WilsonPeres Politicas Sectoriales y Desarrollo de Clusters

P
olticas sectoriales y
de desarrollo de clusters
en Amrica Latina y el Caribe
Wilson Peres
Santiago de Chile, 2004
Este documento ha sido preparado para el proyecto CEPAL/GTZ Una

estrategia de desarrollo de clusters basados en recursos naturales, ejecutado por
la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL y financiado
por la GTZ de Alemania. Parte del presente trabajo ha sido publicada en el
captulo 8 de Desarrollo Productivo en Economas Abiertas, documento
presentado por la CEPAL en su Trigsimo Perodo de Sesiones, que tuvo lugar
en San Juan Puerto Rico en 2004.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a
revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no
coincidir con las de la Organizacin.
Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe
ndice
I.
Introduccin............................................................................... 5
II.
Prctica y estrategia de las polticas sectoriales ............ 9

1.
La prctica de las polticas sectoriales .................................. 9
2.
Una tipologa de estrategias nacionales............................... 14
III. Lneas de accin e instrumentos ....................................... 23

IV. Evaluacin de la implementacin y del impacto ........... 25
V. Conclusiones y recomendaciones .................................... 29
Bibliografa ...................................................................................... 33
ndice de cuadros
Cuadro 1
Cuadro 2
Incentivos financieros y fiscales a sectores especficos ................................................ 17

Instituciones financieras de desarrollo pblicas estructura de crdito o de la
cartera segn actividades econmicas 2002 .................................................................. 18
ndice de recuadros
Recuadro 1
Recuadro 2
Recuadro 3
Recuadro 4
Recuadro 5
Las polticas de apoyo a la industria automotriz en Mxico y el MERCOSUR ........ 10

Estrategias nacionales para la sociedad de la informacin ........................................ 12
Los problemas de la poltica para la expansin de la infraestructura ........................ 13
Incentivos sectoriales en los pases de la Asociacin de los Estados del Este del
Caribe ......................................................................................................................... 15
Dos ejemplos de programas sectoriales en Mxico: electrnica y software.............. 20
I.
Introduccin
Para fortalecer su desarrollo productivo, los pases de Amrica

Latina y el Caribe deben desarrollar polticas para la creacin de
nuevos sectores o la modernizacin de sectores maduros, respetando
las restricciones dadas por el tamao, el grado de desarrollo y la
estructura productiva de las distintas economas nacionales. Como se
present en el marco analtico, la diversificacin de la estructura
productiva, mejorando la mezcla de productos y el vector de
especializacin internacional es un determinante del cierre de la
brecha de productividad respecto a la frontera tecnolgica
internacional y, por lo tanto, de la aceleracin del crecimiento de la
productividad agregada en economas abiertas. La diversificacin de la
estructura productiva permite mejores encadenamientos internos, lo
que fortalece el impacto positivo del crecimiento econmico sobre la
productividad agregada.
Polticas deliberadas de fortalecimiento sectorial pueden
aumentar la densidad y complejidad de la estructura productiva de un
pas, las que estn positivamente correlacionadas con la estabilidad de
sus tasas de crecimiento, as como con la rapidez y flexibilidad de su
respuesta a choque externos (Castaldi, 2003). La complejidad
productiva acta creando contrapesos internos a la transmisin de los
choques,
generando
as
estabilizadores
automticos.
La
especializacin con aumento del coeficiente de conocimiento y la
diversificacin permiten aprovechar ms cabalmente los rendimientos
crecientes a escala implcitos en el progreso tcnico, lo que conduce
directamente a procesos virtuosos de causalidad acumulativa o
cumulative causation (Young, 1928; Stigler, 1951; Kaldor, 1966).
En sntesis, el centro de una poltica para acelerar el crecimiento de la productividad en el

largo plazo es la combinacin de la acumulacin de conocimiento y la diversificacin de la
estructura productiva. La primera genera las posibilidades; la segunda las concreta. Ambas
dimensiones estn en el centro del presente captulo, el que se organiza en cinco secciones. Luego
de esta introduccin, en la que tambin se revisan las grandes lneas de las experiencias en polticas
sectoriales durante el perodo de sustitucin de importaciones, en la segunda seccin se relevan las
prcticas de poltica sectorial en curso en la regin y se desarrolla una tipologa de las estrategias
que las sustentan. En la tercera seccin, se presentan las principales lneas de accin e instrumentos
de poltica, mientras en la cuarta se evala su implementacin e impacto. En la quinta seccin se
concluye y realizan recomendaciones que sern retomadas en el captulo final de este documento.
Las polticas de creacin de nuevos sectores fueron el centro de la poltica industrial en el
modelo de sustitucin de importaciones. Incluso en la actualidad, frecuentemente se define a una
poltica industrial como una poltica que busca modificar el vector de produccin de bienes y
servicios (Chang, 1994; Melo, 2001), lo que necesariamente implica la creacin de nuevas
actividades. El objetivo de esa poltica era completar el tejido industrial de los pases,
endogenizando los efectos del crecimiento de la demanda interna, particularmente de la inversin,
los que de otra manera se traduciran en aumentos de importaciones, con el consiguiente impacto
negativo sobre la restriccin externa. Durante los aos 1970, se fortaleci la percepcin de que los
efectos de la inversin se dividan en dos; por un lado la instalacin de capacidad productiva, con
impactos positivos sobre la oferta agregada; por otro la demanda derivada de bienes de capital que,
por la falta de una oferta interna adecuada, se traduca en demanda de importaciones, perdindose
as los efectos de arrastre sobre el resto de la estructura productiva. En ese momento, poltica
industrial, poltica sectorial y poltica de fomento a la produccin de bienes de capital eran
conceptos estrechamente vinculados.
Los principales instrumentos de la poltica industrial fueron una combinacin de proteccin
comercial, promocin de inversiones directa, frecuentemente estatal o extranjera, y financiamiento
por parte de los bancos nacionales de fomento. Los ejemplos ms notorios en la dcada de los
1970, antes del quiebre que signific la crisis de la deuda externa, fueron el II Plan Nacional de
Desarrollo en Brasil y el Programa Nacional de Fomento Industrial, 1979-1982 en Mxico, que
estuvo en vigencia durante el auge que acompa la expansin de la plataforma de exportacin de
petrleo.
Las polticas sectoriales ordenaban la expansin de la oferta domstica y eran el centro de
los esfuerzos de planeacin o programacin a nivel de la estructura productiva. Tres factores
vinculados entre s fortalecan ese papel ordenador: (i) los aparatos de fomento del sector pblico
se organizaban con estructuras sectoriales e incluso subsectoriales,1 (ii) los intereses privados se
estructuraban tambin segn cmaras sectoriales, que eran las principales defensoras de la
estructura de proteccin comercial, y (iii) las negociaciones comerciales internacionales (por
ejemplo, en el marco de ALADI, el MCCA, la CARICOM o el Pacto Andino), se concretaban en
listas negativas o positivas de preferencias sectoriales. El centro de la atencin de las polticas
sectoriales estuvo en los sectores agropecuario y manufacturero, aunque el peso de este ltimo fue
tal que, como se indic anteriormente, se tendieron a confundir los conceptos de poltica sectorial y
poltica industrial.
Desde esa posicin central, las polticas sectoriales fueron perdiendo legitimidad a lo largo
de la dcada de 1980 y siendo prcticamente excluidas de la visin del nuevo modelo econmico
implantado con las reformas estructurales, al menos en su formulacin ms estricta. La prdida de
aceptacin de este tipo de poltica se debi a diferentes causas. Las principales fueron:
1
Por ejemplo, ministerios de industria, agricultura, minera, etc., y dentro de ellos direcciones generales de alimentos, metalmecnica,
qumica, bienes de capital, etc.
privatizacin o cierre de empresas pblicas que invertan directamente en nuevos sectores, lo que
fue resultado de la nueva visin que el Estado slo deba jugar un papel subsidiario en la dinmica
econmica; la necesidad de equilibrar las finanzas pblicas eliminando subsidios, en particular los
subsidios fiscales y los componentes de subsidio de las operaciones de crdito, y la percepcin,
algunas veces controvertible, que numerosas inversiones haban implicado mala planeacin, pobre
gestin de proyectos y corrupcin e incluso proyecto intiles; era el caso de los llamados elefantes
blancos. Esta prdida de legitimidad no se dio en todas las partes del mundo. As, por ejemplo, en
varios pases del este y del sudeste de Asia, las polticas activas con alcance sectorial e incluso con
targeting a nivel de empresa se mantuvieron en vigencia hasta bien entrados los aos noventa, pero
fueron perdiendo intensidad a medida que esos pases fueron incorporndose paulatinamente,
aunque con diferentes ritmos, en la corriente de libre mercado y el rgimen internacional de
comercio.2
Ms all de los argumentos econmicos contra la poltica industrial, la oposicin de los
agentes polticos en favor de la misma al nuevo modelo econmico llev a que se consolidara el
estereotipo desarrollistas versus liberales. Esa oposicin a las reformas estructurales fue
combatida por los agentes en favor de las reformas mediante la acentuacin de un discurso que
mostraba a las polticas industriales sectoriales como una distorsin en la asignacin de recursos y
causante de los desequilibrios fiscales que estaban detrs de los procesos inflacionarios en la
regin. Esta posicin crtica de la poltica industrial fue compartida por un nmero creciente de
gobiernos en la regin. Sin embargo, esa visin extrema no siempre se condijo con los hechos;
incluso gobiernos fuertemente reformadores, como los de Menem en Argentina, Collor de Melo en
Brasil y Salinas de Gortari en Mxico, mantuvieron ciertas polticas sectoriales, en particular para
la industria automotriz.
El debate sobre el efecto de las polticas sectoriales en Asia es muy amplio y an no ha concluido, aunque la crisis de 1997 llev a
que el foco de atencin del caso asitico se desplazara significativamente. Para posiciones favorables a tales polticas, vase
Amsden (1989), Rodrik (1995) y Wade (1990); en el sentido contrario, vase, Banco Mundial (1993), Krugman (1994) y, ms
recientemente, Noland y Pack (2002). Por otra parte, las polticas agrcolas de los pases industrializados muestran que las polticas
sectoriales distan de ser una peculiaridad de algunos pases subdesarrollados en el pasado.
II. Prctica y estrategia de las

polticas sectoriales
1.
La prctica de las polticas sectoriales
Gran parte de la experiencia actual de la regin en polticas

