Políticas Municipales para El Desarrollo Local y Regional

POLTICAS MUNICIPALES
para el desarrollo local y regional
Horst Kanitz
Eduardo Arraiza
Eduardo Beltrn
Pamela Cceres
Diego Giuliano
Luis Bhm
Daniel Rada
Pablo Mrquez
Silvia Cailly
Juan Pablo Tari
Enrique H. Sosa
Mara Beln Aenlle
Mara Agustina Steinberg
ndice
ndice ........................................................................................................................... 2
Prlogo ......................................................................................................................... 9
Presentacin ...............................................................................................................12
Bases para una poltica comunal prctica - Harst Kanitz - KAS ..............................18
I.
Introduccin ...........................................................................................................19
II.
Poltica en la comuna...............................................................................................19
A.
Por qu poltica a nivel comunal? ........................................................................20
B.
Qu caracteriza a la poltica comunal? .................................................................21
C.
Importancia de la gestin municipal......................................................................25
D.
Gestin municipal: proximidad con el vecino en la administracin pblica ...............26
E.
Cules son las competencias del municipio?.........................................................29

a. Potestad territorial ...............................................................................................29
b. Potestad funcional ...............................................................................................30
c. Potestad financiera ..............................................................................................31
d. Potestad organizacional .......................................................................................32
e. Potestad personal ................................................................................................32
f. Potestad de planificacin......................................................................................33
g. Potestad normativa..............................................................................................33
III. La participacin ciudadana en el municipio es ms que emitir un voto ........................34

A.
Cmo puede participar el ciudadano de la gestin municipal? ...............................34
B.
Un camino hacia la poltica comunal .....................................................................39
IV. Funciones del municipio y de las uniones de municipios.............................................42

A.
Funciones del municipio: antecedentes y desarrollo ...............................................42
B.
Qu funciones pblicas cumple el municipio? .......................................................47

a. Qu forma parte del campo de accin originario de los municipios? ......................49
b. Qu forma parte del campo de accin delegado de los municipios?.......................50
c. Qu funciones municipales abarca la administracin tercerizada?..........................52
d. Qu otros tipos de funciones hay adems de las mencionadas? ............................53
C.
V.
Qu hacen los distritos y otras uniones de municipios?.........................................54

Bibliografa .............................................................................................................59
Alineando la estructura con la estrategia local: El caso Trevelin - Eduardo Arraiza

- UCA-CIMA .................................................................................................................61
I.
Introduccin ...........................................................................................................62
II.
Breve caracterizacin del sistema poltico municipal argentino y chubutense ...............63

A.
Caractersticas de los municipios segn la Constitucin Nacional.............................63
B.
Caractersticas del rgimen municipal de la Provincia de Chubut .............................65
III. Breve evolucin histrica del Municipio de Trevelin....................................................65

IV. Puntos de partida de la experiencia en Trevelin.........................................................68
A.
El problema planteado .........................................................................................68
B.
Marco terico utilizado .........................................................................................69
V.
Determinacin de la estructura orgnica existente.....................................................69

A.
Anlisis de las ordenanzas disponibles en el archivo municipal................................70
B.
Entrevistas con funcionarios y empleados municipales ...........................................73
VI. Definicin de la estrategia futura del Intendente Municipal ........................................75

VII. Anlisis de coherencia entre la estructura existente y la estrategia futura ...................76
A.
Principales inconsistencias entre la estructura y la estrategia..................................76

a. Agrupamiento incoherente de reas......................................................................77
b. Concentracin hacia arriba en la toma de decisiones..............................................78
c. Ausencia de cultura administrativa........................................................................78
d. Desequilibrio entre lo tcnico y lo poltico..............................................................79
e. Distintos modos de contratacin de empleados municipales ...................................79
B.
Lecciones aprendidas respecto de las inconsistencias detectadas............................79
VIII. Propuesta de estructura orgnica nueva ...................................................................82

A.
Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal ........................................83
B.
Secretara de Gobierno y Accin Comunitaria.........................................................85
C.
Secretara de Hacienda, Turismo y Produccin.......................................................86
D.
Intendente Municipal ...........................................................................................87
E.
Juzgado de Faltas ................................................................................................87
F.
Consideraciones sobre la expansin de la estructura a futuro .................................88
IX. Conclusiones...........................................................................................................89
A.
Conclusiones generales ........................................................................................89
B.
Conclusiones particulares .....................................................................................90
X.
Bibliografa utilizada ................................................................................................93
XI. Anexo.....................................................................................................................94
Hacia un modelo de regionalizacin para el desarrollo orientado por el principio

de subsidiariedad - Eduardo Beltrn - PROFIM-ICDA ..............................................98
I.
Palabras Preliminares ..............................................................................................99
II.
El contexto actual de los procesos de regionalizacin...............................................100

A.
Globalizacin .....................................................................................................101
B.
Predominante cualidad urbana de los asentamientos humanos.............................102
C.
Algunas consideraciones sobre el concepto de Regin..........................................102
III. Regionalismo y Regionalizacin ..............................................................................104

A.
Regionalismo: el proceso de construccin de bloques regionales internacionales ...104
B.
Regionalizacin: el proceso de formacin de regiones subnacionales ....................106
C.
La Regionalizacin Interprovincial .......................................................................109
D.
Regionalizacin Provincial o Intraprovincial..........................................................110
E.
La Gestin Regional del Desarrollo Humano: objetivos y actores...........................111
F.
Los Actores de la Regionalizacin .......................................................................114
IV. El Principio de Subsidiariedad y los Procesos de Regionalizacin: De la Formulacin

Terica a la Dinmica Operativa ....................................................................................116
A.
Subsidiariedad entre los sectores no gubernamental o privado y estatal................117
B.
Subsidiariedad
dentro
del
sector
gubernamental
nacional
en
el
plano
intergubernamental internacional...............................................................................118
V.
Una lectura de la regionalizacin de la Provincia de Crdoba basada en el Principio de
Subsidiariedad..............................................................................................................120
A.
La Regionalizacin como Poltica de Estado Provincial ..........................................124
B.
La Capacidad de Gestin y los Indicadores Regionales .........................................128
VI. Bibliografa ...........................................................................................................131
La construccin sociopoltica de las regiones en la provincia de Crdoba - Pamela

Cceres - PROFIM-ICDA ...........................................................................................133
I.
Introduccin .........................................................................................................134
II.
Consideraciones previas sobre algunas dimensiones analticas relevantes para pensar el
proceso de regionalizacin ............................................................................................137

A.
El territorio........................................................................................................137
B.
Coordinacin social y el rol del estado. La Gobernanza Regional ...........................139
C.
La regin y la gobernabilidad regional.................................................................142
D.
La dimensin relacional o intersubjetiva en la gobernanza....................................144
E.
La territorializacin de los problemas ..................................................................148
III. El Caso de la Provincia de Crdoba: alcances y limitaciones observados en los inicios del
proceso........................................................................................................................149
A.
La Ley de Regionalizacin ..................................................................................155

a. Regin y Territorio.............................................................................................155
b. Comunidades Regionales y Proyecto Poltico........................................................157
B.
La articulacin: dos dimensiones ........................................................................160

a. La dimensin estructural: articulacin y coordinacin de los distintos niveles estatales
161
b.
C.
La dimensin intersubjetiva: la construccin interactiva de conocimiento social..164

El presupuesto trienal como incentivo .................................................................167
IV. La participacin del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios de la

Universidad Catlica de Crdoba ...................................................................................168
V.
Conclusin: los desafos.........................................................................................170
VI. Bibliografa ...........................................................................................................173
De mancomunidades, agrupaciones y consorcios - Diego Guiliano - ACEP ..........177

I.
El problema ..........................................................................................................178
II.
La propuesta.........................................................................................................182
III. Organizaciones de cooperacin y de integracin......................................................186

IV. Caracteres generales de los entes locales complejos................................................189
A.
Entes contingentes ............................................................................................189
B.
Entes compuestos .............................................................................................190
C.
Autonoma derivativa .........................................................................................191
D.
Competencia delegada.......................................................................................192
V.
Clasificacin ..........................................................................................................192
A.
Entidades asociativas de carcter local................................................................192

a. Las mancomunidades ........................................................................................193
b. Las agrupaciones: reas metropolitanas y comarcas ............................................196
c. Los consorcios...................................................................................................199
d. Asociaciones de municipios ................................................................................205

e. Sociedades instrumentales .................................................................................205
B.
Entidades locales institucionales .........................................................................206
C.
Entidades asociativas de base privada.................................................................206
VI. Modelos normativos de organizacin microregional: el caso de las provincias de

Crdoba, Mendoza y Santa Fe .......................................................................................207
A.
Crdoba ............................................................................................................207
B.
Mendoza ...........................................................................................................212
C.
Santa Fe ...........................................................................................................214
VII. Conclusin ............................................................................................................217

VIII. Bibliografa ...........................................................................................................221
Desarrollo local, desigualdades territoriales y criterios de convergencia - L. Bhm,

D. Rada, P. Mrquez, S. Cailly, J. P. Tari - Fundacin Libertador...........................224
I.
Introduccin .........................................................................................................225
II.
Contexto y definiciones del desarrollo.....................................................................229

A.
El Estado...........................................................................................................233
B.
Caracterizacin del Municipio..............................................................................241
C.
Definicin de funciones y competencias municipales ............................................242
D.
Cmo asumir estas nuevas funciones?...............................................................245
E.
Nuevo gerenciamiento del municipio...................................................................247
III. El modelo, la informacin disponible y la necesaria..................................................248

A.
La informacin disponible...................................................................................249
B.
El resultado obtenido .........................................................................................250
C.
La informacin necesaria a construir ...................................................................252
IV. Diseo de Polticas Pblicas con criterio de convergencia .........................................253
V.
A.
Asignacin por poblacin....................................................................................254
B.
Asignacin por convergencia ..............................................................................255

Bibliografa ...........................................................................................................258
VI. Anexo: Encuesta ...................................................................................................262
Desarrollo local y regional sustentable - H. Sosa, M. B. Aenlle, M. A. Steinberg INCASUR ...................................................................................................................271

I.
Introduccin .........................................................................................................272
II.
La situacin medioambiental a principios del siglo XXI .............................................272

A.
Algunas reas claves..........................................................................................274
B.
Las ciudades, una cuestin estratgica ...............................................................280
III. El Desarrollo Humano Sustentable..........................................................................281

A.
Recuperar el rol del estado.................................................................................284
B.
Una visin tica del medio ambiente: la ecologa humana y social ........................285
C.
Los principios ticos de la ecologa .....................................................................289
D.
Un enfoque global para la educacin ambiental o pensar globalmente y actuar
localmente ...............................................................................................................291
IV. Propuesta metodolgicopedaggica: El Programa de Educacin Ambiental a distancia
para dirigentes sociales y sindicales ...............................................................................293
V.
A.
Bases Pedaggicas ............................................................................................294
B.
Objetivos del Programa......................................................................................297
C.
Objetivos de Desarrollo ......................................................................................297
D.
Estrategia de Desarrollo .....................................................................................298
E.
Perfil del dirigente formado ................................................................................298
F.
Mdulos del proceso de formacin......................................................................299

Estado de la propuesta ..........................................................................................300
VI. Los Centros de Atencin Primaria Ambiental ...........................................................301

VII. Bibliografa ...........................................................................................................304
Prlogo
La Fundacin Konrad Adenauer (KAS), creada en 1964, es una fundacin poltica
alemana comprometida con el movimiento demcrata cristiano. Lleva el nombre del primer
Canciller de la Repblica Federal de Alemania y sus actividades se rigen por los principios
que determinaron su obra. En ese sentido, sus objetivos de cooperacin internacional se
centran en mantener la paz y la libertad en todo el mundo, fortalecer la democracia, luchar
contra la pobreza y conservar el entorno de vida natural para las generaciones venideras.
Esos mismos principios inspiran el trabajo de la KAS en la Repblica Argentina desde hace
ms de 40 aos. Sin embargo, la KAS no acta de manera aislada. Todas sus actividades se
desarrollan sobre la base de esfuerzos compartidos. En Argentina, las actividades en materia
de capacitacin y asesora a dirigentes polticos y los estudios sobre reformas polticas,
econmicas y sociales, estado de derecho, comunicacin y democracia, son posibles por la
existencia de instituciones contrapartes que adhieren a aquellos principios. Se trata de
universidades, ONGs, partidos polticos y medios de comunicacin.
La RED KAS est conformada por un grupo de esas contrapartes y da cuenta del
afianzamiento de los lazos interinstitucionales producido en los ltimos aos. Esas
instituciones son, adems de la KAS con sede en Buenos Aires, las siguientes:
-
El Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios (PROFIM),

integrado en el Instituto de Ciencias de la Administracin (ICDA) de la Universidad
Catlica de Crdoba. Trabaja para el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales
de Crdoba y del pas, en su actuacin propiamente local y tambin en sus relaciones
con otros niveles de gobierno, mediante diplomados, cursos y seminarios dirigidos a
autoridades, funcionarios y empleados de gobiernos y administraciones pblicas en
diversas provincias; asistencia tcnica en diseo y gestin de polticas pblicas de
desarrollo local y regional; investigaciones y publicaciones relativas.
La Asociacin Civil de Estudios Populares (ACEP), creada a principios de 1999 con

el fin de promover los derechos y garantas, y el respeto por los valores democrticos,
consagrados en la Constitucin Nacional. En la actualidad posee amplia cobertura en
gran parte del pas a travs de filiales provinciales y locales que desarrollan una intensa
actividad poltica e institucional, destacndose los seminarios de capacitacin destinados
a funcionarios, legisladores e intendentes; la investigacin sobre temas de administracin

y gestin pblica, medioambiente y desarrollo sustentable, integracin regional, polticas
tecnolgicas, economa y seguridad; y su participacin como miembro activo de la red de
institutos de formacin pertenecientes a la Organizacin Demcrata Cristiana de Amrica
(OCDA).
-
La Fundacin Libertador, que desde 1998 constituye un espacio de anlisis,

investigacin, debate y ejecucin de proyectos vinculados a las polticas pblicas para el
desarrollo de Mendoza y la regin, adscribiendo a valores profundamente cristianos y
humanistas y, en lo poltico, aspirando a la independencia econmica, la soberana
poltica y la justicia social para la Argentina.
El Instituto Internacional de Estudios y Capacitacin Social del Sur (INCASUR)

que es el organismo funcional de la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), de
ndole tcnica y auxiliar. Se especializa en la formacin, estudio, elaboracin, informacin
y comunicacin, asistencia tcnica para el seguimiento de los programas claves de
formacin subregional, asesoramiento y asistencia al Consejo de Trabajadores del Cono
Sur (CTCS) y a las organizaciones involucradas en el proceso de integracin del Cono
Sur, mediante programas especficos para conductores, formadores, comunicadores,
organizadores y responsables de la accin internacional.
La Pontificia Universidad Catlica Argentina Santa Mara de los Buenos Aires

(UCA) que se vincula con la RED KAS desde el Instituto de Ciencias Polticas y
Relaciones Internacionales. Actualmente, su oferta acadmica consiste en una
Licenciatura en Ciencias Polticas, una Licenciatura en Relaciones Internacionales y un
Doctorado en Ciencias Polticas, adems de una variedad de cursos ejecutivos.
El Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas (CIMA) que procura contribuir

al mejoramiento de las capacidades de gestin de los gobiernos locales del pas y la
regin mediante actividades de investigacin, capacitacin y asistencia directa a
gobiernos locales, conformando equipos interdisciplinarios para la integracin de diversos
conocimientos.
La Asociacin Conciencia, fundada en 1982. Entendiendo la participacin poltica

responsable como una obligacin del ciudadano, intenta despertar en las personas la
conciencia de su condicin de ciudadanos transmitindoles ideales democrticos y
republicanos a fin de que ejerzan la ciudadana no slo como un derecho sino tambin
10
como una responsabilidad. Posee numerosas sedes en todo el pas y cuenta con una red
panamericana de instituciones con objetivos similares. Mediante sus actividades procura
promover el compromiso cvico a travs de la realizacin de tareas concretas.
A travs de la Red KAS, todas estas instituciones se orientan a la reflexin y la accin en el
desarrollo local y regional de la Argentina desde los principios del humanismo cristiano, con
el propsito de contribuir al fortalecimiento del municipalismo y la regionalizacin para
consolidar el sistema democrtico, existiendo un horizonte comn que inspira esos
esfuerzos: la idea de una Argentina realizada a travs de un sistema democrtico
participativo, con instituciones slidas y basada en los principios de subsidiariedad,
solidaridad, equidad y libertad.
Como representante de la Fundacin Konrad Adenauer en la Argentina, me honra prologar
este libro, el primero que rene los resultados del trabajo de la Red KAS.
CHRISTOPH KORNELI
Representante de la Fundacin Konrad Adenauer para Argentina.
11
Presentacin
El ICDA, en cooperacin con la Fundacin Konrad Adenauer (KAS), desarrolla el Programa
de Fortalecimiento Institucional de Municipios y Comunas (PROFIM). Mediante este
programa, la Universidad Catlica de Crdoba, como formadora de hombres de ciencia,
conciencia y compromiso, conforme al ideal ignaciano de hombres para los dems, se pone
al servicio de la sociedad con la intencin de proporcionar valores y herramientas que
favorezcan una nueva forma de gestionar la cosa pblica, sobre la base de la honestidad y la
idoneidad en la toma de decisiones y la implementacin de acciones a favor de la persona
humana y el bien comn.
Desde esa perspectiva, el PROFIM dicta Diplomados en Gestin Pblica (DGP), cursos y
seminarios en Gestin Estratgica Local (GEL) y Regional (GER), realizando, tambin,

asistencias tcnicas a municipios y asociaciones intermunicipales de diversas provincias
argentinas.
En el marco de una coleccin especial de la Editorial de la Universidad Catlica de
Crdoba (EDUCC), el PROFIM ha publicado diversas investigaciones tanto de contenidos
tericos como de herramientas metodolgicas dirigidas a la gestin estratgica del desarrollo
local y regional, destacndose dos lneas al respecto:
-
una primera lnea ha servido como soporte de las asistencias tcnicas, produciendo dos
libros: ndice de Desarrollo Local para la Gestin y Desarrollo, municipalismo
y regionalizacin: un tringulo virtuoso. El caso Crdoba (en 2004 y 2006,
respectivamente) y
una segunda lnea de publicaciones ha servido como sostn de los diplomados, cursos y
seminarios, produciendo dos libros ms: Diseo y gestin de polticas pblicas.
Hacia un modelo relacional y Gestin organizacional de la administracin
pblica (ambos en 2005).
A ellos se ha sumado recientemente la quinta publicacin de la coleccin: Contribuciones

a la Gestin Pblica, el primero de dos tomos que resumen sendas investigaciones
bibliogrficas de profesores del Diplomado en Gestin Pblica.
Como sexta publicacin de la coleccin PROFIM de la EDUCC, presentamos este primer libro
en el que intervienen las diversas contrapartes de la Fundacin Konrad Adenauer en materia
12
de municipalismo y regionalizacin, lnea que esperamos continuar con otras publicaciones

de las mismas caractersticas los prximos aos.
El PROFIM ha asumido con responsabilidad y entusiasmo la coordinacin de este primer libro
de la Red KAS, considerndolo un verdadero ejemplo de trabajo en equipo y una concrecin
de sus objetivos fundacionales.
Antes de seguir con la introduccin a los diversos escritos que integran este libro, deseamos
reconocer a Hans Blomeier, autor intelectual e impulsor original de la Red KAS, y a Christoph
Kornelli, actual representante de la Fundacin Konrad Adenauer en la Argentina, quien ha
sabido retomar y reforzar su sentido y alcance.
Asimismo, queremos agradecer muy especialmente a Guillermo Martnez Ferrer, Director
General del ICDA, Oscar Ensinck y Daniel Cardozo, Presidente y Secretario General de la
Asociacin Civil de Estudios Populares (ACEP) respectivamente, Luis Bhm, Vicepresidente
de la Fundacin Libertador, Enrique Sosa, representante del Instituto Internacional de
Estudios y Capacitacin Social del Sur (INCASUR), Eduardo Arraiza, representante de la
Universidad Catlica Argentina (UCA) y del Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas
(CIMA), y, tambin, a Guadalupe Barrera y Mnica Bing, de la Fundacin Konrad
Adenauer, quienes han colaborado personalmente para que este proyecto se hiciera realidad
y a la Lic. Iriana Ferreyra, integrante del Subprograma de Publicaciones de PROFIM, cuya
tarea contribuy positivamente al cuidado de esta edicin.
Seguidamente haremos una breve referencia a cada uno de los trabajos que integran este
libro. Sin la pretensin de agotar la amplitud de sus contenidos, solamente mencionaremos
las temticas y los conceptos ms destacados.
En la primera parte de Bases para una poltica comunal prctica, Harst Kanitz (KAS)
sostiene que el municipio posee estructuralmente el mismo valor que los dems niveles
estatales de gobierno y es el primer nivel de la estructura democrtica del estado. Sin
embargo, quienes resaltan la complejidad de la gestin poltica local suelen negar la
naturaleza poltica y democrtica del municipio; instalar la complejidad como inamovible
permite a los tecncratas adquirir un amplio margen de accin independiente del control
ciudadano. En este trabajo, las concepciones que identifican poltica local con administracin
pblica y con gestin de asuntos en un marco de accin restringido (a lo local) son
cuestionadas por su apoliticismo. En la segunda parte se afirma que la participacin pblica
en la disputa en torno a la mejor solucin disputa basada en valores fortalece la
13
democracia. Tras la descripcin de la poltica municipal alemana se resalta la importancia de

la afiliacin a un partido poltico como la forma ms directa y amplia, de participacin
aunque sujeta a elevadas exigencias en trminos de civismo ciudadano. Sin perder de vista
las dimensiones estratgica y procesal de la poltica se enfatizan los aspectos normativos
reivindicando los valores republicanos y la capacidad de todos los ciudadanos para construir
la poltica local.
Eduardo Arraiza (UCA CIMA) en su trabajo Alineando la estructura con la
estrategia local: El caso Trevelin describe la experiencia de investigacin y

asesoramiento que CIMA y KAS desarrollaron en Trevelin, Chubut, con el propsito de
estudiar la estructura orgnica del municipio, proponer ciertas modificaciones, y evaluar la
implementacin de las propuestas con el objetivo ltimo de adecuar la institucin a la
dinmica socio-poltica particular de esa localidad. La descripcin completa y detallada de la
experiencia el marco terico y jurdico de la intervencin, la metodologa, los problemas
identificados, las estrategias de resolucin, balances y conclusiones cobra relevancia en
esta publicacin, considerando, como sostiene el autor, que los estudios de administracin
pblica no han atendido suficientemente la cuestin del diseo y evaluacin de las
estructuras administrativas, particularmente en el nivel municipal; nivel ms dbil en su
capacidad organizativa y ms vulnerable a las disfuncionalidades estructurales. Aunque en
todo momento se enfatiza la especificidad del caso Trevelin, los aportes que aqu se vierten,
sin duda, sern significativos para abordar particularidades de otros gobiernos locales.
El artculo Hacia un modelo de regionalizacin para el desarrollo orientado por el
principio de subsidiariedad de Eduardo Beltrn (PROFIM-ICDA) analiza las

