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Pro Ytes Is Maes Triai MR
Pro Ytes Is Maes Triai MR
ndice General
1.
Introduccin ..........................................................................................Pg. 03
2.
3.
4.
5.
De la indeterminacin a la determinacin de las polticas pblicas: de las
soluciones a los problemas ...........................................................................Pg. 30
a) Objetivos ...............................................................................................Pg. 30
b) Diseo de investigacin ........................................................................Pg. 34
c) Diseo de Anlisis ................................................................................Pg. 35
6.
Contribucin de la tesis.........................................................................Pg. 36
7.
Bibliografa ............................................................................................Pg. 42
8.
Cronograma ..........................................................................................Pg. 55
1. Introduccin
El policy analysis es una disciplina de la ciencias sociales en general y de la ciencia
poltica en particular, que requiere que el analista de polticas acte tanto como un
artesano, en trminos de Majone, y como un cientfico, es decir, que su actividad se
caracterice bsicamente por bootstrapping, que considere las teoras con las que
acuerda y con las que no acuerda (Parsons, 2007: 107).
El policy analysis en Amrica Latina en general y en Argentina en particular, ha
generado en las ltimas dcadas avances interesantes, sobre todo a partir de los
esfuerzos de centros acadmicos y thinks tanks. Pero estos avances no han sido los
suficientes para superar ciertas caractersticas histricas de nuestras
administraciones pblicas y por ende de nuestras policies.
Nuestras polticas pblicas an presentan caractersticas arbitrarias, de cierta
opacidad, son difusas en su formulacin (en el caso que sta exista), en la mayora
de los casos carecen de procesos de evaluacin, es decir, como no las
planificamos, no las mejoramos porque no las evaluamos. Y as se genera un
crculo vicioso histrico que ha facilitado la toma de decisin patrimonialista,
arbitraria, clientelar con los recursos de carcter pblico y colectivo.
En este marco, la tesis que se propone pretende disear una herramienta que
genere un puente entre la ciencia y la poltica, entre el conocimiento y la gestin,
entre la universidad y el gobierno.
La herramienta que se pretende disear persigue como objetivo sortear una
situacin que se supone se presenta en la mayora de las gestiones pblicas de
Argentina: la indeterminacin de las polticas.
Para ello, el presente proyecto recorrer en primer lugar la vinculacin terica e
histrica de tres conceptos: gobierno, administracin pblica e indeterminacin de
polticas pblicas. Para luego, centrarse en stas desde el punto de vista racional y
poltico.
En un tercer apartado, el presente proyecto describir las caractersticas de la
indeterminacin y cmo se la comprobar en el caso a aplicar. Para luego, en un
cuarto apartado, explicitar los objetivos y momentos del proceso de determinacin
de polticas.
Finalmente, el proyecto explicita las cuestiones metodolgicas y luego las
vinculadas a la importancia, propsito y contribucin de la tesis a elaborar.
La tesis de Maestra se encuentra radicada en la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Catlica de Crdoba y es dirigida por
el Doctor Profesor Luis Aguilar Villanueva.
modelo clsico de administracin pblica, autosuficiente, productora cuasimonoplica de servicios pblicos uniformes para
todos los ciudadanos Las lgicas universalistas y el paternalismo estatal contaban con una base material que las haca
visibles y con el consenso poltico necesario para su legitimacin (Tecco, Claudio, 2006: 216).
En 1745, Monsieur de Gournay acu el trmino burocracia (bureau, del francs, que se refiere a oficina y , del griego,
que significa gobernar) para referirse al gobierno de los trabajadores pblicos.
producen, de una formar regular a travs del tiempo y el espacio3 (Guidens, 2001:
446), la coordinacin de las actividades y de la produccin de bienes supona para
Weber, entre otras cosas, planificacin, es decir, una dibujo ms o menos acabado
de las polticas pblicas que el gobierno decida y la administracin ejecutara con
neutralidad.
As, las organizaciones burcratas deberan caracterizarse por reglas escritas y
objetivas que regulen la conducta dentro de la organizacin (reglas formales),
memorias (archivos) de los procesos administrativos, estructura jerrquica de
autoridad, funcionarios asalariados4 que ascienden por meritocracia, separacin de
lo pblico y lo privado, es decir, separacin de los cargos de las personas. De esta
manera, si bien en el estado residir el monopolio legtimo del uso de la fuerza, ser
en la burocracia donde descansar el monopolio del saber profesionalizado.
Este modelo planteado por Weber supone la despersonalizacin de la orden ya que
el principio donde se sustenta la legitimidad5 ya no sern las caractersticas de la
persona sino del procedimiento, es decir, la burocracia es imparcial y no participa de
la dimensin poltica.
Ahora bien, estos supuestos implican que los burcratas dentro de la administracin
pblica no tienen intereses individuales; por lo tanto no harn uso, para beneficio
propio, de los recursos pblicos disponibles ni de las prerrogativas que podra
otorgarles ser parte del aparato estatal.
La neutralidad de la burocracia estatal est vinculada con la distincin entre poltica
y administracin, a lo que debemos sumarle una tercera variable: las polticas
pblicas, en definitiva, las que nos muestran al estado en movimiento.
El gobierno, dependiendo de los regmenes polticos, posee legitimidad de origen y
autoridad reconocida por el colectivo; est integrado por quines o quin ha sido
elegido para tomar las decisiones generales. Ahora bien, la manera de explicitarse
del gobierno es a travs de la formulacin e implementacin de polticas pblicas
que suponemos, desde la perspectiva genrica de la organizacin, ejecutar la
administracin, con neutralidad burocrtica y profesionalismo.
Poltica (gobierno) y administracin se condicionan mutuamente y la burocracia
condiciona a las polticas pblicas que decide (formula, planifica) el gobierno. Pero
tambin ste disea a la organizacin, la condiciona; y a su vez la agenda de
polticas pblicas condiciona a la administracin6.