sectoriales est incluida en el trmino polticas de competitividad
(Peres, 1997). Las polticas en curso en la regin se pueden ordenar en
cuatro grandes grupos. En primer lugar, existen polticas que son la
continuidad de las que se desarrollaron durante el modelo de
industrializacin por sustitucin de importaciones, con las que se
busca expandir y profundizar (integrando nuevos segmentos) un sector
particular, aplicando alguna combinacin de proteccin comercial e
incentivos fiscales y financieros; el ejemplo notorio es los regmenes
para la industria automotriz en Mxico y el MERCOSUR tendientes a
ordenar y expandir las inversiones de empresas terminales y de partes
(vase el recuadro 1). Apoyos espordicos a sectores sensibles (de
dbil competitividad) como textiles, ropa, calzado, productos
electrnicos y juguetes han estado presente en muchos pases de la
regin; as como apoyos a numerosos productos agrcolas y
actividades mineras, que varan segn los pases, pero que han sido
mucho ms estables que los incentivos a las actividades
manufactureras. Incluso en sectores con ventajas comparativas
reveladas, como segmentos importantes del sector agrcola,
frecuentemente han debido disearse esquemas de apoyo frente a
crisis de corto plazo3 o frente a desafos de ms largo plazo fruto de
prdida relativa de competitividad.4
3
Por ejemplo, las exenciones tributarias a los productores de carne ovina en momentos de crisis de aftosa en Uruguay sealadas por
Scarone (2003). Por su parte, datos para Brasil en 2003, muestran apoyos significativos a sectores tales como los de energa elctrica
(mil millones de dlares en lneas de crdito de BNDES para capitalizar 24 empresas de distribucin), informtica (500 millones de
dlares en reduccin del impuesto sobre productos industrializados, IPI), automviles (120 millones de dlares en reduccin del IPI
a vehculos pequeos y medianos) y electrodomsticos (70 millones de dlares en lneas de crdito), vase Balbi (2003).
Como sucede con el turismo sol y playa en parte importante del Caribe de habla inglesa (Hendrickson, 2003) o de la reconversin
productiva, buscando cultivos con mayor potencial, valor agregado y oportunidades de mercado, en tanto objetivo de la Alianza para
el Campo en Mxico (Villagmez, 2003).
Recuadro 1
LAS POLTICAS DE APOYO A LA INDUSTRIA AUTOMOTRIZ EN MXICO Y EL MERCOSUR

La industria automotriz siempre ha estado en el centro de la atencin de poltica de los
pases grandes de la regin con plantas instaladas para la produccin de partes y
empresas terminales. En esos pases, las polticas para el sector fueron muy similares
durante el modelo de sustitucin de importaciones. Sin embargo, adquirieron una dinmica
muy diferente a partir de las reformas estructurales de los aos ochenta y noventa.
La poltica mexicana, en una primera etapa (1962-1994), se concret en decretos de

fomento y regulacin que posteriormente fueron reemplazados, en una segunda etapa, por los
instrumentos de transicin de los tratados de libre comercio (TLC) firmados por el pas. Durante el
primer periodo, hubo una evolucin desde polticas activas e intervencionistas que se concentraron
en metas de sustitucin de importaciones (bsicamente, de autopartes) hacia polticas ms pasivas
que buscaban promover las exportaciones de vehculos. En particular, los decretos de 1983 y 1989
dieron nfasis a la promocin de exportaciones, al tiempo que se reducan los requisitos de
desempeo. No se oblig ms a las empresas ensambladoras a exportar autopartes, ni se les impuso
cuotas de produccin de vehculos. Se autoriz un sistema para la exportacin de vehculos que
requera slo 30% de contenido nacional y se facilit la creciente incorporacin de insumos de
empresas maquiladoras en los modelos destinados a la exportacin y luego en el mercado nacional.
Tambin se flexibilizaron reglas relacionadas al presupuesto de divisas y restricciones sobre capital
extranjero en empresas de autopartes. Las metas de la poltica fueron paulatinamente buscando
convergencia con las estrategias corporativas de las ensambladoras establecidas en el pas para
abastecer terceros mercados.
La segunda etapa de la poltica se materializ en las normas de los TLC, especialmente los
de Amrica del Norte (TLCAN) en 1994 y con la Unin Europea (TLCUE) en 2000. En el primer
caso, la proteccin arancelaria baj de 9.9% en 1994 a cero por ciento en 2004 (con ciertas cuotas),
el contenido nacional obligatorio baj de 34% en 1994 a cero por ciento en 2004 para vehculos y
de 20% a cero por ciento para autopartes. El porcentaje de contenido regional que un producto
debe tener para ser considerado con origen en Amrica del Norte (regla de origen) subi de 50% en
1994 a 62.5% en 2004 y se mantuvo a este nivel. La compensacin de divisas por empresa se
redujo de 80% a cero por ciento. La proporcin de autopartes ensambladas por las empresas
maquiladoras que se poda vender en el mercado nacional subi de 55% a 100%. La poltica
implcita en el TLCUE es parecida, aunque menos importante en cobertura y amplitud. Por su
parte, un acuerdo reciente con Brasil sobre el sector garantiza cierto acceso al mercado brasileo y
permite a las empresas ensambladoras y autopartistas con filiales en ambos pases especializar su
produccin. A partir de 2004, prcticamente el nico instrumento de la poltica para apoyar el acceso
de la industria automotriz mexicana a mercados externos son las reglas de origen de los TLC.
En el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, la industria automovilstica tuvo un
lugar prioritario en el mbito de las polticas en Argentina y Brasil. Durante esos aos, se
promovi el desarrollo del sector con acciones gubernamentales orientadas a una creciente
restriccin de importaciones y mayores exigencias de contenido nacional, las que fueron
complementadas, a mediados de los aos setenta, con iniciativas para aumentar exportaciones. El
rgimen automotor del MERCOSUR se inici como un acuerdo comercial entre Argentina y
Brasil, que decidieron un mecanismo de compensaciones que se extendera a los dems socios del
bloque. En diciembre de 1994, el Protocolo de Ouro Preto, estableci los criterios bsicos para que,
a partir del 1 de enero de 2000, el bloque tuviera un rgimen comn en sus cuatro pases. El peso
del sector en las economas con una base productiva constituida y con un mercado interno con
potencial de crecimiento (Argentina y Brasil) fue generando intereses divergentes entre ellos y con
10
los pases donde la demanda era atendida bsicamente por importaciones (Paraguay y Uruguay).
Esta situacin hizo que las negociaciones para llegar a un rgimen comn para el sector
automovilstico se volvieran complejas.
Ante la fijacin de un cronograma para la integracin subregional de esa industria, creciente
necesidad de reducir la importacin de vehculos y garantizar la realizacin de inversiones en el
sector, y la competencia del Rgimen Automotriz en Argentina, Brasil estableci su propio marco
regulatorio (Regime Automotivo). En junio de 1995, se anunciaron medidas para el sector, las que
eran similares a las implementadas un ao antes por las autoridades argentinas: a) incentivos a la
produccin vinculados al desempeo exportador; b) incentivos a las inversiones; y c) restricciones
cuantitativas a las importaciones de vehculos. Sin esas medidas, Brasil hubiera quedado en
desventaja frente a la Argentina para atraer nuevas inversiones (Regueira, 2000). A partir de ese
proceso, la industria automovilstica fue el nico sector industrial brasileo que cont con un
conjunto amplio de incentivos despus de la apertura comercial (IPEA, 1998b, pp.14). Los
principales resultados fueron el ingreso de nuevos productores al mercado y 80% de expansin de
la capacidad entre 1995 y 2000.
Ms aun, a fines de 1996, el gobierno brasileo instaur un nuevo rgimen que otorgaba
incentivos adicionales para las empresas terminales que se instalaran en las regiones Norte,
Nordeste y Centro-Oeste del pas, las ms rezagadas del pas. Para evitar reacciones negativas en la
OMC, las medidas fueron justificadas con el objetivo de estimular el desarrollo regional. El 70% de
las nuevas inversiones en el sector en 1996-2001 se concentr en las regiones favorecidas, lo que
muestra el impacto de esta poltica. El Rgimen Especial inclua los siguientes incentivos: (a)
importacin de piezas y componentes con una reduccin de 90% del impuesto de importacin; (b)
las adquisiciones de maquinaria y equipo fabricados en Brasil daban derecho a un bono de 200%
para importaciones, y la compra de herramientas fabricadas en Brasil un bono de 150%; (c)
exoneraciones y reducciones en el pago del IPI y del impuesto a la renta de las compras de
maquinarias y equipos. Esos beneficios se extienden hasta el 31 de diciembre del 2010 (IPEA, 1997
e IPEA, 1999). Este rgimen enfrent problemas en el seno de la OMC, particularmente con
Estados Unidos. El conflicto fue superado en marzo de 1998 cuando se firm un memorando de
entendimiento entre ambos gobiernos (IPEA, 1998).
En el sector agrcola, en varios pases (entre ellos los centroamericanos, Brasil, Colombia y
Repblica Dominicana) se mantiene la intervencin directa en los mercados de granos bsicos
(trigo, maz, arroz). Sin embargo, hay una progresiva sustitucin de las intervenciones directas en
los mercados (por ejemplo, precios de garanta) y del crdito subsidiado por programas focalizados
en los pequeos productores, que son los ms afectados por la apertura comercial, y por
instrumentos de naturaleza horizontal (por ejemplo, gastos en programas de sanidad animal y
vegetal; riego; titulacin de tierras).5 Asimismo, se da creciente importancia a programas con un
alcance territorial o local, por ejemplo, programas de incentivos fiscales en regiones pobres o
programas de desarrollo rural integral, as llamados porque combinan componentes de inversin en
infraestructura con capacitacin y asistencia tcnica en reas rurales relativamente desfavorecidas.
En segundo lugar, algunas polticas focalizadas en sectores evolucionaron hasta
transformarse en polticas con impacto sobre el conjunto del sistema econmico. Este es el caso de
la evolucin de las polticas para la industria electrnica y de cmputo, que comenzaron como
polticas de sustitucin de importaciones de equipo (hardware) luego se enfocaron al apoyo al
desarrollo de un intangible (software) y han sido subsumidas en las polticas para el desarrollo de
tecnologas de informacin y comunicaciones e incluso para dar a luz a una nueva sociedad de la
informacin, como se analiza en el recuadro 2.6
5
6
Vase, FAO (2001), CEPAL (2003).

