La reforma judicial en la regin andina

Qu se ha hecho, dnde estamos, adnde vamos?

Introduccin

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La reforma judicial en la regin andina

Qu se ha hecho, dnde estamos, adnde vamos?

La reforma judicial en la regin andina:

Qu se ha hecho, dnde estamos,
adnde vamos?

os pases de la regin andina, luego de recuperar el derecho a contar con gobiernos elegidos por el pueblo, han emprendido procesos encaminados a fortalecer las instituciones polticas y jurdicas segn los principios y valores democrticos y
constitucionales.
La tarea no ha sido fcil ni ha estado exenta de estancamientos o retrocesos polticos. Y es que en la mayora de pases de la
regin, las instituciones democrticas y constitucionales, a menudo, han tenido y tienen una existencia mayormente formal,
es decir, que aparecen escritas en el papel sin alcanzar una vigencia significativa en la realidad.
Al margen de las caractersticas particulares de los sistemas
judiciales de cada uno de los pases de la regin andina, los diversos estudios y diagnsticos realizados han confirmado la existencia de algunos problemas que -ms all de grados y maticesresultan comunes a todos ellos. En el mbito institucional, dichos sistemas judiciales se han caracterizado por carecer de independencia y estar subordinados a los rganos polticos, por su
acusada resistencia al cambio, notorio atraso tecnolgico, inade19

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cuada gestin econmica y administrativa; por la ausencia de un

autntico sistema de carrera judicial y el predominio de la
politizacin o partidarizacin en la seleccin, nombramiento,
promocin y sancin de magistrados; por la existencia de alarmantes niveles de corrupcin e impunidad en el funcionamiento del aparato judicial.
Las cosas no han sido mejores en el mbito de la funcin
jurisdiccional. La regla ha sido la baja calificacin profesional de
magistrados y funcionarios administrativos; la deficiente motivacin de las resoluciones, el predominio de criterios formalistas y la ausencia de una verdadera jurisprudencia, dotada de calidad y previsibilidad; la morosidad en la tramitacin de procesos, en parte por la sobrecarga y congestin procesal.
Estas deficiencias y falencias del sistema judicial, lo tornan en
incapaz para desempear la misin y finalidad que le corresponde, que no es otra que resolver los conflictos que son sometidos
a su conocimiento con imparcialidad, certeza y celeridad; pero
-sobre todo- con justicia y de manera duradera. A no dudarlo, ello
tiene como otro efecto pernicioso elevar el costo de las transacciones econmicas y sociales, por efecto de la inseguridad jurdica.
Siendo muchos de estos problemas comunes, tambin se observan grandes coincidencias en la orientacin y el alcance de los
procesos de reforma judicial emprendidos en los distintos pases
de la regin andina y en las medidas adoptadas, al margen de las
diferencias en cuanto al momento de su implementacin o del
distinto nfasis o amplitud de cada proceso nacional. Es as que,
a pesar del riesgo de incurrir en alguna generalizacin excesiva,
los procesos de reforma judicial han tenido como rasgos fundamentales la adopcin de las medidas siguientes:
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a) En el mbito institucional y orgnico:

La realizacin de reformas constitucionales destinadas a fortalecer la autonoma del sistema judicial y a introducir nuevas instituciones, tales como los consejos de la judicatura o
magistratura (Venezuela, Colombia, Per, Bolivia y Ecuador);
tribunales o cortes constitucionales (Per, Colombia, Ecuador, Chile y Bolivia); la implementacin de escuelas o academias judiciales (Colombia, Venezuela, Chile, Per y Bolivia);
del Defensor del Pueblo (Colombia, Per, Bolivia, Ecuador
y ahora Venezuela); del Ministerio Pblico o Fiscala (en todos los pases de la regin) asignndole un papel fundamental
en los procesos penales.
La separacin entre las funciones propiamente jurisdiccionales, centradas en la resolucin de los procesos, respecto de las
que corresponden al gobierno y administracin del Sistema,
Rama o Poder Judicial, superando la concentracin de ambas
que ejerca la Corte Suprema y encomendndolas a rganos
distintos.
b) Impulso a un sistema de carrera judicial:
Establecimiento de nuevos sistemas de seleccin, nombramiento y promocin de magistrados; con la intencin de superar la politizacin y partidarizacin tradicionalmente predominantes en dichos procesos. Ello ha ido aparejado de la
intencin de instituir una verdadera carrera judicial, sustentada en la apreciacin de criterios de idoneidad tcnica, capacitacin y mritos personales, as como en el reforzamiento
de la estabilidad y continuidad en la funcin judicial.
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Regulacin de sistemas de control disciplinario (mediante

rganos y procedimientos especiales) que hagan ms eficiente
la preservacin de una conducta tica de los operadores de
justicia as como la lucha contra la corrupcin, asegurando el
respeto del debido proceso y de la independencia de los magistrados y funcionarios judiciales.
c) En el mbito procesal y legislativo:
La elaboracin y aprobacin de nuevos cdigos procesales,
que modernicen las instituciones, fomenten el respeto del
debido proceso, den mayor celeridad a los procesos; as como
la adopcin de medidas que favorezcan la descongestin de
procesos, la reduccin de la carga procesal, la bsqueda de
frmulas de conciliacin al interior de los procesos, etc.
El desarrollo de procesos de reforma procesal penal, encaminados a la instauracin de un sistema acusatorio, basado en la
oralidad y en principios garantistas que aseguren el debido
proceso; a la par de hacer ms eficiente la persecucin y sancin del delito, la superacin del hacinamiento en los centros
penitenciarios y del problema de los presos sin condena.
El impulso de medios alternativos para la solucin de conflictos, que eviten acudir al sistema judicial, tales como la conciliacin, la mediacin y el arbitraje.
d) En los mbitos de la organizacin y de la gestin institucional:
La modernizacin y tecnificacin de la gestin institucional
y administrativa, mediante reformas en las estructuras internas de organizacin y funciones, la adopcin de esquemas
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gerenciales de conduccin y gestin, la informatizacin y simplificacin de procedimientos, etc.

