ESPECIAL

El derecho constitucional de
reunin y la protesta social
Carlo Magno SALCEDO CUADROS*

RESUMEN

El autor precisa los alcances del derecho de reunin, sealando cules son
los criterios para ejercerlo y limitarlo. Concluye que toda protesta social
que exceda los parmetros existentes y que se torne violenta o afecte derechos fundamentales debe ser considerada ilcita y, por lo tanto, punible, no
considerndosele como criminalizacin de la protesta social.

INTRODUCCIN

Dentro del catlogo de derechos fundamentales que consagra la Constitucin Poltica del
Per, se encuentra el derecho que toda persona
tiene a reunirse pacficamente sin armas. Ciertamente, cuando el constituyente peruano consider a la libertad de reunin como un derecho fundamental, no hizo ms que reconocer
como parte del Derecho interno, a un derecho
que se encuentra consagrado en prcticamente
todos los instrumentos internacionales de derechos humanos.
A nuestro juicio, una de las manifestaciones
o formas de ejercer el derecho de reunin,
es la denominada protesta social. Ahora

bien, aunque hay otros derechos fundamentales, como las libertades de expresin o de
asociacin, que pueden relacionarse con la
protesta social, consideramos que es la libertad de reunin su principal fundamento
de legitimidad.
Siendo una forma de ejercer el derecho de reunin, para que la protesta social sea reconocida como una legtima manifestacin de ese derecho constitucional, debe realizarse dentro de
los parmetros para ejercerlo. En especial, la
protesta social debe cumplir con la condicin
de ser pacfica, sin armas y no afectar derechos fundamentales de quienes no participan
en la protesta.

Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

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D ERECHO A LA PROTESTA Y ORDEN PBLICO

Entonces, la protesta social violenta o que

afecte derechos fundamentales, no puede considerarse un derecho sino un acto ilcito e ilegtimo y, por tanto, punible. En tal sentido, la
tipificacin por las normas penales de aquellas conductas que constituyan expresiones de
protesta social violenta, no puede considerarse
como criminalizacin de la protesta social;
situacin que, sin embargo, parece ser que a
veces no queda del todo clara.
El objeto de estos apuntes es, precisamente,
establecer la estrecha relacin que existe entre el derecho constitucional de reunin y la
protesta social pacfica; as como deslindar entre esa manifestacin legtima de la libertad de
reunin y aquellos actos que, por apelar a la
violencia o al vandalismo, no pueden ser objeto de proteccin por el ordenamiento jurdico
y constitucional.
I. ALCANCES SOBRE EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE REUNIN
1. La libertad de reunin como derecho
poltico fundamental

La libertad o derecho de reunin es uno de los

derechos polticos fundamentales, reconocido
por diversos instrumentos internacionales de
derechos humanos y por la mayora de constituciones, entre ellas la peruana.
Los derechos polticos son aquellos que permiten a los ciudadanos participar en la vida
poltica de su sociedad. En tal sentido, como
seala Daniel Zovatto, los derechos polticos
constituyen: una relacin entre el ciudadano y el Estado, un dilogo entre gobernantes
y gobernados. Representan, en suma, los instrumentos que posee el ciudadano para participar en la vida pblica, o, si se quiere, el
poder poltico con el que cuenta este para participar, configurar y decidir en la vida poltica
del Estado1.
Mientras que los derechos civiles corresponden a la persona humana por el solo hecho

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de pertenecer al gnero humano, y le permiten gozar de una esfera personal de autonoma

frente al Estado y las dems personas; los derechos polticos, en cambio, corresponden a
las personas en cuanto miembros activos de la
comunidad poltica o Estado, es decir, en su
calidad de ciudadanos, posibilitndoles participar en los asuntos pblicos de la comunidad
poltica de la cual forman parte.
Los derechos polticos son de suma importancia para el fortalecimiento de la democracia
y la salvaguarda de los derechos humanos, al
posibilitar, mediante su ejercicio, que los ciudadanos tomen parte en el gobierno, que elijan a sus autoridades y que formen parte de la
deliberacin pblica necesaria en la vida poltica de la sociedad.
En tal sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante la opinin consultiva OC-13/93, seala que el principio de la
legalidad, las instituciones democrticas y el
Estado de Derecho son inseparables y que en
una sociedad democrtica los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantas
y el Estado de Derecho constituyen una trada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en funcin de
los otros.
Entre los derechos polticos fundamentales
destacan los siguientes:
-

El sufragio activo o derecho de voto (el derecho que tienen los ciudadanos de elegir
a quienes hayan de ocupar determinados
cargos pblicos).

El sufragio pasivo o derecho a ser elegido (el derecho que tienen los ciudadanos
a postularse para ser elegidos con el fin de
ocupar determinados cargos pblicos).

Los derechos de participacin ciudadana.

El derecho de asociacin con fines polticos (militar en partidos polticos o pertenecer a otras organizaciones sociales).

ZOVATTO, Daniel. Derechos polticos como derechos humanos. En: DIETER NOHLEN, Sonia Picado: Zovatto, Daniel (comp.),
Tratado de Derecho electoral comparado de Amrica Latina. FCE, Mxico, 1998, p. 32.

ESPECIAL

El derecho de reunin con fines polticos.

El derecho de opinin o libertad de expresin sobre cuestiones estatales o pblicas.

1.1. Consagracin de la libertad de reunin en los tratados internacionales

de derechos humanos

derecho a la libertad de reunin y de asociacin pacficas.

La importancia de la referida mencin radica en que, desde ese momento, la libertad de
reunin qued consagrada como un derecho
humano o derecho fundamental de carcter
universal; establecindose como nica condicin para su ejercicio que sea de carcter
pacfico.

