duplicación de proyectos.
El Cuadro A20 a continuación describe los principios de la relación donante-

asociado específicamente diseñados para el DERP de Uganda (conocido como el PAEP).
Es importante comprender que éstos no son principios universales y son muy
específicos para el contexto y la historia de Uganda. Las relaciones entre donantes y el
Gobierno de Uganda son el resultado de una continua y profunda discusión durante casi
quince años.

155
Fortalecer la capacidad local
Muchos entrevistados manifestaron que el fortalecimiento de la capacidad local
era vital para permitirle al gobierno asociado ejercer mayor propiedad y desarrollar sus
sistemas de gestión de la ayuda. Se expresaron sugerencias específicas en Senegal
incluyendo las siguientes:
Establecer más fondos para mejorar la capacidad.

Mejorar con la ayuda de donantes, la capacidad de los ministerios sectoriales y
del gobierno local – quizá mediante mayor uso de consultores externos a largo
plazo trabajando dentro del gobierno.
Concentrar las habilidades (destrezas) requeridas por los ministerios sectoriales
para manejar los SWAps y en la formulación de contratos y habilidades
administrativas del gobierno – particularmente si se hace uso de la
subcontratación del trabajo de desarrollo con ONGs y el sector privado.
Diseñar una estrategia de salida para donantes desde el inicio.
Con respecto a las misiones y evaluaciones, algunos entrevistados en Senegal

sugirieron que los donantes deben hacer más por apoyar el desarrollo de la capacidad
de seguimiento y evaluación nacional a fin que los donantes eventualmente puedan usar
información e informes producidos nacionalmente. Sin embargo, otros dijeron que los
donantes deben continuar llevando a cabo las revisiones de cuentas anuales
independientes, especialmente para grandes programas.
Las inquietudes manifestadas por Mozambique se relacionan con el

fortalecimiento de la capacidad nacional necesaria para que el gobierno expanda su
papel de liderazgo en la gestión de la ayuda, y especialmente en la gestión financiera.
Los entrevistados en Vietnam sugirieron fortalecer la capacidad como principio
subyacente a todas las acciones de donantes, específicamente aquellas dirigidas a
incrementar el liderazgo del gobierno. Más específicamente, los donantes siempre
tienden a fortalecer la capacidad gubernamental en lugar de sustituirla.
Cuadro A20. Principios de Asociación – el DERP de Uganda
Compromiso compartido
El apoyo de donantes solamente se solicitará/proveerá para programas que se
encuentran en el Plan de Acción de Erradicación de la Pobreza (PAEP).
Adicionalmente el gobierno:
1. Resaltará el enfoque sobre la erradicación de la pobreza.

2. Reforzará los esfuerzos del ingreso fiscal.
3. Asumirá completo liderazgo en el proceso de coordinación de donantes (a nivel
central, sectorial y de distrito).
4. No aceptará ninguna oferta de proyectos de donantes que funcionen aparte.

156
5. Fortalecerá el seguimiento y la responsabilidad (incluyendo valor de las
evaluaciones de dinero).
6. Continuará mejorando la transparencia y el combate a la corrupción.
7. Continuará fortaleciendo la capacidad de distrito.
8. Desarrollará programas sectoriales amplios completos, con costos y con rango de
prioridad que eventualmente abarquen todo el presupuesto.
9. Desarrollará más la participación y coordinación de todas las partes interesadas
(incluyendo parlamentarios).
10. Fortalecerá la capacidad de coordinación en todo el gobierno (para que se
exprese como una sola voz).
Adicionalmente los donantes:

1. Conjuntamente llevarán a cabo todo el trabajo analítico, de evaluaciones y
revisiones.
2. Conjuntamente determinarán indicadores de desempeño/resultados.
3. Desarrollarán reglas de desembolsos uniformes.
4. Desarrollarán reglas de responsabilidad uniformes y más fuertes.
5. Garantizarán todo el apoyo integrado completamente en los programas
sectoriales amplios y completamente coherentes con las prioridades de cada
programa sectorial.
6. Continuarán incrementando el nivel de apoyo presupuestario sin ataduras.
7. Incrementarán el nivel de delegación a las oficinas de país.
8. Eliminarán los topes salariales del personal de proyectos individuales.
9. Terminarán los programas individuales, paralelos y los proyectos separados.
10. Progresivamente reducirán las adquisiciones atadas.
Uso de estructuras coordinadas

