Ilxi:rfe.

no 10"685/81
IqINISTEITIO DH OBRAS Y StrF"VICIOS PUBLTCC¡:;

2$. Fff&. f.?,{jr*

BUIITJOÍ] ATNNS,

StriÍOR S:BCRETARTO NB RECURSOS }IfDRICOS:

I " Vuelven las presentes actuaciones en la.s que este

Crganismo tom6 inlervenci6n a fs. 476/47g y 564/566 (Dictánenes
162;135 y 163:5.]3 respectivamen'Le) referidas a l-a apr:obac:iÓn
como acl"icj-ona1 po:: parte de la Secretarfa de Obras Pú]rlicas
C,el tr:ahajo derrominadr: "Srtmirlístro de Agua Industr"i.aI a la.
i': 'll
Nave para Grandes l'{odel-os", encOtnendado por el Instítu'L.o Na*
c.i.onal de Cienc.ia y Técnica tlldi:icas -INCYTH- a la firma
CC}{"AR"CQ S.A", a fin de qrie eval-ue "el trámite y encuaclre
dc la presenie contratación" (fs. 73l-).

Los antecedentes de la cuestidn obran en eI

rfictamen tJe esta Procuración a fs. 476/479, y a é1 me remitcl
en hornenaje a ia brervedao." En esta oporturiidaci ::eseñar6 aqi:e-
llos que hacen a la colTlprensj.ón de la consuJ."La que se
'nejor
iüe fc;rmul-a "

La rescl-uciÓn no 470//81 de1 Institu'Lo Nacj-ona1

d.e ciencia y Tésnica trilclricasr (ri\lcYTH), convalidad.a por reso*
lución no 4/52 Cel 26 de agoster de LjBZ clel Secretario Ce O*
br"as Púl:l:l.cas, apr:ol-;ii cü¡Tro aclj-cional el- trabarjr: de rcrf:el:eitt;i¿'.,
que ejecrltarfa l-a cr:iit.ratista príncipal cle la obra Nave para
Grandes Modelos en Ezeíza (fs. 4A9/4:tL y 550/552) "

I¡os consi"derand-os de 1a resolución convaiir:[a-

torj-a. r:eflejaron 1a¡; ínterpretacio¡les d:'-vergentes que sob::e
el. encuadre jur:fdico del trahajo encomendado habfan emih:l"dr
d.istlntc,9 asesürailj.en'l;os, a-1, inCicar que "..,no eslaudo cues*
tjoirada J-a oportuniclaú. nj. 1a converriencia econdnica o 1-écnir:a
d"el- arbitri.c¡ por el que opta.i:a La comitente, nacla oi:ste::f a
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v F-:ar¡¿ qLC I en cuar"¡to i-e corrcierne a, esta Sec::'etarf n en tazúr¡
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Bxpte. no 10. 85/8L
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cre l.a relaci$rr irrteracimii'rist::ativa existente con clicho organi:-
flOu se accecl¿r a oto::gar la conval:1-daci6n gesti.onada a'l s'rlo
ef*ctg de posil:ilitar la conti.nr:idad en la ejecucj.ón de la obra
y La.s L¡erf:j.neni:es contraprestaciones por los trabajos ejecuta-
dos; y faltantes, sin que ello comporte deslind"e alguno de
l:espol"rsahilidad adminstrati.va" (f s. 550/551) .

La delegaci6n Fiscalfa del Tribunal de Cuentas

eli el. INCYTII¡ €h dictamen de fs. 569/571.., estimó "que los traba*
jos en cuestión debieron encuadrarse en e1 artlculo 9o incis<>
b) cle la ley L3.A64, do tal modo que el monto del ad:.cional
estarla l-imitado a la escala vigent.e a. la fecha de la t.r:amita*
ción del mismo (Resoluci$n no 362/BL - M.O.S.P.), adivirtién-
dose clu-e según los cálcul-os de f s. 542 eL adicional contratado
excecie en un I75e¿ el impo:lte máxirno pel:miLido" (f s. 571).

