DIRECTOR NESTOR A. CAFFERATTA RCM Mae ae USES ES am Rather: Le ter] ABELEDOPERROT344 ACTUALIDAD AMBIENTAL DE LA PROVINCIA DE MENDOZA proceso. Por todo ello se estima justo y equitativo fijar en $18.000 el honorario por el patrocinio de la parte actora. Asi voto. El doctor Nanclares adhiere por sus fundamentos al voto que antecede. Con lo que terminé el acto, procediéndose a dictar la sentencia que a continuacién se inserta Por el mérito que resulta del acuerdo precedente la Sala Segunda de la Excma. Su- prema Corte de Justicia fallando en definitiva, resuelve: 1°) Desestimar la accién procesal administrativa en anilisis interpuesta a fs. 51/53 por Ratil Alberto Leyes. 2°) Costas en el orden causado (art. 36 del C.P.C. y 76 del C.P.A.). 3°) Regular los honorarios profesionales de la siguiente manera: a la Dra. C. V. Z., en la suma de pesos... ($ ...); yal Dr. E. N.B., en la suma de pesos... ($ ...), conforme arts. 3, 10 y concs. de la ley arancelaria. 4°) Remitir las actuaciones administrativas a origen. 5°) Dése intervencién a la Caja Forense y Direccién General de Rentas, a los efectos previsionales y fiscales pertinentes. — Alejandro Pérez Hualde. — Jorge H. Nanolares. EL ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO FRENTE A LOS COMPLEJOS URBANISTICOS CERRADOS. LA DESNATURALIZACION DEL DOMINIO PUBLICO URBANO MEDIANTE LA ASIGNACION DE USOS PRIVATIVOS* por Mauricio Pinto y Liper Martin L Inrropucci6n La presente nota analiza el instituto del dominio ptiblico como mecanismo de or- denacién del territorio, en el contexto de un pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza referido a la legalidad del uso privativo de calles ptiblicas en com- plejos urbanisticos cerrados. Atal fin, se resefian los principales aspectos tenidos en cuenta por la Corte men- docina y los antecedentes del caso, para, a partir de alli, analizar la aptitud y limitacio nes del dominio piblico como técnica de gestién territorial, vinculando tal institucion Nota a fallo Sup. Corte Just. Mendoza, in re “Leyes, Ratil A. v. Municipalidad de Godoy Cruz s/APA’. AbeledoPerrot ©LA ORDENACION AMBIENTAL DEL TERRITORIO FRENTE A LOS COMPLEJOS... 345 a otros instrumentos del ordenamiento del territorio que han sido expresamente pre- vistos en Ia legislacion vigente. Sin lugar a dudas, el forzado recurso a instituciones de derecho ptiblico y privado que genera cierto nivel de anomia existente en relacién al contempordneo fendmeno de los complejos urbanisticos cerrados pone a prueba no sdlo la creatividad de los operadores del derecho que los implementan, sino en especial la capacidad del régi- men vigente como sistema juridico, generandose relaciones de tension y complemen- tacién entre las soluciones ideadas y el conjunto de normas que deben Ser atendidas. El paradigma que propicia el ordenamiento territorial como expresi6n espacial de las politicas publicas ha sido asumido en la legislacién vigente, aunque su instrumen- tacién efectiva sea todavia escasa‘. La apuntada tendencia presenta’ una fuerte legi- timaci6n, pero la falta de eficacia que hasta el momento presenta es un indicador de debilidades y falencias no sdlo normativas. La casuistica que genera la jurisprudencia, y el andlisis de! derecho judicial, cons- tituye sin lugar a dudas un acervo de conceptos que consolida el aleance real de las normas, y su andlisis puede resultar la base de las futuras acciones y regulaciones de desarrollo territorial. Il. EL FALLO ANOTADO El 14/3/2014, la sala 1° de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza emitio sen- tencia en los autos “Leyes, Raul A. v. Municipalidad de Godoy Cruz s/APA”, rechazan- do la acci6n incoada contra una serie de actos administrativos municipales por los que se dispuso interrumpir la libre circulacin por la calle Lago Argentino en el area en que atraviesa un desarrollo urbanistico conocido como “Complejo Privado Palmares”. Como antecedentes de tal pronunciamiento, la Municipalidad de Godoy Cruz emi- tid diversos actos a través de los cuales, bajo el tramite que estipula la Ley de Loteos, acepts la donacién sin cargo de las calles, ochavas, pasajes, espacios verdes y equi- pamiento del loteo correspondiente al referido complejo urbanistico, disponiendo en relaci6n a él un “acceso y transito restringido”, conforme a las caracteristicas particu- lares del emprendimiento como proyecto urbanistico cerrado. Reglamentariamente, el municipio definié que tal “acceso y transito restringido” implicaba “la prohibicién de ingreso y circulacién peatonal, vehicular 0 a traccién a sangre de todo tercero que no sea propietario residente 0 no residente del barrio”, de- legando el contralor en una asociaci6n privada de propietarios. Este régimen, en la postura de la reclamante, lesionaba el derecho propio y de to- dos los habitantes del Barrio Fuchs y otros asentamientos poblacionales (Barrio Obras Sanitarias) ubicados atras del emprendimiento “Complejo Privado Palmares", a circu- lar por la calle Lago Argentino. El anélisis que efectta el fallo anotado, ademés de considerar destacados aspec- tos vinculados a la legitimaci6n -que se omiten en esta nota por no tener incidencia directa en relaci6n al dominio ptblico como herramienta de ordenacién ambiental, pero que, sin lugar a dudas, trascienden por su relevancia procesal desde la perspec- 4 Pinto, Mauricio, “Coordinacién sistémica de las regulaciones ambientales y tertitoria~ les”, RDAMb. 