El establecimiento de nuevos modelos organizativos en los
despachos judiciales y tribunales, buscando mejorar, racionalizar y tecnificar los servicios requeridos para que su funcionamiento resulte ms eficiente, clere y adecuado.
El mejoramiento de la capacidad y gestin econmica del sistema judicial, procurando la dotacin de mayores fondos pblicos para el servicio de justicia, el incremento de la eficiencia en la planificacin, gestin y ejecucin presupuestal y la
generacin de recursos mediante el adecuado manejo de las
tasas judiciales.
La bsqueda de mejora en los niveles remunerativos de los
magistrados y del personal tcnico y administrativo.
La realizacin de inversiones para el mejoramiento de la infraestructura y equipamiento destinados al servicio de justicia, tanto en lo referente a los locales y establecimientos como
a la incorporacin de equipos informticos.
d) En el mbito de la capacitacin profesional:
Fuerte impulso a los cursos de capacitacin, tanto en aspectos jurdicos como de gestin, para los jueces y magistrados
como para el personal administrativo.
Promocin de niveles de especializacin en la funcin jurisdiccional.
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Asignacin de un papel importante a la formacin y capacitacin para efectos del ingreso y promocin en la carrera judicial.

cin del servicio pblico de justicia, garantizando la solucin

justa, imparcial, tcnica y oportuna de los conflictos, como el
mayor acceso de los ciudadanos.

La reforma judicial como modernizacin

Lo importante es, entonces, que los procesos de reforma no

se limiten a la modernizacin del sistema judicial, sino que aporten al fortalecimiento institucional del sector, tanto en la autonoma orgnica como en la independencia de la actuacin de los
magistrados, a la democratizacin de la justicia, a la adecuada calidad y motivacin de las resoluciones judiciales, a la mayor vigencia y respeto del debido proceso y de los derechos humanos.

Puede afirmarse que un rasgo importante de muchos procesos de reforma judicial, especialmente por la influencia ejercida
desde sectores de la cooperacin internacional, ha sido identificarla con la modernizacin del sistema judicial, en aspectos tales
como la organizacin y gestin institucional, en los terrenos administrativo y econmico, la mejora de la prestacin de servicios al usuario y del acceso a stos, la incorporacin de nuevos
equipos y tecnologas, la capacitacin de magistrados y el personal administrativo, la mayor celeridad y descongestin en la tramitacin de los procesos judiciales.
Sin duda estas medidas resultan importantes e indispensables,
pudiendo encontrarse significativa mejora en dichos mbitos en
muchos pases de la regin. No obstante, este deseable avance en
la eficiencia de la organizacin, gestin y prestacin del servicio
de justicia, no ha conducido -como tampoco poda hacerlo- automticamente al fortalecimiento del sistema judicial y a la superacin de deficiencias medulares, como la falta de independencia, la politizacin, la mediocridad profesional, la inadecuada motivacin de las decisiones judiciales o el arraigo de prcticas de corrupcin.
De all que emprender una autntica reforma judicial, supone asumir un enfoque integral que tienda tanto al fortalecimiento institucional del Poder Judicial, para que se constituya en un
autntico Poder del Estado; como a la mejora y democratiza24

La instauracin de los consejos de la judicatura

La adopcin de Consejos de la Judicatura o Magistratura,
como ya hemos anotado, ha constituido un rasgo caracterstico
de las innovaciones orgnicas e institucionales en las reformas
judiciales de la mayora de pases de la regin andina. Desde su
implementacin inicial en Venezuela, se extendieron luego a
Colombia, Per, Bolivia y Ecuador; paradjicamente, en Venezuela se ha emprendido el camino de regreso, ya que la reciente Constitucin suprimi el Consejo de la Judicatura y confiere
sus competencias al Tribunal Supremo. Chile, por su parte, es el
nico pas de la regin donde este rgano no existe.
Los antecedentes de los Consejos de la Judicatura o Magistratura, que indudablemente inspiraron su recepcin y adopcin
en la regin andina, podemos encontrarlos en la experiencia de
posguerra de algunos pases de Europa Continental. Cabe as
mencionar los casos del Consejo Superior de la Magistratura de
Francia y de su homlogo de Italia (1948), as como del Consejo
General del Poder Judicial de Espaa. Su creacin, en dichos
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pases, respondi a la preocupacin de cmo promover el mejor