3
En relacin a este punto, organizaciones y espacio se recomienda Foucault: Las palabras y las cosas: una arqueologa de las
ciencias humanas. Mxico, Siglo XXI, 1997.
4
En la burocracia, los trabajadores no poseen los medios de produccin, es decir, los funcionarios no son dueos de las
oficinas donde producen su trabajo sino que le venden su trabajo al estado, entonces la administracin se volvera profesional.
5
El por qu de la obediencia.
Para Weber, la conducta social que valida un orden determinado lo hace encontrando legitimidad de dicho en orden en: a) la
tradicin (siempre existi), b) la creencia afectiva (lo ejemplar), c) la creencia racional (lo que se considera como valor, y d) la
legalidad (lo estatuido positivamente). As, el autor definir a obediencia como la probabilidad de encontrar obediencia dentro
de un grupo determinado para mandatos especficos (o para toda clase de mandatos) y considera la existencia de tres tipos
puros de obediencia legtima, cuyo fundamento primario de legitimidad puede ser: a) de carcter racional (autoridad legal): el
principio se encuentra montado en normas escritas; la organizacin tpica de este tipo de dominacin es la burocracia; b) de
carcter tradicional (autoridad tradicional): descasa en la creencia de las tradiciones, los que mandan tienen derecho a mandar
por la santidad de las tradiciones y c) de carcter carismtico (autoridad carismtica): se basa en las caractersticas
individuales del lder (Weber,2004 :27; 170-172).
6
La configuracin de la estructura del estado est vinculada directamente con la agenda de los temas que los gobiernos van
hacindose cargo. Un ejemplo de ello, es la aparicin y/o supresin de carteras ministeriales dentro de la estructura estatal en
determinadas coyunturas que explicaran, en Amrica Latina, la expansin de las burocracias.
En el sentido que las estructuras actuales condicionan el sendero de las estructuras futuras. Las futuras polticas pblicas
que se implementen o bien los rediseos institucionales que se pretendan, estn directamente vinculados y condicionados por
lo existente (incrementalismo).
8
En este sentido, es pertinente mencionar que otros tipos de organizaciones, ms horizontales, proponen mayor participacin
de abajo hacia arriba que incrementar los mecanismos de control, ya que consideran que el modelo burocrtico es inflexible,
carece de participacin y no se adapta a los cambios para obtener los productos sino ms se centra en la rigidez de los
procedimientos, como se profundizar ms adelante.
10
Cuestin que hoy se encuentra en discusin ante el surgimiento de organizaciones en la sociedad civil que tambin
persiguen fines colectivos.
11
Desde la teora genrica de la organizacin se afirma que el estado es central; mientras que desde la actual teora de la
governance, el estado ha perdido dicha centralidad para convertirse en un nodo (coordinador) de una red.
13
esta matriz no slo expresa una regulacin estatal de la economa sino que supone un modo distorsionado de asienta en la
mayora de los pases latinoamericanos a pesar de la diversidad de regmenes polticos (Cunill Grau, 1997: 202). relacin
estado con la sociedad y un patrn sesgado de toma de decisiones y de resolucin de conflictos que se
En este sentido, Daniel Garca Delgado en su libro Estado y Sociedad tambin abraza el concepto de matriz estadocntrica
para caracterizar las relaciones del estado en los aos de los estados benefactores.
14
En este punto, es pertinente apelar a la postura de Peter Evans del estado como actor con autonoma enraizada, sobre todo
en las intervenciones de los estados en polticas de desarrollo (Zaire, Japn, Taiwan, Brasil, etc.) donde, claramente, se
observa que la intervencin estatal ha sido promotora de nichos en el mercado; nichos que si no hubieran contado con esa
intervencin no se habran desarrollado.
15
Para el modelo burocrtico, el proceso (principalmente legal) era el objetivo que al alcanzar generara la neutralidad del
funcionario en la aplicacin de la ley. La Nueva Gerencia Pblica se centra en el producto alcanzando (metas) ms que en el
proceso, de all el paquete de recomendaciones instrumentales como las herramientas de evaluacin y presupuestacin.
18
La perspectiva de la gobernabilidad o ingobernabilidad (Crozier, Huntington, Watanuki: The Crisis of Democracy, 1975)
introdujo el concepto de governability. All, no se critica al estado ni a la economa sino a la socialdemocracia y al gobierno
laborista. Critica al estado que se hace cargo del bienestar diario de las personas, en donde la legitimidad del estado est
atada a la vida cotidiana de los individuos. La demanda social est centrada en el gobierno. Si el estado te dice que tienes
derechos sociales, debe cumplirte esos derechos. As, se genera un desbalance entre la demanda social y la oferta pblica,
nacin ha perdido peso relativo () dentro del mbito de soberana compartida que
caracteriza al escenario de la poltica mundial actual (Castells, 2004: II, 272; 334).
Hoy, el estado-nacin integra un sistema de gobierno internacional, donde sus
principales funciones son la de proveer de legitimidad y garantizar la
responsabilidad de los organismos de gobierno subnacionales.
Antes de la democracia podamos decir que el problema estaba en el sujeto de
gobierno, es decir, si posea legalidad y legitimidad de origen. Por lo tanto, hoy el
problema est en el proceso de gobierno (competencia e impotencia), en el proceso
de direccin (la accin directiva del gobierno), es decir, en la governance, donde el
estado es un nodo del sistema social.
En este marco, Aguilar Villanueva en su libro Gobernanza y Gestin Pblica afirma
que la gobernanza es el proceso mediante el cual una sociedad define sus objetivos
(preferencias) y las acciones causalmente idneas para alcanzar esos objetivos; es
el proceso de direccin de la sociedad; es una accin intencional y tambin una
accin causal (implica un sistema de acciones causales).
