V Descentralizacion y Regionalizacion en El Peru

DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN EN EL PER
DESCENTRALIZACIN Y
REGIONALIZACIN
EN EL PER
HACIA UNA NUEVA ECONOMA
Y UN NUEVO ESTADO
Fondo Editorial
Colegio de Economistas de Lima
Av. Javier Prado Oeste N 830, San Isidro, Lima, Per

Telfonos 4402671 - 4402693 / cel@colegioeconlima.org
www.cel.org.pe
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Lizrraga Bobbio, Ral Arnaldo

Descentralizacin y Regionalizacin en el Per; Hacia una nueva Economa y un nuevo Estado
Fondo Editorial Colegio de Economistas de Lima, 2010
Tiraje 1,000 ejemplares, 20.8 cms
Primera Edicin
Revisin de Cartula y Diagramacin: Decano del Colegio de Economistas de Lima; Economista
Csar Bedn Rocha
Diseo: Jeni Velsquez Miranda
La descentralizacin es una de las principales reformas de Estado en la que estn
involucrados por mandatos constitucionales diversos pases de la Regin Andina,

buscando satisfacer las demandas regionales y locales por una mayor autonoma y por
el incremento de transferencias de funciones, recursos y poder.
Se podra afirmar que en el ltimo decenio han surgido experiencias muy interesantes
e innovadoras respecto a la descentralizacin poltica, econmica, fiscal y social. Sin
embargo, junto a esa promisoria realidad encontramos an resistencia de los gobiernos
nacionales a compartir o entregar espacios de poder a los gobiernos subnacionales,
incluyendo situaciones de reconcentracin de competencias y recursos hacindose
visibles contradicciones, avances y retrocesos en la reforma del Estado.
(Prrafos tomados del folleto donde la organizacin alemana InWEnt y la RED Per
promueven el intercambio de informacin sobre la temtica descentralista a travs de la
pgina www.inwent.org.pe/observatorio).
Los procesos de descentralizacin y regionalizacin ha merecido la atencin de varias
instituciones y personas que han hecho aportes significativos sobre ambos temas.
En trminos institucionales deben mencionarse los trabajos realizados por el Consorcio
de Investigacin Econmica y Social CIES, el Programa ProDescentralizacin auspiciado
por la USAID/Per, la RED PerIniciativas Locales de Concertacin para el Desarrollo
Local; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales ANGR, la Red de Municipalidades Rurales del
Per REMURPE, CARE Per, el Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES,
el Grupo Propuesta Ciudadana, la Universidad Esan, la Conferencia de Desarrollo
Social CONADES, la Secretara Tcnica del Acuerdo Nacional y la Secretara de
Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros; entre otros.
En trminos personales deben considerarse los aportes de Efran Gonzales Olarte,
Manuel Dammert Ego Aguirre, Julio Daz Palacios, Carlos Hertz, Jorge Lira Torres, Carlos
Barrenechea Lercari, Luisa Galarza Luchic, Ral Molina Martnez, Johnny Zas Friz Burga,
Lus Vargas Aybar, Francisco Guerra Garca, Francisco Sagasti; Ricardo Vergara, Henry
Izquierdo y Francisco Santa Cruz, entre otros.
CONTENIDO
PRESENTACIN
INTRODUCCIN
I.
LA DESCENTRALIZACIN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONMICA Y

POLTICA PENDIENTE DE PAGO
II.
EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIN Y DE LA

REGIONALIZACIN
III.
EL ENFOQUE DE LAS POTENCIALIDADES FRENTE AL ENFOQUE

DE LAS CARENCIAS
IV.
FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIN Y

LA REGIONALIZACIN
V.
REGIONALIZACIN. LMITES Y POSIBILIDADES
VI.
EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA

PROPUESTA REGIONALIZADORA
VII. GESTIN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y LECCIONES

DE LA EXPERIENCIA
VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL PATRN
ECONMICO
IX. A G E N D A P E N D I E N T E D E L O S P R O C E S O S
DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN
DE
X.
RESTRICCIONES Y AMENAZAS
ANEXOS
CUESTIONARIO PILOTO SOBRE EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN Y LA CONFORMACIN DE REGIONES
ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIN
TEXTUAL
RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS, NORMAS Y CARTOGRAFA
GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIN, REORDENAMIENTO
ECONMICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIN
PRESENTACIN
El Estatuto del Colegio de Economistas de Lima (CEL), consagra como un
principio fundamental de su accionar la actualizacin y formacin permanente
de los Economistas y define como sus objetivos ms importantes el fomentar
la vida intelectual as como la formacin cultural y cientfica de los colegiados, e igualmente el colaborar con la administracin pblica en el logro de los
objetivos nacionales, regionales y locales. As mismo, estudiar y recomendar
soluciones sobre los problemas econmicos y financieros de inters nacional,
regional y local emitiendo opinin profesional es uno de sus ms destacados
fines.
Es por ello que el Consejo Directivo del CEL tom con especial inters la publicacin, a travs del Fondo Editorial CEL, de la obra del colega Econ. Ral
Lizrraga Bobbio Descentralizacin y Regionalizacin en el Per Haca
una Nueva Economa y un Nuevo Estado, preparada especialmente con
ocasin de la celebracin en Lima del exitoso XVIII Congreso Nacional de
Economistas, ocasin en la que su autor tuvo oportunidad de presentar los
lineamientos ms generales de la misma. As contribuimos a estar presentes
en el debate nacional con la opinin, en este caso, de uno de nuestros ms
destacados colegiados.
Lizrraga vuelca en esta obra su amplia experiencia profesional sobre gestin
del desarrollo, apuntando con acierto a que los procesos descentralizadores
peruanos son a no dudarlo una condicin necesaria e imprescindible para la
formacin de un nuevo Estado. Sin duda esta declaracin, que todos compartimos, logra concretarse en una herramienta bsica de planeamiento en esta
obra y que debe finalmente concretizarse en un Plan Nacional de Regionalizacin como propone el autor.
Estamos seguros que el aporte desinteresado del colega Econ. Ral Lizrraga Bobbio ser igualmente de importancia fundamental para el proceso de
superacin de la pobreza en nuestro territorio.
Econ. Csar Bedn Rocha
Reg. CEL N02939
Decano
Colegio de Economistas de Lima
INTRODUCCIN
La propuesta fundamental del presente ensayo radica en asumir que los procesos
de descentralizacin en el Per representan una de las condiciones esenciales
para construir una nueva sociedad, una nueva plataforma productiva y un nuevo
Estado. Son, en ese sentido, esfuerzos con profundas raigambres polticas y
sociales, que finalmente apuntan al logro de objetivos de desarrollo sostenible
y equitativo.
Pretende exhibir de la manera ms directa posible, una serie de polticas
descentralizadoras en el contexto de las cuales la articulacin de territorios
histricamente desintegrados en una escala regional posibilita la construccin
de un Estado creativo y eficaz promotor del desarrollo humano.
Las consideraciones aqu expuestas provienen de la experiencia acumulada en
largos aos de desempeo profesional sobre la gestin del desarrollo regional y
local. Se alimentan tambin de entrevistas y reuniones grupales con dirigentes de
organizaciones civiles y con autoridades de Gobiernos Regionales y Municipales,
sobre la base de un cuestionario piloto que aparece en uno de los Anexos;
as como del enriquecedor intercambio de opiniones con los estudiantes del
post grado en el curso de Planeamiento y Desarrollo Regional que tuve a mi
cargo particularmente en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y en la
Universidad Nacional de Ingeniera.
El Ensayo aparece en un momento oportuno en el sentido de contribuir, dentro
de sus limitaciones, al debate descentralista que, sin duda, figurar de manera
prioritaria en las plataformas electorales del 2010 y del 2011. Una vez definidas
las fuerzas polticas que accedern al poder como consecuencia de esos eventos,
nuevas demandas descentralizadoras aparecern en el horizonte.
En consecuencia, los anlisis y las perspectivas que aparecen en este ensayo
tendrn tambin que revisarse, lo cual representa un reto para todos los
que hemos estado involucrados en la bsqueda incesante de alternativas
descentralizadoras para un pas que ha sufrido del embate negativo de un
centralismo que pareciera ser imbatible. Sern entonces los agentes sociales
organizados quienes debern probar, en el terreno de los hechos, que esa
imagen de imbatibilidad puede y debe ser sofocada.
Lima, febrero de 2010
Ral Lizrraga Bobbio
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I. LA DESCENTRALIZACIN, UNA DEUDA SOCIAL,

ECONMICA y POLTICA PENDIENTE DE PAGO
La concentracin territorial de las rentas, el desaprovechamiento de nuestros

recursos naturales y el perseverante dao al ambiente no son fenmenos fortuitos. Obedecen al vigente modelo econmico excluyente, mercantilista y primario
exportador que se combina con un amplsimo tejido de unidades productivas
(mayoritariamente pequeas e informales, que se adscriben al sector de los
servicios. Asumiendo que esta deduccin fuese certera, la salida es directa:
el modelo deben ser reformulado con una perspectiva descentralizadora e inclusiva, ampliando las oportunidades de desarrollo para todos los estamentos
sociales y territoriales.
En efecto, el aprovechamiento mercantil del guano, del salitre, del petrleo,
de la caa, de los yacimientos mineros, de los peces y del bosque, han sido,
cada uno en su momento, ilusiones para muchos y ganancias para pocos. Las
artificiosas opciones de industrializacin subsidiada en los aos 60 y 70 no
cuajaron y mantuvieron un escenario de inequidades y carencias que se hace
cada vez mas intolerable. Este modelo, teido de centralismo en sus diferentes
facetas, ha dejado malparado al sector agropecuario rural campesino, que
se asienta particularmente en las comunidades selvticas y alto andinas. Es en
ese estrato socioeconmico y cultural, como ya parece ocioso repetirlo, donde se
depositan los estigmas ms graves de la miseria larvada y la carencia de oportunidades para sobrellevar una vida digna.
En el siguiente cuadro se aprecia un acercamiento grueso a esta situacin
inequitativa; a partir de la combinacin de factores relacionados con los ndices
de Desarrollo Humano establecidos por el PNUD, los ndices de Carencias
del FONCODES, los Indicadores de Necesidades Bsicas Insatisfechas de las
Encuestas Nacionales de Hogares del INEI y los Indicadores de Desnutricin
Infantil del Ministerio de Educacin.
En efecto, en los niveles ms bajos del nivel de vida aparecen seis Departamentos serranos y uno amaznico, mientras que en los niveles ms altos
aparecen los Departamentos de Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna Ica y
Moquegua.
Clasificacin de los Departamentos

segn sus niveles de vida
Grupo
Alto
Medio
Bajo
Departamentos
Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna, Ica, Moquegua
La Libertad, Lambayeque, Lima Provincias, Madre de
Dios, Loreto, Pasco, Puno, San Martn, Ucayali
Amazonas, Cajamarca, Cusco, Apurimac, Ayacucho,
Huancavelica, Hunuco
Elaboracin: Macroconsult SA.
Sin embargo, Lima Metropolitana (el resto de las provincias fuera de Lima y la
Provincia Constitucional de El Callao) es tambin es una vctima del centralismo. En
efecto, el 35% de su poblacin (cerca de 8 millones) es calificable como pobre.
As, la descentralizacin deja de ser, en lo esencial, un conflicto absolutamente
exclusivo entre los intereses de los habitantes limeos y las aspiraciones del resto
de la poblacin, para entenderse entonces como un escenario de desencuentros
e inequidades masivas provocados por la inoperancia del sistema econmico y
del modelo de Estado vigentes.
La centralidad absorbente de Lima debe entenderse tambin como un
producto de las fugas o migraciones de personas (mayoritariamente las mas
calificadas), desde los espacios rurales-campesinos hacia ciudades intermedias
(capitales de provincia y de Departamento, pero preferentemente hacia Lima
Metropolitana), donde los migrantes campesinos asumen que tendrn mejores
oportunidades de salir del atraso y de la miseria1. Esta corriente arranca por los
aos 40, acelerndose entre los aos 50` y 60. Las tasas migratorias han disminuido desde entonces, pero la migracin rural urbana sigue siendo vigente
y as se mantendr mientras los continen los desequilibrios de oportunidades
para acceder a ingresos y servicios, entre campesinos selvticos y serranos de
un lado y citadinos urbano-costeros de otro lado. Segn el Censo del 2007 la
poblacin era de 27.4 millones, el 76% de habita en zonas urbanas, particularmente ubicadas en mbitos costeros de La Libertad, Moquegua, Lambayeque,
Ica, Tumbes, Lima y Tacna. En 1940 la poblacin urbana era el 35% del total;
esto es una situacin inversa a la actual.
Revertir los vacos orgnicos del modelo econmico supone adoptar decisiones polticas que busquen modificar sus fondos estructurales, mediante
negociaciones que buscan un mejor equilibrio del poder decisionario entre esas
dos categoras sociales.
10
. Excepto quizs, en el periodo donde se inici una reforma agraria, que quedo inconclusa, en los
aos 70, las polticas econmicas y de promocin a la produccin han estado pertinazmente
marcadas a favor de los consumidores urbanos, y no tanto en beneficio de los productores campesinos. Los proyectos del tipo Sierra Exportadora y los programas de impulso productivo que
se estn impulsando en el VRAE y de las regiones de Ayacucho, Apurimac y Huancavelica no
trastocan el fondo estructural de esa carencia.
En una perspectiva ms operativa, implica reconsiderar la tendencia a procrear mltiples proyectos de pequea escala que se localizan inorgnicamente,
sin un norte sectorial ni territorial claro, dada la ausencia de un Plan Nacional
de Desarrollo; pero que adems generan escasos impactos en trminos de
desarrollo. La crisis financiera y econmica mundial disparada desde el 2008
ha agudizado el cuestionamiento al modelo econmico neoliberal ms radical,
que ya vena siendo objetado por el Premio Nobel Joseph Stiglitz, entre otros,
desde el descalabro del llamado Consenso de Washington.
Son perfectamente comprensibles, por lo tanto, las iniciativas de organizaciones no gubernamentales como Propuesta Ciudadana, la Conferencia Nacional
de Desarrollo Social (CONADES), el Consorcio de Investigacin Econmica y
Social - CIES y la RED Per; as como de la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR), de la Asociacin Nacionalde Municipalidades (AMPE) y de la
Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE), para amparar, desde una
perspectiva regional y local, esfuerzos dedicados a buscar un nuevo Estado y una
nuevo modelo econmico que efectivamente satisfagan objetivos de desarrollo
descentralistas, sostenibles y favorables al bienestar de las mayoras.
Estas iniciativas son mucho ms comprensibles si se consideran, entre otros,
los siguientes factores:
a) niveles de pobreza y exclusin social, perseverantes; alimentados por una
explosin creciente de expectativas y de carencias histricamente insatisfechas. Bastante ms que un tercio de la poblacin nacional (ms de 8.5
millones de personas) es calificada como pobre;
b) base productiva primario exportadora y de servicios2, acompaada por el
desaprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes
recursos naturales, humanos e institucionales disponibles; y por formas
depredatorias o dainas al ambiente en el aprovechamiento de la mayora
. Hacia el 2009, el 71.7% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) estaba adscrita a

actividades primarias y de servicios de diferente tipo (Radiografa Econmica del Experimento
Neoliberal Peruano; artculo de Jurgen Schuldt, profesor de la Universidad del Pacfico. La
Repblica , 1 de noviembre del 2009)
11
a)
de los recursos naturales. En el 2008 el 76% de las exportaciones fueron

derivadas del sector primario, fundamentalmente minera, harina de pescado
y productos agropecuarios (uvas, caf) con poco o ningn procesamiento.
Basarse en una economa primario exportadora es insostenible.
Excepto los esfuerzos que se dieron entre 1963 y 1975 para empujar proceso de industrializacin, la plataforma productiva se ha mantenido obscurecida por un esquema primario
exportador que difcilmente procurar el desarrollo sostenido. Dentro de ese esquema, la
minera ha sido el sector ms representativo. En efecto, el PBI minero casi se sextuplic
entre 1950 y el 2008 y su tasa de crecimiento pas del 2.6% al 6.0% entre esos dos puntos
del tiempo.
c) inadecuada organizacin econmica del territorio, que dificulta la articulacin

de sus mercados potenciales y la conformacin de ejes o corredores de
desarrollo en una escala econmica y socialmente sostenibles,
d) centralizacin o concentracin del poder decisionario y de los activos econmicos y financieros en pocos sectores productivos, grupos sociales y localidades
(Lima y otras metrpolis urbano costeras, fundamentalmente). En el 2008 el
Departamento de Lima concentraba el 52% del Producto Interno Bruto (PIB),
y ms del 80% de las colocaciones y depsitos bancarios. Como contraparte,
Pasco, Ayacucho, Hunuco, Ucayali, Huancavelica, Amazonas, Apurimac y
Madre de Dios, todos predominantemente serranos amaznicos, apenas
contribuan en ese ao con el 6.4% del PIB,
e) fragilidad de las instituciones civiles y su escasa representatividad en los
mecanismos de participacin colectiva en, por ejemplo, la formulacin y vigilancia de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos
regionales y municipales,
f) Estructura relativamente amorfa y poco densa del Estado, en el sentido de
la duplicidad de entidades que apuntan hacia fines equivalentes, a su dbil
capacidad o voluntad regulatoria (frente a mercados claramente imperfectos), a su dbil presencia real y a formatos de organizacin que complejizan
sus relaciones con la poblacin o que simplemente se apartan de ella,
g) democracia endeble, en construccin, no solo en trminos de la insuficiente
3
12
. Es paradjico que, desde su perspectiva econmica liberal, Hernando De Soto, representante

del Instituto Libertad y Democracia, hubiese planteado una estrategia dirigida a compensar los
efectos negativos del TLC con USA, bajo la denominacin de TLC Interno, que fue entregada
al Gobierno, y que aparentemente no fue tomada en cuenta.
vocacin colectiva para hacer respetar regimenes gubernamentales legtimamente constituidos; sino que tambin en el sentido de asumir, como personas
o asociaciones, derechos y obligaciones,
h) desventajas o asimetras econmicas y comerciales y financieras con respecto
a otros pases, en el marco de los mecanismos de negociacin distorsionantes
(asimtricos) que se vienen patentizando en los Tratados de Libre Comercio
con China, USA, Chile y la Unin Europea. En los casos de USA y China,
uno de los temas crticos radica en los subsidios directos o indirectos que
esos gobiernos aplican y que, obviamente, deprimen la competitividad de las
empresas peruanas3. De hecho ya se aprecian, a inicios del 2010, cadas
en la produccin exportable de artculos de cuero y de textiles.
Resultara interesante efectuar un anlisis de cmo estos factores se retroalimentan
entre s, bloqueando el logro de objetivos de desarrollo sostenible y equitativo.
Es en tal contexto que la descentralizacin se ubica cada vez ms ntidamente en
los primeros lugares de las agendas tanto gubernamentales como de una suma representativa de agrupaciones partidarias, frentes para impulsar el desarrollo departamental
o provincial, asociaciones municipalistas, organizaciones no gubernamentales, colegios
profesionales, gremios empresariales y laborales, universidades y federaciones campesinas como CONVEAGRO o la Confederacin Nacional Agraria (CNA).
Los procesos electorales en curso (2010, 2011) avivarn el debate descentralista, ya sea porque los partidos incorporen por s mismos el tema en sus
plataformas programticas o porque la poblacin organizada lo demande. La
posible conformacin de Regiones verdaderas (Efectivas), que la Constitucin
perfila en una primera instancia como la unin de dos o ms Departamentos
contiguos, ser un elemento muy visible en ese escenario naturalmente conflictivo.
El asunto tambin est incrustado ntidamente en las discusiones parlamentarias que giran en torno a la representatividad requerida para cada Circunscripcin
Electoral. Pero aqu se abre una grave paradoja: las Circunscripciones Departamentales (incluyendo la Circunscripcin Electoral en Lima Provincias) motivarn
la consolidacin de liderazgos departamentales y/o provinciales, lo cual contradice
la postura descentralista estructural donde se reclama mas bien la integracin de
mercados, capacidades, voluntades y recursos en espacios supradepartamentales.
13
II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIN Y DE LA REGIONALIZACIN
Los procesos de descentralizacin econmica y poltico administrativa, as

como la conformacin de verdaderas regiones que constituyen uno de sus ms
importantes instrumentos, deben disponer, en primer trmino, de un enfoque
amplio de desarrollo que les fije su norte. Uno de los enfoques ms potentes en
ese sentido es el enfoque del desarrollo humano. Este enfoque asume como
deseable un crecimiento sostenido del aparato productivo, paralelamente al
funcionamiento de prcticas ligadas a la distribucin equitativa de los beneficios
generados por ese crecimiento, a la preservacin del ambiente y al respeto de
los derechos ciudadanos.
Es con ese enfoque que debern alinearse los contenidos de un Plan de
Desarrollo Nacional, de una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial y
de una Reforma del Estado. Estos tres ingredientes debern, a su turno, encuadrar la construccin de alternativas o escenarios socioeconmicos territoriales
que sustenten, recin entonces, la conformacin de verdaderas regiones como
instancias de gobierno intermedias entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos
Municipales. Cumplir con este propsito conlleva complejas decisiones polticas
que comprometen las voluntades colectivas en plazos entre medianos y largos.
La identificacin e implementacin de determinados proyectos de escala
supradepartamental o supraprovincial debern actuar como un componente
operativo y catalizador de las estrategias de reordenamiento territorial y, subsecuentemente, de la conformacin de regiones social y econmicamente
sostenibles.
El siguiente esquema resume esta secuencia jerrquica de los procesos
mencionados; que deben aterrizar en la propuesta de una Plan Nacional de Regionalizacin.
14
SECUENCIA LOGICA PARA EL TRATAMIENTO

DE LA REGIONALIZACIN
MARCO CONCEPTUAL: ENFOQUE DE

DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE Y
DESCENTRALIZADO
REFERENTES FUNCIONALES:
* REORDENAMIENTO FISICO, ECONMICO Y SOCIAL DEL
TERRITORIO.
* PLAN ESTRATGICO DE DESARROLLO NACIONAL.
* REFORMA DEL ESTADO
PLAN NACIONAL
DE REGIONALIZACIN
- Escenarios Alternativos
de integracin econmica y social
INSTRUMENTACIN:
PROGRAMA DE INVERSIONES
DESCENTRALIZADAS
- Lineamientos Bsicos
15
Un tema fundamental en este entorno se refiere al esfuerzo tcnico y poltico para perfilar orgnicamente las atribuciones, competencias, funciones y
capacidades ejecutivas que tendran los Gobiernos Regionales y Locales, frente
a las funciones esencialmente normativas que permaneceran en las instancias
ministeriales del Gobierno Nacional. Aqu la cuestin se hace bastante turbulenta
por al menos las siguientes dos reflexiones concretas.
En primer lugar, si bien formalmente la mayora de las competencias (casi el
95%) han sido ya entregadas a los Gobiernos Regionales hacia fines del 2009,
en la prctica muchas de ellas son inaplicables o inmanejables porque no se
han transferido paralelamente los recursos logsticos, humanos y financieros
correspondientes. Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el
tratamiento regional de las polticas y planes relacionados con la explotacin
racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual se mantiene an insuficientemente operativizada por esas carencias.
En segundo lugar, la verificacin de superposiciones e incluso conflictos entre
las competencias o atribuciones que se mantienen en el Gobierno Nacional, con
las que les corresponden a los Gobiernos Regionales y Locales. Esta situacin
nutre los recurrentes desencuentros en el manejo de los proyectos y en la propia
gobernabilidad del pas en su conjunto. Resolver esta incongruencia implica
ratificar que:
a) los Gobiernos Distritales y Provinciales debern satisfacer demandas por
servicios sociales bsicos y proyectos productivos que afectan a las
personas y a las comunidades locales con las cuales se relacionan muy
directamente. Este temperamento se basa en el criterio de subsidiaridad con el cual deben establecerse las funciones de estos dos niveles
de Gobierno,
b) los Gobiernos Regionales tratarn de promover iniciativas dedicadas a la
generacin o consolidacin de cadenas productivas o ejes de desarrollo
que funcionan en una escala mayor que la local. En esta lnea se sitan las
carreteras troncales, sistemas de integracin energtica, circuitos tursticos
interprovinciales y grandes proyectos de riego, Es una instancia
16
de gobierno intermedia entre el nivel nacional y el nivel nacional; con los

cuales debe necesariamente articular sus propuestas programticas. Esta
descripcin general se complica por el hecho de que, en rigor, los Gobiernos
Regionales son de escala Departamental y porque existen varias iniciativas donde dos o ms Gobiernos Regionales - Departamentales acuerdan
abordar polticas y proyectos de inters comn. Tal es el caso de las Juntas
de Coordinacin Interregional.
c) el Gobierno Nacional proveer las polticas pblicas globales, auspiciar
proyectos estratgicos para el desarrollo del pas en su conjunto y establecer una estrategia integrada para el reordenamiento econmico del
territorio. Estarn dentro de sus mandatos exclusivos el manejo de las
relaciones exteriores y la defensa nacional. Es una instancia esencialmente
orientadora de la gestin o gerencia de los proyectos de inversin y servicios
pblicos a cargo de los Gobiernos Regionales y Locales.
17
III. LAS POTENCIALIDADES COMPETITIVAS FRENTE AL