posibilidades de aplicacin del principio de subsidiariedad en la asignacin de roles y
competencias gubernamentales considerando la nueva distribucin del poder poltico
dispuesta por la ley de regionalizacin de la provincia de Crdoba. Segn el autor, el
desarrollo humano constituye un fin en s mismo y la razn de toda accin gubernamental.
En ese sentido, el principio de subsidiariedad puede orientar el discernimiento de la instancia
decisoria que debe intervenir para la resolucin de cada problema, particularmente si se
considera el escenario dispuesto por la reciente ley de regionalizacin en el cual el reparto y
la regulacin del ejercicio de competencias entre una instancia superior e instancias de
niveles inmediatamente inferiores constituyen un problema central de gestin poltica y
donde el respeto a la persona humana reclama un tipo de organizacin y gestin acorde y
14
coherente a su dignidad eminente. El autor aborda con gran profundidad la teora de la

subsidiariedad, sus orgenes histricos y los supuestos antropolgicos y polticos en los que
se asienta; explica, asimismo, su dinmica operativa revisando los diversos desafos que
impone la ley 9206.
En La construccin sociopoltica de las regiones, Pamela Cceres (PROFIM-ICDA)
sostiene que la regionalizacin de la provincia de Crdoba importa una verdadera reforma
del estado cordobs. La ley 9206 (diciembre de 2004) preve la constitucin de Comunidades
Regionales para el gobierno regional. Se trata de nuevas instancias asociativas
(intermunicipales) de gobierno. La redistribucin del poder poltico entre los niveles
gubernamentales local, regional y provincial configura nuevas agendas regionales de
problemas cuya definicin y resolucin constituye y moviliza estrategias de diferentes fuerzas
polticas y sociales regionales, territorialmente localizadas (dimensin subjetiva o relacional,
micro, de la regionalizacin). Pero la viabilidad de los proyectos polticos de la sociedad,
requiere capacidad del estado para generar verdaderas condiciones de gobernabilidad
democrtica (dimensin estructural o marco de la regionalizacin). Se aborda la
regionalizacin como proceso de construccin social y poltica que depende de la interaccin
(dialctica) entre aquellas fuerzas sociales y las estructuras estatales. El rol del estado se
relaciona con la generacin y facilitacin de la dinmica entre estrategias sociales y polticas
mltiples, opuestas y contradictorias, de cuya coordinacin depende la sustentabilidad de
proyectos polticos ampliamente consensuados. En esa lnea la dimensin deliberativa de la
poltica adquiere una particular relevancia. Las categoras de lo relacional-intersubjetivo y lo
estructural del proceso poltico en marcha, se aplican, en la segunda parte del trabajo, al
anlisis en concreto de la dinmica de la poltica provincial, destacando los avances, pero
tambin las dificultades, incertidumbres y desafos pendientes.
Diego Giuliano (ACEP) en De Mancomunidades, agrupaciones y consorcios, sugiere
abordar la temtica de la organizacin regional desde una perspectiva jurdica.
Concretamente lo hace a travs de la exposicin de los moldes jurdicos susceptibles de
enmarcar el desarrollo de instituciones en el plano local-regional. El recorrido comprende la
delimitacin del problema para el caso argentino; la mencin de los elementos componentes
de las respuestas por venir; la normativa espaola relativa a la organizacin local-regional,
que sirve de eje para el estudio de dichos marcos jurdicos; los modelos ya concretados o
por concretarse en Argentina para la organizacin intraprovincial Crdoba y Mendoza por
15
una lado y Santa Fe por otro, respectivamente. El enfoque implica la comprensin de los
procesos de regionalizacin como aliados en el desarrollo del federalismo argentino y como
respuesta a las falencias en que el mismo ha incurrido. La autonoma municipal se reconoce
central en estos procesos, desarrollos y respuestas.
A partir de la constatacin de la profundizacin de las brechas de desarrollo entre las
distintas comunidades del interior de la provincia de Mendoza durante el periodo intercensal
1991-2001, la Fundacin Libertador y otras instituciones cooperantes, desarrollaron una
investigacin cuyos resultados constituyen el objeto del trabajo Desarrollo local,
desigualdades territoriales y criterios de convergencia, que aqu se presenta. Se trata

de un sistema para el diagnstico permanente del desarrollo basado en la medicin de
variables sociales, econmicas, institucionales, culturales y ambientales que permite apreciar
el nivel de las brechas existentes entre departamentos o municipios en el interior de una
provincia. El propsito es construir una herramienta de gestin til para orientar recursos
pblicos en un sentido ms equitativo, redisear o adaptar programas y polticas y evaluar
su impacto en las condiciones sociales. La precisin conceptual y metodolgica que
caracteriza el trabajo de Luis Bhm, Daniel Rada, Pablo Mrquez, Silvina Cailly y
Juan Pablo Tari posibilita la comprensin acabada de su experiencia y genera posibilidades
concretas de aplicacin de la herramienta en otras regiones del pas.
Finalmente, INCASUR, a travs de Desarrollo local y regional sustentable, propone un
programa de educacin ambiental para dirigentes sociales y sindicales. El punto de partida
de los autores Enrique Sosa, Mara Beln Aenlle y Mara Augusta Steinberg es la
concientizacin acerca de la gravedad en que el medio ambiente se encuentra en nuestra
poca y continente. La temtica as como la solucin propuesta se sitan en el enfoque del
desarrollo humano sustentable y en la ecologa humana y social como respuesta tica al
conflicto. El rol llevado a cabo por el estado frente al problema medioambiental es
cuestionado, cobrando relevancia la instancia local y regional como espacio propicio para el
despliegue de las respuestas y soluciones requeridas. Se enfatiza la necesidad de educar en
la responsabilidad ecolgica, en proteccin de la vida en s misma proponiendo para ello un
programa de educacin ambiental a materializarse desde la sociedad civil; el programa se
orienta a dirigentes sociales y sindicales a fin de fomentar la responsabilidad y participacin
de las organizaciones sociales y sindicales en la resolucin de la cuestin medioambiental.
16
DR. EMILIO GRAGLIA

LIC. DANIELA KUNZ
Coordinador de PROFIM
Integrante del Subprograma de Publicaciones de PROFIM
17
Bases para una poltica comunal prctica

Ciudadanos y Comuna
HORST KANITZ
FUNDACIN KONRAD ADENAUER
Este artculo fue publicado en por la Konrad-Adenauer-Stiftung e.V., Sankt Augustin en el ao 1994
Los editores fueron Gnter Dill y Horst Kanitz. Se trata del primer fascculo de una serie de cinco
titulada Grundlagen praktischer Kommunalpolitik (Bases para una poltica comunal prctica) que
introduce los aspectos ms importantes de la gestin municipal.
Horst Kanitz, el autor, es socilogo y fue colaborador cientfico de la Fundacin Konrad Adenauer
hasta el ao 2000 en el Departamento de Ciencias Comunales del Area de Investigacin y
Asesoramiento. En la actualidad se encuentra retirado.
18
I.
Introduccin
El municipio constituye la base de la organizacin del estado, lo que convierte a la gestin

municipal en una parte esencial de nuestra democracia. La administracin de la cosa pblica
en el nivel ms cercano al ciudadano es una caracterstica de nuestro estado democrtico y
complementa, junto con el federalismo, la divisin vertical de poderes. La tendencia de
muchos estados a organizar en forma centralizada toda la administracin acta en contra de
la gestin municipal. El municipio conforma el primer nivel de la estructura democrtica del
estado, y posee estructuralmente el mismo valor que los dems niveles de la organizacin
estatal. La organizacin de las estructuras democrticas, propias del estado de derecho,
creadas en los estados federados orientales, puso una vez ms de manifiesto la importancia
que le cabe a un sistema municipal eficiente y de adecuado funcionamiento.
Sin embargo, para los mandatarios comunales, resulta cada vez ms difcil cumplir con las
tareas que las leyes orgnicas municipales le han asignado a los rganos de representacin
locales. Segn la ley vigente, son rganos de representacin y de administracin de los
municipios, a la vez. En la prctica, el ejercicio de esta doble funcin muchas veces excede la
capacidad de los mandatarios que no se sienten en condiciones de abarcar la avalancha de
informaciones ni de procesarla y conocer las normas jurdicas ms importantes y apreciarlas
en todo su alcance. Esta circunstancia limita innecesariamente la libertad de accin de la
poltica comunal y posibilita a los tecncratas aducir supuestas circunstancias inamovibles
como forma de imponer su propio criterio.
Para contrarrestar esta tendencia es importante que vecinos interesados y comprometidos
con el municipio acten como ciudadanos y mandatarios informados y criteriosos.
En particular el presente trabajo informa sobre los elementos del orden comunal, describe la
gestin municipal en su calidad de administracin pblica ms prxima a los ciudadanos y
muestra que la participacin cvica puede ser ms que votar. Se analizan exhaustivamente
las funciones del nivel comunal, su asignacin institucional as como los derechos y los
deberes de los mandatarios comunales. Adems de la importancia de los partidos a nivel
comunal, se analizan cuestiones importantes referidas a las elecciones municipales.
II.
Poltica en la comuna
19
A.
Por qu poltica a nivel comunal?
Muchos ciudadanos consideran que la poltica es algo difuso, en parte incomprensible

(aunque al hacer estas observaciones, frecuentemente se refieren a la llamada poltica
partidaria). En cualquier caso se tratara de algo que acontece en capitales ms o menos
lejanas y por ello es poco interesante. En parte, esto se debe a que el vecino no se siente
afectado por la poltica nacional. Solo comienza a interesarse cuando se habla de aumento
de impuestos, tasas, gravmenes, etc., porque afecta al bolsillo propio o porque limita o
elimina derechos, prerrogativas o servicios. En el municipio, sin embargo, all donde a juicio
de los vecinos lo que importa son los problemas reales, muchos consideran que la poltica
nada tiene que hacer. Lo nico cierto de este pensamiento es que no todo lo que acontece
es poltico, pero casi todo puede cobrar relevancia poltica si simultneamente:
-
se ven afectadas las instituciones de la sociedad como gobiernos, parlamentos,

tribunales, oficinas pblicas, escuelas, partidos, asociaciones intermedias, etc. y por ende
tambin el orden jurdico constituido, incluyendo los principios democrticos (dimensin
institucional de lo poltico);
se tocan intereses (individuales, materiales, ideales) de la sociedad y en consecuencia

el proyecto poltico y su cumplimiento, o
se pone en entredicho la conciliacin de intereses mediante conflictos o consenso y

por ende todas las formas del poder y su capacidad de hacer cumplir sus objetivos
(dimensin procesal de lo poltico).
Lo expuesto pone de manifiesto que no existe un concepto esencial, generalmente vlido de

lo "poltico", y que no puede haberlo porque la poltica es siempre multidimensional. Todos
los acontecimientos sociales que pueden ser relacionados con la dimensin institucional,
normativa o procesal de lo poltico son de naturaleza poltica. Por ende, la poltica no est
sujeta a un cierto espacio, aun cuando preferentemente se visualiza en parlamentos y
capitales, ni tampoco excluye ciertos mbitos pblicos. Se hace evidente as que la comuna
no es un espacio en el que la poltica est ausente, ni puede serlo. Igual que en otros
espacios, se trata siempre de elegir entre varias posibilidades para disear las condiciones de
vida locales de manera algo ms humana y ms justa socialmente, y al mismo tiempo
mantener el medio ambiente intacto como base de nuestra existencia. Esta eleccin y
ponderacin entre diferentes alternativas excluyentes caracteriza a la poltica.
20
Las alternativas se desarrollan y evalan segn ciertos valores que sirven de base para el
accionar general de los partidos y con los que se sienten comprometidos. Estos valores se
deducen de una determinada imagen del hombre. Segn esta imagen, los valores se sitan
ms sobre una escala jerrquica o compiten entre s. Los valores (libertad, igualdad,
solidaridad),
los
objetivos
deducidos
partir
de
estos
valores
(por
ejemplo
autodeterminacin, desenvolvimiento de la persona, dignidad humana, paz, bien comn) y

los principios consiguientes (por ejemplo subsidiariedad, tolerancia, democracia, economa
de mercado social y ecolgica, propiedad privada, estado de derecho), caracterizan el patrn
de la gestin poltica de un partido.
Sin valores la poltica carecera de los lineamientos directrices que:
-
son necesarios para detectar y clasificar el problema,
resultan tiles en la bsqueda y eleccin de soluciones a problemas y sus posibles

alternativas y,
permiten comprender las prioridades fijadas y fundamentan las decisiones que de este
modo se vuelven comprensibles para el ciudadano.
Sin estos valores, la poltica, incluso en el nivel comunal, quedara reducida a un

pragmatismo carente de principios.
Las diferencias entre la democracia comunal y el parlamentarismo a nivel provincial o
nacional se manifiestan solamente en el catlogo de tareas a cumplir, en el margen de
accin en el cumplimiento de estas tareas y consecuentemente en la necesidad de observar
leyes de mayor jerarqua.
Las constituciones municipales respetan los principios bsicos de las constituciones
parlamentarias. Su carcter singular se desprende de una mayor interdependencia entre el
poder legislativo y el ejecutivo, adems de que el Concejo Deliberante y la Administracin
deben contribuir juntos al cumplimiento de las tareas encomendadas.
B.
Qu caracteriza a la poltica comunal?
Todos creemos saber qu es o qu debera ser la poltica comunal. Estn quienes interpretan
a la poltica local como la gestin poltica dentro del municipio. En tal caso, y al enfatizar un
marco de accin poltico restringido a cierto espacio, fcilmente se ignoran las
21
interdependencias y dependencias que existen entre la poltica comunal, por un lado, y la

poltica estadual o provincial y nacional, por el otro.
Otra interpretacin del trmino poltica comunal es la que lo utiliza como sinnimo de
administracin municipal. En este caso lo que se destaca es el aspecto administrativo, para
destacar su supuesto carcter apoltico. Se afirma que el municipio es un espacio ajeno a la
poltica en el que la vida se rige exclusivamente por las necesidades objetivas. Siendo as,
tambin sera factible encontrar para cada problema local la mejor solucin posible. Esta
afirmacin, que an hoy est difundida, no slo es errnea (como qued expuesto en el
prrafo anterior) sino que es perjudicial para nuestra democracia. Es perjudicial porque en
tal caso los decisores del nivel municipal no necesitaran dar a conocer los parmetros y
objetivos en funcin de los cuales deciden y que, sin lugar a dudas, existen. En tal caso se
omitira tanto una discusin pblica sobre estos parmetros y tampoco sera necesario
generar un consenso social. Dicho en otras palabras: se gestara un clima no democrtico
cuyas consecuencias ineludibles seran la corrupcin y el nepotismo.
La visin apoltica de la gestin municipal responde tanto a races histricas como
psicosociales. Las races histricas radican en la gnesis de la gestin municipal que en
nuestros tiempos se apoyan en la Constitucin, las leyes orgnicas municipales y la
legislacin. Las races psicosociales son producto de la escasa distancia social que se hace
manifiesta sobre todo en los municipios ms pequeos. Conduce, por un lado, a tratar de
evitar los conflictos, y por el otro, genera un sentimiento de comunidad del que surge una
necesidad de armona de los vecinos que se ve perturbada por opiniones divergentes o
incluso conductas opositoras y que por eso reciben un juicio y un tratamiento negativo.
Existen circunstancias que dificultan la comprensin del carcter poltico de la gestin
comunal. En ese sentido cabe destacar el doble rol del Concejo Deliberante. El Concejo y la
administracin constituyen un equipo complementario diseado para dirigir los destinos del
municipio sobre la base de la cooperacin y la confianza recprocas. Por eso, las funciones
del representante comunal no se limitan al rol de legislador, como es habitual en los
parlamentos, sino que estn fuertemente insertas en el cumplimiento concreto de las tareas.
A ello se agrega que sobre todo en las comunas ms chicas, los concejales tienden a tomar
las decisiones de manera consensuada.
Por otra parte, apreciamos el carcter poltico de la gestin municipal con mayor claridad
cuando nos concentramos en sus diversos campos de accin (servicios pblicos, sistemas
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sociales y de salud, infraestructura, promocin industrial, escuela, cultura, educacin,

deporte, recreacin).
Otro aspecto relevante es el proceso de toma de decisiones caracterizado por un espritu
eminentemente prctico que toma en consideracin las alternativas programticas de los
partidos pero que tambin respeta los intereses del municipio. La mayora de las decisiones
que se toman en el municipio estn referidas a proyectos o temas puntuales sobre los que
ya se ha tomado algn tipo de decisin a nivel nacional o provincial.
Nuevamente la poltica se hace notar cuando la comuna, obligada por el recorte de subsidios
del estado federado o provincial, debe decidir en qu orden de prelaciones debe cumplir con
qu funciones y cules sern los servicios de los que debe prescindir por el momento o bien
la solucin de qu problemas deber postergar.
Decidir si el municipio va a subsidiar el trabajo que los clubes deportivos realizan en
beneficio de nios y jvenes, si se van a disear zonas vedadas al trnsito vehicular en
zonas residenciales, si las empresas de transporte pblico ofrecern un atractivo abono
ecolgico o un descuento para llegar al trabajo o si se celebrar una cooperacin con un
municipio de Europa del este, no es una decisin tcnica sino una decisin poltica que debe
tomarse en funcin de ciertas prioridades.
El elemento poltico del trabajo de los municipios y distritos tambin se refleja en el hecho de
que en el cumplimiento de las tareas pblicas muchas veces tienen su propio margen de
accin 1. En muchos casos, este margen de accin define la forma en la que los vecinos
perciben la gestin municipal.
El carcter poltico de la gestin municipal se vuelve contundente cuando analizamos la
estrecha vinculacin poltica y administrativa que existe entre el estado nacional, las
provincias o estados federados y los municipios y que en muchos casos determina una
dependencia recproca en el ejercicio de las funciones (interdependencia poltica vertical).
Esto ha llevado a que en muchos casos quedara desdibujado el lmite entre las funciones
locales y por ende comunales y aquellas otras de carcter regional o nacional. Las mltiples
interdependencias que existen en la planificacin y el financiamiento de las tareas hacen
imposible trazar lmites precisos. Los siguientes ejemplos de diferentes reas ilustran lo
dicho:
Vase el Apartado IV. B Qu funciones pblicas cumple el municipio?
23
El estado nacional anunci que a partir de 1996 todo nio en edad de asistir a un jardn
de infantes tendr derecho a una vacante. Los estados federados debern ejecutar la
norma, en tanto que las comunas se hacen cargo de la implementacin sin que hasta el
momento estn fijadas normas sobre el financiamiento de la medida.
La Instruccin Tcnica Residuos Domiciliarios dictada por el estado nacional y vigente

desde 1993 le otorga a las instancias departamentales (en el caso del estado de Renania
del Norte-Westfalia por ejemplo, el prefecto) o al estado federado, los medios necesarios
para prohibirle al distrito o a la comuna que contine utilizando rellenos sanitarios y para
instruirlos para proceder a la incineracin de los residuos.
Los municipios estn sujetos a una normativa menos rgida a la hora de disear su
poltica ambiental cuando el estado nacional o federado subsidia ciertos proyectos.
Un supuesto poco comn de interdependencia entre el estado nacional y las comunas se

produjo en el caso del proyecto Obra Comunitaria Reconstruccin del Este. Para
contrarrestar la vertiginosa desaparicin de puestos de trabajo no competitivos en los
estados federados de Alemania del este, el estado nacional invirti sumas siderales con
participacin de los estados federados para estimular transitoriamente la demanda pblica.
No obstante, casi la totalidad de las diversas medidas dependa de la capacidad de gestin
comunal,
porque
requeran
previamente
disposiciones
de
planificacin,
catastros
adecuadamente habilitados o la solucin de cuestiones patrimoniales pendientes, entre otras

cosas.
A partir de esta interdependencia poltica resultan a menudo mrgenes de accin estrechos
que apresuradamente son utilizados por polticos y administraciones ms interesados en su
propia comodidad y sin creatividad, para ser descritos como condicionantes de su inaccin.
No obstante, cuando con ayuda de expertos se hace un anlisis ms a fondo, a menudo se
abren nuevas posibilidades de accin. Es la eleccin entre alternativas excluyentes lo que
hace que la gestin municipal sea ms que una gestin meramente administrativa o la
ejecucin de medidas obligadas o la implementacin de decisiones que ya se tomaron en
otro nivel estatal o econmico.
Luego de todos los argumentos en favor y en contra de la gestin municipal, cabe
preguntarse
cul es su sentido hoy, cuando nos encontramos encaminados hacia una
unidad europea.
24
C.
Importancia de la gestin municipal
Existen principalmente cuatro argumentos que sostienen el mbito de gestin municipal.

