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DISEO INSTITUCIONAL Y
LEGITIMIDAD COMPROMETIDA
Brian F. Crisp
La legitimidad de los regmenes democrticos radica en la percepcin de que los
mecanismos de participacin estn abiertos a todos los actores y que dicha participacin es
influyente a la hora de definir las polticas. Estos mecanismos de participacin pueden
incluir cualquier cosa, desde el voto hasta los lobbys, pasando por las manifestaciones
pblicas. La definicin de polticas puede incluir el realizar un referndum que las
implemente, la eleccin de quienes llevaran dichas polticas a cabo e incluso el convencer
a los diseadores de las polticas de una posicin determinada. Estos requerimientos
aparentemente obvios se complican por el hecho de que la legitimidad est en los ojos de
quien la mira, y en cualquier escenario poltico hay ms de un actor mirando. As, un
sistema democrtico basado nicamente en una forma de participacin puede ser percibido
como legtimo por algunos actores, y puede ser percibido como ilegtimo a los ojos de otros
actores (Held y Krieger, 1983). Por ejemplo, a grupos minoritarios, incluyendo a la Iglesia
Catlica, a las Fuerzas Armadas y al sector empresarial, puede asustarlos la idea de un
sistema donde las polticas se definan nicamente por expresiones masivas de la opinin
pblica. Por otro lado, sus temores pueden ser reducidos si el sistema les provee de
oportunidades para persuadir a quienes tomas las decisiones en contextos donde la
superioridad numrica no sea determinante.
Este concepto de legitimidad diferencial resulta clave para entender la crisis del
sistema poltico democrtico venezolano, y su casi destruccin. El rgimen se haba
construido de manera que fuese legtimo tanto para la masa de ciudadanos (votantes), la
Iglesia Catlica, las Fuerzas Armadas, los trabajadores organizados (representados por la
Confederacin de Trabajadores de Venezuela CTV), y el sector empresarial (representado
por la Federacin de Cmaras de Comercio FEDECMARAS). La Iglesia Catlica y las
Fuerzas Armadas fueron aplacadas gracias a la promesa de que su existencia y sus
prioridades no apareceran en la agendai que incorporaran los votantes a travs de
elecciones libres y justas, y los sectores patronal y obrero fueron disuadidos al drseles
acceso a los diseadores de polticas a travs de comisiones consultivas y la administracin
pblica. Era posible equilibrar todos estos factores por que sus mecanismos de
participacin estaban completamente institucionalizados y garantizados. Los votantes
escogan a los agentes decisores de entre partidos en competencia, principalmente Accin
Democrtica (AD) y Copei (Comit de Organizacin Poltico-Electoral Independiente,
Partido Socialcristiano), y estos decisores consultaran a su vez con las asociaciones
representativas de los sectores patronal y obrero durante el proceso de diseo de polticas.
Esta receta bsica mantuvo su legitimidad a lo largo de dcadas. Sin embargo, a medida que
la sociedad venezolana y la economa poltica internacional evolucionaran, la receta que
haba sido usada para disear polticas y generar legitimidad perdi su fuerza legitimadora.
Una mirada de propuestas han sido presentadas como los medios para reestabilizar el
rgimen democrtico, pero, para identificar cul propuesta sera la adecuada, se hace
necesario entender, en primer lugar, porqu ocurri tal declive de legitimidad. El vnculo
1
entre los xitos iniciales de la democracia venezolana, su crisis ulterior y su posible futuro
recaen en su diseo institucional. No queremos decir con esto que la estabilidad de una
democracia dependa nicamente de problemas de ingeniera constitucional. Muy al
contrario, las instituciones son apenas unas de tantas caractersticas que se deben tomar en
cuenta, y, lo que es ms, las instituciones no son el simple resultado de diseos
intencionados (constituciones incluidas). Sin embargo, las instituciones son muy
importantes para entender la historia reciente de Venezuela, debido a la forma en que estas
instituciones interactan con los cambios sociales y econmicos. Apreciar esta interaccin
requiere cierta perspectiva terica, el neoinstitucionalismo, que privilegia marcadamente
a lo poltico sobre lo social y lo econmico.