Como sabemos, los derechos polticos, junto con los derechos civiles, forman parte de
los denominados derechos de primera generacin o derechos de la libertad, que fueron b. La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establecidos por el constitucionalismo clsico, a travs de las primeras declaraciones Poco antes, en mayo de 1948, se aprob la Dede derechos con sentido declaracin Americana de los Democrtico (porque estuvierechos y Deberes del Hombre,
ron dirigidos a la generalidad
cuyo artculo XXI seala que:
... para que la prode la poblacin y no a deter[t]oda persona tiene el deretesta
social
sea
reconominados estamentos privilecho de reunirse pacficamente
cida como una legtima
giados): el Bill of Rights incon otras, en manifestacin pmanifestacin de ese
gls (1689), la Declaracin
blica o en asamblea transitoria,
derecho constitucional,
de Independencia de los Esen relacin con sus intereses
debe realizarse dentro
tados Unidos (1776) y la Decomunes de cualquier ndole.
de los parmetros para
claracin de los derechos del
ejercerlo. En especial,
Como puede observarse, la Dela protesta social debe
Hombre y del Ciudadano de
claracin Americana de los De2
cumplir
con
la
condiFrancia (1789) .
rechos y Deberes del Hombre
cin de ser pacfica, sin
Los derechos polticos pasacontiene mayores elementos
armas y no afectar dereron luego a formar parte del cachos fundamentales de
para caracterizar al derecho de
quienes no participan en
tlogo de derechos del Derecho
reunin pacfica. La alusin a
la protesta.
Internacional de los Derechos
la manifestacin pblica como
forma de ejercer el derecho de
Humanos.Especficamente,resreunin pone nfasis en la impecto al derecho de reunin
los instrumentos internacionales de derechos portancia de ejercer este derecho en el espacio
pblico; en cuyo mbito se desarrolla el procehumanos han establecido lo siguiente.
so de deliberacin necesario en la vida poltica
a. La Declaracin Universal de Derechos
de toda sociedad, ms an si esta se proclama
Humanos
democrtica.
El 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob y procla- La mencin a la asamblea transitoria aporta en
m la Declaracin Universal de Derechos Hu- la definicin del derecho de reunin, al destamanos, la cual, escuetamente, consider a la car su carcter no permanente o temporal. La
libertad de reunin como uno de los derechos transitoriedad de la libertad de reunin o, mehumanos, a travs del inciso 1 de su artculo jor dicho, del ejercicio concreto del derecho
20, que estableci que [t] oda persona tiene de reunin, es un elemento que lo distingue

BORJA, Rodrigo. Enciclopedia de la Poltica. Segunda edicin, FCE, Mxico, p. 254.

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del derecho de asociacin, cuyo ejercicio tiene

vocacin de permanencia.
En este punto nos parece pertinente precisar
que en muchas ocasiones la libertad de asociacin, consistente en el derecho de un conjunto de ciudadanos de conformar o integrar
organizaciones con fines civiles, polticos, religiosos, culturales, o de cualquier ndole, y
que tengan permanencia en el tiempo, se encuentra ntimamente vinculada a la libertad de
reunin, como cuando ese conjunto de ciudadanos integrantes de una asociacin se rene
en un acto concreto para tratar temas relacionados al objeto social de la asociacin.
Finalmente, la referencia a los intereses comunes de cualquier ndole, esclarece que la libertad de reunin protegida por el ordenamiento jurdico no es la reunin o agrupamiento de
ciudadanos ocurridas por razones fortuitas y
no planificadas, sino el agrupamiento de un
conjunto de personas que tienen la voluntad
expresa de reunirse motivadas por algn inters comn.
c. El Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos

Dos dcadas despus, el Pacto Internacional

de Derechos Civiles y Polticos, aprobado en
1966, desarroll ms ampliamente el ejercicio
del derecho de reunin. En efecto, el artculo
213 del Protocolo:

Este instrumento internacional estableci un

conjunto de parmetros para el ejercicio del
derecho de reunin pacfica que resultan muy
importantes para delimitar los alcances del derecho y los lmites que se le pueden imponer
vlidamente.
d. La Convencin Americana sobre Derechos Humanos

En el ao 1969, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, a travs de su artculo

15, prcticamente repiti el contenido del artculo 21 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos, al sealar que:
Se reconoce el derecho de reunin pacfica y sin armas. El ejercicio de tal derecho
solo puede estar sujeto a las restricciones
previstas por la ley, que sean necesarias en
una sociedad democrtica, en inters de la
seguridad nacional, de la seguridad o del
orden pblicos, o para proteger la salud o
la moral pblicas o los derechos o libertades de los dems.
En trminos de contenido, el nico aporte de
esta convencin fue la acotacin de que el derecho de reunin pacfica se ejerce sin armas.
Sin embargo, esta convencin es importante
porque sintetiza en un solo texto la evolucin
del derecho de reunin en el mbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

Reconoci el derecho de reunin pacfica.

1.2. Incorporacin del derecho de reunin

en el constitucionalismo peruano

Estableci que las restricciones a su ejercicio, solo podan realizarse mediante ley.

El inciso 12 del artculo 2 de la vigente Constitucin Poltica del Per, establece que:

Estableci que tales restricciones legales

solo podan ser aquellas que resulten necesarias en una sociedad democrtica, por
razones de seguridad nacional, seguridad
pblica u orden pblico, o para proteger la
salud o la moral pblicas o los derechos y
libertades de los dems.

Toda persona tiene derecho: (...) A reunirse pacficamente sin armas. Las reuniones en locales privados o abiertos al
pblico no requieren aviso previo. Las
que se convocan en plazas y vas pblicas exigen anuncio anticipado a la autoridad, la que puede prohibirlas solamente

El artculo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos establece lo siguiente: Se reconoce el derecho de reunin
pacfica. El ejercicio de tal derecho solo podr estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrtica, en inters de la seguridad nacional, de la seguridad pblica o del orden pblico, o para proteger la salud o
la moral pblicas o los derechos y libertades de los dems.