ENFOQUE DE LAS CARENCIAS.
En las discusiones sobre el contenido bsico de los esfuerzos a favor del
desarrollo humano, puede ser pertinente reiterar que ha sido frecuente abordar
ambos asuntos a partir de la identificacin de carencias, conflictos y perjuicios.
Esta visin se alimenta de las crecientes presiones de una colectividad insatisfecha, lo cual ha conducido a tratamientos cortoplacistas y paternalistas que
ocultan las races estructurales del subdesarrollo en general y del centralismo
econmico productivo y poltico administrativo en particular.
Una opcin alternativa radica en activar preferentemente las potencialidades competitivas de los diferentes recursos (naturales, fsicos, institucionales,
humanos, financieros) existentes en las diferentes regiones y localidades del
pas, en la forma de funciones de produccin o empresas; para cubrir tanto
las demandas internas (seguridad alimentaria y servicios sociales bsicos) como
externas (agro exportacin). Los esquemas 1 y 2 colocados al final de este
texto esquematizan las consideraciones anteriores. En general las plataformas
productivas con mayores opciones de generar impactos favorables significativos
sugieren el manejo de mbitos territoriales grandes, que superan los tamaos
distritales e incluso provinciales.
Esta perspectiva est, felizmente, crecientemente asumida en los esfuerzos
dedicados a formular Planes de Desarrollo Regionales y Locales Concertados.
De hecho, los Gobiernos Departamentales (que en su versin vigente adoptan
engaosamente la denominacin formal de Regiones), tiene el mandato de
formular Planes Regionales de Competitividad, que debieran compatibilizarse
con los Planes de Desarrollo Concertados, de carcter integral.
Las potencialidades competitivas aparecen cuando un conjunto de factores,
internos y externos a una regin o localidad, (tecnologa utilizada, productividad
de los recursos humanos, regulaciones arancelarias) permiten a una o ms
empresas, la venta relativamente ventajosa (cobertura de costos, rentabilidad)
de los bienes o servicios producidos.
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En una exposicin reciente, en diciembre del 2009, el Profesor de la Universidad de Harvard,

Michael Porter, seal que, en general, la competitividad del aparato productivo peruano es
poco competitivo y que, por lo tanto, se requiere de una estrategia de desarrollo, conducida por
el Estado, para superar esa situacin.
Esto ocurre cuando la combinacin de los recursos y capitales adscritos a

una determinada funcin de produccin puede superar la oferta de otros
productores, en el mercado (local, regional, nacional, extranjero) en calidad,
precios y oportunidad 4.
Para que las potencialidades competitivas se efectivicen con un alto grado
de eficiencia y viabilidad en mbitos regionales, zonales o locales, se requiere

que los actores involucrados en estos procesos econmicos apliquen criterios
y conductas relacionadas con la creatividad, la asociatividad, el liderazgo, la
modernizacin tecnolgica y la predisposicin al riesgo razonable en las decisiones para invertir.
Los anlisis sobre la competitividad de unidades especficas o cadenas empresariales relacionadas con el desarrollo regional o local, implican la identificacin
y medicin de los recursos especficos existentes5 y de sus respectivas potencialidades competitivas; tal como se describen, por ejemplo, en algunos
de los documentos formulados por el Programa de las Naciones para el
Desarrollo - PNUD; especialmente en sus Informes de Desarrollo Humano; as como de las vocaciones productivas o ventajas comparativas que
pueden estar asociadas a las condiciones climticas, al tipo de suelos, a
la tradicin y a determinadas habilidades humanas exclusivas existentes
en cada zona.
Marco legal de la competitividad Regional.

El artculo 8. De la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley No.
27876, estipula que El Gobierno Regional tiene como objetivo la gestin estratgica de la competitividad regional. Para ello, promueve un
entorno de innovacin, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores
pblicos y privados, el fortalecimiento de las redes de colaboracin
entre empresas, instituciones y organizaciones sociales; junto con el
crecimiento de eslabonamiento productivos, y facilita el aprovechamiento de oportunidades para la formacin de ejes de desarrollo y
corredores econmicos, la ampliacin de mercados y la exportacin.

(Tomado del Plan de Competitividad Regional de San Martn, auspiciado por el Programa ProDescentralizacin de USAID/PER)
Potencialidades competitivas: yacimientos mineros, tierras labrantas, cuadros profesionales y/o

infraestructuras industriales, inadecuada o insuficientemente utilizadas En economas relativamente abiertas, la inexistencia de recursos en una determinada zona no es un cuello de botella
ineludible. Pueden importarse de zonas vecinas o del extranjero.
19
IV.
FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIN Y LA REGIONALIZACIN
En base las consideraciones anteriores, los factores ms importantes que rodean

a los procesos positivos de descentralizacin y regionalizacin, son:
a) el aprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes
factores de produccin, existentes, en diferentes medidas, en todo el territorio nacional. Esta formula se asocia a una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial que oriente la articulacin de mercados y conforme
una red de asentamientos humanos e infraestructuras comunica-cionales
y energticas dinamizadoras,
b) la construccin de mecanismos que efectivicen la participacin de las organizaciones sociales represen-tativas en los Planes y Presupuestos que
le conciernen, as como en la vigilancia del desempeo de los Gobiernos
Regionales y Locales con los cuales se identifican,
c) polticas dirigidas a impedir el creciente deterioro del ambiente y la progresiva destruccin masiva de nuestros recursos forestales, mineros, acuferos,
pesqueros e, incluso, culturales (particularmente en relacin a los valores
adscritos a las Comunidades Nativas y Campesinas,
d) la revisin de los roles de las entidades mas directamente relacionadas con
el tratamiento de la descentralizacin, la regionalizacin y el ordenamiento
territorial; buscando evitar duplicaciones y sealando cual de ellas debe
ejercer el liderazgo. Entre estas puede citarse a la Secretara Nacional de
Descentralizacin, al Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), al Ministerio del Ambiente y al Ministerio de Economa y Finanzas,
a travs de su Direccin Nacional de Presupuesto Pblico y del Sistema
Nacional de Inversin Pblica (SNIP),
e) la realizacin de un conjunto todava no explcito de reformas del Estado
en su posicionamiento descentralizador y en su predisposicin para impulsar inversiones espacialmente desconcentradas. As mismo, efectivizacin
del funcionamiento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI)
a travs del cual se articulen las funciones e iniciativas de los tres niveles de
Gobierno, en el marco de las polticas de descentralizacin6.
20
. El funcionamiento del CCI est reglamentado por el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, publicado en el Peruano el 16.12.2009
V.
REGIONALIZACIN. LMITES Y POSIBILIDADES
Los procesos hacia la descentralizacin tienen como uno de sus bases ins-
trumentales la conformacin de regiones efectivas, esto es con autonomas

polticas, econmicas y administrativas, en el marco de la ley. Se entienden
como Regiones, en principio, la sumatoria de espacios econmicos y sociales
mayores a los Departamentos y Provincias. Esta opcin parte de los conceptos
de economas de escala y de un mejor ordenamiento econmico del territorio.
Se trata de un reto complejo, que debiera evitar, por todos los medios, la repeticin de la incompetente dinmica del Referndum de Octubre del 2005, cuya
votacin altamente negativa (por el orden del 70% de los votos por el No)
bloque la posible conformacin de cinco Regiones que involucraban a diecisis
Departamentos1.
En consecuencia, para evitar la repeticin de ese abortado intento, la conformacin de Regiones efectivas tendr que montarse, progresivamente, aplicando,
con mucho tacto poltico, al menos las siguientes estrategias:
a) verificacin de una clara decisin poltica al mayor nivel posible que efectivamente apoye el proceso,
b) convencimiento colectivo de que la unin regional genera ventajas sustantivas, a partir, principalmente, de la maduracin de programas o proyectos
de escala regional. Este factor tendra que estar acompaado por una
campaa masiva de promocin meditica, sobre las virtudes de las alianzas
regionales, alimentadas por foros y talleres abiertos, particularmente en el
interior del pas,
c) seleccin y uso consistente de criterios geogrficos, tcnicos, sociales,
polticos y econmicos que le den sostenibilidad y viabilidad a las uniones
regionales propiciadas,
7
. La propuesta era la siguiente: a) Regin que integrara a Tumbes, Piura y Lambayeque; b) Regin
que integrara a Ica, Ayacucho y Huancavelica; c) Regin que integrara a Cusco y Apurimac; d)
Regin que integrara a Arequipa, Tacna y Puno; e) Regin que integrara a las Provincias de
Lima (excepto Lima misma), Ancash, Junn. Hunuco y Pasco
8.
A la cual se incluira La Libertad; conforme a lo acordado en la reunin sostenida los das 22 y

23 de octubre del 2009, por los Presidentes Regionales y Consejeros de La Libertad, San Martn
y Amazonas. En ese evento se aprob preliminarmente la conformacin de una Mancomunidad
Regional, que es la denominacin que se ha planteado en reemplazo de la denominacin de
Regin Piloto.
21
d) remocin de los conflictos que se han venido sucediendo por desencuentros

limtrofes, por el domino de las aguas (Cusco y Arequipa) y por la distribucin
equitativa de los Canon, Sobre Canon y Regalas (Tacna y Moquegua).
Todo apunta a que la regionalizacin madurar en periodos relativamente
largos. Los Referndum programados para los aos del 2009 y del 2013 ya
quedaron fuera de contexto. Sin embargo, es posible que algunas Regiones
efectivas se constituyan en el futuro sobre la base de algunos Departamentos
incluidos en actuales Juntas de Coordinacin Interregional o de las Regiones
Piloto o Mancomunidades Regionales en actual funcionamiento: una la conformada por los Departamentos de Amazonas y San Martn8; otra la conformada por los Departamentos de Ancash, Ucayali y Hunuco. Estas dos opciones
integracionistas son grmenes interesantes del proceso de regionalizacin.
En efecto, los Acuerdos firmados por los respectivos Presidentes Regionales
asumen expresamente que se trata de articular voluntades para materializar
un Regin efectiva mediante la ejecucin conjunta de proyectos de dimensin
interregional, para alcanzar el desarrollo regional y el bienestar de la poblacin,
la erradicacin de la pobreza y la distribucin equitativa de la riqueza9
Estas iniciativas, que representan un avance en el proceso de integracin
regional, muestran, sin embargo, algunas fragilidades tcnicas, financieras e
institucionales que le restan dinamicidad. Entre las cuales pueden destacarse
las siguientes:
a) sus aparatos de gestin en general y particularmente las Secretarias Tcnicas
que operativizan las decisiones de los Consejos Regionales en relacin a
actos o proyectos que involucran a los Gobiernos Regionales Departamentales que constituyen una Regin Piloto o Mancomunidad Regional o Junta de
Integracin Interregional, disponen de un plantel muy pequeo de gestores y
planificadores. La Secretara de la Junta INTERNOR cuenta con dos profesionales; la Secretara Tcnica de la Regin Piloto o Mancomunidad Regional que
estn formando los Gobiernos Regionales Departamentales de San Martn y
Amazonas (a la que se sumara el Gobierno Regional de La Libertad) cuenta
nicamente con un Coordinador y 1 profesional en cada Regin; la Junta CIAM
solo cuenta con 1 Secretario Tcnico;
b) el desempeo de estas instancias tcnicas depende, hasta ahora, mas de
aportes de cooperacin financiera externa (del PNUD, entre otras) que de
presupuestos oficiales;
22
Tomado del Acuerdo de Intencin para Constituir la Regin Piloto Amazonas San Martn, suscrito
el 12.12.2007, por los Presidentes de las Regiones- Departamento de San Martn y Amazonas.
c) existen indicios de que no todos sus impulsores formales (Presidentes

Regionales, Consejeros) favorecen lealmente estas iniciativas, entre otras
razones porque una Regin efectiva, compuesta, por ejemplo, por tres
Departamentos, excluye el liderazgo poltico de dos de ellos,
d) la participacin de las Gerencias de Planificacin, Presupuesto y Acondicionamiento del Territorio, tanto como las Gerencias de Lnea (Desarrollo
Econmico, Desarrollo Social, Infraestructuras) de los Gobiernos Regionales
Departamentales no ha sido relevante para impulsar aquellos proyectos que
las Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales y Juntas de Coordinacin
Interregional postulan.
Las restricciones sealadas debieran superarse, dado que la conformacin
de Regiones efectivas es un objetivo instrumental de la descentralizacin,
la cual representa, como ya se ha sealado, una condicin para arribar al
desarrollo sostenido y equitativo del pas como un todo. Sern requeridos, por
lo tanto, acuerdos colectivos bastante complejos porque implicar redefinir,
con un sentido integracionista, las delimitaciones actuales de los ms de
2,000 Municipalidades de Centros Poblados (dependientes de las Municipalidades Provinciales), 1,637 Municipalidades Distritales, 195 Municipalidades
Provinciales y 24 Departamentos.
Una redefinicin en ese sentido es clave porque determinar cambios en la
posesin del poder poltico y econmico de los grupos sociales; adems de la
reconfiguracin de las estructuras organizacionales del aparato gubernamentalen todos sus niveles. En ese sentido, las lealtades territoriales que algunos
segmentos de la poblacin tienen para con sus actuales circunscripciones,
constituyen una barrera a la integracin lgica de territorios extremadamente
dispersos. Es previsible que las elecciones Regionales y Municipales en el 2010,
tanto como las elecciones Congresales del 2011, refuercen formas de gestin
y desarrollo marcados por un departamentalismo y un provincianismo10 que
pueden obstaculizar la realizacin efectiva de polticas regionalizadoras.
La Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, en seguimiento al mandato de la Ley de Bases de la Descentralizacin,
ha organizado un trabajo dedicado a formular y validar, hacia mediados del
2010, un Plan Nacional de Regionalizacin.
10
Adhesiones socio culturales en los espacios locales o provinciales no son negativos por s mismos. Al contrario, pueden ser factores que pueden impulsar procesos de desarrollo basados en
lazos de solidaridad. Existen magnificas experiencias en ese sentido. Uno de ellos es el caso del
Mercado Minka sustentado en buena medida por compadrazgos locales. En este rico escenario
de diversidades culturales, los Clubes o Asociaciones Provinciales o Departamental asentados
en Lima han jugado un rol fundamental.
23
El Plan previsto tiene, tal como se ha mencionado en el esquema presentado

anteriormente, dos pivotes funcionales y operativos. El primero se refiere a una
estrategia de reordenamiento econmico territorial, basado en la configuracin
y maduracin de ejes y circuitos de desarrollo o intercambio, as como en el
manejo integrado de cuencas. El segundo se refiere a la implementacin de
un paquete de proyectos de amplia escala territorial e importantes impactos
socioeconmicos.
El planteamiento de fondo radica en definir escenarios sociales y econmicos
alternativos, pero viables en diferentes grados, que vayan perfilando progresivamente, mediante consensos colectivos, verdaderas regiones, entendidas
como instancias socio econmicas y poltico administrativas que gerencien
procesos de desarrollo sostenibles a una escala superior a la provincial y a la
departamental. Se tratara, entonces, de facilitar las decisiones que permitan
constituir verdaderos Gobiernos Regionales mediante la unin lgica de departamentos (totales o parciales), provincias, ejes de desarrollo y cuencas orgnicas.
Por lo tanto, el Plan Nacional de Regionalizacin (PNR) planteara opciones
de integracin territorial que se van construyendo en funcin de potencialidades
econmicas compartidas, mercados articulados sobre la base de asentamientos
urbanos jerarquizados y de redes viales e infraestructuras energticas, entre
otras variables que son propias del ordenamiento territorial. El Plan debiera ser
muy fuerte en la predefinicin de las estrategias (descripcin de cmo, quienes,
cuando, con que recursos, bajo que acuerdos polticos y normas) conducentes
a la conformacin progresiva.
En ese sentido la propuesta estratgica del PNR no se debera amarrar a
plazos prefijados y tendra formatos organizacionales adecuados las particulares
y heterogneas vocaciones o posibilidades de cada mbito definido; naturalmente en el marco de algunos parmetros generales que le otorguen coherencia
sistmica.
Esta percepcin la tienen, felizmente, los Presidentes Regionales que vienen
impulsando las Juntas de Coordinacin Interregionales, Regiones Piloto o
Mancomunidades Regionales.
24
Factores clave en el Plan de Regionalizacin

El Plan Nacional de Regionalizacin debe proponer las acciones para potenciar
iniciativas de conformacin de regiones; los roles de las Juntas de Coordinacin
Interregional; ofrecer alternativas de diseo de cmo seran los futuros gobiernos regionales, con separacin de de sus instancias ejecutivas y normativo.- fiscalizadoras.
Estas acciones deben ir en la direccin de reforzar la democratizacin de las decisiones pblicas y la eficiencia y transparencia, as como el liderazgo de los gobiernos
regionales en el impulso de los procesos de desarrollo territorial y las articulaciones
intergubernamentales.
(Tomado de la Declaracin Pblica de la Comisin de Descentralizacin y Reforma
del Estado de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social CONADES; del 24
de noviembre del 2009)
La propuesta de conformacin de regiones en el contexto de los procesos

descentralistas debe considerar tanto las restricciones como las ventajas de
anteriores y presentes iniciativas tcnicas, polticas, econmicas y sociales en
este campo; partiendo, como se ha precisado anteriormente de un mejor sistema
de ordenamiento territorial. Se tratara de establecer espacios para una gestin
eficiente y sustentable, validada por la poblacin. Sin una validacin popular
las propuestas de regiones efectivas seran finalmente rechazadas, tal como ha
ocurrido con iniciativas regionalizadoras anteriores; lo cual provocara conflictos
que atentaran contra la gobernabilidad del pas.
Las ventajas de la integracin territorial, aparte de las ya mencionadas ganancias provocadas por las economas de escala en el armado de complejos,
clusters o cadenas empresariales, se refieren a:
a) un mejor ordenamiento del territorio, en trminos de sus mercados potencialmente conexos y de la distribucin de la poblacin en centros funcionalmente
jerarquizados por la oferta de sus servicios,
b) la facilitacin de las sinergias sociales de grupos diferenciados por el
tipo de labor que desempean, y que por diferentes formas actan en
mbitos que superan el contorno departamental,
c) mayores capacidades de negociar intereses compartidos con la institucionalidad pblica y privada instaladas al nivel central (contrapeso al centralismo
prevaleciente),
d) mejoras en el tratamiento o gestin de los recursos naturales, con un
sentido de sostenibilidad y resguardo del ambiente.
25
Polticas territoriales en un escenario de globalizacin econmica.

Si la globalizacin significa mundializacin de la produccin, del consumo y de las
comunicaciones, por un lado; si significa la creacin de grandes espacios de flujos
de bienes, recursos e informacin, por otro; si significa adicionalmente una reduccin
del grado de libertad de los pases para establecer polticas econmicas autnomas,
y si, finalmente significa una reestructuracin de la geografa del poder; entonces la
ausencia de una poltica territorial deja a los territorios de cada pas enfrentados a
un juego de elevada complejidad. La clave de la competitividad en la globalizacin
radica precisamente en la complejidad del juego en trminos de los jugadores, de
los productos transados, de las reglas de juego
No se trata solo de estar incorporado a una red mundial del crecimiento econmico
en el Siglo XXI. Se trata de estar incorporado en el centro y no en la periferia de la
red. La mayora de los territorios librados al puro juego de la competencia sern
marginados de la red global o sern incorporados a su periferia. De all la necesidad
de un papel del Estado para apoyar una poltica territorial.
(Prrafos tomados del Informe elaborado por el Economista Sergio Boisier Etcheverry
para el Ministerio de Planificacin y Cooperacin de Chile, titulado Anlisis de
Experiencias Internacionales en el Diseo e Implementacin de Polticas Nacionales
para el Desarrollo Territorial; Santiago de Chile, noviembre del 2009).
26
VI.
EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA

PROPUESTA REGIONALIZADORA
Los procesos hacia el desarrollo descentralizado sostenible y de regionalizacin o conformacin de regiones invocan la aplicacin de una rigurosa estrategia
de ordenamiento territorial (OT). Ello implica analizar los flujos poblacionales
rural urbanos, urbanos urbanos y rurales rurales, las redes de conexin
vial entre los asentamientos y su relacin con los mercados internos y externos,
la conformacin de centros urbanos emergentes que operen como polos de
modernizacin y prestacin de servicios para sus propias poblaciones y tambin
para sus entornos (ruralizados o no), as como la definicin de Zonas de Especializacin Productiva y de Zonas Crticas por los conflictos que pudieran arrastrar.
Este tipo de abordaje es particularmente til porque facilita el reconocimiento
de mbitos econmica, geogrfica y socialmente diferenciados que requieren,
consecuentemente, de interpretaciones particulares de la realidad y respuestas
tambin diferenciadas. Esta formula supone disear Tipologas territoriales;
para lo cual pueden considerarse la existencia (anlisis esttico) o la posibilidad
futura (anlisis dinmico) de contar con: recursos potenciales, flujos dinmicos
de intercambio, cuencas adecuadamente administradas, adecuadas redes fsicas
de acceso a servicios y recursos naturales; resolucin equitativa de conflictos
vinculados al uso de recursos naturales y al resguardo del ambiente; situacin
geopoltica (fronteriza) favorable, reducidos niveles de pobreza ; eficiencia en
la administracin pblica; etc.
Opciones metodolgicas y estrategias en ese sentido se han venido trabajando por la Direccin General de Ordenamiento Territorial del Ministerio del
Ambiente (MINAM), traducidas en un Proyecto de Ley General de Ordenamiento
Territorial. Aqu un aspecto clave radica en que la norma sea consistente con
la visin del ordenamiento territorial del Plan Nacional de Regionalizacin, con
las estrategias de descentralizacin y regionalizacin que viene trabajndose
en el seno del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y en
las polticas de desarrollo fronterizo que estn siendo lideradas por el Ministerio
de Relaciones Exteriores. Un instrumento importante para abordar procesos
normativos de ordenamiento territorial es el de la Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE). Otro que tiene la misma direccin es el de la Gestin Integrada
de Cuencas.
En relacin a lo arriba sealado, es posible proponer la siguiente tipologa

de mbitos territoriales; en funcin de la cual debieran definirse estrategias de
reordenamiento territorial y de regionalizacin:
27
a) Ejes de articulacin Internacional.