En este proceso, el gobierno ya no es el centro del sistema sino que es un nodo
ms, un nodo que coordina pero que ya no puede decidir ni determinar a solas. As,
el estado se convierte en una condicin necesaria pero no ya suficiente, porque
para gobernar ser necesario un proceso de negociacin, consenso e
interdependencia con los otros subsistemas, se precisar de una red de actores
interconectados.
En este marco, surgirn interrogantes como:
el gobierno (an financieramente sano y eficiente) es suficiente para
conducir a la sociedad?
el gobierno polticamente legtimo, gerencialmente eficiente, robustamente
financiero, es suficiente para dirigir a la sociedad?
Puede hacerlo por s mismo o tiene que hacerlo en asociacin con otros?
As, la governance parte de la insuficiencia del gobierno y ya no de la eficiencia del
gobierno, es decir, la definicin de la agenda pblica prioritaria del gobierno ahora
deber consensuarse, negociarse con una sociedad con mayor autonoma,
coordinando niveles y variedad de actores (governance de multinivel).
La governance es un proceso mediante el cual una sociedad define sus objetivos
(preferencias 19 ) y las acciones causalmente idneas 20 para alcanzarlos. En ese
proceso participan mltiples actores y mltiples niveles (accin colectiva 21 ) y el
estado aparece como necesario para coordinar el producto social; es el proceso de
direccin de la sociedad donde a) se definen los fines/objetivos, es decir, los futuros
preferidos y b) se definen las acciones (medios) para alcanzar esos futuros
preferidos. As, el proceso de dirigir la sociedad tiene una estructura valorativa y una
estructura tcnica.
As, governance es el proceso de participacin entre gobierno y sociedad, es decir,
ser el producto de relaciones cambiantes (relaciones de pesos y poderes) que
19
Hace referencia a un sistema de valores, stos son los que hacen preferir ciertos fines o futuros, es el ethos social.
20
21
Donde hay accin colectiva hay dos posiciones: a) no es necesaria una instancia externa que garantice (Hayek: anarqua)
porque la sociedad y el mercado puede resolverlo; es una accin colectiva sin gobierno (Doctrina Social de la Iglesia que ve el
hombre como un ser con disposicin al acuerdo) b) no puede haber governance sin gobierno (Aguilar Villanueva).
10
El autor afirma que () se trata de actividades que forman parte de la gestin operativa y que posibilitan que los
ciudadanos cuenten con los servicios urbanos bsicos, se trasladen a sus lugares de trabajo o estudio, consuman alimentos
controlados bromatolgicamente, reciban atencin cuando se enferman, cuenten con la proteccin contra eventuales
arbitrariedades de terceros por la aplicacin de normas que regulan el uso del suelo, la edificacin, los espacios pblicos, la
calidad ambiental, etc.. Y para que tales funciones y actividades se cumplan con eficacia no se conoce una mejor forma de
hacerlo que mediante la tan criticada administracin burocrtica, estadio moderno de la evolucin al cual nuestros gobiernos
locales no parecen an haber accedido plenamente (Tecco, 2006: 218).
11
24 24
El Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) es un organismo pblico internacional de carcter
intergubernamental. Fue creado en el ao 1972 y su principal objetivo es promover el anlisis y el intercambio de experiencias
y conocimientos en torno a la reforma del Estado y la modernizacin de la Administracin Pblica. Ver: http://www.clad.org/
Veintin (21) pases integran el CLAD: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador,
Espaa, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Repblica Dominicana, Uruguay y
Venezuela.
25
CLAD, 2010: 5.
12
26
Ibd.: p. 6
13
Ingls, principalmente.
28
Wayne Parsons sostiene en este sentido que el concepto de policy surge en el perodo de posguerra y se refiere a un
concepto racional, a la manifestacin o consecuencia de un juicio meditado.
29
Se trata de una distincin clsica introducida por Harold Lasswell en los aos setenta en el primer nmero de la revista
Policy Sciences a travs de la publicacin de su artculo The emerging conception of the policy sciences.
30
En ese sentido, para Aguilar Villanueva, el campo de la disciplina estara conformado por dos grandes grupos de estudiosos
de las polticas pblicas. Por una parte, politlogos y socilogos polticos positivos, orientados al estudio del proceso decisorio
14
As, como resultante de estas dos orientaciones, es posible encontrarnos con una
gama de actividades, integrantes de una tipologa de anlisis, dentro o fuera del
proceso de polticas pblicas, es decir, anlisis de y para el proceso o anlisis en el
proceso. En este marco, Lewis Gordon ha definido la variedad de estudios a lo largo
de un continuum:
Variedades de anlisis de polticas pblicas
Anlisis de la polticas pblicas
1
Anlisis de
determinacin
de polticas
pblicas:
se ocupa del
qu, el para
quin, el cmo y
el cundo
2
Anlisis del
contenido de
las polticas
pblicas:
descripcin
de la poltica
y su proceso
3
Seguimiento y
evaluacin de
las polticas
pblicas:
examina el
desempeo
de la poltica
5
Defensa de las
polticas
pblicas:
elaboracin de
argumentacin
para ejercer
influencia en la
agenda de
polticas
Anlisis en el
proceso de
polticas
pblicas
6
Diseo y
Gestin de
polticas:
introduccin de
herramientas a
los fines de
buscar la mejor
opcin de
poltica pblica
e implementarla
15
caracterizan por contar con poderes y recursos distribuidos de una manera desigual.
As, la poltica pblica se convierte en la sntesis de las interacciones entre esos
mltiples actores.
En el proceso de hechura e implementacin de polticas se generan conflictos,
acuerdos, encuentros e intercambios. En este sentido, Lindblom expres con
claridad: se burocratizan los procesos polticos, se politizan los procesos
burocrticos, se socializan unos y otros.