32-349 y ss. Revista de Darecho Ambiental N° 4346 ACTUALIDAD AMBIENTAL DE LA PROVINCIA DE MENDOZA tiva de la legitimacién en procesos colectivos-, observa que si bien la regia general del art. 11 de la Ley Organica de Municipalidades es que las calles, veredas, calza- das, puentes, plazas y demas paseos ptiblicos son de uso publico o general, en co- rrelaci6n con lo normado en el art. 2341 del Codigo Civil, ello por si no obsta a que la comuna constituya derechos de usos especiales 0 exclusivos sobre una parte deter- minada de tales bienes del dominio publico municipal, posibilidad que en modo algu- no altera el fin ptiblico de tal propiedad estatal, ni el cardcter de inalienabilidad pro- pio del régimen juridico especial al que esta sometida. En este sentido, resalta que este tipo de negocios ptiblicos o administrativos -concesién 0 permiso- no implican, en estricto sentido, una “privatizaci6n” de lo puiblico, y que tales permisos no apare- cen como infundados, ni manifiestamente arbitrarios por las razones de interés pt- blico que motivaron su otorgamiento, si se atiende al notable desarrollo urbanistico y comercial que registra la zona del emprendimiento, no siendo competencia del tri- bunal sentenciante apreciar el acierto o no de las medidas desde ese punto de vista. Finalmente, atendiendo a que ninguna de las pruebas arrimadas al proceso indu- ce a concluir que la situacidn de los vecinos del Barrio Fuchs se haya agravado por el barrio cerrado, fundamentalmente, porque su situacién urbana no se ha visto modi- ficada frente a la que existia con anterioridad, en lo que hace a las relaciones, usos y conexiones hacia las principales arterias viales de la zona, se decide desestimar la demanda. La solucién que se discute en el fallo anotado, en definitiva, coincide con otras andlogas implementadas en otras regiones del pais, donde mediante mecanismos di- versos se ha dado lugar a cuestionados cerramientos urbanisticos que se han concre- tado en pos de la seguridad ciudadana. En esos casos, los cerramientos en cuestion, finalmente, han sido mantenidos a pesar de las discusiones Jurfdicas expuestas ante las autoridades judiciales*. 2 Eneste sentido, a pesar de que el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Admi- nistrativo de San Martin, in re “Jiménez Herwig, Julieta M. v. Club de Campo Los Pingtiinos S.A y otra’, sentencia del 4/8/2004, LL 2005-C-490, hizo lugar parcialmente a la pretensién de una propietaria de un inmueble lindero con un club de campo que interpuso una accién de amparo con el fin de que se cumpliera la reapertura de las calles puiblicas ubicadas dentro del predio del codemandado, la Camara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de Sen Martin, en su sentencia del 1/10/2004, LL, Suplemento Administrativo 2005 (mayo), p. 52, revocd di- cha sentencia por falta de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta en el actuar municipal. De igual modo, traemos a colaci6n un conflicto en torno una ordenanza municipal -que habia autorizado un cerramiento urbano por cuestiones de seguridad- que se discutié mediante distintos proce- 805 judiciales, resolviendo inicialmente la C4mara Civil y Comercial de San Martin, sala 2°, en ‘su sentencia de! 31/5/1995, la nulidad de la ordenanza municipal 1501/1994, que permitia el sefialado cerramiento, dejando asi sin efecto tal autorizacion del cierre perimetral con fun- damento en que el derecho de libertad de circulacién por la via publica esta garantizado por el art. 14 de la Constitucién Nacional, y por ello slo por ley seria posible desafectar la cosa de! dominio puiblico o imponer restricciones a su uso en atencién a intereses particulares. La Corte ‘Suprema de Buenos Aires, sin embargo, en su sentencia del 1/8/1995, deciaré la incompeten. cia de tal Camara Civil pera entender en lo relativo a la legitimidad de actos administrativos de un municipio y anul6 todo lo actuado por la justicia civil. Luego de ello, la autoridad municipal en 1996 revocs la ordenanza 1501/1994 y emplazé a la demolicién del cerramiento, lo que origind una accién contenciosoadministrativa ante la Corte bonaerense; a partir de un recurso extraor AbelodoParct ©LA ORDENACION AMBIENTAL DEL TERRITORIO FRENTE A LOS COMPLEJOS... 347 Ill. EL DOMINIO PUBLICO COMO MECANISMO DE ORDENACION AMBIENTAL DEL TERRITORIO. USOS COMUNES Y PRIVATIVOS El ordenamiento territorial es un elemento clave para la integraci6n de los objeti- vos ambientales en las politicas pUblicas que persiguen el desarrollo sustentable®. En este sentido, la ordenacién ambiental del territorio resalta como un instrumento de la politica y gestion ambiental previsto en la Ley de Politica Ambiental 25.675, norma bé- sica que brinda algunos de los parametros esenciales de su desarrollo. En la provincia de Mendoza, la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo 8051 (LOTUS) ha enumerado en su art. 7° diversos instrumentos y procedimientos del orde- namiento territorial, tanto de planificaci6n y ejecucién, como de informaci6n y control. Sin embargo, claramente ese precepto no agota el universo de instituciones idé- neas para promover un desarrollo territorial equitativo y sostenible que son con- templadas normativamente, conforme a la aptitud del suelo para las actividades y asentamientos humanos. Dentro de los instrumentos que -més alld de dicha enu- meracién- también pueden resultar idéneos a los efectos de la implementacion del ordenamiento territorial, en este articulo se pondré la atencién sobre el régimen del dominio publico como estatuto que permite asignar un estatus diferencial a bienes te- rritoriales, asegurando su cardcter inalienable e imprescriptible tanto como su desti- no al uso por parte del publico®. La publificacién o demanializacion es una técnica usual frente a ciertos bienes que, por su importancia social, son excluidos del comercio y ~en principio- de la po- sesion y/o propiedad particular, quedando, en consecuencia, bajo gestion por parte del Estado y librados al uso piiblico por parte de la comunidad. dinario incoado en ese proceso, la Corte Suprema de Justicia de la Nacién, in re “Club Univer- sitario de Buenos Aires v. Municipalidad de Malvinas Argentinas”, emitié un pronunciamiento el 28/5/1998, publicado en LL 1999-B-510, en el que se-consideré procedente una medida precautoria tendiente a suspender Ia revocatoria y orden de demolicién del cerramiento que habia emitido la autoridad municipal, ya que el cerramiento fue autorizado originalmente con el fin de garantizar condiciones de seguridad para los vecinos del barrio. Finalmente, un convenio suscripto el 4/3/2002 entre la Municipalidad de Malvinas Argentinas y el Club Universitario de Buenos Aires puso fin al conflicto. 3 Marchesi, Guillermo y Conghos, Eduardo, “El ordenamiento territorial como herrai para el desarrollo industrial”, RDAmb. 28-39. 