Vase, Bonelli y Motta Veiga (2003), para Brasil; Scarone (2003), para Uruguay; Henry (2003), para el Caribe.
11
Recuadro 2
ESTRATEGIAS NACIONALES PARA LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIN

La sociedad de la informacin es tema prioritario en la agenda de polticas de los
pases de la regin. Las tecnologas de informacin y comunicaciones (TIC) impulsan
nuevas formas de crear y divulgar informacin y son aplicables en todas las actividades de
las sociedades modernas, como negocios, salud, educacin e investigacin,
administracin pblica, participacin democrtica, defensa nacional y actividades
culturales. Si es implementada eficazmente, la digitalizacin permite a las instituciones
evolucionar hacia modelos organizacionales ms eficientes, transparentes y participativos.
En este sentido, las TIC pueden contribuir al desarrollo productivo de un pas.
Al revisar las estrategias de doce pases de la regin, se puede concluir que no existe
un modelo nico de estrategia nacional para la sociedad de la informacin. Los tres casos
ms avanzados (Chile, Colombia y Mxico) han optado por modelos diferentes. Sus
estrategias cuentan con apoyo explcito de los jefes de Estado, mientras en otros pases
no hay un liderazgo poltico de alto nivel. Por ejemplo, Argentina y Venezuela optaron por
un desarrollo de redes paralelas, que hasta el momento no ha llevado a una coordinacin
nacional entre las autoridades claves en el tema.
De acuerdo al incipiente estado de desarrollo de la sociedad de la informacin en
Amrica Latina y el Caribe, las estrategias nacionales estn principalmente enfocadas
hacia problemas bsicos, en especial en la infraestructura. Mientras gran parte de la
discusin en Europa y Estados Unidos se centra sobre temas ms avanzados, como la
privacidad, confianza del consumidor y la legalidad de las actividades digitales, en la
regin la preocupacin sobre el acceso y la conectividad a las TIC domina las estrategias
nacionales. Desde esta perspectiva, no es sorprendente que gran parte de las estrategias
nacionales sean vistas como polticas para la infraestructura tecnolgica, dejando en
segundo plano polticas dedicadas a guiar los cambios en las relaciones sociales y
econmicas. Una infraestructura de TIC universalmente accesible y de frontera tecnolgica
es un requisito bsico para la nueva forma de organizacin social y productiva
caracterstica de la sociedad de la informacin. Sin embargo, para la construccin de la
economa digital no basta con desplegar una infraestructura universal. El uso de la
tecnologa y su integracin en el proceso productivo implica un cambio organizacional de
la cadena de valor en su conjunto. La digitalizacin de los flujos de informacin, los
procesos de comunicacin y los mecanismos de coordinacin implican un aprendizaje a
nivel de la empresa que requiere de suporte en los mbitos regulatorio, financiero y de
capital humano.
Recientemente el tema del gobierno electrnico est ganando importancia entre las
prioridades de las estrategias nacionales. La transformacin del funcionamiento del Estado
hace visible los profundos cambios que implica la sociedad de la informacin y extiende la
agenda pblica hacia temas ms sofisticados, como las transacciones en lnea y la
seguridad de las redes. A travs de la modernizacin del Estado, los gobiernos logran una
fuerte influencia en el funcionamiento del sector productivo. En algunos pases, la pgina
B2G (Business-to-Government) a travs de la cual los gobiernos realizan sus compras
pblicas (e-procurement) impulsa que las pequeas y medianas empresas adopten esta
nueva forma de negocios. A travs de servicios que el Estado provee en lnea, se busca
incentivar el uso activo de las TIC por los ciudadanos y las empresas, particularmente,
pequeas y medianas. Como muchos servicios del sector pblico son de uso necesario,
los ciudadanos y las empresas se ven obligados a incorporar las TIC en su vida cotidiana
si el gobierno digitaliza sus servicios.
Mientras la brecha digital sigue siendo un tema de preocupacin en la regin, los
nuevos desafos estn ampliando la agenda de las estrategias nacionales. Si se considera
la etapa actual como parte de un proceso evolutivo, prximamente nuevos temas, como
contenido, privacidad, confianza del consumidor y legalidad de las actividades digitales,
debern ocupar la agenda de los formuladores de poltica.
Un tercer conjunto de polticas son las que se han enfocado a sectores con elevada
concentracin fruto de economas de escala y de red (electricidad, telecomunicaciones, petrleo y
gas natural, vase el recuadro 3). En estos sectores las polticas, en casi todos los casos decididas
despus de procesos de privatizacin, se han orientado a desarrollar marcos eficientes de
12
regulacin, lo que ha implicado la creacin y fortalecimientos de agencias reguladoras, adecuacin

del marco normativo y esfuerzos por vincular la expansin de las inversiones en estos sectores con
una mayor articulacin con proveedores ubicados en el pas, cuya intensidad vara segn los
pases.7 En el caso del Brasil, se ha llegado incluso a la creacin de fondos tecnolgicos para
apoyar programas de desarrollo cientfico y tecnolgico en cada uno de los sectores en cuestin,
con recursos provenientes de las regalas que pagan las empresas, como se analiza en detalle en el
captulo correspondiente.
Recuadro 3
LOS PROBLEMAS DE LA POLTICA PARA LA EXPANSIN DE LA INFRAESTRUCTURA

Al igual que en otras regiones, la poltica pblica para la expansin de la infraestructura
en la dcada pasada se centr en el estmulo a la participacin del sector privado. Los
principales instrumentos fueron: las privatizaciones o las concesiones de las empresas de
servicios pblico, en electricidad, telecomunicaciones y saneamiento; las concesiones para
la construccin y modernizacin de carreteras; los compromisos de inversin, expansin y
modernizacin asumidos por parte de los operadores, con el Estado; los incentivos
otorgados por el Estado para estimular la participacin de agentes privados en el mercado,
especialmente incentivos tarifarios, y la regulacin.
Los esfuerzos tuvieron frutos en trminos del crecimiento de los servicios. Amrica
Latina fue la regin con mayor inversin realizada por agentes privados en infraestructura en
los aos noventa (360 mil millones de dlares), muy por encima de la regin que le sigue:
Asia del Este y el Pacfico con 210 mil millones de dlares. Sin embargo, hacia fines de ese
decenio se inici una tendencia declinante. La pregunta es:cules son los principales
problemas para dinamizar la inversin? debe el Estado dar un nuevo impulso al sector?
Una respuesta implica combinar diferentes elementos. Por una parte, un porcentaje
importante de la inversin correspondi a compromisos iniciales de expansin y
modernizacin adquiridos por los nuevos operadores con los gobiernos y establecidos en los
contratos de privatizacin. En la actualidad, esos contratos ya se han cumplido. Por otra
parte, algunos sectores sostuvieron una demanda reprimida antes de la privatizacin. Esa
brecha gener demanda por un fuerte crecimiento de los servicios. Ese brecha se fue
cerrando en los aos noventa, lo que trajo como consecuencia, hacia fines de la misma,
menores ingresos operacionales y menor rentabilidad. Adicionalmente, se otorgaron
incentivos tarifarios que no fueron sostenibles, siendo Argentina el caso extremo, donde las
tarifas en los sectores de electricidad y telecomunicaciones se reajustaban segn IPC de
Estados Unidos, en un marco de tipo de cambio fijo y deflacin.
En muchos sectores, como los de telecomunicaciones, electricidad o aguas y
saneamiento, se aplicaron normas y legislaciones dbiles, que dejaron vacos o
indefiniciones en la regulacin, que hoy se buscan subsanar. Frente a ello los empresarios
perciben cambios en las reglas del juego que elevan la de incertidumbre. La situacin
empeora cuando las decisiones no se toman o las reformas a la legislacin se postergan,
agudizando conflictos entre los agentes y a la insatisfaccin y querellas de los usuarios, que
no han tenido canales institucionales de solucin. Como resultado, disminuyen las
expectativas de inversin y aumenta el riesgo de cuellos de botella para la expansin de las
economas de la regin.
Adems, en la mayora de los pases de la regin, la reforma a los sectores de
infraestructura fue acompaada del abandono por el Estado del liderazgo en la orientacin y
desarrollo de polticas de expansin, lo que se reforz con la disminucin del tamao del
aparato pblico destinado a fijar polticas, regular y fiscalizar la operacin de acciones
privadas. En general, la visin integral y de largo plazo qued en terreno de nadie. La tarea
de la prxima dcada es generar los mecanismos para un desarrollo convergente; abarcar
con polticas e inversin pblica los segmentos de infraestructura no rentables y satisfacer la
universalidad de los servicios bsicos; establecer acuerdos entre pases que permitan
homogenizar aspectos bsicos de la regulacin, e identificar condiciones de
complementariedad que permitan explotar los recursos de cada pas. En particular, la
universalizacin de servicios, que puede ser un incentivo para activar el sector, implica crear
condiciones para el desarrollo de redes en sectores hoy marginados.
Fuente: Moguillansky y Bielschowsky (2000)
7
Vase, Sergeant y otros (2003), para Trinidad y Tobago.
13
Un cuarto grupo son las polticas que se han enfocado al apoyo a clusters, en particular de
pequeas y medianas empresas o de actividades en que hay muchas firmas de ese tamao aunque
bajo el liderazgo de las grandes empresas; como se ha indicado anteriormente, este enfoque ha
tenido creciente aceptacin en los pases andinos y centroamericanos y, al igual que otras polticas
sectoriales, se han dirigido ms al aumento de competitividad de sectores existentes que a la
creacin de nuevas actividades. A nivel subnacional, ha habido fuertes acciones de fomento a
clusters, tambin en pases como Mxico y Brasil, como han sido, por ejemplo, los casos del apoyo
al sector del calzado en Guanajuato, Mxico (Unger, 2003) o las acciones del SEBRAE a lo largo
de todo el Brasil en el marco del proyecto Sistemas Productivos e Innovadores Locales de
PYME.8 Este tipo de poltica goza de gran legitimidad, incluso entre los organismos financieros
internacionales, lo que ha facilitado su aceptacin por gobierno e incluso ha llevado a que se
denomine apoyo a clusters a acciones que en sentido estricto no tienen alcance ni de cadena
productiva ni de conglomeracin geogrfica.9
2.
Una tipologa de estrategias nacionales
Despus del resurgimiento del inters en las polticas activas de alcance microeconmico y
sectorial a mediados de los aos 1990, se estructuraron tres tipos de maneras de enfocar las
polticas de competitividad. En algunos pases, fundamentalmente Brasil, Mxico y los del Caribe
de habla inglesa, se disearon documentos de poltica orientados especficamente al sector
industrial y a la vinculacin del mismo con el desarrollo tecnolgico y la insercin internacional.
Estos documentos fueron agendas de trabajo entre el gobierno y el sector privado, ms que planes o
programas industriales en un sentido estricto. La intensidad de los incentivos de alcance sectorial
en las economas del Caribe se puede apreciar en el recuadro 4, donde se presentan los ms
importantes que se encuentran en operacin en pases miembros de la Asociacin de Estados del
Este del Caribe. Consideraciones similares se pueden hacer sobre Barbados y Guyana, teniendo
este ltimo el paquete de incentivos ms amplio de la regin (Prez, 2003).
En los pases andinos y centroamericanos predominaron enfoques tendientes a aumentar la
competitividad del conjunto de la economa, no dando un papel privilegiado al sector industrial, y
se disearon estrategias nacionales de competitividad basadas en la metodologa de clusters, los
que recibieron distintos nombres: aglomeraciones industriales, arreglos o conglomerados
productivos.10 Desde el punto de vista de la instrumentacin de la poltica, ese enfoque se traduca
en la negociacin y puesta en marcha de acuerdos sectoriales, generalmente a lo largo de cadenas
de valor, entre actores privados y el gobierno, donde ste cumpla un papel de catalizador o
facilitador, como se ha mostrado en el captulo sobre fortalecimiento empresarial.
Finalmente, en Argentina, Chile y Uruguay no se trabaj sobre la base ni de polticas
industriales ni de estrategias nacionales de competitividad, sino que se prefirieron polticas
horizontales, que buscaban no discriminar entre sectores, y que se deban implementar a partir de
incentivos a la demanda de las empresas, en contraste con los subsidios a la oferta tpicos del
modelo anterior. Cuando hubiera problemas con clara dimensin sectorial, las polticas
horizontales se concretaban en la concentracin de todos sus instrumentos en la solucin del
mismo, sin que se considerara que por ello perdan su carcter bsicamente neutral. En Chile fue
donde se conceptualiz y puso en marcha ms fuertemente este tipo de intervencin, aunque en ese
8
9
10
14
En Brasil, las polticas a nivel de estados tuvieron una fuerte componente sectorial. Se concentraron en la industria automotriz
(subsidios e incluso aportes de capital por gobiernos de algunos estados), electroelectrnica e informtica, textiles, ropa y calzado.
Vase, Bonelli y Motta Veiga (2003).
Vase, Velasco (2003), para el caso de los acuerdos sectoriales en Colombia.
Ese enfoque fue desarrollado a partir de Porter (1990) y se concret en los trabajos de Monitor Company en los pases andinos a
comienzos de los aos 1990 y del proyecto Centroamrica en el siglo XXI: Una agenda para la competitividad y el desarrollo
sostenible, coordinado por INCAE/CLADS a mediados de ese decenio.
pas se sostuvieron por un largo perodo subsidios directos a los sectores forestal y minero, as
como a las actividades exportadoras (Moguillansky, 2000).
Recuadro 4
INCENTIVOS SECTORIALES EN LOS PASES DE LA ASOCIACIN