Se construyen principalmente en torno a los Proyectos de Integracin Sudamericana (IIRSA) estimulados por el BID: Eje Biocenico Multimodal del Norte (PaitaSarameriza-Iquitos-Brasil); Eje Biocenico del Centro (Lima-Tarma - La Merced
Oxapampa Pucallpa - Brasil), Eje Biocenico del Sur (Ilo Moquegua - Puno/
Cusco - Puerto Maldonado Brasil - Bolivia). Eje Biocenico del Centro (Lima
Cerro de Pasco Ucayali ciudades del Estado del Acre en el Brasil). Estos
proyectos inducen el fortalecimiento de los puertos de enlace hacia el Pacifico:
Paita, El Callao, Matarani, Talara, Bayobar, Pisco, Marcona; cuyos formatos de
gestin (administracin directa de ENAPU, o concesiones a empresas) estn en
debate.
Es recomendable considerar los reales impactos econmicos y ambientales de estos proyectos y su relacin beneficio/costo, as como sus costos
de oportunidad, dada la magnitud de las inversiones comprometidas. Pero
tambin debiera analizarse la posicin geopoltica de estas infraestructuras y
de los recursos naturales con los cuales estn asociados. Asimismo deber
mantenerse en el tablero del debate nacional el formato institucional de su
administracin, directa o concesionada a entidades privadas, nacionales
y/o extrajeras. Es el caso, por ejemplo, del puerto de Paita como un Hub
portuario competitivo con el Puerto de Manta en el Ecuador; y el caso de la
disponibilidad del gas para su derivacin esencial a los usuarios nacionales,
como debiera ser, o transigir a favor del abastecimiento ajeno, no importa si
se trata de Chile, Mxico o USA.
b) Ejes y Circuitos de integracin vertical y horizontal al interior del pas.
28
Expresados por la Carretera Panamericana, la Carretera Fernando Belande (ex Marginal de la selva), la Carretera Longitudinal de la Sierra (en
perspectiva), el proyecto del Ferrocarril Nor Andino (tambin en perspectiva,
promovido tanto por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones como por
la Junta de Coordinacin Interregional INTERNOR), la Carretera Central;
Ferrocarriles del Sur y del Centro y la Carretera Pisco Ayacucho; Carretera
Chimbote Huallanca; entre otras.
En el caso de la Regin Piloto o Mancomunidad Regional compuesta por

La Libertad, Amazonas y San Martn, los proyectos viales articuladores en
esa dimensin son las carreteras Juanjui Salaverry; Tocache Tayabamba,
Bolivar Chachapoyas, Omnia Soritor y Salaverry Bolivar Balsas
Corral Quemado Sarameriza.
En cuanto a los Circuitos de intercambio al nivel interprovincial o interdistrital,

esto se basan en conglomerados Urbanos de Segundo Orden: Puno-Juliaca;
Piura-Paita, Chocope Ascope Cascas y Huaura Sayn - Churn; entre
muchos otros. A esta lnea tambin pueden adscribirse circuitos basados
en el aprovechamiento competitivo de potencialidades tursticas, como es
el caso del denominado Circuito Turstico Sur Altiplano que se define por
los puntos focales de Paracas Nazca Abancay Cusco Machu Picchu
Choquequirao - Reserva del Manu - Tambopata - Lago Titicaca - Can
del Colca - Arequipa. Obviamente estos amplios circuitos se tratarn por
segmentos (sub circuitos), segn su prioridad basada en la demanda (actual
y potencial) y en las facilidades de acceso fsico y servicios.
c) Zonas con altos ndices de pobreza, con secuelas del conflicto interno de los
aos 80 y 90 e influenciadas por el narcotrfico.

En base a los ndices de Desarrollo Humano construidos por el PNUD y a los

Mapas de Pobreza del FONCODES, se ha determinado que las poblaciones
mas empobrecidas incluyen a un amplio espectro de territorios de Apurimac,
Huancavelica y Ayacucho.
Parte de las poblaciones rurales de estos Departamentos han sufrido en

mayor medida los estragos de la guerra interna desatada por Sendero Luminoso en los aos 80. Este evento provoc la emigracin forzada de ms de
600,000 personas y la muerte de alrededor de 70,000 personas. Los efectos
o secuelas de este conflicto an se perciben, lo cual valida el Plan de Reparaciones individuales y colectivas a favor de los afectados. El Plan ha sido
parcialmente cumplido. Debieran definirse por el Gobierno medidas dirigidas
a su completamiento antes de finalizar el 2011, incluyendo la culminacin
en el 2010 del Registro de las personas, familias y comunidades afectadas
y la reprogramacin del Presupuesto de ese ao.
El Gobierno ha lanzado a mediados del 2009 un Plan de Desarrollo Integral de

los Pueblos Andinos (PDIPA)1 especialmente orientado a esos tres Departamentos, con dos argumentos centrales. El primero referido a sus altos ndices
de pobreza estructural, el segundo referido a sus actuales restricciones para
implementar cadenas productivas competitivas y a su lejana de mercados
ampliados. Se ha previsto el establecimiento de un Fondo especial, con 58
millones de soles iniciales, para el financiamiento de proyectos auspiciados
por Comunidades Campesinas y Gobiernos Regionales y Municipales involucrados.
De otro lado, algunos territorios de Ayacucho y Junn, a los que se suman

zonas de Quillabamba en el Cusco y de la Cuenca del Huallaga,
29
estn parcialmente afectados por el cultivo ilegal de la coca y por el narcotrfico, en una asociacin con grupos armados que, en determinados
casos, se consideran remanentes de Sendero Luminoso. Este escenario
ha descompaginado las perspectivas de un proceso de desarrollo sano y
socialmente maduro. Para afrontarlo se ha establecido un Plan de Desarrollo
a ser aplicado en el mbito del Valle del Ro Apurimac y del Ene (VRAE), que
ha sido peridicamente replanteado en la medida en que no ha mostrado
suficiente efectividad.

En torno a este Plan, se han creado tres instancias institucionales importantes.

La primera, aglutina a los Gobiernos Distritales y Provinciales involucrados. La
segunda, est referida a las Mesas de Dilogo que tratan temas especficos,
entre los cuales estn la sustitucin de los cultivos de la coca, la pacificacin, la seguridad ciudadana y la implementacin de proyectos sociales. La
tercera es la oficina ubicada en el Distrito de Pichari, de la Provincia de La
Convencin, y que est a cargo de un funcionario designado por el Gobierno
Nacional para coordinar las acciones que, en el marco del Plan, efectan
las diferentes entidades pblicas;
El Triangulo fatal
Lo resaltante de este tipo de zona es que en ella se interconectan tres fenmenos perversos,
que hacen extremadamente difcil un tratamiento orgnico: a) pobreza y exclusin social,
b) narcotrfico y violencia, c) secuelas de la guerra interna. Es, en ese sentido, un espacio
que amerita una atencin preferencial, que privilegie mecanismos de desarrollo social y
econmico, complementados con acciones de seguridad. Existe un Plan de Desarrollo
especialmente dirigido a la Zona del Valle del Apurimac y el Ene (VRAE); el cual no
logratodava establecer una coherencia ni tcnica ni administrativa.
11
30
El Plan surge de los acuerdos concertados en la Mesa de Dilogo para el Desarrollo Integral de
los Pueblos Andinos en Extrema Pobreza, que se conform en base a la Resolucin Suprema
No. 135-PCM (27.7.2009); en la que participaron los 3 Presidentes Regionales, 6 representantes
de Gobiernos Locales y 25 representantes de Comunidades Campesinas.
d) Zonas de Influencia de Proyectos Gasferos, Mineros y Metalrgicos.

Adscritas a una minera que ha venido contribuyendo hasta el 2008 con

alrededor del 6% del PIB y con el 60% de las exportaciones. Ms de la mitad
del territorio nacional est mapeado por el Ministerio de Energa y Minas
por permisos de exploracin minera y gasfera; incluyendo territorios que
comprometen reservas naturales protegidas y en muchas de las cuales
viven comunidades nativas. Es el sector que le otorga uno de los ms altos
contenidos al modelo primario exportador que soporta el Per. Diecisis
Departamentos tienen perfiles mineros marcados.
A septiembre del 2009 ms de 100 empresas estaban explorando potencialidades mineras en 270 grandes proyectos. Los prospectos actuales
y potenciales ms significativos est en Cajamarca (Yanacocha); Junn
(Chinalco); Piura (Fosfatos de Bayovar, Rio Blanco Copper); Ilo (Southern);
Ancash (Pierina y Antamina); Lima (Cajamarquilla); Cuzco y otros (Gas de
Camisea); Apurimac (Las Bambas); Arequipa (Ta Mara). A mediados del
2008 los derechos mineros para exploracin y explotacin, cubran ms de
16 millones de hectreas, equivalentes al 12.8% del territorio nacional12.
En estas zonas deben auspiciarse formas de convivencia entre la minera

(especialmente aquella altamente contaminadora y utilitaria masiva de los
recursos hdricos) y otras actividades econmicas. La autorizacin o licencia
de las Comunidades Nativas y Campesinas para convivir con proyectos mineros, petroleros o gasferos deben ser un principio respetado, en el marco de
las polticas de Responsabilidad Social Empresarial que asimilan internamente algunas empresas o que se acuerdan, en determinados casos, entre
el Gobierno, la empresa y las Comunidades. En este sentido, es fundamental
reconocer que las negociaciones en este sentido no son siempre equitativas,
Existen asimetras evidentes por el poder econmico que tienen las empresas para negociar, no solo frente a las Comunidades (carentes de capacidades
suficientes para mostrar los impactos ambientales o sociales), sino que tambin del propio Gobierno. Se trata de definir la compatibilidad y la pertinencia
de las concesiones mineras, gasferas, carbonferas o petroleras, para la
exploracin y para la explotacin, de los respectivos yacimientos, de manera
planificada y en funcin del inters pblico. En determinadas circunstancias
es posible la coexistencia de explotaciones de este tipo, con actividades
agropecuarias o forestales y con la existencia de asentamientos humanos.
Sin embargo, existirn casos en los cuales las explotaciones aludidas no
deben ser admitidas. As ocurre en la mayora de los pases desarrollados.
12
. Informacin tomada el INGEMMET, correspondiente a junio del 2008
31
En resumen, si el emblema de la Responsabilidad Social Empresarial no

se hace certero y justo; sern reiterativos los conflictos como el que se dieron en
Bagua y en el Cerro Quilish y los que se mantienen activos en Yanacocha, Rio
Blanco Copper (anteriormente Majaz) en Huancabamba (Piura) y La Oroya. En
este caso, adems, por el cuestionable incumplimiento de la Doe Run del Per
para culminar las inversiones establecidas en los respectivos Estudios de Impacto
Ambiental que figuran en el contrato respectivo13. Debe anotarse, al respecto,
que a noviembre del 2009, del total de los 284 conflictos sociales registrados
por la Defensora del Pueblo, 129 casos (49%) son de carcter socioambiental.
Es tambin fundamental establecer polticas especiales para el manejo
de las miles de pequeas empresas, la mayora de ellas informales, que
provocan graves deterioros ambientales, como es el caso de la minera del
tipo hormiga en la Sierra de La Libertad y en Madre de Dios; donde, adems, priman la explotacin del trabajo infantil y la desproteccin social de
los trabajadores.
En general se trata de zonas prioritarias tambin porque habiendo recibido
importantes y crecientes recursos por la va del canon, sobre canon y regalas,
especialmente entre 1997 y el 2002; cuando ya se iniciaba el crecimiento fuerte
de la produccin e exportacin de los principales minerales, tal como se denota
en el siguiente cuadro, an no se ven suficientes impactos sociales en los territorios involucrados. La crisis de precios y la cada de la demanda mundial de
los minerales despus del 2004 (excepto el del oro) determinarn una reduccin
de esas aportaciones desde mediados del 2009 hacia delante; aun cuando el
MEM presume una recomposicin positiva hacia fines del 2010.
El resultado se traducir en recortes de esas fuentes financieras y el repliegue de inversiones para el desarrollo regional y local. Se ha estimado que en el
2010 se percibirn unos 1,200 millones de nuevos soles menos por concepto
de canon minero14.
A fines de enero del 2010 la empresa no haba logrado negociar el financiamiento para continuar
con sus operaciones, lo que arrastra no solamente la continuacin de su parlisis, sino que tambin la cobertura de los fondos requeridos para culminar el PAMA.
14
Anlisis del Grupo Propuesta Ciudadana
13
32
EVOLUCIN DEL CANON MINERO 1997 - 2002

(en millones de soles corrientes)
1997
1988
1999
2000
2001
2002
111
169
87
55
81
116
2003
2004
2005
2006
2007
2008
286
451
899
1,746
4,254
4,435
Fuente: MEM, MEF.

Nota: el 10% se deriva a los Gobiernos de los distritos donde se explota el recurso, El 25% se
distribuye entre los Gobiernos Distritales y Provinciales de la zona donde se explota el recurso. El
40% les corresponde a los Gobiernos Distritales y provinciales del departamento o departamentos
donde se explota el recurso. El 25% se entrega a los Gobiernos Regionales, los que destinan el
20% del monto recibido a las universidades pblicas del Departamento
Una mengua adicional de los recursos autonmicos viene ocurriendo y seguir

ocurriendo con los fondos derivados de las Regalas Mineras que se bloquean en
los casos de empresas mineras que han sido beneficiadas con la suspensin de
sus correspondientes pagos en mrito a los contratos amparados por clusulas
de estabilidad tributaria.
En este sentido puede tomarse el caso de Antamina, que ha planteado al
Gobierno Nacional y al Gobierno Regional de Ancash ejecutar inversiones (reinversin) por el orden de US $ 900 millones entre fines del 2009 y el 2013, con
cargo a sus Impuestos a la Renta. Esta figura implica que se dejaran de cobrar
US $ 270 millones en total; por lo tanto el Gobierno Regional de Ancash dejara
de percibir US $ 135 millones (que corresponden al 50% de las Impuestos a la
Renta)15. La cuestin de fondo es que, en rigor, la Empresa no necesitara apelar
a esa detraccin considerando que ha percibido ms de US $ 6,420 millones
de utilidades netas entre el 2005 y el 200916.
Un caso equivalente es el de Cerro Verde, que en funcin de la estabilidad tributaria que el Gobierno le ha concedido, ha reinvertido con cargo a sus utilidades sin pagar el Impuesto a la Renta;
con lo cual se dej de percibir US $ 240 millones.
16
Tomado de un artculo de Jos de Echave, aparecido en la Columna Actualidad Econmica
del diario La Repblica el 12.1.2010.
15
33
a) Zonas Fronterizas.

Involucradas por Acuerdos de Paz, Convenios de Integracin o equivalentes;

en Tumbes, Amazonas, Piura, Tacna, Loreto, Puno. Dos ejemplos pueden ser
convocados. Primeramente, el tratamiento ya antiguo del Proyecto hidroenergtico Puyango Tumbes. En segundo lugar, los alcances y resultados del
acuerdo entre Bolivia y Per para el manejo integrado y sostenible de la Cuenca
del Tititicaca.
El desarrollo de estas zonas tiene un alto ingrediente geopoltico que en

algunos casos mantiene latente desacuerdos fronterizos o tratamientos no
equitativos en la concesin de visas o permisos para introducir mercancas
en pases vecinos, por ejemplo. En tal sentido, El Consejo Nacional de de
Desarrollo de Fronteras (CNDF), de nivel viceministerial, ha elaborado las
Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integracin Fronterizos
2007-2021, que ha venido funcionando como la plataforma operativa para
la realizacin de acciones vinculadas al tratamiento de proyectos de comn
inters internacional fronterizo; dndole una alto contenido prioritario al
desarrollo de localidades, distritos y comunidades tradicionalmente excluidas
social y econmicamente, y donde tambin ha sido extremadamente precaria
la presencia del Estado.
Para el caso de la articulacin Per Ecuador, en el marco del Acuerdo
de Paz, suscrito en Brasilia el 26 de octubre de 1998, siguen pendientes la
construccin, mejoramiento, ampliacin y/o mantenimiento de varios ejes viales. Entre ellos: los tramos Sullana Alamor; Sullana La Tina, Loja Macar;
Loja Sarameriza, Desvo El Ciruelo Puente Tamboraza - Chamaya El
Reposo Duran (en el lado peruano); el tramo vial Mndez Yaupi Borja
Sarameriza; y el tramo El Salado Lentaj - Sevilla de Oro (en el lado ecuatoriano). En ese mismo contexto, los Presidentes de los Gobiernos Regionales de
Tumbes y Piura y los Prefectos Ecuatorianos de las Provincias de Azuay y de
Loja suscribieron, a mediados del 2009, una agenda de trabajo para impulsar
la integracin binacional a travs de diversos proyectos relacionados con el
desarrollo rural, la vialidad, la apertura de fronteras y el manejo ambiental.
34
Poltica Comunitaria Andina.

Constituyen fines de la poltica comunitaria andina, entre otros, los siguientes; a) desarrollo
la complementariedad de las economas andinas en sus zonas de integracin fronteriza
a partir del aprovechamiento de las respectivas ventajas comparativas; b) contribuir al
desarrollo social y econmico de las Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF), y c) consolidar
la integracin subregional y coadyuvar a su proyeccin regional.
(Tomado del item 1.18 Poltica Comunitaria Andina para la Integracin y el Desarrollo
Fronterizo, de las Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integracin Fronterizos;
elaboradas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).
f) Zonas de programacin definidas por Cuencas y Grandes Proyectos Hidroenergticos

El potencial hidroelctrico es la mayor fuente de energa comercial con que

cuenta el Per. Su importancia para el desarrollo y el reordenamiento econmico del territorio es fundamental y debiera ser seriamente abordado como una
Poltica de Estado, conjuntamente con otras fuentes energticas (gas, petrleo),
para configurar la matriz energtica del pas hacia el largo plazo, privilegiando
los requerimientos domsticos, mineros e industriales internos.
Las cuencas son referentes para el uso racional e integrado de sus diferentes
usos (agrcola, domestico, industrial, minero), y en sus tres escalones clsicos: alta, media y baja. De otro lado, son entidades territoriales que pueden
sustentar procesos de regionalizacin. Para esos efectos, deben definirse
las mejores opciones para la gerencia integrada de las Cuencas, en base de
las polticas de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), adscrita al Ministerio
de Agricultura; y tambin de los Consejos Regionales o Locales de Agua
(Consejos de Cuencas) y de las Juntas de Regantes.
Un asunto crucial aqu descanse en el hecho de que el desempeo
prctico de los Consejos de Cuenca, no est suficientemente reglamentado17, lo cual genera algunos conflictos entre los usuarios de las aguas
(particularmente en el sector agropecuario). Entre los ajustes posibles est
el reforzamiento de sus jerarquas institucionales y la disponibilidad de recursos financieros y tcnicos que les permita realizar una eficiente gestin.
La carencia generalizada de ambos recursos ha determinado que la mayora de los Consejos de Cuenca operen de manera restringida. La cuestin
crtica radica en como maximizar el uso de las fuentes de agua que pueden
alimentar plantas generadoras de energa, aprovechando el amplio espectro
de lagunas en las serranas y las disponibilidades de los estocks hdricos en
la vertiente Amaznica.
En este caso es fundamental tener en cuenta que se trata de centrales de
baja cada que requieren de grandes caudales; lo cual implica la construc35
cin de grandes represas y la cobertura de extensas superficies que pueden

afectar seriamente la biodiversidad de las reas involucradas, as como el
desplazamiento forzado de poblaciones lugareas18
Consecuentemente, deber identificarse la forma de manejar adecuada y
equitativamente los conflictos por el uso de las aguas y el manejo de las
tierras; tal como viene ocurriendo en los casos de Arequipa y Cusco e Ica
y Huancavelica.
Un caso especial en torno a este tipo de emprendimientos es el referido
a la construccin de la Hidroelctrica de Inambar, en el marco de la estrategia de integracin energtica entre elPer y Brasil. El Proyecto afecta
directamente a zonas de Cusco, Puno y Madre de Dios.
Para empezar, la cuestin pasa por definir la carga energtica que beneficiar al Brasil (prcticamente toda a favor del Estado de Acre); considerando
que el agua est en la vertiente peruana. En segundo lugar, el problema
aparece cuando presa, que cubrira unas 40,000 hectreas, implicara la
afectacin de del Parque Natural Bahuaja Sonene y el desplazamiento
forzado de mas de 40 Comunidades hacia lugares que no se han precisado
por la empresa brasilera Egasur, encargada del proyecto. El conflicto es
evidente y no sera muy difcil intuir que, tal como vienen funcionando las
negociaciones, el proyecto se implementar de todos modos pese al dao
social y ambiental resultante.
Es pertinente acotar tres datos referenciales sobre este asunto. El primero: existen 5 grandes cuencas, dentro de las que destacan las cuencas del
Titicaca y del Amazonas, y 159 cuencas entre medianas y pequeas que son
definidas como Unidades Hidrogrficas. El segundo: se mantiene la discusin sobre como definir la conduccin multisectorial de los sistemas hdricos
en general y de las cuencas en particular. El tercero: en el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se estn realizando anlisis
para tomar a las cuencas mbitos coherentes para fines de planificacin del
desarrollo, en el marco de los cuales se construirn sus respectivos ndices
de Desarrollo Humano, con datos del 2007 (INEI).
17 Ley No. 29338, Ley de Recursos Hdricos.
El Consejo Nacional del Colegio de Ingenieros del Per dispone de un conjunto de anlisis tcnicos, sociales, ambientales y geopolticos sobre la importancia del potencial hidroelctrico del
Per. Un acercamiento esquemtico de esos aportes aparece en un comunicado publicado el
8.12.2009 en el diario La Repblica.
19
Varios reportes sobre el perfil inicial de este proyecto indican que el uso de canales abiertos en
lugar de tuberas, representa una desventaja tanto tcnica (evaporacin del agua), como tcnico
financiera (costos relacionados con la proteccin superficial de los canales y con su mantenimiento).
18
36
En este perfil geoeconmico deben tratarse con un elevado rigor econmico, social y tcnico los grandes proyectos de riego y generacin energtica,
particularmente ubicados en la Costa: CHAVIMOCHIC; Jequetepeque-Zaa;
Olmos19, Majes-Sihuas II y el Proyecto Especial Chinecas (donde se involucran
a las cuencas de los ros Santa, Nepea, Casma y Sechn). Aqu es pertinente considerar el balance integral de los beneficios y costos de por ejemplo
la represa de Angostura ligada al Proyecto Majes Sihuas y la represa de
Inambar que inundara tierras comunales en produccin, en el Cusco Varios
de los grandes proyectos sealados estn asociados a productos no tradicionales de exportacin (uvas, esprragos, mangos, piquillo) que, en general,
equieren ocupar amplios terrenos, que aplican tecnologas avanzadas y
que disponen de fuertes capitales; por lo cual estn excluidos medianos o
pequeos agricultores.
El hecho de que la mayora de estos grandes proyectos hidroenergticos
insumen grandes superficies cultivables ganadas a tierras eriazas y desrticas, en virtud de millonarias inversiones pblicas, y que en ese marco las
empresas involucradas son tambin poseedoras de amplias superficies (arriba
de las 1,000 hectreas), debe conducir a revalorizar esa lgica que reinstala
un proceso de latifundizacin. Quiz el Proyecto de San Lorenzo en Piura y
la Fase inicial del Proyecto Majes en Arequipa se escapan a esta situacin.

En efecto, tal como se muestra en el siguiente cuadro, 11 empresas del

Proyecto CHAVIMOCHIC, que incluye la ampliacin de los valles de Chao,
Vir, Moche y Chicama; en el Departamento de La Libertad, retienen 36.9
millones de hectreas, que representan el 84% del total de su rea. Algunas
de las empresas consignadas estaran negociando la compra de tierras del
Proyecto Olmos en Lambayeque, que implica unas 40,000 hectreas ganadas
al desierto.
37
AMPLIACIN DE LA FRONTERA AGRCOLA DEL PROYECTO

CHAVIMOCHIC (1994 2006)
Empresas

rea Bruta
(Hectreas)
Porcentaje
Camposol S. A
Compaa Minera San Simn S.A.
El Roco S.A.
Empresa Agroindustrial Laredo
Rego Corporation
Green Per S.A.
Danper Trujillo S.A.
Morava S.A.
Sociedad Agrcola Vir S.A.
Ugz de La Torre Ugarte Manuel
Cefer Agrcola Chavimochic
Sub Total
9,179.52
6,185.02
4,901.17
3,789.69
3,778.36
1,659.61
1,640.04
1,622.07
1,502.89
1,347.38
1,304.23
36,909.98
20.9
14.1
11.2
8.6
8.6
3.8
3.7
3.7
3.4
3.1
3.0
84.1
Total del rea del Proyecto
43,870.28
100.0
Fuente: Proyecto Especial CHAVIMOCHIC. Tomado de La Revista Agraria Ao 10, No. 1007, de
mayo del 2009.
38
Una apreciacin genrica de este hecho es el desplazamiento de medianos y pequeos agricultores y la concentracin del poder en pocas firmas
que disponen de financiamiento.
Dado sus engranajes con mercados externos, no siempre son empresas cuya
visin Corporativa se corresponda con el desarrollo regional, aun cuando
generen empleos con estandares salariales ms altos que el promedio.
El debate sobre las escalas o tamaos de suelos para hacer confiables
los emprendimientos en la agricultura no se agota con la posicin absoluta de considerar como imprescindible el contar con superficies grandes. Existen anlisis de casos y opciones conceptuales que muestran
la potencialidad y la pertinencia de operar con escalas pequeas para
producir competitivamente bienes agropecuarios, no solo para responder
al consumo interno y a la seguridad alimentaria de los campesinos, sino
que incluso, en ciertos casos, para exportar.
En efecto, tal como lo sealan algunos especialistas del Banco Mundial,

bajo ciertas condiciones de soporte tcnico y financiero, pero tambin de
asociatividad, los pequeos agricultores pueden generar cosechas o crianzas con eficiencia para escenarios como el peruano. El argumento es que
los pequeos agricultores o criadores se apropian muy personalmente de
sus trabajos porque de ellos depende la supervivencia familiar y porque,
de otro lado, sus hijos y esposas tambin participan empeosamente para
hacer productivas sus chacras o pastizales. Dicho en otros trminos: la
agricultura familiar, particularmente cuando opera bajo modos cooperativos,
puede operar eficientemente.
En este espectro, el mercado ayuda a configurar progresivamente

conductas competitivas, pero es fundamental el apoyo de polticas pblicas y fondos subsidiados provenientes del Estado; tal como ocurre, por
ejemplo, con el Programa Sierra Exportadora y que tambin funciona
en una amplia gama de pases emergentes (India, China) pero tambin
en varios pases Europeos.
g) Lima Metropolitana.