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ESPECIAL

por motivos probados de seguridad o de

sanidad pblicas.
La referida clusula constitucional repiti casi
exactamente la redaccin del artculo 2, inciso
10 de la Constitucin de 1979.
A partir de 1979, el rgimen constitucional peruano consagr el derecho de reunin, siguiendo, en trminos generales, los lineamientos
establecidos por los instrumentos internacionales de derechos humanos a los que el Per
se hallaba suscrito.
Como un elemento adicional a los sealados
en los instrumentos internacionales reseados, la Constitucin de 1979 aporta al Derecho interno peruano la especificacin de que
las reuniones en el mbito privado no requieren aviso previo, y que las que se realizan en el
mbito pblico (plazas y vas pblicas) requieren nicamente el anuncio o conocimiento anticipado a la autoridad. Este conocimiento no
significa la autorizacin previa, como desarrollaremos lneas adelante.
2. Definicin y caracterizacin del derecho de reunin

El derecho de reunin consiste en la posibilidad que tiene un conjunto de ciudadanos de

agruparse temporalmente con un objetivo comn. En el mbito poltico, la libertad de reunin se manifiesta en actividades como las
manifestaciones pblicas, marchas de protesta, mtines realizados con fines poltico-partidarios o electorales, etc.
Segn el Tribunal Constitucional peruano,
[e]l derecho de reunin puede ser definido
como la facultad de toda persona de congregarse junto a otras, en un lugar determinado,
temporal y pacficamente, y sin necesidad de
autorizacin previa, con el propsito compartido de exponer y/o intercambiar libremente ideas u opiniones, defender sus intereses o
acordar acciones comunes4.
4
5
6
7

De la anterior definicin se observa que el derecho de reunin tiene estrechas relaciones

con la libertad de asociacin y la libertad de
expresin. En este sentido, el Tribunal Constitucional espaol ha sealado que: el derecho
de reunin puede entenderse como la manifestacin colectiva de la libertad de expresin a
travs de una asociacin transitoria5.
Sobre el particular, como bien seala el Tribunal Constitucional peruano, aunque los elementos que configuran el derecho de reunin,
determinan que la libertad de expresin y la libertad de reunin tengan un contenido constitucionalmente distinto, la estrecha relacin
reunin-manifestacin, genera una singular
vinculacin entre ambos. Para fortalecer dicha
opinin, el Tribunal Constitucional peruano
cita al Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), que sostiene que la libertad de
expresin constituye uno de los medios principales que permite asegurar el disfrute efectivo
del derecho a la libertad de reunin y de asociacin, y que la proteccin de las opiniones
y de la libertad de expresarlas constituye uno
de los objetivos de la libertad de reunin6.
En esa perspectiva, como seala el Tribunal
Constitucional espaol, el derecho de reunin
opera a modo de tcnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposicin de
ideas, la defensa de intereses o la publicidad
de problemas o reivindicaciones, constituyendo, por lo tanto, un cauce del principio democrtico participativo7.
Entre los elementos para caracterizar al derecho de reunin, nos parecen fundamentales los
siguientes:
2.1. La libertad de reunin es un derecho
individual, pero su ejercicio solo puede realizarse colectivamente

Aunque la libertad de reunin es un derecho

individual, ya que le corresponde a cada uno
de los ciudadanos, su ejercicio solo se puede
realizar de manera colectiva, cuando diversos

Fundamento 14 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC. Disponible en: <http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/04677-2004-AA.html>.

Sentencia N 85/1988 del 28 de abril de 1988 del Tribunal Constitucional espaol.
Fundamento 14 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC.
Sentencia N 85/1988 del 28 de abril de 1988 del TC espaol.

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D ERECHO A LA PROTESTA Y ORDEN PBLICO

ciudadanos se agrupan o renen motivados por objetivos

en comn.
Al respecto el Tribunal Constitucional peruano seala que
el derecho de reunin es un
derecho individualmente titularizado, pero solo susceptible de ejercitarse de manera colectiva8. Por su parte el
Tribunal Constitucional espaol lo califica como un derecho individual en cuanto a
sus titulares y colectivo en su
ejercicio9.

El requisito fundamental para el ejercicio

vlido del derecho de
reunin es que su finalidad sea lcita ... el Tribunal Constitucional peruano considera que:
Dicha licitud no solo debe ser predicable del propsito ltimo de la reunin, sino de los medios
cmo este pretende ser
alcanzado.

2.2. La libertad de reunin protegida como derecho es aquella motivada por

objetivos comunes

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional peruano considera que lo que identifica

bsicamente al derecho de reunin protegido
constitucionalmente, y lo distingue de aquellas meras aglomeraciones casuales de individuos, es la intencin de quienes se congregan, es decir, el factor volitivo comn de los
agrupados. En tal sentido, seala como buenos ejemplos del ejercicio del derecho de reunin: el encuentro de los miembros sindicalizados para protestar por un hacer o no hacer
de su empleador o empleadores, las marchas
de los colectivos a quienes une el sentimiento
de repudio frente a una medida adoptada por
un poder pblico, las procesiones organizadas
por los miembros de un determinado credo,
los mtines coordinados por las agrupaciones
polticas, etctera10.

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Conforme se seala en la referida sentencia del Tribunal

Constitucional, lo que distingue al derecho de reunin del
derecho de asociacin, es que
mientras el ejercicio de aquel
derecho se manifiesta de forma temporal o efmera (incluso en los supuestos en los que
tal manifestacin sea peridica), al derecho de asociacin,
en cambio, lo inspira un nimo de permanencia o, cuando menos, una determinada continuidad en el
tiempo.

Para que la libertad de reunin sea protegida

como derecho no basta que ocurra el hecho
de que un conjunto de personas se encuentren
reunidas circunstancialmente, sino es preciso
que el agrupamiento de estas obedezca a objetivos en comn.

8
9
10

2.3. El derecho de reunin

es temporal en su ejercicio

Fundamento 15 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC.

Sentencia N 85/1988 del 28 de abril de 1988 del TC espaol.
Fundamento 15 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC.

2.4. La libertad de reunin protegida como derecho es aquella que tiene finalidad lcita

El requisito fundamental para el ejercicio vlido del derecho de reunin es que su finalidad
sea lcita. En tal sentido, el Tribunal Constitucional peruano considera que:
Dicha licitud no solo debe ser predicable
del propsito ltimo de la reunin, sino de
los medios cmo este pretende ser alcanzado. Y es que cuando el artculo 2.12 de
la Constitucin alude a que el modus de la
reunin se materializa pacficamente sin
armas, hace referencia a un requisito que
atae al contenido esencial del derecho, de
manera tal que, desde el mismo instante en
el que se manifiesta algn elemento objetivo que permita apreciar la intencionalidad o concreta actividad violenta durante
la congregacin, el o los individuos involucrados en el evento, dejan de encontrarse inmersos en el mbito protegido del derecho, pudiendo ser reprimidos de forma
inmediata, mediante medidas razonables y

ESPECIAL

proporcionales, por la autoridad pblica.