En el proceso de poltica pblica participan e intervienen diferentes actores sociales
y privados (empresariales y asociativos). En el presente grfico se puede observar
el mndala de las polticas pblicas (Lahera, 2008):
Ministerios
Servicios
Partidos Polticos
Sistemas y
Partidos Polticos
Congreso
Gestin Interna
Regiones
POLTICAS PBLICAS
Reforma del
Estado
Participacin
Comunicacin y
participacin
Comunicacin
16
Las polticas como instrumentos directivos del Estado se ocupan de aquello que se
considera pblico en contraposicin de los asuntos que integran el mbito privado o
individual, es decir, parten del supuesto de la existencia de un mbito pblico o
colectivo.
La relacin entre lo pblico y lo privado ha sido objeto de anlisis y reflexin desde
los principios de la civilizacin. Desde los clsicos hasta el neoliberalismo o
progresismo es un tema de debate la relacin entre lo pblico y lo privado.
Desde la aplicacin del principio de subsidariedad, se entiende a lo pblico: segn
el cual la responsabilidad de toda situacin pertenece, primero, a aquellos que estn
ms cerca del problema. Slo en el caso de que el individuo no pueda encontrar una
solucin la responsabilidad pasar a la familia. Slo en el caso de que la familia no
pueda resolver la situacin participar la comunidad. Slo en el caso de que el
problema rebase a la comunidad deber participar el Estado (Etzioni, 1994).
As, los estudios de determinacin de las polticas pblicas intentarn reconstruir,
retrospectivamente, esa agenda de problemas considerados como pblicos,
basndose en la lgica de polticas que se asienta en una heurstica31 procesal, es
decir, un modelo que presente un esquema de fases o etapas del proceso de
elaboracin e implementacin32.
La heurstica procesal combina el planteo de fases y etapas con un conjunto de
tcnicas tiles para los analistas que intervienen en un proceso de diseo de
polticas con propsitos prescriptivos e instrumentales procurando perfeccionar el
juicio, decisiones y acciones de los responsables gubernamentales de la poltica.
Esta combinacin es habitual en los enfoques procesales; la mayor parte de ellos
relaciona las etapas del proceso de las polticas con los procedimientos del anlisis
de polticas (en el sentido de policy analysis).
El anlisis procesal de las polticas pblicas, originariamente fue planteado por
Lasswell (1956) y luego replanteado por diferentes autores como Jones (1977), May
y Wildavsky (1978), Dunn (1994). Luego, las fases fueron analizadas
separadamente buscando respuestas a diferentes preguntas, por ejemplo, Cobb y
Elder, Anderson y Kingdon se centraron en las cuestiones vinculadas a la agenda
sistmicas del proceso mientras que Pressman, Wildavsky y Bardach se dedicaron
a implementacin de las polticas.
En trminos generales, las etapas planteadas por la heurstica procesal son:
agenda-setting (establecimiento de la agenda de gobierno), policy formulation
(diseo), policy adoption (adopcin), policy implementation (implementacin,
ejecucin) y policy assessment (evaluacin). Luego, se reconocen los denominados
estudios de terminacin de polticas (policy termination) que se refieren a estudios
que pretenden concluir si una determinada poltica pblica debera o no continuar,
desde lo prescriptivo basndose en diferentes dimensiones. Dunn (1994) agrega,
dos etapas previas a la policy termination: policy adptation (adaptacin, cambios) y
policy succession (continuidad).
31
Heurstica es un conjuntos de supuestos y tcnicas que fundamentan una forma particular de confrontar un objeto de estudio,
es una forma especfica de aprendizaje, de resolucin de problemas, a travs de mtodos experimentales y de ensayo-error
(Cruz Rubio y Petrizzo: 6).
32
La corriente procesual de las polticas si bien ha sido objeto de numerosas crticas sobre todo desde el incrementalismo y
decisionismo, se le ha reconocido el aporte a la reflexin a los fines analticos de la poltica.
17
Policy problem
(problemas
pblicos)
Policy structuring
(estructuracin de
problemas)
Problem situation
(Situacin
problemtica)
18
19
20
21
22
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Experiencia
2000: Plan de Modernizacin que impulsaba la introduccin de un Sistema de Gestin por
Resultados en la administracin pblica nacional.
2002: Creacin del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales del cual dependa
SIEMPRO.
2003: Se interrumpe la implementacin de dos de los tres componentes del Sistema de
Gestin por Resultados: los Acuerdos Programa y los Compromisos de Resultados de
Gestin.
Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la Gestin por resultados: en 1999, se crea el
Sistema de Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER) como instrumento de
seguimiento y evaluacin de desempeo y cumplimiento de la programacin de operaciones
anual
Sistema de monitoreo y evaluacin plurianual.
Sistema de Metas Presidenciales: implementacin del Sistema de Informacin y Gestin para
la Gobernabilidad (SIGOB) con el propsito de apoyar la programacin estratgica y la gestin
operacional de la agenda presidencial, denominado Sistema de Metas Presidenciales (SMP).
1980: Creacin del Sistema de Evaluacin y Seguimiento de Proyectos
2002: Creacin del Comit Intersectorial de Evaluacin y Gestin por Resultados, integrado
por la Presidencia, el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Hacienda, ms
los invitados en cada caso.
Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (SINERGIA)
34
Ver El Papel de la evaluacin en Mxico: Logros, desafos y oportunidades, nota nm. 2, Junio 2008, [en lnea]
http://www.google.com.ar/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&sqi=2&ved=0CDMQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww
.coneval.gob.mx%2Fcmsconeval%2Frw%2Fresource%2Fconeval%2Fmed_pobreza%2FBanco_mundial%2FNota2.pdf%3Fdo
wnload%3Dtrue&ei=PXmxUPzmJIjY8gS0vYCYCw&usg=AFQjCNHu1OQWGjxuJ97Y9tbrMKPU5_HBw&sig2=n1VY6DqxUIGw0skwrqUcKw
24
Costa
Rica
Chile
Mxico
Uruguay
La Ley de Planificacin Nacional establece como una de las funciones del Ministerio de
Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN) la evaluacin sistemtica de los
resultados de los planes, polticas y programas de desarrollo
Para la creacin del Sistema Nacional de Evaluacin se toman las experiencias de Gran
Bretaa y Colombia como principales referentes para la conceptualizacin del SINE.