Visualizada como un espacio que, por su posicin econmica y de servicios,

dominante, as como por su densidad demogrfica y el punto donde se anida
el poder, amerita un tratamiento especial. Lamentablemente, las administraciones Municipales Metropolitanas, han apostado por un enfoque urbano
cerrado a su propio entorno, no obstante que en lo formal constituyen una
Regin Especial. De hecho, los planes, programas y proyectos fundamentales
auspiciados para mejorar el ordenamiento territorial y los servicios pblicos
en Lima Metropolitana han sido canalizados formalmente a travs de la
39
Alcalda Metropolitana y no del Gobierno Metropolitano, lo cual en la prctica

es admisible porque finalmente el mbito jurisdiccional es el mismo.
Un asunto importante en esta mirada sobre Lima Metropolitana es el de la
duplicacin y conflictividad que ocurre cuando se trata de servicios o infraestructuras que son atendidos tanto por la Municipalidad Metropolitana como
por la Municipalidad de El Callao y el Gobierno Regional de El Callao. Aqu
ocurre una doble paradoja, ya que tambin El Callao es el mismo mbito
donde actan paralelamente la Municipalidad y el Gobierno Regional de El
Callao. Se trata de una divisin artificiosa que implica costos innecesarios,
por lo cual debiera recurrirse a una sola Administracin Especial, como ocurre
con el Distrito Federal en Mxico.
En el cuadro 2 que aparece en uno de los anexos se sintetiza la cobertura territorial bsica y algunos de los proyectos que alimentan los Circuitos y Ejes de
Desarrollo postulados en ese Plan.
Un reciente ensayo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL)20, propone una tipologa regional interesante, basada en los cambios habidos en el Producto Interno Bruto (PIB) y en el Producto Interno Bruto Percpita
(PIBPC). A partir del comportamiento de estos valores en los pases analizados
(Chile, Colombia, Per); se postulan cuatro tipos de territorios:
a) Territorios Ganadores.

Son aquellos cuyos PIB y PIBPC han crecido por encima de la media nacional y que tienen un mayor rendimiento econmico frente a los procesos
de globalizacin.
b) Territorios Convergentes.

40
Son los que tambin tienen un crecimiento de su PIB mayor que la

media nacional; pero un PIBPC inferior a esa media. Son regiones ms
pobres que otras pero que muestran una buena dinmica de crecimiento
y convergencia en el sentido de avanzar y alcanzar a las regiones
Ganadoras. Segn la CEPAL, Cajamarca sera un territorio de este
tipo, en el contexto de su desenvolvimiento durante el periodo 1994
2001; dado que tuvo una expansin media del 7.8% anual, mayor que
la media nacional; y un PIBPC del 6.5% anual que fue inferior al de la
media nacional. El sector de arrastre de la economa cajamarquina ha
sido (y sigue siendo) la minera aurfera (Yanacocha), que pas de representar un 11.7% del valor agregado en 1994, al 34.7% en el 2001.
c) Territorios Estancados.
Son los que tienen un crecimiento del PIB y tambin del PIBPC inferiores
a las respectivas medias nacionales; tienen mayores grados de pobreza y
tiende a permanecer en esa situacin si no se les aplica polticas correctivas
fundamentales.
d) Territorios Declinantes.

20
Son aquellos cuyo PIB es superior a la media nacional, pero que tienen
PIBPC superior a la media nacional. Se asume que son territorios que han
tenido buenos desempeos econmicos pero que han caido a situaciones
retractivas que ponen en riesgo su mejor situacin relativa, con respecto a
los calificados como Estancados.
Economa y Territorio en Amrica Latina y el Caribe. Desigualdades y Polticas. Comisin

Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL): Santiago, Chile. Marzo del 2009.
41
Reordenamiento econmico del territorio- Esquematizacin.

La Regin es la bisagra poltica y programtica entre la gestin nacional y local (municipal,
Provincial) del desarrollo. Se justifica por las economas de escala y ventajas acumulativas
que dispone. El reordenamiento econmico del territorio es la plataforma funcional de los
procesos de regionalizacin.
Es en ese contexto, que son elementos operativos del reordenamiento econmico territorial,
los ejes o circuitos de desarrollo, las cuencas, las infraestructuras viales y energticas, pero
tambin el armazn de un tejido priorizado de ciudades conectadas con sus entornos rurales.
De otro lado, el uso eficiente y competitivo de los recursos potenciales acta como un vector
clave para apuntalar las plataformas productivas regionales
Reordenamiento Territorial y Polticas Regionales

Por varias razones, el ordenamiento territorial merece una especial atencin dentro de (la)
nueva generacin de de polticas regionales. En trminos institucionales y polticos, tiene
un papel destacado por haber suplido, en cierta medida la ausencia o desaparicin de las
polticas regionales convencionales. En trminos conceptuales aport criterios como el de
la sostenibilidad, para entre otros propsitos, resolver el problema de la necesaria integracin
de de las mltiples polticas pblicas para el desarrollo, que a veces tienen (un) carcter parcial
y muy especializado. Como resultado, hoy se cuenta con un importante arsenal legislativo,
institucional y poltico y de instrumentos de intervencin que constituyen un aporte novedoso
al tratamiento tradicional del desarrollo regional.
(Tomado de Economa y Territorio en Amrica Latina y el Caribe. Desigualdades y polticas.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe - CEPAL. Santiago, Chile; marzo del
2009)
42
VII.
GESTIN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA
El Per ha tenido, por lo menos en Latinoamrica, una de las ms variadas

experimentaciones en procesos de descentralizacin, regionalizacin, ordenamiento territorial y planeamiento del desarrollo en espacios subnacionales.
La mayora de las propuestas han tenido incompetencias de origen y otras
han quedado derrotadas en el camino precisamente por las costras centralistas
en la estructura del Estado y en la plataforma econmica; pero tambin en
administraciones ineficientes. Sin embargo, en ciertos aspectos han representado avances parciales que podrn considerarse para la formulacin de una
estrategia ms idnea e integradora en los prximos aos. En tal sentido, deberan evaluar las experiencias anteriores, rescatando sus aportes y anulando
sus incompetencias.
Veamos algunos de los esfuerzos suscitados en el pas, en las ltimas dcadas:
a) El establecimiento de las Juntas Departamentales de Obras Pblicas (en los

60); hasta la conformacin de los Consejos Transitorios de Administracin
Regional (Departamental) en el periodo 1992 - 2002; pasando por las Corporaciones Departamentales de Desarrollo (CORDES) y por los Organismos
Departamentales de Desarrollo (ORDES) en los aos 70 y 80; abrieron
caminos nuevos en trminos de elevar las autonomas econmicas y polticas de las administraciones Departamentales clsicas. Sin embargo, se
mantuvieron su dependencia umbilical con el Gobierno Nacional, a travs,
en cierto momento, del Ministerio de la Presidencia.
b) En 1989 se dispone la creacin de 12 Regiones en base a la fusin de
Departamentos contiguos. En el Norte, por ejemplo, una de las Regiones,
la denominada Regin Grau, integraba a los Departamentos de Piura y
Tumbes. Este ensayo se quebr en 1992, cuando el Gobierno de entonces
43
reconstituye el esquema Departamental de gestin a travs de los denominados Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) de
escala realmente departamental; supuestamente como un paso previo a
otra nueva regionalizacin interdepartamental, cosa que no ha ocurrido.
c) En trminos de Programas Integrados de Desarrollo al nivel subnacional
han habido importantes esfuerzos en Cajamarca (Proyecto PRODESCA con
la cooperacin Belga, entre los 70y los 80); en algunas Zonas Altinas del
Cuzco (Proyecto PRODERM, con la cooperacin Holandesa; en los 80); en
algunos valles de Hunuco, Pasco y Junn (Proyecto de Desarrollo Rural
Integrado del Pichis Palcazu); Programas de Inversin Microrregional
en ms de 20 Zonas de la Sierra entre 1985 y 1990 auspiciados por el
Instituto Nacional de Planificacin. Prcticamente todos estos esfuerzos
se desmontaron muy pronto por la falta de sus sostenibilidades polticas,
financieras y tambin tcnicas. Al respecto, quiz falt asumir una lgica
de planeamiento del tipo que se esquematiza en el cuadro 4 que aparece
al final de este ensayo.
d) En est mismo sentido, deben comprenderse a los Planes de Inversin en
alrededor de 12 Zonas de Accin Concentrada (ZAC) en varias provincias
de Junn, Ayacucho, Apurimac y Huancavelica, impulsados por el Programa
de Apoyo al Repoblamiento y Zonas de Emergencia (PAR), entre fines de
1995 y fines de 1999. Tuvieron inicialmente una visin formal de integralidad, sostenibilidad y participacin que infelizmente no pudo prosperar. La
emergencia, la rehabilitacin, las escalas extremadamente pequeas de
sus territorios Objetivo y la focalizacin de las acciones en determinados
grupos sociales; as como la fragilidad de los procesos de reasentamiento
y una carencia de soporte econmico y poltico, los mantuvieron en una
posicin de marginalidad hasta que finalmente se desarmaron.
e) Por el lado empresarial, las Sociedades Agrcolas de Inters Social (SAIS)
en actual desmontaje y los Programas de articulacin Zonal de los Proyectos
de Propiedad Social estimulados por el Gobierno Militar de fines de los 70
, que ya cerraron, tuvieron una connotacin regional. De hecho, las SAIS
Pachacutec y Tupac Amaru, con sedes en la Sierra Central, tenan mbitos
44
de influencia directa en la Sierra, en la Ceja de Selva y en la Costa. En

ambos casos se combinaban estilos de gestin propios de las Comunidades
Indgenas tradicionales con la lgica empresarial de los grandes fundos
(haciendas) ganaderos expropiados durante la Reforma Agraria de los 70.

Una asimetra de origen entre el esquema empresarial de las grandes haciendas expropiadas y la extrema fragmentacin de la propiedad o usufructo
de las tierras agropecuarias comunales; adems de una gerencia realmente
precaria fueron, entre otras causas, las determinantes del deterioro radical
de esta opcin empresarial comunal.
f) Una situacin semejante es la que se ha venido desenvolviendo con

las Cooperativas Azucareras (Casagrande, Tuman, Cayalt, entre ellas)
establecidas tambin en el periodo de la Reforma Agraria de Velasco
Alvarado, y que estn en proceso de privatizacin.
g) Los Planes de Gestin Urbano Regional de Inversiones (GURI), que se
formularon en una versin preliminar durante el periodo 1995 a. 2000, en
la Direccin de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
implic una importante movilizacin de profesionales que establecieron sistemas de ordenamiento territorial que an cuando tuvieron un cierto sesgo
urbanstico y una mirada espacial casi circunscrita a los Departamentos,
sealaron las tendencias y las perspectivas de procesos de articulacin
territorial para ese momento.

Aqu cabe comentar que el Gobierno de entonces bloque finalmente la

posibilidad de utilizar a los GURI como referentes para un planteo de reordenamiento territorial; ciertamente porque al final de cuentas no crea en
la planificacin, entenda que este instrumento era un obstculo para su
gestin sin parmetros ni control.
h) El esquema de los Gobiernos Regionales (Departamentales) que se ha

establecido desde el 2002 amparan una mejora de las autonomas y son
estructuras previas a la conformacin de verdaderas regiones en el sentido
de sus coberturas supradepartamentales.
45
El referndum convocado el 25 de octubre del 2005 pretendi establecer

cinco Regiones que incluan a 16 Departamentos, el cual tuvo una respuesta negativa, tal como se ha sealado anteriormente. Este experimento
es ciertamente el ms inmediato para capturar aquellos factores que
provocaron su desenlace y, en consecuencia, tenerlos a la mano cuando
se trate de reimpulsar los procesos de regionalizacin y, en particular,
cuando se plantee las estrategias del Plan Nacional de Regionalizacin,
en actual proceso de formulacin.
Lo que cabe agregar aqu es la serie de testimonios de lideres pblicos y
privados entrevistados en diferentes lugares del pas, durante el 2009, en el
sentido de que o no conocen suficientemente los alcances esenciales de una
apuesta regionalizadora, o muestran una aversin cultural a cualquier unin
poltica territorial, en parte por las secuelas del Referendum del 2005, o simplemente no estn motivados por el tema21.
21
46
Encuestas sobre el tema de la regionalizacin, realizadas en 9 Departamentos, por equipos

organizados y monitoreados por USAID/PER ProDescentralizacin, a mediados del 2009.
VIII.
HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL

PATRN ECONMICO
Convocar una real descentralizacin del aparato econmico, de un lado,
y del poder decisionario y de los recursos que histricamente han acumulado

las cpulas de los diferentes estamentos del Estado, de otro lado, constituye,
sin duda, uno de los desafos mas grandes para quienes abogan por un pas
liberado de los estigmas ms agudos del subdesarrollo.
Satisfacer ese reto implica encontrar una formula social y poltica suficientemente consensuada que permita acomodar la estructura del Estado a los
enfoques del desarrollo humano, en su versin ms amplia; es decir cuando
este se pone al servicio de las demandas e intereses de las mayoras, brindando
equitativamente oportunidades de bienestar y democracia plena a las personas
o grupos concretos. La solucin operativa a este desafo aparece por el lado
de cmo se regentan fluidamente, con eficacia y eficiencia, por cada instancia
de gobierno, los servicios pblicos que se le demandan o las iniciativas para
impulsar procesos de desarrollo socioeconmico.
Los diferentes flancos de incompetencia en la gestin pblica y los enfoques
montados en un modelo de libre mercado han provocado una fuerte corriente
de opinin orientada a reducir las funciones del Estado y, consecuentemente,
achicarlo incluso en sus instituciones y en su masa burocrtica. Esta percepcin
es certera en cuanto a los mecanismos obsoletos de gestin, de deben revertirse
a travs de medidas bsicamente administrativas; pero, paradjicamente, es
equivoca en lo que respecta a la presencia real y activa del Estado, al menos
en determinados sectores y territorios. Y es en este ltimo sentido que el Estado es minsculo y declinante en reas o localidades alejadas de los centros
urbanos emergentes, particularmente en la sierra y en la selva. All el Estado
apenas se manifiesta mediante una escuela multigrado, una Posta Mdica y,
quiz, un Juzgado de Paz; todos precariamente equipados y con un nivel de
calidad muy bajo.
La crisis econmica y financiera global, con sus efectos perniciosos y desequilibrantes de los mercados, an en aquellos pases que aparecan como
detentadores de enormes fortalezas econmicas, como USA en primer trmino,
cambia fuertemente los escenarios y admite la necesidad de otorgarle al Estado
22
PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2009; Por una Densidad del Estado al Servicio de la
Gente . Lima marzo del 2010.
47
un mayor protagonismo, a partir del reforzamiento de su capacidad reguladora

sobre el origen y el destino de los recursos para inversin o especulacin. Si
en USA y varios de los pases europeos no hubiesen habido salvatajes financieros con fondos pblicos; seguramente estaramos envueltos un huracn
de desastres gigantescos. Nadie ha cuestionado esta intervencin Estatal ni
tampoco el establecimiento de medidas regulatorias pblicas para evitar que
el aparato empresarial recurra a conductas que afecten negativamente a los
consumidores y a las respectivas plataformas fiscales.
En consecuencia, tal como se seala en el ltimo Informe sobre Desarrollo
Humano del PNUD22, el Estado en general y el Gobierno en particular son poco
densos en esos mbitos y localidades. Por lo tanto ambas categoras institucionales requeriran reforzarse para cumplir con su misin de impulsar proceso
de desarrollo y, en ese entorno, brindar servicios de calidad, con oportunidad y
sostenibilidad.
En la prctica, una convocatoria en esas direcciones ha venido adherida
a una serie no suficientemente orgnica de medidas puntuales y no siempre
conectadas con el fondo de un modelo de Estado descentralizado. En efecto,
se vienen transfiriendo atribuciones23 del Gobierno Nacional a los Gobiernos
Descentralizados, Regionales y Municipales dentro de un mismo esquema
fundamentalmente vertical y excesivamente sectorizado, donde la perspectiva
territorial se pierde y donde paradjicamente muchas de las atribuciones siguen
siendo duplicativas o conflictivas cuando se tratan de implementar en cada
instancia.
23
Hacia el cuarto trimestre del 2009 se haba cumplido con transferir a los gobiernos Regionales
prcticamente el 95% de las 185 atribuciones delegables por los sectores ministeriales y Organismos Pblicos Descentralizados. Sin embargo, estas no han sido acompaadas con trasferencias
suficientes de recursos y capacidades tcnicas, logsticas y financieras.
24
Que seran 18 si se aprueba la creacin del Ministerio de Cultura, tal como ha sido anunciado
por la Presidencia de la Repblica a fines de octubre del 2009.
25
Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, RENIEC; Consejo Nacional
de la Magistratura, Tribunal Constitucional, Ministerio Publico Fiscala de la Nacin, Defensora del
Pueblo, Contralora General de la Repblica, Superintendencia de Banca y Seguros; Banco Central
de Reserva.
26
El CEPLAN, desde su primer origen en el 2005 (con una reingeniera institucional en el 2008)
hasta la fecha ha tenido un perfil frgil; no ha contado con el soporte poltico que debiera y su
presupuesto operativo (del orden de los 3 millones de soles en el 2009, con la expectativa de
triplicar esa cifra en el 2010), plantea la preocupacin de si el Sistema de Planeamiento Estratgico
ser asumido como un real instrumento orientador del desarrollo nacional.
27
A octubre del 2009 se haban conformado tres Juntas de coordinacin Interregional; una en el
Norte INTERNOR, que agrupa a 8 Regiones Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Ancash,
Amazonas, San Martn y Cajamarca); otra en la Amazona CIAM, que agrupa a 5 Regiones Loreto, Madre de Dios, Amazonas, San Martn, Ucayali); y la tercera afincada en la zona central y sur
del pas CENSUR, que agrupa a 8 Regiones (Pasco, Ayacucho, Apurimac, Huancavelica, Ica, Lima
Provincias, Hunuco y Junn).
48
Es ms, la propia arquitectura orgnica del Estado en General y del Poder

Ejecutivo en particular, con sus 17 Ministerios24, sus decenas de Proyectos o
Programas Especiales, sus 56 Organismos Pblicos Descentralizados (OPD)
y sus 10 Organismos Constitucionales Autnomos25, conforman una maraa
difcil de desenredar; en funcin de la cual tienen que moverse con mucha maa
y paciencia tanto los funcionarios regionales y locales como el pblico usuario
y las organizaciones civiles.
Y obviamente todos estos reflejos carenciales se explican porque an no
se dispone del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional 2010 2021, comprometido por el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN)26 y, de
otra parte, porque las directrices derivadas del Programa de Modernizacin
y Descentralizacin del Estado, piloteado por la Presidencia del Consejo de
Ministros, siguen pendientes.
En ese escenario no es fcil armar superestructuras eficientes de los Gobiernos Regionales Departamentales ni Municipales. El problema se hace
ms agudo cuando estn en curso integraciones econmicas territoriales en la
modalidad de las denominadas Juntas de Coordinacin Regionales27 e incluso la
modalidad de conformacin de una Regin efectiva conformada por los Gobiernos Regionales Departamentales de Hunuco, Ucayali y Ancash. As mismo,
est en curso el fortalecimiento de la Regin Piloto originalmente conformada
por los Gobiernos Regionales de Amazonas y San Martn y que a inicios del
2010 se est coordinando para unir al Gobierno Regional de La Libertad, con
una nueva personera jurdica: Mancomunidad Regional.
Frente a estos escenarios, la pregunta surge de inmediato: cmo se articularn las gestiones, las funciones, los proyectos y los planes de desarrollo del
Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales reales (en principio a partir de
la sumatoria de Departamentos), de las Juntas de Coordinacin Interregionales,
de las Mancomunidades Regionales, de los Gobiernos Regionales Departamentales, de los Gobiernos Provinciales, de los Gobiernos Distritales y de los
Gobiernos de Centros Poblados?.
De otro lado, el tema implica definir claramente la rectora o liderazgo institucional en la gestin pblica, especialmente en su dimensin transversal o multisectorial. Por ejemplo, que entidad liderar la poltica de ordenamiento territorial28,
que es uno de los pivotes funcionales de la regionalizacin y del desarrollo de las
potencialidades de los recursos naturales?. En este terreno vienen disputando
el titularato la Secretara de Descentralizacin, el CEPLAN, el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones e inclusive el Ministerio de
Vivienda.
49
Este rompecabezas estar en parte en dos tableros de juego. El primero en el

que maneja la Presidencia del Consejo de Ministros. El segundo en el que deber
manejar el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI), cuya reglamentacin sigue latente hacia inicios del 2010.
La indispensable reforma del Estado
Hay dos enfoques bsicos de la reforma del Estado: el que aboga por
un gerencialismo del aparato pblico y el que postula la construccin de
una sociedad democrtica. El primero concibe al Estado como un factor
complementario y subsidiario del mercado, asegurando las condiciones
sociales y normativas para que los inversores, productores y consumidores
encuentren el clima favorable para el crecimiento. Este modelo, que se
intenta aplicar en el Per desde los aos 90, ha fracasado.
El paradigma de la sociedad democrtica no excluye la relacin Estadoempresarios-consumidores, ni una mejora de la calidad de las prestaciones
pblicas; pero no reduce a ello. Postula que el factor principal de la reforma
del Estado es establecer normas, valores, procesos e instituciones que
acerquen el Estado al ciudadano, que establezcan una estructura de poder
sin grandes desigualdades, que elimine la exclusin social, que preserve
las culturas nacionales, que facilite el acceso pleno al trabajo, que sea
capaz de viabilizar la explotacin rentable y sustentable de los recursos
naturales y el resguardo del medio ambiente.
(Prrafos libremente adaptados de un artculo del diplomtico Manuel
Rodrguez Cuadros, aparecido en el diario La Primera del 28.12.2009).
28
50
Esta vigente el funcionamiento del Comit Tcnico Consultivo de Ordenamiento Territorial, que
ha venido convocndose por el Ministerio del Ambiente. Uno de sus soportes, insuficiente para
explicar la posicin rectora de este Ministerio, es el la promocin que realiza del la metodologa
con la cual se plantean Zonificaciones Ecolgica Econmicas, como un instrumento para el
reordenamiento territorial, que haban sido previamente instaurados por el Consejo Nacional del
Ambiente (CONAM), ahora absorbido por ese Ministerio.
En el plano econmico el dilema es quiz ms agreste, porque implica aceptar