DE LOS ESTADOS DEL ESTE DEL CARIBE
At the same time that countries implemented the Harmonization Fiscal Incentives Act of
1973, the CARICOM economies promoted a comprehensive package of domestic tax
incentives policy as part of their national development policies that were suited to the
specificities of each of these economies and overhauled the regional incentives scheme.
National schemes remain to this day the main vehicle for the provision of tax incentives and
the main tool for developing sectoral policies.
In the Member States of the Organization of the Eastern Caribbean States fiscal
incentives policies are mainly aimed at enhancing the development of the manufacturing
and services sector. These consist, for the most part, in a Fiscal Incentives Act dating to the
1970 or the 1980s decade; a Hotel Aids or Ordinance Act, and a range of tariff and duty
exemptions. Some of these duty exemptions are granted under the Conditional Duty
Exemptions of the Common External Tariff while others are granted on a government
discretionary basis. In some cases (such as that of Dominica and St. Kitts and Nevis) these
are also complemented with the granting of residential rights in order to attract foreign direct
investment.
In Antigua and Barbuda, Dominica, Grenada, St Lucia and St. Vincent and the
Grenadines the fiscal legislation grants tax exemptions according to definite criteria
including the content of local value and export orientation of production. Local value is
defined as the difference between realized sales over 12 months and the cost of imported
raw materials, components and part of components, fuels and services and wages and
salaries. The fiscal incentives act also allows the duty-free importation of machinery,
equipment, spare parts, building materials, raw and packaging materials. For its part the
Hotels Aid Act can grant a tax holiday of up to twenty years for approved hotel and resort
developments in the cases of Antigua and Barbuda and Dominica. For Grenada the Hotel
Aids Act grants exemption on taxes from profits for ten years including hotels, apartments,
and guest houses and also provides exemptions from Customs Duties and taxes on articles
of hotel equipment, service vehicles, materials for construction and repair renovation and
extensions to hotel properties. Dominica also has approved an Aid to Development
Enterprises Act which grants duty exemptions for raw materials, inputs, materials, tools,
plant, machinery and building materials which are used in the production of manufactures,
construction of factories, hotels and packaging activities. Between 1996 and 2000, the
tourism sector firms accounted for 53% of all firms receiving fiscal incentives followed by the
manufacturing sector (45%).
Grenada, St. Lucia, St. Vincent and the Grenadines have extended further the benefits
derived from tax concessions. The former has provided tax relief on export profits that are
realized on external sales of approved manufactured products. Authorities also permit firms
that do not qualify for the benefits of the Fiscal Incentives Act and that have a local value in
their production of 40% and above to obtain imports duty concessions as provided in the
List of Conditional Duty Exemption of CARICOMs Common External Tariff. St. Lucia has
provided a similar set of provisions. In 1999/2000, the St. Lucian authorities announced
further stimulus by exempting manufacturers from payments of customs service charge and
the introduction in the next fiscal year of a consumption tax rebate. Finally, in St. Lucia
agricultural enterprises are exempt from the income tax.
The cost of fiscal incentives has been exceptionally high as illustrated in the case of St.
Kitts and Nevis. More than 58% of imports (equivalent to 31% of GDP) are exempt from
import duties, 50% from the consumption tax and 39% from the service charge. Of this total
the fiscal incentives act accounts for 14% of all the imports (representing 7.3% of GDP) that
are exempted from the payment of duty, consumption tax and service charge.
OECS economies also use other complementary tools such as marketing boards to
regulate production and supply of basic agricultural and staple products.
Fuente: Esteban Prez Caltendey, Policies for Productive Development in Caribbean Economies, ECLAC
Subregional Headquarters for the Caribbean, agosto, 2003.
15
A comienzo de los aos 2000, a diferencia de otras reas de poltica de desarrollo

productivo, no hay convergencia en la posicin de los pases de la regin en materia de poltica
sectorial. Mientras el discurso de algunos rechaza fuertemente a esas polticas, en contraste con
prcticas ad hoc de apoyo sectorial, en otros se las reconoce como vlidas para aumentar la
competitividad de actividades con potencial de penetracin en mercados externos o que enfrentan
fuerte competencia de importaciones. Adems hay un doble estndar en el tratamiento de esas
polticas: pases que niegan su utilidad, en especial cuando apoyan al sector manufacturero, las
utilizan abiertamente y sin esfuerzos para legitimarlas en numerosos rubros agrcolas y de
servicios, por ejemplo, turismo.
Con base en este anlisis histrico sobre el diseo de poltica, se puede clasificar u ordenar a
los pases de la regin segn tres variables: el objeto de la intervencin, la intensidad de la misma y
el nivel de coordinacin existente entre las acciones que la concretan mediante una estrategia de
alcance ms amplio.
En materia del objeto de la intervencin, como se seal anteriormente, existen tres tipos de
pases: (i) los que han mantenido o incluso reactivado polticas sectoriales industriales, (ii) aqullos
en los que el tema sectorial tiene fundamentalmente una dimensin de cluster, y (iii) los que no han
adoptado ninguna de estas dos perspectivas, sino que aceptan slo el uso de polticas consideradas
horizontales, las que, sin embargo, algunas veces son concentradas en un sector especfico. En los
tres tipos de pases, las polticas horizontales son ampliamente aceptadas; lo que distingue a los
primeros dos tipos son las polticas que tienen ms all de esas.
La informacin presentada en el cuadro 1 releva la existencia de prstamos de bancos de
desarrollo e incentivos fiscales orientados a sectores especficos.11 En siete pases de la regin
(Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Mxico) la banca pblica de
desarrollo provee crditos con enfoque sectorial, al tiempo que en 18 pases se han diseado
incentivos fiscales para beneficiar a sectores especficos, no existiendo tales incentivos slo en
Colombia, Guatemala, Hait, Honduras, Paraguay y Surinam. Una forma de incentivos an ms
generalizada es la presencia de normas especiales en favor de la instalacin de zonas de libre
comercio para la exportacin o de plantas maquiladoras, las que son tratadas en detalle en el
captulo sobre polticas de comercio exterior.
Del anlisis del conjunto de esa informacin, surge una primera diferencia con las prcticas
del modelo anterior. Mientras que entonces se privilegiaba la industria manufacturera, ahora ste es
uno de los sectores con menos peso. Las actividades ms favorecidas han sido turismo, sectores
primarios tales como petrleo, minera y forestal, y servicios varios (desde infraestructura hasta
cinematografa). La importancia de las polticas orientadas al sector agrcola vara sensiblemente
entre los pases de la regin si se la mide por los gastos pblicos que las instrumentan (incluyendo
programas de fomento productivo, inversiones en infraestructura rural y gastos sociales en reas
rurales).12 Por su parte, la banca pblica de desarrollo hace una contribucin importante al
financiamiento de ese sector en pases como Argentina, Brasil, Costa Rica, Mxico o Repblica
Dominicana (Acevedo, 2002). En general, la provisin de crdito se da en condiciones cercanas a
las de mercado, mantenindose subsidios a las tasas de inters en programas de fortalecimiento de
la pequea agricultura.
11
12
16
La informacin disponible no permite determinar los montos de subsidio implcitos en las operaciones de crdito y en los incentivos
fiscales.
En Chile y Mxico, los gastos anuales por productor alcanzaron los 900 dlares en el ao 2000, mientras que en Bolivia fueron
inferiores a 50 dlares. Para el mismo ao, el gasto agrcola como porcentaje del PIB sectorial fue 35% en Mxico, 21% en Chile y
un poco ms de 5% en Bolivia (Kerrigan, 2001).
Cuadro 1
INCENTIVOS FINANCIEROS Y FISCALES A SECTORES ESPECFICOS