2003: Creacin de los Planes Anuales Operativos
En 1990, se pone en implementacin las Metas Ministeriales aplicadas, en su primera etapa,
al nivel central de gobierno. En 2001 son reemplazadas por el Sistema de Seguimiento de la
Programacin Gubernamental.
En 2007 se establece el incentivo Metas de Eficiencia Institucional (MEI): bono salarial de
hasta 5% por institucin que cumpla los compromisos suscritos en el Programa de
Mejoramiento de la Gestin (PMG).
En el presupuesto 2008 se estableci una nueva lnea de evaluaciones de programas
gubernamentales, cuyo objetivo es disear la evaluacin desde que se planifica.
1997: Sistema de Evaluacin del Desempeo integrado por cinco elementos: indicadores,
convenios de desempeo, encuestas a beneficiarios, auditorias de resultados y como
herramienta tecnolgica, el Sistema de Informacin Ejecutivo (SIE). Y PROGRESA.
2004: Creacin del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
(CONEVAL) como organismo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal,
con autonoma y capacidad tcnica para generar informacin objetiva sobre la situacin de la
poltica social y la medicin de la pobreza. El Comit Directivo de CONEVAL est integrado
por seis investigadores acadmicos elegidos democrticamente por convocatoria pblica.
Sistema de Evaluacin de la Gestin Pblica: la reforma constitucional de 1967 crea la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y establece el uso del presupuesto por programas. En
1987, la oficina comienza a presentar documentos con informacin sobre cumplimiento de
metas y objetivos, pero centrndose en la gestin financiero-econmica.
1995: se establece que el Presupuesto debe formularse basndose en resultados proyectados
en el Instructivo que orientaba la elaboracin del Presupuesto 1995-1999.
2002: se establecen los sistemas de informacin que permitirn alimentar los indicadores de
eficiencia.
2005: se incorpora un sistema de incentivos a los funcionarios en base al logro de metas por
parte del centro de actividad al que pertenece.
Fuente: Siare, CLAD.
Es recomendable analizar el programa PROGRESA de Mxico (1997), ya mencionado, en perspectiva comparada con el
programa BOLSA FAMILIA (2003) de Brasil. Ambos programas son lo que se denomina Programas de transferencias
25
Grupos de control. OCDE define a los contrafactuales como: Situacin o condicin que podra presentarse hipotticamente
para las personas, las organizaciones o los grupos si no hubiera una intervencin para el desarrollo como la evaluada (OCDE,
2002:19)
37
La utilizacin de metodologa cuantitativa para la comprobacin de relacin entre variables, diseando modelos de relacin y
correlacin (como R Pearson, por ejemplo) son considerados en el diagnstico pero no en la evaluacin de impacto porque
sostienen que la experimentacin slo puede generar la evidencia necesaria para identificar el beneficio neto, es decir, qu
hubiera pasado sin X intervencin.
38
En el 46% de los pases de la OCDE no hay mecanismos de recompensas ni sanciones, en el 20% los resultados de las
evaluaciones de rendimiento se reflejan en el presupuesto y en el 16% se refleja en el salario de los directivos de la
administracin (Reino Unido) y en ninguno de los pases los resultados se vinculan a futuras promociones.
26
Etiqueta
Nmero de Formulario
Dependencia
Direccin
ProyNombre
Estado
Estado
Origen
Sntesis
Sntesis descriptiva
Realista
Claro
Eficaz
Medible
Suficiente
Necesario
SumaNecSuf
ObjetivoCoherente
Necesariedad: relacin
entre obj. general y
particulares
Coherencia: sumatoria
suficiencia/necesidad
Coherencia entre objetivos
(general y particulares)
Atributos
Cantidad de 1 a la n
0.
No responde
1.
Jefatura de la Polica de la Provincia
2.
Subjefatura de la Polica de la Provincia
3.
Direccin General de Investigaciones Criminales de la Polica de la Provincia
4.
Direccin General de Polica Caminera de la Polica de la Provincia.
5.
Direccin General de Recursos Humanos de la Polica de la Provincia.
6.
Direccin General de Lucha Contra el Narcotrfico de la Polica de la Provincia.
7.
Direccin General de Seguridad Capital de la Polica de la Provincia.
8.
Direccin General Departamentales Sur de la Polica de la Provincia.
9.
Direccin General Departamentales Norte de la Polica de la Provincia.
1. Pertinente
2. No pertinente
0. No identific
1. El proyecto est en elaboracin.
2. El proyecto est en ejecucin.
0. No consign
1. Si el proyecto es nuevo
2. Si el proyecto tuvo origen en la gestin 2008-2011
3. Si el proyecto tuvo origen en la gestin 2003-2008
4. Si el proyecto tuvo origen en la gestin 1999-2003
5. Si el proyecto tuvo origen en la gestin 1995-1999
6. Si el proyecto tuvo origen anterior a 1995
0. No respondi
1. Muy suficiente
2. Medianamente suficiente
3. Insuficiente
0. No consign
1. Objetivo realista
2. Objetivo no realista
0. No consign
1. Objetivo claro
2. Objetivo difuso
0. No consign
1. Objetivo eficaz
2. Objetivo ineficaz
0. No consign
1. Objetivo medible
2. Objetivo no medible
0. No consign
1. Relacin entre objetivos suficiente
2. Relacin entre objetivos insuficiente
0. No consign
1. Relacin entre objetivos necesaria
2. Relacin entre objetivos innecesaria
Calculo
Calculo
1. Relacin entre objetivos coherente
2. Relacin entre objetivos incoherente
Los mecanismos de publicacin de los resultados de las evaluaciones variarn de pas a pas pero en ms del 88% de los
pases de la OCDE, la informacin que genera el proceso de GbR se publica, lo cual claramente impacta sobre el apartado
siguiente: sistema de control y rendicin de cuentas.