autogobierno y la adecuada administracin del Poder Judicial,
tanto con respecto al personal del sector como a la gestin de su
presupuesto y recursos econmicos.
Segn MARTNEZ NEIRA1 , los principales antecedentes de los
Consejos de la Judicatura en latinoamrica los podemos hallar
en la experiencia de algunas provincias argentinas y en el Consejo Nacional de Justicia que cre en el Per el gobierno militar a
fines de la dcada del 60, pero agrega que la versin ms desarrollada la encontramos en el Consejo de la Judicatura de Venezuela instaurado en 1969, como rgano a quien se le encomendaba
la independencia, eficiencia, disciplina y decoro de la justicia. Estaba integrado por cinco magistrados: tres designados por la Corte
Suprema, uno por el Poder Ejecutivo y otro por el Congreso.
Ms recientemente cabe mencionar el caso de Colombia, cuya
Constitucin de 1991 introdujo el Consejo Superior de la Judicatura, bajo la intencin de fortalecer la autonoma de la Rama
Judicial mediante la creacin de un rgano especializado, integrado por dos salas, una encargada de la funcin administrativa
y otra de la disciplinaria. Tambin como rganos especializados, aunque integrantes del Poder Judicial, se establecieron luego el Consejo Superior de la Magistratura del Ecuador en 1992 y
el Consejo de la Judicatura en Bolivia, tras la reforma constitucional aprobada en 1994.

1 MARTNEZ NEIRA, Nstor Humberto: Los Consejos de la Magistratura en

Latinoamrica. Anotaciones sobre el autogobierno judicial. En, Segunda
mesa redonda sobre Reforma Judicial; National Center for State Courts;
Virginia (USA); mayo 1996; pg. 3.
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Como regla general, a estos Consejos de la Judicatura de la

regin andina se les ha conferido las funciones de gobierno y
administracin del Poder Judicial, las potestades disciplinarias,
as como participacin en los procesos de seleccin y nombramiento de magistrados. De all que el Consejo Nacional de la
Magistratura del Per constituya una variante algo ms restringida en cuanto al nmero de sus atribuciones, con respecto a sus
homlogos andinos, pues est abocado a la seleccin, nombramiento, promocin y sancin disciplinaria de los magistrados
de todos los niveles del Poder Judicial y del Ministerio Pblico;
pero excluido de toda competencia en funciones de gobierno o
administracin del sistema judicial. Tambin es peculiar que sus
atribuciones se extiendan al Ministerio Pblico, a pesar que ste
es un rgano autnomo del Poder Judicial.
A pesar de ello, merece destacarse especialmente que el Consejo de la Magistratura peruano es el nico de los Consejos en la
regin andina que realiza directamente la seleccin, el nombramiento y promocin de jueces, fiscales y magistrados, teniendo
a su cargo el desarrollo del concurso de mritos y la designacin
del postulante que recibir la titularidad en el cargo. En cambio,
los restantes Consejos se limitan, de acuerdo a sus atribuciones,
a actuar como una suerte de filtro para los nombramientos
judiciales, realizando la seleccin y propuesta de los candidatos
ante los rganos (polticos o judiciales) que efectuarn la designacin respectiva.
Un aspecto realmente importante, sobre todo por la incidencia que puede tener en la actuacin de los Consejos de la
Judicatura, es la composicin que corresponde a dichos rganos, aspecto que es objeto de muy distinto tratamiento en la
regin andina. En una orilla tenemos al Consejo de la Judicatu27

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ra de Bolivia, cuyos integrantes provienen de la designacin del