El neoinstitucionalismo ya no es tan nuevo. Los cientficos polticos han hablado
de esta perspectiva terica por lo menos desde 1984 (March y Olsen, 1984). ii No hay un
acuerdo generalizado sobre lo que implicara la adopcin de tal esquema, pero es posible
delinear algunas ideas comnmente sostenidas. En primer lugar, una preocupacin por la
fuerza causal de las instituciones, reconociendo que las estructuras y reglas formales
componen un contexto estratgico dentro del cual los actores tomas sus decisiones. En otras
palabras, las reglas y las estructuras pueden influenciar las preferencias, comportamiento y
capacidades de los actores. Las aspiraciones, objetivos y deseos de un grupo, la manera
cmo se maneja para conseguirlas y sus posibilidades de xito estn todas condicionadas
por el contexto institucional y las reglas de juego. Adems. las instituciones no son
meramente el resultado automtico de los cambios culturales, econmicos y sociales, as
que el cambios histrico puede ser episdico o difcil de determinar. Lo social y lo
econmico puede evolucionar mientras el cambio institucional queda a la zaga. Este
desfase implica que los resultados concernientes a las estructuras y la reglas obtenidas en el
pasado pueden constreir las opciones presentes. Puede parecer difcil hacer excepciones
frente a tales ideas mientras consideramos lo que el neoinstitucionalismo no implica. La
revolucin behaviorista signific que los cientficos polticos se enfocaba en los atributos
y comportamiento de los individuos y los grupos que stos formasen. Algunas veces, sin
embargo, este nfasis no lograba responder por las diferencias en el contexto estratgico
dentro del cual los actores se desenvolvan (Thelen y Sterino, 1992:4-5). Al adoptar un
enfoque institucionalista significa que no podemos asumir que las instituciones, las
estructuras y las reglas se adaptan de manera ptima al ambiente donde se desarrollan. El
cambio histrico puede no ser del todo eficiente. esto implica, adems, que los resultados
polticos no son, meramente, agregados de comportamientos individuales, los resultados de
la interaccin social o el reflejo de los hechos econmicos (March y Olsen, 1984, Krasner,
1988, Koelbe, 1995). Las estructuras institucionales tienen reglas, normas, expectativas y
tradiciones que limitan sobremanera el libre juego de la voluntad y el clculo individuales
al servir de contexto estratgico dentro del cual los actores no slo deciden pero adems
determinan sus preferencias.
Al usar una perspectiva institucionalista para analizar la democracia venezolano, se
revelan una serie de caractersticas que ayudan a explicar su fortaleza original, su
inestabilidad reciente y las posibles rutas de su reconsolidacin. La legitimidad de la
democracia venezolana recaa en las instituciones que hacan al rgimen aceptable ante la
masa de ciudadanos (votantes) y ante dos grupos de inters muy importantes: Fedecmaras
y la CTV, as como a los sectores socioeconmicos que stos representaban. La vieja y
tradicional frmula para formular polticas y generar legitimidad se basaba en que los
votantes escogan a los diseadores de polticas de entre partidos en competencia,
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principalmente Ad y Copei, y que stos decisores electos consultaran con los sectores
patronal y obrero (y sus organizaciones representativas) el en proceso de formacin de
polticas. Debemos analizar todas las instituciones involucradas en este proceso de manera
que podamos entender por qu un sistema que funcionaba aparentemente tan bien perdi su
legitimidad. Estas instituciones incluyen al Congreso, la Presidencia de la Repblica, el
sistema electoral (que fundamenta la composicin de las ramas ejecutiva y legislativa del
Poder Pblico), y los canales consultivos creados para incorporar estos grupos de inters.
EL CONGRESO
La Constitucin venezolana de 1961 otorga al Congreso amplios poderes en relacin con el
poder Ejecutivo (Mainwaring y Shugart, 1997; Carey y Shugart, en imprenta). En primer
lugar, puede votar negativamente la devolucin de una ley por parte del presidente con una
mayora simple1 la que se necesita originalmente para aprobar una ley. En segundo lugar,
no hay reas demasiado importantes que le sean reservadas al Ejecutivo para su
introduccin en el proceso de formulacin de polticas. En algunos pases, la presidencia
tiene el derecho exclusivo de introducir proyectos de leyes fiscales y tributarias, pero en
Venezuela el poder legislativo puede considerar cualquier tema que crea importante, y
cuando una mayora se ha formado alrededor de una posicin particular, el legislativo
puede fcilmente aprobar dicha poltica por encima de la resistencia gubernamental.