27
Nivel
Localizacin
Identificacin de la
territorialidad
LocalizacinProv
Se ejecuta en toda la
provincia
LocalizRegiones
Se ejecuta en regiones de
la provincia
LocalizDptos
Se ejecuta en
departamentos de la
provincia
LocalizCiudades
Se ejecuta en ciudades
LocalizLocalidades
Se ejecuta en localidades
del interior provincial
LocalizZonas
Se ejecuta en zonas de
una ciudad
LocalizBarrios
Se ejecuta en barrios de
una ciudad
CantidadRegin
CantidadDptos
CantidadCiudades
CantidadLocalidades
CantidadZonas
CantidadBarrios
Logros
Cantidad de regiones
provinciales donde se
ejecuta
Cantidad de
departamentos donde se
ejecuta
Cantidad de ciudades
donde se ejecuta
Cantidad de localidades
donde se ejecuta
Cantidad de zonas de una
ciudad donde se ejecuta
Cantidad de barrios de una
ciudad donde se ejecuta
Identificacin de los logros
esperados
LogrosPlazo
LogrosCarac
MedidaLogro
Valorinic
Verificador
Identificacin de valor
inicial de los logros
Identificacin de
documentacin
respaldatoria
Fuente
FiabilidadFuente
Plazos
Tiempos proyectados
Planificacin
Monitoreo
Cumplimiento
Planificacin de lo
presentado
Existencia de mecanismos
de monitoreo y supervisin
Porcentaje de
0. No consign objetivos
1. Corto plazo
2. Mediano plazo
3. Largo plazo
1. Consigna localizacin
2. No consigna localizacin
0. No consign localizacin
1. Se ejecuta en toda la provincia
2. No se ejecuta en toda la provincia
0. No consign localizacin
1. Se ejecuta en regiones de la provincia
2. No se ejecuta en regiones de la provincia
0. No consign localizacin
1. Se ejecuta en departamentos de la provincia
2. No se ejecuta en departamentos de la provincia
0. No consign localizacin
1. Se ejecuta en ciudades de la provincia
2. No se ejecuta en ciudades de la provincia
0. No consign localizacin
1. Se ejecuta en localidades de la provincia
2. No se ejecuta en localidades de la provincia
0. No consign localizacin
1. Se ejecuta en zonas de la provincia
2. No se ejecuta en zonas de la provincia
0. No consign localizacin
1. Se ejecuta en barrios de una ciudad
2. No se ejecuta en barrios de una ciudad
Nmero cantidad
Nmero cantidad
Nmero cantidad
Nmero cantidad
Nmero cantidad
Nmero cantidad
1. Si consigna logros
2. No consigna logros
0. No responde
1. Consigna logros a 2012
2. Consigna logros a mediano plazo
3. Consigna logros a largo plazo
0. No consign logros
1. Los logros son claros
2. Los logros son difuso
0. No consign la medida de los logros
1. La unidad de medida es clara
2. La unidad de medida es difusa
1. Consigna valor inicial
2. No consigna valor inicial
1. Consigna fuente de verificacin
2. No consigna fuente de verificacin
0. No identific fuente de verificacin
1. Fuente de verificacin interna
2. Fuente de verificacin externa
0. No identific fuente de verificacin
1. Fuente fiable
2. Fuente poco fiable
3. Fuente dudosa
0. No Identific plazos
1. Corto plazo
2. Mediano plazo
3. Largo plazo
1. Est planificado (adjunta documentacin)
2. No est planificado
1. Consigna mecanismos de monitoreo
2. No consigna mecanismos de monitoreo
0. No respondi
28
cumplimiento mensual
Financiamiento
Fuente de financiamiento
Recursos
Generacin de recursos
econmicos
Presupuesto
Actores
Identificacin de actores
participantes
ActoresEstatales
Participacin de actores
pblicos (provinciales)
ActoresInstucionales
Participacin de actores
pblicos (no provinciales nacionales y/o locales-)
ActoresCivilesSin
Participacin de actores
Civiles sin fines de lucro
ActoresCivilescon
Participacin de actores
civiles con fines de lucro
PesoProyecto
Alerta
Porcentaje de desviacin
permitido
29
30
En otra metodologa de diseo de proyecto este patrn sera lo que se conoce como rbol de problemas y soluciones.
40
JONES Compare Charles. (1977) An Introduction to the Study of Public Policy. North Scituate, MA: Duxbury Press, p. 15.
Apud: DUNN, William. (2008) Public Policy Analysis: An Introduction. 4th. ed. EE.UU, Pearson Education Inc., p. 3.
31
En este sentido, Dye sostiene que lo que los gobiernos deciden o no hacer es poltica pblica.
42
En este punto interesan las visiones de los responsables involucrados en la toma de decisiones gubernamentales con miras
al establecimiento de un patrn de planteamiento y de solucin de problemas pblicos. La opinin de otros actores sociales
relevantes tiene especial importancia en el diseo de las polticas, ms especficamente, en la fase de diagnstico, como as
tambin en uno de los momentos de los estudios de impacto de polticas pblicas.
33
La reagrupacin se realiza a partir de la aplicacin del criterio de relacin funcional con las necesidades identificadas.
44
En la metodologa cualitativa uno de los criterios de confiabilidad es lo que se ha dado en llamar la dependebilidad que
evaluara la consistencia de los mtodos utilizados y de los resultados alcanzados. Este criterio de confiabilidad se pone en
marcha a travs de la implementacin de mecanismos de auditora donde el investigador pone sobre la mesa toda la
documentacin que permitir seguir el rastro de su proceso intelectual (Valles, 2003: 103-104).