Pas
Argentina
Prstamos a sectores especficos,

excepto agricultura
Bienes de capital
Incentivos fiscales a sectores

especficos
Minera, forestal
Bahamas
Hoteles, servicios financieros, cerveza y

bebidas alcohlicas
Barbados
Servicios
financieros,
seguros,
tecnologas de informacin, turismo
Belice
Minera
Bolivia
Minera
Brasil
Petrleo, gas natural, textiles, ropa, Automotriz, electrnica.

calzado, industria naval, electricidad,
telecomunicaciones,
software,
cinematografa
Forestal, petrleo, materiales nucleares
Chile
Colombia
Cinematografa
Costa Rica
Diversos sectores
Forestal, turismo
Minera, turismo
Ecuador
El Salvador
Minera, servicios (turismo, transporte,

software y otros)
Guatemala
Agroindustria, forestal, minera, turismo,
pesca, construccin, TIC
Guyana
Hait
Honduras
Transporte, camarn
Cinematografa,
turismo,
bauxita,
aluminio, construccin de fbricas
Jamaica
Mxico
Cinematografa
Forestal, cinematografa, transporte

areo y martimo, imprenta y editorial.
Nicaragua
Turismo
Panam
Turismo, forestal
Paraguay
Per
Turismo, minera, petrleo
Repblica Dominicana
Turismo, agroindustria
Surinam
Trinidad y Tobago
Hidrocarburos, turismo, construccin
Uruguay
Carne
ovina,
viedos
y
vino,
hidrocarburos,
imprenta,
forestal,
industrial militar, aerolneas, diarios,
estaciones
de
radio,
teatros,
cinematografa.
Venezuela
Hidrocarburos y compras de bienes de

capital y servicios para inversiones en
sectores primarios (petrleo, minera,
agricultura, y pesca).
Fuente: Adaptado a partir de Melo (2001), cuadro 3.
La proposicin anterior debe ser matizada al considerar las carteras de crdito de los seis
bancos pblicos de desarrollo considerados en el cuadro 2. La actividad industrial contina siendo
la receptora de al menos la mitad de los crditos de Banco Nacional de Desenvolvimento
17
Econmico e Social (BNDES) de Brasil, el Banco Nacional de Comercio Exterior

(BANCOMEXT) de Mxico y el Banco de Comercio Exterior de Colombia (BANCOLDEX).
Dado que los crditos de BANCOLDEX y BANCOMEXT se orientan a financiar el comercio
exterior, de las seis instituciones incluidas en el cuadro slo BNDES tendra un papel destacado en
el financiamiento a la actividad productiva del sector industrial orientado al mercado interno, este
ltimo con operaciones por 5 800 millones de dlares en 2002.13
Cuadro 2
INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO PBLICAS ESTRUCTURA DE CRDITO O DE LA

CARTERA SEGN ACTIVIDADES ECONMICAS 2002
Agropecuario Minera
y pesca (1)
Construc- Industria Comercio Transporte Turismo Otros Otros (3)

servicios
cin (2)
BNDES (Brasil)
1,516
84
264
5,811
BANCOMEXT
(Mxico)
1,650
n.d.
651
3,557
COFIDE (Per)
125
15
100
BANCOLDEX
(Colombia)
223
30
BNCR (Costa Rica )
133
NAFIN (Mxico)
Total
Millones de dlares
Crdito aprobado
894
47
3,509
12,542
n.d.
n.d.
326
809
6,993
102
42
18
32
437
n.d.
619
n.d.
n.d.
n.d.
41
239
1,152
n.d.
25
130
162
11
29
115
449
1,053
209
12
158
84
16,256 16,730
BNDES (Brasil)
12.1
0.7
2.1
46.3
3.3
7.1
0.4
28.0
0.0
100.0
BANCOMEXT
(Mxico)
23.6
9.3
50.9
4.7
11.6
0.0
100.0
COFIDE (Per)
28.7
3.5
22.9
23.4
0.6
7.2
0.0
100.0
BANCOLDEX
(Colombia)
19.4
2.6
3.5
20.7
100.0
BNCR (Costa Rica )
12.6
NAFIN (Mxico)
0.0
Cartera
Estructura
porcentual
Crdito aprobado
9.5
4.2
Cartera
0.1
53.8
2.3
12.3
15.4
1.0
2.7
10.9
42.6
100.0
1.2
0.1
0.9
0.0
0.0
0.5
97.2
100.0
Fuente: BANCOLDEX, Cifras histricas, BANCOLDEX. BNCR, Estados financieros auditados, 23 de enero 2003.
BNDES, Operating statistics, BNDES. BANCOMEXT, Informe anual 2002. COFIDE, Operaciones aprobadas, COFIDE.
NAFIN, Base de datos de la ALIDE.
Todas las instituciones tienen una orientacin multisectorial, excepto BANCOLDEX y BANCOMEXT que estn orientados
al comercio exterior. BNDES, BANCOLDEX, COFIDE y NAFIN operan como segundo piso, BANCOMEXT y BNCR, bajo
modalidad mixta.
1. Para BANCOLDEX y BANCOMEXT, incluye al sector agroindustrial.
2. Para BANCOMEXT y NAFIN, corresponde a financiamiento otorgado a proyectos de infraestructura de empresas
pblicas.
3. Para NAFIN, la desagregacin por sectores de actividad slo toma en cuenta el sector privado. Otros incluye:
sector financiero, sector pblico, sector externo, otras actividades no especificadas y crdito interbancario. Para
BANCOLDEX, el valor corresponde a prstamos en cartera sin clasificacin; no incluye descuento de documentos
por 6.3 millones dlares. Para BNDES, no incluye operaciones del mercado de valores por 270 millones de
dlares.
13
18
Es posible que el rubro Otros de la cartera de NAFIN, que absorbe casi la totalidad de la misma, incluya operaciones orientadas al
sector productivo interno.
La segunda variable permite distinguir los pases de la regin segn la frecuencia con que
llevan adelante polticas sectoriales: los que desarrollan una amplia gama de acciones a nivel sectorial
(por ejemplo, Brasil Colombia, Guyana, Mxico, Uruguay, Venezuela), los que las desarrollan slo en
pocas actividades (Bolivia, Chile, Per, Repblica Dominicana, entre otros) y pases donde esas
polticas son prcticamente inexistentes (Hait, Paraguay, Surinam). Ms all de la informacin del
cuadro 1, la intensidad de las polticas sectoriales tambin se pueden detectar a partir de acciones que
no implican subsidios fiscales y financieros, como se da en los casos de Colombia, donde hay una
muy activa poltica de acuerdos sectoriales que no se basan en estos tipos de incentivos, o de El
Salvador, pas que tiene una activa poltica de apoyo a clusters (Alonso 2003).
En Mxico, a partir de la Poltica Econmica para la Competitividad de 2002 se han
definido 12 ramas prioritarias que sern objeto de programas sectoriales, estando en operacin
cuatro de ellos (cadena de fibras, textil, vestido; cuero y calzado; industria electrnica y de alta
tecnologa, y software, como se muestra en el recuadro 5) y existiendo avances en materia de
automotriz, maquiladora de exportacin y qumica.14 Por su parte, en noviembre de 2003, el
gobierno brasileo dio a conocer las Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio
Exterior, en las que explicita sus opciones estratgicas sectoriales en cuatro actividades intensivas
en conocimiento: semiconductores, software, frmacos y medicamentos, y bienes de capital.15
En algunos pases, por ejemplo Costa Rica, Per y Uruguay, hay incluso mayores niveles de
detalle (targeting) en el diseo de las acciones de fomento, llegando a apoyarse proyectos
individuales de ciertas empresas. Algunos ejemplos son los incentivos a la inversin en
megaproyectos en la minera peruana,16 las acciones del gobierno de Costa Rica para que INTEL se
instalara en el pas,17 o las exoneraciones fiscales en apoyo a proyectos declarados de inters
nacional en Uruguay.18
La tercera variable el nivel de coordinacin entre acciones implica considerar una
dimensin adicional, interna a la lgica de esas polticas, que es su integracin o no en una
estrategia nacional ms general. Entonces se pueden considerar tres tipos de pases: aqullos con
acciones frecuentes dentro de estrategias de intervencin pblica explcitas, generalmente
expresadas en planes o programas oficiales (Colombia, El Salvador, Mxico, por ejemplo), pases
con acciones frecuentes, pero sin una estrategia explcita (Brasil, Costa Rica, Uruguay) y pases
con acciones espordicas (la gran mayora).
14
15
16
17
18
Las cinco ramas restantes son aeronutica, agricultura, turismo, comercio y construccin. Poltica Econmica para la
Competitividad (sitio web de la Secretara de Economa, Mxico, octubre de 2003).
El documento en cuestin indica que se seleccionaron esos sectores porque (i) presentan dinamismo creciente y sostenido, (ii)
responden por cuotas importantes de las inversiones internacionales en investigacin y desarrollo, (iii) abren nuevas oportunidades
de negocios, (iv) se relacionan directamente con innovacin de procesos, productos y formas de uso, (v) aumentan la densidad del
tejido productivo, y (vi) son importantes para el futuro del pas y tienen potencial para el desarrollo de ventajas comparativas
dinmicas (Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, 2003, p. 16).
En el caso del Per, las principales polticas de apoyo al sector minero en los aos noventa fueron: promocin y garantas a la
inversin extranjera directa; privatizacin de estatales; aprobacin de una ley marco garantizando la libre iniciativa y las inversiones
privadas; estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa; modernizacin del proceso de concesiones mineras; beneficios fiscales
(el impuesto a la renta no grava a utilidades reinvertidas); incentivos fiscales a la inversin en megaproyectos (exenciones en
impuesto a la renta y recuperacin anticipada del impuesto general a las ventas). Vase, Fairlie (2003).
Vase, Alonso (2003).
La ley de inversiones de 1998 promueve inversiones especficas mediante la declaracin de un proyecto como de inters nacional
por parte del Poder Ejecutivo. Los beneficios pueden ser generales o especficos a un proyecto (por ejemplo, exoneracin del
impuesto al patrimonio de bienes inmuebles). Los beneficios generales pueden ser automticos (por ejemplo, exoneracin del
impuesto al patrimonio de bienes muebles destinados al ciclo productivo) o facultativos (an no reglamentado a mediados de
2003).Vase Scarone (2003).
19
Recuadro 5
DOS EJEMPLOS DE PROGRAMAS SECTORIALES EN MXICO: ELECTRNICA Y SOFTWARE