Congreso, es decir, de un rgano poltico. En la orilla opuesta se
encuentra el Consejo Nacional de la Magistratura del Per, cuyos siete integrantes reflejan una representacin bastante plural,
dado que son designados, respectivamente, por la Corte Suprema, los fiscales supremos, las universidades nacionales y privadas, los Colegios de Abogados y los restantes Colegios Profesionales; sin ninguna intervencin de los rganos polticos. Mientras tanto, los Consejos de la Judicatura de Colombia y Ecuador
tienen una composicin mixta, que combina integrantes designados por rganos judiciales y polticos.
Si establecemos una relacin entre las competencias asignadas a los Consejos de la Judicatura, sobre todo en cuanto a la
administracin del sistema judicial y a su participacin en el
nombramiento de magistrados, consideramos que la composicin asignada a algunos Consejos de la regin andina no aparecera como la ms idnea para alcanzar los objetivos propuestos
con su establecimiento. En efecto, la adopcin de los Consejos
de la Judicatura se ha justificado en nombre de dar mayor autonoma y eficiencia al autogobierno y gestin del Poder Judicial;
sin embargo, stos se han convertido en un nuevo escenario donde
se expresan ciertas pugnas de poder por el control o influencia
sobre el aparato judicial, entre los rganos polticos y la Corte
Suprema.
La determinacin de la composicin de los diferentes Consejos de la Judicatura, ha sido normalmente el resultado de la negociacin o imposicin de un (nuevo) reparto de cuotas de poder, a veces no pacfico, entre los rganos polticos y judiciales,
donde alguien ha ganado o perdido grados de poder. En algunos
pases, los Consejos de la Judicatura han sido auspiciados desde
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los rganos polticos, para atenuar o enfrentar ciertas estructuras cerradas de manejo y cooptacin controladas por la Corte
Suprema. A veces han tenido xito en este propsito; y otras, la
resistencia de la Corte Suprema ha neutralizado o revertido dicho objetivo, adquiriendo importante presencia o control dentro del Consejo de la Judicatura.
En todo caso, ha sido frecuente que los Consejos de la Judicatura aparezcan fuertemente acusados de politizacin o de actuacin partidarizada. Ello fue decisivo en el desprestigio del hoy
desaparecido Consejo de la Judicatura de Venezuela; siendo actualmente un serio cuestionamiento formulado en contra de los
Consejos de Ecuador y Bolivia, as como, en alguna menor medida, en Colombia.
El gobierno y la administracin del Poder Judicial
La separacin de las funciones jurisdiccionales (administrar
justicia y resolver los conflictos) de aquellas que corresponden
al gobierno y administracin del Poder Judicial, ha sido una
constante asumida en los procesos de reforma judicial de la regin andina. La diferencia radica en que mientras en Venezuela,
Colombia, Ecuador y Bolivia la administracin y gobierno del
Poder Judicial fueron conferidas a los Consejos de la Judicatura,
constituidos como rganos autnomos de la Corte Suprema; en
Per y Chile, esta labor se asigna a un rgano especial pero dependiente de la Corte Suprema, es decir, al Consejo Ejecutivo
del Poder Judicial y la Corporacin Administrativa del Poder
Judicial, respectivamente.
Encontramos razonable que los magistrados se desliguen de
las funciones y tareas administrativas, tanto porque dicha labor
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es ajena a su formacin profesional como a la misin que se espera que cumplan dentro del sistema judicial. Sin duda que personal especializado en aspectos de gestin administrativa y econmica, con visin gerencial y organizacional moderna, estn
mejor capacitados para obtener resultados ms eficientes para el
funcionamiento de la institucin judicial y el servicio de justicia. Ello debe permitir tambin que los magistrados se concentren exclusivamente a la funcin jurisdiccional, elevando la calidad de sus resoluciones y evitando distraer su atencin en asuntos vinculados a los servicios administrativos, al soporte econmico y la infraestructura que se requieren para el desempeo de
la tarea jurisdiccional.
Sin embargo, algunos de los Consejos de la Judicatura estn
significativamente integrados por magistrados, ya sea elegidos
por los rganos judiciales o incluso por los rganos polticos.
Cabe entonces preguntarse: Si se cuestiona la capacidad tcnica
de los magistrados para ejercer funciones de administracin y
gestin, por qu tendra que ser distinto el criterio cuando el
mismo magistrado se ubica ahora como miembro del Consejo
de la Judicatura para desarrollar dichas tareas? Similar objecin
podra formularse a la designacin de integrantes del Consejo
con base, primordialmente, a criterios polticos o de inters partidario, pues es dudoso que ello redunde o pueda justificarse en
nombre de una mejor administracin y gestin de la institucin
judicial.
Otro aspecto medular, que encontramos an carente de desarrollo y mayor precisin dentro de las propuestas de reforma
judicial, es la necesidad de distinguir entre las competencias y funciones de gobierno y las de ndole administrativo en el sector judicial. Su uso interdependiente o indistinto a menudo resulta in30

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tencionado, buscando hacer pasar como simples actos de administracin decisiones que corresponden realmente al gobierno y
a la conduccin poltica del rgano judicial. Consideramos que
estas ltimas slo deben adoptarse en los mximos niveles del
Poder Judicial, ya sea que est a cargo del Consejo de la Judicatura o de la Corte Suprema, mientras que las funciones administrativas s pueden ejercerse por cuerpos tcnicos o cuadros ejecutivos dependientes de estos rganos, as como de manera descentralizada.
En cualquier caso, los informes analizados y los testimonios
de especialistas y operadores judiciales entrevistados, sugieren
que las tareas de administracin y gestin cumplidas por rganos separados de la funcin jurisdiccional, sean los Consejos de
la Judicatura de diversos pases o la Corporacin de Desarrollo
del Poder Judicial de Chile, al margen de posibles crticas a su
composicin y actuacin, han logrado avances sustantivos con
respecto a la organizacin, gestin administrativa y econmica
del Poder Judicial existentes cuando tales tareas eran ejercidas
directamente por la Corte Suprema.
La carrera judicial y el sistema de nombramiento de
magistrados
La politizacin y el predominio de criterios partidarios son
los cuestionamientos ms importantes al sistema de seleccin,
nombramiento y promocin de magistrados imperante en la mayora de pases de la regin. A ello se atribuye la dbil autonoma orgnica de los rganos judiciales, la escasa independencia
de los magistrados y la frecuente baja calidad profesional de los
designados.
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De all que, a decir de Nstor SAGS2 , entre las principales