4 Esta norma estipula que “Son instrumentos y procedimientos del ordenamiento terri- torial las siguientes normas tanto de planificacién y ejecucién, como de informacién y control: a) El Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza. b) El Plan de Ordenamiento Territorial Provincial. c) Los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal. d) El Plan Ambiental Provincial. e) El Plan de Gestién de Riesgos y Manejo de Emergencias Provincial. f) El Plan de Or- denamiento Territorial Metropolitano para e! Gran Mendoza. g) Los Planes de Ordenamiento Te- rritorial de Areas Especiales (perilagos, pedemonte, distritos industriales, parques tecnolégicos, sub-regiones, otros). h) Los planes sectoriales 0 intersectoriales actuales y futures. i) El Sistema de Informacion Ambiental y el Sistema de informacién Territorial (de la Direccién Provincial de Catastro segiin ley 26.209) j) La evaluacién del impacto ambiental. k) La evaluacién del impacto territorial. |) La auditoria externa de impacto territorial. m) La evaluacién ambiental estratégica”. 5 Marienhoff, Miguel, Tratado del dominio piiblico, TEA, Buenos Aires, 1960, ps. 218 y 287. nte Revista de Derecho Ambiental N’ 41348 ACTUALIDAD AMBIENTAL DE LA PROVINCIA DE MENDOZA En ese esquema, por ejemplo, el Cédigo Civil y diversas normas provinciales exclu- yen de la propiedad particular a ciertos bienes, calificandolos como dominio piblico. Desde una perspectiva que ponga énfasis en la dimensién espacial, es resaltable que en muchos de esos casos tales bienes conforman elementos del territorio ~como el mar, los cursos de agua u obras de utilidad comin como las plazas y los parques- 0 que hacen a la integraci6n territorial -como los caminos y calles puiblicas-. Esta regulaci6n, entonces, implica una fuerte intervencién sobre la vida social que impide que ciertos mbitos territoriales sean objeto de apropiacion particular, dest- ndndolos a la utilizacién colectiva, salvo que la autoridad competente recurra por mo- tivos de interés ptiblico a alguna de las técnicas de atribucién de usos especiales, pri- vativos 0 exclusivos sobre tales bienes ptiblicos, mediante la técnica de la concesién 0 el permiso. IV. EL DOMINIO PUBLICO COMO TECNICA DE GESTION TERRITORIAL URBANA Y SU ASIGNACION A USOS PRIVATIVOS EI dominio piiblico es un mecanismo juridico que, cotidianamente, puede ser apre- ciado en la gestion de espacios urbanos. Diversos bienes del dominio publico integran la configuracién territorial urbana y rural ~calles y vias, plaza, parques, canales, etc.~ y consiguientemente, siguiendo el principio referido supra, se encuentran librados a la utilizaci6n ptiblica por parte de la comunidad. En cada uno de los supuestos en que se introduce en el territorio un espacio del dominio piblico, basicamente lo que se asegura es el uso colectivo de él por la comu- nidad, con lo que desde la doctrina se ha llegado a afirmar la existencia de un dere- cho al espacio ptblico tutelable juridicamente®. Sin embargo, aunque no se perciba con claridad, ni se tome conciencia de ello, muchos de estos espacios piblicos, en diversos 4mbitos, se han transformado en Ambitos de explotacién particular mediante permisos o concesiones administrativas: clubes, restaurantes y otros comercios ubicados en parques y plazas; porciones de la via ptiblicas otorgadas en uso para estacionamiento, instalacién de puestos de ven- tas, mesas para atenci6n de restaurantes y cafés, cartelerfa publicitaria, entre otros. En esos casos, explica Marienhoff’ que, contrariamente a lo que ocurre con el uso comtin del dominio piiblico, el destinatario de los usos especiales que se otorgan por concesién 0 permiso no es todo el piiblico, sino uno especifico, representado y com- puesto exclusivamente por los titulares de los correspondientes derechos otorgados por el Estado. Aunque el dominio sigue siendo piiblico, su utilizacién deja de ser gene- ral, para destinarse s6lo a una porcién menor del puiblico. Sobre la explotacién privativa de bienes piblicos, suele argumentarse que, en ciertas circunstancias, la mejor consecucién del interés pablico que justificé la publi- ficacién de tales espacios puede exigir que parte de él sea excluido del uso general. ® Herrera Carrascal, Giovanni J., “El espacio pUblico como uno de los componentes del medio ambiente urbano. Andlisis de su proteccién judicial via acciones populares”, en Rodri- guez, Gloria A. y Paez Paez, Ivan A. (eds.), Temas de derecho ambiental: una mirada desde lo publico, Universidad del Rosario, Bogota, 2012, p. 279. ” Marienhoff, Miguel, Tratado del dominio puiblico, cit., p. 322. AbeledoPareot ©LA ORDENACION AMBIENTAL DEL TERRITORIO FRENTE A LOS COMPLEJOS... 349 y en cierta forma “privatizado” mediante un permiso o concesi6n de uso especial o privativo de ese bien hacia un particular, tal y como se ejemplificé en el parrafo ante- rior. Pimiento Echeverri® explica en este sentido que la restriccion del uso publico de determinados bienes en muchos casos resulta necesaria para la buena gestion de ellos, mejorandose de este modo en algunos casos el uso por parte de los particula- tes; y Lafuente Benaches? observa que la Administracién otorga el uso excluyente so- bre los bienes pUblicos para que redunde en un mas productivo y racional aprovecha- miento de éste. El fallo que se analiza pone al desnudo un caso més de exclusidn del uso colectivo en un espacio pUblico conformado por una calle, donde justamente lo que se ha dis- cutido es la existencia -en un espacio concreto- de un derecho al espacio ptiblico a favor de toda la comunidad frente al derecho al uso privativo de ese espacio por algu- nos integrantes de dicha comunidad. En todo caso, lo que con seguridad resulta evidente es que la autoridad municipal ha acudido al caracter demanial de una via urbana, ya no para asegurar su uso colec- tivo, sino para otorgar el uso privativo en beneficio del grupo de personas que habitan el complejo urbano que conforma las inmediaciones de tal via, colocando la gestion de ese espacio en manos de una entidad civil que brinda servicios al complejo urba- no referido, con un evidente giro copernicano en cuanto al aleance y destino de las infraestructuras viales como Ambitos ptblicos de transito y comunicacién. Desde una perspectiva estrictamente juridica, es indiscutible que, en la medida en que exista un interés pUblico justificante, resulta legitimo el otorgamiento de usos privativos sobre el dominio ptiblico, tal como confirma el fallo en analisis. Sin embar- 0, la definicion del interés pUblico involucrado en una utilizacién privativa 0 exclusiva de bienes pUblicos no es una cuestién sencilla, maxime en cuanto