En primer lugar, la gestin municipal hace posible la existencia de centros de decisin
poltica cercanos a los ciudadanos que complementan la administracin provincial y nacional.
Tales centros de decisin, no slo son parte del fundamento de nuestro sistema democrtico
sino tambin los semilleros para la gestacin del sentimiento de patria, adems de ser la
base de la voluntad poltica popular que se forma desde abajo hacia arriba.
El segundo argumento indica que la gestin municipal es el mbito que ofrece la posibilidad
de autorrealizacin de la persona como ente poltico. Por eso constituye tambin la base de
accin prioritaria de los partidos polticos.
En tercer lugar es posible afirmar que, al ser un mbito de gestin descentralizada, la
gestin municipal ayuda al Estado en el cumplimiento de sus funciones y simultneamente
posibilita una mejor calidad de las tareas a nivel local. Al mismo tiempo, el ejercicio de la
responsabilidad despierta la iniciativa cvica y conduce a una comunidad poltica activa que
promueve la eficiencia y la democracia.
Finalmente, la gestin municipal tambin es irrenunciable como pilar institucional para
proteger la esfera de libertad de los ciudadanos. La autonoma y la independencia de los
servicios comunales resguardan a los vecinos de la mala administracin y las chicanas del
estado. Para comprender lo que esto significa, basta con echar una mirada a los pases de
Europa del este en los que no existi una gestin comunal eficiente hasta el colapso de la
ideologa comunista y que a partir de esta experiencia dolorosa tomaron a nuestro sistema
como modelo para organizar sus propias estructuras democrticas.
Estos argumentos no solo indican la necesidad de preservar la gestin municipal sino que
marcan tambin la conveniencia de fomentar su expansin y fortalecimiento. Por otro lado
es necesario que los rganos de representacin municipal vuelvan a concentrarse ms en lo
necesario y factible. Para ello hace falta analizar cada una de las tareas asumidas para
determinar si necesariamente tienen que ser realizadas en la rbita pblica. Nuevas
funciones deben asumirse solo de conformidad con el principio de subsidiariedad 2. Cabe
despertar el sentimiento cvico adormilado, sobre todo en muchas ciudades donde los
vecinos se recuestan cmodamente en los servicios que presta la comuna. Es menester
25
hacer comprender a los vecinos que deben asumir ellos mismos esas tareas. En vista de la
escasez de fondos, que se ha instalado en las arcas municipales para quedarse, y el elevado
nivel de tributacin alcanzado, los municipios slo pueden hacerse cargo de aquellas tareas
para las cuales el ciudadano demuestra ser muy dbil.
Adems de reducir el catlogo de funciones de los municipios, que en los ltimos aos se
han presentando cada vez ms como prestadores de servicios (lo que tuvo como
consecuencia que los vecinos actuaran ms como consumidores que como vecinos) debern
achicarse tambin muchas administraciones artificialmente infladas. Complementariamente
debern modernizarse sus estructuras de conduccin y organizacin (por ejemplo en forma
de cumplimiento integral de las funciones) y hacer ms eficiente su forma de trabajo. Ello
requiere, por un lado, abandonar el rgido sistema de servicios y escalafn pblico, para
practicar tambin en la administracin municipal, tcnicas empresariales de probada eficacia.
Por otra parte cabe reemplazar la actual divisin en presupuesto administrativo y
presupuesto patrimonial por un presupuesto global. Eso no solo facilita la administracin de
los recursos sino que traslada la responsabilidad por el destino de los recursos a cada una de
las dependencias receptoras. Para ello se requiere introducir modificaciones en la legislacin
pertinente e incorporar clusulas de experimentacin en la ley orgnica municipal. Bien
avanzadas en este camino estn las ciudades de Offenbach, Duisburg, Colonia, Leverkusen y
el distrito rural de Borken, entre otras comunas.
D.
Gestin municipal: proximidad con el vecino en la administracin pblica
Gestin municipal significa el derecho de las comunas a administrar todos los asuntos que
incumben a la comunidad local en el marco de las leyes, de acuerdo con su propio criterio,
con fondos propios y con la participacin de una representacin comunal democrticamente
elegida. Esta forma de decisin poltica y de administracin descentralizadas constituye el
nivel de democracia ms prximo al ciudadano. Al respecto, la Constitucin alemana
establece en su art. 28, inc. 2: Deber garantizarse a los municipios el derecho a regular
bajo su propia responsabilidad, dentro del marco de las leyes, todos los asuntos de la
comunidad local. Las asociaciones de municipios tienen igualmente, dentro del marco de sus
competencias legales y de acuerdo con las leyes, el derecho de autonoma administrativa.
2
26
Al ser la nica jurisdiccin competente para los asuntos locales, la gestin comunal se ve
protegida y limitada al mismo tiempo. Por un lado, el municipio no puede asumir tareas
regionales invocando el derecho a gestin municipal. El Tribunal Federal en lo Contencioso
Administrativo declar ilegal una consulta plebiscitaria a nivel municipal sobre el
almacenamiento de armas nucleares. Por otro lado, la nacin y la provincia no pueden
negarle el derecho de gestin ni invadir el rea central de las tareas autogestionadas (de las
que forman parte las tareas autogestionadas voluntariamente 3) y socavar as la gestin
comunal.
Esta garanta de la gestin est consagrada en las constituciones regionales y en las
respectivas leyes orgnicas municipales. La gestin municipal es una de las bases de la
organizacin del estado y por ende un elemento esencial de nuestra democracia; estructura
nuestra organizacin democrtica y, junto con el principio federal, complementa la divisin
vertical de poderes. Es el nivel ms prximo al ciudadano y por ende posee la misma
importancia que los restantes niveles de la organizacin del estado. Tambin frena la
tendencia de los estados modernos a organizar toda la administracin en forma centralizada,
por lo que contribuye a evitar el surgimiento de burocracias hidroceflicas.
La experiencia demuestra que la centralizacin del poder de decisin agranda las autoridades
centrales de modo tal que difcilmente se las puede abarcar y mucho menos coordinar. El
cmulo de diferentes condiciones, necesidades y deseos agobia a una administracin central
con conflictos polticos, de tal modo que las decisiones a tomarse se dilatan en forma
innecesaria o incluso se omiten por completo.
Por otra parte, las decisiones centrales rigen por igual en todas partes y para todos. Sin
embargo, una regulacin detallada no puede ser adecuada a todas las regiones o a todos los
lugares por igual, unas pocas regulaciones podran aplicarse de igual manera a Hamburgo y
a las landas de Luneburgo, a Dresde y a la regin del Erzgebirge.
A ello se agrega que las normas centrales desarrollan una dinmica propia, tienden a
elaborar normas cada vez ms exactas y detalladas, buscando cubrir todos los casos
imaginables. Dada la multiplicidad y el cambio en las circunstancias de la vida eso es
inalcanzable. De tal manera que el intento por llegar a una situacin de justicia a travs de
normas centrales solo conduce a
un exceso de burocracia y genera siempre nuevas
injusticias. Estas deben ser eliminadas luego con nuevos cambios en la legislacin, normas
3
27
reglamentarias, decretos, disposiciones y directivas. Se genera as rpidamente una maraa

difcil de abarcar, incluso por los expertos del tema. A pesar de espordicos esfuerzos por
desburocratizar y desregular, en Renania del Norte-Westfalia, por ejemplo, aun existen ms
de doscientas leyes, reglamentos, directivas y decretos provinciales y nacionales que traban
la obtencin de un permiso de construccin.
Esto ha determinado que en la prctica muchas normas no se cumplan porque el funcionario
a cargo del trmite, o bien no las conoce o simplemente las ignora para simplificar el trmite
o para llegar a un resultado aceptable. Cuando actualmente se reclama tomar decisiones de
manera rpida y no burocrtica lo que se quiere decir en general es de manera rpida y sin
consideracin de las disposiciones legales.
Un exceso de normas dificulta la funcin de contralor del estado y pone en peligro la tarea
de preservar los derechos fundamentales, adems de recortar de manera innecesaria la
libertad de los ciudadanos. Al mismo tiempo se agrandan las administraciones con el
consiguiente incremento de los costos y tambin el sector privado se ve obstaculizado en sus
actividades, que adems se encarecen.
La gestin municipal, por el contrario, es creativa y capaz de adaptarse a las circunstancias.
Puede incurrir en errores pero stos tienen un impacto local y, en general, pueden ser
corregidos rpidamente. Muchas instancias que actan a nivel local en forma paralela y bajo
su propia responsabilidad, producen tambin mltiples ideas y, soluciones exitosas
multiplican el provecho a travs de su ejemplo para otros.
La gran cantidad de centros de decisin y ejecucin que poseen el derecho a ejercer la
gestin municipal ayuda a garantizar el espacio de libertad del ciudadano. La unidad menor
puede ajustarse mejor a sus deseos y necesidades. Es el lugar donde se puede comprender
que la comunidad somos nosotros mismos, la comunidad de los ciudadanos. Ello promueve
la identificacin del ciudadano con su comuna y contribuye a crear un sentimiento de patria.
Con todo, puede decirse que la gestin municipal:
-
permite la participacin de los ciudadanos en el cumplimiento de tareas locales,
ampla la base para la participacin poltica,
garantiza el pluralismo en los diversos niveles y en las mltiples unidades administrativas

y
posibilita as una solucin acorde con el lugar y la problemtica y por ende orientada al
vecino de tareas administrativas; al mismo tiempo
28
fija, a travs de la divisin vertical de poderes, lmites al poder poltico y permite su

control democrtico.
E.
Cules son las competencias del municipio?
Basndose en la garanta de gestin de la Constitucin, las comunas tienen, en el marco de

las leyes, las siguientes atribuciones (potestades):
a) potestad territorial;
b) potestad funcional;
c) potestad financiera;
d) potestad organizacional;
e) potestad en asuntos de personal;
f) potestad de planificacin y
g) potestad normativa.
La dotacin de los municipios con estos derechos soberanos o potestades tiene como
propsito protegerlos de injerencias sustantivas del estado provincial o nacional en sus
responsabilidades propias. A continuacin se explica el alcance de cada una.
a.
Potestad territorial
Toda comuna, como ente jurisdiccional, ocupa una cierta superficie. Al margen de las
relaciones de propiedad, en Alemania todas las superficies de tierra y agua estn asignadas
a un municipio. Eso hace que desde el punto de vista jurdico, el municipio es una persona
jurdica capacitada para actuar en su territorio y en nombre de su territorio, es decir, puede
demandar y ser demandada (potestad territorial).
Los lmites del territorio municipal revisten inters por dos razones. Por un lado, el poder
soberano delegado por el estado en los municipios se extiende a todo el territorio municipal.
La potestad municipal tambin se extiende a las personas que permanecen en ese territorio,
son propietarios de bienes races o desarrollan una actividad con fines de lucro, aun cuando
no han fijado su domicilio en la comuna.
En segundo lugar, el estado federado o provincial solo puede modificar el territorio municipal
en las condiciones estipuladas por ley. Esta normativa busca proteger tanto los intereses de
la comuna afectada, como la voluntad de sus vecinos.
29
Sin embargo, la garanta constitucional de la que goza el municipio no permite concluir que
todo municipio tiene protegida para siempre su existencia concreta. La norma constitucional
permite introducir cambios en los lmites o proceder a la integracin forzosa en otro
municipio si estas medidas se toman sobre la base de una ley. Las siguientes cifras muestran
hasta qu punto Alemania Occidental hizo en su momento uso de esta posibilidad en el
marco de la reforma territorial destinada a fortalecer la capacidad administrativa de las
comunas: Mientras que en 1970 existan en Alemania Occidental ms de 24.000 municipios y
425 distritos rurales; para 1982 quedaban apenas dos tercios, a saber 8505 municipios (de
los cuales 8414 pertenecan a un distrito y 91 eran ciudades) y 236 distritos rurales (al
1/1/1982).
Municipios
Distritos Rurales
1970
24000
8505
1982
8505
236
La reforma territorial de los distritos en los estados alemanes orientales ha llevado a

relaciones comparables: la cantidad de distritos rurales pas de 189 a 87, de los cuales hasta
el momento solo uno retuvo sus antiguos lmites. An falta avanzar en una reforma territorial
de los municipios, igualmente necesaria.
b.
Potestad funcional
La potestad funcional es un aspecto central de la gestin municipal y constituye el derecho

de las comunas a solucionar por s mismas todos los asuntos de incumbencia local.
El principio constitucional de la distribucin de las funciones pblicas rige en favor de los
municipios segn el fallo de la Corte Constitucional Federal de 1988. Segn este fallo del
supremo tribunal, el legislador solo puede sustraer una tarea con neto carcter local a los
municipios, al margen de su capacidad administrativa, si existe un inters comn. Este
principio beneficia expresamente a las comunas ubicadas dentro de un distrito, en su
relacin con ste.
Ahora bien, cules son, entonces, los asuntos locales? Expresado en trminos generales se
trata de tareas que nacen de la convivencia y las actividades econmicas de un grupo
importante de personas que conviven en un espacio limitado y que pueden ser
30
administradas por la propia gestin de la comunidad: suministro de agua, electricidad y gas;

construccin vial y sistema de transporte urbano; jardines de infantes y escuelas; hogares de
menores, adolescentes y ancianos; hospitales; parques e instalaciones deportivas; museos,
bibliotecas, y teatros; barrido y limpieza; recoleccin de residuos y eliminacin de aguas
servidas y efluentes.
En la medida en que la comuna desarrolle actividades econmicas, solo lo podr hacer si as
lo requiere el inters pblico y si su situacin financiera lo permite. En muchos estados
federados alemanes, el municipio solo puede convertirse en empresario cuando la finalidad
respectiva no puede ser cumplida de manera ms econmica o mejor por empresarios
privados. No obstante, las posibilidades de privatizacin se ven acotadas por el hecho de que
algunas actividades econmicas en el municipio han sido declaradas por el legislador como
no lucrativas y por ende han quedado marginadas de las reglas del mercado.
Las prestaciones comunitarias en el rea de servicios esenciales deben suministrarse de
manera econmicamente racional pero sin generar lucro. Las tasas que cobran los
municipios por la prestacin de los servicios (por ejemplo recoleccin de residuos, limpieza
vial, suministro energtico, universidades populares, centros deportivos pblicos, museos),
podrn, a lo sumo, cubrir los costos.
c.
Potestad financiera
La potestad financiera otorga a los municipios el derecho a tener un presupuesto propio

(incluyendo la fijacin de ciertos impuestos) y administrar sus activos. Sirven como pauta las
disposiciones en materia de presupuesto (ley orgnica municipal, ordenanza presupuestaria)
del respectivo estado provincial. El principio bsico es el equilibrio del presupuesto en cada
ao fiscal. A tal efecto, las comunas pueden, en determinados casos y con aprobacin de las
autoridades de supervisin del estado, tomar crditos.
Con la sancin del estatuto presupuestario por parte del Concejo Deliberante, el plan
presupuestario adquiere carcter de ley (local). Por eso, la administracin slo puede
superar las partidas fijadas para los diferentes gastos con especial consentimiento del
Concejo.
31
d.
Potestad organizacional
La potestad organizacional comprende en primer lugar el derecho a elegir de manera directa

o indirecta la integracin de los rganos del municipio. Las leyes orgnicas municipales solo
fijan el marco dentro del cual regir el estatuto municipal. Dado que los problemas de
gestin son distintos en una localidad rural que en una gran ciudad, toda comuna debe
completar este marco con arreglo a sus propias necesidades. Esto se traduce en la
ordenanza principal (Hauptsatzung) que por eso se denomina tambin constitucin

municipal. Son o pueden ser elementos de la constitucin municipal los siguientes:
-
delimitacin complementaria de las competencias entre los rganos municipales (por

ejemplo delimitacin de los asuntos ordinarios de la gestin corriente);
nmero de comisiones del Concejo y sus funciones;
modo en el que se dan a publicidad las resoluciones del Concejo;
reintegro por gastos de representacin y reembolso de los gastos de los miembros del
Concejo.
La constitucin municipal solo puede completar los vacos que ha dejado la ley orgnica
municipal, en ningn caso puede violar sus disposiciones. Sin embargo, los mrgenes de
accin para disear una constitucin son cada vez ms estrechos porque las leyes orgnicas
que dictan las provincias tienden a regular tambin cuestiones organizacionales (por ejemplo
obligatoriedad de contar con Consejos Consultivos de extranjeros, delegados para asuntos
de la mujer e igualdad de gnero, etc.).
e.
Potestad personal
Entre los aspectos que hacen a la potestad personal cabe mencionar la contratacin,
ascenso, traslado o despido de funcionarios, empleados y trabajadores municipales. Las
leyes que regulan la actividad de los funcionarios, las disposiciones en materia de ascenso,
los convenios colectivos de trabajo y la ley de representacin del personal limitan
sensiblemente las posibilidades de regular el sistema de personal a nivel municipal, incluida
la cantidad de personal y la calificacin del mismo, el horario de trabajo as como la
remuneracin y las cargas sociales.
32
f.
Potestad de planificacin
Los municipios tienen el derecho de ordenar y organizar su territorio bajo su propia

responsabilidad (poder de planificacin). Pueden fijar, por ejemplo, en los planes de
urbanizacin el tipo y forma de uso edilicio, las superficies destinadas al trnsito, al
abastecimiento y las reas verdes, etc.. El margen de accin de las comunas se ve limitado
por disposiciones legales (por ejemplo, ley federal de la construccin) as como por las
correspondientes ordenanzas, directivas y decretos, adems de la respectiva planificacin
regional.
g.
Potestad normativa
Por potestad normativa se entiende el derecho de los municipios (y sus asociaciones) de

regular sus asuntos por s mismos y de manera jurdicamente vinculante. Tambin la
ordenanza municipal es una ley y dentro de su mbito de vigencia (municipio, asociacin de
municipios) tan vinculante como una ley nacional o provincial. No obstante, las ordenanzas
se ubican por debajo de las leyes nacionales y estaduales porque deben insertarse en el
marco legal que fija el estado y no pueden contradecirlo.
La representacin del municipio (asociacin de municipios) es la nica responsable de las
ordenanzas locales. En particular dicta:
-
ordenanzas fiscales para fijar de manera vinculante las decisiones bsicas sobre ingresos
y egresos de un ao fiscal;
ordenanzas edilicias por ejemplo planes de urbanizacin, prohibicin de cambios para

regular el uso del territorio de la comuna;
ordenanzas sobre tasas para hacer participar al usuario de los costos que ocasionan las
instalaciones comunitarias por ejemplo tasas por el uso de instalaciones comunitarias,
tasa de turismo (Kurtaxe) ;
ordenanzas de explotacin, para desarrollar actividades econmicas de la comuna (por

ejemplo, gestin del agua, transporte, mataderos) sin personera jurdica propia
(empresas comunales); ordenanzas que fijan una determinada conexin o utilizacin
obligatoria para resguardar la salud de los vecinos y preservar el medio ambiente (por
ejemplo en el caso del suministro y eliminacin del agua, calefaccin a distancia,
mataderos).
33
El derecho normativo de los entes de gestin municipal est detalladamente regulado en las
leyes orgnicas municipales y de asociaciones de municipios, accesoriamente tambin en
algunas otras leyes estaduales y nacionales.
Todas estas potestades deben mantenerse dentro del marco de las leyes segn lo establece
la Constitucin. El estado, esto es el estado federado en el que se encuentra el municipio,
debe controlar que toda actividad comunal responde a las disposiciones legales. Esa funcin
se denomina genricamente control ordinario de legalidad 4.
III. La participacin ciudadana en el municipio es ms que emitir un voto

Hasta qu punto el ciudadano puede participar y participa en los asuntos de la democracia
comunal y cules son las posibilidades y formas a su alcance, determinar la legitimidad del
derecho comunal a autogestionarse.
Un mayor compromiso cvico por parte de vecinos y grupos de vecinos (clubes, asociaciones,
uniones, iniciativas vecinales) no solo obliga al Concejo y a la administracin a justificar su
accionar sino que incrementa tambin la presin innovadora y por ende aprovecha las
posibilidades que ofrece la gestin municipal. En ese sentido merece un juicio positivo la
tendencia que se observa en los legisladores comunales de fortalecer los elementos
plebiscitarios en las leyes municipales. Esas iniciativas responden a la voluntad de muchos
ciudadanos de obtener un mayor grado de participacin. Los ejemplos ms recientes en los
estados alemanes occidentales son la eleccin directa de los intendentes o alcaldes y
concejos deliberantes en los estados de Hesse y Renania-Palatinado (en este ltimo caso
tambin la destitucin del mandatario); la acumulacin de votos en un candidato y el corte
de boletas en las elecciones municipales de Renania-Palatinado y el derecho de iniciativa
popular y referndum en Renania-Palatinado y desde 1999 tambin en Renania del NorteWestfalia.
A.
Cmo puede participar el ciudadano de la gestin municipal?
34
El principal derecho de participacin es, sin duda, el derecho consagrado en la Constitucin

de elegir su representacin en el municipio y en el distrito a travs del voto universal (est
habilitado para votar todo ciudadano mayor de edad), directo (los/las candidatos/as son
elegidos/as mediante sufragio directo), libre (la decisin del voto se ejerce sin coaccin),
igual (cada voto cuenta por igual) y secreto (la decisin electoral individual es secreta).
Segn el tipo de estatuto municipal, el derecho al voto adquiere diferentes formas. En
muchos estados provinciales se elige adems al alcalde (primer alcalde) y en parte tambin
al delegado de distrito (Landrat), que son los que al mismo tiempo tienen a su cargo la
administracin del distrito. La Constitucin no enumera otros derechos especficos de
participacin a nivel comunal. Una excepcin, aunque insignificante en la prctica, es el
derecho de las comunas ms pequeas de celebrar asambleas municipales como forma de
ejercer la democracia directa (art. 28, inc. 1 de la Constitucin).
No obstante, el ejercicio de los derechos fundamentales determina derechos de participacin
de tipo general. En primer lugar, la base de toda actividad poltica en la comuna es el
derecho de los ciudadanos a reunirse y asociarse libremente y ejercer as el derecho a la
libre expresin adems de la libertad de prensa, cine y radio (art. 8, 9 y 5 de la
Constitucin). Es en este contexto de las libertades cvicas que la participacin de los
ciudadanos en la formacin de la voluntad popular se vuelve posible y cobra sentido.
No menos importante es la garanta establecida en el art. 19, inc. 4 de la Constitucin, que
puede ser invocado por todo ciudadano afectado por una medida del poder pblico. Por
ejemplo puede recurrir un acto administrativo comunal e iniciar un juicio en lo contencioso
administrativo si el trmite administrativo interno no conduce a un arreglo satisfactorio.
Tambin el derecho de peticionar consagrado en el art. 17 de la Constitucin, puede ofrecer
en ciertos casos una plataforma para un compromiso poltico local. Concede a todos el
derecho de peticionar en forma individual o en grupo, o presentar quejas ante las instancias
competentes o la representacin popular.
Es conveniente que quien no quiera participar solo de manera ocasional o con relacin a
determinados problemas sino intervenir de manera permanente en la poltica, se afilie a un
partido. El art. 21 de la Constitucin seala expresamente que los partidos debern
contribuir a la formacin de la voluntad popular poltica. En el nivel municipal el afiliado a un
partido tiene la posibilidad de influir de manera directa y visible en las decisiones polticas.
35
Adems de las posibilidades de participacin poltica consagradas en la Constitucin, existen

otras formas de participacin que adquieren diferente carcter segn la legislacin de los
diferentes estados federados. Todas las leyes orgnicas municipales contemplan el derecho a
celebrar audiencias de diverso tipo. Todos los estados provinciales alemanes contemplan la
asamblea cvica o vecinal como foro de informacin y debate para los vecinos en asuntos
municipales importantes. Adicionalmente, algunos estados federados (ver grfico) ofrecen la
posibilidad de celebrar las llamadas sesiones informativas de los vecinos destinadas a
plantear preguntas durante sesiones pblicas de la representacin municipal. En general no
solo se admiten preguntas referidas a asuntos municipales, tambin se pueden someter
propuestas y sugerencias al respecto, adems de escucharse a expertos y vecinos que se
ven afectados por las cuestiones a ser debatidas. El derecho a celebrar audiencias ms
conocido est regulado en el art. 3 del Cdigo Edilicio. Obliga a los municipios a informar a
sus vecinos con suficiente antelacin qu objetivos y fines persigue el plan edilicio maestro.
La mayora de los estados federados preven la posibilidad de una iniciativa popular (solicitud
de convocatoria a referndum) y un referndum (decisin sobre un asunto importante de la
comuna a travs de los vecinos en votacin secreta), como forma de participar de las
decisiones tcnicas del municipio. En todos los estados orientales (excepto Turingia) esta
posibilidad de participacin directa de los vecinos se extiende tambin al nivel del distrito. En
general, para que una iniciativa popular prospere, adems de su fundamentacin, se
requiere la
presentacin de una propuesta viable segn las normas legales para el
financiamiento de la medida. Este requisito se establece como forma de prevenir el uso

abusivo de este mecanismo.
Un menor alcance tiene la peticin vecinal contemplada en muchas leyes orgnicas
municipales con la que se puede obligar al municipio a tratar un tema que interesa a muchos
vecinos cuando se trata del radio de accin del municipio. No obstante, el municipio retiene
el derecho de decidir.
Las diferentes leyes orgnicas municipales de los estados federados regulan aspectos tales
como quines estn habilitados para peticionar y decidir, qu qurum se requiere, qu
asuntos quedan excluidos (catlogo negativo) y otras disposiciones. El siguiente grfico
informa acerca de las posibilidades que tienen los ciudadanos de decidir en forma directa
acerca de los asuntos municipales y revela que los elementos plebiscitarios tienen mayor
36
prioridad en las leyes orgnicas municipales de los estados federados orientales que en la
mayora de los estados federados occidentales.
Los siguientes elementos plebiscitarios estn contemplados en las leyes orgnicas
municipales de los estados federados 5:
Estados
federados(sin
estados ciudad)
Asambleas
cvicas/ de
vecinos
Audiencia /
Ronda de
preguntas de
los vecinos
X
X
Peticin
cvica/
vecinal
Iniciativa
cvica
Plebiscito
Brandeburgo
MecklemburgoPomerania
Occidental
Sajonia-Anhalt
BadenWurtemberg
RenaniaPalatinado
Sajonia
Schleswigholstein
Turingia
Hesse
Renania del
Norte-Westfalia
Baja Sajonia
Sarre
Baviera
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Ms all de las posibilidades establecidas normativamente en las diferentes leyes orgnicas

municipales,
muchos
municipios
ofrecen
voluntariamente
sus
vecinos
mayores
posibilidades de participacin vinculadas a ms informacin y comunicacin. En estos casos