finalidades perseguidas con la adopcin de los Consejos de la Magistratura o Judicatura, cabe sealar: la intencin de despartidarizar los elencos judiciales; fomentar que el ingreso y la promocin dentro del escalafn en la carrera judicial, se basen en los
mritos del candidato; que el acceso a las plazas judiciales se gane
por derecho propio y no como obsequio o premio de quien
nombra; reclutar en la carrera judicial a los mejores, sin pautas
discriminatorias ilegtimas, respetando las directrices constitucionales de igualdad y seleccin por idoneidad; y, como consecuencia de todo lo anterior, robustecer la autonoma de la judicatura,
en cuanto a los restantes poderes del Estado o los grupos y factores de poder all involucrados, as como perfeccionar su eficacia.
En verdad, todos los distintos sistemas de seleccin, nombramiento y promocin de magistrados existentes en los diversos
pases afirman, cuando menos en teora, que aspiran a garantizar
una magistratura idnea, confiable e independiente. Es frecuente que la determinacin de los procedimientos para cumplir estas funciones y de los rganos encargados de realizarlas, suela
incidir en el grado de independencia y eventual legitimidad de la
labor jurisdiccional, aunque las frmulas adoptadas y los resultados alcanzados difieren grandemente en cada realidad.
Ningn sistema ni modelo de seleccin y nombramiento
de magistrados garantiza por s solo lograr obtener un resultado
2 Cf. SAGS, Nstor Pedro: Variables y problemtica del Consejo de la
Magistratura en el reciente constitucionalismo latinoamericano. En, La
Constitucin de 1993: anlisis y comentarios II, Serie Lecturas sobre
temas constitucionales, N 11; Comisin Andina de Juristas; diciembre
de 1995; pg. 171.
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positivo. Tenemos as que sistemas calificados como tpicamente polticos han dado resultados muy favorables en pases como
Estados Unidos, Canad o Inglaterra, cuyo prestigio es indudable en materia judicial, a pesar de no cultivar la carrera judicial.
En cambio, esta misma modalidad de seleccin, nombramiento
y promocin de magistrados ha resultado muy negativa y
desprestigiada en la mayora de pases latinoamericanos, sobre
todo en cuanto a la independencia poltica3 y merecimientos
profesionales de los designados.
Ello explica la apuesta en la regin andina por superar o
atenuar la tradicional politizacin de los nombramientos judiciales, cuando stos estn a cargo de rganos polticos; as como
tambin de intentar corregir los efectos perniciosos de sistemas
rgidos de cooptacin, cuando tal funcin de designacin la realizan los propios rganos judiciales. La frmula escogida ha sido
introducir la participacin de un rgano autnomo, distinto del
Poder Judicial y de los poderes Ejecutivo o Legislativo, dotado
de una composicin plurirepresentativa, como es el Consejo de
la Magistratura, as como la instalacin de sistemas de concurso,
basados en criterios tcnicos, de idoneidad y de mayor preparacin de los aspirantes a la funcin judicial.
En Venezuela, hasta hace poco tiempo, y actualmente en
Colombia, Ecuador y Bolivia, los Consejos de la Judicatura ac3 Consideramos que la nocin de independencia judicial implica que el
juez slo debe estar subordinado a la Constitucin, a la ley y a su conciencia, la que debe estar comprometida con los principios y valores democrticos. Es decir, que debe tener independencia poltica frente a los
poderes ejecutivo y legislativo, independencia funcional frente a otros
rganos judiciales y sus superiores jerrquicos, e independencia econmica frente a los grupos de poder e intereses particulares.
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tan como un filtro que selecciona y propone nminas o listas

de candidatos a cargos judiciales, para su designacin por el rgano poltico o judicial a quien compete realizar el nombramiento, segn el caso de cada pas. Sin embargo, a pesar de algunos
avances que pueden haberse producido, la tendencia general parece ser que la composicin predominante de tipo poltico o
judicial de los respectivos Consejos de la Judicatura, ha conspirado contra el objetivo de alcanzar sistemas de seleccin y nombramiento basados en la evaluacin de mritos y calidades de los
postulantes, para superar el predominio de criterios polticos o
de relaciones personales, muy difundidos en los nombramientos a cargo de rganos polticos o judiciales.
A ello habra que sumar las caractersticas y el papel cumplido por el rgano que finalmente debe efectuar la designacin. Y
es que si bien el papel de filtro que se asigna a dichos Consejos
ofrece una primera seleccin de los candidatos, la ltima palabra
la tiene el rgano que designa, quien tambin suele participar o
influir en la conformacin y actuacin de los Consejos.
Debe tambin sealarse que la adopcin de los Consejos de la
Judicatura o de la Magistratura, ha sido asumida en diversos pases de la regin andina teniendo como complemento el establecimiento de las Escuelas Judiciales y de los sistemas de concurso
para la seleccin, nombramiento y promocin de magistrados.
En Bolivia, Chile y Per, se ha establecido que los aspirantes al
ingreso a la carrera judicial tienen que aprobar previamente un
curso especial de la escuela o academia judicial; slo despus de
lograrlo podrn postular a los concursos de mritos ante el Consejo de la Judicatura. Este criterio tambin se ha adoptado recientemente en Colombia.
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Consideramos muy importante el papel de las escuelas judiciales, pues la funcin jurisdiccional requiere adquirir ciertas
calificaciones y criterios jurdicos distintos a los del abogado
comn, que no se imparten en la universidad ni surgen del ejercicio profesional cotidiano. Un adecuado y riguroso proceso de
seleccin y capacitacin de los postulantes al ingreso o al ascenso en la carrera judicial, por parte de la academia o escuela judicial, contribuir a la mejor designacin que realicen ulteriormente los consejos de la judicatura a travs de los concursos respectivos.
La realizacin de un curso previo para aspirantes ha sido objeto de algn cuestionamiento, aduciendo principalmente razones de costo y de posible desperdicio de los recursos econmicos estatales invertidos, pues muchos de los capacitados en la
escuela no alcanzarn el nombramiento como jueces. Consideramos que se trata de un aspecto que puede racionalizarse y
manejarse, en atencin al nmero de vacantes disponibles, a la
par que el postulante ya calificado puede obtener su designacin
en los concursos posteriores, sin perjuicio de su participacin
eventual como personal provisional o suplente en cargos judiciales.
Pero el establecimiento de un sistema de carrera judicial, exige no slo despolitizar y hacer ms transparentes los sistemas de
seleccin y designacin de jueces y magistrados; requiere tambin garantizar la permanencia y estabilidad en la funcin judicial, en tanto se observe la idoneidad profesional y moral adecuadas. En tal sentido, se observa como contraproducente el sistema, vigente en varios pases de la regin, que confiere el cargo
judicial por perodos cortos, o que someten su continuidad a
ratificaciones peridicas por rganos judiciales o polticos. Ello
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La reforma judicial en la regin andina