A su Lurno, €l- Trj-bunai de Cuentas de -l-a i'lacién,

subrayó a fs- 572/575 "oo. se arriba a Ia c<¡nclusión de que Ia
demasÍ-a contraLacla debi6 ser objeto de un rrue\ro acto Licitato-
ri"o, de conformidad a 1o prescripto por el art" 9" de la men-
tada ley I3"064" Encoulrándonos frente a un 'hecho cr:nsumado'
conforme l-o señala esa representación actuante a fs, 57L, que
't al margen de configurar una transgines:'-ón a dÍsposiciones lega-
les, pc'Jrfa generar un posibl.e perjuicio para el erario'pi:b1i*
cc,r cor't:esponde que en la especie se irrStruyan las actuaciones
suma::j.al-cs prescript.as por eI segurrdo párrafo de 1as Nonnas
cle Inte::pre.taiién del art. 85 cre la Ley cle Contabilidad (R.TCN"
2989/65j " Ello sin perjuicio de forrnular los reparos gue corres*
ponr3a en'opr:rlunid.ad del juicio de cuetrtas respectivo" (fs"
575, párr:;:-fos 4 y 5) "

Giradas 1as acLttaciones al abcgado j-r:str:uctor

del, IllCyTH, éste manif:est-ó "que el señr:r Procurador del 'lesoro
de la Nac-i.óu, en su carácter de tit.ular del Cuerpo de A):ogaclos
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iiüubü$íáte t/of V,:i¿ot* ta p4ktián
del Estado , noh a ic o _--:1 ¿v' >uore e1 te¡na,
=: ^'r -:
aú.n cuanCo -; r -^!

tal como 1o =-- : ::_ s: intervención de fs" 476 y si_

guient-es / ::::- :r 'j ::l: er estos obraclos los inforines
= t6c_
niccrs ]. I _ : i
-- - :equeridos". pidió que se verif_icase
el :: '= _tr requerido por este organÍsmo
y por e1
-:: Recursús lif drícos r eu€ se solicÍ.Lase
: 5íJ /519) .

los informes producidos y docurnentación

Con
=l::g=ca por e1 Director Ejecutivo del sub_programa
3rD (fs. 5Ba/58?., 583/672, GgB y 7zB), por rNCyrlI*
e1 Jefe del Area
construcciones, unidad H3ecutora, sub. programa
,$cyTII*BrD (fs"
673/678, 679/68r, ampliaci.n de fs.
6e6/7 por e1 Laborato::io
de Hidráulica Apricada (fs.oBg/727 y
734/737) y dictamen de
la asesorla jurrdica der r¡icyrH (fs"
729/30) ,e_r señor secre_
:::-:3 solicitó a f s. ,74 0 mi op.inión

rr ' Circunscript.o entorrces, Gl alc;rce

sora¡:iiento ar encuadre jurfciico que de este ase_
corresponcle as::gna"r ar
trabajo aprobado por resolucién 4Ta/Br
de' rNCyrH y convari*
dado por resolución no 4/gz. de
la secretarfa cle oi:ras pública.s.
creo del caso referi::ne. en primer:
término, a 1a -r.nterp::etac:-ón
rlormas cuestionadas IJa.r-a posreriorrrrenre
::Lc'r-o
1:" a Jos pl--esupucstos u,nr;;.,, La' cri*
fácticos gue motivan rni dÍctainen.

Soj:re el alcance cle los ar€iculos

30 dc la Ley de oi:ras públicas, 9 inc" b) y
ya tu\¡o opo:r:tunidad de e>ipe_
clirse este Orgian:i_smo, seña.lando: u
Z.
pla dos'supuestos gue hacen al problemaLd iey l-3. 064 conteim_
cio¡"laIes' Er- art' g Ínc.
d.e trabajos acri*
'os
exirne c'e1 requ.isito de r-a r-ici-
tac:-6n públ_ica a aquellos')t.r:abajos
que resulten j.nclispensa_
l-¡les eit u.na ob::a encursos de
ejecucién, y que no hubj"esen
p::*visLos en et- pl.oyes¡. ni pudier:"an
:::: f¡rcj.tri.Ese en et cori_-
Lrclr'::espect:-vo" l,a cont_r:atació¡r
il directa de estos trabaj.s
l*';-"
 / a"""
t' "'f ' &i.
1.:,, I r¿
t .l
\ii J¿il *5*
E>rpte. no I0.685/SI''*.'.-
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(r_ ;
(,:!/.';*r!d
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.r.._."1.-.*,"_

"'b;+;'

t r, * no /* {* p}6 c i,ín
(
átl,/"i, u, ;,,, v r, o i,í, ¿' &I
No me ocuParé de Ia necesidad de ios trabajüs Por:
ser ésta la caracterlstica comfin requerida Para la apIicac"r.6n
de ambas normas.