Varios entrevistados promovieron el uso de estructuras coordinadas (ejemplo,
grupos consultivos, mesas redondas). Mientras que algunos entrevistados se refirieron a
la necesidad de coordinar prioridades y actividades entre donantes, otros sugirieron la
coordinación entre donantes y gobiernos asociados. Las sugerencias variaron en cuanto
a si los procesos de coordinación deben llevarse a cabo a nivel nacional o sectorial.
Los entrevistados en Senegal sugirieron que los principales donantes en varios

sectores deben asumir el papel de liderazgo en la coordinación con todos los donantes
activos en cierto sector, para que de manera ideal, puedan servir como un solo punto de
contacto o intermediario con el gobierno. Sin embargo, varios donantes expresaron que
esto no impediría las reuniones colectivas de donantes – incluyendo aquellas con el
gobierno- ya que son consideradas muy útiles. Una sugerencia relacionada es la de
incrementar al trabajo actual de los grupos de donantes enfocados en sectores.
Algunas personas propusieron que, en el largo plazo, los gobiernos deben

adoptar un enfoque más proactivo sobre el diseño, implementación y evaluación de
políticas y programas. Los gobiernos deben comprometerse más colectivamente con los

157
donantes, en base de sector, por medio de los ministerios de planificación o finanzas y
los ministerios sectoriales que concierne.
Asimismo se expresaron sugerencias que los donantes y el gobierno deben estar

más sistemáticamente en las unidades de planificación y coordinación sectorial, en lugar
de tener relaciones directas con las otras organizaciones (que implementan), lo que torna
el trabajo de las unidades más difícil y menos eficaz.
El sector de la Salud en Bolivia usa un comité de coordinación de donantes para

la formulación y evaluación conjunta de actividades. Tres subcomités técnicos se han
establecido para enfocarse en cada uno de los pilares de la estrategia sectorial. Los
entrevistados creen que esta iniciativa puede expandirse a otros sectores. Se han
presentado problemas aunque el comité se ha visto afectado por la rivalidad entre
donantes responsables de las acciones de coordinación en áreas que se traslapan debido
a la demora en el desembolso de fondos.
En Rumania, dos entrevistados propusieron una unidad de coordinación similar.

Los donantes entrevistados querían que la coordinación la llevara a cabo el gobierno,
para mejorar su control de las actividades de donantes. Sin embargo resaltaron
numerosos obstáculos por ejemplo, decidir la ubicación exacta dentro del gobierno de
una unidad de coordinación lo que dificultaría implicaciones políticas. Asimismo
sugirieron ministerios sectoriales en lugar del gobierno central para lograr una mejor
coordinación. Finalmente expresaron que la coordinación de donantes en general es
difícil si primero no se resuelve el problema de los diferentes procedimientos, agendas e
ideologías de donantes.
Apoyo presupuestario y SWAps

Dado la experiencia de apoyo presupuestario y SWAps, los cuatro países
africanos de Uganda, Mozambique, Tanzania y Senegal, mucho sugirieron que las
futuras prácticas de donantes amplíen el uso de estas modalidades de ayuda. Fue más
una reflexión sobre la experiencia de sus propios países que una sugerencia de política
global.
Los entrevistados del gobierno en los países arriba mencionados manifestaron

que existen presiones que se pueden superar al usar el apoyo sectorial y presupuestario.
Perciben mejoras en la propiedad nacional del proceso de desarrollo donde las acciones
se enfocan en torno a las políticas y sistemas del gobierno y se le concede mayor
autonomía nacional a la distribución de recursos. En Tanzania, los entrevistados
enfatizaron la reducción de las presiones resultantes de atraer toda la ayuda al
presupuesto y el uso de una sola serie de estándares de gestión, adquisiciones, y
contabilidad.
La reducción de costos de transacciones para los funcionarios gubernamentales,

particularmente en lo que concierne al desembolso, se consideró posible con estos
mecanismos de entrega de la ayuda. Sin embargo, junto con estas ventajas posibles
vienen los costos de conversión adicionales, requisitos de gestión más complejos y