los vecinos participan de la toma de decisiones en la comuna, a pesar de que esto no est
establecido expresamente en la ley orgnica. Por otra parte, se intensifica la comunicacin a
travs de hearings, foros, audiencias, etc. Estos elementos ofrecen una forma de expresin a
grupos menos estridentes, que muchas veces no son escuchados o son, incluso, ignorados.
x: elementos presentes en la respectiva ley orgnica municipal.
37
As por ejemplo los consejos consultivos para la tercera edad o de extranjeros (una
excepcin son los estados de Renania del Norte-Westfalia y Renania-Palatinado, en los que
desde 1994 existe por ley la obligacin de conformar bajo ciertas circunstancias consejos
consultivos de extranjeros) o los vecinos de un rea de saneamiento. Estas instancias que
co-deliberan, buscan integrar de la mejor forma posible los intereses de los afectados al
proceso de decisin municipal. Adems de miembros del Concejo pueden formar parte
representantes de las autoridades comunales y estatales y delegados de asociaciones y
federaciones.
Al margen de estas posibilidades de participacin que ofrece nuestra democracia
representativa de partidos, en los aos setenta se fue difundiendo rpidamente una forma
no convencional de la actividad poltica comunal en los estados alemanes occidentales: la
iniciativa cvica. Constituye una alianza flexible, muchas veces limitada en el tiempo, de
intereses de ciudadanos socialmente activos que reaccionan ante planes pblicos o actos u
omisiones polticas comunales, y en ocasiones lo hacen de manera muy egosta. Esto va
desde la representacin de la opinin pblica y el ejercicio de presin poltica hasta la
autoayuda. Un aspecto caracterstico de esta forma de accin es que los interesados
soslayan las instancias intermedias convencionales (asociaciones, partidos, parlamentos) y se
dirigen directamente a la administracin o a la autoridad competente.
Su estilo de trabajo no se agota en una mera estrategia de conflictos que excluye cualquier
cooperacin con partidos, asociaciones o la administracin. Por el contrario instrumenta
tambin formas cooperativas que pueden desembocar en su inclusin en el proceso formal
de toma de decisiones. El espectro de sus instrumentos de accin abarca tanto formas de
accin no convencionales como go-in, sit-in, como elementos rayanos en una violacin a las
normas
vigentes
como
pueden
ser
manifestaciones
callejeras
sin
previo
aviso,
obstaculizacin del trnsito, guardias de advertencia y huelgas de hambre (desobediencia

civil).
El transporte, la generacin de energa y la defensa del medio ambiente, fueron en el pasado
las temticas ms importantes de las iniciativas cvicas bsicamente contestatarias. Su
existencia y accionar ejerce una coercin positiva sobre instituciones y representantes de
nuestro sistema parlamentario obligndolos a actuar de manera democrtica y no perder de
vista las preocupaciones y necesidades de los ciudadanos.
38
Ms all de ejercer el derecho al voto, se observa un creciente inters de parte de los

ciudadanos por participar en poltica. En general cabe destacar que nuestra democracia vive
de quienes participan pblicamente, de la manera que sea, en la disputa en torno a la mejor
solucin y luchando por sus valores. Muere, tal como lo ensea el ejemplo de la Repblica
de Weimar, cuando el ciudadano se limita a quejarse de las condiciones reinantes, critica los
errores de los partidos y las administraciones y mira para el costado cuando se requiere de
coraje civil.
B.
Un camino hacia la poltica comunal
No existe el camino ideal hacia la poltica comunal. En la seccin anterior hicimos referencia
a que existen mltiples posibilidades para ingresar a la poltica comunal. En particular, la
forma de acercarse a la poltica municipal depender de si la persona est bsicamente
interesada en determinados temas o problemas, o si tiene un enfoque ms integral, es decir
si tiene puesta la mira en el propio municipio y depender tambin, del tiempo que puede y
quiere dedicarle a su compromiso poltico.
Derechos y deberes de ciudadanos, vecinos y no residentes en el municipio 6
No residentes
Requisitos
Derechos
Deberes
Sin
propiedades races/
explotacin en el
municipio
ninguno
Pago de derechos de
explotacin por el uso
de las instalaciones
pblicas
Con
propiedades races/
explotacin en el
municipio
Derechos de
Cargas y deberes
explotacin referidos a
relacionados con la
la propiedad;
propiedad
derecho de queja
Deberes de colindante,
/peticin
conexin y uso
obligatorio de ciertos
servicios
Los niveles superiores contienen los requisitos, derechos y deberes de los niveles inferiores.
39
Vecinos
Ciudadanos
Domicilio en la comuna
Nacionalidad alemana
18 aos cumplidos
Residencia mnima en
la comuna o municipio
de 3 y 6 meses
respectivamente
Uso de todas las

instalaciones pblicas
Participacin en
asambleas cvicas y de
vecinos; participacin
cvica
cargos honorficos
pblicos con ciertas
limitaciones
Obligacin general del
pago de
impuestos/tasas y
contribuciones
Ejercicio de ciertas
actividades ad
honorem
Participacin en
iniciativas cvicas,
plebiscitos (en la
medida de lo previsto)
Cargos honorficos sin
restricciones
Aceptacin de cargos
ad honorem
*
El camino ms directo para una participacin sin limitaciones temticas es, sin duda, la
afiliacin a un partido y el trabajo dentro de la organizacin. Todos aquellos que no solo
asistan a las asambleas que se celebran una vez por mes sino que adicionalmente le
dediquen una noche por semana al trabajo partidario (en tiempo de campaa electoral
pueden ser ms noches), pronto formarn parte de la dirigencia local. En general, integran la
mesa directiva del partido, son elegidos delegados del nivel local en las organizaciones
partidarias superiores y se constituyen en mandatarios comunales (adems de integrar el
grupo de ciudadanos informados en casi todos los estados federados).
Antes de afiliarse a un partido con el fin de influir en la poltica del municipio es importante
plantearse las siguientes preguntas:
-
no solo acepto los principios ticos y los valores polticos de manera general, sino que
son efectivamente el principio rector de mi accionar (credibilidad)?,
tengo una nocin clara de lo que es tcnicamente posible y econmicamente

solventable (sentido de realidad)?,
intuyo la posicin dominante en la opinin pblica y, no obstante, tengo la capacidad de

convencer a los ciudadanos de las ventajas de las soluciones propuestas, aunque sea
una posicin minoritaria (capacidad comunicativa)?
40
me siento capaz de perder con decoro en la puja por obtener mayoras dentro y fuera
del partidos y colocar la cosa por sobre la persona (voluntad integracionista)?
Si las preguntas anteriores merecen una respuesta honestamente positiva lo mejor es

comenzar por informarse sobre la opinin pblica en el municipio. Las informaciones se
obtienen leyendo los diarios locales, escuchando la radio local, concurriendo
a las
asambleas, etc.. Pero la opinin pblica se forja en primer lugar en innumerables

conversaciones personales, en los clubes, asociaciones, partidos, rondas de amigos, en
resumen en todas aquellas ocasiones en las que se conversa y dialoga. Cuanto ms
multifactico es el crculo de interlocutores para temas comunales, tanto ms fcil ser no
slo mantenerse al corriente sino tambin detectar problemas en gestacin o tambin las
preocupaciones de aquellos vecinos que no cuentan con un lobby estridente.
Para poder formarse a partir de esta multiplicidad de informaciones una opinin propia
acerca de problemas de la poltica comunal y sus prioridades, pueden servir de gua las
siguientes preguntas:
1. Cules son los temas pblicos candentes que considero importantes? Qu otros menos
importantes? Por qu?
2. A qu debe conducir la solucin planteada? Por qu?
3. Qu propuestas ya fueron planteadas? Qu otras podran ser viables?
Una vez que se ha atravesado esta etapa de concientizacin poltica, es importante
reflexionar sobre medidas y pensar en quin las puede ejecutar. Siguiendo el principio de
subsidiariedad no necesariamente tiene que ser siempre el municipio quien deba ejecutarlas.
La medida a desarrollarse deber ser jurdicamente admisible; econmicamente aceptable;
compatible con otros objetivos comunales; tcnicamente consistente y sobre todo funcional
al objetivo planteado. Este ltimo punto muchas veces se pierde de vista en el fragor de las
luchas polticas, porque las cuestiones jurdicas y financieras ya contienen suficiente material
explosivo.
A ms tardar, llegado este punto, es importante estar afiliado a un partido ya que el
desarrollo de soluciones que pueden lograr el consenso de la mayora se elabora mejor en
un grupo pues permite dividir las tareas.
Estos grupos de trabajo pueden aprovechar y complementar en especial los ofrecimientos de
educacin poltica, tal como la ofrecen las funciones y asociaciones polticas. En el dilogo
con expertos se pueden discutir las cuestiones jurdicas, financieras y tcnicas de problemas
41
comunales concretos. Tambin se manifiestan las interdependencias de muchos problemas y

soluciones y afloran los valores y objetivos polticos que se esconden detrs de las diferentes
propuestas La educacin poltica y la solucin de problemas de actualidad pueden guardar
estrecha relacin entre s.
Una vez que el crculo de trabajo ha elaborado soluciones, es necesario establecer cmo se
proceder a implementarlos. No siempre es el Concejo el que tiene que ocuparse de hacerlo.
Algunos asuntos pueden ser delegados en una comisin. En algunos temas tambin puede
actuar en forma directa la secretara tcnica en el marco de sus competencias; en ocasiones
basta con que el consejo consultivo (por ejemplo tercera edad, de extranjeros) intervenga.
Muchos asuntos son de competencia del distrito, de modo que es conveniente dirigirse a los
diputados del Concejo Distrital.
Una vez que ha quedado claro cul es el rea competente para la medida o las medidas a
adoptar, es menester controlar qu cosas ya se han proyectado hacer o ya se han hecho. Si
no existe ni lo uno ni lo otro, entonces el prximo paso es lograr la aprobacin de la solucin
elaborada. Es en esta instancia que la poltica se transforma en una cuestin de poder y no
en el momento de determinar qu debe considerarse como problema y qu no. Las
posibilidades de imponer la propia voluntad en contra de la resistencia de otros dependern
fundamentalmente de la capacidad de persuasin que se tenga. Esta capacidad se puede
entrenar en el trabajo comunicativo diario, al transmitir uno mismo informaciones sobre
valores y objetivos polticos que no se reflejan en el estado actual de las cosas; detalles
importantes del estado al que el partido al que se est afiliado aspira llegar y las medidas
adecuadas que estn en condiciones de generar el estado deseado.
Sin duda el partido local que hable con una sola voz y que aproveche sus posibilidades de
proyeccin, no dejar de ver reflejados sus esfuerzos en el resultado electoral.
IV. Funciones del municipio y de las uniones de municipios

A.
Funciones del municipio: antecedentes y desarrollo
Cul es el origen de nuestra actual gestin municipal, que cumple funciones pblicas bajo
su propia responsabilidad?
42
La idea de la gestin municipal data de la Edad Media. Originalmente este concepto se

refiere a la administracin cooperativista a diferencia de la administracin estatal seorial. En
la administracin cooperativista una asociacin de personas con iguales derechos confiere la
ejecucin
de
sus
funciones
comunes
funcionarios
electos
por
cierto
tiempo.
Contrariamente, la administracin (estatal) seorial transfiere el cumplimiento de funciones

pblicas a un aparato centralizado de funcionarios de carrera. Esto era comn en la poca
absolutista.
La idea de la autogestin volvi a cobrar vida en Alemania a comienzos del siglo XIX a travs
de las reformas impulsadas por el Barn von Stein. Von Stein crea poder reorganizar con
xito el estado prusiano, colapsado despus de las guerras napolenicas, si las clases altas
burguesas asuman ad honorem funciones administrativas locales. De ese modo se
movilizaran sus conocimientos y riqueza de ideas a favor del estado, ahorrando a su vez
costos administrativos.
Las ideas reformistas de Stein se plasmaron en el Reglamento urbano prusiano de 1808 que
ofreca a los ciudadanos que poseyeran un emprendimiento propio, terrenos o casas en la
ciudad (desde 1853 rega el derecho electoral de tres clases), la posibilidad de influir sobre el
destino de su ciudad. Pronto otros estados alemanes siguieron el mismo ejemplo.
El reglamento urbano de von Stein sufri numerosas modificaciones a lo largo del tiempo.
Por un lado se limitaron los derechos de los funcionarios de la ciudad en beneficio de la
Magistratura y de la supervisin estatal, por otro se recortaron los derechos de gestin local,
ampliando los derechos del estado a ratificar a los funcionarios y ejercer funciones de
contralor. En las comunas rurales, la autogestin recin se introdujo en la segunda mitad del
siglo XIX. Sin embargo, la gestin municipal qued limitada en el siglo XIX a ciudadanos
privilegiados y coartada por la administracin estatal de organizacin jerrquica y autoritaria.
Sin desmedro de ello, hacia fines del siglo XIX y principios del siglo XX, se fue desarrollando
una administracin comunal eficiente, que abarcaba funciones de ordenamiento jurdico y
pblico, la educacin y la vida cultural, la seguridad social y la salud, el trnsito y los
servicios pblicos, como tambin de la economa comunal.
Durante la Primera Guerra Mundial y en los primeros aos posteriores, la ejecucin de las
funciones pblicas era principalmente competencia de las administraciones municipales. De
modo que las ciudades y distritos eran los principales responsables de la asistencia social
individual y de la asistencia a la juventud. No solo se encargaban del control de vivienda y de
43
la generacin de espacios habitacionales, sino que durante la inflacin repartieron dinero de

emergencia y otorgaron certificaciones de trabajo, hasta tanto se hubo creado una
administracin del Reich. Las cuestiones pblicas, de las que hasta entonces se ocupaban
grupos o instituciones sociales y de beneficencia, por ejemplo jardines de infantes,
asesoramiento de salud, asistencia a la juventud, fomento del deporte, bibliotecas y escuelas
superiores, devinieron funciones de la administracin pblica. Con la cada del imperio
alemn tambin se elimin en las comunas el derecho electoral triclasista antidemocrtico,
siendo reemplazado por el voto universal, igual, directo y secreto. No se modificaron, sin
embargo, los probados reglamentos urbanos. En tanto cambiaron significativamente las
asambleas de concejales comunales y las representaciones municipales en su composicin,
las
estructuras
comunales
de
poder
permanecieron
prcticamente
intactas.
Las
administraciones locales conservaban su dominio poltico frente al legislativo.

La gestin municipal desempe un papel importante durante la Repblica de Weimar para
la reconstruccin, la seguridad social, la previsin social a nivel local y supralocal y para la
vida cultural. Sin embargo, poco antes del fin de la Repblica de Weimar tambin ella entr
en una crisis generada por la falta de fuentes de recaudacin impositiva rendidoras y
elsticas, compensaciones econmicas insuficientes, cargas sociales en franco aumento y
tendencias centralizadoras, que hacan de la administracin comunal cada vez ms una
unidad local de ejecucin del estado. El nacionalsocialismo elimin la autonoma de funciones
a nivel municipal excepto algunos resabios formales. Las diversas constituciones municipales
se vieron reducidas a un derecho constitucional nico para todos los municipios urbanos y
rurales con el Reglamento municipal alemn sancionado en 1935.
Luego del colapso del nacionalsocialismo, las comunas, prcticamente las nicas unidades
administrativas que an estaban en condiciones de funcionar, asumieron las funciones ms
urgentes, evitando as que el caos se prolongara por ms tiempo an. A pesar de que la
Unin Sovitica como potencia vencedora tambin volvi a instalar por ley la administracin
comunal en su zona de ocupacin, su futuro pronto se encaus por otra va que en Alemania
occidental. Cuando la dictadura del partido SED introdujo el tal llamado centralismo
democrtico, se mantuvieron las representaciones populares a nivel comunal y de distritos,
pero se les quit la funcin. Las ciudades y municipios pasaron a ser solo el nivel inferior de
administracin local.
44
Con la cada del muro, la ex RDA promovi entre otras cosas una vuelta a la gestin
municipal. Tal es as, que la Cmara del pueblo constituida en elecciones libres en mayo de
1990 sancion una constitucin comunal y ese mismo mes se llevaron a cabo elecciones
comunales. Luego se produjo una reestructuracin de la administracin, que deriv en la
sustitucin de los departamentos creados por el partido SED por estados federados. Estos
pronto comenzaron a buscar soluciones propias para la constitucin comunal, a pesar de que
esta demostr ser una base slida para la creacin de la administracin comunal. El principal
impulso para ello era la estructura territorial de las comunas y distritos, que por su tamao
(casi la mitad de los 7563 municipios contaban menos de 500 habitantes!) casi sin
excepcin no podan movilizar la fuerza administrativa necesaria para la reconstruccin.
Para poder asumir todas las nuevas funciones y permitir una distribucin adecuada de
funciones entre municipios y distritos la reforma de los territorios distritales ya realizada
debe complementarse con una reforma de las administraciones comunales. Recin cuando
se haya establecido el tamao y la capacidad de las unidades territoriales, podr procederse
a una divisin definitiva de las funciones que competen a distritos, ciudades y municipios.
En el oeste de Alemania el surgimiento de los nuevos estados federados orientales tambin
dej en el camino la ley constitucional nica para las comunas. La posicin que les asegur
la Ley Fundamental de 1949 a las comunas, abreva en los lineamientos de la Repblica de
Weimar. Con la garanta constitucional de una estructura democrtica del estado en todos
sus niveles (nacin, estados federados y municipios) queda zanjada la dicotoma entre un
estado autoritario y la autogestin ciudadana.
El desarrollo de la gestin comunal en los estados federados occidental se caracteriz desde
1949 por el permanente cambio y ampliacin de la prestacin de servicios pblicos
esenciales y sociales. As surgi el sistema de compensacin financiera con las comunas y un
entramado de planificacin estatal de amplio alcance, predestinado al mismo tiempo a
generar crecientes dependencias polticas entre el nivel estatal y el local, que derivaron
regularmente en una centralizacin de las competencias normativa, de decisin y
financiacin.
En la actual situacin de la gestin municipal, el estado nacional y los estados federados han
estrechado el campo de decisin comunal con una avalancha de leyes y disposiciones
(potestad funcional). Adems, la potestad de planificacin de los municipios est muy
limitada por numerosos planes y programas detallados de los niveles nacionales y regionales.
45
Quienes han impuesto un sistema de coparticipacin de la recaudacin fiscal por medio del
cual sus asignaciones sobre las que las comunas no tienen injerencia se convierten en
principal fuente de recursos para los presupuestos municipales, de modo que minan su
potestad financiera y han limitado sensiblemente la potestad organizacional de los
municipios, dado que adems de transferir funciones tambin se reglamentaron
detalladamente su incorporacin en la organizacin interna, su ocupacin con personal de
determinado nivel de formacin, categoras de remuneracin, etc.
Las disposiciones mencionadas coartan la voluntad de actuar a nivel local. Por otra parte, las
autoridades centrales cargan con una montaa ingobernable de problemas, si se pretende
regular a la perfeccin todas las funciones pblicas por medio de leyes, decretos o directivas.
Inevitablemente la centralizacin conlleva el perfeccionismo en la legislacin y normativa,
una planificacin desbordante, la importancia desmedida de intereses de sectores y reas
tcnicas, as como la esquematizacin. En consecuencia, los procedimientos administrativos
se complican, los procesos de votacin se vuelven lentos, los controles aumentan, sin que se
eviten las falencias en la ejecucin a nivel comunal.
Dicho desarrollo errado se debe a que las reformas administrativas y territoriales que se
realizaron en toda Alemania respondieron principalmente a criterios econmicos, financieros
y tecncratas. Prcticamente se olvid que la administracin debe en primera instancia,
servir al ciudadano, que por ende no solo se trata de una ejecucin racional de tareas, sino
del contacto con el ciudadano, de posibilidades de participacin, de la conformidad del
ciudadano con su administracin.
Leyes, planes estatales, competencias de coparticipacin y directivas de subsidios, la
obligacin de reportar y los reparos para otorgar autorizaciones han reducido cada vez ms
el espacio para las decisiones comunales. Las competencias se entraman y entrecruzan, la
responsabilidad, en consecuencia, es difusa. Cuando se presentan dudas o errores, los
afectados vagan desamparados entre las instancias involucradas. El sistema de subsidios y
las financiaciones mixtas a menudo han fomentado el derroche y alterado la secuencia de
inversiones que se impondran localmente: se adelantan proyectos subsidiados por el estado,
incrementndose adems los montos para justificar un subsidio lo ms alto posible o para
alcanzar el estndar de equipamiento excesivo previsto en las directivas para el
otorgamiento del subsidio. Con frecuencia no se contemplan los costos posteriores de
mantenimiento y operacin de nuevas instalaciones. La mentalidad pretenciosa y
46
conservadora de los logros obtenidos que se fue desarrollando de este modo dificulta ahora
los recortes que se imponen por la escasez de recursos y el anlisis del catlogo de
funciones comunales.
La distribucin originalmente equilibrada de la carga entre la nacin, los estados federados y
la gestin comunal se desfas con la centralizacin y se asemeja ms a una subordinacin
jerrquica. Una nueva definicin necesaria de la gestin comunal debera fortalecer
fundamentalmente
el
carcter
representativo-democrtico
de
la
poltica
comunal.
Simultneamente debera secarse el suelo frtil de esta tendencia centralista con una
reforma de las funciones estatales y comunales (reforma funcional). Adems de una
asignacin clara de las competencias acorde a las funciones ligada a la provisin
correspondiente de recursos forma parte de ella la reduccin de la densidad regulatoria
(descentralizacin / desregulacin). Cabe esperar fuertes impulsos para ello de la nueva
introduccin de la gestin comunal en los cinco estados federados orientales con la
posibilidad de desarrollar y adaptar a las propias necesidades el tipo de constitucin comunal
elegido.
B.
Qu funciones pblicas cumple el municipio?
La mayora de las funciones pblicas en Alemania las cumplen los municipios y uniones de
municipios. Las administraciones comunales ejecutan aproximadamente el 80% de todas las
leyes nacionales y de los estados federados, realizan aproximadamente dos tercios de todas
las inversiones pblicas y el 25% de todas las funciones pblicas. A su vez, asumen por
responsabilidad propia, funciones de gestin denominadas voluntarias. De modo que las
unidades de gestin municipal juntas conforman el sector ms grande de administracin
pblica y son el principal contacto para el ciudadano y las empresas en materia de trmites
pblicos.
Cules son entonces las funciones pblicas? Se trata de cuestiones de inters para la
sociedad o que requieren solucin. Qu abarcan tales funciones y qu corresponde en
cambio al rea privada, por ende, no est definitivamente establecido.
Partiendo del principio de la plena competencia municipal podra pensarse que su espectro
de tareas es casi ilimitado pero no es as. En la mayora de los casos no deciden los
municipios sino el estado, qu (y en parte cmo) debe hacerse. Tal es as, que el estado,
47
puede asumir funciones municipales o imponer a las comunas el cumplimiento de tareas

obligatorias, encomendadas por el estado. A su vez, el estado incide en la potestad funcional
de los municipios, como legislador por medio de leyes y en carcter de administrador a
travs de decretos o disposiciones legales.
La llamada competencia de asignar competencias del estado frente a los municipios, no es
ilimitada. Est enmarcada por la Constitucin nacional, las constituciones de los estados
federados y la jurisprudencia del la Corte Constitucional Federal.
El concepto de la plena competencia de los municipios abarca dos aspectos. En primer lugar:
la comuna puede actuar bsicamente en cualquier rea, dentro del marco legal. En segundo
lugar: adems de las funciones que le asigna el estado, el municipio tambin puede asumir
por iniciativa propia problemas locales.
No est establecido en forma vinculante para todos, qu forma parte del espectro de tareas
municipales y qu no. El parmetro para la asignacin de funciones debera ser el principio
de subsidiariedad, es decir, una funcin que puede ser asumida por la comuna, no forma
parte de las funciones del estado federado o de la nacin. De all surge, que todas las
funciones pblicas que puedan ejecutarse descentralizadamente deben ser competencia
municipal. Este principio rige de igual manera para la relacin del municipio y el ciudadano.
Cuando el ciudadano no puede realizar una tarea por s mismo, sta se convierte en tarea
pblica y eventualmente municipal.
Un primer intento de ordenar la diversidad de funciones municipales deriva en una
subdivisin en dos tipos de funciones. Por un lado el municipio le presta a sus ciudadanos
servicios pblicos en reas como suministro de servicios bsicos, tratamiento de residuos,
transporte, servicio social y de salud, cultura y educacin, deporte y tiempo libre, y por otro
lado, le compete regular el proceso de la transformacin del medio en su territorio de
potestad (planificacin de obras, planes de aprovechamiento del espacio, de edificacin).
La Constitucin vincula la plena competencia municipal al marco de la ley y eso conlleva
buscar una sistematizacin legal de las funciones municipales, lo cual revela rpidamente la
diversidad de reas de accin que posee la comuna. Ante una competencia cada vez menor
y una creciente atadura a leyes dictadas por otros niveles jurisdiccionales, pueden
diferenciarse los siguientes tipos de funcin:
-
Funciones de autogestin (funciones voluntarias en un campo de accin originario

y funciones de autogestin obligatorias)
48
Funciones obligatorias (a cumplir por instruccin campo de accin transferido)
Asuntos delegados del Estado Federal o del estado federado administracin

tercerizada)
El estado puede establecer tipo y dimensin de las diversas funciones municipales.