En 1o que hace a las exigencias del inc:l"so b)

del artlculo 9o cle la ley 13'064, estimo que estas son: a) la
I
I

aparj.ciónimprevistad.eltrabajoencuesti6n'Yb) su falta i
ii
ii
de vinculación con el Princi-Pal "

Es decir Qü€r fallando alguno d'e tales pre$upues*

tos, o bien estaremos en presencia de una alteración de las
bases contractuales (y por tanto de una obra nueva di'st'inta a
la convenid.a) ; O Sino frente a 1os adicionales que ' Por modi-
fi.car el proyecto con mi:ras a completarlo o al mejor: funcio-
namiento de la obra, caen dentro de 1a normativa del citado
art,f cul-o 30 "

Ahora irien, para determinar si rtos e¡rcontramos

en j-a primera alterna.tiva, o sea frente a una ol:ra distinta'
con extralimitaci$n cle facultades de la Administraci6n y exce-
so frente al princ:'-pio cle ¡nütabilidad del contrato como pre*
rr,cgativa del comitente, debemos precisar gue Se entiende por
"alterar' las haSes del contrato". Sobre el particuiar d:-cc 11ó
que "es toclo aquello que fqgioLa -1-a-¡g!gf4gg* ¿e la obr'r' n st-r
estructr-rra cons'buctiva funclamerli-al, los conceptos medulares dc'' sü
concepción arquiteci*dnica, en fin, todas aquellas circunsLan*
cias que lfq *Pg1mgr¡e y el esfuerzo de rea*
Iizaci$n, introduciendo un cambio esencial en la' concepcl-ón
de origen. trn fin, cuando se obligue a} contratista a afron{:ar lrr.
cille, . no pudo est"ar en s-qq-q4¿@.EllbEl1qlo--S91"!L1q!g1l
cua¡rdo 1a obra fue iicitacla, adjudicada y contrat'lda" (Fe::nat:do ir
Mé, Régimen Legal de las Obras Püblicas ,2da' €d', p' 224) (1o
sr:brayaclo es mfo)

Por el contr:ario, si el trabajo ordenarlo llo $e

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Expte. 11o 10.685/BL r

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,!s:'.:)i'';;r:i¿i¡t. ,/t {'{irloto (k /fr p/J/'toiin
contrapone a la esencia y p::opiedad caracterfstica de l-a oby'a
p::incipal, sino qr.re accede a ella para f avorecer su fu"ncio-
namienlo o con el fin de completarla., se estará cont::at-ando
un adj.cional de los que prevé el articulo 30 cle 1a ley 13.064.

Lo expuesto serfa, salvando las distancias 1a

aplicación en el ambito del derecho adminisirativc de los prin*
cipi.as generales contenid.os en nuestro Código Civil, ya que
tal ordenamiento, al Cistingr.rir con criterj.o funcionalista,
gue se entiende por cosa principal y accesorj-a, precoptua
en su elrtfiuló 2333: "Cuando las cosas muebles se adhieran
a otr:as cosas muebles"sÍ.n que se altere su sustancr-a, serán
cosas principales aquellac ¿r que las otras no se hubiesen uni-
do sino con el fin de uso, ornato, coinplemento o conservación".

Por lo 'bant.o, si el ni-levo trraba,jo ni alte::a

la substanc:-a de lo contratado, y se dispone su ::ealj-zación
con e1 fin de Llso o mejor funcionamiento de la cbra principal,
o::nato, complement"o o conservación, deberá entenderse como ,,ac1i-
cÍonaI" .éncuadrado en el artfculo 30 de la ley de obras pfr-
blicas.

IIf "-. Aplicando las nociones e>lpuestas aI caso cn

exa.men, adelanto que no comparto el criterio sust.entado por
i el- Tribunal de cuentas {is. 569/p],5_)-.,*qri los dictámenes que
i*'-_-'.-'...-
I
I
i

i f* antecedj.eron en igual sentido (fs" 471./474, S3BiS44, 545,

t
i

; s6e/5'1L)
'l
.
.

1. En pr,imer lugar o d.ebo señalar que el O::ga-

nisrno a mj" cargo ha sosLen j-do descle antigucr que ',. . . si el re-
quisito pr:evio de la licitación en los contratos púbti.cos está
fr-indado en razones eleinentales de conveniencia y ática adminis-
t::ativa, l-a interpr:etac:-6r: de las excepciones a dichrc princi*
pj"o debe ser estrícta. y estar limÍtada poi: l.os fines persegui*
dos ¡-ro:: la l^ey al r:sLabl-ecer acTueJ.la exigenc:la cle cará-cter::
qr:neral, " .f".[ig5'QLeff_f 33*'*? q5 ) "
 trxpte. no f0.685/BL
p!;1ioot¿v'aoit¡u rtI6oto',o r/* /o p46o¡,í*

No se trata¡ pues, de ampliar la hermen6lit-ica

d"e las excepcion€s, sino de r¡erif icar si estamos, estricLamen*'
. te¡ €r) presencia de una obra nueva o de un adicÍonai, ya que
en el prirner caso se habrfa excedido holgadamente el monto
legalmente admiticlo para la contratación directa con eI con-
tratista (1.75,752 según inforrne 'de f s. 542) .

2. Ia irrcl.us:Lón clel suministro de aguci

Soi-:re
inclustrial en l-os presupuestos rie aplicaci.ón del artfculo 9
'n
:'''":1.1,.
,,, j-nc" b), estimo que eI traLrajo no encua_dr3_9g--d,¡cha*4orm4..p,9r
cuanto, rf'-tá--;;-;;i"pár,*.ril; "";" ;;".'J *""*" de la noi'*
ma en análisis; b.) no"surgió en forma j-mprevista y c) teiinpoco
deja de tene:: virrc;ulacj.ón con la obra principal.

a) La primera afirmación se deduce de 1o exps:e*

sado por eI Director de Labor:at-orio de H:L<l::áu1ica Aplicada cl-el
INCYTiI, á1 irrj.cio de las act.uaciones, cuando pondera la cons-
trucc.i-ón de suministros individuales al j-nvestigarse cada mo*
delo fí-sicr: en la Nave, impul.sando asi J-a elapa de colrstruc-
ción del trabajo denominado "Sur¡rinistro de AEua lndustrial a
la Nave para Grandes I'todelos".
(
En efecto, se indica a fs. 4 que: "La cotlstruc-
c:l"ón de sumin:i.stros indiv:Lduales de agua para ca.da moclelo fl*
sico prácticamente duplica el plazo de construcción de 1as
obras civiles y mecánicas correspondientes a cada inves'b.iga-
cidn" y "FlI costo de construcci6n de suministros indiviclua-
Ies de aglla debe amortj-zarse enteramente dentro del costo de
Ia investigación cor:respond:i.ente, sobrecargando de 'ese moclo
sr"t precio " .

Po:: Io tanto, si b-ien no resul.ta "ind::lspensa-

ble" ler obi:a cont::;i-i:a<1a, ya úJue podla tecdr,rí.r.se, a Lln "sll-
mir¡ist¡:o .-indir¡iclLta-l-" p,:i-"a cada modelo en estudio, J-a solución
l\.

,j
 expLe" no 10.685/8L

,,1',4.r,*,,rr,,,,n;irt, ohf 6uru, /t #o eJ6r,i,i*

el trabajo en fc¡rma general podrla catalogarse coino
cie et)carar
los efectos r1e lograr un mejor funcionamienir.o y ma-
a.clecuada a
yor economla (fs. 249 | 3er" párrafo) .

b) En otro orden de j"deas, tampoco el suninis-

ty:o <1e agua aparece cono imprevisible, toda vee que en los
pliegos de J-a obra pr:incipal contratada, esto es de la "Nave
para G::andes l"Iodelos", aparece una somera referencj-a. al suminis-
tro en cueslión.
¡il
AsÍ, se indicó que".,. se incluyó una m1nima
a

F¿rrte",. con una j-ncidencia d.e aproximadamente el 2Z del mon-

to to'Lal- de la obra" (luego llegó aL 20%), limitando una prime-
ra inversión a 1o estrj.cta.mente necesario para eI mod.elo en
estuclio y "mientras tanLo $e adquiriría la experiencia necesa*
ría para. decidir sob::e el tipo de suministro :i,ndustrj"a.l- a cons*
truir en d.efinitiva" {fs. 3, párrafos 30 y 4o"in fine,', en igual
senLido ver fs. 496, párrafc-rs 4o y 5").