conspira contra la estabilidad e independencia judicial, a la par

que resulta irracional pues los recursos invertidos en la capacitacin y seleccin del magistrado pueden desperdiciarse si su presencia en el rgano jurisdiccional es efmera o poco duradera.
Un tema que suscita debate es si la carrera judicial debe ser
cerrada o abierta. Parecera aconsejable combinar el sistema cerrado, para el ingreso a los niveles inferiores de la funcin judicial, mediante la capacitacin previa en la escuela o academia
judicial; con un sistema mixto o abierto para los niveles ms
altos, sobre todo tratndose de la Corte Suprema, permitiendo
el acceso tanto de quienes provienen de la carrera judicial como
de fuera de sta, lo que posibilita la llegada al rgano supremo de
destacados docentes universitarios, juristas y abogados distinguidos.
La reforma procesal penal
La reforma del proceso penal en los pases de la regin andina
es indispensable para empezar a resolver viejos y graves problemas de funcionamiento de la justicia penal, como son la congestin procesal, el retardo en el trmite de las causas, el elevado
nmero de presos sin condena y el consiguiente problema de
hacinamiento carcelario, la falta de seguridad ciudadana, la impunidad, el sistemtico desplazamiento de la vctima en la solucin del conflicto y la falta de respeto por los derechos fundamentales de los imputados.
La reforma procesal es necesaria porque el tradicional funcionamiento judicial en materia penal responde a una forma de administrar justicia en la que el Estado se apropia del conflicto
entre el agresor y la vctima, concentrando sus recursos y proce36

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dimientos, principalmente, en castigar la infraccin de la norma

por la conducta lesiva y no en resolver de manera cierta y efectiva el conflicto realmente surgido con el delito. Ello genera no
slo la permanente insatisfaccin de la vctima y la consiguiente
desconfianza ciudadana en la justicia, sino tambin estimula el
establecimiento de frmulas primitivas de pretender la justicia
por mano propia, incrementando los niveles de violencia en la
sociedad.
Los modelos procesales, inspirados en criterios inquisitivos
heredados de la colonia, cargados de formalidades vacas de contenido, han hecho del proceso penal una mera frmula que, por
ficcin, se asume como instrumento eficaz para el conocimiento
de la verdad y la realizacin de la justicia4 . Esta forma de organizar el proceso genera un grave desequilibrio entre los poderes
del rgano estatal encargado de la persecucin penal y los derechos del imputado. Con ello slo se pretende proyectar ante la
comunidad las ideas de eficiencia y eficacia estatal en la represin del delito, contribuyendo a la afirmacin de una forma de
ejercicio del poder sin lmites.
Pero el enfoque inquisitivo no slo se expresa en un modelo
procesal. Es, adems, una forma de concebir, organizar y administrar la justicia. Este enfoque lleg a nuestros pases con la
colonia y responda a una estructura de poder concentrado. Con
el impulso de las ideas revolucionarias, de tradicin democrtica
4 En el modelo inquisitivo el juez dispone de poderes absolutos: investiga
los hechos, acusa y falla; puede alterar la acusacin en cualquier momento y dispone las pruebas que han de practicarse. Es un proceso fundamentalmente escrito y reservado, donde no se respetan los principios de igualdad y contradiccin. Para la ideologa inquisitiva el imputado no es sujeto de derechos, sino un mero objeto de la investigacin y del proceso.
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La reforma judicial en la regin andina

y liberal venidas de Europa, y con la difusin de las instituciones jurdicas anglosajonas, las nuevas repblicas latinoamericanas emprendieron procesos de reforma de la justicia en la perspectiva de sustituir el anacrnico modelo inquisitivo. Se obtuvo
logros parciales, expresados en la normatividad procesal, preferentemente.
Esta reforma parcial tuvo su expresin ms significativa en la
asuncin de un modelo denominado mixto 5, a partir del cual se
dise un procedimiento penal estndar dividido en dos fases: la
instruccin o sumario, a cargo de un juzgado unipersonal, que
es la etapa de investigacin propiamente dicha, e informada por
los principios de escrituralidad y reserva; y la fase del juicio oral
o enjuiciamiento, a cargo de un tribunal colegiado o de un tribunal con jurado, informada por los principios de oralidad, publicidad y contradiccin.
Sin embargo, esta reforma qued mediatizada por el influjo
de una cultura judicial de corte inquisitivo. Alberto BINDER precisa que el modelo inquisitivo aunque qued atomizado por ciertas ideas republicanas, conserv sus caractersticas principales:
a) un procedimiento escrito y secreto, donde lo importante es la
documentacin antes que la realidad de lo sucedido (...)
b) una administracin de justicia secreta, pese a que existan algu5 Un modelo mixto postula la necesidad de separar las funciones de
investigar, acusar y juzgar, debiendo ser confiadas a rganos diferentes.
Incorpora la figura del fiscal, que investiga y acusa, y las instituciones del
tribunal colegiado y del jurado. Se avanza en la incorporacin de los
principios de la doble instancia y de la libre valoracin de la prueba.
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Qu se ha hecho, dnde estamos, adnde vamos?

nas normas que establecen la publicidad de alguna parte del proceso.

c) un procedimiento penal poco respetuoso del imputado, ya que,
en realidad, l no es un sujeto de ese procedimiento sino el objeto
sobre el que recae la investigacin;
d) la desnaturalizacin del juicio como tal, ya que en la medida en
que el procedimiento se convierte en un expediente, la parte ms
importante de ese expediente es la inicial, es decir, la instruccin o
sumario. De este modo, el juicio desaparece como tal, pese a las
previsiones constitucionales que siempre han hablado del juicio;
e) la delegacin de funciones judiciales en empleados subalternos,
ya que por la misma formalizacin excesiva y burocratizacin se
produce una sobrecarga de trabajo que impide que el juez pueda
atender todos los casos6.