Consecuentemente, dada nuestra estructura de estado federal, las funciones municipales
difieren de un estado federado al otro.
a.
Qu forma parte del campo de accin originario de los municipios?
El campo de accin originario o propio de los municipios abarca funciones de gestin

voluntarias y obligatorias. En estas tareas la comuna puede hacer lo que desee, sin violar la
ley. El municipio decide por s mismo qu hace, cundo lo hace y en general cmo se hace y
se financia.
La cantidad de funciones de gestin voluntarias depende de las necesidades y de la
capacidad de financiacin del municipio. Cada municipio decide por s mismo qu tareas
abordar en el rea de suministro de servicios bsicos, de juventud y asistencia, en cultura,
tiempo libre y educacin, en qu orden y con qu presupuesto. Sin embargo, no podr
asumir una funcin voluntaria, si sta demandara tanto presupuesto que no le permitiera
cumplir con sus funciones obligatorias prioritarias. Las funciones voluntarias de un municipio
son por ejemplo:
instalaciones deportivas, piletas de natacin pblicas, centros para la
juventud, casas para los ciudadanos, hogares y asilos de ancianos, hospitales, bibliotecas
pblicas, teatros, museos, fomento a asociaciones locales, emprendimientos econmicos,
transporte pblico, etc.
Muchas funciones pblicas les son impuestas a los municipios por los estados federados. Los
municipios deben prestar en estos casos un servicio mnimo, que naturalmente podrn
incrementar en cualquier momento. En estas funciones de gestin obligatorias el municipio
solo puede influir en el cundo (limitadamente) y en el cmo. Son funciones obligatorias por
ejemplo: el transporte pblico (construccin de calles, sendas peatonales, estacionamientos),
construccin y mantenimiento de escuelas primarias y secundarias elementales, cuidado de
la salud, abastecimiento de agua y canalizacin de efluentes, tratamiento de residuos,
proteccin contra incendios, cementerios, planes de aprovechamiento del espacio y de
edificacin, realizacin de elecciones comunales.
49
En todas las funciones que forman parte del campo de accin originario, el estado federado
supervisa por medio del instrumento del control legal, si los municipios cumplen las
funciones y obligaciones de derecho pblico asumidas y si su administracin se desarrolla de
conformidad con la ley.
El gobernador de distrito o prefecto (nivel administrativo ms bajo del estado) es
responsable de la supervisin legal de los municipios pertenecientes a distritos. Las ciudades
que no pertenecen a distritos, o las ciudades ms grandes pertenecientes a distritos y los
distritos mismos en la mayora de los estados federados son supervisados por el gobernador
regional (nivel administrativo estatal medio, en Turingia: Oficina de administracin regional).
En Brandeburgo, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Schleswig-Holstein y el Sarre faltan
dichos niveles administrativos, de modo que el ministro de interior regional asume la funcin.
Los instrumentos de supervisin alcanzan desde el derecho a informacin, el derecho a
objecin e instruccin, pasando por el reemplazo y la intervencin hasta la disolucin del
Concejo Deliberante, la disposicin de nuevas elecciones de intendente y la suspensin
financiera. Los municipios tienen derecho a presentar demanda contra cualquier medida de
control legal ante un tribunal administrativo.
b.
Qu forma parte del campo de accin delegado de los municipios?
El siguiente escaln de libertad de decisin restringida lo representan las funciones
obligatorias por instruccin (en tanto estn introducidas). Segn la medida de la instruccin
en caso de que haya sido impartida existe un rango mayor o menor de decisin sobre el
cmo. Funciones tales como el control en construccin e industria, el sistema de

comunicaciones, el control del trnsito y el subsidio a la construccin de viviendas, deben ser
cumplidas por el municipio segn las instrucciones y en determinado marco. Dado que se
trata de funciones estatales, que convierten a la administracin comunal en el nivel
administrativo subordinado del estado, se habla tambin de campo de accin transferido. En
este tipo de funciones los estados federados efectan una supervisin tcnica. Se constata si
las decisiones del municipio se ajustan a las instrucciones. En tanto lo dispone la ley, en
algunos estados federados incluso se verifica, si el municipio hace un uso adecuado, en
funcin del fin, de su rango de decisin (en Baviera es usual).
50
Suele suceder, que el estado federado y el municipio tengan opiniones distintas acerca de
qu es adecuado en funcin del fin. Estas diferencias se deben a posiciones polticas
opuestas, pero tambin a cuestiones tcnicas y econmicas.
Entre los instrumentos de control est el derecho a informacin y el derecho general de
instruccin que establece la ley y que solo permite instrucciones individuales en unos pocos
casos. En caso que un municipio se oponga a medidas de supervisin tcnica, la autoridad
competente que no posee recursos para obligarlo solicitar la ayuda de la autoridad de
control legal. Los estados federados de Baja Sajonia, Renania-Palatinado y el Sarre poseen
un amplio derecho de instruccin a los municipios.
Describiendo escuetamente las funciones municipales podra decirse que en el campo de
accin originario predominan la prestaciones de servicios pblicos bsicos, mientras que el
campo de accin transferido se centra en el mantenimiento de la seguridad y orden pblico.
Cuando los estados federados transfieren funciones a sus municipios, simultneamente
deben reglamentar el aspecto econmico. Esto no significa que los estados federados
solventen el costo total, pero tampoco que cada municipio reciba desembolsos por todos sus
gastos. En general este tipo de funciones se financian parcialmente a travs de partidas
corrientes. Los municipios deben hacerse cargo al menos de sus gastos de personal y
oficinas.
El aumento considerable de las funciones que abarca la gestin municipal, al igual que las
funciones obligatorias, emana del principio de estado social consagrado en la Constitucin y
del que se desprende la obligacin de crear condiciones de vida equivalentes para todos. Sin
embargo, el aumento de funciones que se produjo en los ltimos aos, condujo a que la
mayor parte de los ingresos municipales se asigne a estos dos tipos de funciones, mientras
que para las funciones voluntarias, que constituyen el verdadero ncleo de la poltica
comunal, solo queda un resto, en general, insignificante. El campo de accin econmica
restringido se corresponde con un rango de accin mnimo de las comunas en la ejecucin
de las funciones. Por ejemplo, en Renania del Norte-Westfalia, aproximadamente el 90% de
todas las funciones municipales estn reglamentadas por leyes, disposiciones y decretos. Y
en semejante aluvin de disposiciones legales perfeccionistas, un municipio se enreda
fcilmente. Hace poco una ciudad quera utilizar como escuela un palacio protegido como
monumento, para darle vida de ese modo al edificio histrico y ahorrar al mismo tiempo la
construccin de un nuevo edificio. Sin embargo, las instancias superiores impidieron el
51
proyecto por considerar que el tamao de las antiguas ventanas no responda a las normas
para edificios de escuelas y modificar las ventanas contradeca las reglas de la proteccin de
monumentos.
A medida que el ciudadano deja de estar conforme con la prestacin de servicios pblicos y
que el margen econmico de los municipios se va estrechando, aparece con creciente
frecuencia la palabra privatizacin. La privatizacin abarca la transformacin de entes
pblicos en sociedades privadas en propiedad del estado (privatizacin formal) y la
transferencia parcial o total de funciones hasta ahora pblicas al sector privado (privatizacin
material). En numerosas funciones privatizadas se puede constatar una mejora en la
eficiencia y un abaratamiento en los costos (recoleccin de residuos, limpieza de edificios,
limpieza de calles, frigorficos, mantenimiento de parques pblicos, prstamos prendarios,
natatorios pblicos, subsidios a industria y transporte, empresas de servicios bsicos).
c.
Qu funciones municipales abarca la administracin tercerizada?
Los municipios tambin funcionan como instancia local del estado. Deben administrar
funciones que el Estado les delega por ley. Esto sucede con una responsabilidad limitada y
excluye recursos legales del municipio. Las autoridades municipales que se ocupan de
asuntos delegados estn subordinadas a la correspondiente autoridad estatal. Un ejemplo es

el prefecto (en Renania del Norte-Westfalia y Baja Sajonia director superior de distrito, en
otros estados federados gobernador de distrito), que siendo funcionario electo excepto en
el Sarre ejerce, por ejemplo, al mismo tiempo la supervisin comunal como rgano estatal y
en algunos casos tambin es jefe de la polica. Una ventaja de este sistema radica en que a
nivel local el ciudadano tiene un interlocutor para todas las cuestiones pblicas.
Entre las funciones por delegacin del estado cabe destacar: oficinas de salud y sanidad
animal, al igual que registros civiles y de documentacin, oficinas de seguros, as como
control de vivienda y la compensacin de cargas; censos de poblacin y hacienda y
colaboracin de los municipios en elecciones del parlamento nacional y los regionales.
Las funciones que asume el municipio por delegacin de otros entes jurisdiccionales difieren
segn el estado federado. En Renania del Norte-Westfalia son principalmente los siguientes
asuntos delegados por el estado federal:
52
funciones segn la ley de garanta de manutencin, que sirven para asegurar el sustento
de conscriptos en el servicio militar y de sus familiares;
funciones parciales en materia de defensa civil;
participacin en asuntos referidos a la ley de proteccin nuclear;
funciones segn la ley federal de prestaciones, que por ejemplo, sirven para la
disponibilidad de defensa o impedir peligros para la continuidad de nuestro ordenamiento
constitucional en democracia y libertad.
Y por el estado federado:

-
ejecucin de funciones en el rea de salud y catastro;
asistencia para refugiados y solicitantes de asilo;
realizacin de elecciones de los parlamentos regionales.
El estado ha asumido stas y otras funciones para hacerlas cumplir uniformemente en todo
el territorio nacional. No se las encomienda a autoridades propias, para no deteriorar la
unidad de la administracin pblica a nivel local y para ahorrar costos.
d.
Qu otros tipos de funciones hay adems de las mencionadas?
Muy efectivo es el manejo que hacen los estados federados para dirigir el cumplimiento de
funciones de los municipios. Con subsidios, en ocasiones considerables, se tienta a las
comunas, tanto en el marco de las leyes de compensacin financiera como fuera de l, a
realizar determinadas inversiones. Incluso cuando las comunas ya han establecido
prioridades de plazos y objetos totalmente diferentes por ejemplo en funciones voluntarias.
Cabe mencionar dos tipos de funciones ms, que se diferencian del esquema presentado
hasta aqu: las funciones conjuntas segn art. 91 inc. a) y g) de la Constitucin y las
funciones que resultan de las ayudas financieras del estado Federal, segn art. 104, inc. 4
de la Constitucin. Entre estas funciones conjuntas se cuentan aquellas que por su
importancia para nuestras condiciones de vida deben ser efectuadas de manera conjunta
por el estado y los municipios (uniones de municipios). Esta forma especial de cooperacin
entre el Estado Federal / estados federados y los entes jurisdiccionales municipales, les
permite a ambas partes influir objetivamente en la ejecucin de las funciones. Ejemplos de
estas funciones son: la mejora de la estructura agraria y de la proteccin costera; la mejora
de la estructura econmica regional y la ampliacin y construccin nueva de universidades y
53
clnicas. Bsicamente, en este tipo de funciones el Estado Federal asume la mitad de los
gastos.
Pero entre tanto han alcanzado un mayor peso cuantitativo las funciones basadas en la
ayuda financiera de la nacin. Entre otras por ejemplo, la mejora de las condiciones viales de
las comunas, el fomento del desarrollo urbano, la construccin de viviendas sociales, la
financiacin de hospitales y la modernizacin de viviendas.
C.
Qu hacen los distritos y otras uniones de municipios?
A pesar de las reformas territoriales que se realizaron con el objetivo de mejorar la eficiencia
de los municipios, la mayora de ellos son demasiado pequeos para determinadas
funciones. No poseen la capacidad financiera y administrativa necesaria, ni tampoco existe
una demanda adecuada de servicios pblicos. De modo que sera superfluo y derrochador,
que una ciudad pequea con poca cantidad de alumnos ofrezca todas las modalidades de
escuela, aunque ya existan en una ciudad cercana ms grande. Lo mismo ocurre con los
hospitales, plantas potabilizadoras de agua, depsitos de residuos, plantas de tratamiento de
efluentes, frigorficos, etc..
Las funciones pblicas que superan la capacidad administrativa y financiera de un municipio
solo, o resultan ms efectivas cuando se las ejecuta a nivel supramunicipal, son asumidas
por las llamadas uniones de municipios. Las ms importantes son los distritos. Todos los
municipios de una regin, incluso las ciudades que pertenecen a un distrito, forman parte de
un determinado distrito, segn lo establecen las correspondientes leyes territoriales. Tan es
as, que en los antiguos estados federados de Alemania se cuentan 235 distritos, a los que
pertenecen 99% de todos los municipios (64% de la poblacin). Las 91 ciudades que no
pertenecen a ningn distrito asumen adems de sus funciones municipales, aquellas
correspondientes al nivel distrital. Es decir que se diferencian de otros municipios slo por
una cantidad mayor de funciones.
Se denomina ciudad a aquellos municipios que llevan ese ttulo segn la ley vigente o
aquellos a los que tras solicitarlo les fue otorgado. No conlleva ningn derecho especial o
partidas presupuestarias mayores. Mientras que en el pasado se diferenciaba usualmente
entre municipios urbanos y rurales, en la actualidad las leyes municipales solo hablan de
municipios.
54
Los distritos son entes jurisdiccionales y estn a cargo de la administracin pblica en un

nivel entre el estado federado y los municipios. En consecuencia, sus funciones tienen doble
carcter: Por un lado, los distritos representan la autoridad administrativa estatal ms baja,
por el otro, segn art. 28, inc. 2 de la Constitucin, poseen el derecho aunque debilitado
de autoadministracin en asuntos supramunicipales correspondientes a su territorio. Es por
ello que llevan a cabo elecciones autnomas de su rgano representativo, denominado
legislatura distrital (Kreistag), y disponen de presupuesto propio.
Al igual que los municipios, tambin los distritos cumplen una gestin administrativa que
abarca funciones que pueden ejercerse segn criterio propio y otras sujetas a instruccin.
ltimamente han aumentado los proyectos financiados conjuntamente por distritos y
municipios, por un lado, y el estado federado, por otro. Las reas de funciones y
competencias de los distritos varan mucho segn el estado federado y estn establecidas en
detalle en las leyes de distrito.
Las funciones voluntarias de los distritos se asumen por decisin del rgano representativo y
se dividen en supramunicipales (por ejemplo, rutas distritales, eliminacin de residuos,
fomento a la economa regional, escuelas especiales), complementarias (por ejemplo,
bibliotecas y hospitales distritales, hogares para ancianos y jvenes, escuelas profesionales,
escuelas superiores) y medidas compensatorias y no estn sujetas a instruccin. Mientras el
distrito est a cargo exclusivamente de las funciones supramunicipales, dado que estn
dirigidas al espacio administrativo del mismo y a las necesidades de sus ciudadanos en
general,
sus
funciones
complementarias estn determinadas por el principio de
subsidiariedad. Esto significa que el distrito solo puede asumir como suyas funciones
municipales, cuando la capacidad de sus comunas sea insuficiente o se imponga como
necesario para permitir un cumplimiento uniforme de las mismas. Despus de las reformas
territoriales, a medida que crecan la capacidad y eficiencia de los municipios, dichas
funciones del distrito fueron mermando significativamente.
La funcin compensatoria del distrito consiste en prestar servicios y dar asistencia igualitaria
a los habitantes, para lograr, aplicando el principio del estado social, condiciones de vida
uniformes. Eso se logra por medio de la ayuda administrativa a los municipios que
pertenecen al distrito, por ejemplo, en la planificacin de obras, el sistema de salud o en la
proteccin de monumentos, y a travs de una compensacin financiera de cargas, a travs
de la que se les quita algo a los municipios ms ricos, para darles algo a los municipios ms
55
pobres, en trminos relativos. Dicha compensacin de cargas se efectiviza de dos maneras.

Una forma consiste en que el distrito preste ayuda a sus municipios econmicamente ms
dbiles, a travs de subsidios libres o sujetos a un fin, para que puedan cumplir sus
funciones, sin intervenir en su competencia. La otra forma es una contribucin uniforme del
distrito, cuyo monto depende de la capacidad recaudatoria del municipio correspondiente.
Adems de la cuota que los municipios deben tributar al distrito, ste puede recaudar
impuestos, tasas y contribuciones, para financiar sus funciones. Adems, el estado federado
les asigna recursos financieros.
Las funciones obligatorias, que tambin forman parte de la gestin del distrito, estn
reglamentadas por ley y sometidas a un control de legalidad o a un derecho de instruccin
por parte del estado. En todos los estados federados, excepto Baja Sajonia y los estadosciudad, el distrito debe asumir otras funciones en su carcter adicional de autoridad
administrativa inferior del estado. Estas funciones abarcan la supervisin de comunas,
asuntos de extranjera, actividades lucrativas, proteccin en casos de catstrofes, autoridad
policial de distrito, etc. Las funciones varan considerablemente de un estado federado a otro
y al igual que los marcos jurdicos que las regulan se desprenden de las respectivas
constituciones comunales o leyes de distrito.
Dado que la constitucin interna de los distritos se caracteriza por una dispersin jurdica
similar a la de la constitucin interna de los municipios, solo se mencionarn aqu
brevemente los rganos de un distrito:
-
En todos los estados federados el parlamento de distrito es el rgano mximo del ente
jurisdiccional distrito.
En todas las leyes de distritos, excepto en Hesse, el funcionario principal de la

administracin (gobernador de distrito / director superior de distrito) se menciona como
rgano del distrito. Pero tambin en Hesse el gobernador de distrito posee una posicin
destacada.
El tercer rgano de los distritos en la mayora de los estados federados es la comisin de

distrito, cuya competencia vara segn el caso.
En un nivel inferior al de los distritos se ubica la comunidad administrativa (BadenWurtemberg, Baviera, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Sajonia-Anhalt y Turingia) o la
unin administrativa (Sajonia), la comuna conjunta (Baja-Sajonia), la comunidad asociada
(Renania-Palatinado) y las oficinas pblicas (Brandeburgo, Mecklemburgo-Pomerania
56
Occidental y Schleswig-Holstein). Asisten a los pequeos municipios pertenecientes a

distritos y asociados a travs de ellas en el cumplimiento de sus funciones administrativas,
los liberan de funciones que requieren de personal contratado de jornada completa y
ejecutan las funciones que les fueron delegadas por algunos municipios o por leyes del
estado federado.
En los estados federados occidentales existe como nivel superior al distrito el
departamento que se caracteriza por abarcar varios distritos urbanos y rurales y por
realizar principalmente funciones en el rea social, de proteccin del paisaje y de
planificacin regional. Entre ellos estn los siete departamentos en Baviera (deben
encargarse de los asuntos pblicos referidos al territorio abarcado, pero ir ms all de la
competencia y capacidad de los distritos rurales y ciudades no pertenecientes a ningn
distrito); las once uniones regionales de Baden-Wurtemberg (su principal funcin es
concretar a nivel regional el plan de desarrollo del estado federado); las dos uniones en
Renania del Norte-Westfalia (que disponen de un catlogo fijo de funciones asociativas
obligatorias y voluntarias en reas como la asistencia social, la asistencia a la juventud y la
salud, la red vial, el cuidado del paisaje cultural, la economa comunal y el sistema de
seguridad social); la unin de distritos en Renania-Palatinado, la asociacin benfica regional
de Hesse y las asociaciones benficas de Baden-Wurtemberg; al igual que la unin de
distritos de Oldenburg y la asociacin de Frisia oriental.
Adems de estas uniones de municipios en el aspecto territorial, existen las asociaciones
comunales voluntarias o establecidas por ley, para realizar conjuntamente determinadas
funciones acordadas, las llamadas mancomunidades municipales con fin especfico. La
gama de fines va desde la eliminacin de residuos, el abastecimiento de agua y el sistema
de extincin de incendios, hasta la escuela superior y la asistencia para jvenes. Adems de
los municipios y asociaciones municipales tambin pueden participar de la corporacin
pblica mancomunidad comunal con fin especfico otras corporaciones pblicas, al igual que
personas jurdicas o fsicas.
Para poder representar los intereses comunales con mayor efectividad frente a la nacin y
los estados federados, as como informar y asesorar a los miembros y organizar el mutuo
intercambio de experiencias las ciudades y uniones de municipios (distritos) han formado
voluntariamente las confederaciones comunales. La ms antigua y grande de ellas es la
Asamblea Alemana de Ciudades, fundada en 1905, entre cuyos miembros se encuentran
57
adems de las tres ciudades-estado, ciudades no pertenecientes a distritos, pero tambin

algunas pertenecientes a distritos. Las ciudades medianas y ms pequeas, al igual que los
municipios rurales se reunieron en la Liga Alemana de Ciudades y Municipios, en tanto los
distritos rurales pertenecen a la Asamblea Alemana de Distritos Rurales. La importancia del
trabajo de estas confederaciones comunales se evidencia principalmente en que desde 1975
tambin participan en la preparacin de leyes y disposiciones de la nacin.
58
V.
Bibliografa
- Beger, B. (1991). Handbuch der kommunalen Sitzungspraxis. Colonia. Gemeindeverlag.

- Bormann, M., Stietzel, C. (1993) Stadt und Gemeinde, Kommunalpolitik in den neuen
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Weinheim. Belz Verlag,
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Kreise und Gemeinden. Viena. Zurich.Bibliographisches Institut.