34
35
6. Contribucin de la tesis
En el perodo de postguerra predomin el papel del estado como proveedor
monoplico o cuasi-monoplico de la prestacin de servicios pblicos. Este modelo
de gobierno y administracin pblica fue la base de recuperacin de las sociedades
tras la Segunda Guerra; un modelo donde el gobierno era el nico responsable en
todas las etapas del ciclo de polticas y de prestacin de servicios: diseaba,
implementaba, regulaba y evaluaba a solas. A ese rol del estado le correspondi
una administracin pblica jerrquica, centralizada y estable (modelo burocrtico
weberiano de administracin).
En Amrica Latina, las crisis fiscales 45 (dcada de los aos 70) plantearon la
necesidad de reformar esa matriz estadocntrica46 al diagnosticar la inviabilidad e
ineficiencia en la satisfaccin de las necesidades sociales a travs del incremento
del gasto pblico, argumento utilizado para atentar contra los sistemas democrticos
de la regin, cuestin que excede a la presente pero que contextualiza el proceso
histrico de construccin del estado en nuestras naciones.
Por otro lado y al mismo tiempo, el proceso de globalizacin redujo la autonoma de
las polticas econmicas y sociales de las naciones (Bresser Pereira, 1999) y gener
un progreso tecnolgico y comunicacional a escala mundial.
As, los estados, finalmente, se encontraron ante una ciudadana ms informada y
conectada que reclamaba una modificacin del contrato social (OCDE/INAP, 2006:
35) pero no todos los estados a escala mundial haban contaban con las
herramientas necesarias para dar respuestas a estas demandas sociales del nuevo
siglo.
Esta conjuncin de factores desemboc en una serie de medidas, principalmente en
los pases desarrollados, tendientes a reformar la administracin pblica y en
consecuencia a las policies:
a) para mejorar su eficiencia, eficacia y calidad del servicio y fortalecer la
integridad, imparcialidad poltica, la objetividad, la seleccin y promocin en
el mrito y la rendicin de cuentas a los fines del Buen Gobierno (Gov. UK,
1994: 747);
b) para fortalecerla como una organizacin eficaz, transparente y democrtica
() para el desarrollo de democracias slidas y prsperas (OCDE/INAP,
2006: 15); y
c) para convertirla en una organizacin efectiva, eficiente y democrtica ()
capaz de producir desarrollo, tanto en trminos econmicos como sociales,
polticos y ambientales (CLAD, 2010: 3).
45
Ozslak y Malvacino definen a la crisis fiscal de los estados como la () incapacidad para manejar el ahorro nacional y de
su debilidad para operar en la sociedad, capturando recursos genuinos Ozslak y Malvacino (2001: 1).
46
47
In addition, in recent years, it has carried through a wide range of reforms to improve its efficiency, effectiveness and quality
of service to the public. New organizational structures and management techniques have been introduced. The private sector is
increasingly involved in the provision of services to and on behalf of Government. The Government recognizes the commitment
that departments, agencies and their staff at all levels have shown in bringing about these changes. () The government, like
its predecessors, is wholeheartedly committed to sustaining the key principles on which the British Civil Service is based:
integrity, political impartiality, objectivity, selection and promotion on merit and accountability through Ministers to Parliament.
They are as important to good government in the future as they have been in the past (Gov. UK, 1994: 7).
36
La modernizacin es el desarrollo de la racionalidad instrumental que tiende al control de los procesos sociales y naturales
mientras que modernidad es racionalidad normativa que apunta a la autodeterminacin poltica y a la autodeterminacin
moral. La modernizacin implicar integracin a los fines de asegurar la eficacia, productividad, competitividad mientras que la
modernidad se ve reflejada en valores como soberana, derechos humanos y se encontrar restringida al mbito nacional. En
este marco, la modernidad sufre un dficit institucional para enfrentar la dinmica de la modernizacin (Lechner, 1990).
49
Desde el enfoque ortodoxo weberiano de administracin pblica, luego el institucionalismo racionalista y econmico y
finalmente desde el neoinstitucionalismo sociolgico europeo (OCDE) y latinoamericano.
50
Modelo de organizar la administracin pblica correspondiente al estado capitalista de fines del siglo XIX y principios del XX
(Ozslak y Malvacino, 2001: 2). En el apartado dos se caracteriz este modelo de organizacin.
51
Por ejemplo: descentralizacin, desconcentracin, privatizacin, polticas de ajuste y de reduccin de personal como
estrategia para contener el gasto pblico.
52
Institucionalismo econmico; rational choice; enfoque Principal/Agente. Paquete de reformas propuesto desde el
neoliberalismo.
53
La actual crisis en la Europa Continental ha puesto en debate nuevamente el rol del estado, las polticas de ajustes y la
retirada del estado de ciertos problemas sociales como estrategias para disminuir el gasto pblico y la relacin deuda/PBI. Si
la discusin se plantea desde los modelos de organizacin de las administraciones pblicas, se advierte que la cuestin no
slo es econmica sino ms bien es una puja entre dos enfoques sobre el estado y su administracin: un enfoque ortodoxo de
Nueva Gestin Pblica (neoliberalismo) que prioriza la eficiencia y criterios econmicos y un enfoque gerencial que asume la
necesaria presencia gubernamental y no su retirada.
37
de consenso sobre que los estados persiguen como fin el desarrollo (econmico,
institucional, ambientalmente sustentable y socialmente inclusivo) de territorios
globalizados y el fortalecimiento de las democracias modernas en sociedades
complejas, hiperconectadas, informadas, heterogneas en sus identidades y en su
estructura social. Por ello, se requieren administraciones pblicas con capacidad de
respuesta a los nuevos problemas de estas sociedades, es decir, administraciones
flexibles al cambio, modernas en sus instrumentos, democrticas en sus procesos,
efectivas en la resolucin de los problemas sociales y responsables y transparentes
en la utilizacin de los recursos pblicos, con policies con perfiles ms evidentes y
legitimados.
En este marco, los gobiernos han encarado procesos de modernizacin con el
desafo de no perder de vista que su principal funcin es gobernar y no gestionar;
que la gestin implica obtener resultados pero no cualquier tipo de resultados sino
los resultados esperados. Por ello, los procesos de modernizacin no deben
disearse como aislados del sistema poltico sino que requieren de una mirada
sistmica: cualquier medida de reforma impacta, positiva o negativamente, en las
otras partes del sistema.