De esta manera, resulta manifiesto que el
mnimo dao intencionalmente provocado
a los bienes o personas, no forma parte del
ejercicio vlido del derecho11.
3. Lmites y restricciones al derecho de
reunin establecidas por el Tribunal
Constitucional

En la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC, el Tribunal Constitucional, de conformidad con el

artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo
Procesal Constitucional, declar que constituye precedente vinculante el criterio conforme
al cual en ningn caso el ejercicio del derecho
de reunin puede ser sometido al requisito de
autorizacin previa por parte de la autoridad
administrativa, la cual solo podr restringirlo o prohibirlo atendiendo a las concretas circunstancias de cada caso y solo por razones
objetivas, suficientes y fundadas. Asimismo,
orden al Ministerio del Interior la reforma del
inciso 4) del artculo 17 del Decreto Supremo
N 004-91-IN12, el cual, entre tanto, debera ser
interpretado en el sentido de que es competencia de la prefectura restringir o prohibir el derecho de reunin, solo cuando existan causas
objetivas, suficientes y fundadas que lo justifiquen; y, finalmente, propuso al Congreso de la
Repblica expedir una ley que regule el ejercicio del derecho de reunin.
La libertad de reunin no es un derecho absoluto o ilimitado. Es por ello que la propia
Constitucin permite a la autoridad prohibir su
materializacin por motivos probados de seguridad o de sanidad pblicas. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional peruano desarrolla, en la referida sentencia, algunas pautas
sobre los lmites del derecho de reunin.

11
12

13
14

3.1. Los lmites al derecho de reunin se

deben establecer a la luz de la Convencin Americana de Derechos Humanos13

Siguiendo lo sealado por la cuarta disposicin final y transitoria de la Constitucin, que

establece que toda disposicin constitucional
que reconozca un derecho fundamental debe
ser interpretada a luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos, el Tribunal Constitucional peruano considera que
debe tenerse en cuenta particularmente el artculo 15 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos.
Por tanto, se debe entender que el concepto seguridad pblica considerado por la Constitucin como lmite del derecho de reunin, se
refiere tanto a la seguridad ciudadana como a
la seguridad nacional. Asimismo, debe quedar
claro que los lmites susceptibles de oponerse
al derecho de reunin alcanzan a las razones
de orden pblico y al respeto de los derechos y
libertades fundamentales de terceros; lo que a
su vez se deriva de una interpretacin unitaria
de la propia Constitucin (principio de unidad
de la Constitucin).
3.2. La prohibicin o restriccin al derecho de reunin debe ser por motivos
probados14

Los motivos que se aleguen para prohibir o

restringir el derecho de reunin deben ser probados. Entonces, no deben tratarse de simples
sospechas, peligros inciertos, ni menos an de
argumentos insuficientes, antojadizos o arbitrarios; sino de razones objetivas, suficientes y
debidamente fundadas.
Asimismo, el Tribunal Constitucional peruano, siguiendo a su homlogo espaol, reconoce
el principio de favorecimiento del derecho de

dem.
El Decreto Supremo N 004-91-IN aprob el Reglamento de Organizacin y Funciones de las Autoridades Polticas, actualmente derogado. El inciso 4) del artculo 17 de este Reglamento estableca como funcin de los prefectos autorizar la realizacin de
concentraciones pblicas. El actual Reglamento de Organizacin y Funciones de las Autoridades Polticas fue aprobado mediante Decreto Supremo N 004-2007-IN.
Fundamento 17 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC.
Fundamento 18 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC.

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D ERECHO A LA PROTESTA Y ORDEN PBLICO

reunin (favor libertatis), segn el cual si existieran dudas sobre si el ejercicio del derecho de
reunin en un caso determinado puede producir
efectos negativos contra el orden pblico, con
peligro para personas y bienes u otros derechos
y valores dignos de proteccin constitucional,
aquellas tendran que resolverse favoreciendo
el derecho de reunin, sin que baste para justificar su modulacin o prohibicin la mera sospecha o la simple posibilidad de que se produzcan
dichos resultados negativos.
En tal sentido, la prohibicin debe ser la ltima ratio a la que debe recurrir la autoridad
administrativa para limitar el derecho de reunin, debiendo optar en lo posible por medidas simplemente restrictivas, como proponer
la modificacin del lugar, fecha, hora, duracin o itinerario previsto.
En suma, la prohibicin o las restricciones al
ejercicio del derecho de reunin deben estar debidamente motivadas, caso por caso, de
modo tal que el derecho solo se restrinja por
causas vlidas, objetivas y razonables (principio de razonabilidad), y en modo alguno ms
all de lo que resulte estrictamente necesario
(principio de proporcionalidad).
3.3. Los lmites al derecho de reunin deben ser especialmente restringidos
en poca electoral15

Los alcances de los lmites al derecho fundamental de reunin deben ser particularmente
restringidos en tiempos de elecciones, pues
son pocas en las que la necesidad de la expresin e intercambio de ideas, tanto de las agrupaciones polticas, en particular, como de la
ciudadana, en general, alcanza su punto ms
elevado. Las agrupaciones polticas actan en
15
16

17

90

procura de materializar su legtimo derecho

pasivo de eleccin y dar lugar a la alternancia en el poder, y la ciudadana con el nimo
de apoyar a su alternativa eleccionaria o, en su
caso, de transmitir su disconformidad, parcial
o total, con la gestin del gobierno saliente,
exponiendo, de esta manera, los cambios que
juzga prudentes.
En tal sentido, el Tribunal considera que las
medidas establecidas por los artculos 35816 y
35917 de la Ley Orgnica de Elecciones, Ley
N 26859, para limitar el derecho de reunin,
son razonables y proporcionales, y, por tanto,
constitucionales.
4. Sntesis sobre los criterios para ejercer y limitar el derecho de reunin

Tanto de la Constitucin Poltica del Per, de los

instrumentos internacionales de derechos humanos, como de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, pueden inferirse un conjunto de
criterios respecto al ejercicio del derecho de reunin y los lmites que se le pueden imponer.
4.1. La libertad de reunin reconocida como
derecho es aquella que se ejerce pacficamente y sin armas

El derecho de reunin solo exige una condicin: que se realice pacficamente y sin armas.
En tal sentido, solo se reconoce como derecho
la reunin que se ejerza con objetivos, medios
y fines pacficos.
Aquella reunin que tenga objetivos y fines
violentos, o que emplee medios de esa naturaleza, no ser protegida como derecho ya que
su finalidad no es lcita. Es decir, la reunin
violenta no es un derecho, sino un acto ilcito e ilegtimo.

Fundamentos 19 y 20 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC.

Ley Orgnica de Elecciones
Artculo 358.- El derecho de reunin se ejercita de manera pacfica y sin armas, conforme a las siguientes normas:
a. En locales cerrados, sin aviso alguno a la autoridad.
b. En lugares de uso pblico, mediante aviso dado por escrito con cuarenta y ocho horas de anticipacin a la autoridad pblica
respectiva, indicando el lugar, el recorrido, la hora y el objeto de la reunin o del desfile, en su caso, para el mantenimiento de las
garantas inherentes al orden pblico.
Ley Orgnica de Elecciones
Artculo 359.- Est prohibido realizar, simultneamente, ms de una manifestacin en lugares pblicos de una misma ciudad,
salvo que se realicen en sectores separados, por ms de un kilmetro de distancia. La decisin corresponde a la autoridad poltica respectiva, la que establece la preferencia de acuerdo con el orden en que se hayan recibido los avisos.

ESPECIAL
4.2. El ejercicio del derecho de reunin
no requiere autorizacin previa

Esta afirmacin se deriva con meridiana claridad de la propia Constitucin, que no solo la
considera como un derecho fundamental, sino
que dispone de manera expresa que el ejercicio
de este derecho no requiere de autorizacin previa. En tal sentido, la comunicacin que los ciudadanos deben realizar a la autoridad no tiene la
condicin de permiso, sino de noticia.
En efecto, la Constitucin seala que las reuniones que se convocan en plazas y vas pblicas exigen anuncio anticipado a la autoridad,
la que puede prohibirlas solamente por motivos
probados de seguridad o de sanidad pblicas.
Al respecto, el Tribunal Constitucional acota
que la exigencia del anuncio previo a la autoridad para realizar reuniones en plazas y vas
pblicas, puede llevar a la errnea impresin
que para su ejercicio es imprescindible la autorizacin previa de algn representante gubernativo, siendo, en consecuencia, un derecho mediatizado en su manifestacin a la
anticipada aquiescencia expresa de la autoridad pblica.
De ah que resulte menester tener presente que
el derecho de reunin es de eficacia inmediata y directa, de manera tal que no requiere de ningn tipo de autorizacin previa para
su ejercicio; asimismo, no cabe confundir la
exigencia de aviso previo, con un supuesto sometimiento del derecho de reunin a la necesidad de una autorizacin previa de la autoridad
administrativa, la cual, de ser exigida, resultar manifiestamente inconstitucional18.
Lo que ocurre es que, en el caso especfico de
las reuniones convocadas en plazas o vas pblicas, el constituyente ha establecido un instrumento expreso de armonizacin entre su
ejercicio y las eventuales restricciones a otros
derechos que este represente, de manera tal que
la autoridad tome noticia del evento con antelacin suficiente para que tome las providencias
necesarias para que el derecho al libre trnsito
18
19

no se vea limitado ms all de lo estrictamente

necesario, habilitando vas alternas de circulacin, adems de adoptar las medidas necesarias
para proteger a los manifestantes y asumir una
conducta vigilante y, de ser el caso, proporcionalmente represiva, frente a las eventuales afectaciones a la integridad personal de terceros o
de los bienes pblicos o privados19.
4.3. El derecho de reunin solo puede prohibirse o limitarse por razones de seguridad o de sanidad, las que deben
ser objetivas

Cuando se trate de reuniones que se desarrollan en lugares de trnsito pblico solo podrn
prohibirse cuando existan razones fundadas de
alteracin del orden pblico con peligro para
personas y bienes.
Como ha sido sealado, por tales razones
no se puede entender aquello que se basa en
meras sospechas o suposiciones, sino aquello
sobre lo que existen datos objetivos que sostengan suficientemente la razn de dicha limitacin o prohibicin y, en definitiva, que haya
una alta certeza.
4.4. Las limitaciones al ejercicio del derecho de reunin solo pueden establecerse por ley

Como hemos manifestado, tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos

como la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, establecieron que las restricciones al ejercicio del derecho de reunin solo
pueden realizarse mediante ley.
Sin embargo, salvo las restricciones sealadas
por los artculos 358 y 359 de la Ley Orgnica
de Elecciones, en el Per no existe una ley que
desarrolle el ejercicio y los lmites que se pueden establecer al derecho fundamental de reunin. En tal sentido, resulta pertinente la propuesta del Tribunal Constitucional de que el
Congreso de la Repblica expida una ley que
regule el ejercicio del derecho de reunin.
En tanto no se apruebe la mencionada ley de
desarrollo constitucional, los criterios sobre el

Fundamento 15 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC.

dem.

GACETA CONSTITUCIONAL N 19

91

D ERECHO A LA PROTESTA Y ORDEN PBLICO

ejercicio y los lmites que se le

pueden imponer al derecho de
reunin establecidos en la sentencia del Tribunal Constitucional constituyen precedentes
vinculantes, en especial el criterio segn el cual el derecho de
reunin en ningn caso puede
ser sometido al requisito de autorizacin previa por parte de la
autoridad administrativa, la cual
solo podr restringirlo o prohibirlo atendiendo a las concretas circunstancias de cada caso y
solo por razones objetivas, suficientes y fundadas.

Siendo una manifestacin del derecho de

reunin, la protesta social se encuentra sujeta a los mismos criterios
para ejercerlo y limitarlo. En tal sentido, para
que la protesta social
sea reconocida y protegida por el ordenamiento jurdico y constitucional, debe ser pacfica y
sin armas.

II. LA PROTESTA SOCIAL COMO MANIFESTACIN DEL DERECHO DE REUNIN

1. La protesta social y sus fundamentos
constitucionales

La Federacin Internacional de los Derechos

Humanos (FIDH)20 define a la protesta social
como una oposicin colectiva a una poltica
gubernamental, o un rechazo categrico de una
estructura sea social, poltica o econmica21.
Segn la FIDH, histricamente la protesta social ha sido el motor de muchas reformas transitorias o estructurales. De la Revolucin Francesa a la abolicin de la esclavitud,
de movimientos de independencia nacional a
combates por el reconocimiento de derechos
civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, la protesta social es un instrumento que
le permite a la sociedad civil renovar, reformar
o inclusive derribar las viejas estructuras opresivas y avanzar hacia un mejor equilibrio de
los derechos individuales y colectivos22.

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21
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23
24

92

La misma organizacin internacional no gubernamental, considera que el

derecho a la libertad de expresin, el derecho de reunin, los derechos sindicales y las garantas judiciales
protegen el derecho a la protesta pacfica23. A los referidos derechos habra que aadir tambin el derecho de
asociacin.

Ciertamente, son varios los

derechos constitucionales que
protegen o sirven de fundamento a la protesta social pacfica; sin embargo, de todos esos derechos, es
la libertad de reunin su principal fundamento
constitucional.
Habamos sealado que la libertad de reunin
tiene estrechas relaciones con la libertad de
asociacin y la libertad de expresin. En ese
sentido, el Tribunal Constitucional espaol define al derecho de reunin como la manifestacin colectiva de la libertad de expresin a travs de una asociacin transitoria 24; asimismo,
el Tribunal Constitucional peruano, considera
que aunque los elementos que configuran el
derecho de reunin, determinan que la libertad
de expresin y la libertad de reunin tengan un
contenido constitucionalmente distinto, la estrecha relacin reunin-manifestacin, genera
una singular vinculacin entre ambos; finalmente, segn el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, la libertad de expresin constituye uno de los medios principales que permite asegurar el disfrute efectivo del derecho a
la libertad de reunin y de asociacin, y que la

La Federacin Internacional de los Derechos Humanos (FIDH) es quiz la ms importante organizacin internacional no gubernamental de derechos humanos. Actualmente agrupa a 155 organizaciones de derechos humanos en casi 100 pases. En el Per
conforman esta federacin la Asociacin Pro Derechos Humanos, as como el Centro de Asesora Laboral.
Federacin Internacional de los Derechos Humanos, La protesta social pacfica: Un derecho en las Amricas? (Informe
N 460/3), octubre de 2006, p. 5. Disponible en: <http://www.servindi.org/pdf/FIDH_ProtestaSocial.pdf>.
Federacin Internacional de los Derechos Humanos. Ob. cit., p. 5.
dem.
Sentencia N 85/1988 del 28 de abril de 1988 del Tribunal Constitucional espaol.

ESPECIAL

proteccin de las opiniones y de la libertad de

expresarlas constituye uno de los objetivos de
la libertad de reunin25.
Es en ese sentido que la protesta social pacfica se encuentra protegida por ese conjunto de
derechos constitucionales (libertad de reunin,
libertad de expresin y libertad de asociacin).
Sin embargo, como hemos adelantado, es la
libertad de reunin su principal fundamento
constitucional, tanto as que sin el reconocimiento de este derecho, la protesta social pacfica no tendra bases slidas, ya que las libertades de expresin y de asociacin, por s
solas, no seran suficientes para protegerla.
En suma, podemos afirmar que la protesta social pacfica tiene su principal fundamento
constitucional en el derecho de reunin, siendo en realidad una manifestacin del referido
derecho; y se sustenta tambin, aunque accesoria o secundariamente, en las libertades de
expresin y de asociacin.
Siendo una manifestacin del derecho de reunin, la protesta social se encuentra sujeta a los
mismos criterios para ejercerlo y limitarlo. En
tal sentido, para que la protesta social sea reconocida y protegida por el ordenamiento jurdico
y constitucional, debe ser pacfica y sin armas.
Asimismo, como todo derecho, su ejercicio no
puede vulnerar otros derechos fundamentales.
Entonces, aquella protesta social que se realice apelando a la violencia o que afecte derechos fundamentales, no es un derecho sino un
acto ilcito e ilegtimo. Y, por tanto, el Estado
tiene la atribucin y el deber de proscribirla y,
de ser el caso, penalizarla.
2. Es legtima la criminalizacin de la
protesta social?

Las organizaciones no gubernamentales de

derechos humanos, dentro y fuera de nuestro
pas, suelen sealar como uno de los principales atentados al derecho a la protesta social

25
26
27

pacfica, a la denominada criminalizacin de

la protesta social, entendiendo por tal a la tipificacin en las leyes penales, que realizan
los Estados, de diversas modalidades de protesta, con el objetivo de combatirla, debilitarla
o desorganizarla. En esa lnea, la FIDH, en el
informe antes citado, denuncia que:
() muchos Estados de las Amricas responden frecuentemente a las manifestaciones pacficas tendientes a protestar contra
polticas pblicas o contra las derivas de
la globalizacin, con la criminalizacin o
inclusive con la represin violenta de los
movimientos sociales que han originado
estas protestas; contribuyendo de esta forma al deterioro del sistema democrtico.
() La criminalizacin de la protesta social puede tomar diferentes rasgos:
Muchos Estados, como Argentina, Canad,
Chile, Ecuador, Guatemala, Panam recurren
abusivamente a una amplia gama de tipificaciones penales para obtener la condena a veces a largas penas de los manifestantes. Estos
son tratados como delincuentes, o an ms, a
veces como terroristas.
Igualmente, Estados como Per, Colombia o
Ecuador instrumentalizan su responsabilidad,
por supuesto legtima, de mantenimiento del
orden, para establecer regmenes excepcionales y tornar ilegales las manifestaciones acallando de esa forma la protesta26.
Con respecto a nuestro pas, el informe de la
FIDH ampla los fundamentos de su denuncia,
sealando que en la legislacin penal peruana
existen varios tipos penales que criminalizan
la protesta social, haciendo referencia a los artculos 281, 283 y 315 del Cdigo Penal27.
No obstante lo manifestado por la FIDH, consideramos que no necesariamente las normas
penales sealadas constituyen buenos ejemplos de la denominada criminalizacin de la
protesta social. Veamos.

Fundamento 14 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC.

Federacin Internacional de los Derechos Humanos, Ob. cit., p. 5.
Ibdem, p. 77.

GACETA CONSTITUCIONAL N 19

93

D ERECHO A LA PROTESTA Y ORDEN PBLICO

El artculo 281 del Cdigo Penal28 tipifica

como delitos a las conductas que atenten contra la seguridad comn, considerando tales a
los siguientes supuestos:

grave dao a la propiedad pblica o privada, al realizar los hechos referidos en el

punto 1. Esta es considerada una modalidad agravada.

1. Atentar contra fbricas, obras o instalaciones destinadas a la produccin, transmisin, almacenamiento o provisin de
electricidad o de sustancias energticas, o
contra instalaciones destinadas al servicio
pblico de aguas corrientes.

Finalmente, el artculo 315 del Cdigo Penal30

penaliza el hecho de que, en el contexto de una
reunin tumultuaria, se atente contra la integridad fsica de las personas o que, mediante
violencia, se cause grave dao a la propiedad
pblica o privada.

2. Atentar contra la seguridad de los medios

de telecomunicacin pblica o puestos al
servicio de la seguridad de transportes destinados al uso pblico.

Salvo mejor parecer, consideramos que las referidas conductas, tipificadas como delitos por
las mencionadas normas penales, no constituyen necesariamente los mejores ejemplos de
protesta social pacfica, ni parecen ser muy
respetuosas de los derechos fundamentales de
quienes no participan en la protesta. Y si no
cumplen el requisito fundamental de ser conductas pacficas, o que no afecten derechos
fundamentales, no se ve cmo su tipificacin
puede ser considerada como criminalizacin
de la protesta social.

3. Dificultar la reparacin de los desperfectos

en las fbricas, obras o instalaciones referidos en los puntos anteriores.
De otro lado, el artculo 283 del Cdigo Penal29
tipifica el delito de entorpecimiento al funcionamiento de servicios pblicos. Esta norma
penaliza las siguientes conductas:
1. Impedir, estorbar o entorpecer el normal
funcionamiento de los transportes, o servicios pblicos de comunicacin, o de provisin de aguas, electricidad o de sustancias energticas similares, aun cuando no
se cree una situacin de peligro comn.
2. Actuar con violencia y atentar contra la
integridad fsica de las personas o causar
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94

Revisando con mayor atencin el referido informe de la FIDH, se observa que lo que parece preocuparle a dicha organizacin, son las
reformas realizadas a las mencionadas normas
del Cdigo Penal con el objeto de incrementar
las penas y, con ello, generar la posibilidad de
dictar orden de detencin hacia los supuestos
implicados; considerando que las versiones

Cdigo Penal
Artculo 281.- Atentado contra la seguridad comn
Ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de diez aos, el que crea un peligro para la seguridad
comn, realizando cualquiera de las conductas siguientes:
1. Atenta contra fbricas, obras o instalaciones destinadas a la produccin, transmisin, almacenamiento o provisin de electricidad o de sustancias energticas, o contra instalaciones destinadas al servicio pblico de aguas corrientes.
2. Atenta contra la seguridad de los medios de telecomunicacin pblica o puestos al servicio de la seguridad de transportes destinados al uso pblico.
3. Dificulta la reparacin de los desperfectos en las fbricas, obras o instalaciones a las que se refieren los incisos anteriores.
Cdigo Penal
Artculo 283.- Entorpecimiento al funcionamiento de servicios pblicos
El que, sin crear una situacin de peligro comn, impide, estorba o entorpece el normal funcionamiento de los transportes, o servicios pblicos de comunicacin, o de provisin de aguas, electricidad o de sustancias energticas similares, ser reprimido con
pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis aos.
En los casos en que el agente acte con violencia y atente contra la integridad fsica de las personas o cause grave dao a la
propiedad pblica o privada, la pena privativa de la libertad ser no menor de seis ni mayor de ocho aos.
Cdigo Penal
Artculo 315.- Disturbios
El que en una reunin tumultuaria, atenta contra la integridad fsica de las personas y/o mediante violencia causa grave dao a
la propiedad pblica o privada ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de ocho aos.

ESPECIAL

originales de dichos artculos del Cdigo Penal establecan penas inferiores, que solo ameritaban orden de comparecencia31.
Sobre la preocupacin de la FIDH, habra que
precisar, sin embargo, que si partimos de la
premisa que las conductas tipificadas como
delitos por los artculos 281, 283 y 315 del Cdigo Penal, no pueden considerarse como legtimas expresiones de protesta social pacfica, ya que implican el ejercicio de la violencia
y afectan derechos fundamentales de terceros,
no se explica cmo el incremento de las penas para sancionar tales delitos puede considerarse como ejemplos de criminalizacin de
la protesta social. Salvo que se pretenda justificar o ser tolerante con las manifestaciones
violentas de la protesta.
Posiblemente, puede ser verdad que al incrementarse las penas por la comisin de algunos
de los delitos referidos, se hayan establecido
penas dracronianas o excesivas, como seala la misma FIDH en el informe en cuestin;
sin embargo, esa es una discusin que debe
darse dentro del marco de la poltica criminal
del Estado, sin negar que las conductas tipificadas por los artculos 281, 283 y 315 del Cdigo Penal son delitos.
Es decir, no consideramos vlido afirmar que
aumentar las penas a ciertas conductas que
constituyen delitos o crmenes, sea criminalizar tales conductas. No se puede criminalizar
lo que ya de por s es un crimen.
Es en ese sentido que nos llama la atencin que
en el mencionado informe de la FIDH, se incluyan como casos emblemticos de criminalizacin de la protesta social a situaciones que,
a todas luces, han rebasado los lmites del derecho de reunin al tornarse violentas y violatorias de derechos fundamentales de terceros.
Es el caso de la muerte del ciudadano Wilson
Santos, respecto a cuya situacin el propio informe de la FIDH describe que:
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32