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Stellungnahme des Sachverstndigenrates zur Neubestimmung der kommunalen

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Verlag.
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und finanzielle Gestaltungsmglichkeiten. Berln. Erich Schmidt.
59
Revistas especializadas
- Das Rathaus, Das Rathaus Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Essen
- Demokratische Gemeinde, Vorwrts Verlag GmbH, Bonn
- Der Landkreis, Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart
- Der Stdtetag, Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart
- Kommunalpolitische Bltter, Kommunal-Verlag, Dsseldorf
- Stadt und Gemeinde, Verlag Otto Schwarz & Co., Gotinga
- Stdte und Gemeinderat, Verlag R. Meyer, Dsseldorf
60
Alineando la estructura con la estrategia local: El caso Trevelin
EDUARDO ARRAIZA
U.C.A C.I.M.A
Lic. en Ciencias Polticas (Pontificia Universidad Catlica Argentina Santa Mara de los Buenos
Aires). Posgrado en Gestin Sociourbana (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales;
FLACSO).
Profesor con dedicacin especial del Instituto de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales de la
Pontificia Universidad Catlica Argentina Santa Mara de los Buenos Aires.
Director General del Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas (C.I.M.A.).
El autor agradece a la Pontificia Universidad Catlica Argentina, al Centro de Investigaciones
Municipales Aplicadas, a la Fundacin Konrad Adenauer y a la Municipalidad de Trevelin,
instituciones que colaboraron directa o indirectamente con el desarrollo de la investigacin cuyos
principales resultados se exponen brevemente en el presente artculo.
61
I.
Introduccin
La presente experiencia fue realizada merced a la colaboracin de tres instituciones: la

Fundacin Konrad Adenauer, el Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas (C.I.M.A.) y
la Municipalidad de Trevelin. El objetivo de este esfuerzo mancomunado fue el de realizar un
estudio sobre la estructura orgnica de la municipalidad de Trevelin, Provincia de Chubut,
Repblica Argentina, que pudiera detectar las disfunciones ms importantes de la misma y
proponer cambios para su mejora.
No se trata propiamente de una experiencia de gestin, ya que se trabaj desde la
perspectiva del investigador. El resultado de esa investigacin se plasm en un informe final
que fue presentado al seor intendente municipal y a sus colaboradores para que lo
analizaran y ejecutaran si les pareca pertinente. A pesar de dicha perspectiva, se desarroll
luego una etapa de monitoreo que tuvo dos objetivos fundamentales: el primero fue el de
mantener un contacto fluido con las autoridades municipales a los efectos de asistirlos en los
casos en que se presentaran dificultades en la implementacin de las propuestas; el segundo
objetivo fue el de evaluar cules de las propuestas haban sido implementadas luego de un
lapso de tiempo prudencial y en qu medida o profundidad se las haba desarrollado. Luego
del trmino de un ao entre la presentacin del informe final y el trabajo de monitoreo, se
verific que del conjunto de medidas propuestas, se haban implementado aproximadamente
el 35% de las mismas.
A lo largo del presente trabajo se irn marcando las principales dificultades por las que
atraves la investigacin, as como la solucin propuesta a esas dificultades, adems se
intentar indicar en todos los casos las lecciones aprendidas para cada una de las etapas en
las que se dividi el trabajo realizado.
En primer lugar se dar una breve resea sobre las principales caractersticas del sistema
poltico municipal de la Repblica Argentina y ms especficamente sobre el de la provincia
de Chubut, para que el lector pueda enmarcar con mayor conocimiento la experiencia que se
relata. Luego se proceder a realizar una breve resea histrica de la municipalidad de
Trevelin, para aportar una dosis mayor de conocimientos sobre el pasado de esta localidad y
comprender mejor algunas actitudes encontradas durante la investigacin. A continuacin se
realizar una descripcin del trabajo en la que se incluir una mencin del marco terico y
62
de las metodologas o herramientas utilizadas. Posteriormente se har una descripcin con

ms detalle de cada uno de los ejes centrales en los que se dividi el trabajo de
investigacin: 1) la estructura existente; 2) la estrategia futura; 3) la coherencia entre
estructura y estrategia; y 4) la estructura propuesta. Finalmente se volcarn algunas
conclusiones interesantes sobre el trabajo realizado y las formas en que se estima que este
tipo de investigaciones puedan lograr un mayor efecto sobre la realidad poltica concreta.
II.
Breve
caracterizacin
del
sistema
poltico
municipal
argentino
chubutense
A.
Caractersticas de los municipios segn la Constitucin Nacional
La organizacin de todo el sistema poltico argentino se hace sobre la base de un estado

federal, tal como lo determina el artculo primero de la Constitucin Nacional 1. Esta forma
significa el comienzo y el principal lineamiento para la organizacin de todo el sistema
poltico nacional as como de los subsistemas polticos provinciales.
Adems de lo recientemente mencionado en materia de organizacin poltica, la Repblica
Argentina adopt la forma presidencialista para la organizacin de su gobierno federal. Por
esta razn su Poder Ejecutivo est a cargo de un ciudadano con el ttulo de Presidente 2, el
Poder Legislativo est a cargo de un Congreso que posee dos Cmaras 3, y el Poder Judicial
es ejercido por una Corte Suprema de Justicia y dems tribunales inferiores 4. Esta forma de
organizacin ha sido ejemplar para todas las provincias y para casi todos los municipios, que
han organizado sus poderes gubernamentales reflejndose en esa forma presidencialista.
Esta afirmacin se verifica en que la forma casi universal de organizacin de los poderes
municipales (aclarando que ellos no tienen Poder Judicial, sino tribunales de faltas que son
El artculo 1 de la Constitucin Nacional, establece: La Nacin Argentina adopta para su gobierno

la forma representativa, republicana y federal
2
El artculo 87 de la Constitucin Nacional, establece: El Poder Ejecutivo de la Nacin ser
desempeado por un ciudadano con el ttulo de Presidente de la Nacin Argentina.
3
El artculo 44 de la Constitucin Nacional, establece: Un Congreso compuesto de dos Cmaras,
una de diputados de la Nacin y otra de Senadores de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires,
ser investido del Poder Legislativo de la Nacin.
4
El artculo 108 de la Constitucin Nacional, establece: El Poder Judicial de la Nacin ser ejercido
por una Corte Suprema de Justicia y por los dems tribunales inferiores que el Congreso estableciere
en el territorio de la Nacin.
63
expresiones administrativas) es la de conformar un Poder Ejecutivo unipersonal, que

habitualmente recibe el nombre de Intendente, y un Poder Legislativo colegiado, que
habitualmente recibe el nombre de Concejo Deliberante.
Contrariamente a lo afirmado en el prrafo precedente, y por tratarse de un estado federal,
cada uno de los estados partes, llamados provincias, reserv cierta cantidad de potestades
exclusivas. En la temtica que nos atae, una de esas potestades exclusivas es la de
organizar su propio rgimen municipal. De esta forma, lo que resulta uniforme a todas las
provincias en materia de municipios, son las obligaciones surgidas de la Constitucin
Nacional.
La primera de esas obligaciones es que todas las provincias deben asegurar la existencia de
un rgimen municipal para su territorio, lo que debe estar plasmado en los textos
constitucionales provinciales 5. La otra obligacin emanada de la Constitucin Nacional, es
que los municipios de todas las provincias sern autnomos 6.
De este mismo andamiaje constitucional se derivan grandes diferencias entre los regmenes
municipales de las distintas provincias, ya que la reglamentacin que cada una de ellas ha
realizado sobre los derechos y las caractersticas que deben tener los municipios ha sido
diversa.
Existen tambin cinco provincias de las veintitrs que conforman nuestro pas, que no han
adecuado sus constituciones provinciales ni sus leyes orgnicas municipales, por lo que en
esas provincias los municipios no tienen la capacidad de dictar su propia carta orgnica, es
decir no acceden a lo que se considera autonoma municipal 7. La provincia de Chubut, caso
que se desarrolla en el siguiente apartado, es una de las que s permiten a sus municipios
alcanzar el grado mximo de autonoma municipal, y ese es el estatus que le fue reconocido
al municipio de Trevelin a fines de 2002.
El artculo 5 de la Constitucin Nacional, establece: Cada provincia dictar para s una

Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones
y garantas de la Constitucin Nacional; y que asegure su administracin de justicia, su rgimen
municipal, y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada
provincia el goce y ejercicio de sus instituciones (El resaltado es propio).
6
El artculo 123 de la Constitucin Nacional, establece: Cada provincia dicta su propia constitucin,
conforme a lo dispuesto por el art. 5 asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. (El resaltado es
propio).
64
B.
Caractersticas del rgimen municipal de la Provincia de Chubut
La provincia de Chubut tiene reglamentados y vigentes los derechos municipales

consagrados por la Constitucin Nacional, por lo que permite a sus municipios dictar su carta
orgnica cuando han reunido ciertos requisitos 8. Actualmente el lmite inferior de electores
en el padrn fue modificado por la ley provincial N 3098 y sus modificatorias, llevndolo a
un total de cuatro mil inscriptos.
De todas formas, el reconocimiento de ese estatus superior de municipio no es automtico,
sino que debe ser solicitado expresamente a la Legislatura Provincial. De forma previa a cada
eleccin los municipios actualizan su padrn electoral, y una vez verificado el nmero
requerido por ley pueden solicitar el reconocimiento de la categora a la Legislatura, que
sanciona una ley convalidando la solicitud municipal.
El Municipio de Trevelin, alcanz los cuatro mil inscriptos en su padrn electoral y durante el
ao 2002 solicit a la Legislatura su reconocimiento como municipio que cuenta con ms de
cuatro mil inscriptos en su padrn electoral. Mediante la ley provincial 4928 9 fue reconocido
y categorizado como municipio que posee ms de cuatro mil inscriptos en su padrn
electoral, por lo que pas a la categora municipal ms alta de la provincia. (los vulgarmente
llamados de primera categora).
Dentro de este marco de crecimiento institucional, fue que el seor intendente municipal se
puso en contacto con el Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas (CIMA) y con la
Fundacin Konrad Adenauer para desarrollar el trabajo que se describir en el presente
artculo.
III. Breve evolucin histrica del Municipio de Trevelin 10
Las cinco provincias (por orden alfabtico) son: Buenos Aires, Entre Ros, Mendoza, Santa Fe y
Tucumn.
8
El artculo 226 de la Constitucin Provincial, establece: Cuando una municipalidad tiene en su ejido
urbano ms de mil inscriptos en el padrn municipal de electores, puede dictar su propia carta
orgnica para cuya redaccin goza de plena autonoma.
9
El artculo 1 de la ley 4928 establece: Incorprase a la Corporacin Municipal de Trevelin como
municipio que cuenta con ms de cuatro mil inscriptos en su padrn electoral, conforme a los
trminos del artculo 7 de la ley N 3098.
10
Vase Dumrauf, C. (1996) Historia de Chubut. Buenos Aires. Editorial Plus Ultra y Fiori, J.; de Vera,
G. (2002) 1902. Esquel. Municipalidad de Trevelin.
65
El pueblo de Trevelin nace hacia fines del siglo XIX en un contexto promisorio para la
Argentina: el territorio nacional reciba en forma incesante, durante aquellos aos, una gran
cantidad de inmigrantes europeos. Al Territorio Nacional de Chubut arribaron, especialmente,
importantes contingentes de inmigrantes galeses a partir del ao 1865. Estos colonos
galeses se concentraron en la costa atlntica, y una vez poblados todos los campos frtiles
de esta zona, procuraron trasladarse hacia los valles cordilleranos. En este contexto, hacia
1885, Luis Jorge Fontana asume como gobernador del Territorio Nacional de Chubut 11. A su
llegada a la gobernacin ya se encuentra con un grupo de treinta hombres que desean
iniciar una expedicin hacia los valles cordilleranos, ellos sern los pioneros y colonizadores
de las tierras donde hoy se encuentra la ciudad de Trevelin.
En octubre de 1885, partieron desde Rawson treinta hombres comandados por el
gobernador Luis Fontana, a los que se les dio el nombre de Los Rifleros de Chubut. La
expedicin haba sido preparada por Juan Murray Thomas y Gregorio Mayo, quienes fueron
nombrados ayudantes del gobernador con rango de oficiales.
Ya en la zona cordillerana, la expedicin llega a un extenso Valle que denominan Diecisis
de Octubre, en memoria de ese da del ao anterior, en el que el Congreso de la Nacin
haba sancionado la Ley de Territorios Nacionales. En ese lugar, donde posteriormente
nacera el pueblo de Trevelin, acamparon y tomaron posesin del oeste chubutense
enarbolando la bandera argentina. Luego la expedicin recorri y reconoci todo lo que es
actualmente territorio de la provincia de Chubut, finalizando su travesa en Rawson.
Los expedicionarios difundieron rpidamente las excelentes condiciones del Valle 16 de
Octubre, generando tal entusiasmo que en 1887, bajo las rdenes de Juan Murray Thomas
se traza un camino de carros entre la costa chubutense y la Cordillera. En ese ao se
comienzan a llevar al Valle los primeros animales y herramientas, y empiezan a llegar los
primeros pobladores. Faltaba slo la autorizacin oficial para crear la nueva colonia. El 1 de
febrero de 1888, el Gobernador Luis Fontana dej establecida la Colonia 16 de Octubre en
el valle del mismo nombre. Se nombr un comisario de polica, Martn Underwood, que
investa la representacin de la autoridad pblica. A partir de este momento se intensific la
llegada de colonos galeses.
11
El Territorio Nacional de Chubut fue creado por la Ley Nacional de Territorios Nacionales N 1532
en el ao 1884.
66
En el ao 1895, John Evans instala en la colonia un molino harinero que se transform en la

principal industria de la zona. En torno al molino comienza a concentrarse la poblacin del
valle, y es aqu donde aparece la denominacin de Trevelin. Trevelin es un vocablo gals
que deriva de tre, pueblo, y velyn, molino, es decir Pueblo del Molino.
Aos despus, en 1902, se produce un hito importante en la historia de Trevelin: el
plebiscito aceptando la soberana argentina, que el pueblo realiz el 30 de abril de 1902, en
el marco de las pujas limtrofes con Chile. Ese acto memorable de los pobladores de Trevelin
se hizo en momentos en que la Comisin de Lmites encabezada por Sir Thomas Holdich 12 se
encontraba en el Valle 16 de Octubre. Los colonos galeses no perdieron ocasin para
demostrarle a la comitiva sus preferencias con respecto al conflicto.
La fecha oficial de fundacin de Trevelin y en la cual se celebra el aniversario de la ciudad es
el 19 de marzo de 1918. El ao, por el decreto de fundacin, y el da, por ser el da de San
Jos, Patrono del pueblo. Segn algunas investigaciones histricas en el ao 1918 se
conform la primera Comisin de Fomento de la localidad, aunque la documentacin de ella
ha desaparecido. S existen los registros oficiales de la Comisin que se conform en 1927,
cuyos miembros eran los mismos que los de 1918. Unos 14 aos antes de la primera
Comisin de Fomento, en 1904, se haba dispuesto el ensanche de la colonia, eligindose el
paraje del Valle de Esquel como el lugar de mejores condiciones. Aparece entonces en
escena el pueblo de Esquel, una localidad que tendr gran influencia en adelante sobre la
poblacin de Trevelin. Esquel crece rpidamente desde 1925 y en 1954 es declarada ciudad.
La produccin harinera de la zona creci a un ritmo intenso hasta 1945, ao en el que
alcanza su mayor produccin. Luego los molinos de Trevelin y Esquel son comprados por la
firma de Buenos Aires Bunge y Born, que los cierra poco tiempo despus.
Desde el punto de vista de la poblacin, Trevelin creci a un ritmo ms lento que Esquel. En
1980 Trevelin tena 4.375 habitantes 13; hacia 1991, 5.220 habitantes 14 y en el censo de 2001
registr 6.395 habitantes 15. Actualmente la ciudad tiene un perfil marcadamente
agropecuario, siendo el turismo la segunda actividad ms importante. Con respecto a este
ltimo, Trevelin depende enteramente de los niveles de actividad de Esquel (especialmente
12
Quien representaba a la corona britnica, que haba aceptado mediar entre Chile y Argentina.
Elaboracin propia a partir de datos del INDEC y de las entrevistas realizadas.
14
dem.
15
Informacin disponible en http://www.indec.gov.ar/webcenso/provincias_2/provincias.asp
13
67
durante la temporada invernal), donde se encuentra el centro de esqu ms importante de la

zona.
Tal como fuera dicho, el 29 de Octubre de 2002 la Legislatura de Chubut aprob la ley N
4.928, que transforma a Trevelin en Municipio con capacidad de dictar su propia carta
orgnica. De esta forma, Trevelin, comenzando el tercer milenio, alcanza el grado mximo
de desarrollo institucional municipal dentro de la provincia, pasando a ser la sexta localidad
de la provincia en alcanzar dicha categora, de un total de aproximadamente 50 localidades.
IV. Puntos de partida de la experiencia en Trevelin

A.
El problema planteado
El pedido del seor intendente municipal, Dr. Carlos H. Mantegna al C.I.M.A. se bas en su
necesidad de contar con un nuevo organigrama que le permitiera identificar con mayor
claridad las misiones y funciones de las distintas dependencias municipales, a los efectos de
organizar el accionar de los funcionarios y empleados con el objetivo de obtener mejores
niveles de servicio.
Luego de conversar con el intendente municipal sobre las necesidades, alternativas y
alcances del trabajo solicitado, los responsables del C.I.M.A. prepararon un proyecto de
trabajo conjunto que cumpla con los requisitos del convenio de fondo entre esta institucin
y la Fundacin Konrad Adenauer, la que acept financiar gran parte de la ejecucin del
trabajo.
De las conversaciones previas con el intendente municipal y de un anlisis de los pasos a
seguir para cumplir con dichos requerimientos, se decidi dividir las actividades en cuatro
ejes principales: 1) determinar cul era la estructura orgnica del municipio en ese momento
(la estructura existente); 2) definir cul era la estrategia a futuro planteada por el intendente
municipal (definicin de la estrategia); 3) analizar de forma previa si la estructura existente
(definida en el punto 1) era funcional a la estrategia futura (punto 2) manifestada por el
intendente municipal (anlisis de coherencia); 4) Proponer una estructura nueva que
mejorara los aspectos negativos de la estructura existente, que fuera coherente con la
estrategia planteada, y que previera cmo ir expandindose en el futuro.
68
Tales ejes se desarrollan en los siguientes apartados, tras la descripcin del marco terico
utilizado.
B.
Marco terico utilizado
La obra ms utilizada en la realizacin de este trabajo fue La Organizacin Requerida de

Elliot Jaques 16, en la que se desarrolla una teora organizacional, que plantea una
estructuracin en estratos (o niveles de la organizacin) en funcin del horizonte temporal
requerido por las actividades de cada miembro de la organizacin. En el caso del
Departamento Ejecutivo de la municipalidad de Trevelin, el nivel mayor estara dado por el
cargo de Intendente, cuyo horizonte temporal son dos perodos gubernamentales, es decir
ocho aos aproximadamente. Esto arrojara, segn la teora de Jaques, que el intendente se
encuentra en un estrato nmero V. Desde all se estructuran el resto de las dependencias,
arrojando para los secretarios un estrato IV, para los directores un estrato III, para los jefes
de departamento y de rea un estrato II y para el resto de los empleados un estrato I.
Otra obra consultada fue Teora de la Organizacin para la Administracin Pblica de los
autores Michael M. Harmon y Richard T. Mayer 17. En la primera parte de esta obra los
autores exponen lo que ellos llaman el marco de la administracin pblica. donde exponen
tres contextos distintos que configuran ese marco: el contexto decisorio, el contexto
organizacional y el contexto normativo. Sobre la base de esos tres contextos proceden luego
a estructurar sus anlisis de distintos tericos de la Administracin Pblica.
Sumadas a estas obras especficas, se han utilizado otras obras ms generales y clsicas de
referencia habitual en Administracin Pblica y Ciencias Polticas para complementar algunas
cuestiones de ndole general.
V.
Determinacin de la estructura orgnica existente
Para el cumplimiento del primer paso del trabajo diseado se recurri principalmente a dos
herramientas. Una de ellas fue la revisin de muchas de las ordenanzas disponibles en el
16
Jaques, E. (1996) Requisite Organization. Arlington. Cason Hall & Co.

Harmon, M. M.;Mayer, R. T. (1999) Teora de la Organizacin para la Administracin Pblica.
Mxico. Fondo de Cultura Econmica.
17
69
archivo municipal, a los efectos de detectar todas aquellas que tuvieran que ver con la
estructura de la administracin municipal. La otra herramienta fue la de realizar entrevistas
en profundidad a funcionarios y empleados municipales, a fin de detectar cul era la
conciencia que ellos tenan de sus funciones y el horizonte temporal que les insuman las
mismas (para la determinacin de los estratos), as como la dependencia jerrquica de sus
puestos y la lnea de mando en la que se encontraban, es decir a quin reportaban y con
qu superiores resolvan sus problemas.
A.
Anlisis de las ordenanzas disponibles en el archivo municipal
Se realiz un anlisis de las ordenanzas existentes en el archivo municipal, con el objetivo de

detectar la creacin o mencin de organismos que formaran parte de la estructura orgnica
de la municipalidad. Lo ms llamativo fue la ausencia de una ordenanza (aunque fuera
antigua y desactualizada) que tratara de forma integral la definicin de una estructura
orgnica. Por esta razn se realiz un trabajo exhaustivo entre las ordenanzas sancionadas
desde el ao 2000 hasta la fecha de realizacin del trabajo de campo. Respecto de las
ordenanzas anteriores al ao 2000, se inquiri a travs de las entrevistas cules podran ser
las ms importantes en lo tocante a la estructura orgnica y se obtuvieron algunos datos
anteriores, pero ninguna ordenanza sancion nunca un organigrama completo de la
estructura orgnica municipal.
La prctica legislativa del municipio ha generado que en muchos casos las ordenanzas hayan
avanzado sobre lo que debera ser materia de reglamentacin por parte del ejecutivo
municipal. Esta fue la razn por la que se encontraron muchas ordenanzas que han dejado
constancia institucional de organismos del ejecutivo municipal que formaron parte de la
estructura en algn perodo, pero que al momento de desarrollar la investigacin haban sido
modificados o eran inexistentes. Ms all del caso concreto de Trevelin, es bastante comn
en los cuerpos legislativos municipales (aunque tambin se ve en los niveles provincial y
nacional) prestar poca atencin a la mencin de oficinas o dependencias de la administracin
municipal en la legislacin, lo que genera muchas veces contradicciones o lagunas debido a
que cualquier cambio de denominacin que realice un intendente sobre las dependencias
municipales, desactualizar rpidamente la legislacin.
70
Respecto de lo mencionado en el prrafo anterior, resultan pertinentes las siguientes

observaciones sobre cada una de las ordenanzas encontradas:
-
Ordenanza 187/00. Menciona a la Secretara de Produccin, Turismo y Medio Ambiente.