As, al recorrer las experiencias de los pases que integran la OCDE se pueden
observar avances en materia de modernizacin de la administracin mientras que
en los pases latinoamericanos, los procesos de reforma deberan ir acompaados
de medidas tendientes a resolver problemas estructurales sistmicos (pobreza,
desigualdad, burocratismo extremo, clientelismo, nepotismo, patrimonialismo, etc.)
que han perjudicado la calidad de las intervenciones desde lo pblicogubernamental, es decir, garantizar una administracin pblica no slo eficiente,
efectiva y sustentable sino tambin inclusiva de aquellos sectores postergados que
efectivamente son los que ms requieren de la presencia del estado.
La eliminacin de recetas o de recomendaciones enlatadas susceptibles de ser
imitadas sin modificaciones en cualquier pas asumiendo que el diseo institucional,
el contexto poltico, social y econmico como as tambin factores histricosestructurales ejercen gran influencia en el modelo de organizacin de la
administracin pblica, en su cultura organizacional, en la percepcin de la
ciudadana con respecto a los servidores pblicos y en la configuracin de la
relacin entre poltica y administracin, es an hoy una cuestin pendiente en
ciertos sectores del policy analysis.
Contextualizar a las policies desde los diferentes modelos de administracin pblica
presentes a escala global, con las caractersticas particulares que presentan en
Amrica Latina y en Argentina, permite no perder de vista que las polticas pblicas
si bien desde los estudios son consideradas productos del sistema son un proceso
poltico sistmico que configura los iusses, los actores, las arenas, etc.
En nuestra regin, como se puede observar en el apartado sobre la indeterminacin,
se han implementado ciertos dispositivos tendientes a modernizar a la
En los aos 80 y 90, muchos de los pases que integran la OCDE tomaron medidas de reduccin del personal dentro de la
Administracin Pblica como estrategias para contener el gasto. Esas medidas varan de pas a pas, siendo activas
(reduccin directa de plantillas) o pasivas (congelamiento de ingreso de nuevo personal).
Ahora bien, si se toma el indicador evolucin del empleo pblico total desde 1990/1991 a 2000/2001, nos encontramos que
los pases que disminuyeron su personal en > (-5%) fueron Alemania, Finlandia, Nueva Zelanda y Suiza y entre aquellos que
lo incrementaron en > (5%) se ubica Espaa. Mientras que: a) Francia y Grecia tambin lo incrementaron pero no se poseen
los datos para determinar en cunto; e b) Italia lo disminuy menos del 1% entre 1997 y 1999, y tampoco se poseen los datos
para el resto de los aos. Ver: INAP y OCDE. La modernizacin del estado: camino a seguir. Madrid, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, 2006, pp. 190-192.
38
55
En los aos ochenta surgieron modelos de crecimiento endgeno como respuesta a los enfoques neoclsicos de desarrollo;
estos modelos entendieron que lo endgeno estaba vinculado con suponer que la acumulacin de capital y la innovacin eran
consecuencia (efectos) de decisiones tomadas por agentes racionales maximizadores de ganancias en un contexto histrico
determinado (Moncayo Jimnez, 2002: 12). As, Krugman da origen al marco terico de la nueva geografa econmica (NGE)
la cual afirm que el crecimiento regional era producto de una interrelacin entre dos fuerzas: una centrpeta los
encadenamientos hacia atrs y hacia delante de las empresas conducen a una aglomeracin de actividades y otra centrfuga
costos de la tierra, del transporte, deseconomas externas eran los que ponen lmites o van configurando la aglomeracin-.
As, la estructura espacial de una economa sera el producto resultante de los encuentros entre estas dos fuerzas.
Es aqu donde comienza a tener importancia en el anlisis la geografa fsica y el entorno natural en el crecimiento econmico
de un territorio determinado. As, este enfoque de la NGE afirma que el libre juego de las fuerzas del mercado conduce
inexorablemente a una intensificacin de las desigualdades regionales (Moncayo Jimnez, 2002: 13). As, la sustentatibilidad
del desarrollo se la encuentra en el equilibrio o ms bien en la armona sistmica, que respeta las generaciones futuras, entre:
capital humano, capital natural, capital fsico, capital financiero, capital institucional y capital cultural.
Los nuevos marcos tericos inspiran, a su turno, una nueva generacin de polticas, mediante las cuales son los propios
territorios los que toman la iniciativa de impulsar activamente su desarrollo (Moncayo Jimnez, 2002: 5).
39
Quim Brugu en el marco del Curso de Planificacin, evaluacin y participacin en las polticas pblicas, ciudad de La Plata
desde el 21 al 25 de septiembre de 2009.
40
Pero por otro lado, y desde el punto de vista del conocimiento aplicado, los estudios
son un aporte al policy analysis ya que constituyen un conjunto ms de
herramientas tericas y metodolgicas que les permitir a los analistas de polticas:
a) determinar la agenda gubernamental de una gestin dada, es decir, la
representacin de la realidad de esa gestin en trminos de necesidades sociales a
satisfacer, problemas pblicos a resolver, causas a remover y proyectos y
actividades (soluciones); b) conocer claramente las polticas en diseo y en
implementacin: las sobrantes y las faltantes; y c) promover la puesta en marcha del
ciclo de polticas en trminos de formulacin, evaluacin, y como afirma Lindblom:
comparaciones sucesivas limitadas.
41
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metodolgicos.
Madrid,
Centro
de
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8. Cronograma
Mes
Actividad
Mayo de 2013
Junio de 2013
Julio de 2013
Agosto de 2013
Septiembre de 2013
Octubre de 2013
Noviembre de 2013
Diciembre de 2013
Edicin e impresin.
Presentacin de la Tesis.
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