En el marco de la Poltica Econmica para la Competitividad, se definieron 12 ramas prioritarias
para las que se anunci, a mediados de 2002, que se haran programas de competitividad
sectoriales. Los primeros que se dieron a conocer fueron los correspondientes a la industria
electrnica y de alta tecnologa y a la industria de software, que se describen a continuacin:
Programa para la Competitividad de la Industria Electrnica y de Alta Tecnologa. Es el primer
sector exportador, lo que logra utilizando intensivamente los programas de importaciones temporales
para la exportacin (PITEX) y de industrias maquiladoras de exportacin. En el pas, hay cuatro
agrupamientos territoriales sectoriales: Baja California (audio y video), Jalisco (cmputo y
telecomunicaciones), Estado de Mxico (telecomunicaciones) y Chihuahua (audio y video). En el
marco de la visin de pasar del Hecho en Mxico a Creado en Mxico, se plantea las siguiente
metas: aumentar, en 2002-2010, las exportaciones en 37 mil millones de dlares (llegando a 80 mil
millones), crear 60 mil empleos y aumentar el valor agregado nacional promedio en 12 %. Implica
inversiones entre 5 y 10 mil millones de dlares. Para desarrollar condiciones de competitividad se
desarrollar: una poltica fiscal competitiva enfocada a la retencin de inversiones existentes,
promocin de nuevas inversiones y fortalecimiento de la cadena productiva de alta tecnologa, una
estructura arancelaria competitiva, una mejora de las operaciones de comercio exterior y una
adecuacin el marco normativo. Tiene cinco estrategias complementarias: desarrollo de cadenas de
proveedores, desarrollo tecnolgico, impulso al factor humano, infraestructura de comunicaciones y
transporte, y mantenimiento de entorno macroeconmico y operativo similar al de los socios
comerciales.
Programa para el Desarrollo de la Industria del Software. Su objetivo es contar con una industria
competitiva internacionalmente y asegurar su crecimiento en el largo plazo, situando a Mxico como
lder de esta industria en Latinoamrica para 2010 y convertirlo en lder en el desarrollo de soluciones
de alta calidad y uso de software en la regin. Las metas para 2010 son que el pas: (i) tenga una
capacidad de exportacin de software y servicios del orden de cinco mil millones de dlares anuales;
(ii) aumente el nivel promedio de gasto en tecnologas de informacin respecto del PIB para
equipararse al promedio de los pases de la OCDE (actualmente, es 1.4% en Mxico y el promedio en
la OCDE es de 4.3%), y (iii) sea el lder latinoamericano de soporte y desarrollo de servicios basados
en tecnologas de la informacin.
Para alcanzar los objetivos, se desarrollarn siete estrategias: 1. Promover exportaciones y
atraer inversin, aprovechando las ventajas del pas por su cercana, procurando que las empresas
incursionen en nichos de alto valor agregado. Se otorgarn estmulos fiscales a las empresas que
contribuyan al desarrollo tecnolgico. Se promover el aprovechamiento de los estmulos fiscales
existentes para la innovacin y el desarrollo tecnolgico aplicadas a inversiones realizadas en el
territorio nacional para las empresas que desarrollan software que realicen contribuciones
determinantes para el desarrollo y la sustentabilidad de esta industria. 2. Formar capital humano
competente, ofreciendo capacitacin a los ingenieros y tcnicos que se encuentran en el mercado y
la adecuacin de los planes de estudio para que sean acordes con las necesidades de la industria.
3. Promover un marco legal que fomente el uso de tecnologas de informacin y el desarrollo de la
industria con reglas como la norma de conservacin de mensajes de datos, factura electrnica y
firma digital. 4. Desarrollar el mercado interno de tecnologas de informacin, apoyando a las
empresas para que usen hardware y software en sus operaciones (inventarios, normas,
contabilidad) y en su relacin con proveedores y clientes (digitalizacin de cadenas de valor). 5.
Fortalecer a la industria local, mediante programas de financiamiento adecuado para sus
necesidades de capital de trabajo y capacitacin, la disponibilidad de capital de riesgo, el uso de las
compras de gobierno para desarrollar una industria de calidad y la incubacin de nuevas empresas.
Se promover que las entidades y dependencias compren software a empresas establecidas en el
pas. 6. Alcanzar niveles internacionales en capacidad de procesos, a efecto de que las empresas
cuenten con las mejores prcticas internacionales en la produccin de sus sistemas. 7. Promover la
construccin de infraestructura bsica y de telecomunicaciones, apoyando el desarrollo de parques
de alta tecnologa vinculados a centros de investigacin.
Dos elementos resaltan en estos programas. Por un lado, el establecimiento de metas explcitas, lo
que es un claro avance en la formulacin de poltica respecto a la prctica en la regin. Por otro, la
utilizacin del poder de compra del estado para promover la industria local de software, lo que es
posible porque, de conformidad con lo negociado en los tratados de libre comercio suscritos por
Mxico y con lo dispuesto por el Acuerdo por el que se dan a conocer las reglas para la aplicacin de
las reservas de compras del sector pblico, el pas puede reservar las adquisiciones de diversos
bienes y servicios que realizan las dependencias y entidades pblicas, entre los cuales se encuentran
el software desarrollado en Mxico.
Fuente: Poltica Econmica para la Competitividad, Secretara de Economa, Mxico, 2003.
20
Las tres variables consideradas son muy estables a lo largo del tiempo en cada pas,
reflejando su capacidad y experiencia de diseo e implementacin de polticas sectoriales. Los
cambios de gobierno, incluso cuando implicaron una fuerte ruptura con el pasado poltico del pas,
como en Mxico en 2000, no han llevado a grandes modificaciones en las posturas respecto a las
polticas sectoriales. Dos ejemplos, aunque en direcciones opuestas, son el poco peso que
continan teniendo las polticas sectoriales en Chile y la continuidad de los esfuerzos en materia de
acuerdos sectoriales (convenios de competitividad exportadora) en Colombia a lo largo de las
administraciones de Samper, Pastrana y Uribe, los que en la actualidad alcanzan a 41 cadenas
productivas y sectores que responden por 86% de las exportaciones no tradicionales.19
Esta muestra de madurez institucional, con todo lo positiva que es, no debe ser exagerada,
pues la experiencia regional tambin abunda en ejemplos de programas desarrollados para paliar
problemas de ineficiencia que han hecho crisis.20 Incluso la poltica para la industria automotriz
brasilea tiene elementos de rescate de sector en crisis que no puede soportar la competencia
externa o, como se llamaba en los aos 1980, de reconversin industrial (Bonelli y Motta Veiga,
2003).
19
20
De ellos, 31 son nacionales y 10 regionales; 29 corresponden a bienes y 12 a servicios. No todos son programas para cadenas
productivas en sentido estricto, siendo su objeto sectores (papa, camarn de cultivo, atn, camarn de pesca, flores, caf y banano).
La no aplicacin rigurosa del concepto de cadena productiva se debi a que la firma de los mismos obedeci a razones prcticas
que buscaban la movilizacin de los empresarios (Velasco, 2003).
Vase, Scarone (2003), para el caso de gran parte de las polticas en Uruguay; Villagmez (2003), para el programa para la industria
electrnica 2002-2010, en Mxico
21
III. Lneas de accin e instrumentos
Como ha sido reiterado en la literatura,21 el foco de atencin de

las polticas de competitividad en la regin, incluso de las que tienen
alcance fundamentalmente sectorial, ha radicado mucho ms en el
aumento de la eficiencia de sectores existentes que en la creacin de
nuevos sectores. Ello se ha dado tanto en pases con una estructura
productiva diversificada, como Brasil y Mxico, como en pases con
estructuras ms especializadas. En los pases ms diversificados se
podra aducir que son pocos los sectores inexistentes y que una
poltica sectorial se debe detectar a nivel de productos especficos. Si
bien eso es cierto, la evidencia apunta a que, sobre todo en Brasil y en
menor grado en Mxico,22 las acciones de tipo sectorial se han
concentrado en fortalecer y expandir sectores ya instalados, siendo el
caso ms notorio el de la industria automotriz, que se analiz
anteriormente. La creacin de actividades nuevas aparece
espordicamente como objetivo de poltica, siendo posiblemente los
casos ms significativos la promocin a la produccin forestal en
numerosos pases de la regin, y los esfuerzos que se desarrollan en
todos ellos, aunque con diferente intensidad, de introducir y
profundizar el uso de tecnologas de informacin y comunicaciones,
segn se ha estudiado en el captulo sobre polticas de innovacin.
El nfasis puesto en el aumento de la competitividad de sectores
existentes es consistente con la bsqueda de una mayor penetracin en
los mercados internacionales, Como se mostr en el captulo
correspondiente, para ello se han aplicado dos lneas de accin
21
22
BID (2001), Melo (2001), Peres (1997).

Vase, Bonelli y Motta Veiga (2003), para Brasil; Unger (2003) y Villagmez (2003), para Mxico.
23
fundamentales: las negociaciones comerciales internacionales para asegurar acceso a mercados y la

atraccin de inversin extranjera directa para desarrollar plataformas de exportacin, incluyendo
las actividades de zona franca y maquiladoras.
La atraccin de inversin extranjera directa ha sido el principal mecanismo mediante el que
se han desarrollado nuevos sectores en la mayora de los pases de la regin. Ello va desde la
profundizacin de la plataforma de exportacin de Mxico en el marco del TLCAN (automviles y
sus partes, electrnica y vestimenta), pasando por las actividades ms elementales de maquiladoras
primera generacin en algunos pases de Centroamrica y el Caribe (vestimenta), hasta las
inversiones en privatizaciones de servicios y sectores primarios en pases de Amrica del Sur
(Mortimore 2002; Peres y Reinhardt, 2000). Las diferentes combinaciones entre estrategias de las
empresas transnacionales que realizan inversiones y la poltica pblica de alcance sectorial han sido
las determinantes principales de las actividades que han resultado en la diversificacin que se ha
dado en las estructuras productivas, aun con todas las limitaciones que la misma presenta, como
bajo valor agregado por su concentracin en actividades de ensamblaje y poca articulacin con el
resto de las economas nacionales.
Los instrumentos que se han utilizado para la atraccin de empresas extranjeras se pueden
resumir en tres grandes grupos (Mortimore y Peres, 1998): (i) atraccin con base en incentivos,
fundamentalmente de tipo zona franca y fiscales, (ii) atraccin con base en normas, es decir
generando condiciones de entorno eficientes estado de derecho, transparencia, acceso asegurado
a mercados internacionales, infraestructura eficiente, etc. y (iii) atraccin con base en la creacin
de factores productivos especializados, en particular mano de obra calificada. Los pases de la
regin han aplicado con diferente intensidad estos tres tipos de instrumentos; sin embargo, con
pocas excepciones, han predominado los primeros dos.
Adems de los instrumentos especficos de atraccin de inversin extranjera, se han aplicado
otros dos que se dirigen a cualquier tipo de inversin (nacional o extranjera). Ellos son los
incentivos financieros y fiscales indicados en el cuadro 1 y un amplio grupo de acciones mediante
las cuales los gobiernos buscan establecer entornos competitivos para la operacin de las empresas
(defensa de la competencia y regulacin de sectores monoplicos), disminuir costos de transaccin
(por ejemplo, reduccin de controles administrativos) o permitir el acceso a economas de escala a
partir de la accin colectiva de las empresas (acuerdos sectoriales a lo largo de cadenas
productivas, apoyo a la asociacin entre empresas, etc.), los que han sido relevados en el captulo
correspondiente.
24
IV. Evaluacin de la implementacin