158
nuevas exigencias de los donantes a gobiernos por reformas más profundas y mejores
informes. Por lo tanto, los entrevistados en Mozambique sugirieron que los beneficios
para el asociado de apoyo presupuestario resultarían seguramente en sistemas
gubernamentales más sólidos en lugar de reducir los costos de la ayuda.
Los acuerdos de apoyo presupuestario y los sectoriales, incluyendo los SWAps

formales, habían facilitado la mejora de coordinación entre donantes y con el gobierno.
Los entrevistados en los países arriba mencionados percibieron que las presiones
podrían reducirse considerablemente mediante los SWAps, 21 dado la necesaria
coordinación inherente a los mismos – sujeto a: i) los donantes armonizando
exitosamente sus requisitos y procedimientos; ii) todos los donantes operando dentro de
un sector respetando completamente el programa sectorial y no continuando con
operaciones ad hoc de manera paralela.
Un área preocupante es la de la gran volatilidad de la ayuda presupuestaria. Este

es un riesgo en particular en situaciones donde las decisiones de apoyo presupuestario
son finalizadas por el donante donde el gobierno ya se encuentra en el año del apoyo
presupuestario. Se presentaron ejemplos de estos problemas en Mozambique y
Tanzania.
Entendiendo el contexto local

Al discutir las presiones de las actuales buenas prácticas, varios entrevistados
mencionaron los problemas enfrentados cuando el personal del donante carece de
conocimiento de las condiciones locales, particularmente las restricciones que existen en
la capacidad. Esto puede resultar en actividades o exigencias inapropiadas. Los
entrevistados en Bangladesh propusieron que los donantes deben apreciar más las
difíciles circunstancias operativas en Bangladesh, especialmente en lo que concierne a
inercia institucional. En particular, los donantes deben comprender que los cambios
institucionales necesarios para mejorar la eficacia no pueden darse de la noche a la
mañana.
Hacer mejor uso de la asistencia técnica

Los entrevistados expresaron inquietudes sobre las actuales prácticas de
donantes que resultan en asistencia técnica inapropiada, particularmente en lo que
concierne a la participación del país asociado en la toma de decisiones y los mecanismos
de entrega. El uso de más bienes producidos localmente y de la experiencia local 22 en la
asistencia técnica fue de particular prioridad en Egipto, Camboya y Rumania – para
retener los beneficios del crecimiento económico de la ayuda y debido a que los expertos
locales a menudo contaban con habilidades (destrezas) a la par de los consultores
21
Algunos donantes manifestaron que los programas sectoriales – sin los arreglos de financiamiento
agrupado de SWAps – eran ampliamente usados en la gestión de la ayuda y que contribuyeron a la
reducción de presiones según lo descrito en este párrafo. Este punto de vista fue respaldado por los
entrevistados en muchos de los países encuestados.
22 Los donantes generalmente acuerdan que el uso de la experiencia local es importante, pero en algunos
casos no existe suficiente y adecuado personal experimentado disponible localmente, y en dichas

circunstancias, el uso de expertos internacionales es apropiado.

159
externos, y asimismo contaban con mayor conocimiento del contexto local. En Senegal,
un entrevistado abogó por un mayor y necesario control gubernamental sobre la
asistencia técnica extranjera y de lograrlo, control sobre quién debía ser contratado. Si
bien críticos de la utilidad de los consultores extranjeros, los entrevistados del Gobierno
de Rumania si manifestaron creciente aprecio por los consultores externos – cuando
trabajaban dentro de las estructuras gubernamentales por períodos sostenidos.
Manifestaron que dichas prácticas se debían extender.
Sugirieron como prioridad incrementar la participación de los asociados en los

procesos de adquisiciones e incrementar las opciones de selección de los asociados.
Sentimientos similares fueron expresados en Bangladesh aunque los entrevistados no se
sentían optimistas en cuanto a que los donantes cambiaran sus políticas.
Descentralización a favor de la oficina local

Los funcionarios de donantes y el gobierno asociado presentaron el tema de una
mayor autonomía de las oficinas de país de las agencias donantes. Las demoras en
procedimientos han sido constantes cuando el personal del donante tiene que referir sus
decisiones a la sede. La descentralización puede asimismo permitirle a las agencias
donantes verse más involucradas en las iniciativas específicas del país como son los
SWAps. En Senegal, varios entrevistados recomendaron mayor descentralización de las
oficinas de donantes en el país y manifestaron que uno de los beneficios resultantes sería
una coordinación de ayuda más rápida y eficaz.

160

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LINEAS DIRECTRICES Y OBRAS DE CONSULTA DE CAD

ARMONIZANDO LA AYUDA PARA

Documento sobre Buenas Prácticas

Un Informe de Consulta del CAD

Las consultas deben dirigirse a:

En virtud del Artículo 1 de la Convención suscrita en París el 14 de diciembre de 1960,

- para alcanzar el más alto crecimiento económico sostenible y empleo y un

En Francés disponible con el título de:

ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

La Conferencia de Monterrey recalcó la importancia de establecer asociaciones entre

 Las buenas prácticas entre donantes y gobiernos de países asociados –

Al preparar estos documentos, se ha dado consideración especial a los riesgos potenciales

Áreas para Promover las Buenas Prácticas

Se ha acordado presentar las Buenas Prácticas en seis documentos con temas

- Marco para la Coordinación de Donantes

Aunque formalmente aprobados por CAD, estos documentos son el resultado de

3 Es decir, cuando un donante actúa en nombre de otro.

El Grupo de Estudio estableció tres subgrupos especializados en las siguientes áreas:

- Informes y Seguimiento – Presidente Christoph Graf (Cooperación Suiza para el

ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

Cuadro 1.1. Principios Directrices para Proveer Ayuda Coordinada.............................. 20

ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

TAP Trabajo Analítico de País

CAD Comité de Ayuda al Desarrollo (OCDE)

PNB Producto Nacional Bruto

HIPC Países Pobres Altamente Endeudados

IAASB Junta Internacional de Estándares de Auditorias y Seguros

NIC Normas Internacionales de Contabilidad

FICC Federación Internacional de Contadores

INTOSAI Organización Internacional de Instituciones Superiores de Auditoria

IPSAS Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público

BMD Banco Multilateral de Desarrollo

ONG Organización No Gubernamental

OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico

AED Ayuda Exterior al Desarrollo

ERP Estrategia para la Reducción de la Pobreza

DERP Documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza

ISA Institución Superior de Auditoria

SWAp Papel de Enfoque Amplio de Sector

GDNU Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas

ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

Los Ministros, Jefes de Agencias de Ayuda y otras Máximas Autoridades representando a

Nosotros, máximas autoridades de instituciones multilaterales y bilaterales de desarrollo, y

Aumento de la Eficacia en Términos de Desarrollo

ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

Deseamos dejar constancia que una consecuencia positiva de nuestra colaboración en

Reconocemos el trabajo global de seguimiento y evaluación de la contribución de donantes

Reconocemos que las modernas tecnologías informáticas y de comunicaciones pueden

ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

ARMONIZANDO LA AYUDA PARA MEJORAR SU EFICACIA – ISBN 92-64-1998—9- © OCDE, 2003

Las Presiones sobre Países Asociados

Cuadro I. Presiones en Rango según Entrevistados

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Áreas Clave por Fortalecer

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MARCO DE COOPERACION DE DONANTES

Resumen. La eficacia de la ayuda de un donante en un país asociado se ve afectada

Diferentes objetivos e intereses entre donantes y gobiernos asociados pueden

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Un buen marco para coordinar la ayuda permitirá el liderazgo de los gobiernos

Las buenas prácticas entre donantes y gobiernos de países asociados –

Un marco global para la ayuda al desarrollo en un país en particular que establece

Consultar a los gobiernos asociados sobre la compatibilidad de las operaciones

Basar el análisis de las necesidades de desarrollo y potencial del país en un

Compartir las propuestas de apoyo clave con el gobierno asociado, otros