La reforma procesal penal, emprendida durante los ltimos

aos en la totalidad de pases de la regin andina, est orientada
a adoptar un sistema acusatorio garantista y basado en la oralidad. Ello supone separar las funciones de investigar, probar, juzgar y sancionar; asignando un nuevo rol al juez, al Ministerio
Pblico o Fiscala y a los sistemas de Defensa Pblica. Asimismo la opcin por polticas de control punitivo inspiradas en los
principios de un derecho penal de mnima intervencin que reduzca la utilizacin de la detencin preventiva, fomente el uso
de las penas alternativas a la privacin de la libertad y promuevan el empleo de mecanismos que aseguren una rpida y eficaz
6 BINDER, Alberto La justicia penal en la transicin a la democracia en Amrica
Latina. En: Anuario de Derecho Penal 1994. Asociacin Peruana de
Derecho Penal, Lima, 1995, pg 85.
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La reforma judicial en la regin andina

solucin de los procesos (principio de oportunidad, conciliacin

y conclusin anticipada, por ejemplo).
No deja de ser sintomtico que en diversos pases de la regin, a poco de entrar en vigencia un nuevo cdigo procesal
penal o incluso durante el perodo de vacancia, se hayan producido cuestionamientos por parte de algunas autoridades polticas, policiales o judiciales, atribuyendo a la norma posibles efectos negativos para la prevencin o persecucin del delito. El resultado, en algunos casos, ha sido la aprobacin de leyes que
introducen modificaciones que afectan aspectos medulares del
cdigo, mediante la ampliacin de las causales de detencin y el
incremento de los poderes de las agencias policiales con escaso
control del Ministerio Pblico.
Ello evidencia las dificultades que enfrentar la implementacin de la reforma procesal penal, debido a la poca identificacin y conviccin de muchas autoridades respecto del nuevo
cdigo, lo que motiva su actuacin inconsistente. La posibilidad
de retrocesos o estancamientos en la aplicacin de esta reforma
est pues presente en varios pases de la regin, lo que demandar emprender acciones decididas de capacitacin y concientizacin dirigidas a las autoridades polticas, policiales y judiciales,
as como destinadas a la opinin pblica, a fin de evitar el surgimiento de planteamientos que conspiren contra los principios y
la racionalidad de esta reforma procesal penal.
El futuro de las reformas judiciales
Desde hace varios aos, la reforma judicial se ha colocado
entre los puntos prioritarios y ms urgentes de la agenda polti40

Qu se ha hecho, dnde estamos, adnde vamos?

ca de los distintos pases de la regin andina. De este modo, hemos asistido a una suerte de ola de impulso a las reformas
judiciales, promovida -en muchos casos- gracias al estmulo y
soporte decisivo que le han brindado las agencias de cooperacin financiera y tcnica internacional. Estos procesos han sido
acogidos por la clase poltica, aunque con frecuencia ms por
imitacin o inercia que por conviccin, ya sea adaptndose a lo
que parece ser un signo de los tiempos o a la posibilidad de obtener mayores fondos de la ayuda internacional.
Pero al margen de estas crticas y suspicacias, la reforma
judicial se ha convertido ya en un imperativo socialmente exigido en la mayora de pases de la regin andina, siendo condicin
impostergable para el afianzamiento del Estado de Derecho y la
democracia, la vigencia de los derechos humanos y la seguridad
jurdica. Y es que no cabe pretender, ni esperar, que pueda
alcanzarse la consolidacin de la institucionalidad democrtica
o el desarrollo econmico y social, en tanto subsista un sistema
judicial dbil en independencia, imprevisible en sus decisiones,
ineficiente en su organizacin y funcionamiento.
Una debilidad estructural, origen de muchas de las reformas judiciales en la regin, es su dependencia econmica del
impulso de la cooperacin internacional, as como que su
liderazgo interno ha estado ms en manos de los rganos polticos que de los propios jueces. Si bien esta ltima situacin puede explicarse como una deficiencia producto del conservadurismo y la tradicional resistencia al cambio caractersticas del
comportamiento del aparato judicial, el involucramiento activo
de los magistrados constituye una condicin indispensable para
el desarrollo y continuidad de cualquier reforma judicial.
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La reforma judicial en la regin andina

Consideramos que la participacin de los grupos polticos y

del sector judicial, tienen una decisiva incidencia en la marcha y
destino de la reforma judicial. De un lado, se requiere consolidar la autonoma e independencia poltica del rgano judicial,
aspecto esencial para su fortalecimiento institucional como poder del Estado. Y ello, necesariamente, se define con respecto a
los rganos polticos, es decir, los poderes Ejecutivo y Legislativo. No queremos decir que la reforma judicial se debe realizar
contra el gobierno o el parlamento, pero s que su finalidad
tiene que ser instaurar un equilibrio de poderes que afiance el
rol autnomo del sistema judicial. Y ello slo ser posible con el
esfuerzo del propio Poder Judicial, ya que difcilmente los rganos polticos renuncian espontneamente a ejercer alguna forma de control o injerencia en este campo.
De otro lado, la realizacin y desarrollo de la reforma judicial requiere normalmente de la aprobacin de nuevas leyes que
la viabilicen, as como del soporte de recursos econmicos estatales que garanticen su continuidad. Ello hace necesario el concurso y colaboracin de los poderes Legislativo y Ejecutivo, quienes previamente tienen que asumir el compromiso poltico de
aportar a este proceso, tornarlo en autntico objetivo estratgico del Estado contar con un Poder Judicial, autnomo, independiente, eficiente y legitimado. Si bien el apoyo de la cooperacin
internacional ha resultado hasta hoy fundamental para impulsar
la reforma judicial, as como para darle al proceso menor dependencia frente al poder poltico de turno, la voluntad de este ltimo tiene marcada incidencia en su realizacin y rumbo final.
La experiencia indica pues que slo el establecimiento de un
acuerdo poltico nacional, que comprometa a los representantes
de los rganos polticos y judiciales, puede dar a la reforma judi42

Qu se ha hecho, dnde estamos, adnde vamos?

cial el carcter de una decisin poltica de Estado, indispensable

para darle coherencia, continuidad y sostenibilidad ms all del
gobierno o actores de turno. Un ejemplo muy positivo en esta
direccin lo constituye el caso de Bolivia, donde si bien la reforma judicial se gest con las reformas constitucionales de 1994 y
el impulso iniciado en la gestin del ministro de Justicia Ren
Blattmann, el proceso ha mantenido relativa continuidad en los
aos siguientes (a pesar de variaciones en su nfasis) no obstante
el cambio de gobierno y de autoridades producidos.
Otra constatacin importante, es la insuficiencia de las propuestas que circunscriben la reforma judicial a la modernizacin
del aparato judicial. Es probable que estos enfoques modernizadores, producto muchas veces de la transposicin de esquemas que privilegian la dimensin econmica y tecnolgica o la
eficiencia en la gestin institucional, hayan pecado ms por
cierto simplismo reduccionista del problema o por desconocimiento de la realidad del medio y la mentalidad judicial. La relativa novedad del tema para algunas agencias de cooperacin internacional, as como el apuro con que debieron involucrarse
en esta materia, origin un cierto costo de aprendizaje que hoy,
afortunadamente, parece superado.
La reforma judicial requiere, entonces, de un enfoque integral y del acuerdo poltico nacional que la sustente. La incorporacin de nuevos sistemas de organizacin, gestin administrativa y econmica, y la inversin de tecnologa e infraestrcutura en
la prestacin del servicio de justicia; constituyen aspectos a satisfacer para superar la precariedad tcnica y material, y la ineficiencia, que han caracterizado al sistema judicial en la mayora de
pases de la regin. Pero tambin se requiere adoptar sistemas de
seleccin, nombramiento y promocin de magistrados que ins43

La reforma judicial en la regin andina

tauren una autntica carrera judicial, eleven la capacitacin de los

magistrados y fortalezcan la independencia institucional del Poder Judicial. Asimismo, que las reformas procesales plasmadas en
cdigos modernos, sean asumidas e implementadas por las autoridades involucradas con conviccin e identificacin, para alcanzar
los objetivos perseguidos con su establecimiento.
El destino de la reforma judicial debe conducir no slo a un
nuevo Poder Judicial, sino tambin a contar con un magistrado
diferente. ste debe asumir un claro compromiso con su adecuada capacitacin y especializacin profesional, pero sobre todo
una decidida identificacin con los principios democrticos y
constitucionales que sustentan el Estado de Derecho y la defensa de los derechos humanos. La indispensable imparcialidad del
juzgador, no puede suponer neutralidad frente a dichos principios y valores democrticos, como tampoco estar desvinculada
de una conducta tica y moral acorde con la alta responsabilidad
de administrar justicia.

Qu se ha hecho, dnde estamos, adnde vamos?

dos para saber en qu lugar y situacin nos encontramos, se impone como una necesidad indispensable. Slo a partir de ello se
estar en mejor capacidad para formular algunas propuestas de
solucin, en materia de poltica judicial y reformas legislativas,
frente a los principales problemas o entrampamientos existentes. Evaluar el camino recorrido, apreciar los aciertos y errores,
pero -sobre todo- aprender y asimilar las lecciones de las experiencias de los pases de la regin, creemos que es la mejor forma
de avanzar en una reforma judicial autntica, consistente y sostenible.

Desde hace casi dos dcadas, nuestra regin andina y el continente latinoamericano son escenarios de ambiciosos procesos de
reforma judicial, en los que se han invertido no slo importantes recursos econmicos de la cooperacin internacional, sino
tambin las esperanzas y aspiraciones de nuestros pueblos. Por
encima de diferencias y matices, muchos modelos y medidas
comunes se han ensayado en nuestros pases, con distintos grados de xito o fracaso, pero con un enriquecimiento derivado de
su aplicacin en la realidad que amerita y exige el estudio, la
reflexin y asimilacin de esta experiencia.
Conocer qu se ha hecho en el marco de la reforma judicial
en los distintos pases de la regin andina, analizar sus resulta44

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