Pero, coino reionocen 1as Areas Construcci.ones

y clirección Ejecutiva Subprograma INCYTH-BID (fs. 4g7, 6o pá-
rrafo), este aspecto Ce la insLalación "que eshá bosquejada
! en el ¡:liego orig:-nal-¡ ño fue incluldo en el contratc,', (v.
I!
J-_i-
taml-,ién fs. 520).

c) Queda por cliluc.tc1ar si estan,o" presencia

"r,
d.e una obra vinculada o no con la principal, J-o que permi{:irá
apreci.ar su encuadre jurld.i.co.

Acerca de este tépico, estimo que el suni:ris*

tro ele ág'-ta industrial se eneu.ent"ra relacionado estrecl:.alnen'*
Le corl l.a l{ave pára Grancles l{ode1.os, a punto tal, que no puerle
cons:i.r{erarse su rea"J.i.zaci6n comc obr:a nueva, distinta y con
finei-j"dad pro¡ri.a, sino compl*mentaria cle las funciones de:
't
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 ;$)-.:ii,,,fr

/1 i, b. Expte. no 10.685ri8l -3*

$iti,, /
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{, e t a, 6 t/e {* e16o ¡¿*
o o', u, r ; ri, u r/u

la contratación P::inciPal.

No debernos olv:-dar, las especiales particrilarÍ*

dades de la obra construfda, tecnológj-camente compleja' en
1-a que tienen fundamental- importancia los aspectos {:écnicos
de la cuestión, a la l-uz de los cuales debetr interp::etarsen
con la adaptaciÓn consiguiente, los principios jurfdicos lLi--qlé:
melg,Z-144-ú54), asf como la falta d.e competencia del Orgauis-
mo a mi cargo para poner en tela de juicio argumentos eminen-
Lemente técnicos y ajenos, Por consiguiente, dl marco del es-
trí.cto asesoramiento jurl.dico (Dictámenes L25 2273¡ 146 :180;
162:135) "

tales premisas, cabe destacar lo exp::esado

Con
a fs. 734, 40 párrafo j.n f:i.ner €[ cuanto a que "un laboraLo*
rio de hiclrár-rlica se distingue por sus iustalaciones especl-
ficas {en particul-ar: el sumi.nistro de aEua) , más que por el
edificio que 1o alber:ga", y más adelante, luego de referirse
a la consLrucción de la nat¡e i¡rdust.rial de l-00 x 100 m" Oe
superficie con una sola columna interior, subraya que "La
importancia t6cnic¿r de esa estructura, as1 como su costo oblj-*
garon a encarar su construcción por separado del suministrcr
de Sgua industrial sin perder nunca de vista que un laborato-
rio de hidráulica se iclentifica por sus instalaciones industria*
les y no por su cubierta, por lo cual ésta resulta una parte
cleL total" (fs" 735 lei:" párrafo).

Lo expuesto no sig'n:lf:lca, emperor que del:e consi-

derarse al "suministro de 3güa industrial." como.-la cosa u obra
prirrcipalo y a Ia "NaVe" como accesr:rj.a; J:asta para ¿rfirmarlcr
recordar las singuiares dimensiones de la "NaVe para Grandes
Mo<lelos" (de 10.000 m2 cle superficie, con una sola columna in*
terj.or) , Ias dernás caracterÍsticas e Ínstalaciones propias,
 ExpLe. no I0.6B5rl81

n!''.l.,rrrru*r¡r;¡r.,:,./tl6)r*n*/*{*pfin¿:í,r¿,

aclemás deL coslo que insumié su constt,,."ié"' para descar'L'rr

jn*
tal hipótesis. Adviértase 'Lambién que el sum:l-nistro de agua
clustrial, como trabajo contratador fio supera eI 20e¿ del pre*
su!)Llesto de la obra contratada inicialmenter que era la Na-ve"

Ahora lci.en, si el elemento distirrtivo del comple-

jo resulta la instal.aciÓn del suministro de agua. Ia realízación
cle rjjcho trabajo no alteró las bases de 1a contratacj'$n para
const:í-tuirse en obra independiente, Ya Qu€r aunque bosque-iat1a
en los ¡rliegos. subyacf-a en 1a ejecución de la obra, y no pudo
sorprencler a"l contratista la orden de su realización'

Pero mientras la "Nave" por. si misma sl posee

virtlaliclad, utitidaC y funciones propias (seqú'n se despren-
de de éste y otros informes del INCYTH) ' aunque deba consLruir'*
se urt 'osurn:--nstro ind:l-vidual" para cada mod.elo en esL-'udio' no
ocurre l-o mismo ccln el "sr.lmin-tstro de agua indusLrj-al" Qüe, por
sl mismo, siendo necesario y complementando la "nave", no
resulta suficiente copio obra separ:a<lar ya gue no prlede enten<fer:se
sino acceclienfl.o a l-a cubier:ta construf da, pese a ser: 1o d:"s-
tint-ivo del comple;io "J-ahorai:orio cle hidráulica".

No constitulze, entouce$, una "obra" distinta

sino tln compl..etamj.entp de la principal para un más eficíentc: 1l

y econ6mico f unciorlarnienLo. I

La argilmentaci.ón ve;rLicJ.a en los obrados que' Ie i:

otor:ga el carácter de obra de distinta naturaleza al trabajc:

1r
lj
jl
il

conLr:a'bacl.o no se Cclmpadece,'entoilces, con l^os argUmentos téC* il

nicos que he citado

4. I¡inalmenLe, es del caso emitir opini6n solrre

/\ e1 prol:lema de Las "eiapas" dr: const'rucciÓn de la oJ:ra, funda-
t'¿-'
r', .

'á:J¡*"*"''
, ---.j -..r,
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Ilxpte. 10 .685/BJ.
',i'
*,'l 1*
'-' ''":'i"''/

,/n l" e 46r'ní*

rnento apartir del. cual nacen las posturas discrepantes soJ:re
el encuadre jurldico del t.rabajc.

SÍ recurrimos en primer término al significad,o

de t,al expresión, la Real Academia Española, la caracteriza
coino "época o avance en el desarrol-lo de una acción u oblta"
(Diccionario de la Lenqua Española, €d. 1970, p" 590)"

Pero aplicando esto al sub-examine, no qu_Íe::c>

decir que indefecti.blemente cada "etapa" de ejecucidn sea una
obra individual pCIr su objeto especlfico y diferenciad^o (fs.
51,!r ao p. ) sino más bien, comc afj.rma e1 coordinador jurldico
de obras públ.i.cas a fs. 548, la presunta obra nueva €sr ju"ntc>
con J-a originariamente contrat:adan parte de un todo, destínaclo
a curnpli:: un fin, que es el- Laboratorio de Hidráulica.

La etapa de ejecu.ción de la obra parece nLás rela-

cionarsen entorices, con la nocién temporal det avance en la
búsqueda del fin perseguri-c1o; por io que, demost::ada l..a estrecira
relación entre el suminist::o de agua y la construccj-dn de la
nave, descarto la independencia. de cada parte integrante de
cada etetpa, para inclj-narine por la interdependencia de los tra.-
bajcs ef:ecd:uados, que perm:Lten considerar al suminj-stro de agua
indust.rial como adicional de Ia obra princl-pal contratacla.

IV.- Como conc-lus:i6n, dadas las singulares ca*-

racterf.sticas de 1a obra de que se tratar €fl virt.ud d.e los fun-
damenLos verticlos, estimo que corr:esponde encuadra:: jurf-dica- :
I

rnente el trabajo denominado 'isuininistro de Agua rndust.rial a

La N¿rve para Grandes l{odelos" en art--fculo 30 cle la ley 13,064

Hr]CTCR FtrrDN'3 trAgiSI

$:¡ftSCtiRAL-aCft oe.r- l"ISOtr0 r.ie r-¿ llACtOhk