que los modelos clsicos, tanto por el lado del liberalismo y del libre mercado,
cuanto por los paradigmas de rigurosas opciones socialistas, han entrado, hace
rato, en crisis de identidad y en falencias programticas viables. De hecho
los emblemas de mercado con rostro social y de economa social de mercado son cajas de resonancia tan amplias y ambiguas, que permiten mltiples
acomodos partidarios. La crisis econmica y financiera mundializada complica
an ms este panorama. Lo nico certero es que, ojala mas pronto que tarde,
se generen fuerzas convergentes que permitan construir una nueva plataforma
econmica que en verdad sea equitativa, inclusiva, descentralizada y solidaria.
Una condicionante de ese deseable esfuerzo econmico innovativo, el cual
obviamente no ser aceptado por los tradicionales (y cambiantes) grupos sociales dominantes, estriba en que sus bases deben referirse prioritariamente a
las posibilidades y anhelos de los peruanos; sin perder de vista aquellas articulaciones con el resto del mundo, en tanto nos sean esencialmente favorables.
Esto implica, para los idelogos sociales y econmicos y para la clase poltica
nacional, desprenderse del colonialismo mental por el cual asumen como vlidos
e indiscutibles los desempeos de los pases del primer mundo o las posiciones
econmicas de las grandes corporaciones empresariales que, finalmente, no
tienen bandera. Se trata, entonces, de dibujar una nueva economa, elaborada
a la medida de los intereses mayoritarios de los peruanos.
Lanzar este reto econmico y soldarlo con el reto poltico de procrear un nuevo
Estado, no solo compromete la aplicacin de criterios de equidad y/o solidaridad,
sino que tambin el uso de consideraciones relacionadas con la eficiencia en el
desempeo de la burocracia pblica y la gobernabilidad democrtica. Cmo se
explica esta aseveracin?. La explicacin bsica radica en que una economa
inequitativa, egosta y comandada por un sistema neoliberal inoperante para
resolver los desequilibrios del mercado, reduce las oportunidades de crecimiento
y de distribucin del ingreso de la gente, lo cual genera intensos conflictos o
rechazos que pueden poner en jaque a la institucionalidad oficial.
Frente a esta amenaza indeseable hay dos caminos claramente definidos. El
primero admite la pertinencia de inaugurar un proceso de cambios estructurales
en el Estado y en la plataforma econmica que efectivamente provoque impulsos
certeros a favor del desarrollo humano. El segundo es el que acepta la situacin
vigente y, por lo mismo, puede recurrir a las siguientes 3 estratagemas:
suprimir de inmediato y por la fuerza, las demandas de desarrollo
equitativo y descentralizado de los agentes sociales que demandan
un cambio,
51
descalificar a los demandantes con acusaciones falsas,

apuntalar medidas paliativas transitorias que, una vez cumplidas con
sus cometidos insuficientes, muestran su ineficacia sustantiva.
Al final, ninguna de esas vas resolver el problema y ms bien agudizar
un escenario conflictivo y socialmente insatisfactorio
Emerge entonces la cuestin de cual debiera ser el perfil adecuado de un
modelo econmico que reemplace al que hasta ahora nos domina con harta
ineficiencia.
Un primer acercamiento a esta cuestin vital apunta a aceptar que ni el neoliberalismo extremo, el cual asume que el libre juego de la oferta y la demanda
permite, sin mayores interferencias del Estado, lograr un crecimiento eficiente;
ni las economas planificadas y manejadas centralmente por un aparato gubernamental cuasi monoplico constituyen respuestas adecuadas. No podemos
por ahora establecer el perfil completo de una alternativa a esos esquemas
negados por la realidad, mas an cuando nuestra plataforma econmica se ha
conformado por una mezcla heterognea de polticas donde a veces el Estado
apareca fortificado (Gobierno militar de Velasco Alvarado) pero que antes y
despus (Pardo, Legua, Fujimori, Toledo, Garca) de ese periodo se ha nutrido
de mecanismos mercantilistas conducidos por reducidos y privilegiados grupos
exclusivistas (nacionales o internacionales) que finalmente definan el curso de
nuestra historia econmica.
De momento, una apuesta para refundar nuestra economa y nuestro Estado implica combinar inteligentemente iniciativas privadas estimuladas por
la competencia, con emprendimientos productivos a cargo de entidades del
Gobierno (Nacional, Regional o Local) particularmente en aquellos sectores
que son importantes para el desarrollo equitativo y sostenible, en los cuales los
promotores privados no estn dispuestos a invertir o que se corresponden con
nuestras estrategias geopolticas (infraestructuras y recursos fronterizos). Esta
percepcin supera el criterio absoluto de un Estado subsidiario. Lo convierte en
un actor activo del desarrollo sostenible y le otorga el pleno derecho de normar
o regular los alcances y reglas de juego de las redes empresariales privadas,
cualesquiera que fuesen sus escalas territoriales, las ramas de produccin en
las que participen o los lugares donde operen.
Obviamente, otra vez, una postura de esta naturaleza reclama la vigencia real
de un Sistema de Planeamiento Estratgico que seale la visin compartida de
pas que la mayora de los ciudadanos prefiere con un horizonte de al menos el
mediano plazo. Ser el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional al 2021 que el
52
CEPLAN est terminando de disear en el 2010 un fiel interprete en ese sentido?.

Tendr la propuesta del CEPLAN el soporte poltico y logstico que se merece?.
Lo real es que difcilmente se podr perfilar un aparato econmico y un Estado
que pueda tener un lema o denominacin categrica en los tradicionales esquemas aparentemente bipolares: Liberalismo versus Estatismo. Las dinmicas
sociales, econmicas y polticas no soportan este tipo de encasillamientos.
Pases de la rbita occidental (Holanda, Israel), as como pases asiticos no
comunistas (Japn, Corea del Sur) y pases como Paquistn o la India empinaron sus crecimientos con un alto contenido de intervenciones Gubernamentales
y mecanismos de planificacin muy estrictos, que se apoyaron en una elite
de funcionarios estatales altamente calificados y disciplinados. De otro lado,
pases como China, que operan dentro de un esquema comunista, admiten
formas de gerencia y gestin ligadas a formas capitalistas que incluso son exportadas (Shougang en el sur del Per). Pero hay ms. Mxico (PEMEX), Chile
(CODELCO), Panam (CANAL INTEROCENICO), y Brasil (PETROBRAS)
mantienen importantes intervenciones estatales en sectores (petrleo, redes
portuarias) que se consideran estratgicos.
Por tanto, en ese enorme empeo de delinear un nuevo Estado y una nueva
economa para el Per, no existen modelos puros y quiz ni siquiera existan
modelos por si mismos, en la medida en que son difcilmente clasificables las
formas en que se manejan combinadamente algunas de las variables de mayor
peso: polticas fiscales, polticas de empleo y de salario, criterios para la priorizacin de los proyectos, grado de autonoma de los gobiernos subnacionales
(Regionales, Municipales), estrategias para la gestin de sus recursos naturales,
niveles de regulacin del Estado sobre los emprendimientos empresariales,
etc. En este tipo de escenarios, tendrn que considerarse, como seala Oscar
Dancourt , las correlaciones entre tres elementos clave:
el desempeo de las economas externas (precios de las materias primas),
las polticas macroeconmicas del MEF y del BCR paridad cambiara, tributacin),
las estrategias que orienten las polticas sectoriales de inversin, as como
las pautas para el tratamiento de los sectores sociales (educacin, salud).
Este sealamiento es fundamental porque anuda la idea de que el desarrollo
humano no solo trasvasa el socorrido argumento de algunos economistas clsicos de que el crecimiento elevado y sostenido del PIB interpreta por si solo el
desarrollo equitativo; sino porque implica tener la solidez y al mismo tiempo la
humildad intelectual para juntar argumentos que no son el patrimonio de nadie
53
en particular. Y es tambin fundamental porque implica mezclar factores tcnicos con factores polticos enlazados con el manejo del poder (formal o informal,
abierto o soterrado).
El tratamiento oficial sesgado en contra de los recursos amaznicos y de
los derechos que sobre ellos tienen sus habitantes, gener agudas y extensas
protestas de campesinos y Comunidades Nativas focalizadas en Bagua y Uctubamba (Departamento de Amazonas), desde los inicios del 2009. Esta situacin
desemboc en enfrentamientos que el 5 y el 6 de junio causaron al menos 34
muertos entre campesinos y miembros de las Fuerzas Armadas y Policiales, en
la denominada Curva del Diablo y en dos estaciones de bombeo de petrleo.
A inicios del 2010 el conflicto se mantiene latente y adquiere nuevos matices
porque el Informe Oficial29 sobre el conflicto no es reconocido como equilibrado
por los representantes de las organizaciones amaznicas, AIDESEP en particular;
y porque las 4 Mesas de Trabajo para conciliar polticas econmicas y sociales
a favor de los pueblos amaznicos y para regular la legislacin sobre concesiones forestales, mineras y petroleras30; han operado con fuertes restricciones
impuestas por los representantes del Gobierno.
De otra parte, en la medida en que los activos econmicos, los servicios y
las oportunidades se concentren en pocos mbitos urbano costeros, Lima pre-
El Informe fue denominado Para que Nunca Ms vuelva a Suceder. Estuvo a cargo de una
Comisin Especial compuesta por 3 representantes de las Comunidades Nativas, 3 representantes del Poder Ejecutivo y por 01 representante de los Gobiernos Regionales
30
Entre ellas el derecho a las consultas previas (reconocidas por el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo - OIT) sobre la pertinencia de las concesiones y el retiro
definitivo de la Ley Forestal e Flora y Fauna Silvestre, en lo que atae a los derechos de los
nativos sobre esos recursos
29
54
Efectivamente, luego de un periodo en el cual la acumulacin o concentracin

de activos y servicios, aparejada al aumento de la poblacin provoca economas
o ganancias de escala que impulsan el crecimiento del aparato productivo y
facilitan la prestacin de servicios pblicos, aparecen signos concretos de ineficiencia (deseconomas o costos de escala) que erosionan la convivencia
social, tales como:
la movilizacin fsica de las personas desde sus puntos de vivienda
a sus centros de trabajo se hace mas costosa (tiempo y costo del
transporte) y, adems, estresante,
el hacinamiento y la escasez de servicios como el agua, el desagua
y la luz, en las reas empobrecidas (Pueblos Jvenes) hace poco
soportable la vivencia de las familias que all habitan.
En ese sentido, no es del todo cierto que la concentracin del poder en los
llamados Polos de Desarrollo Urbanos sea absolutamente imprescindible para
garantizar el crecimiento sostenido del pas; asumiendo que sus ventajas son
contagiadas a otros centros urbanos de segundo grado (ciudades emergentes)
y al conjunto de territorios ruralizados que los rodean.
Una especial connotacin de este argumento es la constitucin o el crecimiento de ciudades emergentes que se nutren de la explotacin primaria
de determinados recursos naturales, particularmente de los no renovables
(yacimientos mineros o petroleros). Y es que estos casos estn permanentemente en riesgo por la volatilidad y la dependencia de los precios de sus
producciones, tal como ha ocurrido con los emprendimientos cuprferos o de
otro tipo (otra vez, el caso de Doe Run del Per, en la Oroya, y de las explotaciones en Cerro de Pasco). Pero puede ocurrir y ocurre que, adems, las
tecnologas utilizadas y el tipo de insumos que requieren (incluyendo mano
de obra) no necesariamente determinan mejoras en las poblaciones que las
rodean ni resguardan adecuadamente el equilibrio ambiental.
La fuerza, el contenido y el ritmo de las desigualdades econmicas territoriales cambian esencialmente en mrito a las transformaciones que se
forjan en el manejo de las fuentes generadoras de la riqueza; particular
55
mente de las que provienen de la organizacin eficaz y competitiva de sus

cadenas de produccin y de las infraestructuras materiales (redes viales)
que la soportan.
A disparidades intensas, conflictos intensos y gobernabilidad

declinante
Cuando las disparidades sociales y econmicas entre las personas o
grupos sociales se hacen muy agudas en razn del perfil tnico cultural,
del tipo de empleo que tienen (o no tienen), de su capacidad de compra
de bienes o servicios o del lugar donde habitan; no hay duda que los
conflictos se aceleran e intensifican. Es cada vez ms evidente que las
personas y los grupos sociales empobrecidos no aceptan fcilmente sus
situaciones angustiosas y futuros poco promisorios.
Y este escenario se hace mas potente cuando los agraviados van
entendiendo finalmente que sus negativas situaciones y posibilidades
futuras ocurren, en su altsima mayora, pese a la voluntad de progreso
que disponen o a sus capacidades tcnicas individuales; sino que se
deben a regimenes inapropiados que ellos no dominan.
56
IX.
AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN
El recorrido de esas experiencias y los nuevos escenarios sociales y polticos

en curso, incluyendo los comportamientos institucionales derivados de la carrera
electoral para las elecciones del 2010 y del 2011, debieran permitir el rescate de
las ventajas obtenidas y el bloqueo a los errores cometidos; pero primordialmente
construir, tal como se ha postulado en el captulo anterior, una nueva sociedad
y un nuevo Estado que garanticen la equidad social y el desarrollo sostenido y
descentralizado. En tal sentido, es posible establecer las siguientes decisiones
y tareas que pueden definir la agenda descentralista pendiente:
a) Revisin de las normas sobre descentralizacin y regionalizacin.

Particularmente sobre el rol, las atribuciones y funciones de las instancias

gubernamentales en sus niveles regional, provincial y municipal; lo cual implica una reforma del Estado en general y del Poder Ejecutivo en particular.
En tal sentido, debern redefinirse cuidadosamente la Ley Marco de la Descentralizacin, las leyes que rigen a los Ministerios y las Leyes Orgnicas
de los Gobiernos Regionales y Municipales. Se requiere, en ese orden de
temas, clarificar las condiciones para establecer los alcances de las funciones
compartidas (entre dos o ms municipios) y delegadas (las que siendo
potestad de un municipio, las delega a otro para su cumplimiento).
En trminos ms sustantivos, se precisa definir y aplicar los criterios y manejos administrativos mediante los cuales se culminen las transferencias de
facultades pertinentes de las entidades del Gobiernos Nacional, incluyendo
a los Organismos Pblicos Descentralizados (OPD), a los Gobiernos Regionales y Municipales. Esta es una meta que viene postergndose al menos
desde el 2007. En la prctica, se trata de completar la transferencia de las
185 funciones generales y 4,500 funciones o atribuciones especficas que,
segn informacin oficial, se estaran completando en el transcurso del 2010.
Una derivacin de esta propuesta es la necesaria revisin de la estructura
orgnica de los Gobiernos Regionales (GR) y Municipales GM). Las leyes

Orgnicas de ambos instancias de gobierno han sido ampliamente superadas
por nuevas situaciones econmicas, polticas y sociales. No son funcionales
para transitar hacia un buen gobierno, en un buen Estado y generan serios
entrampamientos gerenciales. No puede obviarse que parte de las estructuras de los Gobiernos Regionales se han heredado de los antiguos Consejos
Transitorios de Administracin Regional (CTAR), que carecan de autonomia
57
y operaban con una red de entidades internas muy compleja y duplicativa.

De hecho los Reglamentos de Organizacin y Funciones (ROF) de los GR
y GM tendran que ser recompuestos.
Un asunto crucial en este asunto es la duplicidad funcional entre los Directores Regionales Sectoriales (que siguen dependiendo polticamente de los
Ministerios) y los Gerentes de Lnea (Gerentes de Desarrollo Social, o de
Infraestructuras) de los Gobiernos Regionales. Los desencuentros funcionales entre estas instancias paralelas son angustiosos, atentando contra la
eficiencia de estos gobiernos.
b) Evaluacin sustantiva de las iniciativas de integracin territorial.

Se plantea, en primer lugar un anlisis, tcnico, econmico, administrativo

y poltico, del desenvolvimiento de las denominadas Regiones Piloto31 y
de las Juntas de Coordinacin Interregional que, como se ha mencionado
anteriormente, vienen operando en la Amazonia Junta CIAM, en el Norte
- Junta INTERNOR, y en el mbito centro sur Junta CENSUR. La evaluacin debiera tener en cuenta, en primer lugar, la identificacin de aquellas
acciones o desempeos de cada una de estas entidades frente a las otras,
habida cuenta que en ciertos casos mas de una Regin est adscrita paralelamente a uno o dos Juntas de Coordinacin Interregional (Amazonas
y San Martn), adems de que pueden promover los mismos proyectos de
inversin con modalidades diferentes.
En segundo lugar, debiera resolverse la restriccin institucional de las Regiones Piloto o Mancomunidades Regionales, que carecen de personera
legal: no estn contempladas ni en la Ley de Bases de la Descentralizacin,
ni en la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales, ni en la Ley de Incentivos
para la Integracin y Conformacin de Regiones32.
El tema es fundamental dado que estos 2 formatos de articulacin socio
econmica territorial sern referentes para el montaje del Plan Nacional de
Regionalizacin (PNR) a cargo de la Secretaria de Descentralizacin de la
Presidencia del Consejo de Ministros; y que debera ser sancionado en el
transcurso del 2010.
Conformadas mediante Acuerdos de Intencin de sus Presidentes, se estn desenvolvimiento

2 modelos de este tipo. Una conformada por Amazonas y San Martn; la cual se mantendr en
una postura conectada al tratamiento conjunto de proyectos de inversin de inters mutuo, habindose previsto la incorporacin del Gobierno Regional de La Libertad. Otra conformada por
Ancash, Ucayali y Hunuco, esta trabajando para constituirse, previo referendum, en una regin
efectiva.
32
Al respecto los Presidentes de la gran mayora de los Gobiernos Regionales, reunidos en Septiembre, en Trujillo, bajo la convocatoria del Acuerdo Nacional, ha ensayado una solucin mediante
la cual las Regiones Piloto se constituiran en Mancomunidades Regionales.
31
58
Tal como ha sido anteriormente mencionado, el PNR no apunta a definir

de antemano circunscripciones territoriales que conformaran regiones reales,
con jerarqua de Gobierno. Se postula ms bien a presentar integraciones
territoriales alternativas, todas viables y sostenibles, que respondan a la
heterogeneidad del pas, basadas en articulaciones econmicas, comerciales y sociales, que podran ir madurando hacia la constitucin de Regiones
efectivas, cuando las condiciones polticas e institucionales lo permitan.

Una cuestin fundamental aqu es la verificacin de lo artificioso de la

divisin poltico administrativa en los actuales Departamentos, provincias
y distritos. Existen mltiples casos de distritos extremadamente apartados
(fsicamente y por la insuficiente red vial o fluvial) de sus capitales provinciales y, peor an, de las capitales departamentales donde algunas gestiones tienen que realizarse. Los casos provinciales sufren el mismo dilema.
Veamos: las provincias sureas de Ayacucho tienen ms ligazones con Ica
que con Huamanga; la Provincia de Tayacaja de Huancavelica tiene conexiones
ms directas con Huancayo y en su momento se propuso una regionalizacin
que precisamente la inclua en Junn; las localidades selvticas de Pasco no
se identifican suficientemente con los servicios de Cerro de Pasco; el Distrito
de Curibaya de la Provincia de Candarave de Tacna est ms entroncado con
la Provincia de Jorge Basadre.
Por otra parte, hay decenas de conflictos limtrofes interdistritales y,

por ltimo, se ha venido propiciando, por liderazgos localistas, la creacin
de Municipalidades de Centros Poblados Menores, a partir de villorrios o
asentamientos que no cubren, en rigor, su sostenibilidad ni econmica ni
financiera; de la misma manera que muchos distritos aspiran a convertirse
en provincias33.
El reimpulso de la regionalizacin merece un tratamiento aparte dentro

de este segmento. Frente a las experiencias fracasadas o abortadas de conformar regiones, una propuesta con posibilidades de xito debe obedecer,
como se ha sealado anteriormente, a nuevos criterios tcnicos y polticos.
Debe admitirse como un proceso hacia el mediano-largo plazo a partir de una
estrategia de reordenamiento territorial y de paquetes de inversiones masivas
en mbitos que, en una primera fase, muestren importantes potencialidades
competitivas.
De otro lado, el PNR debe considerar los riesgos y limitaciones que impo59
nen las exigencias de los procesos electorales del 2010 y del 2011, as como
la vigencia de fuerzas centralistas enquistadas en todos los escenarios administrativos y econmicos. La imagen departamentalista con la cual se ha
desempeado el aparato pblico descentralizado conforma una costra dura
que tendra que vencerse para apuntar a una integracin regional paulatina.
En ese contexto, el riesgo ms fuerte estara inscrito en la falta de soporte
poltico al Plan, pese a que ha sido formalmente admitido como una prioridad
en la actual gestin gubernamental, y que, adems, es un mandato legal34.
c) Reforzamiento de las Mancomunidades Municipales

Es positivo el abordaje conjunto de proyectos o servicios de inters comn,

como una expresin concreta de articulacin de polticas y recursos. Pueden
ser tambin espacios capaces de reforzar las estrategias de regionalizacin;
particularmente cuando, como ya viene ocurriendo, varios Gobiernos Municipales se han mancomunado para el tratamiento integral de una cuenca. A enero
del 2010 se haban registrado 35 Mancomunidades Municipales que incluan
a 193 Municipalidades, en 16 Departamentos, pero estaban a la espera de su
formalizacin e inscripcin muchas ms.
d) Consolidacin del Concejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI)

35
60
Esta entidad, que deviene fundamentalmente de la Ley Orgnica del Poder

Ejecutivo (Ley No. 29158), debe operar como un canal de articulacin entre
el nivel Nacional de Gobierno y los niveles descentralizados (Gobiernos
Regionales y Municipales). Se tratara de reforzar un mecanismo que diluya
determinados conflictos de competencias o funciones, pero que principalmente se mantenga como una mesa autorizada para impulsar los procesos
de descentralizacin en tanto Poltica de Estado. Se requiere buscar su
mxima eficacia; para lo cual ser preciso evaluar rigurosamente su actual
reglamentacin35, en al menos los siguientes aspectos:
. Mediante el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, publicado el 16.12.2009, se aprob el Reglamento de Funcionamiento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI). Estar
compuesto por 26 representantes de los Gobiernos Municipales, los 25 Presidentes Regionales,
el Presidente del Consejo de Ministros (quien lo preside), todos los otros Ministros, el Secretario
de Descentralizacin de la PCM y el Presidente del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico.
compatibilizar los criterios dirigidos a seleccionar y sustentar estrategias de

integracin y desarrollo a escalas verdaderamente regionales, que tengan
la virtud de ser viables tcnica, social, ambiental y econmicamente; en
el marco del Plan Nacional de Regionalizacin;
completar los procesos de transferencias de funciones y capacidades
desde el Gobierno Nacional hacia las instancias Regionales y Locales, en
el contexto de un nuevo esquema de Estado verdaderamente proactivo;
establecer formas democrticas y consensuadas para su conformacin orgnica (membresa), considerando especialmente la representacin de los
Gobiernos Regionales y Municipales. En este sentido, debe considerarse
si la representacin Regional puede ser mejor asumida por la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) en vez de los 25 Presidentes
Regionales Departamentales; y si la representacin Municipal pudiese
recaer mejor en las Asociaciones Municipalistas (AMPE, REMURPE)
en vez de la compleja formula para elegir 12 Alcaldes Provinciales y 12
Alcaldes Distritales. Esta opcin evitara una extensa membresa en la
Asamblea (70 representantes), hacindola mas efectiva.
precisar los alcances del Comit Coordinador del CCI conformado, en
contraposicin a la profusa Asamblea, solo por cuatro miembros: el
Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economa y Finanzas,
el Presidente del CEPLAN y el Secretario de Descentralizacin de la PCM;
garantizar la disponibilidad real recursos tcnicos y presupuestales que
permitan su desempeo prctico.

Otro punto delicado es la jerarqua de los acuerdos que adopten; al menos

en tres sentidos. En primer trmino, definir si los acuerdos se toman por mayora simple o calificada. En segundo trmino, si los acuerdos aprobados
son obligatorios (vinculantes) o se quedan en sugerencias. En tercer trmino,
si se asumirn los acuerdos de las Mesas de Concertacin que han estado
canalizndose a la Presidencia del Consejo de Ministros; particular mente
de aquellas relacionadas con las demandas de las Comunidades Nativas,
con los programas especiales para el desarrollo de Apurimac, Ayacucho y
Huancavelica y con el manejo del Plan de Desarrollo del VRAE.-
e) Reforzamiento de las polticas de desarrollo rural y seguridad alimentaria.

Se requiere potenciar el desarrollo rural campesino selvtico y serrano; as

como, en ese contexto, la generacin alimentaria, buscando superar no solo
la inequidad de las cadenas de produccin intermediacin produccin
comercializacin que histricamente han perjudicado al campesino productor,
61
sino que tambin la incongruencia de un rgimen de propiedad y uso de la

tierra que combina malamente plantaciones de alcance latifundiario (en los
grandes proyectos de riego en la Costa), con chacras pequeas (en promedio
de alrededor de 3 hectreas) en manos del campesinado bsicamente serrano
y tambin con usufructos en las comunidades nativas (bajo otras formas de
manejo y ocupacin de las tierras y bosques). Este logro depende de polticas nacionales sobre motivaciones a la inversin competitiva y tambin de
algunas normas especiales.

En tal sentido, debieran activarse los alcances de la Ley No. 29196, Ley
de Promocin de la Produccin Orgnica y Ecolgica, que tiene an pocos
reflejos prcticos y que colisionan con la produccin no ecolgica, conjuntamente con las iniciativas provenientes del Programa Sierra Exportadora
y con la norma por la cual se otorgan exoneraciones tributarias y arancelarias
transitorias como son el Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto a
la Renta (IR) durante10 aos a partir de la vigencia de la norma, a las personas naturales y empresas cuyos domicilios fiscales se ubiquen arriba de
los 2,500 metros sobre el nivel del mar y a las empresas que, cumpliendo
con ese requisito, se instalen en localidades por encima de los 3,200 metros
sobre el nivel del mar para desarrollar la agroforestera, la agroindustria, la
ganadera, la artesana y la textilera36.
Esta ltima iniciativa a generado una serie de cuestiones que deben ser
resueltas; entre ellas:
la pertinencia del alcance mismo de la Ley, en el sentido de compensar
las desventajas comparativas de esos mbitos, con respecto a zonas ms
bajas y que no sean capitales departamentales (como Puno, que est
sobre los 3,800 metros sobre el nivel del mar). Al respecto se discute si las
exoneraciones son por s mismas soluciones al problema del subdesarrollo
de las serranas; o si para ese alcance es mucho ms consistente una
estrategia integral de desarrollo;
la exclusin de esa compensacin a otras zonas cercanas an cuando
no califiquen exactamente con las cotas o altitudes sealadas; adems
de las zonas amaznicas sobre las cuales ya se haban practicado, con
poco xito, exoneraciones tributarias semejantes;
la incorporacin de otras actividades econmicas no consideradas en la
Ley, como es el caso de la hilandera proveniente de la lana de ovinos y la
transformacin de cueros de bovinos. Esta posibilidad estara caminando
a partir de una propuesta que en enero del 2010 ha planteado el propio
36
62
Ley No. 29482, publicada en El Peruano el 19.12.2009-
Gobierno Central.

En trminos de la canasta de consumo alimentario debe considerarse

que la produccin agropecuaria ha crecido en los recientes aos, para un
nutrido grupo de alimentos (quinua, arroz, azcar, huevos, carne, yuca, maz,
frjol, camote); aun cuando dependemos de importaciones de trigo, aceites
vegetales y maz amarillo duro37.
La posibilidad que procrear un clima sostenible de seguridad y soberana38 alimentaria debe nutrirse de mltiples ajustes en los sistemas agropecuarios, que permitan elevar la productividad del suelo y de las crianzas; as
como del propio agricultor o ganadero que opera a pequea escala. Abonan
a favor de esta opcin, prcticas asociativas tanto en las Comunidades Nativas como Campesinas (tareas, ayni, minka) en la medida en que permiten
asesoras colectivas (ms baratas) y crditos asociativos (que tienen mayor
respaldo en el repago, dado que el grupo en su conjunto avala el crdito de
cada uno de sus miembros).
An en tales condiciones, no es posible evadir el hecho de que la disposicin
de una canasta alimentaria bsica para la mayora no sera sostenible hacia
el mediano largo plazo bajo las formas del modelo econmico vigente.
Las razones de esta apreciacin son varias:
migraciones rural urbanas generadas por la predominancia de menores
oportunidades de progreso e incluso de sobrevivencia de los campesinos,
comparada con las oportunidades disponibles en mayor medida en las
poblaciones existentes en las reas urbanas,
cambios en los patrones de consumo en una elevada proporcin de la
poblacin campesina (fideos y pan en vez de oca, mashua, papas, quinua),
lo cual implica disponer de fuentes monetarias que en ese segmento
poblacional son escasas,
dificultades de los campesinos empobrecidos para adoptar (comprar o
alquilar) tecnologas avanzadas para sus sembros y crianzas,
Ver un artculo sobre seguridad alimentaria en La Revista Agraria, Ao 10, No. 112, de octubre
del 2009.
38
Independencia con respecto de otros pases productores de alimentos.
39
Entre 1991 y el 2008, segn el INEI- Encuestas ENDES, la prevalencia de la desnutricin crnica
promedial (en %) en menores de 5 aos, en el Per pas del 53.4% al 36%. Sin embargo, en
la poblacin rural este porcentaje pas, en ese periodo, de 25.9% al 11.8%. Pero, medido en
trminos de dficit calrico, la poblacin rural tuvo una mayor incidencia, pasando de 40% en
el 2005 a 42% en el 2008; mientras que en Lima Metropolitana, esa medida pas de 20% en el
2005 al 19% en el 2008.
37
63
bajos precios relativos de sus productos en chacra, dada la existencia

de formas de compra venta donde el campesino carece de la fuerza
suficiente para recibir precios justos de los rescatistas, acopiadores
y/o camioneros que, en muchos casos, aseguran las cosechas antes de la
siembra misma.

No obstante la reduccin de los altos niveles de desnutricin crnica en

la niez, en los ltimos aos, para una parte de la poblacin, queda todava
una amplia brecha por cubrir en la oferta alimentaria, incluso (o quiz especialmente) en las familias campesinas minifundiarias que disponen una
buena parte de las cosechas o crianzas para su autoconsumo, con lo cual no
pueden acceder a una dieta equilibrada, que satisfaga la ingesta de un men
con ndices calricos adecuados39. Frente a un futuro no auspicioso en materia de seguridad alimentaria, la poltica debiera considerar que se trata de
un problema de demanda y no tanto de la oferta. En efecto, la capacidad
de alinentarse y nutrirse adecuadamente depende sustantivamente de la
capacidad de compra de la poblacin; lo cual reconoce que la pobreza es el
detonante ms sonoro del problema alimentario. Por lo tanto, las polticas
pblicas no solo deben favorecer, como ha sido tradicionalmente, a los consumidores urbanos (cuya proporcin seguir aumentando40 si la pobreza rural
se hace persistente). De otra parte, es preciso reconocer que los subsidios
a la produccin agropecuaria en general y a las familias campesinas pobres
en particular, siendo necesarias en lo inmediato, no pueden convertirse en
el eje estructural de la oferta alimentaria. Finalmente se requiere considerar
la existencia de impactos negativos contra varios alimentos producidos internamente, derivados de los subsidios directos e indirectos que los pases
como USA y China otorgan a sus propios agricultores. Y este es uno de los
graves dilemas de los Tratados de Libre Comercio.
Al 2009 la poblacin urbana es de alrededor del 70% de la poblacin total. Lima Metropolitana
acumula ms de 8 millones de habitantes (el 30%).
41
Que incluyen varias categoras: Parques Nacionales, Santuarios Nacionales, Santuarios Histricos,
Reservas Nacionales, Reservas Paisajsticas, Reservas Comunales, Bosques de Proteccin, Cotos
de Caza, Zonas Reservadas; que abarcan el 14% de la superficie del Per. Ampliar radicalmente
los mecanismos de proteccin a las Reservas Naturales debe determinar, acudiendo a un ejemplo
extremadamente negativo , superar el nmero de los 12 guardabosques (y su equipamiento)
que actualmente cuidan el Parque Nacional Alto Purus, en el oeste de Ucayali, que tiene una
superficie de 2.7 millones de hectreas, 15 veces mayor que la superficie de Lima.
42
Cordillera Escalera (San Martn), Humedales de Ventanilla (Callao), Albufera de Medio Mundo
(Lima)
43
Chaparri (Lambayeque), Caoncillo (La Libertad), Paclln (Ancash), Huayllapa (Lima), Sagrada
Familia (Pasco), Huaiquilla (Amazonas), San Antonio (Amazonas), Abra Mlaga (Cusco), Jirishanca
(Hunuco), Abra Patricia (Amazonas), Bosque Nublado (Cusco), Huanmamarca-Ocuro-Tumpullo
(Arequipa).
40
64
f) Revisin de las normas sobre las Comunidades Campesinas e Indgenas

Debe tener como premisa el respeto a sus derechos sobre los territorios y
recursos naturales de los que dependen, incluyendo la administracin de las
Zonas Protegidas (Reservas, Santuarios, Zonas de Amortiguamiento, etc.).
En este ltimo aspecto, se requiere de soportes extraordinarios para la vigilancia y el manejo adecuado de las 63 reas Protegidas por el Estado41,
donde el cuidado ambiental es un factor clave y que debiera ser amparado
por las diferentes instancias nacionales, regionales y locales conformantes
del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (SINAPE),
que lidera el Ministerio del Ambiente. A ests reas se suman 3 reas de
Conservacin Regional42 y 12 reas de Conservacin Privada43.
No est dems recordar que en este entorno se mantienen vivos los

debates sobre los alcances de la Ley General de Recursos Hdricos, la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre y, en general los 32 Decretos Legislativos
vinculados a la explotacin de los recursos naturales, que afectan directa
Es, en este sentido, pertinente considerar la reversin radical de los procesos
de desbosque en la Amazona44, donde en las ltimas dcadas se ha talado
impunemente, de manera voraz y sin control adecuado, ms de 10 millones
de hectreas. Esta corriente contina, a la vista cmplice de las autoridades,
afectando los frgiles ecosistemas selvticos que tienden a desertificarse,
generando el desplazamiento de decenas de pueblos nativos y maltratando
las Reservas Naturales Protegidas. A marzo del 2007, segn datos del INRENA, se haban formalizado concesiones forestales que cubran 7.7 millones
de hectreas; en los 5 Departamentos Amaznicos (Amazonas, San Martn,
Loreto, Madre de Dios, Ucayali).
Una consideracin especial es la referida a la aprobacin del Proyecto de Ley

No. 3663/2009-IC, Ley de Fomento a los Mercados Campesinos Locales, que
pretende promover y preservar las costumbres ancestrales de las Comunidades Nativas y Campesinas, mediante la venta de productos agropecuarios
a precios justos.
Debe tenerse en cuenta que existen ms de 5,400 Comunidades Campesinas,

y ms de 1,500 Comunidades Nativas45.
Tanto como los bosques secos del norte, incluida la Reserva del Pomac. La masa forestal nativa
del Departamento de San Martn ha sido prcticamente depredada.
45
Segn el Instituto del Bien Comn, en la actualidad existen 1,509 Comunidades Nativas, que
ocupan unas 10.5 millones de hectreas tituladas o por titular (267); adems de 5 Reservas
Territoriales para Pueblos Indgenas en Aislamiento, que ocupan unas 2.8 millones de hectreas.
Ambos espacios representan el 17% de las 78 millones de hectreas que tiene la Amazona
peruana. Estas cifras deben compararse con las registradas por el INEI.
44
65
g) Vigorizacin de las inversiones descentralizadas

Particularmente en infraestructuras comunicacionales (vas, puertos) y

energticas con una ptica de ordenamiento territorial, de articulacin de
mercados, de geopoltica y de priorizacin de la cobertura de la demanda
interna (en el caso de fuentes energticas derivadas del petrleo y del gas).
En pareja con las inversiones infraestructurales, debern impulsarse programas y proyectos que activen la produccin en cadenas empresariales
publicas, privadas o pblico privadas.
Un esfuerzo en ese sentido se ha producido con la realizacin del Foro

Internacional de Inversiones en las Regiones (Per: Regiones 2009),
Convocada principalmente por la Secretara de Descentralizacin de la PCM;
que se realiz en Lima los das 13 y 14 de octubre del 2009. En ese evento
las Juntas de Coordinacin Interregionales y los Gobiernos Regionales presentaron alrededor de 800 oportunidades de inversin, dentro de una poltica
de descentralizacin de las Inversiones.
Tal como se ha sealado anteriormente, una propuesta en esta lnea implica

replantear la Ley de Promocin de Inversiones Descentralizadas y la Ley de
Promocin para el Desarrollo de Actividades Productivas en Zonas Altoandinas.
h) Impulso a una Reforma Financiera y Fiscal Descentralizada
66
Una gestin en ese sentido implica redefinir el porcentaje real de recursos

fiscales a ser entregados a los Gobiernos Regionales y Municipales, potenciar
el Banco Agropecuario, las Cajas Rurales y las Cajas Municipales de Crdito,
incrementar y reordenar el destino de los recursos del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN), del Fondo de Compensacin Regional
(FONCOR) y del Fondo de Compensacin para las Inversiones Regionales
y Locales (FONIPREL). Esta postura supone acrecentar sostenidamente los
presupuestos municipales, incluyendo las recaudaciones propias, y reponer
los recortes que el Gobierno Central ha hecho aprobar para el Presupuesto
Participativo Municipal del 2010.
Implica, tambin, la predisposicin efectiva del MEF para transferir los recursos necesarios que faciliten el desempeo del Programa de Reestructuracin
de la Deuda Agraria (PREDA), de modo que se negocien adecuadamente las
deudas que los medianos y pequeos agricultores tienen con los Bancos y
las Cajas Municipales y Rurales de Crdito. En esta direccin debiera considerarse tambin un fondo de garanta para cultivos y crianzas de pequeos
agricultores, que pueden ser afectados por cambios climticos agudos e

imprevisibles.

Supone, as mismo, el replanteo de las bases con las que se establecen los
Canon y las Regalas recibidas por la explotacin de recursos naturales, as
como tambin los Fondos Mineros de Solidaridad Social establecidos por algu
nos complejos mineros (entre ellos Yanacocha, Antamina, Milpo) para impulsar
inversiones. En este ltimo caso, ser preciso determinar su coherencia programtica dado que no necesariamente pasan por el arbitraje de los mecanismos
establecidos por los Presupuestos Participativos Municipales y Regionales, y
tambin su coherencia fiscal financiera, dado que se nutren de aportaciones
voluntarias como un sustituto informal a la estrategia primigenia de conformar
un fondo regular basado en las sobreganancias mineras46.
Por una mejor redistribucin territorial del Presupuesto.

Las Municipalidades Rurales de Cajamarca han planteado, al Gobierno
Nacional y al Congreso, la urgencia de implementar la Descentralizacin
Fiscal, bajo los lineamientos de una distribucin presupuestal ms
transparente, equitativa y predecible entre los tres mbitos del gobierno.
Exigen, asimismo, incrementar del 2% al 4% el porcentaje del Impuesto
General a las Ventas para las Municipalidades, con la finalidad de financiar
el aumento de las competencias y funciones que les han sido transferidas.
(Tomado de la Declaracin Final de la II Conferencia Anual de
Municipalidades Rurales de Cajamarca 2009, suscrita el 2 de octubre
del 2009).
46
Antamina, como ejemplo, planeaba recuperar su inversin inicial (US$ 2,200 millones) en un
plazo de entre 10 y 15 aos. Sin embargo esa recuperacin se realiz en los primeros 3 aos,
obteniendo US$ 6,300 millones de utilidades netas entre el 2005 y el 2009.
67
Colateralmente deben establecerse polticas y mecanismos que permitan:

combatir fuertemente la evasin y la elusin fiscal,
resolver las elevadas deudas tributarias que agobian a la SUNAT,
ampliar la base tributaria (que por ahora estn en el orden del 15% del
PIB), y que, si se compara con varios de los pases vecinos, debiera
remontar hacia el 20% cuando menos. Ampliar la base tributaria (que
por ahora est por el orden del 15% del PIB) y que si se compara con
otros pases vecinos debiera remontar hacia el 20% cuando menos. En
el Acuerdo Nacional se convino que esta tasa se ampliase al 18%. Esta
postura parece muy radical.
Sin embargo no lo es tanto si se aplicasen, como se ha sealado, rgidas
medidas de control para evitar la evasin y la elusin tributaria y se
aplicasen efectivas imposiciones por la va de las Regalas. Lograrlo
permitira disponer de fondos adicionales para solventar la enorme masa
de demandas por servicios sociales e inversin en infraestructuras que
forman parte de la deuda pendiente. Veamos. Segn la CEPAL, en Amrica
Latina el promedio de la carga tributaria fue, en el 2005 del 17.5% del PIB.
La carga en Argentina fue del 23.4% y en Brasil fue del 21.1%. En el Per
fue solo del 13.8% del PIB, pero gracias al precio de algunos minerales,
el 2008 esta tasa subi al 15.6%, pero en el 2009 baj a 13.5%.
negociar los contratos de concesin para la explotacin de los recursos
naturales, de modo que se eliminen o racionalicen las clusulas que,
con el argumento no siempre certero, de proporcionar seguridad legal
y tributaria ha permitido que muchas empresas dejen de pagar varios
millones de dlares por concepto de Regalas,
no claudicar en mantener la obligacin tributaria (pago del Impuesto
a la Renta) por las ganancias de capital que se logran a travs de la
negociacin de papeles financieros conducidos por la Bolsa de Valores
de Lima,
hacer menos regresivo el modelo, haciendo que la carga tributaria se
soporte por el impuesto a la Renta, ms que por el IGV y por el Impuesto
Selecto al Consumo,
flexibilizar el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) para gobiernos
locales, para agilizar la aplicacin de sus presupuestos en inversiones y
gastos operativos que tengan claras viabilidades,
68
posibilitar (bajo ciertas condiciones tcnicas y financieras) a los Gobiernos Regionales la facultad de establecer tributos y ampliar sus posibilidades
de adquirir prstamos garantizados por ingresos previsibles (como el canon),
Implementar, con fondos suficientes depositados en el Agrobanco, el
programa de rescate de la deuda agraria (PREDA), evitando el remate
de tierras de pequeos campesinos.

El factor crtico de esta estrategia reposa en la calidad de los Presupuestos

Participativos. Para ello se requiere disponer de una Tipologa Bsica de
Municipios y Regiones, atendiendo a sus niveles de pobreza, escala territorial, volumen poblacional, capacidades de gestin, patrones predominantes
de produccin y grado de asociatividad institucional, potencial de recursos y
accesibilidad a centros metropolitanos emergentes. Implica hallar una slida
coherencia entre los Presupuestos Participativos, con un enfoque de resultados y los Planes de Desarrollo Concertados tanto al nivel local como
regional.
El anlisis secuencial de los Presupuestos Institucionales de Apertura (PIA)

es clave en el debate fiscal, dado que muestra un perfil centralista. Veamos.
El (PIA) del 2010, en su propuesta inicial, para los tres niveles de gobierno
muestra, en relacin al 2009, un crecimiento de unos 9,750 millones de soles
(de 72,355 millones en el 2009, a 82,107 millones en el 2010). En dicho
contexto, el Gobierno Nacional eleva su participacin en casi el 25%, con lo
cual tiene la conduccin del 70% del PIA nacional; en tanto que se reduce
por el orden del 20% el PIA de los Gobiernos Municipales, aumentando el
PIA de los Gobiernos Regionales en apenas un 3% aproximadamente.
Un indicador sensible de esta calificacin es el valor de los denominados

Fondos de Contingencia que suman 4,700 millones de nuevos soles (115%
superior a la cifra del Presupuesto del 2009, que fue de 2,191 millones de
nuevos soles) y que se manejan con una elevada discrecionalidad por el MEF.
En esa misma direccin crtica, los gastos de capital del Gobierno Nacional
aumentan en un 46% con respecto al 2009, mientras que este mismo tipo
de gastos se reduce en un 40% para los Gobiernos Regionales y en algo
menos del 1% para los Gobiernos Locales.
Se espera, en este sentido, tal como se ha anunciado por la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE) y de la Asociacin de Municipalidades
del Per (AMPE), en octubre del 2009, que este esquema se flexibilizar por
el MEF, entregando a las Municipalidades transferencias con cargo al Progra
69
ma de Modernizacin Municipal y al Plan de Incentivos para la Mejora de la

Gestin Municipal. En respuesta a ese tipo de sugerencias, el 4 de noviembre
se emiti el Decreto de Urgencia No. 106-2009, por el cual se transfieren en
base a los Recursos Ordinarios del Tesoro Pblico, 200 millones de nuevos
soles a los Gobiernos Locales para asegurar la continuacin de la prestacin de servicios indispensables para la comunidad y para continuar con la
ejecucin de proyectos de inversin, aplicables al ejercicio fiscal del 2009.
Esta cifra, sin embargo, sigue siendo insatisfactoria para los Gobiernos
Municipales que han adquirido compromisos de inversin que superan los
techos establecidos an con esa inyeccin adicional. Casi en paralelo, el
Grupo Nacional de Presupuesto Pblico (GNPP), conformado por varias
Organizaciones No Gubernamentales y entidades representativas de importantes conglomerados de productores como la Convencin Nacional del
Agro Peruano (CONVEAGRO) y la Red de Municipalidades Rurales del Per
(REMURPE), plantearon a fines del 2009 un proyecto de Presupuesto para
el 2010, que supera en 5,469 millones de nuevos soles al que se present
por el MEF al Congreso.
Algunas de las caractersticas resaltantes de la propuesta del GNPP, son
las siguientes:

aumento en 607 millones de soles para el Sector Educacin (de 1,684
millones provisto por el MEF, a 2,291 millones propuesto por el Grupo).

aumento de 996 millones de nuevos soles para Programas de Proteccin
Social, como el Vaso de Leche,

incremento en 10 veces los fondos dirigidos a estimular a la Medianas y
Pequeas Empresas MYPES (de 65 millones de nuevos soles previstos
por el MEF, a 150 millones de nuevos soles planteados por el Grupo),
Incremento de 18 a 68 millones de nuevos soles para financiar proyectos
de gestin ambiental, Elevacin en 82 millones de nuevos soles (pasando
de 1,573 a 1,655) para el financiamiento de bienes y servicios a cargo de
los Gobiernos Regionales,

elevacin en 847 millones de nuevos soles del presupuesto destinado a
impulsar el sector agropecuario.
La cuestin presupuestal se hace ms crtica cuando se analiza el ritmo
en la ejecucin del gasto pblico. En general existe un serio retardo en la
ejecucin de los Presupuesto Institucionales de Apertura (PIM) y tambin en
70
los Presupuestos Institucionales Modificados (PIM). Reportes de agosto del

Ministerio de Economa y Finanzas sealan que, en promedio, ninguno de
los tres niveles de Gobierno (Nacional, Regional, Municipal) ha superado el
45% de la ejecucin de sus PIM en lo que va del 2009.

Existen al menos 3 consideraciones que explican al menos parcialmente estos

desfases en lo que respecta a los Gobiernos Regionales y Municipales:
un elevado y relativamente rpido crecimiento de la masa de dinero en las
Tesoreras de estos Gobiernos, los encuentra con procedimientos internos
y capacidades tcnicas radicalmente insuficientes para formular proyectos
(preinversin y Expedientes Tcnico), pero tambin para contratar su
ejecucin (o realizarlas directamente), para hacerles el seguimiento y
lograr su adecuada culminacin y entrega formal a la poblacin. Se trata,
como se ha sealado en algunos informes especializados, de un efecto
empacho,
la persistencia de trmites y exigencias de informacin, por parte del
Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) y de la entidad a cargo
de vigilar las compras y contrataciones del Estado, que hacia muy
complicado y a veces innecesariamente dilatada la presentacin de los
proyectos, para su validacin o autorizacin de gasto. Parte de estas
exigencias se han reducido recientemente, en mrito a las presiones
del Gobierno Central para apurar el gasto y tambin a los reclamos
de las propias autoridades locales y regionales. Si esta flexibilizacin
no se nutre de ciertas salvaguardadas tcnicas y econmica para la
aprobacin prioritaria y ejecucin de los proyectos (viabilidad, relacin
positiva de los Beneficios frente a los costos), podra derivarse a una
perversa aplicacin de inversiones carentes de sentido o con poca (o
ninguna) sostenibilidad47;
la transferencia a destiempo de los fondos del Tesoro Pblico Central a
las administraciones regionales y locales, lo cual encarece los procedimientos y puede hacer inoportunas las aplicaciones de inversin en obras
de infraestructura que se programan, por obvias razones, en enfocas de
ausencia de lluvias (en la sierra y en la selva).
47
Habra que esperar los resultados de la primera apertura de los procesos de implementacin de
los Ncleos Ejecutores, no solo en cuanto a la pertinencia y calidad de los proyectos, sino que
tambin a su real enlace coherente con los procesos propios de los Planes Concertados y de los
Presupuestos Participativos.
71
Es preciso hacer transparente la proyeccin presupuestal.