y del impacto
Las evaluaciones sobre la implementacin y el impacto de las

polticas sectoriales estn limitadas por no slo la informacin
disponible, sino por el hecho de que, hasta muy recientemente, las
polticas rara vez hacen explcito en su diseo los criterios y
mecanismos de evaluacin. A esto se agrega la propia complejidad
tcnica de realizar evaluaciones de polticas con numerosos objetivos
y lneas de accin. Si bien hay datos sobre los recursos financieros que
se destinaron a algunas polticas, en realidad programas o proyectos,23
la informacin es insuficiente para hacer una evaluacin de conjunto
de la implementacin. Pese a ello, con algunas excepciones, se
constata que el grado de implementacin de las polticas en la regin
contina siendo bajo, como haba sido indicado en Peres (1997),
siendo particularmente claro en este sentido los anlisis de Alonso
(2003) sobre la situacin de los cinco pases centroamericanos y
Fairbanks y Lindsay (1997) sobre los pases andinos que disearon
estrategias de competitividad a partir de la visin de clusters.
Los elementos explicativos de las fallas generalizadas de
implementacin, y la consiguiente brecha entre lo decidido y lo
ejecutado, que postulan los estudios mencionados son:
23
Los casos mejor documentados refieren a los montos asignados a las polticas agrcolas, en particular en el marco de grandes
programas como el PROCAMPO, la Alianza para el Campo y el Programa de Apoyo a la Comercializacin en Mxico; vase
Kjllerstrm (2004); Villagmez (2003), para Mxico; Scarone (2003), para Uruguay.
25
i.
La inclusin de objetivos no operativos o inalcanzables en el diseo de la poltica, lo que

transfiere la decisin real sobre su efectiva puesta en marcha a la etapa de asignacin de
recursos presupuestarios. En esos casos, el problema consiste en fallas en el diseo, el que
muchas veces tiene ms contenido declarativo que de instrumento de asignacin de
recursos. En este sentido, la evaluacin sobre los factores de xito en los 41 acuerdos
sectoriales colombianos muestran que: (a) convenios con compromisos bien estructurados,
cuantificables y horizontes temporales definido son de ms fcil seguimiento y
cumplimiento; (b) convenios con compromisos poco numerosos y sencillos obtienen
mayores logros; (c) el liderazgo y el poder de decisin de las personas detrs de los
convenios juegan papeles fundamentales, y (d) cadenas en las que se realiz un trabajo
antes de los convenios lograron mejores resultados.24
ii.
La escasez de recursos humanos y financieros para poner en marcha las polticas, lo que es
especialmente grave en los pases ms pequeos y ms pobres, que muchas veces dependen
de recursos externos (prstamos o ayuda) para el diseo de sus polticas y, ms aun, para su
implementacin.
iii.
Casi todos los pases de la regin tienen poca capacidad institucional para implementar
polticas, incluso bastante sencillas, lo que se vuelve aun ms difcil en casos en los que se
quiere poner en marcha poltica que reflejan ms la mejor prctica internacional que las
necesidades de los pases que manifiestan su inters en aplicarlas. Esto resulta en diseos
desapegados de la realidad, los que, peor aun, muchas veces son impulsados por instancias
estatales con poco peso en la estructura de poder de los gobiernos o asociaciones
empresariales con baja representatividad y poco peso econmico y poltico. Este problema
se agudiza por la separacin de las instancias de diseo de las de la implementacin de las
polticas que prevalece en la regin.
iv.
Los acuerdos del gobierno con el sector privado para la implementacin de las polticas son
dbiles, lo que se ve en el momento de ejecutar gastos pblicos o compromisos de
inversin y de gastos en contrapartida del sector privado. Ms aun, proliferan los planes y
programas que se disean slo como respuesta a presiones polticas de actores econmicos,
para solicitar financiamiento internacional o cumplir con disposiciones legales o
constitucionales. La fortaleza que tuvo el sector empresarial para defender la proteccin
hasta fines de los aos 1970 no se muestra con igual fuerza para llevar adelante polticas de
diversificacin y mejora de la especializacin productiva de los pases de la regin.25
Los problemas de implementacin se conjugan, en el casos de las polticas sectoriales, con la

debilidad de las seales econmicas que envan los programas que buscan crear o expandir nuevas
actividades. Frente a la fuerza y claridad de la seal asociada a la proteccin comercial que
permita fijar precios internos que hacan posible maximizar la rentabilidad, tpica del modelo de
sustitucin de importaciones, actualmente se ofrece al empresario, en el mejor de los casos, un
paquete complejo de conceptualizar y operar y cuyo impacto sobre la rentabilidad dista de ser claro
y de tener certidumbre. No es de extraar que la percepcin de que las polticas no funcionan sea
tan generalizada.
Las fallas de implementacin y esa percepcin de que las polticas no funcionan afectan su
legitimidad y el inters por las mismas, principalmente entre sus principales destinatarios: los
empresarios. Esto lleva a la paradoja que los empresarios consideren que los recursos disponibles
para las polticas son escasos, y , al mismo tiempo, no los utilicen en su totalidad. Cmo superar
24
25
26
Velasco (2003).
Por otra parte, las diferencias entre el gobierno y el sector privado, sin bien han disminuido, distan de haber desaparecido como
muestran Alonso (2003) para Guatemala y Scarone (2003) para Uruguay.
esas fallas de implementacin y hacer que las polticas funcionen es uno de los desafos
principales de las polticas de desarrollo productivo.
Pese a esas fallas de implementacin, hay avances en las relaciones entre autoridades
pblicas y cmaras empresariales para el diseo y, en algunos pocos casos, la implementacin de
polticas. El fortalecimiento del dilogo pblico privado se ha ido procesando desde comienzos de
los aos 1990, aunque no deja de haber situaciones de distanciamiento que han sido sealadas
anteriormente. El proceso ha ido ms all del fortalecimiento del dilogo y ha alcanzado incluso a
que frecuentemente el liderazgo en las propuestas de poltica haya estado a cargo de entidades
empresariales, como ha sucedido con la Asociacin Nacional de Industriales (ANDI) en Colombia,
la Confederacin de Cmaras de la Industria de Transformacin (CANACINTRA) en Mxico, la
Asociacin de Industriales de Repblica Dominicana, la Cmara de Industrias de Costa Rica o la
Federacin de Cmaras Industriales de Centroamrica (FECAICA), entidad que impuls la agenda
de modernizacin industrial en esa regin. En stos y otros pases, es entonces posible hablar de
una corresponsabilidad pblico privada en el diseo de polticas, ms que de una simple
concertacin de polticas (Peres, 1997). Las cmaras empresariales tambin han participado
activamente en foros de negociacin para disear medidas de apoyo a la competitividad, tales como
el Consejo Nacional de Competitividad en Colombia, el Foro de Desarrollo Productivo en Chile o
las cmaras sectoriales en Brasil. En algunos casos, han llegado incluso a hacer propuestas de largo
plazo tendientes a dar estabilidad al diseo de las polticas, ms all de los perodos de gobierno,
como por ejemplo sucedi con la Visin 2020 impulsada por la Confederacin de Cmaras
Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN).
La articulacin de la poltica con otras entidades de la sociedad civil ha sido mucho ms
dbil. Si bien los sindicatos de trabajadores han participado en los foros de concertacin, su
presencia no ha sido determinante en la dinmica de los mismos, con pocas excepciones, como el
papel cumplido por la organizacin sindical en la cmara sectorial de la industria automotriz en
Brasil. Otras entidades han tenido un papel an menor, siendo una excepcin la participacin del
sector acadmico en los esfuerzos de Consejo Nacional de Competitividad en Colombia.
En materia de evaluacin de impacto, la situacin es igualmente insatisfactoria a la existente
respecto a la implementacin. Existen evaluaciones de algunos programas puntuales, como, por
ejemplo, de los de apoyo a las pequeas empresas en Chile,26 as como evaluaciones generales
sobre lo que pas despus de las polticas sin aducir argumentos sobre si ellas son la causa de los
hechos que se relatan. Algunos ejemplo son el aumento de las exportaciones no tradicionales de
Colombia en las cadenas con acuerdos sectoriales (Velasco, 2003), el aumento de las exportaciones
mineras en el Per (Fairlie, 2003), las mejoras en el ingreso de los productores rurales, e incluso
de la productividad de sus predios, a partir de los grandes programas agrcolas mexicanos
(Villagmez, 2003) o la discusin sobre si hubo o no aumento de los ingresos autnomos de los
productores apoyados por el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP) en Chile
(Kjllerstrm, 2004).
26
Para ese pas, vase las evaluaciones a los programas de fomento en Chile presentadas en Silva y Sandoval (2003).
27
V. Conclusiones y
recomendaciones
La revisin realizada en este captulo muestra que los pases de