importa excepcio- nar la principal consecuencia de esa calificacién -cual es el quedar librados al uso co- man o general de la poblacién-. En efecto, si se admite la existencia de un interés pt- blico que justifica excluir a una via publica del libre uso ciudadano, limitando éste de manera excluyente en favor de un grupo de vecinos, a continuacién deberfa plantear- se si ese mismo interés se encuentra suficientemente tutelado para la generalidad de la cludadanfa desde la solucién implementada o si existe alguna inconsistencia de po- litica pdblica 0 de técnica legislativa que deba atenderse. Esta observacién apunta a que si el ordenamiento territorial resulta una expre- sién espacial de las politicas piblicas mediante una concepcién transversal de las po- Iiticas sectoriales que centra la atencién en el territorio como resultado de procesos naturales, histéricos, culturales y econémicos que llevan a conformar una estructura productiva, socioeconémica y ambiental diferenciada segiin la identidad de cada lu- gar, posiblemente las condiciones y consecuencias de la restriccién del uso gene- ® Pimiento Echeverri, Julidn A., Teoria de los bienes de uso pUblico, Universidad Externado de Colombia, Bogota, 2010, p. 188. ® Lafuente Benaches, Ma. Mercedes, La concesién de dominio ptiblico (Estudio especial de la declaracién de caducidad), Montecorvo, Madrid, 1988, p. 78. % Gudifio, Maria E., “Realidad o utopia. Ley de Ordenamiento Territorial”, Revista Proyec- ci6n, nro. 4, CIFOT, Mendoza, 2008. Disponible en: www.proyeccion.cifot.com.ar. (Accedido el 1/5/2012). Revista de Derecho Ambiental N? 42350 ACTUALIDAD AMBIENTAL DE LA PROVINCIA DE MENDOZA ral de una via piblica deberian encontrarse reguladas en un marco que la estipule de manera clara y general, en el contexto de la identidad propia de la estructura ur- bana a conformar. La municipalidad, sin embargo, ha debido acudir al recurso del uso privativo del dominio pUblico vial debido a que en la provincia de Mendoza -y en general- no se contaba por entonces con ningtin marco que estipulara ordenadamente la configura- cidn de barrios cerrados, ni tampoco que lo impidiera de manera concreta. Esta afir- macién es corroborada por la apreciaci6n de Linares de Urtutigoity y Pujol de Zizzias*, quienes resaltan que la falta de una legislacién especifica que estructure la regula- cién juridica de estas figuras ha llevado a los distintos agentes vinculados con esta realidad (emprendedores, consumidores, abogados asesores, notarios, agrimenso- res, académicos, funcionarios y oficinas piiblicas de diferente orden, como municipa- lidades, catastros, registros, etc.) a intentar darle una solucién al tema a través de dis- tintos ropajes juridicos. La inexistencia de soluciones normativas especificas hasta el reciente dictado del nuevo Cédigo Civil y Comercial, entonces, llevé a una situacién de anomia que debid ser suplida creativamente, sea mediante institutos del derecho privado 0, como en el caso del fallo anotado, del derecho puiblico. Nicolau? enumera las distintas técnicas usuales de organizacién de los complejos cerrados desde el derecho privado median- te el uso de derechos reales, o bien mediante derechos personales que se derivan de la constitucién de personas juridicas, recordando también la regulacién urbanistica que se ha desarrollado desde el derecho administrativo en algunos casos del dere- cho comparado provincial. El nuevo Cédigo Civil y Comercial de la Nacién, aprobado por ley 26.994 y cuya vi gencia se producira a partir de enero de 2016, ha introducido en sus arts. 2073 a 2086 un régimen especifico en la materia. Sin embargo, més alld de esta regulacién recientemente sancionada, y atin sin vigencia, no debe obviarse que este tipo de com- plejos urbanisticos constituye una tendencia marcada en la actualidad, tal como Mo- lina’ analiza y describe en sus principales caracteristicas, siendo ello un fendmeno que impone una reformulaci6n de las relaciones entre lo puiblico y lo privado que se- guramente desborda las regulaciones urbanisticas preexistentes. Sin embargo, el nuevo régimen civil, dictado para regir las relaciones privadas en- tre los propietarios, remite a la legislacién administrativa no s6lo en todos los aspec- tos relativos a las zonas autorizadas, dimensiones, usos, cargas y demas elementos urbanisticos correspondientes a los conjuntos inmobiliarios (art. 2075), sino también en lo relativo a la localizacién de los conjuntos inmobiliarios, sus limites perimetrales yel control de acceso que pueden materializarse mediante cerramientos (art. 2079), “Linares de Urrutigoity, Martha y Pujol de Zizzias, Irene, “Barrios privados y otros conjun- tos inmobiliarios en Mendoza. gSon utiles las soluciones de Buenos Aires en Mendoza?”, LL Gran Cuyo, 2008-422. * Nicolau, Noemi L., “El régimen de suelos, la propiedad privada y el fraccionamiento de la tierra urbana o suburbana. El caso especial de los ‘clubes de campos o barrios’ como urba- nizaciones cerradas”, en Taller, Adriana y Antik, Analia, Curso de derecho urbanistico, Rubinzal- Culzoni, Santa Fe, 2011, p. 363. *® Molina, Alberto C., Como una gran pecera. Urbanizaciones cerradas, ciudadania y subje- tivizacién politica en el Gran Mendoza, EDIUNC, Mendoza, 2013. AeledoPerrot ©LA ORDENACION AMBIENTAL DEL TERRITORIO FRENTE A LOS COMPLEJOS... 351 asf como a limitaciones edilicias 0 de otra indole, servidumbres y restricciones a los dominios particulares y reglas de convivencia (art. 2080). En ese contexto, la ausen- cia de normas urbanisticas llevaré a que ingeniosamente los actores del proceso -pti- blicos y privados- continuen ensayando soluciones mediante el forzamiento de insti- tuciones que fueron ideadas para regular otros fenémenos. Por ello, aunque la norma civil sin lugar a dudas constituye un aporte en la mate- ria, el estado de anomia administrativa subsistente permite pronosticar que las nece- sidades seguirén dando lugar a mecanismos creativos como los ya observados, con soluciones ad hoc que no sélo tensionan las instituciones vigentes frente a su disefio original, sino que ademas implican cierta dosis de incertidumbre sobre la convenien- cia y oportunidad de su utilizacién, especialmente si atendemos a que se presentan como una forma de implementar realidades juridicas que hasta ahora no han sido