Al momento de la investigacin esa secretara no tena esa denominacin ni tampoco
esa jerarqua.
Ordenanza 200/00.
Se menciona el Departamento de Bromatologa, Inspeccin e
Higiene, en relacin a la prestacin del servicio de triquinoscopa e inspeccin

veterinaria. Al momento de la investigacin este organismo exista con igual
denominacin y jerarqua.
-
Ordenanza 211/00. Se crea la Direccin Municipal de Deportes. Al momento de la

investigacin exista con igual denominacin y jerarqua.
Ordenanza 223/00. Se menciona a la Direccin de Obras Particulares. Al momento de la

investigacin esa direccin no exista, y nunca haba sido creada dependiendo del
ejecutivo municipal.
Ordenanza 227/01. Se menciona al Departamento de Bromatologa como responsable

de trabajar junto a la Comisin Honoraria de Lucha contra la Hidatidosis, entendiendo en
lo relacionado a las patentes de perros. Al momento de la investigacin ese
departamento posea otra denominacin y un agrupamiento de tareas ms amplio.
Ordenanza 228/01. El artculo 5 indica la competencia de la Secretara de Turismo,

Produccin y Medio Ambiente con respecto a la determinacin de prioridades en la
limpieza de terrenos baldos y veredas. Al momento de la investigacin esa secretara no
tena esa denominacin ni tampoco esa jerarqua.
Ordenanza 321/02. Se menciona a la Direccin de Turismo, Produccin y Medio

Ambiente, como organismo encargado de evaluar las condiciones de los criaderos de
conejos autorizados, en la misma norma, a emplazarse en la zona urbana. Al momento
de la investigacin esa direccin no tena esa denominacin ni tampoco ese
agrupamiento de funciones.
Ordenanza 350/03. Se menciona a la Direccin de Deportes. Al momento de la

investigacin este departamento exista con igual jerarqua y denominacin
71
Ordenanza 354/01. Menciona la existencia de un Departamento de Obras Pblicas, con

motivo de pedir la construccin de una plaza. Al momento de la investigacin este
departamento exista con igual jerarqua y denominacin.
Ordenanza 390/03. Se aprueba el escalafn del personal municipal. El artculo 1 define:

El personal de planta permanente y temporaria de la Municipalidad de Trevelin revestir
en los siguientes sectores conforme a la ndole de sus tareas: Sector I: personal obrero,
servicio y tcnico operativo; Sector II: personal tcnico y administrativo; Sector III:
personal profesional. Esta ordenanza sobre el personal municipal no defina ninguna
autoridad de aplicacin especfica dentro de la estructura del Departamento Ejecutivo
Municipal.
Ordenanza 402/04. Modificatoria de la Ordenanza 290/02. Establece la reglamentacin

del procedimiento administrativo para la determinacin de las infracciones a normas
nacionales, provinciales o municipales. Tratndose de una ordenanza que establece
sanciones al incumplimiento de normas, se presupone la existencia de un Juzgado de
Faltas que al momento de la investigacin no exista.
Ordenanza 415/04. Se menciona a las Direcciones de Cultura y de Turismo, a la que se

le atribuye la conformacin y el manejo del Registro de Datos sobre el origen de los
nombres de la calles. Al momento de la investigacin ambas direcciones existan con
igual denominacin y jerarqua.
Ordenanza 418/04. Se aprueba la creacin de la Comisin Evaluadora del Patrimonio

Histrico, Cultural y Natural. Al momento de la investigacin esta comisin exista con
igual jerarqua, denominacin y tipo de conformacin (integrada por vecinos y
funcionarios).
Ordenanza 434/04. Se crea el Departamento de Espacios Verdes Municipal. Sustituye en

el texto de la ordenanza 34/95 al Departamento de Planeamiento, Obras y Servicios
Pblicos. La ordenanza 34/95 regula todo lo concerniente al mantenimiento de espacios
verdes en el ncleo urbano de la localidad de Trevelin. Al momento de la investigacin,
el Departamento de Espacios Verdes Municipal al que la ordenanza 434/04 designaba
como autoridad de aplicacin de la ordenanza 34/95, exista con esa denominacin y
jerarqua.
72
Ordenanza 435/04. Se menciona a la Secretara de Gobierno Municipal como autoridad

de aplicacin de la ordenanza 14/94 referida a tenencia de animales en zona urbana. Al
momento de la investigacin esta secretara exista con esa denominacin y jerarqua.
Ordenanza 436/04. Se menciona al Departamento de Espacios Verdes Municipal y a la

Direccin de Turismo Municipal. Se les asignan funciones relativas a la limpieza de
veredas y terrenos baldos, por las cuales el primero labrar el acta y girar las
actuaciones al segundo. Al momento de realizar la investigacin estos dos organismos
existan con la misma jerarqua y denominacin.
Ordenanza 465/04. Se aprueba prstamo del B.I.D. para la construccin del

Polideportivo Municipal. Esta ordenanza fue seleccionada porque su ejecucin impactara
en la estructura futura del municipio, en lo que en ese momento era la Direccin de
Deportes.
Ordenanza 470/04. Se menciona a la Secretara de Hacienda, a travs del Departamento

de Bromatologa, Inspeccin e Higiene, como autoridad de aplicacin para el
otorgamiento de licencias habilitantes de taxis. Al momento de la investigacin este
Departamento de Bromatologa, Inspeccin e Higiene exista con esas caractersticas y
denominacin.
B.
Entrevistas con funcionarios y empleados municipales
La otra herramienta utilizada para determinar la estructura existente, fue la realizacin de

una serie de entrevistas a los dirigentes y empleados municipales, para tener un primer
contacto con la realidad municipal. Siguiendo el anlisis de Jaques 18 se consult a todos los
entrevistados sobre el horizonte temporal de sus actividades cotidianas y acerca de cul era
la autoridad a la recurran cuando necesitaban de ella para resolver un problema de gestin
cotidiano.
En primer lugar se realiz una entrevista con el seor intendente municipal, Dr. Carlos
Mantegna, para conversar acerca de cules eran sus expectativas respecto del trabajo de
organigrama municipal, y por qu razones le pareca conveniente realizarlo. Una de las
principales causas sealadas fue que en el ao 2002 el Municipio de Trevelin fue reconocido
73
como municipalidad con capacidad para sancionar su carta orgnica, por contar con ms de
cuatro mil electores en el padrn municipal. Dentro de este marco, el Dr. Carlos Mantegna
consider que el trabajo sobre el organigrama municipal podra contribuir a organizar el
esfuerzo de los funcionarios y del personal municipal, de forma de lograr prestar a la
comunidad servicios de mejor calidad y de forma ms eficiente. A continuacin se detalla
quienes fueron entrevistados:
-
Dr. Carlos Mantegna, Intendente Municipal (en dos oportunidades).
Susana Thomas, Presidente Honorable Concejo Deliberante.
Jos Calvo, Secretario de Gobierno.
Cdor. Ricardo Bestene, Secretario de Desarrollo Econmico.
Agr. Marcelo de la Fuente, Secretario de Planeamiento.
Mara Laura Pierini, Directora de Turismo.
Soledad Winter, Directora de Cultura.
Eduardo Bjerring, Director de Deportes.
Sonia Jimnez, Directora de Accin Social.
Enrique Meyer, Jefe Departamento Espacios Verdes.
Empleados del Corraln Municipal.
Empleados del rea de Rentas.
Empleados del rea de Accin Social.
Empleados del rea de Bromatologa, Inspeccin e Higiene.
De las entrevistas se obtuvo la informacin esencial para determinar cul era la estructura
orgnica existente y qu tipo de dependencia jerrquica posean las diversas oficinas
inferiores, ya que, como se dijo previamente, nunca en la historia institucional de la localidad
de Trevelin haba sido sancionada una ordenanza integral que definiera el organigrama de la
administracin municipal.
Debido a la ausencia de ese tipo de ordenanzas, se analizaron una por una las de los ltimos
cinco aos y as se fue obteniendo una idea de las dependencias creadas a lo largo del
tiempo por la legislacin local. Este accionar legislativo ha contribuido a aumentar la
confusin generalizada a la hora de definir qu direccin depende de qu secretara, adems
18
Jaques, E. Op.Cit.
74
de haber creado, de hecho, direcciones que hoy no existen como tales, ya que fueron
eliminadas o cambiadas de nombre con el tiempo, pero sin haber sido actualizadas, ni
modificadas o derogadas las ordenanzas que las haban creado.
Por citar slo un ejemplo de lo mencionado en el prrafo anterior, podemos mencionar la
Ordenanza 321/02 que hace referencia a la Direccin de Turismo, Produccin y Medio
Ambiente, que posiblemente en ese momento se llamara as (en al ao 2002), pero que al
momento de la investigacin no exista con ese agrupamiento de funciones ni con esa
jerarqua, ya que las funciones se encontraban a cargo de una direccin (de Turismo), de un
departamento (de Produccin), y la cuestin del medio ambiente se hallaba desdibujada o
inexistente en la estructura.
El organigrama existente, reconstruido sobre la base de las entrevistas mencionadas,
observacin in situ y recopilacin de ordenanzas puede verse en forma grfica y completa en
el Anexo I.
VI. Definicin de la estrategia futura del Intendente Municipal

La estrategia a futuro planteada por el seor intendente municipal daba una importancia
mayscula a la realizacin de obras de infraestructura urbana y productiva, tanto en la
construccin de viviendas, como en el mejoramiento y ampliacin de los canales de riego de
la zona. Las polticas ms destacables de las explicadas por el Intendente Municipal fueron:
-
Los planes de vivienda que se estaban ejecutando en el municipio y los que ya se

encontraban comprometidos con organismos nacionales y provinciales (PROMEBA I y
II);
Los canales de riego, que tenan por objetivo irrigar una superficie de aproximadamente
2000 hectreas;
El gimnasio y natatorio municipal, para el que ya se haban realizado gestiones ante

organismos provinciales, y para los cuales el municipio ya haba comprometido parte de
su presupuesto en la ejecucin de esas obras (ello en virtud de la ordenanza 465/04 ya
citada en el apartado V.A. );
Lograr una poltica de equilibrio fiscal sin recurrir a aumentos ni creacin de nuevas
tasas o impuestos;
75
Extensin de redes de gas y de cloacas;
Disposicin final de residuos slidos urbanos a travs de reciclado en forma conjunta

con la ciudad de Esquel;
Limpieza de los ros Percey y Corintos para mejorar su escurrimiento y evitar posibles
desbordes e inundaciones de viviendas ro abajo.
Debido a su intencin de establecer una poltica de equilibrio fiscal, cuidando los recursos
municipales en pocas favorables o de expansin de los ingresos, para momentos en los que
no se contara con ingresos tan cuantiosos, el intendente municipal se opuso a las primeras
propuestas realizadas por el C.I.M.A. que contemplaban la creacin de una nueva secretara
(tal como se explicar ms en detalle en el punto VIII.).
Todas estas lneas de accin planteadas hacia el futuro, se ponan un poco en duda cuando
se analizaba la estructura orgnica existente del municipio. Se trataba de una estructura
bastante pequea como para afrontar siquiera el control de la ejecucin de las obras
mencionadas, por lo que se haca necesario un fortalecimiento de la estructura en general y
de la dependencia encargada de obras pblicas en particular y sobre eso versaron los
aspectos centrales de la propuesta.
VII. Anlisis de coherencia entre la estructura existente y la estrategia futura

A.
Principales inconsistencias entre la estructura y la estrategia
Como resultado de la investigacin se identificaron algunas cuestiones que afectaban el

funcionamiento adecuado de la institucin municipal, atentando contra el cumplimiento
efectivo de sus objetivos y finalidades. De todas las cuestiones observadas se agruparon y
seleccionaron cinco de ellas por resultar principales.
En primer lugar, no se encontr un agrupamiento coherente de algunas reas, las que
seguan organizadas de una determinada forma porque histricamente haba sido as, o
porque ese agrupamiento responda a razones de personalidad de los funcionarios; en
segundo lugar se detect una alta concentracin hacia arriba en la toma de decisiones; en
tercer lugar fue evidente la informalidad con la que se desenvolva el accionar administrativo
municipal; en cuarto lugar, se daba, en tal accionar, la clsica oposicin entre criterios
76
tcnicos y criterios polticos, especialmente al momento de ejecutar obras o servicios; por

ltimo llamaron la atencin las dificultades administrativas y de gestin que generaban las
diferentes formas de contratacin de distintos empleados municipales.
Todas las cuestiones que tienen que ver con la estructura del municipio, posiblemente se
comprendan mejor observando el organigrama existente al momento de la investigacin y
comparativamente, los cambios propuestos para mejorar la consistencia entre estructura y
estrategia. Ambos grficos pueden consultarse en los Anexos I y II, respectivamente. En el
apartado VIII se explicarn convenientemente los cambios propuestos. A continuacin se
describen las mencionadas inconsistencias.
a.
Agrupamiento incoherente de reas
Al no haberse diseado nunca de forma integral el organigrama municipal, uno de los

aspectos que rpidamente se percibi como una inconsistencia entre la estructura y la
estrategia, fue encontrar que algunos organismos no dependan funcionalmente de la
secretara que naturalmente les hubiera correspondido. El ejemplo ms claro de esto fue el
del Corraln Municipal junto con todas sus oficinas inferiores que dependan de la Secretara
de Gobierno.
Uno de los desafos fue descubrir por qu esas dependencias estaban estructuradas de esa
forma, y la nica respuesta que se obtuvo fue que eso siempre haba sido as. Si siempre ha
sido as, la explicacin ms plausible que se puede pensar es que ello ha respondido a la
lgica de crecimiento de cualquier administracin municipal. Al momento de comenzar desde
cero un gobierno municipal, la primera secretara que debe crearse es la de Gobierno, como
el asistente principal del intendente. La otra funcin indispensable en cualquier municipio y
especialmente en sus comienzos, es la de prestacin de servicios de mantenimiento de calles
y alumbrado pblico, por lo que la segunda rea indispensable sera la del Corraln
Municipal. Probablemente por haber sido stas las dos dependencias iniciales de la
municipalidad, hayan dependido una de la otra desde los comienzos de la administracin
municipal. Pero al momento de la investigacin, existiendo una Secretara de Obras Pblicas,
parece evidente que el rea de pertenencia natural del Corraln Municipal es esta ltima
secretara.
77
b.
Concentracin hacia arriba en la toma de decisiones
Al realizar las entrevistas a los funcionarios en general, pero ms especficamente a los

directores, se advirti que la mayora de ellos deca depender directamente del seor
intendente municipal, sin tener en cuenta la dependencia jerrquica de alguna secretara. La
gran mayora afirmaba que si deban recurrir a un superior jerrquico para resolver alguna
dificultad en su rea, lo haca directamente al intendente.
La principal consecuencia de esta concepcin en la estructura de mando era que el
intendente vea sobrecargada su agenda por reuniones con funcionarios que en vez de
recurrir a un superior intermedio, acudan directamente a l, muchas veces para consultar o
resolver cuestiones no tan complejas o decisivas. Si bien en una organizacin pequea esta
cuestin no representara dificultades, a medida que la administracin municipal se hace
mayor, aumenta tambin la cantidad de tareas gubernamentales y administrativas, por lo
que se dificulta la resolucin de problemas por lnea directa con el nivel ms alto de la
jerarqua.
c.
Ausencia de cultura administrativa
Otro de los aspectos negativos para destacar, relacionado con la efectividad y calidad del
servicio, es que se perciba muy poca cultura administrativa. Por ausencia de cultura
administrativa, se entiende el hecho de que muchas de las tramitaciones llevadas adelante
por la administracin municipal posean un alto grado de informalidad en cuanto al
cumplimiento de procedimientos establecidos y conocidos de antemano por todos. Una
forma clara de percibir esta poca cultura administrativa, es que no exista una oficina
dedicada a la funcin de Mesa General de Entradas y Archivo, que tuviera la funcin de
recibir y dar curso a las tramitaciones presentadas por los contribuyentes o vecinos, lo que
tambin se sugiri como medida a adoptar.
Sin caer en procedimientos interminables y que entorpezcan ms que favorecer la
tramitacin en tiempo y forma de las actuaciones, en general es conveniente lograr un grado
de formalizacin de procedimientos (lo que podra denominarse burocratizacin, aunque tal
trmino tiene una importante carga peyorativa) que sea propicio para el mejor
desenvolvimiento de las actuaciones municipales.
78
d.
Desequilibrio entre lo tcnico y lo poltico
De forma similar, al momento de la investigacin se verific una consideracin generalizada

en los diferentes estamentos del sector pblico segn la cual los tiempos polticos discurren
por otros cauces que los tiempos tcnicos, especialmente en el caso de las Obras Pblicas y
la prestacin de Servicios Pblicos. La cuestin de la burocratizacin, manifestada en el
apartado anterior, est ligada en muchos casos a la consideracin de que el registro
ordenado de las actuaciones es lo que demora la prestacin de servicios o la ejecucin de
obras.
En el Municipio de Trevelin, esta aseveracin surgi de entrevistas, en las que algunos
funcionarios manifestaron que haban tenido casos en los cuales un accionar municipal poco
planificado, o ejecutado sin respetar cuestiones tcnicas bsicas, se haba transformado en
un problema mayor que el que se haba pretendido solucionar con esa accin. Por esa razn
la clasificacin de este apartado fue el desequilibrio entre los tiempos tcnicos y los tiempos
polticos.
e.
Distintos modos de contratacin de empleados municipales
Al momento de la investigacin se consult a los funcionarios sobre la cantidad de

empleados que se desempeaban en sus reas. En muchos casos, la mayora de los
empleados eran beneficiarios de planes sociales, municipales o nacionales. Se detect como
problemtica tal situacin por constituir, al menos potencialmente, una fuerte debilidad
institucional.
Esos beneficiarios deban realizar alguna contraprestacin por la percepcin del subsidio, por
lo que en muchos casos se les exiga prestar servicios en un rea de la municipalidad, en
igualdad de condiciones y de tareas con los empleados municipales contratados, quienes por
esa misma funcin tenan una cobertura social y reciban aportes jubilatorios y otros
beneficios adicionales. Adems, el principal elemento de desequilibrio y que a su vez
generaba dificultades para los supervisores de esos empleados/beneficiarios, resida en que
no todos los beneficiarios de planes sociales cumplan con una contraprestacin laboral, lo
que se configura como fuente constante de conflictos.
B.
Lecciones aprendidas respecto de las inconsistencias detectadas
79
En relacin al trabajo de deteccin de inconsistencias entre la estructura y la estrategia,

podemos recalcar las lecciones aprendidas ms importantes, que debern complementarse
con las reflexiones realizadas cuando se exponga la estructura orgnica propuesta para
mejorar los niveles de servicio y la calidad del municipio.
La primera de las inconsistencias fue la referida al agrupamiento incoherente de reas,
en este sentido durante y despus de la investigacin se percibi la importancia institucional
que tena la herencia de administraciones anteriores, y el miedo que en todos los niveles de
la organizacin generaban las propuestas de cambio. En este sentido, como ejemplo ms
claro de la poca propensin a innovar demostrada por la administracin municipal, remitimos
al ejemplo ya citado en el apartado VII.A.a). El Corraln Municipal nunca fue sacado de su
dependencia orgnica de la Secretara de Gobierno simplemente porque siempre fue as.
Este aspecto se relaciona con otra leccin importante recogida de esta investigacin: la
inconsistencia referida a la concentracin hacia arriba en la toma de decisiones, que
est tambin muy relacionado con la cuestin del estilo de liderazgo o conduccin que ejerza
la cabeza de la organizacin.
En este sentido, no cabe duda que una adecuada definicin de la dependencia de las reas
respecto de determinadas secretaras (es decir la definicin de la lnea de mando que debe
seguirse dentro de la estructura), y el respeto de esa definicin por parte de todos los
miembros de la organizacin municipal contribuira a alivianar la concentracin de decisiones
en el seor intendente municipal. Pero este supuesto se cumplir slo si se conjugan dos
actitudes fundamentales por parte de los involucrados: a) que los secretarios y directores
asuman la delegacin de funciones que el intendente municipal haga en sus cargos para
resolver las cuestiones menores por sus propios medios; b) que el Intendente Municipal est
dispuesto a delegar un cierto nivel de resolucin de problemas en sus secretarios y
directores. Si estas dos condiciones no se cumplen, probablemente no se resuelva la
cuestin de la concentracin hacia arriba en la toma de decisiones, por ms organigramas
que se diseen y ordenanzas que se sancionen.
A lo afirmado en el prrafo anterior conviene sumarle una aclaracin. El intendente municipal
lo que delega es la funcin y cierta parte de la responsabilidad 19, por lo que es conveniente
que se establezcan algunos mecanismos de control que le permitan estar al tanto del
desenvolvimiento del rea, de forma de poder ajustar las polticas de esa rea cuando l lo
80
crea conveniente. Esto no debera ser visto como una intromisin en las funciones de sus
subordinados, sino como la utilizacin de un mecanismo de control que tambin le puede
servir al secretario o director para evaluar peridicamente el desempeo de su rea y hacer
ajustes en las actividades desarrolladas.
La tercera inconsistencia entre la estructura y la estrategia estaba referida a la ausencia de
una cultura administrativa, entendiendo por tal la poca firmeza en los procedimientos
administrativos de tramitacin de expedientes. En este sentido tambin es importante lo
comentado en el prrafo anterior respecto del estilo de liderazgo o conduccin, ya que en
muchos casos puede ser difcil respetar procedimientos preestablecidos si los principales
responsables de la administracin no los respetan. Tal como fuera dicho, esta mejora en los
procesos administrativos no debe ser interpretada como una excesiva burocratizacin de los
procesos, ni mucho menos puede ser planteada en trminos antagnicos del tipo burocracia
versus rapidez en la tramitacin.
Sin caer en el extremo de que el procedimiento administrativo se transforme en un obstculo
para la prestacin eficiente de un servicio, es conveniente que los procedimientos
establecidos garanticen la acumulacin de la informacin necesaria para administrar sin
errores. Apelando a un simple ejemplo, a la hora de habilitar el funcionamiento de un
comercio, deber reunirse la documentacin necesaria que permita determinar qu actividad
se desarrollar en ese lugar, quin o quines sern los responsables de la misma y si se
cuenta con una inscripcin para el pago de tributos de orden provincial o nacional.
A los efectos de lograr un equilibrio entre la burocratizacin del procedimiento y la rapidez
de la respuesta, es conveniente lograr un cambio de enfoque en lo relativo al desempeo de
funciones. El trabajo de la administracin pblica (como tambin de la privada), no debe ser
meramente el cumplimiento de una tarea por ejemplo, sellar las fojas de un expediente de
habilitacin comercial, o girar el expediente a otra dependencia que deba intervenir sino
que debe ser interpretado como la funcin de resolver un problema por ejemplo, habilitar
un comercio de la forma ms veloz posible y sin omitir informacin necesaria.
La cuarta inconsistencia refiere al desequilibrio entre lo tcnico y lo poltico, que
tambin se ve impactado por las recomendaciones realizadas hasta aqu. De la misma forma
en que no se debera contraponer burocracia versus rapidez en la tramitacin, no debera
existir una oposicin o enfrentamiento entre lo tcnico y lo poltico, ya que a los efectos
19
Polticamente el responsable sigue siendo el intendente municipal.
81
prcticos lo conveniente es buscar la ms adecuada complementacin de los dos criterios.