En julio del ao 2003, se produjo una grave conmocin social en Puerto Maldonado, capital del departamento de Madre de
Dios, debido a los intentos por regular las
concesiones forestales. Los grupos econmicamente ms poderosos lograron movilizar a los pequeos productores, generndose el clima de violencia ms fuerte
durante el rgimen de Toledo. Los edificios pblicos fueron destruidos, as como
viviendas particulares. Las Fuerzas Policiales dispararon hacia la multitud falleciendo Wilson Santos. Posteriormente se
estableci el dilogo para sealar acuerdos
mnimos entre las autoridades y los lderes
de la protesta32.
Aunque resulta sumamente lamentable que en
ese contexto haya ocurrido la muerte del ciudadano Wilson Santos (situacin que ameritaba que fuera investigada y, de ser el caso, se
procese y sancione a los responsables), nos parece que de ninguna manera se pueden justificar los gravsimos hechos de violencia descritos por el propio informe, y menos ponerlos
como ejemplo emblemtico de criminalizacin de la protesta social.
Ciertamente, no pretendemos negar o pasar
por alto que muchas veces los gobiernos, entre ellos el peruano, han pretendido desconocer el legtimo derecho a la protesta social pacfica y han emprendido acciones represivas
de manera indiscriminada. Tampoco pretendemos avalar o justificar en modo alguno la
represin desproporcionada en la que muchas
veces han incurrido las fuerzas del orden, llegando a afectar el derecho fundamental a la
vida o a la integridad fsica.
Lo que pretendemos hacer, ms bien, es llamar la atencin de las organizaciones defensoras de los derechos humanos, para que al realizar su importante labor, separen el grano de
la paja y deslinden adecuadamente la legtima
protesta social pacfica del ilegtimo ejercicio
de la violencia y el vandalismo que muchas
veces se disfraza tras la protesta social.

Federacin Internacional de los Derechos Humanos. Ob. cit., pp. 77-78.

Ibdem, p. 79 (el resaltado es nuestro).

GACETA CONSTITUCIONAL N 19

95

D ERECHO A LA PROTESTA Y ORDEN PBLICO

As como las organizaciones de derechos humanos deben ser firmes en defender el derecho de los ciudadanos a ejercer la protesta social pacfica, y denunciar a los gobiernos que
pretenden proscribirla o limitarla injustificadamente; consideramos que, en salvaguarda
de su propia legitimidad social, deben censurar y denunciar las formas vandlicas o violentas de protestar. Al no hacerlo, pueden
terminar dando el pretexto a las fuerzas represivas y reaccionarias, para cuestionar y desprestigiar su labor de defensa de los derechos
humanos.
CONCLUSIONES

1. La libertad de reunin es un derecho poltico fundamental, que consiste en la posibilidad

que tiene un conjunto de ciudadanos de agruparse temporalmente con un objetivo comn.
En el mbito poltico, la libertad de reunin se
manifiesta en actividades como manifestaciones pblicas, marchas de protesta, mtines realizados con fines poltico-partidarios o electorales, etc.
2. Existen diversos criterios, establecidos por
la Constitucin Poltica, por los instrumentos
internacionales de derechos humanos y por la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
para ejercer y limitar el derecho de reunin.
Entre esos criterios destacan los siguientes:

La libertad de reunin reconocida como

derecho es aquella que se ejerce pacficamente y sin armas.

El ejercicio del derecho de reunin no requiere autorizacin previa.

El derecho de reunin solo puede prohibirse o limitarse por razones de seguridad o

de sanidad, las que deben ser objetivas.

Las limitaciones al ejercicio del derecho de

reunin solo pueden establecerse por ley.

3. La protesta social pacfica se encuentra protegida por un conjunto de derechos constitucionales, especialmente por las libertades de reunin, de expresin y libertad de asociacin. Sin
embargo, es la libertad de reunin su principal

96

fundamento constitucional, al punto que sin el

reconocimiento de ese derecho, la protesta social pacfica no tendra bases slidas, ya que
las libertades de expresin y de asociacin, por
s solas, no seran suficientes para protegerla.
En tal sentido, la protesta social pacfica es, en
propiedad, una manifestacin del derecho de
constitucional reunin; y se sustenta tambin,
aunque accesoria o secundariamente, en las libertades de expresin y de asociacin.
4. Al ser una manifestacin del derecho de reunin, la protesta social se encuentra sujeta a
los mismos criterios para ejercerlo y limitarlo.
Siendo as, para que la protesta social sea considerada como una legtima manifestacin del
derecho o libertad de reunin y, por lo tanto,
sea reconocida y protegida por el ordenamiento jurdico y constitucional, debe ejercerse pacficamente y sin armas, y no afectar derechos
fundamentales de terceros.
5. No toda protesta social es pacfica y, a veces, puede degenerar en actos de vandalismo y
violencia. Si bien el Estado se encuentra obligado a respetar el derecho a la protesta social
pacfica, tambin se encuentra legitimado a reprimir la protesta social violenta y, por supuesto, a tipificarla como delito.
6. La tipificacin de las conductas violentas y
violatorias de los derechos fundamentales de
terceros, que se pretenden camuflar tras el derecho a la protesta social pacfica, no puede
calificarse como criminalizacin de la protesta social.
7. Las organizaciones defensoras de los derechos humanos, al realizar su importante labor,
deberan ser muy cuidadosas en deslindar adecuadamente entre la legtima protesta social
pacfica y el ilegtimo ejercicio de la violencia
y el vandalismo que muchas veces se disfraza
tras la protesta social. En tal sentido, as como
son firmes en defender el derecho a la protesta social pacfica y en denunciar a los gobiernos que pretenden proscribirla o limitarla injustificadamente; deberan tambin censurar y
denunciar las formas vandlicas o violentas de
protesta social.