Amrica Latina y el Caribe tienen opciones, y las han utilizado, para
desarrollar polticas para mejorar su especializacin productiva. En la
regin se han concretado tres tipos o maneras de poltica, los que han
sido resultado de los objetivos, la experiencia y las capacidades
econmicas e institucionales de cada pas. En particular, se ha visto
que se han diseado acciones que van desde la puesta en marcha de
polticas sectoriales en sentido estricto hasta el desarrollo de polticas
bsicamente horizontales concentradas en determinados sectores,
pasando por el fomento de clusters o aglomeraciones productivas con
un enfoque de cadena de valor.
Las polticas sectoriales son el centro de las estrategias de
especializacin o diversificacin que propone la CEPAL como
caminos necesarios para avanzar en el desarrollo productivo. Cuatro
puntos son importantes de considerar ante el planteamiento de esta
estrategia: los criterios para seleccionar sectores a promover, los
instrumentos de poltica disponibles, las restricciones impuestas por
los tamaos de los mercados nacionales y las capacidades acumuladas
de los distintos pases de la regin, y la voluntad poltica para
desarrollar este tipo de acciones.
La seleccin de sectores debe partir de reconocer que no existen
criterios universalmente usados para decidir qu actividades
promover. Sin embargo, existe una extensa experiencia internacional
que muestra que los pases, en los hechos, han elegido y siguen
eligiendo sectores y que lo hacen con base en unos pocos criterios ms
29
o menos precisos. Entre ellos destacan la intensidad en conocimiento de las actividades en

cuestin, el dinamismo en el mercado internacional fruto de una elevada elasticidad respecto al
ingreso mundial, en especial de los pases desarrollados, y el potencial de crecimiento de la
productividad. A estos criterios se agregan otros vinculados a lo que se llama el carcter estratgico
de ciertas actividades, fundamentalmente por su peso en el producto, exportaciones o empleo,
generalmente a nivel nacional, pero tambin con dimensin local o subnacional. La revisin de
polticas de las secciones previas ilustra ampliamente la utilizacin de esos criterios, no siempre
explcitamente, en los pases de la regin.
A partir de los aos 1980, crecientemente se ha utilizado la dimensin tecnolgica para la
definicin del alcance de las polticas sectoriales. Aunque tradicionalmente un grupo de actividades
ha sido considerado un sector cuando todas producen bienes o servicios con elevada elasticidad
precio cruzada, es posible tambin definir como sector a actividades que comparten una
trayectoria tecnolgica (J. Robinson), hablndose as de sector aeroespacial, de biotecnologa o de
tecnologas de informacin y comunicaciones. Para el fomento de actividades comprendidas en una
tecnologa determinada, hay tanto experiencias centradas en polticas horizontales como otras en
las que se interviene directamente a nivel de empresas, segmentos de mercado o redes de
conocimientos. As como en materia de articulacin productiva, las polticas sectoriales tendieron a
concretarse en polticas de fomento a clusters, en este campo, las polticas sectoriales
prcticamente se confunden con las polticas de innovacin o desarrollo tecnolgico.
En la medida que las polticas sectoriales adquieren alcance sistmico, su impacto sobre las
condiciones de competitividad del conjunto de la economa demanda especial atencin. Los
mayores costos asociados a las etapas iniciales de las curvas de aprendizaje no deben ser de una
magnitud que ponga en riesgo la competitividad de las empresas usuarias de los nuevos bienes o
servicios que se estn incorporando a la canasta de bienes, particularmente cuanto esas empresas
estn fuertemente orientadas hacia el comercio exterior. El equilibrio entre apoyar la
diversificacin del aparato productivo interno y aprovechar las oportunidades de la importacin de
bienes de capital e insumos ms baratos o de mejor tecnologa no es fcil de alcanzar y slo se
puede buscar a partir de procesos de experimentacin, y prueba y error.
Los instrumentos disponibles para realizar este tipo de polticas son conocidos y estn
presentes en la formulacin de poltica en los pases de Amrica Latina y el Caribe. La gran
diferencia respecto a la experiencia pasada de la regin y fuera de ella es ahora se opera en el
marco de economas abiertas en las que no es posible usar instrumentos vinculados a la proteccin
comercial generalizada y permanente. Esta restriccin debilita la seal econmica (rentabilidad
esperada) que se enva a los potenciales inversores en las nuevas actividades y hace que parte
significativa del costo de las actividades de fomento deba recaer sobre el rea fiscal. Esto conlleva
problemas, tanto en lo que hace a la determinacin de prioridades para la asignacin de recursos
presupuestarios, como a la estabilidad de esos recursos en perodos de restriccin fiscal. El
sostenimiento de los instrumentos de fomento en el largo plazo, incluso durante ms de una
administracin gubernamental, se mantiene como un desafo que los pases de la regin an no han
podido enfrentar exitosamente. Otro poderoso instrumento de poltica sectorial, la inversin directa
por el Estado, est fuera de la agenda de polticas de gran parte de pases de la regin, pero los
grados de libertad en esta materia son grandes, como lo muestran diversas experiencias,
particularmente a nivel local o subnacional.
La experiencia en la regin parece indicar que tales paquetes no tienen la fuerza inductora de
la proteccin, aunque sus efectos acumulativos an no han sido evaluados.
Ms all de las restricciones anteriores, se ha argumentado que los pases pequeos y con
menores capacidades institucionales no slo no deben, sino que no pueden, desarrollar polticas
sectoriales. Sin desconocer la importancia de utilizar el mercado interno para lograr economas de
30
escala y aprendizaje, no se debe dejar de lado que, en economas abiertas, el tema pierde fuerza,
como lo muestra la experiencia de numerosos pases pequeos que operan como plataformas de
exportacin muy competitivas. La capacidad institucional s es un condicionante importante,
particularmente en el corto plazo. Pero, ello lo que obliga no es a dejar de lado las actividades de
alcance sectorial, sino concentrarlas en subsectores, segmentos o incluso productos que estn al
alcance de esas capacidades. Es decir, la alternativa es reducir la amplitud de los esfuerzos y no dar
saltos en el aire. En este sentido, la experiencia mencionada de las polticas de cluster en la
regin revela que incluso los pases pequeos han podido formular polticas para mejorar su patrn
de especializacin.
Pese a estas consideraciones, desde el punto de vista de la voluntad poltica, las acciones
sectoriales enfrentan una situacin ambigua en la regin, gozando de ms legitimidad en algunos
pases, aunque siempre menos que en la poca del modelo de industrializacin mediante sustitucin
de importaciones, y de muy baja en otros. Sin embargo, incluso en pases que no las consideran
legtimas, la prctica es mucho ms ad hoc y con frecuencia se ejecutan medidas puntuales de
apoyo a sectores en crisis. Dada la necesidad de estas polticas para avanzar en el desarrollo
productivo de la regin, cabe la pregunta sobre cules son las tareas necesarias para aumentar esa
legitimidad.
Dos reas de accin son prioritarias. Por un lado, mejorar la capacidad de implementacin,
reduciendo la brecha que existe entre diseo y capacidad institucional para la efectiva puesta en
marcha de actividades, brecha cuya persistencia daa la credibilidad de los decisores de poltica y
por ende de las polticas. Por otro, avanzar sensiblemente en materia de evaluacin del impacto de
las mismas en trmino de sus objetivos finales: crecimiento econmico, progreso tecnolgico,
aumento de la productividad. Slo con evaluaciones robustas es posible, en un contexto de recursos
pblicos escasos, generar espacio para reasignacin de recursos desde otras reas de poltica hacia
stas.
Estos puntos no son nuevos, pero son cruciales.27 Hay avances en la materia; un ejemplo
reciente es el reciente Programa de Desarrollo Empresarial de Mxico 2001-2006, que hace
referencia explcita a metas cuantitativas,28 mostrando as un claro progreso respecto a los
programas previos. Sin embargo, los avances en el conjunto de la regin son notoriamente
insuficientes. Esto es muy grave para polticas que deben competir por recursos fiscales con otras
que gozan de gran legitimidad como educacin bsica, salud pblica o seguridad ciudadana y
deben justificar su propia razn de ser. Siendo polticas cruciales para diversificar el aparato
productivo y posibilitar la aceleracin del crecimiento de la productividad, las polticas sectoriales
deben recuperar su legitimidad mostrando su impacto.
27
28
Esta idea ya fue resaltada en Peres (1997), Stallings y Peres (2000) y Peres y Stumpo (2002).
En el programa se plantea crear un Sistema de Evaluacin Pblica, que incluya indicadores estratgicos, mecanismos de control,
mecanismos de coordinacin y participacin en la evaluacin, rendicin de cuentas peridica y un observatorio de medianas,
pequea y microempresas, como fuente de informacin (p. 56)
31
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Santiago de Chile, 2004

Este documento ha sido preparado para el proyecto CEPAL/GTZ Una

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

Prctica y estrategia de las polticas sectoriales ............ 9

La prctica de las polticas sectoriales .................................. 9

Una tipologa de estrategias nacionales............................... 14

III. Lneas de accin e instrumentos ....................................... 23

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

Incentivos financieros y fiscales a sectores especficos ................................................ 17

Las polticas de apoyo a la industria automotriz en Mxico y el MERCOSUR ........ 10

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

Para fortalecer su desarrollo productivo, los pases de Amrica

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

En sntesis, el centro de una poltica para acelerar el crecimiento de la productividad en el

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

II. Prctica y estrategia de las

La prctica de las polticas sectoriales

Gran parte de la experiencia actual de la regin en polticas

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

LAS POLTICAS DE APOYO A LA INDUSTRIA AUTOMOTRIZ EN MXICO Y EL MERCOSUR

La poltica mexicana, en una primera etapa (1962-1994), se concret en decretos de

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

Vase, FAO (2001), CEPAL (2003).

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

ESTRATEGIAS NACIONALES PARA LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIN

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

regulacin, lo que ha implicado la creacin y fortalecimientos de agencias reguladoras, adecuacin

LOS PROBLEMAS DE LA POLTICA PARA LA EXPANSIN DE LA INFRAESTRUCTURA

Vase, Sergeant y otros (2003), para Trinidad y Tobago.

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

Una tipologa de estrategias nacionales

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

INCENTIVOS SECTORIALES EN LOS PASES DE LA ASOCIACIN

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

A comienzo de los aos 2000, a diferencia de otras reas de poltica de desarrollo

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

INCENTIVOS FINANCIEROS Y FISCALES A SECTORES ESPECFICOS

Prstamos a sectores especficos,

Incentivos fiscales a sectores

Hoteles, servicios financieros, cerveza y

Petrleo, gas natural, textiles, ropa, Automotriz, electrnica.

Minera, servicios (turismo, transporte,

Forestal, cinematografa, transporte

Turismo, minera, petrleo

Hidrocarburos, turismo, construccin

Hidrocarburos y compras de bienes de

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

Econmico e Social (BNDES) de Brasil, el Banco Nacional de Comercio Exterior

INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO PBLICAS ESTRUCTURA DE CRDITO O DE LA

Construc- Industria Comercio Transporte Turismo Otros Otros (3)

BNCR (Costa Rica )

BNCR (Costa Rica )

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

DOS EJEMPLOS DE PROGRAMAS SECTORIALES EN MXICO: ELECTRNICA Y SOFTWARE

Fuente: Poltica Econmica para la Competitividad, Secretara de Economa, Mxico, 2003.

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe

III. Lneas de accin e instrumentos

Como ha sido reiterado en la literatura,21 el foco de atencin de

BID (2001), Melo (2001), Peres (1997).

Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe