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Autonomia Municipal Catedra Derecho Constitucional
Autonomia Municipal Catedra Derecho Constitucional
Gonzalez Elias
2009
LAS
CARTAS
ORGNICAS
CONSTITUCIONES
MUNICIPALES.
MUNICIPIOS DE CONVENCIN
III. GNESIS DEL RGIMEN MUNICIPAL PROVINCIAL VIGENTE
IV.
ANLISIS
AUTONMICAS
DE
LA
RELACIN
CONSTITUCIONALES
ENTRE
LAS
PROVINCIALES
HABILITACIONES
Y LAS
CARTAS
ORGNICAS DICTADAS
V. EMPRSTITOS PBLICOS EN EL RGIMEN MUNICIPAL EN EL NUEVO
TEXTO CONSTITUCIONAL ENTRERRIANO
VI.
LA
FUNCIN
JURISDICCIONAL
EN
LAS
MUNICIPALIDADES
ENTRERRIANAS
VII. EL CONTROL INTERNO Y EL ORGANISMO DE CONTROL EXTERNO DE
LAS CUENTAS PBLICAS MUNICIPALES
PUIG BRUTAU, Jos, La jurisprudencia como fuente del Derecho, Bosch, Barcelona, Introduccin, pg.10.
ACTUALIZACIN
DOCTRINARIA
JURISPRUDENCIAL
DEL
Tremendo
avance autonmico frente a la escueta referencia del art.5 que haca referencia
a la obligacin de las provincias de asegurar el rgimen municipal, dejando a la
autonoma como una cuestin implcita. En el art.123 no se ha consagrado la
autonoma municipal absoluta, solamente su principio, lo cual obliga a que cada
provincia la reglamente en su legislacin local.
Lo que est indicando el art.123 es que las provincias estn obligadas a
instalar un rgimen de cartas municipales autonmicas, sometidas a los lmites
que se consideren razonables en el marco de las Constituciones locales, en
funcin de sus necesidades demogrficas y culturales. Ser razonable distinguir
municipios de varias categoras, segn su nmero de habitantes, pero en ningn
caso negando dicha posibilidad. Se deber fijar bases de su autonoma, los
requisitos de elegibilidad de sus autoridades, a partir de lo que se ha
denominado la repblica municipal, pero no negando o silenciando dicha
posibilidad. Tampoco la legislacin local le podr negar a los municipios
autonoma administrativa, ni econmica financiera.
En el caso Rivademar3, antes de la reforma de 1994, la CSJN sostuvo
con precisin que los municipios no pueden ser disueltos por voluntad de las
provincias, porque ellos tienen origen constitucional, se dijo tambin que los
municipios no pueden ser privados de las atribuciones mnimas necesarias para
3
CSJN in re Rivademar, Angela D. B. Martnez Galvn de c/Municipalidad de Rosario (21/03/89) fallos 312:
326; ED, 133-536
Ordenamiento Real, lib. VII, tt. I; Recopilacin de Indias; lib. VII, tt. I; lib. IV, Tt. IX; 14. V, 192, 205, 243;
VI, 160; IX, 398, 437; X, 96; XVI, 169; XVII, 192; XXI, 114; XXIV, 398.
CSJN in reAgero, Perfil c/Municipalidad de Santa Fe s./Rec. Cont. Adm. de Plena Jurisdiccin Recurso
Extraordinario Ley 48 (N 657 ao 1996
constituyente propio (al igual que la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, las
Provincias y la Nacin).
Por otra parte, abordemos cul sera el mximo de atribuciones que los
municipios pudieren ejercer, es decir, y siguiendo con la conceptualizacin
grfica que he utilizado en este trabajo, busquemos un techo a la competencia
municipal.
Para arribar a este segundo parmetro debemos partir de puntos de
referencia distintos a los abordados y analizados precedentemente.
En primer lugar, en la organizacin poltica argentina, el Estado Federal
(Nacin) fue posterior al nacimiento de las Provincias, motivo por el cual, en el
reparto de atribuciones y competencias, como expresamente establece el art.
121 de la C.N. las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitucin al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado
por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Por esto un municipio no
podr contener mayores atribuciones que la propia provincia, es decir, no tendr
asignada una competencia que no posean las Provincias, sta ya es una
limitacin que debe tenerse en cuenta (por ejemplo: no podrn celebrar tratados
con pases extranjeros; o establecer bancos que emitan moneda).
Siguiendo con un anlisis del texto constitucional y pese a la naturaleza y
rgimen jurdico tan peculiar y especial de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aries, el constituyente de 1994 claramente estableci en el art. 129 que La
ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con
facultades propia de legislacin y jurisdiccin, y su jefe de gobierno ser
elegido directamente por el pueblo de la ciudad, como puede verse no slo le
reconoci autonoma como le garantiza en el art. 123 a todos los municipios
10
La funcin jurisdiccional, como el trmino lo indica, consiste en la potestad de resolver conflictos diciendo
el derecho y constituye el gnero desde el cual parten sus dos grandes especies: la funcin jurisdiccional de
tipo judicial atribuida en general- en forma exclusiva y excluyente al Poder Judicial y la jurisdiccional
administrativa, que constituy una modificacin al sistema constitucional basado en el sistema anglosajn
ideado por Alberdi, por un sistema exportado del derecho pblico continental europeo que fue avalado por la
CSJN en el caso Fernndez Airas condicionndolo en su viabilidad a determinadas pautas, entre otras, a que
prevea necesariamente un control judicial suficiente.
10
Sobre esta temtica me detendr ut supra en el punto VI. LA FUNCIN JURISDICCIONAL EN LAS
MUNICIPALIDADES ENTRERRIANAS.
11
MEDINA, Justo G., La Constitucin de Entre Ros comentada, Biblioteca de la Legislatura de Entre Ros,
t.II, pg. 872.
11
Los fueros y las cartas pueblas tuvieron su origen en el derecho consuetudinario espaol, adquiriendo con el
tiempo, la forma de verdaderos convenios entre los seores o el rey, por una parte y por la otra, los vecinos de
una villa o regin, reducidos en los primeros tiempos a un escaso nmero de disposiciones encaminadas
nicamente a conceder exencin de tributos o ventajas particulares a algunas poblaciones en recompensa de
servicios prestados, o como muestra particular del aprecio del soberano, y con ms frecuencia an, para
favorecer el movimiento de la poblacin hacia los territorios nuevamente conquistados, hasta que a mediados
del siglo XI legan a merecer el nombre de verdaderos cdigos, en donde se consagraban franquicias populares,
el rgimen administrativo y poltico de los municipios, los privilegios locales, las relaciones con los dems
poderes del Estado, el derecho civil y penal, el modo de proceder en juicio y hasta las ordenanzas de polica.
Eran de carcter escrito y asumieron el carcter de verdaderas constituciones locales. El rey poda derogarlos o
modificarlos a su arbitrio (GRECA, Alcides. Derecho y Ciencia de la Administracin Municipal, 2 ed. Santa
Fe, 1943 t. II, pgs. 8/9).
12
La propia Constitucin Nacional utiliza la misma nocin de autonoma al referirse al Ministerio Pblico
(art.120 autonoma funcional) y al condicionar el rgimen municipal en la constitucin provincial (art.123
asegurando la autonoma municipal).
13
14
GIULIANO, Diego A. Derecho Municipal. Autonoma y Regionalizacin Asociativa, Ediar (Buenos Aires,
2006), Palabras Preliminares a cargo del Dr. Antonio M. Hernndez, pg.XIV.
Los municipios de 1 categora de la Constitucin de la Provincia de Santa Fe de 1921 eran los mayores a
25.000 habitantes. Para responder a quienes se enrolan en la fiebre cartista (como la denomina Rosatti) los
documentos que se han emitido en congresos internacionales sobre municipios, han aconsejado la clasificacin
de los municipios en categoras conforme a ndices de real significacin, entre ellos la poblacin, reservando la
calidad de municipios de convencin para los de mayor importancia (vgr. Cuarto Congreso Interamericano de
Municipios, Montevideo 1953).
15
ibdem, pg. 54.
16
Como lo he sostenido antes ponencia aprobada por unanimidad en el IX Congreso Provincial de Derecho,
organizado por el Colegio de Abogados de Entre Ros Seccin Paran, setiembre de 2004- las potestades
jurisdiccionales no incluyen las judiciales que s fueron expresamente acordadas por la Constitucin
Nacional a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y que, entre otras cuestiones, justamente, la alejan de poder ser
encuadrada en un molde compatible con un municipio an especial o particular. S, comprende, por su parte la
potestad de resolver conflictos con fuerza de verdad legal en cuestiones administrativas, por ejemplo.
17
ZUCCHERINO, Ricardo M. Teora y Prctica del Derecho Municipal, Editorial Depalma, (Buenos Aires,
1986), pg. 115.
18
CSJN (Fallos: serie I, t. I, pg. 39).
19
GONZLEZ, Joaqun V. Manual de la Constitucin Argentina (1853-1860) actualizado por Humberto Q.
Lavi, Edit. La Ley, (Buenos Aires, 2001), pg. 3.
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MUNICIPIOS DE CONVENCIN
Los municipios de convencin son aquellos que cuentan con la facultad de
dictarse su propia carta orgnica, dando lugar, as al poder constituyente
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La
25
ZUCCHERINO, Ricardo M. Teora y Prctica del Derecho Municipal, Depalma (Buenos Aires, 1986), pg.
133/134
26
ROSATTI, Horacio D. Tratado de Derecho Municipal. Editorial Rubinzal y Culzoni, (Santa Fe, 1997), t. I,
pg. 108 y sigtes.
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rgimen
electoral
directo,
por
sistema
de
representacin
proporcional.
4. Un rgimen de contralor de las cuentas pblicas.
5. El procedimiento para su reforma.
6. El derecho de consulta, iniciativa, referndum, plebiscito y revocatoria
de mandato.
Artculo 13: La Carta o Ley Orgnica deber promover y reglamentar la
organizacin de las sociedades intermedias, (...) .- Adems reglamentar el
funcionamiento de las Comisiones Vecinales que sean creadas para un
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carta
orgnica
municipal
no
tendr
ms
limitaciones
ni
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concretos
en
las
constituciones
municipales
dictadas
en
consecuencia.
Esto nos podr servir al momento de ponderar la lgica y necesaria
influencia que ello genera, como as tambin, tener en cuenta el elemento
poblacional que nos indica si ha sido tenido en cuenta o no al momento de
dictar la norma fundamental municipal, puesto que, resulta obvio que a mayor
poblacin, se supone, mayor desarrollo de tales normas, aunque como se veren el resultado de dicha comparacin, parece no haberse tenido en cuenta en las
cartas o constituciones municipales, dato no menor y que nos mueve a
reflexin.
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voluntaria
mayoritaria
decisin
los
gobernantes
elegidos
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estructura
Rgimen
de
procedimiento);
Contrataciones
Patrimonio
Contabilidad;
Municipal;
Personal
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municipales;
competencia
jurisdiccional;
relaciones
Seccin
Segunda
Gobierno
Municipal:
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Departamento
Legislativo
Departamento
incompatibilidades;
Ejecutivo
atribuciones
(Intendente
deberes;
Viceintendente;
secretaras
municipales).
Departamento Jurdico.
Seccin Tercera Organismos Descentralizados y de Control: Polticos y
Administrativos
Comisiones
(Consejo
Vecinales;
Educativo
Municipal;
Organismos
Comisiones
Descentralizados
Rurales;
Autrquicos);
Cuarta
Organizacin
Administracin
Administrativa;
Municipal:
Personal
Patrimonio
Municipal;
Municipal;
Remuneraciones;
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Sexto
Rgimen
Financiero
(patrimonio
municipal;
recursos
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Parte
Poder
Legislativo.
Organismos
de
Control.
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original en el trmino de treinta (30) das. Vencidos tales plazos sin que medie
pronunciamiento, queda sancionado el texto original.
CARTA ORGNICA DE RINCN DE LOS SAUCES
POBLACIN: 1.200 habitantes
NMERO DE ARTCULOS: 223 artculos (contiene un prembulo).
DESCRIPCIN DEL TEXTO:
Ttulo I Declaraciones Generales. Art.12 Los particulares tienen el uso y
goce de los bienes municipales que fueran destinados a utilidad comn,
esparcimiento, educacin, comodidad general y preservacin de la calidad de
vida, con sujecin a las disposiciones reglamentarias pertinentes. Aqu se
demuestra la innecesariedad de la inclusin de normas que dicen lo que ya se
sabe respecto del dominio pblico segn el derecho pblico (administrativo)
que se caracteriza por el uso pblico, sin ms especificaciones.
Ttulo II Declaraciones y Derechos.
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Ofrezco la obra como as obtener fotocopias de la misma, si me son requeridos. CASSAGNE, Juan C.,
Derecho Administrativo, t.I, pgs. 84 a 92, edit. Abeledo Perrot, 6 edic. act., Buenos Aires, ao 2000.
30
Bielsa, Fiorini, Gordillo, Bosch, Marienhoff, todos ellos contribuyeron con sus dispares opiniones- a
decantar el criterio que hoy mayoritariamente se sostiene y que se basa en los basales puntos establecidos por la
CSJN.
53
Por ejemplo, a nivel nacional, la ley 11.683 crea el Tribunal Fiscal de la Nacin.
54
CSJN, Fallos, t.247, pg.646 y sigs.; t.249, pg.715 y sigs.; t.255, pg.124 y sigs. La jurisprudencia de la
Corte aparece expuesta ntegramente en el primero de los fallos citados Fernndez Arias, Elena c/Poggio, Jos
del ao 1960, el cual ofrezco para quienes deseen leerlo.
55
rgano diferente al del juez de faltas, de all que no podr satisfacerse esa
exigencia constitucional con un recurso de revocatoria que se planteara
ante el mismo. En segundo lugar, ese recurso de apelacin segn la
doctrina antes expresada- admite que lo sea por cuestiones de derecho
(p.ej. nulidad, revisin, etc.), lo cual implica un acotado margen para
determinadas causas, previo acceso al contencioso administrativo
provincial.
5) Los tribunales que integran el Poder Judicial (en nuestro caso es el
STJER hasta tanto se creen los tribunales en lo contencioso
administrativo habilitados por la actual Constitucin provincial) deben
conservar la atribucin final de revisar las decisiones de naturaleza
jurisdiccional.
La CSJN ha precisado que el pronunciamiento jurisdiccional emanado e
rganos administrativos ha de quedar sujeto a control judicial suficiente y
que el alcance de este control no depende de reglas generales u
omnicomprensivas sino que ha de ser ms o menos extenso y profundo
segn las modalidades de cada situacin jurdica. Al respecto, ha sealado
que: control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los
litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; b)
negacin a los tribunales administrativos de la potestad de dictar
resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con
excepcin de los supuestos en que, existiendo opcin legal, los interesados
hubiesen elegido la va administrativa, privndose voluntariamente de la
judicial, y que la mera facultad de decidir recurso extraordinaria basado en
inconstitucionalidad o arbitrariedad no satisface las exigencias que han de
tenerse por imperativas.
56
Por ltimo y referido al efecto de los recursos contra las decisiones de los
jueces de faltas municipales, pienso que no habra que separarse del
principio general que permite admitirlas con efecto devolutivo, aunque
con un amplio margen de admisibilidad del pedido de su revisin a pedido
de parte ante hechos que lo justifiquen, tal como lo propuse en el artculo
recientemente publicado en La Ley Litoral33.
Entre los antecedentes referidos especficamente a la justicia de faltas,
podemos mencionar que fue declarada inconstitucional la disposicin que
estableca el efecto devolutivo de los recursos ante la Cmara de
Apelaciones de la Justicia Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, pero
ante sanciones de tipo penal como, por ejemplo, la de privacin de la
libertad34, las que no se encuentran en nuestro sistema de juzgamiento de
faltas paranaense. Por esta tradicin y por cuestiones de prudencia, considero
que no sera acertado admitir el arresto como sancin administrativa
posible.
VII. EL CONTROL INTERNO Y EL ORGANISMO DE CONTROL
EXTERNO DE LAS CUENTAS PBLICAS MUNICIPALES35
Lo atinente al control de las cuentas pblicas es sustancial a un adecuado
manejo de la administracin municipal.
Ese contralor interno, es decir en el mbito institucional de la propia
municipalidad, puede desarrollarse a travs de rganos ya existentes como la
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