Sin embargo, y a pesar de stas caractersticas, el poder legislativo ha tenido un rol
bastante pasivo; ha aprobado apenas un promedio de 28 leyes anualmente, lo que es una
cifra relativamente baja (Coppedge, 1994). La estructura de los comits y oficinas del
parlamento han estado tan poco desarrolladas que su capacidad investigativa y de consulta
a la sociedad civil era mnima. Los parlamentarios individuales no tenan, virtualmente,
ningn presupuesto o equipo humano que manejar, lo que socavaba su capacidad para
desarrollar lazos con sus circuitos regiones y para disear, redactar y/o proponer trabajos
legislativos complejos.
Estos factores que promovan la debilidad del congreso como institucin y evitaban
que ste aprovechara los poderes que le garantizaba la Constitucin, fueron resultado de las
altamente disciplinadas fracciones parlamentarias. Los parlamentarios estaban atados por la
disciplina partidista y por lo tanto no podan ser persuadidos, as que no haba ningn
inters para que los grupos de inters hicieran lobby. Los parlamentario no decidan por
ellos mismos su posicin sobre alguna votacin (tomaban la lnea de acuerdo a las lites del
partido) por lo que no haba razn alguna para que tuvieran un equipo de trabajo muy
grande o muy profesional. Los parlamentarios eran esencialmente responsables slo ante
las lites de los partidos a los que pertenecan, ms que a una poblacin de votantes. Esta
lealtad, que puede ser considerada como una vulnerabilidad, significaba que los
1
N. del T. : El autor habla en este punto de un suspensive veto, figura que no existe en la Constitucin venezolana de 1961.
Entendemos que el trata de hacer comprensible a lectores norteamericanos el proceso de formacin de leyes venezolano. A diferencia
de los EEUU, donde el Presidente puede vetar una ley al no firmarla, el Presidente Venezolano, que no disfruta de la figura del veto,
no puede de plano negarse a firmar una ley sancionada por las cmaras, sino que debe solicitar al Congreso su reconsideracin,
mediante exposicin razonada, dentro de los diez das siguientes al da en que la recibi (CN, Art. 173). Luego de su devolucin, las
cmaras pueden, es cierto, sancionar la ley devuelta sin considerar las observaciones presidenciales con una simple mayora, pero, al
hacerlo as, no termina el proceso: el Presidente tendra una segunda oportunidad de solicitar reconsideracin (aunque no est
obligado a ello); esta oportunidad no existe en caso de que las cmaras adopten una decisin por las dos terceras partes de los
presentes. Una simple mayora puede sancionar la ley de manera definitiva luego de la segunda peticin de reconsideracin por parte
del Presidente; una vez sancionada esta ley, el Presidente debe promulgarla dentro de los cinco das siguientes a su recibo.
presidente, estas coaliciones se han comportado de manera similar, pero no tan racional o
activistamente, como lo hara una mayora parlamentaria del partido de gobierno (o de un
partido especfico que es mayora en ambos poderes). Cuando estas coaliciones se forman
en contra del presidente, stas han tratado de comportarse como un gobierno dividido
(poderes ejecutivo y legislativo controlados por partidos distintos), pero su falta de unidad
hizo difcil mantener la coalicin en pie, dada la oposicin del presidente y de su partido
2.1.- El Partido de Gobierno en el Congreso
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Senadores
Diputados
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parlamentario. Han habido perodos constitucionales en los que una mayora progubernamental ha prevalecido. En estos casos, un presidente de Accin Democrtica
(Betancourt, Prez [1974-1979] y Lusinchi) fue apoyado por una mayora parlamentaria de
AD en ambas cmaras. En estos casos el legislativo actu de manera unitaria, ms que
como una figura independiente dentro del proceso de formacin de polticas, habilitando a
la presidencia para gobernar por decretos por perodos de un ao (el gobierno presidencial
por decreto ser analizado en el siguiente apartado). Nunca ha habido un perodo donde un
solo partido de oposicin controlase la mayora en ambas cmaras. As, la situacin en la
cual deberamos suponer que el legislativo asumira por completo su rol como institucin,
nunca se ha dado en Venezuela. Por qu no?
Hay explicaciones institucionalistas para la composicin partidista del gobierno, y,
en particular, del por qu Venezuela nunca ha tenido una situacin de gobierno dividido
5
LA PRESIDENCIA
As como una simple lectura de la Constitucin parecera indicar que el poder
legislativo venezolano es fuerte, tambin nos dira que la figura del presidente es dbil, no
slo al compararlo con el poder legislativo sino adems al compararlo con otros poderes
ejecutivos del continente. El Presidente de la Repblica apenas cuenta con la capacidad de
devolver leyes al Congreso (una suerte de veto de suspensin que puede ser neutralizado a
travs de una mayora simple en el parlamento), no tiene derechos exclusivos para
introducir proyectos de ley sobre ciertos temas, y no tiene la autoridad para emitir decretos
a discrecin, por lo que no tendra el poder de legislar sin el consentimiento del Congreso.
Sin embargo, tiene el derecho de introducir leyes y a tres tipos de autoridad por decreto. El
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presidente tiene autoridad para dictar las reglas, simplemente, en la fase de ejecucin de la
ley; puede, empero, ser habilitado para elaborar decretos con fuerza de ley en ciertas
materias para las que le autorice el Congreso, y puede asumir el gobierno por decreto en
estado de excepcin (al suspender o restringir las garantas constitucionales). El presidente
resulta un actor autnomo y fuerte cuando posee estos poderes. La centralizacin del poder
en el Poder Ejecutivo resulta clave para comprender la crisis de legitimidad, dado su
impacto en la responsabilidad gubernamental. El poder Ejecutivo es grande, pero el
presidente es su nico oficial electo, y no puede aspirar a la reeleccin inmediata. Por o
tanto, la autoridad en el proceso decisorio recae primordialmente en una rama del poder
pblico que no es muy susceptible a la evaluacin popular.
El poder de la rama ejecutiva para introducir proyectos de ley no implica que los
presidentes han sido capaces de evitar que algunos legisladores hayan adoptado ciertos
temas para su discusin y para introducir proyectos de ley propios, que los Presidentes no
tratarn de anticipar lo que el Congreso pueda considerar aceptable, o que el Congreso haya
sido restringido formalmente en su capacidad de modificar o rechazar las proposiciones del
Presidente. Esto, sin embargo, tampoco implica capacidad y experticia tcnica/poltica
necesaria para la elaboracin de leyes, el poder de determinar la agenda poltica, y, de modo
ms general, los recursos (especialmente dinero) para llevar acabo alguna poltica, por parte
del Poder Legislativo. El Poder Ejecutivo ha dominado consistentemente la agenda
legislativa --de toda la legislacin aprobadas por cualquier Congreso, no ms de un 25%
tuvo sus orgenes dentro del legislativo, y, como promedio, un 84% de toda la legislacin
venezolana entre 1959 y 1995 fue introducida por el Poder Ejecutivo.
Podramos esperar que un Congreso controlado por la oposicin introduzca ms
proyectos de ley que uno controlado por el partido de gobierno, pero este relativamente
consistente desequilibrio entre stas dos ramas del poder pblico se mantiene sin importar
un cambio en la situacin del partido de gobierno en el Congreso. Por ejemplo, de la
legislacin aprobada por un Congreso con mayora de parlamentarios del partido de
gobierno (durante el gobierno de Betancourt, el primer gobierno de Prez y el gobierno de
Lusinchi), un promedio de 87 por ciento tuvo sus orgenes en el Poder Ejecutivo. An
cuando el partido de gobierno careca de, inclusive, una coalicin mayoritaria pro-gobierno
(durante los dos perodos de Caldera y el perodo de Herrera Campins), un promedio de 83
por ciento de la legislacin tuvo sus orgenes en el Poder Ejecutivo.
Un anlisis breve de cmo los presidentes han usado su competencia para dictar
decretos ilustra el grado en el cual stos pueden ejecutar sus programas sin ni siquiera tener
que presentar sus proyectos al Congreso. El artculo 190 (ordinal 10) de la Constitucin le
permite reglamentar total o parcialmente las leyes aprobadas por el Congreso. En
Venezuela, cientos de miles de stos decretos reglamentarios fueron dictados bajo cada
gobierno. Se supona que estos decretos no podran cambiar el espritu, propsito y razn
de las leyes, pero hay al menos dos razones que nos hacen suponer que stos han podido
alterar a las leyes. En primer lugar, la gran cantidad de decretos dictados en relacin con el
nmero de leyes aprobadas indica que los presidentes habran estado, de hecho, llevando a
cabo sus propias polticas. El Congreso aprueba un promedio de 28 leyes por ao (o 140
por perodo constitucional) y sin embargo algunos presidentes han dictado varios miles de
decretos. En segundo lugar, los decretos eran, con frecuencia, dictados para reglamentar
leyes promulgadas aos atrs; parece plausible suponer que los decretos que se necesitan
para hacer funcional a una ley tendran que ser dictados al tiempo de la promulgacin de la
ley, no aos despus.
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80
70
60
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0
Betancourt
Leoni (AD)
Caldera
Prez (AD)
Herrera
Lusinchi (AD)
Prez (AD)
Caldera
(AD) 59-64
64-69
(Copei) 69-74
74-79
(Copei) 79-84
84-89
89-94
(Conv.-MAS)
94-99
LA ADMINISTRACIN PBLICA:
Cuando los politlogos hablan de participacin en un rgimen democrtico,
normalmente limitan su discusin a las elecciones. Hay muchas ms formas de
participacin que incluyen marchas, huelgas y lobbys. El hacer lobby [cabildeo] en
Venezuela, o cmo algunos grupos organizados consultan con la administracin
presidencial, fue ms all de el simple intento de influir sobre los funcionarios del gobierno,
al llegar a participar en el diseo y la ejecucin de polticas (Crisp, 1992). Entre 1958 y
1990, los presidentes venezolanos crearon al menos 330 comisiones consultivas, que
incluyeron representantes de los grupos de inters. Estas comisiones aconsejaban
continuamente en amplias reas de poltica, estudiaban temas y problemas particulares e
incluso disearon verdaderos instrumentos legales. Durante el mismo perodo, los
presidentes venezolanos crearon 362 agencias en la administracin pblica descentralizada
10
(APD). Incluso las 68 agencias bajo rgimen de derecho pblico tenan representantes de
los grupos de inters en sus juntas directivas. Estas oficinas incluan corporaciones de
desarrollo regional, instituciones financieras, empresas del Estado y universidades. A travs
de las comisiones consultivas y las juntas directivas de la APD los presidentes venezolanos
se vieron influidos por los grupos de inters.
La poltica consultiva ayud, originalmente, a legitimar el rgimen a los ojos de los
grupos poderosos. Sin embargo, esta forma de participacin contribuy luego al declive de
la legitimidad porque pocos grupos, en una sociedad crecientemente organizada, tenan
acceso a la poltica consultiva, y los que s tenan acceso a ella, en particular
FEDECMARAS y la CTV, se hicieron cada vez menos representativos de, inclusive, de
sus mismos sectores. Lo que es ms, haba poca conexin entre las comisiones consultivas
y el electorado que era responsable de hacer llegar a candidatos particulares al poder en el
ejecutivo y el legislativo. Los votantes no podan influir sistemticamente el ritmo al cual
estas comisiones se iban creando, los objetivos que stas iban a perseguir, o los grupos de
inters que iban a tener acceso a ellas (Crisp, 1992).
Cada gobierno creaba mecanismos consultivos, al menos treinta comisiones por
gobierno. El partido de gobierno no tena un impacto sistemtico en el ritmo de su creacin,
as que los votantes no podan votar por tal o cual partido esperando influir el uso de las
comisiones o agencias que disearan y ejecutaran las polticas (Crisp 1992). Sin embargo,
el gobierno en s mismo s pareca tener un impacto significativo, pero el hecho de que el
legislativo y el ejecutivo estuviesen controlados por el mismo partido no tena ningn
impacto. Los votantes podan influir en la decisin sobre quin iba a ser Presidente de la
Repblica, pero el comportamiento de este Presidente en cuanto a la creacin y
composicin de los cuerpos consultivos sera desconocida. De la misma manera, una
eleccin concienzuda para dividir el gobierno por parte de un votante, dndole control de
uno de los poderes a un partido y control de otro poder a otro partido, no tena una
influencia predecible sobre el uso de estos cuerpos consultivos.
Tabla 2.1.- Participacin en Comisiones Consultivas
e Agencias de la Administracin Pblica Descentralizada*
FUNCIONARIOS
DEL GOBIERNO
EMPRESARIOS
PROFESIONALES
Comisiones
56.7%
15.5%
7.5%
APD**
52.9%
10.2%
5.3%
Fuente: Crisp, 1992.
* Las cifras son los totales del porcentaje de filas.
** Administracin Pblica Descentralizada
OBREROS
8.1%
13.9%
GRUPOS NOECONMICOS
6.0%
1.7%
NO
CLASIFICABLES
6.4%
16.1%
Hubo ms de 2800 miembros llamados a estos cuerpos, y haba una jerarqua clara
entre los grupos que representados all (Tabla 2.1). Los funcionarios del gobierno sumaban
menos del 60% de los miembros de estos cuerpos. Funcionarios gubernamentales de nivel
nacional representaban ms del 90% de sta figura, y dentro de ste grupo ms de un 95%
provenan del Poder Ejecutivo. Estas cifras indican el extremadamente alto nivel de
centralizacin , y esta tendencia no cambi de manera significativa de un gobierno a otro.
Lo que es ms, los funcionarios del gobierno all representados no eran muy susceptibles a
la influencia popular; casi todos ellos eran nombrados por la presidencia, y el presidente
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mismo era un actor poltico dbil 2, dada la disposicin constitucional que le prohibe la
reeleccin inmediata. Los representantes de grupos de inters se dividan entre aquellos que
representaban intereses econmicos (o sectores socioeconmicos) y aquellos que
representaban grupos no econmicamente definidos. Los grupos de inters no
econmicamente definidos sumaban menos de un 5% de los participantes; su casi total
ausencia es til para entender la frustracin de los venezolanos con el proceso de
formulacin de polticas. Los participantes econmicamente definidos estaban divididos
entre aquellos sectores que representaban al capital privado (empresarios), los profesionales
de clase media y los sindicatos (obreros). Resulta difcil considerar a los profesionales de
clase media como un actor unitario dada la amplia variedad de colegios profesionales que
los representan, pero los empresarios y los obreros se hallaban casi exclusivamente
representados por las mismas organizaciones; la Federacin de Cmaras de Comercio
(FEDECMARAS) y la Confederacin de Trabajadores de Venezuela (CTV),
respectivamente. En las comisiones consultivas, los representantes del empresariado
participaban en una tasa que doblaba, aproximadamente, la de las otras dos clases, y su
superioridad numrica era an mayor en las comisiones creadas para regular la economa y
promover los esfuerzos del capital privado --temas de gran importancia para los
empresarios. La participacin de los obreros en las juntas directivas de las agencias de la
APD era obligatoria de acuerdo a la ley, pero la ley no era cumplida en todos los casos, as
que los obreros reciban el la APD una representacin apenas ligeramente mayor que la de
los empresarios. El partido de gobierno, as como la creacin de estos grupos, pareca tener
poca influencia real en la participacin relativa de cada sector, y, aunque haba cierta
variacin en esta relacin de un gobierno a otro, el rango de los distintos grupos raramente
se vea alterado.
En general, dado que el escenario consultivo era tan amplio, tan aislado de la
vigilancia electoral, y no representaba de manera comprensiva a la sociedad civil,
contribuy al declive de la legitimidad del rgimen, El escenario era amplio porque todos
los gobiernos utilizaron este mecanismo; estaba aislado de la vigilancia electoral porque su
dinmica no responda de manera predecible a los resultados electorales y los funcionarios
del gobierno involucrados estaban muy centralizados; y la sociedad civil no estaba
representada de manera comprensiva dado el excesivo predominio de el empresariado y los
sindicatos. Otros grupos resultaban muy lentos para formarse, en parte debido a que los
grupos existentes trataban de monopolizar el espacio organizacional. Los grupos que
llegaban a formarse tenan muy poca representacin. El gobierno estimul los monopolios
organizacionales dentro de los sectores al constantemente designar representantes de un
grupo muy limitado de organizaciones ante las comisiones consultivas y ante las juntas
directivas de la APD. Luego, grupos empresariales y sindicales alternativo hallaron
dificultades para adentrarse dentro del proceso de formacin de polticas, y el sesgo
tripartito significaba que los grupos no definidos econmicamente raramente podan influir
en algo.
N. Del T.- Aqu el autor usa la expresin lame duck, que se usa en el vocabulario poltico norteamericano para denominar a
aquellas personas, parlamento o gobierno que permanece en el cargo luego de haber perdido una eleccin; sin un mandato para
gobernar, el poder para tomar decisiones del lame duck se halla socavado, lo cual facilita la tarea de sus opositores, quienes tratan
de retrasar el proceso decisorio. El caso ms emblemtico de los lame ducks es el presidente saliente luego de una eleccin
presidencial. Como en Venezuela, segn la Constitucin de 1961, ningn presidente en ejercicio puede aspirar a la reeleccin
inmediata, el autor asume que la presidencia venezolana es una institucin lame duck.
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manera ms directa a los legisladores con sus votantes. Existen varios sistemas electorales
que fortaleceran la relacin entre los legisladores y un circuito geogrficamente definido
de mejor manera que el sistema de listas cerradas y representacin proporcional,
incluyendo el trmino de la transicin a distritos uninominales, o el cambio a un sistema de
listas abiertas. Los cambios en el sistema electoral tendran que estar acompaados por
reformas en el proceso de seleccin de los candidatos. El poder para nominar hace que
quienes detentan un cargo pblico y quienes aspiran a esto respondan a los intereses de los
nominadores, y dejar este poder en manos de una numricamente pequea lite partidista
centralizara el poder a pesar de cualquier cambio en el sistema electoral. Por ejemplo, en
un circuito uninominal con un sistema de nominacin cerrado, los votantes pueden
simplemente escoger de entre partidos porque las lites de stos partidos han determinado
quienes sern los candidatos. De la misma manera, un sistema de listas abiertas permitira a
los votantes el ordenar la lista de los nominados dentro de un partido, pero la lista de los
candidatos estara predeterminada.
Poniendo estas reformas en orden cronolgico, una serie de cambios que se
fortalecern los unos a los otros podra iniciarse a travs de cambios en el proceso de
seleccin de los candidatos y en el proceso electoral. El deterioro resultante de la disciplina
partidista hara al Congreso ms responsable y as un blanco de mayor presin. Los
legisladores tendran, entonces, una razn para acomodar la estructura institucional del
poder legislativo y as jugar un papel ms central y cotidiano en la formulacin de polticas.
El escenario consultivo estara, de esta manera, abierto a ms actores y sujeto un creciente
escrutinio pblico. Los reformadores deben enfocarse en estos objetivos.
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NOTAS:
La Iglesia Catlica y las Fuerzas Armadas no son tomadas en cuenta en la mayor parte de este trabajo
debido a lo efectivo de su disuacin. La Ley de Patronato Eclesistico, adoptada en 1964, defenda el apoyo
financiero del gobierno a la Iglesia, reconoca el derecho de la Iglesia a determinar su propia jerarqua y
garantizaba respeto por el papel de la educacin Catlica. El Programa Mnimo de Gobierno, firmado en 1958,
comprometa al gobierno a la tarea de modernizar y mantener las Fuerzas Armadas.
ii
El viejo Institucionalismo era caracterstico de la Ciencia Poltica, en especial de lo estudios de Poltica
Comparada, anterior a 1950. Este institucionalismo se caracterizaba por un anlisis no terico y en gran
medida normativo de configuraciones administrativas, legales y polticas. Como enfocaba amplios niveles de
diseo institucional, desestimulaba la investigacin de conceptos de mediano alcance que explicasen las
diferencias entre pases con instituciones generales similares (Thelen y Steinmo, 1992)
iii
Kulisheck y Canache, en el mismo volumen.
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