La pregunta que salta inmediatamente es si los ingresos tributarios incluyendo el impuesto a la renta y el IGV - para el 2010 aumentarn segn
las proyecciones del Marco Macroeconmico, por qu se disminuye tanto
el presupuesto de los gobiernos locales? En el caso de la fuente Canon
se justifica la baja porque el impuesto a la renta de tercera categora del
sector minero del ao 2009 caer fuertemente. En el caso del FONCOMUN
lo que ha hecho el gobierno es aplicar la detraccin por devolucin del
IGV (lo que significa un ingreso menor en un porcentaje promedio de
20%) y asignar este monto a las municipalidades mediante el Plan de
incentivo municipal por S/. 500 millones, condicionado a dos criterios, uno
de esfuerzo en la recaudacin de ingresos propios y, otro, de eficacia en
el gasto de inversin.
Tambin se ha incluido el Programa de Modernizacin Municipal por S/.
800 millones. Ambos sern manejados por el Ministerio de Economa.
Debe anotarse, que Los impuestos a los ingresos aumentarn en 11% y
el impuesto general a las ventas en 9,8% entre el 2010 y el 2014, segn
las proyecciones del MEF.
(Tomado de una nota tcnica elaborado por Epifanio Baca y Alejandra
Muoz, del Grupo Propuesta Ciudadana, en Octubre del 2009, uno de los
Informes del Grupo Propuesta Ciudadana).
i) Reforzamiento del CEPLAN
72
El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) debiera ser

fuertemente reforzado tcnica y econmicamente, condicionado a la presentacin y aprobacin por consenso de un Plan Estratgico de Desarrollo
Nacional 2010 2021, que est en proceso de construccin, y que, a juicio
de algunos especialistas que han estado participando en las Comisiones
Tcnicas Multisectoriales especialmente en los meses de Junio a Octubre del
2009, debiera ser revisadas, particularmente porque algunos sus 6 Ejes
estratgicos tocan temas comunes y articulables. Es el caso, por ejemplo de
los Ejes 3 y 5 que tratan respectivamente los temas de descentralizacin
y regionalizacin. Se espera culminar el Plan, para iniciar un esfuerzo de
validacin interinstitucional, pblica y privada, en los primeros meses del
2010, con el emblema de Plan Per 2021.
Es claro que este esfuerzo requiere de un mayor soporte poltico al ms

alto nivel y de los recursos logsticos, financieros y humanos que permitan
efectivamente una propuesta validable. De hecho, el presupuesto que se le
ha asignado en el 2010 resulta insuficiente para ameritar ese logro.

Tambin deberan procurarse la conformacin o el reforzamiento de Sistemas

de Planeamiento Estratgico Regionales, con sus respectivos Centros de
Planeamiento Estratgico Regionales, para formular los Planes de Desarrollo
Concertados a ese nivel e incluso, como ocurre con la Junta INTERNOR,
para impulsar proyectos de inters macroregional. Dos iniciativas concretas
de Planeamiento estratgico se han establecido en la escala regional; una
en el Gobierno Regional de La Libertad (funcionando) y otra en el Gobierno
Regional de Ayacucho (en suspenso).
j) Fortalecimiento tcnico y logstico de la Secretara de Descentralizacin

Es necesaria para poder cumplir con una gran cantidad de cometidos que
tiene, por diferentes flancos; entre ellos;
orientar las polticas de descentralizacin y dirigir una masiva campaa
de induccin social para situar este tema en las agendas de todos los
movimientos civiles, pero tambin del propio Gobierno Nacional,
dirigir y monitorear el Plan Nacional de Regionalizacin y el Plan Nacional
de Desarrollo de Capacidades, que amerita un tratamiento adicional en
el siguiente literal k),
atender y canalizar demandas mltiples de funcionarios municipales y
regionales,
orientar el desempeo de las Regiones Piloto, de las Juntas de
Coordinacin Interregional y de las Mancomunidades Municipales,
coordinar con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales,
impulsar los Planes de Inversin Descentralizada,
coordinar e impulsar los proyectos amparados por el programa de
Ncleos Ejecutores, tratando de que guarden la mayor correspondencia
posible con los procesos regulares mediante los cuales se formulan,
ejecutan y supervisan los Presupuestos Participativos. Garantizando,
adems, que se distancien absolutamente a posibles manipulaciones
partidarias electorales.
apoyar el desenvolvimiento del Plan de Desarrollo del VRAE,
completar los Planes de Transferencias de facultades o funciones,
73
participar en las polticas de Modernizacin y Descentralizacin del

Estado.
k) Rediseo e impulso del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades

El Plan de Desarrollo de Capacidades que lidera la Secretara de Descentralizacin de la PCM se ha organizado para facilitar la gestin corporativa
de los Gobiernos Regionales y Municipales. Cuenta con el apoyo financiero
internacional (BID). Sin embargo, por el volumen y la variedad de las demandas de estos Gobiernos y por la urgencia de empujar los procesos de
descentralizacin, debiera contar con mayores recursos.
En funcin de los requerimientos de mayor frecuencia de los Gobiernos

Regionales y Locales, es posible sealar que la capacitacin debiera focalizarse fuertemente en temas de gerencia integral, manejo presupuestal con
un enfoque de resultados, planeamiento estratgico para el desarrollo,
mecanismos de coordinacin interinstitucional para abordar conjuntamente
polticas, programas o proyectos de inters comn, formulacin y evaluacin
de proyectos de inversin, mecanismos de participacin ciudadana y procedimientos para compras de bienes o servicios.
A noviembre del 2009 se han venido desenvolviendo Diplomados de Gestin Pblica Descentralizada en Cajamarca, Piura y Apurimac, en virtud a
acuerdos con los Gobiernos Regionales y Municipales, y el auspicio de varias
universidades locales, as como de Organizaciones No Gubernamentales (es
el caso de CEDEPAS Norte en Piura) y asociaciones municipalistas (es el
caso de la Red de Municipalidades Rurales del Per REMURPE tanto en
Apurimac como en Piura).
l) Reforzamiento de los mecanismos de participacin popular
74
Los mecanismos de participacin popular en los Gobiernos Regionales y

Municipales (Comits de Vigilancia Ciudadana, Consejos de Coordinacin)
para involucrar a la sociedad civil organizada en los procesos de planeamiento estratgico, programacin presupuestara y vigilancia ciudadana;
as como en el desempeo mismo de los Gobiernos Regionales y Locales,
son avances formales del proceso de democratizacin de la gestin pblica
descentralizada, con respecto a los escenarios existentes hasta antes del
2000.
En este entorno, tal como se ha sealado recurrentemente en informes

del Grupo Propuesta Ciudadana (mediante Boletines denominados Vigila
Per), de la RED Per y de la Conferencia Nacional de Desarrollo Social
CONADES; as como por reportes de la Defensora del Pueblo, tendrn
que ampliarse y actualizarse las informaciones sobre el desempeo de ambos

niveles de Gobierno, y tambin del Gobierno Nacional, a travs de diferentes
medios de comunicacin y particularmente de sus pginas web.

Al respecto debern considerarse con mucho nfasis las debilidades en la

participacin y la representatividad que ha mostrado, en diferentes medidas,
una alta proporcin de los Consejos de Coordinacin Regionales (CCR) y
Locales o Municipales (CCL). En efecto, los Talleres para la formulacin y
validacin de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos en esas instancias de gobierno, han mostrado, frecuentemente, una
elevada desatencin de las organizaciones civiles, a veces la manipulacin
de las autoridades y la escasa utilizacin de criterios para definir y priorizar
objetivos, metas y proyectos.
m) Articulacin de la gestin de las diferentes formas de institucionales de integracin territorial

Es preciso resolver el rompecabezas de una gestin gubernamental manchada por funciones o atribuciones duplicativas o confrontacionales entre si.
En ese sentido sigue pendiente el complejo reto de definir cuales de estas
son exclusivas, compartidas o delegables para el Gobierno Nacional, los
Gobiernos Regionales- Departamentales, las Juntas de Coordinacin Interregionales, las Mancomunidades Regionales, los Gobiernos Provinciales,
los Gobiernos Distritales y los Gobiernos de Centros Poblados.
En diferentes grados, las propuestas sealadas requieren de la voluntad

poltica de las instancias ms elevadas del poder, tanto del Ejecutivo como
del Legislativo y de la participacin de la sociedad organizada para exigir
su cumplimiento. Por principio, los logros y mejoras de los procesos de
descentralizacin y regionalizacin como factores inherentes para construir
un mejor Estado y una mejor econmica, no surgirn de manera automtica
o natural. Sern, como ha ocurrido siempre, el producto de presiones o
negociaciones los poderes formales y los poderes fcticos. Bajo esta
hiptesis, las preguntas clave seran: Existen ahora las condiciones reales
para aspirar a que las propuestas aqu consignadas, y otras de su misma
estirpe, se logren? y Cules de ellas podran ser satisfechas en el corto
plazo y cuales otras tendrn que efectivizarse, por su complejidad, hacia el
mediano y el largo plazos?.
De otra parte, es crucial asumir que la heterogeneidad del armazn fsico,

social, econmico y ambiental del pas, obligar a que en la mayor parte de
las propuestas deban considerarse mrgenes de flexibilidad de manera que
sean compatibles con la realidad, y no al revs.
75
La apuesta descentralista en bsqueda de liderazgos

Una mirada panormica a la mayora de las propuestas descentralizadoras
en el Per, muestra que estas han sido inconsistentes o extremadamente
inorgnicas y parciales. Tal situacin ha sido marcada por la existencia de un
tipo de Estado, de un modelo econmico y de un ordenamiento del territorio,
que permiten la concentracin del poder en determinados grupos sociales,
sectores productivos y mbitos espaciales. El centralismo persiste en sus
races, por la ausencia, hasta ahora, de una consistente voluntad poltica
(del gobierno y de las organizaciones civiles) a favor de la descentralizacin,
que pase de las promesas y del discurso a las realizaciones concretas.
(Tomado del documento Propuesta de la Agenda Prioritaria para
Profundizar la Descentralizacin en el Per; RED Per- Iniciativas de
Concertacin para el Desarrollo Local. Lima. Octubre del 2008)
76
X.
RESTRICCIONES Y AMENAZAS
El cumplimiento de la agenda pendiente orientada a fortalecer y madurar los procesos de descentralizacin y reordenamiento territorial tendr que transitar por
un camino plagado de amenazas y restricciones. Algunas de ellas han sido ya
tomadas en cuenta en el decurso de los captulos anteriores. Sin embargo, como
cierre de este ensayo pudiera ser pertinente volver a ellos y agregarle algunos
argumentos ms afinados:
a) Insuficiente soporte poltico del proceso de descentralizacin, integracin regional y reordenamiento econmico del territorio, a todo nivel. Pone en riesgo
el esfuerzo dedicado a formular el Plan Nacional de Regionalizacin, su esperable legitimacin y su progresiva implementacin en base a la articulacin
de programas de alcances multidepartamental, multiprovincial o de manejo
integral de cuencas.
b) Persistencia de conflictos entre Departamentos, Provincias y Distritos, relacionados con la distribucin del canon y de las regalas mineras petroleras; con
el uso de recursos naturales y con las delimitaciones poltico administrativas.
Debilita las opciones de integracin socio econmica y no contribuye a una
gestin ms eficiente y antidepredatoria de nuestros recursos naturales.
c) Inequitativa distribucin del Presupuesto Pblico entre las tres instancias
(habra una cuarta si se conforma una Regin efectiva, paralelamente a la
instancias Regional Departamental vigente); particularmente si se perpeta
un alto porcentaje del gasto en el nivel del Gobierno Central. Implica contradecir el discurso descentralista y persistir en un modelo centralizador que esta
ampliamente cuestionado.
d) Mantenimiento de la corriente fragmentadora del territorio, particularmente
al nivel de mbitos territoriales con poblaciones pequeas y dispersas, y con
escasos recursos potenciales, que aspiran a convertirse en Municipalidades,
con la expectativa de obtener fondos pblicos. Esta tendencia dificulta el logro de procesos de desarrollo sostenibles en ese nivel y, otra vez, marcha a
contracorriente de la integracin territorial a escalas viables.
77
e) Vigencia y arrastre de la gestin Departamental y la oposicin abierta o

soterrada a gestiones territorialmente integradas, tanto por parte de la poblacin como de la burocracia pblica; estimulada por liderazgos (individuales o
institucionales) departamentalistas que el propio proceso electoral en curso
propiciara48. En ese sentido, varias investigaciones de campo (como la auspiciada por ProDescentralizacin), exhiben una importante predisposicin a
desconfiar de las opciones de integracin territorial, incluso en los esquemas
de las Juntas de Coordinacin Interregional. Las experiencias de regionalizacin frustradas (1987 - 1992) o abortadas (referendum del 2005) contribuyen
a esta predisposicin.
f) Carencia o insuficiencia de un Plan Nacional de Desarrollo, a cargo del CEPLAN, y de una propuesta de reestructuracin del Estado, que no permitan
encuadrar los procesos de ordenamiento territorial y de conformacin de
regiones efectivas, como expresiones de un nuevo Estado. En ese sentido,
el riesgo de una posible desarticulacin (e incluso colisin) entre las polticas
de ordenamiento territorial y de desarrollo fronterizo que estn liderando el
Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Relaciones Exteriores, respectivamente, con respecto a las propuestas que en ambos sentidos se incluiran en
las bases del Plan Nacional de Regionalizacin, a cargo de la Secretara de
Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, que debieran
estar definidas en el transcurso del primer trimestre del 2010.
g) Dbil impulso a las inversiones privadas descentralizadas, lo cual debilita las
perspectivas de ampliar la base productiva en las regiones y localidades fuera de
los centros urbanos emergentes y zonas que han concentrado los activos financieros, las tecnologas competitivas y las iniciativas mas fuertes de generacin
de proyectos de impacto. Esta situacin podra obedecer tanto a la escasa
predisposicin inversora de los agentes empresariales y a la persistencia de
mercados en declive como secuela de la crisis global, as como a la insuficiencia de estmulos fiscales a la inversin sin que se desfiguren las obligaciones
tributarias de las empresas.
48
78
Los procesos electorales del 2010 y del 2011 pueden tener dos derivaciones. Una positiva; en el
sentido de priorizar el tema de la descentralizacin tanto en trminos del debate y de su difusin
masiva, as como de su insercin en las plataformas partidarias. Otra negativa; en el sentido
de acentuar la estrecha perspectiva local o departamental de las apuestas partidarias que, de
conformidad con la Ley, opera en circunscripciones Distritales, Provinciales y Departamentales.
h) Persistencia de la crisis econmica y financiera globalizada y del mantenimiento

de un esquema econmico primario-exportador y concentrador; que afectaran el
crecimiento del PIB especialmente en los sectores que generen valor agregado
a las materias primas, del empleo, de los ingresos y, por lo tanto, e las tasas
de inversin en los diferentes territorios. Las proyecciones del crecimiento del
PIB previstas inicialmente por el MEF para el 2009 en el orden del 6.5& y que
bajaron posteriormente a menos del 3.0%. Analistas independientes del MEF
han asumido que, en rigor, el crecimiento promedio anualizado para el 2009 no
habra superado siquiera el 2.0%. En ese mismo sentido, las presunciones para
el desempeo del PIB para el 2010 si bien reconocen la posibilidad de llegar un
techo del orden del 5.5% en promedio, este nivel podra retrasarse si la crisis
mundial no se repliega en los prximos 8 a 12 meses. Un impacto directo sera
las menores disponibilidades de fondos derivados del Canon, no obstante la
recuperacin de algunos minerales (cobre).

Estas figuras se sustentan esencialmente en la siguiente apreciacin: La imagen

oficial de que el Per tiene blindajes para eludir la crisis mundial es engaosa,
por la obvia razn de que nuestra economa sigue siendo altamente dependiente
de las fluctuaciones en los mercados externos. Y en ese entorno entran a tallar
las restricciones impuestas por las desarmonas que afectan las exportaciones
e importaciones entroncadas con los Tratados de Libre Comercio. En efecto,
en el 2009 los sectores de confecciones, textiles y metalmecnica tuvieron una
cada que ha bordeado el 20% y las inversiones privadas se retrajeron en un
15% de lo previsto, tendencia que podra continuar en el 2010.
i) Desviacin de las polticas de integracin territorial e inversiones descentralizadas eficientes, como resultado de enfoques parciales sobre estos temas
en las plataformas partidarias posesionadas en las campaas electorales del
2010 y del 2011; pero tambin por la potencial ruptura de los candados que
supuestamente dispone el MEF para evitar que el gasto pblico sea desatinado
e insolvente, asumiendo que en ambas campaas el Gobierno Nacional buscara acelerarlo incluso en contra de los criterios de viabilidad y consistencia
del Sistema Nacional de Inversin Pblica.
79
ANEXOS
80
CUESTIONARIO PILOTO SOBRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN Y

LA CONFORMACIN DE REGIONES
El cuestionario, persigue recabar la opinin de autoridades y lideres de organizaciones
civiles sobre algunos aspectos centrales de los procesos de regionalizacin, en el
contexto de los objetivos dirigidos a la descentralizacin y al reordenamiento econmico
del territorio.
1. Cules son los argumentos fundamentales para sostener que la descentralizacin poltico administrativa y econmico productiva es un factor vital
para avanzar hacia el desarrollo sostenible del pas?
2. Cuales deben ser las estrategias ms relevantes de un reordenamiento
econmico del territorio49, que faciliten la integracin competitiva de mbitos
subnacionales?
3. Hasta que punto la conformacin de Gobiernos Regionales, definidas como
mbitos de decisin y gestin del desarrollo intermedios entre el Gobierno
Nacional y los Gobiernos Municipales (Distritales y Provinciales), es indispensable para lograr objetivos descentralistas?
4. Qu ventajas o beneficios concretos traera consigo la conformacin de regiones a partir de la fusin de Departamentos y/o Provincias, y/o de cuencas
y/o de Ejes de Desarrollo?
5. Qu factores o criterios son los ms importantes para la conformacin
de espacios subnacionales con perspectivas de operar como Gobiernos
Regionales?
6. Debieran haber plazos predeterminados para la conformacin de Regiones
a travs de la convocatoria a Referndum, tal como se practic en el 2005?
7. Que aspectos deben ser considerados en una Reforma del Estado en general y del Poder Ejecutivo en particular, para hacerlos compatibles con los
objetivos de la descentralizacin y de la regionalizacin?
49
El reordenamiento del territorio implica, bsicamente, a) reforzar ejes o circuitos de articulacin

econmica sustentados en redes urbanas jerarquizadas y sus entornos rurales, b) potenciar
los sistemas viales, portuarios e hidroenergticos, c) impulsar el aprovechamiento racional de
los recursos naturales, humanos, institucionales y financieros con importantes potencialidades
competitivas tanto en los mercados internos como en los externos.
81
8. Cules seran las funciones o facultades que seran de exclusiva responsabilidad de un Gobierno Regional, frente a las que le corresponderan al
Gobierno Nacional y a los Gobiernos Municipales? Cules podran ser las
funciones o facultades compartidas entre los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Municipales?
9. Cules son los factores que pueden entorpecer, frenar o hacer inconsistentes
las propuestas para conformar Regiones?
10. Qu rol deben jugar las Regiones Piloto50, las Juntas de Coordinacin
Interregional51 y las Mancomunidades Municipales en el establecimiento de
un Plan Nacional de Regionalizacin?
11. Cules deberan ser los aspectos ms relevantes de una reforma tributaria
con un enfoque descentralista, en el contexto del funcionamiento de Gobiernos Regionales52?
12. Qu tipo de roles y responsabilidades deberan cubrir las organizaciones
representativas de la sociedad civil en los esfuerzos dedicados a formular,
aprobar y coparticipar en la gestin de un potencial Gobierno Regional?
13. En referencia a las cuestiones anteriores, Cul debiera ser el alcance y el
contenido de un Plan Nacional de Regionalizacin?.
Una conformada por los Departamentos de San Martn y Amazonas, otra conformada por los
Departamentos de Ancash, Ucayali y Huanuco. En octubre del 2009 se han efectuado reuniones
de Consejeros y Presidentes de las Regiones de San Martn, Amazonas y La Libertad para conformar, a partir de los avances logrados en la Regin Piloto de Amazonas San Martn, una
Mancomunidad Regional. Tambin a fines de octubre se haba avanzado en la formulacin del
Expediente Tcnico que sustentara la conformacin de una Regin real o efectiva en base a las
actuales Regiones de Ucayali, Ancash y Hunuco.
51
La primera conformada por los Departamentos de Loreto, Amazonas, San Martn, Ucayali y Madre
de Dios, denominada Consejo Regional Amaznico-CIAM. La segunda conformada por los
Departamentos de Amazonas, Ancash, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, San Martn, Piura
y Tumbes, denominada INTERNOR). La tercera conformada por los Departamentos de Apurimac,
Ayacucho, Huancavelica, Hunuco, Ica, Lima y Pasco, denominada Concejo Interregional Centro
Sur CENSUR.
52
La cuestin est referida principalmente a la base o carga tributaria, a las fuentes y usos de fondos
y a los procedimientos para manejar los recursos financieros en los niveles regional y local.
50
82
ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIN

TEXTUAL
Esquema 1 Movilizacin de Recursos Potenciales como eje para Impulsar el

Desarrollo Nacional y Regional
Esquema 2. Movilizacin de Recursos para la Promocin del Desarrollo. Enfoque Econmico
Cuadro 1.
Secuencia Lgica para Impulsar Procesos de Desarrollo en

un Determinado mbito Territorial. (Matriz General)
Cuadro 2.
Corredores y Ejes de Integracin Regional
83
ESQUEMA 1
MOVILIZACION DE RECURSOS POTENCIALES
COMO EJE PARA IMPULSAR EL DESARROLLO NACIONAL Y REGIONAL
ENFOQUE: DESARROLLO HUMANO SUSTENTABLE
CONTEXTO: HETEROGENEIDAD FISICA, SOCIAL, ECONOMICA

DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO LOCAL PARTICIPATIVO
POTENCIAL DE
RECURSOS NATURALES.
POTENCIAL
DE
RECURSOS
HUMANOS.
FUNCIONES DE PRODUCCIN.
(UNIDADES O
CADENAS EMPRESARIALES)
POTENCIAL DE
RECURSOS ECONOMICOS Y
FINANCIEROS
84
POTENCIAL
DE
RECURSOS
INSTITUCIONALES.
ESQUEMA 2
MOVILIZACIN DE RECURSOS PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO. ENFOQUE ECONMICO
MARCO DE REFERENCIA
* MODELO ECONMICO: CRECIMIENTO; FORMACIN DE CAPITAL; DISTRIBUCIN DEL INGRESO.
* EXCLUSIN SOCIAL.
* ORGANIZACIN DEL TERRITORIO
* VISIN DEL DESARROLLO; DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN
COLECTIVA.
* ROL DEL ESTADO; GOBERNABILIDAD; DEMOCRACIA
* MECANISMOS DE COMPETITIVIDAD
GREMIOS EMPRESARIALES
Y LABORALES
GOBIERNO
OFERTA
EMPRESAS
PRODUCTORAS
* Estructura por Sectores

y Territorios
* Competitividades
........................
* Eslabonamientos
CONSUMIDORES
CENTROS DE CAPACITACIN
E INVESTIGACIN
DEMANDA
* Directa e Indirecta
* Nacional; Regional,
Local; Externa
OTRAS ENTIDADES
DE LA SOCIEDAD CIVIL
RECURSOS, SOPORTE FSICO Y BASE DE DATOS

* RECURSOS NATURALES, HUMANOS, ECONMICOS E INSTITUCIONALES.
* INFRAESTRUCTURAS DE APOYO A LA PRODUCCIN (ENERGA, VIAS DE
TRANSPORTE).
* REDES DE FINANCIAMIENTO; ASESORA EN PROYECTOS Y GESTIN
EMPRESARIAL.
* SISTEMAS DE INFORMACIN (MERCADOS Y PROCESOS TCNICOS).
BANCO DE PROYECTOS
85
CUADRO 1
SECUENCIA LGICA PARA IMPULSAR PROCESOS DE DESARROLLO
EN UN DETERMINADO MBITO TERRITORIAL
(MATRIZ GENERAL)
86
FASE I
* IDENTIFICACIN DE LAS PRINCIPALES POTENCIALI-DADES

RELACIONADAS CON SU BASE ECONOMICA COMPETITIVA
(SITUACIN Y PERSPECTIVAS)
* ANLISIS DE SUS FLUJOS DE INTERCAMBIO INTRA E INTER
REGIONALES (SITUACIN Y PERSPECTIVAS)
* IDENTIFICACIN DE PROBLEMAS Y CARECIAS (SITUACIN
Y PERSPECTIVAS)
FASE II
* DEFINICIN DE LA VISIN DE DESARROLLO HACIA EL

MEDIANO/LARGO PLAZO
* PROPUESTA DE LAS FUNCIONES SOCIOECON-MICAS
FUNDAMENTALES; EN EL CONTEXTO DEL DESARROLLO
NACIONAL E INTERNACIONAL
FASE III
* PROPUESTA DE LOS PRINCIPALES EJES, OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS PARA CUBRIR LA VISIN DE SU DESARROLLO;
* ESTABLECIMIENTO DE POLTICAS PARA MOVILIZAR SUS
RECURSOS POTENCIALES Y ELEVAR SU ARTICULACIN
SOCIOECONMICA CON OTROS MBITOS TERRITORIALES
FASE IV
* IMPLEMENTACION DEL PLAN. ESTABLECIMIENTO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS PRINCIPALES (IMPACTO, ARRASTRE).

* ESTRATEGIAS PARA ACTIVAR LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS (ASIGNACIONES INSTITUCIONA-LES, CRONOGRAMAS, FINANCIA-MIENTO; GESTIN)
FASE V
* MONITOREO Y EVALUACIN PARA EL RECICLAJE DEL

PROCESO
(INDICADORES DE EFICACIA, EFICIENCIA, OPORTUNIDAD)
CUADRO 2. CORREDORES Y EJES DE INTEGRACIN REGIONAL

Cdigo
Ejes y Corredores
Acciones para su desarrollo
Corredor Biocenico
Nor Orien tal (Paita,
Bayobar/Yurimaguas,
Sarameriza/norte de
Brasil). Piura, San Martn, Amazonas, Loreto
Carreteras Paita-Bayobar; YurimaguasSarameriza.Ferrocarril Interocenico Yurimaguas- Iquitos.Desarrollo de puertos

martimos y fluviales e hidrovasComplejo de
Fosfatos BayobarPotenciacin del Puerto de
PaitaPotenciacin de conglomerados urbano
rurales (Iquitos)Desarrollo agropecuario.
Cultivos y crianzas nativas
Eje Sierra Verde Norte

(Piura,
Amazonas, Cajamarca,
La Libertad, Ancash)
Carretera longitudinal de la Sierra Norte

Carretera Cajamarca-Celendn-Chachapoyas
Central Hidroelctrica de Manseriche. Plantas hidroelctricas de Balsas, Chadin y
Cumba
Forestacin de laderas y desarrollo agropecuario. Caf y Cacao.
Potenciacin de conglomerados urbanorurales: Cajamarca.
Eje Agroindustrial
Costa Norte (Tumbes,
Piura, Lambayeque,
La Libertad)
Optimizacin de sistemas de riego y drenaje

Autopista Trujillo-Chiclayo-Piura (Panamericana Norte).
Puertos de Salaverry y Eten
Complejos de riego y energa: Olmos, Chavimochic III, Puyango-Tumbes, Gallito Ciego,
Proyecto Especial Chinecas
Desarrollo turstico: Tumbes, Mncora; Chan
Chn, Sipn, otros
Potenciacin de conglomerados urbanorurales: Piura, Trujillo, Tumbes, Chimbote,
Sullana, Chiclayo
Reconversin agraria y agroindustria
87
88
Cdigo
Ejes y Corredores
Corredor Energtico
Biocenico Centro Sur
(Camisea, Ayacucho,
Pisco, Lima/Cusco/La
Oroya)
Planta de gas, Gaseoducto de Camisea y red

de gaseoductos secundarios.
Planta hidroelctrica de Chaglla.
Carretera Biocenica S. Juan de MarconaNasca-Abancay-Cusco-Puerto Maldonado/
Puno-Inapari
Desarrollo minero - metalrgico
Desarrollo de puertos: Pisco, San Juan de
Marcona
Potenciacin de ciudades: Ayacucho, Huancavelica, Pisco, Ica, Chincha Alta, Huancayo,
Abancay, Cusco
Corredor Biocenico
Central (Lima, La Oroya, Hunuco, Pucallpa/
Valle del Mantaro,
Tarma, Huancayo,
Cerro de Pasco/ Acre
y Cruceiro do Sul en
Brasil)
Carretera Huacho-Oyn-Pasco-HunucoAguayta- Pucallpa

Carretera Oxapampa-Villa Rica-Puerto Bermudez
Carretera Pucallpa -Cruceiro do Sul.
Ferrocarril Central (potenciacin) compatibilizada con la Carretera Central.
Desarrollo de puertos: Huacho Salinas,
Pucallpa
Hidroelctrica Junn (Satipo) y del Ro Cunas
Desarrollo industrial y minero
Agroindustria y ganadera
Potenciacin de conglomerados: Huacho,
Hunuco, Pucallpa
Cdigo
Ejes y Corredores
Eje Sierra Verde Centro

Sur (Ancash, Pasco,
Junn, Huancavelica,
Ayacucho, Apurimac,
Cusco)
Carretera longitudinal de la Sierra Central.

Ferrocarril Abancay-Choquequirao-Machu
Picchu. Carretera Huancayo- Ayacucho , y
Ayacucho - San Francisco. Carretera Ayacucho- Andahuaylas
Proyectos hidroelctrico de Vizcatn , Cuquipampa y Mollepata
Forestacin de laderas andinas y desarrollo
agropecuario
Electrificacin rural e interconexin elctrica a partir del Sistema Mantaro. Planta
hidroelctrica de Apurimac. Hidroelctrica
de Cachi (Ayacucho).
Gasoducto Regional de Apurimac
Circuito Turstico de Cusco. Abancay (Eje
Machu Picchu).
Agricultura y ganadera
Potenciacin de conglomerados urbanorurales: Huaraz,
Eje Biocenico
Sur Oriental (Ilo,
Matarani/P. Maldonado,
Iapari/Rondonia y
Acre en Brasil)
Carretera Biocenica de Sur, con sus ramales y variantesDesarrollo de la minera y la

metalurgia. Potenciacin de la Refinera de
Ilo.Interconexiones elctricasPotenciacin
de conglomerados urbano-rurales: Puerto
Maldonado, Juliaca, Ilo.Agroforestera y
acuicultura. Cacao, CastaaTurismo y biodiversidad y servicios ambientales (Reserva
del Manu)
Circuito Sur Altiplnico

(Ica, Arequipa, Puno,
Madre de Dios)
Desarrollo de carreteras: Cusco-Arequipa,

Juliaca-Desaguadero-BoliviaHidroelctrica
de San GabnRed de distribucin del gas
de Camisea.Planta cementera en PunoDesarrollo de hotelera, turismoDesarrollo
ganadero y textilPotenciacin de conglomerados urbano-rurales: Cusco, Arequipa,
Abancay, Puno
89
Cdigo
Ejes y Corredores
Eje Agroindustrial
Costa Sur (Arequipa,
Moquegua, Tacna/Matarani, Ilo)
Optimizacin de sistemas de riego y drenajeProyecto hidrulico Pampas Verdes.

Irrigaciones de Majes-Sihuas, Chili, Pasto
Grande y Tacna. Centrales hidroelctricas
de Lluta , Luclla y Molloco II y IIDesarrollo
agropecuario. Reconversin de cultivos y
agroindustriaPotenciacin de conglomerados urbano-rurales: Moquegua, Tacna
10
Eje de Desarrollo Selva

Alta (Tarapoto, La
Merced, VRAE, Tingo
Mara, Quillabamba)
Carretera Fernando Belande, ampliaciones,

mantenimiento. Carretera Tarapoto-JuanjuiTocache-Pucallapa-Puerto BermudezDesarrollo agrcola, forestal y agroindustrialSustitucin de cultivos de coca y desarrollo
integralPotenciacin de conglomerados
urbano-rurales: Tarapoto, La Merced, Quillabamba
11
Eje Pesquero y Energtico del Mar Territorial

(Perfil costero norte,
centro y sur)
Desarrollo de puertos, caletas y sistemas

de almacenamiento en fro: Lomas, Chala,
Marcona, Atico, Matarani, Ilo, Paita, Bayobar, Chimbote, El Callao. Infraestructuras
de embarque en Ventanilla, Megapuerto de
Las Salinas (Huacho).Carretera CamanQuilca-Matarani-Ilo-TacnaAfianzamiento
del Reservorio de Poechos.Desarrollo de
embarcacionesTransformacin de recursos
marinos. Pesca artesanal y pesca de altura.
Control de la biodiversidad y defensa de
especies en riesgoPetroqumica y red gasfera en Ica.
Nota: Complementariamente a los 11 Ejes; el estudio del CND postula el desarrollo de un Circuito Turstico en el Norte, un Circuito Turstico Central y un
Circuito Fluvial Amaznico (que articula bsicamente Pucallpa con Iquitos)
Fuente: Consejo Nacional de Descentralizacin. Plan Nacional de Desarrollo
Territorial 2004-2013. Lima, 2003.
Elaboracin: Propia. Ajustes a la estructura de los ejes y circuitos. Incorporacin
de proyectos que figuran en la cartera de Proinversin.
90
RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE

Los siguientes puntos refuerzan las consideraciones que tienen mayor relevancia
en el capitulo IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN.
1. El tema de la descentralizacin aparece en los primeros lugares de la agenda
gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y polticas pblicas
que configuran avances importantes pero an insuficientes para contrarrestar
el perfil centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato polticoadministrativo. Mientras este desfase ocurra, se alejarn las posibilidades
satisfacer objetivos de desarrollo equitativos y sostenibles para el pas en su
conjunto.
Bajo este argumento, se trata de develar los orgenes o causas estructurales
del centralismo y del inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica
cuestionar los patrones que rigen la economa y la estructura del Estado. Consecuentemente, nos obliga a construir nuevas alternativas imaginativas que
sustituyan estos patrones. Las puntualizaciones que aparecen a continuacin
no pretenden llenar ese desafo. Solo insinan la adopcin de algunas medidas
concretas que tampoco tienen un orden de prelacin. Aparecen entonces como
elemento que pueden funcionar como insumos parciales para es compleja
construccin.
2. La descentralizacin de la plataforma econmico productiva y del aparato
poltico administrativo son elementos que, sin duda, cubrirn un amplio men
del debate propio de las elecciones del 2010 y del 2011. Para que en ese escenario electoral que ya muestra serias conflictividades pero tambin vacos en
sus contenidos programticos, las organizaciones con una visin descentralista,
sean estas oficiales o privadas (Organismos No Gubernamentales, Colegios
Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales, Universidades; Frentes
de Desarrollo Locales), debieran empujar a los contendores electorales para
explicitar sus propuestas descentralistas con la mayor consistencia posible.
Esta posibilidad ser ms eficiente si se parte de balances rigurosos entre
los logros y las insuficiencias detectados. Quiz sea el Acuerdo Nacional el
escenario ms adecuado para auspiciar estos intentos, considerando que la
octava Poltica de Estado del Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor
91
de la descentralizacin.
3. La reforma o modernizacin del Estado en general y del Poder Ejecutivo en
particular debieran considerar la insercin en la arquitectura gubernamental
de estructuras orgnicas y mecanismos de gestin que garanticen la mejor
atencin a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendran que precisarse
con mayor rigor las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de
Gobierno (Nacional, Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la
denominacin Regional es una ficcin transitoria de espacios cuya cobertura
alude finalmente a conglomerados departamentales o provinciales aunados
por expectativas y potencialidades comunes.
4. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su
desempeo, como son la confusa representacin de los Gobiernos Municipales
y la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestin es
fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como un mecanismo idneo para articular y consensuar estrategias de gestin y polticas de
desarrollo compartidas entre las tres instancias territoriales de Gobierno.
5. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde
el Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Pblicos Descentralizados,
Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Segn
los Planes Anuales de Transferencias que coordina la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, a inicios del 2010 se ha
cumplido con transferir ms del 90% de funciones o atribuciones a las instancias
regionales. Sin embargo, ests no se han acompaado de modo paralelo o,
mejor an, de manera previa, con los recursos humanos, logsticos y financieros
suficientes. El resultado de esta discrepancia se patentiza en la inadecuacin
del ritmo y de la calidad del gasto. Dos respuestas pueden atenderse frente a
este fenmeno perverso:
a) el reforzamiento sustantivo de los programas de capacitacin aplicados a los
cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos Regionales, en materia
de proyectos, presupuestos, planeamiento estratgico y gestin gerencial,
b) estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles en
el desenvolvimiento de sus funciones.
92
6. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las

Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad
Ministerial, y el desempeo de las Gerencias de los Gobiernos Regionales.
Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las
Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, polticas
y proyectos seguirn amenazados por su incompetencia y se mantendrn
mecanismos burocrticos ineficientes y onerosos.
7. Es tambin pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o Tenientes
Gobernadores, considerando que, en trminos orgnicos, se superponen o
conflictan con el mandato de los Alcaldes y autoridades regionales; complicando la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales.
8. Deberan ser mucho ms categricas y explcitas las estrategias dedicadas a
reordenar econmicamente el territorio. Siguen siendo frgiles y extremadamente parciales y desconectadas entre s, en todos los estratos del Gobierno,
las polticas dedicadas a armar corredores o circuitos econmicos sustentados en redes viales y energticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la
gestin integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construccin de
espacios amplios donde se generen economas de escala para atender con
mayor eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y
los servicios a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno.
Al respecto deben resolverse prontamente los contenidos de las Estrategias
de Ordenamiento Territorial y la Ley de Ordenamiento Territorial que se vienen
armando por el Comit Tcnico Multisectorial de Ordenamiento Territorial liderado por el Ministerio del Ambiente. En ese entorno, debieran articularse las
propuestas de ordenamiento territorial que se inscribirn en las bases del Plan
Nacional de Regionalizacin que est impulsando la Secretara de Descentralizacin y tambin en las polticas que al respecto sern incorporadas en el
Plan Estratgico de Desarrollo Nacional al 2021 a cargo del Centro Nacional
de Planeamiento Estratgicos (CEPLAN).
Dentro de esta temtica territorial, han sido dbilmente tratados los agudos conflictos sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional,
abusivo y depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no
renovables. El desbosque masivo, la contaminacin de las tierras y aguas por
los relaves mineros constituyen un riesgo grave que ni la prctica regulatoria
93
del Estado ni la normatividad han sido capaces de revertir. En muchos casos el

lema de la Responsabilidad Social y Ambiental de los emprendimientos mineros,
gasferos o forestales; pero tambin los Estudios de Impacto Ambiental (EIA),
los Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA) y las propuestas
de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) siguen siendo un mito.
A este respecto, es cada vez ms claro que tendr que ser el Estado envuelto
por objetivos de desarrollo sostenible y de respeto a los derechos de las mayoras, donde tambin se incluyen a las Comunidades Nativas y Campesinas, el
que tendr que arbitrar equitativamente los lmites de las actividades extractivas
cuando comienzan a amenazar la pulcritud del ambiente, la supervivencia de
grupos poblacionales y el mantenimiento de las Reservas Naturales tanto como
las reas de Amortiguamiento y los cursos de agua.
9. Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalizacin, en el
sentido de que all no se delimitarn Regiones formales, como entidades de
gobierno con sus respectivas autonomas polticas y administrativas. La opcin
planteada por la Secretara de Descentralizacin propone ms bien escenarios
territoriales alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposicin
para articular vocaciones econmicas, geogrficas, culturales e institucionales;
as como proyectos de inters comn. Se asume que la maduracin real de
estas vocaciones viabilizar progresivamente la configuracin de Regiones
formales (macroregiones); evitando as las frustraciones de los ejercicios regionalizadores anteriores; particularmente del ocurrido en el Referendum de
octubre del 2005.
Esos intentos abortados han impregnado el imaginario social con una actitud
indiferente cuando no recelosa o negativa frente a las posibilidades de impulsar ahora procesos de regionalizacin. El manejo tradicional de la gestin
descentralizada o desconcentrada en mbitos Departamentales tanto ahora
como cuando operaban los Consejos Transitorios de Administracin Regional
de los aos 90`, ha favorecido la perspectiva Departamentalista en contra de
la proyeccin propiamente regional (macroregional). Un elemento tambin
negativo que discurre en contra de procesos integracionistas aparece en el
comportamiento de lideres polticos que operan bajo el manto de intereses
individuales o de chauvinismos restringidos a los espacios departamentales
y locales.
94
10. La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinacin Interregionales, Regiones

Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y Gobiernos Regionales Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas de
articulacin e integracin de territorios. Sin embargo, son notorias las dificultades y conflictos que surgen cuando se trata de definir el tratamiento funcional
y presupuestario de programas o proyectos en esa diversidad de formaciones
institucionales, algunas de las cuales carecen incluso de soportes legales. Pareciera ser pertinente, entonces, la determinacin de procedimientos y normas
reguladoras para la designacin de unidades ejecutoras y programadoras en
cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos de Ejecucin, bajo el patrocinio de
la Secretara de Descentralizacin y del Ministerio de Economa y Finanzas.
11. Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de
participacin popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente
a los procesos de formulacin, ejecucin y monitoreo de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales
y Regionales Departamentales. No obstante, es reconocible de manera
directa o a travs de los Informes de la Defensora del Pueblo y de la Mesa
de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, que, en la prctica, estos
mecanismos son, en un alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de
situacin se debe a que los Talleres, las convocatorias y la normatividad son
insuficientes o sesgados y a que persevera una conducta de parte de la poblacin que no es favorable a involucrarse en debates colectivos an si estos
tocan temas que la afecta directamente.
12. La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se
consignan recursos pblicos para las instancias regionales departamentales
y locales o municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a
que se trata de un asunto crucial para los procesos de descentralizacin. En
efecto, y a pesar de la configuracin de un Grupo o Mesa multi institucional
para avanzar en la reforma fiscal con una ptica descentralista, se mantienen
latentes una serie de ambigedades, inercias y deformaciones que tendrn
que corregirse. Entre ellas:
a) la relativamente baja carga tributaria (alrededor del 13 15% del PIB) para
solventar el gasto pblico en las magnitudes que permitan responder a las
demandas crticas,
b) la distribucin inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre los
95
sectores e instancias territoriales de gobierno,

c) los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon, sobre
canon y regalas; as como los Fideicomisos establecidos por algunas empresas
mineras y los Fondos de Solidaridad que tambin algunas empresas Mineras
han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son muy voltiles, en
reemplazo de un impuesto a las sobreganancias empresariales, tal como fue
originalmente concebido,
d) prcticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,
e) recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captacin
impositiva en la forma de impuestos directos.
96
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS, NORMAS BSICAS Y CARTOGRAFA

GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIN, REORDENAMIENTO ECONOMICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIN

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PNUD;
Decreto Legislativo 995 del 05-02-2004; Ley de Descentralizacin Fiscal.
Decreto Legislativo 1088 del 28-06-2008; Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
(CEPLAN).
Decreto Supremo No. 013-2009-MINAM, del 12-62009, que modifica el
artculo 14 (referido conformacin del Comit Tcnico Consultivo de Ordenamiento Territorial) del Decreto Supremo No. 087-2004-PCM, que aprob
el Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica ZEE.
Proyecto de Ley General de Ordenamiento Territorial del Per. Ministerio del
Ambiente. Octubre del 2009.
III. CARTOGRAFA GENERAL

Mapa poltico administrativo: Departamentos y Provincias.

Mapa topogrfico altitudinal.
Mapa hidrogrfico.
Mapas de las principales cuencas y subcuencas.
Mapa de la red vial y ferroviaria de nivel nacional; incluyendo las vas de
integracin sudamericana promovidas por el IIRSA.
Mapa con la ubicacin de puertos (fluviales y martimos) y aeropuertos.
Mapa con la ubicacin de los proyectos hidroenergticos y de riego.
100
Mapa con la ubicacin de los principales distritos mineros

Mapa con la ubicacin de los principales proyectos de ductos gasferos y
centrales generadoras de energa producida por gas.
Mapa con la ubicacin de los corredores econmicos interprovinciales auspiciados por el Proyecto PRA de USAID y por Proinversin.
Mapas de Zonificacin Ecolgica Econmica
Mapas de riesgos generados por eventos naturales extremos o por procesos
de afectaciones en el suelo o en las cuencas, provocados por el hombre
(antrpicos).
101
RAL LIZRRAGA BOBBIO

Economista de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Con estudios de
Post Grado en Desarrollo Econmico en la Universidad de Chile y en Planeamiento Regional y Urbano en la Universidad de Puerto Rico.
Consultor para el Monitoreo del Plan Nacional de Regionalizacin que lidera
la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Consultor en descentralizacin de la Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD Per).
Asesor en la conformacin y reforzamiento de Centros Regionales de Planeamiento Estratgico en La Libertad y Ayacucho.
Coordinador Ejecutivo y/o Asesor de Programas Integrados de Desarrollo en
Zonas Prioritarias; en Ancash, Cajamarca, Lambayeque, Ayacucho, Apurimac,
La Libertad, Puno; Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Panam.
Director de Planificacin Regional y Coordinador de la Regin Norte del Instituto Nacional de Planificacin (INP). Director del Programa de Asesoramiento
Tcnico a las Corporaciones Departamentales de Desarrollo (PAT CORDES).
Analista de Crditos y Gerente de Sucursales de la Corporacin Financiera de
Desarrollo (COFIDE).
Catedrtico en los cursos de Anlisis Econmico, Desarrollo Econmico, Planeamiento y Gestin del Desarrollo Regional y Local. Universidad Nacional Mayor
de San Marcos, Universidad Nacional de Ingeniera, Universidad Nacional de
Huamanga y Universidad Nacional del Centro del Per.
Ha publicado varios libros y ensayos sobre Descentralizacin, Planeamiento
y Gestin del Desarrollo Local Participativo. Es coautor de los Informes sobre
Desarrollo Humano del PNUD (2002, 2005, 2006).
Director de Actividades Acadmicas y Profesionales del Colegio de Economistas
de Lima. Periodo 2010-2011.
102

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involucrados por mandatos constitucionales diversos pases de la Regin Andina,

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La concentracin territorial de las rentas, el desaprovechamiento de nuestros

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Clasificacin de los Departamentos

Elaboracin: Macroconsult SA.

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. Hacia el 2009, el 71.7% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) estaba adscrita a

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de los recursos naturales. En el 2008 el 76% de las exportaciones fueron

c) inadecuada organizacin econmica del territorio, que dificulta la articulacin

. Es paradjico que, desde su perspectiva econmica liberal, Hernando De Soto, representante

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III. LAS POTENCIALIDADES COMPETITIVAS FRENTE AL

En una exposicin reciente, en diciembre del 2009, el Profesor de la Universidad de Harvard,

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Esto ocurre cuando la combinacin de los recursos y capitales adscritos a

Para que las potencialidades competitivas se efectivicen con un alto grado

de eficiencia y viabilidad en mbitos regionales, zonales o locales, se requiere

Marco legal de la competitividad Regional.

Potencialidades competitivas: yacimientos mineros, tierras labrantas, cuadros profesionales y/o

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FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIN Y LA REGIONALIZACIN

En base las consideraciones anteriores, los factores ms importantes que rodean

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trumentales la conformacin de regiones efectivas, esto es con autonomas

A la cual se incluira La Libertad; conforme a lo acordado en la reunin sostenida los das 22 y

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d) remocin de los conflictos que se han venido sucediendo por desencuentros

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c) existen indicios de que no todos sus impulsores formales (Presidentes

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El Plan previsto tiene, tal como se ha mencionado en el esquema presentado