de- sarrolladas de manera plena en el ordenamiento urbanistico existente. V. LA DETERMINACION DEL INTERES FUNDANTE DEL USO PRIVATIVO DEL DOMINIO PUBLICO El fallo en andlisis efectda en claro control de constitucionalidad mediante el ané- lisis de la legalidad de la medida de cierre de la via pUblica que adoptara la municipa- lidad, al observar no sélo que el otorgamiento de usos privativos sobre el dominio pti- blico es una potestad contemplada en la Ley Organica de Municipalidades 1079, sino al advertir que, aunque en tales supuestos es de aplicacién el principio de legalidad, “el otorgamiento de este tipo de permisos no estaba sujeto a taxativas limitaciones legales de orden sustancial y/o procedimental, sino a partir de la vigencia de la ley de ordenamiento territorial (en mayo de 2009) (...). De modo entonces, que esos pasos no eran exigibles al momento de! otorgamiento”. Sin embargo, no debe olvidarse que la inclusién de un bien en el dominio pablico implica un interés fundado en un fin de utilidad ptiblica que se manifiesta en el uso de dicho bien por la comunidad, sea en forma directa o indirecta, e individual o colectiva; mientras que el uso comin por parte de toda la ciudadania de una via piblica implica una utilizacién directa y colectiva, el otorgamiento de un uso especial refleja una utili- zacién individual directa por los beneficiarios™*. Tal uso especial, por su parte, debe ser compatible con el fin o motivo que determi- né la inclusién del bien en el dominio publico, ya que lo contrario puede aparejar la ilegi- timidad del acto administrativo que autoriz6 el uso, especialmente teniendo en cuenta que cuando la estatizacién de un bien tiende a la satisfaccin de intereses de particu- ares como herramienta para lograr, de manera indirecta, un beneficio publico o la me- jora social, la satisfaccion de la utilidad plblica demandaré una evidencia mas percep- tible sobre el correlato entre las razones que sustentaron la determinaci6n legislativa de la utilidad publica y las circunstancias facticas que se alegaron para dar lugar a ella, asi como de la vinculacién entre tal afectacién y el plan gubernamenta! en la materia®. “4 Marienhoff, Miguel, Tratado del dominio pubblico, cit., p. 289. 45 Sup. Corte Bs. As., in re “O'Connor, Alberto M. y otro”, sentencia del 18/2/2009, LL Online, www.laleyonline.com.ar, cita online: AR/JUR/4838/2009. (Accedido el 1/5/2014). Cas- Revista de Derecho Ambiental N? 4.352 ACTUALIDAD AMBIENTAL DE LA PROVINCIA DE MENDOZA En esa linea, se advierte que el otorgamiento de un permiso de uso sobre los bienes del dominio pUblico se encuentra intimamente ligado al contenido de inte- és publico de la actividad a ser desplegada por el peticionante, no bastando un sim- ple interés administrativo en tal actividad". En este sentido, observa Lafuente Be- naches* que la Administracién Gnicamente puede otorgar un uso privativo sobre el dominio puiblico cuando de ello deriva un beneficio a la colectividad, siendo por ello relevante el interés general para fijar las modalidades, condiciones y especificacio- nes del referido uso privativo que se concede. Resulta entonces de sumo interés considerar si el uso privativo de la via ptiblice por la comunidad parcial que es beneficiada -residentes del complejo- es acorde con €1 motivo que ha llevado anteriormente a que ella se afecte al dominio ptiblico, y en este esquema de anélisis cobra especial relevancia el interés que fundamenta tal me. dida en el contexto de desarrollo de urbanizaciones cerradas. Este aspecto contextual es resaltable, ya que el fenémeno de las urbanizaciones ce- rradas se presenta como una tendencia donde el Estado se retira de lo ptiblico, cedien- do ciertas porciones del territorio a la gestién particular. Molina™ se refiere a ello como un producto de la imposicién de un modelo neoliberal en el que el Estado no ha formule- do politicas urbanas claras frente a fenémenos como la inseguridad, ddndose un replie- gue del Estado como promotor de los procesos de equidad. Sin lugar a dudas, aunque los primeros complejos cerrados nacieron por otras causas, mas vinculadas a ciertas prdcticas y sectores sociales, el crecimiento continuo de la inseguridad fisica que se va dando en las grandes ciudades incentivé su desarrollo a partir de sistemas organize- dos de control y vigitancia que presuponen una mayor seguridad en cuanto a delitos®® Nicolau? sefiala asi que esta tendencia se activé cuando cundié la inseguridad y la falta de cuidado de las calles y espacios pliblicos, describiendo que “el aislamien- toy el cerramiento no son mas que un ‘atrincheramiento’ de grupos sociales que tra tan de justificarse como una huida al espacio privado, en razén de la inseguridad de ciudadano”; aunque aclara que “la cuestién seria mas profunda, porque no se trata rfa s6lo del reclamo de mayor seguridad, sino que habria que considerar una falta de confianza de las clases medias y superiores en la capacidad del Estado para dar res- puestas a sus demandas de infraestructura y servicios urbanos”. En esta misma linea, Abella y Mariani de Vidal afirman que esto ha sido asi de- bido @ que es cada vez mayor la necesidad de las personas de escapar del agobio y los peligros de la vida ciudadana y de disfrutar de la vida en un ambiente seguro. Pu'- virenti también coincide en este pensamiento: “no podemos dejar de considerar a) sagne, Juan Carlos, “Expropiacion: revision judicial de la declaracién de utilidad piblica. Arbit tledad de la ley que la dispuso”, LL 2009-0-186. *° Mertehikian, Eduardo, “Permiso de uso de bienes del dominio publico. Lo atinente a is discrecionalidad de su otorgamiento, renovacién y/o revocacién”, LL 1998-D-665. * Lafuente Benaches, Ma. Mercedes., La concesién..., cit. * Molina, Alberto C., Como una gran pecera..., cit., ps. 17 yss. * Andorno, Luis; Luna, Daniel y Frickx, Norberto, Ciubes de campo “countries”, Juridicas Cuyo, Mendoza, 2002, p. 23. 2° Nicolau, Noemi L., “El régimen de suelos...", cit., ps. 351 y 354. Abella, Adriana N. y Mariani de Vidal, Mariana, “Clubes de campo y barrios cerrados Cerramiento y vias de circulacién internas”, LL 2005-£-1082. beled? ereLA ORDENACION AMBIENTAL DEL TERRITORIO FRENTE A LOS COMPLEJOS... 353 la falta de seguridad, como ausencia de un servicio ptiblico esencial encomendado al Estado, ha determinado, aunque en conjunci6n con otras causas, la mudanza de nu- merosos habitantes hacia barrios cerrados, countries o clubes de campo, 0 cualquier otra denominacién que se asigne a aquellos emprendimientos desarrollados por em- presas privadas que determinan cercos perimetrales y de seguridad del conjunto de predios que conforman la urbanizacion”?. La idea de seguridad como elemento justificante de los cerramientos del espacio piiblico, incluso, ha sido tenida en cuenta el la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacién, justificdndose a partir de ella la subsistencia precautoria de ac- tos administrativos que autorizaban cerramientos con él fin de garantizar condiciones de seguridad para los vecinos del barrio. En ese esquema de tensién social, aunque en principio el derecho de los propie- tarios de los inmuebles colindantes a una via piblica no es de una naturaleza dife- rente al derecho de las personas no propietarias, en el caso en anélisis, el munici- pio ha optado por otorgarles un estatus diferencial, al brindarles a los vecinos de un Area parcial de la ciudad el uso privativo de ese espacio puiblico, materializando de este modo un cerramiento de un espacio urbano en aras de satisfacer en el caso par- ticular ciertos intereses -seguridad, gestion de infraestructura, etc.- que no son ple- namente alcanzados para la generalidad de la cludadania. El uso de! dominio ptiblico como via se mantiene, aunque ya no sujeto al libre uso comunitario, sino al de un grupo de vecinos que —de este modo- ven satisfechas sus restantes demandas y necesidades ptiblicas de manera diferenciada. Y si bien existe una compatibilidad entre esta nueva situacién frente al tipo de utilizacién general que cotresponde a las vias urbanas, no puede dejar de advertirse que esta solucion no es més que un limitado remiendo frente a un esquema de politicas pUblicas deficientes que no satisface las necesidades generales de la ciudadanfa, muchas de ellas de es- cala y complejidad supramunicipal. En definitiva, Ia problematica social de los barrios cerrados, con fuerte énfasis ma- nifestada por Molina’, no deja de ser un sintoma de otro trasfondo mas complejo, vinculado a la ausencia 0 ineficacia de politicas publicas y la crisis de gobernabilidad que presenta el Estado actual, donde tales configuraciones se consolidan con cierta tensién inevitable con los principios de igualdad y no discriminaci6n. El fallo analizado no ha perdido de vista -sin embargo- esta situacién de satisfaccién puntual de tales necesidades en un marco de insatisfaccién general, ya que, aunque advierte la lega- lidad del actuar administrativo, observa expresamente que no es competencia de ese tribunal apreciar el acierto 0 no, a los fines urbanisticos, de las medidas adoptadas. 22 Pulvirenti, Orlando D., “Derecho municipal, urbanismo y seguridad”, LL, Suplemento Ac- tualidad del 26/8/2003, p. 1. ° Corte Sup,, in re “Club Universitario de Buenos Aires v, Municipalidad de Malvinas Argen- tinas’, pronunciamiento del 28/5/1998, LL 1999-B-510. 2 Marienhoff, Miguel, Tratado del dominio pubblico, cit., p. 311. 25 Molina, Alberto C., Como una gran pecera..., cit. Revista de Dereche Ambiental NP 4.354 ACTUALIDAD AMBIENTAL DE LA PROVINCIA DE MENDOZA. VI. EL USO PRIVATIVO DE LAS VIAS PUBLICAS Y LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: RELACION VINCULANTE ENTRE LA PLANIFICACION PROVINCIAL Y MUNICIPAL Otro aspecto que surge del fallo en anélisis, aunque de manera tangencial, es que la estrategia implementada en torno al uso privativo de las vias piblicas para dar lu- gar a complejos urbanisticos cerrados presenta limites legales en el actual régimen de ordenamiento territorial previsto en la LOTUS, que puede imponer limitaciones le- gales de orden sustancial y/o procedimental. La Corte valoré que la referida norma de ordenamiento territorial no se encontra- ba vigente al momento del otorgamiento del permiso municipal para el uso privativo de la via, y por ello tal trémite no debi6 respetar las limitaciones legales de orden sus- tancial y/o procedimental impuestas por dicho precepto, “...sobre todo en cuanto este Ultimo texto incorpora como principio fundamental a la participacion social en todas las etapas del ordenamiento territorial (conf. art. 42)”. Mas alla de las regulaciones directas que pueda presentar la LOTUS sobre las acti- vidades de ocupacién territorial, interesa destacar que el referido régimen de ordena- miento territorial utiliza especialmente la planificacién como instrumento bésico para conciliar el proceso de desarrollo econémico, social y ambiental con formas equilibra- das y eficientes de ocupacién territorial. Dentro de sus instrumentos y procedimientos contempla diversas especies de planes, tanto en la escala provincial como municipal Bajo este esquema, interesa dilucidar las previsiones normativas que existen en toro a esos instrumentos y cémo se pueden relacionar con la potestad municipal so- bre el dominio pablico vial, en especial en torno a la eventualidad de disponer usos Privativos como el producido en el caso que se comenta. En este sentido, de acuerdo al art. 20 de la LOTUS, el Poder Ejecutivo provincial, 2 través de la estructura que define la misma ley, es el responsable de la coordinacion y elaboracién del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (POT), que debe ser apro- bado por la Honorable Legisiatura de la provincia. El Plan POT constituye el marco de referencia sistémico y especifico para la form laci6n y gestion de las acciones piiblicas y privadas, debiendo contemplar entre sus Contenidos basicos -en forma concordante con lo fijado en los arts. 2075 y 2079 de nuevo Cédigo Civil y Comercial- Ia fijacién de los lineamientos y directrices neces rias para propender al desarrollo equilibrado de los centros urbanos del interior de is Provincia y la propuesta de las medidas para promover la integracin socio-territori y desalentar el establecimiento o ampliacién de enclaves que fragmenten el territona (LOTUS, art. 24, incs. hy k). A'su vez, cada municipio debe aprobar el respectivo Plan de Ordenamiento Tex torial Municipal a fin de definir, viabilizar y ejecutar un modelo territorial municipal seado que sirva de marco para la coordinacién de los distintos programas, proyectos acciones municipales, todo ello “en el marco de los lineamientos previstos en el de Ordenamiento Territorial Provincial” (LOTUS, arts. 22 y 23). En ese contexto normativo, existe una vinculacién jerérquica entre la planificacs territorial provincial y municipal, donde la primera puede establecer lineamientos y rectrices para el desarrollo de los centros urbanos, fijando las distintas medidas, n= las que se puede optar por desalentar la fragmentacién del espacio y promover la == AbeleooeLA ORDENACION AMBIENTAL DEL TERRITORIO FRENTE A LOS COMPLEJOS... 355 gracién socio-espacial; y la segunda debe instrumentar un paradigma de desarrollo te- rritorial en el marco de los lineamientos fijados por el plan provincial. Con ello, el Plan POT ha sido regulado como un instrumento que puede condicio- nar “cerramientos” de 4reas urbanas mediante la asignacién de usos privativos a los espacios piblicos, fijando opciones para que los municipios instrumenten el de- saliento de la fragmentacién territorial en pos de la integraci6n socio-espacial. VII. MODIFICACION O REVOCACION DEL USO PRIVATIVO DEL DOMINIO PUBLICO VIAL Y DERECHO INDEMNIZATORIO Otro aspecto que puede analizarse a partir del contenido que se trasluce en el fa- Ilo que motiva esta nota y los anélisis precedentes es qué implicancia puede tener él desarrollo de planes territoriales que limiten o excluyan los usos privativos del domi- nio padblico vial que han sido otorgados con anterioridad a ellos. La LOTUS, a la vez que establece que los Planes POT pueden establecer lineamien- tos y directrices para un desarrollo urbano equilibrado, proponiendo medidas de inte- gracién socio-territorial que desalienten el establecimiento o ampliacién de enclaves que fragmenten el territorio (art. 21, incs. h yk), también estipula expresamente en su art. 2° que el cardcter de ésta es de orden piblico, lo que se refleja en la expresa pro- hibici6n de excepciones que estipula respecto de cualquier proyecto, obra o actividad econémica (art. 5°). Y con ello, a partir del desarrollo de tales planes, podrian generarse situaciones antinémicas entre las previsiones y directrices de ellos y los actos adminis- trativos que han concedido de manera previa usos privativos de los espacios publicos. La sentencia que se comenta aclara -obiter dictum- que tanto la concesién como el permiso pueden ser revocados con adecuada motivacién, sin perjuicio de que la revoca- cién de la concesién puede dar lugar a la indemnizaci6n de dafios y perjuicias; y en los casos en que lo revocado resulte un permiso, remite a los limites fijados en el art. 104, inc. a), de la Ley de Procedimientos Administrativos 3909 para los casos a que se refie- re el inc. b) del art. 97. De acuerdo a este régimen, aunque en principio los actos admi- nistrativos no son revocables administrativamente, ello no aplica cuando se revoque por razones de oportunidad un permiso de uso del dominio piiblico o un derecho otorgado a titulo precario; en estos casos, no corresponde indemnizacién si se funda en una modifi cacién de las cirounstancias de hecho existentes al momento de dictarse el acto ori Tio; pero corresponder que se indemnice el dafio emergente exclusivamente, cuando la revocaci6n se funde en una distinta valoraci6n de las mismas circunstancias que die- ron origen al acto, en circunstancias existentes al momento de dictarse el acto origina- rio que no eran conocidas por culpa administrativa y sin que mediara ocultamiento por parte del interesado 0 en una distinta valoraci6n del interés ptiblico afectado. Sin embargo, tal régimen no alcanza a las situaciones en que la revocaci6n se fun- damenta en cuestiones de legalidad, como ocurrirfa en el caso de que el régimen ge- neral aplicable al permiso variara, limitando la posibilidad de areas urbanas en que el uso comtin del dominio vial quede menguado a favor de ciertos beneficiarios. Revista de Derecho Ambiental NP 44.356 ACTUALIDAD AMBIENTAL DE LA PROVINCIA DE MENDOZA Falbo*6 explica en este sentido que no existe un derecho adquirido al mantenimien- to de normas urbanisticas, sean legales o reglamentarias, ni a su inalterabilidad, lo que no és otra cosa que la aplicacién del principio de efecto inmediato y hacia el futuro que irradia tradicionalmente el régimen argentino”, tal como contintia estipulando el art. 7° del nuevo Cédigo Civil y Comercial de la Nacién (ley 26.994). En ese esquema normati- vo, la nueva ley toma a la relacién o situaci6n juridica en el estado en que se encontra- ba al tiempo en que es sancionada, pasando a regir los tramos de su desarrollo atin no cumplidos, en tanto que los cumplidos se consideran regidos por Ia ley anterior”, En este sentido, la jurisprudencia de la Corte mendocina” y de otros tribunales®? ha fundado claramente que no existe un derecho adquirido al mantenimiento de un régimen urbanistico determinado, y con ello es posible que una modificacién de los preceptos ge nerales altere el desenvolvimiento de concesiones y permisos de contenido urbanistico o territorial ya consolidados, ¢ incluso comprometa la continuidad de su existencia. En estos casos, tales actos administrativos deberian ser objeto de revocacién, ya no por motivos de oportunidad, sino basados en una ilegitimidad sobreviniente (art. 99. ley 3909), correspondiendo, en consecuencia, que la Administracién se pronuncie en forma directa sobre la extincién de ellos, en tanto éstos no revistan estabilidad, 0, en ‘su defecto, en forma indirecta a través de la intervencié6n judicial®?, estando esto reguia- do expresamente en el art. 3° de la ley 3918 -Cédigo Procesal Administrativo-. En estas situaciones, si el nuevo régimen no contempla reglas de transicién que consideren una soluci6n legitima para los derechos eventualmente afectados, por im perio de los arts. 52 y 53, inc. b), de la ley 3909, el efecto de la extincién correra r= troactivamente a la fecha de nacimiento de la ilicitud, es decir, a la entrada en viger- cia de la nueva norma que torna ilegal el acto originalmente valido*’. Debe tenerse presente que, ante cambios normativos que impacten en los dere- chos adquiridos por titulares de usos privativos del dominio pUblico, las situaciones 25 Falbo, Anibal, “El principio de progresividad en una medida cautelar urbano-ambienta™ RDAmb. 28-248, 2” Moisset de Espanés, Luis, La irretroactividad de la ley y el nuevo art. 3° del Cédigo Ci {derecho transitorio), Buenos Aires, 1975, p. 17. 25 Sup. Corte Just. Mendoza, in re “Chivilcoy Gas S.A en J. 10.743 Balderas, Amparo y ots v. Chivileoy Gas S.A p/despido s/casacién®, sentencia del 30/10/2008, Libro de Sentenciss 394, p. 27. % Sup. Corte Just. Mendoza, sentencia in re “Dalvian S.A. Provincia de Mendoza”, 2/7/1995 DJ 1991-2-928; Sup. Corte Just. Mendoza, in re “Heras, Eugenio v. Municipalidad de la Capa! a= Mendoza s/APA", sentencia del 1/7/2013, LL Gran Cuyo 2013-953, © Trib. Sup. Just. Cérdoba, sala Cont. Adm., in re “Telefonica Comunicaciones Personsies S.A, Municipalidad de Colonia Caroya”, sentencia del 15/8/2002, LLC 2002-1262; Sup. Come Bs. As., in re “Fundacién Biosfera y ots. v. Municipalidad de La Plata’, sentencia del 24/5/ RDAmb. 28-237/246. ® Sarmiento Garofa, Jorge y Petra Recabarren, Guillermo, Ley de Procedimiento Adrmini= trativo de Mendoza 3909. Comentada y concordada, AVGVSTVS, Mendoza, 1979, p. 107 ® ico, Miguel A.; Mourifio, Miguel A. y Delfin, Alejandra, “Revocacin del acto adminise= tivo por razones de ilegitimidad, oportunidad y conveniencia”, LL 2012-B-1187; Luqui, Robes E., “La revocaci6n de los actos administrativos por razones de ilegalidad”, LL 2011-F-907. Sarmiento Garcia, Jorge y Petra Recabarren, Guillermo, Ley de Procedimiento sneeoteetLA ORDENACION AMBIENTAL DEL TERRITORIO FRENTE A LOS COMPLEJOS... 357 consolidadas pueden dar {ugar a planteos indemnizaterios™. La jurisprudencia ha en- tendido en este sentido que aunque no es ilegitima la revocacién dispuesta respecto de un permiso de construccisn otorgado bajo la vigencia de anteriores legislaciones si las nuevas disposiciones comunales responden a un cambio operado en el derecho objetivo, que provoca la incompatibilidad de! acto administrativo con el nuevo orde- namiento, ello es sin perjuicio de las acciones patrimoniales tendientes a obtener las indemnizaciones 0 compensaciones que correspondiere*. Se resalta entonces la importancla de las normas de derecho transitorio en la instru- mentacién de planes territoriales que presenten impacto en eventuales derechos exis- tentes, tanto a los efectos de establecer mecanismos compensatorios que permitan encauzar las exigencias indemnizatorias ~como, por ejemplo, ha contemplado en Men- doza la Ley de Aguas Subterréneas 4035 al extinguir los derechos privados sobre las aguas subterréneas hasta entonces existentes- como perfodos de adaptacién e imple- mentacién de sus previsiones. ‘Aun asi, no toda alteracién reglamentaria que conlleve la pérdida del uso privativo de espacios ptiblicos puede implicar un dafio indemnizable. Mas alla de la discusion en cuanto a la posibilidad de reparar afecciones a simples intereses*®, debe atender- se que quien reclame tal compensacién no sélo deberd acreditar un dafio cierto a un interés que no es reprobado juridicamente -lo que puede ser dificultoso cuando la re- vocacién del uso privativo se funda en una situaci6n de ilegalidad-, sino también que guarda una relacién causal adecuada con la medida reglamentaria. VIII. CONCLUSIONES El precedente judicial que se anota define conceptos trascendentes a la hora de identificar los perfiles que adquiere el dominio publico como instrumento de ordena- miento espacial del entorno, quedando de manifiesto que la asignacién de usos comu- nes o privativos sobre tales bienes puede ser una técnica juridica de utilidad a la hora de gestionar el territorio. Sin embargo, los bienes ptiblicos que integran el territorio han sido afectados a tal caracter en virtud de un interés piblico fundante, cual es precisamente el acceso pu- biico a ellos, y tal interés no debe ni puede ser desvirtuado en la préctica de asigna- cién de usos privativos. Especialmente en situaciones como las del caso en cuesti6n, donde el fendmeno de los cerramientos urbanos se vincula a un retraimiento del Es- tado en la gestién de ciertos espacios calificados legalmente como piblicos. % Lépez, Joaquin y Moisset de Espanés, Luis, Derecho de aguas. Régimen transitorio y normas de conflicto, Universidad Nacional de Cordoba, Cérdoba, 1980, p. 15; Pinto, Mauricio, “La certificacién de factibilidad de uso y los derechos adquiridos frente a la modificaci6n del or- denamiento ambiental del territorio”, LL Gran Cuyo 2013-953; Martin, Liber, Derecho de aguas. tudio sobre el uso y dominio de las aguas piiblicas, AbeledoPerrot, Buenos Aires, 2010. ® Sup. Corte Bs. As., sentencia in re “Edificio Colonial y otro v. Provincia de Buenos Ai- res", 3/6/1980, LL Online, www.laleyonline.com.ar, cita online: AR/JUR/2556/1980 (accedido el 1/5/2014); e in re “Avicola San Miguel, Soc. en Com. por Aces. v. Municipalidad de General Sarmiento”, 27/10/1981, LL Online, www.laleyonline.com.ar, cita online: AR/JUR/1355/1982 (accedido el 1/5/2014). 2° Mosset Iturraspe, Jorge, Responsabilidad por dafios, t. |, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1998, p. 255. Revista de Derecho Ambiental N° 44.358 ACTUALIDAD AMBIENTAL DE LA PROVINCIA DE MENDOZA En todo caso, aunque la técnica de concesién de usos privativos sobre las vias pt- blicas de los complejos urbanos cerrados pueda responder a indudables paraémetros de legalidad, no debe obviarse la discusi6n sobre si constituye la mejor manera de resguar- dar el interés ptiblico que llevé a asignar tal dominicalidad a ciertos espacios urbanos; y especialmente si tal practice no es tan sdlo una reaccién ensayada o improvisada ante el fracaso de las politicas ptiblicas o deficiencias de desarrollos legislativos adecuados. Los recientes avances en el derecho positivo, desde las normas de fondo sancio- nadas en materia civil, no cubren ni pueden cubrir la inconsistencia observada en la necesaria regulaci6n administrativa del fendémeno de los asentamientos cerrados. La legislacin mendocina contempla que este aspecto debe ser uno de los contenidos necesarios de los planes de ordenamiento territorial, donde la planificacion provincial debe encauzar el posterior desarrollo local. El dictado de tales planes, sin embargo, encontrar situaciones ya consolidadas, con lo que resultaré técnicamente oportuno e imprescindible incorporar a ellos nor- mas de derecho transitorio que encaucen y prevean las compensaciones que resul- ten menester, como periodos de adaptacién e implementacién de sus previsiones.