Para poner un ejemplo, si se trata de ejecutar alguna obra, es ms conveniente detenerse a
planificar durante algn tiempo antes de comenzarla, aspectos tales como: qu tipo de obra
ser, dnde se emplazar, quines sern sus posibles beneficiarios, etc.. Muchas veces
actuar antes de pensar genera no slo inconvenientes sino mayores costos y en ltima
instancia mayor demora (por ejemplo por tener que hacer las cosas dos veces) que si se
hubiera comenzando con una planificacin adecuada. Por dicha razn deber identificarse
correctamente de qu actividad se trata, para observar qu criterio prevalecer en cada caso
puntual por ejemplo ante una emergencia no hay tiempo para planificar, hay que actuar.
La ltima de las inconsistencias fue la relativa a los distintos modos de contratacin de
empleados municipales, lo que se encuentra bastante ligado a un problema recurrente en
la administracin pblica en general y en la administracin pblica municipal especialmente.
Ese problema es la dificultad para conseguir los recursos humanos debidamente formados,
necesarios para desarrollar una administracin ms eficiente.
Es decir, adems de las dificultades de contratacin planteadas, que en nuestra opinin
deban ser encauzadas de otra forma, se percibe claramente el problema de que muchos
municipios no cuentan con personas capacitadas para el desempeo de sus funciones. En
este punto cabe mencionar que es fundamental establecer un adecuado plan de carrera, a
los efectos de que los municipios puedan ir capacitando a sus recursos humanos a medida
que se les presenten necesidades concretas. En muchos casos es poco atractivo para
algunos profesionales desempearse en la funcin pblica, debido a que las remuneraciones
son sensiblemente inferiores a las obtenidas en el sector privado, hecho que un adecuado
plan
de
carrera
podra
contrarrestar
al
ofrecer
remuneraciones
acordes
las
responsabilidades asumidas, convirtindose en uno de los principales incentivos para que los
profesionales deseen trabajar para las administraciones pblicas municipales.
VIII.
Propuesta de estructura orgnica nueva
Al disear la propuesta que se sintetizar a continuacin, se tuvo en cuenta como restriccin

inicial la negativa absoluta del seor intendente municipal a la creacin de una nueva
secretara que permitiera agrupar de forma ms adecuada las reas inferiores. Adems de
ello, y asumiendo que en las organizaciones pblicas es muy difcil implementar cambios
82
debido a su carcter de estructuras que se movilizan principalmente por la costumbre, se

pretendi proponer slo las modificaciones estrictamente necesarias a los efectos de lograr
una mejor organizacin y elevar el nivel y la calidad de servicio. Todo ello en virtud de haber
considerado que la capacidad de una sola norma (por ejemplo la ordenanza de organigrama)
de modificar completamente la realidad organizativa de un municipio es pequea, por lo que
el diseo de la propuesta ha intentado respetar al mximo las costumbres vigentes,
aplicando en los casos que se crea indispensable modificaciones importantes 20.
La estructura propuesta contempla un primer nivel de auxiliares del intendente compuesto
por tres secretaras: la Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal, la Secretara
de Gobierno y Accin Comunitaria y la Secretara de Hacienda, Turismo y Produccin. La
aclaracin que cabe realizar es que en algunos casos las dependencias inferiores podran ser
agrupadas de distinta manera, pero lo que se ha buscado es agruparlas segn cierta afinidad
de tareas, sinergias y potencialidades de su accionar compartido, de forma tal que el
conjunto de todas ellas arrojen un todo ms armnico que contribuya al mejoramiento de la
gestin. A continuacin se explicarn las razones ms importantes para el agrupamiento
propuesto para cada secretara.
A.
Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal
Secretaria de Obras, Servicios y

Planeamiento Municipal
Direccin de Servicios
Municipales
Corraln y
dependencias
20
Depto. Obras Pblicas
Depto. Espacios
Verdes"
Depto. Obras
Particulares y Catastro"
Cementerio
Depto. de Medio
Ambiente
La estructura propuesta puede apreciarse de forma grfica e integral en el Anexo II.
83
En primera instancia se propuso que la Secretara de Planeamiento pasara a llamarse

Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal, debido a que sus funciones
ms importantes tendrn que ver con la supervisin y ejecucin de obras pblicas, el control
en la prestacin de servicios municipales, y en ltima instancia el planeamiento. Como
auxiliar para la temtica de planeamiento, se contaba con un rgano mixto llamado Consejo
del Plan Estratgico, dependiente del intendente municipal con el cual deba coordinar
acciones.
Dentro de esa secretara se propuso la creacin de una Direccin de Servicios
Municipales 21, que agrupara bajo su rbita a todas las dependencias que tuvieran que ver
con las prestaciones que el municipio realizaba en cuestiones atinentes a cuidado y
mantenimiento de espacios pblicos. Por esta razn se propuso que funcionalmente
dependan de esa Direccin de Servicios Municipales, el Corraln Municipal y las
dependencias del mismo (taller, paol, sealizacin vial, etc), el Departamento de Espacios
Verdes, y el Cementerio.
Adems de lo recientemente mencionado, se propuso la creacin de un Departamento de
Obras Particulares y Catastro y un Departamento de Medio Ambiente dependientes
ambos de la Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal. Tal como fue
manifestado en el punto V.A. la Ordenanza 223/00 haca expresa mencin a la Direccin de
Obras Particulares que al momento de la investigacin era inexistente. Debido a que la
temtica de la que trataba la ordenanza 223/00 era muy propia del control municipal
(carteles y estructuras publicitarias autosoportadas), pareci conveniente sugerir la creacin
de al menos un departamento que atendiera la cuestin, proponiendo a su vez la adecuacin
del texto normativo a la estructura nueva. El caso del Departamento de Medio Ambiente
propuesto fue muy similar a los anteriores. La ordenanza 321/02 haca mencin a la
Direccin de Turismo, Produccin y Medio Ambiente, como autoridad de aplicacin del
control del estado de los criaderos de conejos autorizados por esa misma ordenanza. Debido
a que esa dependencia era inexistente, se propuso la creacin del mencionado departamento
para que atendiera dicha cuestin y algunas otras en las que vinculadas al medio ambiente y
a la misma dependencia.
21
Esta direccin, as como las dems dependencias que se propone crear, se representan
grficamente recuadradas con lneas punteadas.
84
B.
Secretara de Gobierno y Accin Comunitaria

Secretaria de Gobierno y
Accion comunitaria
Direccin de "
Deportes
Gimnasio y natatorio "

municipal
Direccin de Cultura
Direccin de
Accion Social
Museo regional
Centro de cuidado "

infantil
FM del Valle
Comedor / Panadera"
Escuela N 18
Taller de cermica"
En segunda instancia, se propuso que la antigua Secretara de Gobierno se transformara en

la Secretara de Gobierno y Accin Comunitaria, ya que se agruparon bajo su rbita los
temas de accin social, cultura y deportes. Este fue el caso en el que se plante la
posibilidad de crear una nueva secretaria, la de Accin Social por ejemplo, pero que fue
desestimada por el intendente municipal. Esa creacin se justificara en que la temtica de
accin social es diversa y amplia y sus grupos objetivos requieren polticas diversificadas y
especficas.
La otra propuesta tuvo que ver con incorporar formalmente a la estructura de esta secretara
a la Direccin de Deportes y prever dejar debajo de su estructura al Gimnasio y natatorio
municipal, una vez que el mismo se hubiera construido. En cuanto a la Direccin de Cultura
se propuso que la misma pasara a estar ubicada funcionalmente dentro de la Secretara de
Gobierno y Accin Comunitaria, manteniendo su intervencin en cuestiones educativas,
como por ejemplo la asignacin y el control de las becas para estudiantes, y dirigiendo el
Museo Regional, la Escuela 18 y la FM del Valle.
Las razones de este agrupamiento fueron varias, entre las que podemos destacar el hecho
de poder utilizar el accionar cultural de la municipalidad con una finalidad poltica (en un
sentido positivo del trmino) y que la FM municipal estuviera tambin al servicio de la
difusin de todas las acciones del municipio, no slo las culturales. El agrupar la Direccin de
Deportes y la de Cultura con la Direccin de Accin Social responde a que todas ellas son
85
acciones principalmente destinadas a la comunidad y que tienen fines recreativos, de

contencin de grupos de riesgo, de integracin de la comunidad y de manifestaciones que
contribuyen al mantenimiento de una identidad cultural propia.
C.
Secretara de Hacienda, Turismo y Produccin

Secretaria de Hacienda,
Turismo y Produccin
Direccin de
Turismo
Depto. de Bromatologa,
Inspeccin e Higiene
Depto. de Produccion
Area de
Rentas
Area de Recursos
Humanos
Area de Compras y
Suministros
La tercera propuesta fue que la antigua Secretara de Desarrollo Econmico pasara a

llamarse Secretara de Hacienda, Turismo y Produccin, ya que el nombre anterior
esconda algunas de las competencias de la secretara, que eran sus funciones contables,
presupuestarias y patrimoniales. Se mantuvo la Direccin de Turismo dentro de esta
secretara, ya que haba sido la nica direccin en manifestar claramente su dependencia
funcional de la Secretara de Hacienda. Por otra parte los Departamentos de Produccin y
Bromatologa, se encontraban creados, aunque en la estructura de ese momento slo el de
Bromatologa Inspeccin e Higiene se encontraba funcionando y se estaba buscando cubrir
con personal especializado el Departamento de Produccin.
A su vez se destac la importancia y necesidad de que las otras tres reas restantes de la
secretara se fortalecieran, especialmente la de Compras y Suministros, de forma de que se
pudiera definir y seguir un procedimiento ordenado que posteriormente no generara
problemas de rendicin de cuentas. Suponiendo que tener una gestin de compras
centralizada redundara en que el municipio compre mejor y a un ms bajo costo, pareca
86
fundamental que la funcin de compras y suministros se encontrara asignada a personal

especializado en dicha funcin.
Se hizo hincapi en que las reas de Rentas y Recursos Humanos diferenciadas e
incorporadas en la propuesta deban acompaar el crecimiento de la estructura urbana y el
crecimiento de la estructura administrativa respectivamente. A su vez, el rea de Rentas
debera ir creciendo en capacidad operativa a medida que los impuestos a administrar
aumenten en volumen y cantidad. En cuanto a Recursos Humanos es conveniente recordar y
remitir a lo ya escrito al mencionar las lecciones aprendidas en el punto VII.B.
D.
Intendente Municipal
La cuarta propuesta realizada tuvo que ver con las dependencias inferiores dentro de la
rbita del intendente municipal. All se propuso mantener una Secretara Privada; la figura
del Asesor letrado; la dependencia funcional del Consejo del Plan Estratgico (aunque se
tratara de una forma de rgano consultivo) y tambin la dependencia de la Comisin
Evaluadora del Patrimonio Histrico, Cultural y Natural. Esta ltima comisin tiene como
funcin la actualizacin del Registro permanente de Edificios y Sitios de valor cultural,
tambin se trata de un rgano consultivo, pero se consider que las sugerencias emanadas
del mismo tendran mayor efectividad de ser formuladas directamente al intendente
municipal para que las dote de ejecutividad.
E.
Juzgado de Faltas
La quinta propuesta realizada tuvo que ver con la creacin del Juzgado o Tribunal de
Faltas, instancia de control y sancin sobre el incumplimiento de normas locales. Al
momento de la investigacin esta institucin no exista, por lo que slo en casos extremos, el
intendente municipal se arrogaba las facultades de aplicar sanciones a los incumplidores de
la normativa vigente. A criterio de los responsables del C.I.M.A. eso no poda ser habitual, ya
que eran suficientes y por algunos momentos excesivas las funciones que el intendente
municipal desempeaba, razn por la que se encontr conveniente la creacin de esta
instancia o en su defecto la firma de un convenio con el gobierno provincial para que el juez
87
de paz se encargara de dictaminar las sanciones correspondientes a las contravenciones

municipales.
F.
Consideraciones sobre la expansin de la estructura a futuro
Por ltimo se realizaron algunas consideraciones respecto de cmo deba evolucionar la

estructura municipal para ir acompaando el crecimiento de las actividades del municipio,
consideraciones que se expondrn aqu brevemente:
1.
En primer lugar se crey conveniente que a medida que las actuaciones a caratular
como expedientes crecieran en nmero, deba quitarse a la Secretara Privada del
Intendente la funcin de mesa de entradas, para transformarla en una dependencia
independiente.
2.
En segundo lugar, y pensando en la expansin a mediano plazo de la estructura (a dos o

tres aos) se consider fundamental para el fortalecimiento de la Secretara de Obras,
Servicios y Planeamiento Municipal, la creacin de una Direccin de Obras Pblicas y
ms adelante tambin una Direccin de Obras Particulares y Catastro. Ambas fueron
evaluadas como fundamentales en una estrategia como la planteada por el seor
intendente municipal, con una fuerte orientacin por las obras de infraestructura.
3.
En tercer lugar y ya pensando en el largo plazo se propuso evaluar nuevamente la

posibilidad de crear una nueva secretara que agrupara algunas funciones existentes.
Por ejemplo, una Secretara de Medio Ambiente y Turismo que trate de la preservacin
del patrimonio natural y utilice dicha poltica como un atractivo turstico altamente
valorado en un mundo con problemas ambientales cada vez ms graves.
4.
Finalmente se realizaron algunas consideraciones que no tenan directa relacin con la

estructura orgnica funcional, pero que podan contribuir mucho a la eficiencia y calidad
en la gestin municipal: a) que se avanzara en la elaboracin de indicadores de
desempeo para las diferentes secretaras o direcciones; b) la elaboracin de un digesto
municipal que permitiera contar con informacin sistematizada para evitar errores
normativos y para conocer qu legislacin municipal se encuentra vigente o modificada
o derogada.
88
IX. Conclusiones
Las conclusiones a las que se arrib pueden dividirse en dos grandes grupos, algunas son de
ndole ms general y tienen que ver con algunos aspectos que se han detectado en otros
casos y tambin se confirmaron en este. Otras conclusiones son de ndole ms particular y
tienen que ver especficamente con las cuestiones detectadas especficamente en Trevelin.
A.
Conclusiones generales
En primer lugar, es importante destacar que los temas relativos a la estructura orgnica son
poco atendidos en la administracin pblica en general. Tanto la administracin pblica
nacional, como provincial, prestan poca atencin a los diseos de sus estructuras
administrativas y es poco comn encontrar estudios relativos al diseo y evaluacin de
estructuras que hagan ms gil el funcionamiento de la administracin. Todo esto se
concentra con mayor fuerza en los niveles de gobierno municipal, por lo general ms dbiles
en sus capacidades organizativas y posiblemente en donde ms rpida y claramente se
advierten los defectos de funcionamiento por malos diseos estructurales.
Cualquier institucin, inclusive un municipio debe ser interpretada y comparada a un ser vivo
en constante crecimiento. La influencia de diversos factores y acontecimientos, hacen del
municipio una realidad dinmica que sufre distintas modificaciones en su forma y en sus
costumbres. Estas razones generan la necesidad de revisar con cierta periodicidad la
estructura orgnica y su funcionamiento, a los efectos de adecuarla a la dinmica
sociopoltica que la municipalidad se encuentre transitando. El lapso en el cual hay que llevar
adelante la revisin de la estructura orgnica funcional no puede ser previsto de antemano,
ni depende de frmulas matemticas, sino que el momento, la forma y la materia sobre la
que versar dicha revisin, debe ser evaluada por el gobierno municipal. En este sentido
parece conveniente insistir en la profundizacin de este tipo de experiencias que permitan
desarrollar otros estudios sistemticos para detectar y evaluar el funcionamiento de las
organizaciones pblicas en relacin con su diseo estructural.
Otra conclusin importante a la que se arrib es que para desarrollar el tipo de actividades
descripta en el presente artculo, es conveniente que el municipio recurra a alguna
institucin ajena a su estructura (ya sea una universidad, una organizacin de la sociedad
89
civil, o un grupo de profesionales independientes). Una de las principales herramientas en

este proceso son las entrevistas a funcionarios y empleados, de las que habitualmente
surgen varios de los aspectos problemticos de la situacin organizacional. Es importante a
estos efectos, que el interlocutor de los funcionarios sea un tercero imparcial y desconocido,
lo que permite respuestas ms sinceras y ms precisas respecto de cules son los problemas
presentes en la organizacin.
En el mismo orden de ideas se puede concluir que si alguna vez los municipios desean
encarar este tipo de procesos por sus propios medios, lo ms probable es que las personas
que tengan a su cargo esta funcin, tengan adems otras funciones simultneas que
desempear. Esto genera que lentamente se vaya perdiendo el impulso de reorganizacin
administrativa, debido a que hay otros problemas que se presentan como ms urgentes y
deben ser atendidos. Al recurrir a una institucin ajena a su estructura, se evitan este tipo de
inconvenientes.
B.
Conclusiones particulares
En relacin a lo especfico del trabajo de Trevelin, es importante destacar cmo el estilo de

liderazgo imprime un carcter determinado a la organizacin. En este caso se pudo constatar
cmo la forma de conduccin propuesta desde la autoridad mxima de la administracin
municipal, influenciaba a toda la organizacin. Como ya fue sealado durante el desarrollo
del trabajo, uno de los aspectos problemticos detectados en Trevelin, fue la concentracin
hacia arriba en la toma de decisiones. Esto responda por un lado a defectos de la
organizacin estructural, y por otro lado a una forma de conduccin de parte del intendente
municipal, acostumbrado a manejar personalmente todos los temas como cuando la
estructura de Trevelin era mucho ms pequea, hace ms de diez aos. Siempre es
conveniente advertir este tipo de cuestiones, porque a la hora de proponer cambios en la
estructura, debe tenerse en cuenta que posiblemente las propuestas sean evaluadas por las
mximas autoridades de la municipalidad en funcin de su estilo de liderazgo.
En otro orden de ideas se pudo verificar en este caso concreto las dificultades que se
imponen a quien quiere llevar adelante un proceso de cambio. El cambio genera miedo a
quienes pertenecen a una organizacin que se pretende cambiar, por lo que tambin se
puede concluir la importancia que en este tipo de organizaciones tiene la herencia. Esto se
90
verifica con la consulta a los miembros de la organizacin respecto a cules son las razones
por las que desarrollan una actividad de una determinada manera, y la respuesta es que
siempre lo hicieron de esa manera. Es importante reafirmar que slo es posible modificar la
inercia o herencia administrativa si se cuenta con una voluntad poltica muy fuerte que
pretenda cambiarla. Por esta razn es importante asegurarse de contar con esa voluntad
poltica de cambio al momento de encarar este tipo de transformaciones estructurales.
Otro de los factores a destacar es que todo proceso de reorganizacin administrativa debe
ser evaluado luego de un determinado lapso de tiempo, a los efectos de medir, en primer
lugar si se implementaron las propuestas de modificacin estructural, y en segundo lugar si
esas propuestas contribuyeron a resolver el problema que buscaban atacar. En este caso, el
proceso de evaluacin arroj un cumplimiento de aproximadamente un 35% del total de las
medidas propuestas.
Lo sorprendente para los investigadores que participaron de esta experiencia es que en
algunos casos se implementaron medidas que se haba supuesto seran las ltimas en
ponerse en prctica (como por ejemplo la firma de un convenio con el juez de paz, para
implementar un Juzgado de Faltas, para lo que el municipio contrat a una persona). En
cambio otras medidas que se creyeron fundamentales e iniciales no fueron adoptadas (como
por ejemplo la sancin de una ordenanza que pusiera en vigencia el organigrama municipal
propuesto por el C.I.M.A.). Al haber intentado encontrar una explicacin para ello, el
intendente municipal manifest que crea que el proceso de aplicacin de sanciones a los
incumplidores era fundamental para mejorar el funcionamiento de la administracin, por lo
que haba decidido implementar la primera medida, mientras que sobre la segunda medida
manifest que no haba enviado un proyecto con un organigrama nuevo al Concejo
Deliberante, ya que como estaban en un ao electoral, no quera que esa ordenanza fuera
utilizada con finalidades polticas.
Ms all de todas las diferencias entre las medidas propuestas y las efectivamente
ejecutadas, qued el convencimiento de todos los participantes (de la universidad, del
C.I.M.A. y de la municipalidad), del provecho importante que haban obtenido del trabajo y
el intercambio realizados, aunque el mismo no se tradujera estrictamente en una alto
porcentaje de propuestas implementadas a diez meses de su diseo.
De esta forma se llega a la ltima consideracin por hacer, que no tiene porque restar valor
ni validez a la experiencia relatada en este artculo. Desde un estricto punto de vista
91
prudencial, es posible que una vez propuestos determinados cambios, el poder poltico
evale segn su criterio y su valoracin del momento poltico determinado, la pertinencia o
no de implementar algunas de las medidas propuestas, y decida implementarlas o no.
Sin dudar respecto de la posibilidad de perfeccionar esta experiencia y realizarla con mayor
profundidad, resulta importante plasmarla por escrito, aunque sea de modo resumido, para
darla a conocer y mostrar que incluso administraciones municipales muy pequeas, como es
el caso de Trevelin, pueden beneficiarse de aplicar herramientas que en general tienen sus
mayores desarrollos en la administracin privada o en los niveles nacionales o provinciales.
92
X.
Bibliografa utilizada
- Aristteles (1998) La Poltica. Mexico. Editorial Porra.

- Borja, J. y otros (1987) Organizacin y Descentralizacin Municipal. Buenos Aires. Eudeba.
- Dumrauf, C. (1996) Historia de Chubut. Buenos Aires. Editorial Plus Ultra.
- Fiori, J.; de Vera, G. (2002) 1902. Esquel. Municipalidad de Trevelin.
- Garca Delgado, D. (comp.) (1998) Hacia un nuevo modelo de Gestin Local. Buenos
Aires. Oficina de publicaciones del CBC UBA.
- Harmon, M. M.;Mayer, R. T. (1999) Teora de la Organizacin para la Administracin
Pblica. Mxico. Fondo de Cultura Econmica.

- Jaques, E. (1996) Requisite Organization. Arlington. Cason Hall & Co.
- Prlot, M. (1994) La Ciencia Poltica. Buenos Aires. Eudeba.
- Rosatti, H. (1996) Tratado de Derecho Municipal. Santa Fe. Editorial Rubinzal-Culzoni.
- Santiago, A. (1991) Esquema Poltico Fundamental (mimeo). Buenos Aires.
- Sauvy, A. (1976) La Burocracia. Buenos Aires. Eudeba.
- The International City Managers Association (1963) Tcnica de la Administracin
Municipal. Mexico. ICMA.

- Zuccherino, R. M. (1992) Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal. Buenos Aires.
Depalma. Tomo III.
Lesgislacin Consultada
- Constitucin de la Nacin Argentina (1994)
- Constitucin de la Provincia de Chubut (1994)
- Legislatura del Provincia de Chubut (1988 y modificaciones) Ley N 3098 de
Corporaciones Municipales
- Legislatura del Provincia de Chubut (2002) Ley N 4928 Incorpora a la Corporacin
Municipal de Trevelin como Municipio

- Honorable Concejo Deliberante de Trevelin (2000-2004) Ordenanzas Municipales
93
XI. Anexo
94
Anexo I: Municipalidad de Trevelin Estructura existente.
Intendente
Secretaria Privada
Asesor Letrado"
Secretaria de
Planeamiento
Depto. de Obras
Pblicas
Direccin de Accin "

Social"
Depto. de espacios "

verdes
Direccin de Turismo"
Direccin de Cultura
Direccin de Deportes
Comisin Evaluadora del patrimonio

historico, cultural y natural"
Consejo del Plan
Estratgico
Secretaria de Desarrollo "

Economico"
Secretaria de Gobierno"
Museo regional
Depto de Bromatologia, "

Inspeccion e Higiene"
Depto. de Produccion"
Corraln y dependencias
Rentas"
Cementerio
Taller de cermica
Comedor / Panadera
Centro de cuidado
infantil
Escuela N 18"
FM del Valle
Dependencias que tienen claramente definida su lnea de mando

Dependencias que no tienen claramente definida su lnea de mando
Dependencias sin lnea de mando, descentralizadas o autnomas
95
Recursos Humanos"
Anexo II: Municipalidad de Trevelin Estructura propuesta.
Intendente
Juzgado de faltas
municipales
Secretaria Privada
Comisin Evaluadora del patrimonio "

Historico, Cultural y Natural
Asesor Letrado
Consejo del Plan Estratgico
Secretaria de Gobierno y "

Accion comunitaria"
Secretaria de Obras, Servicios

y Planeamiento Municipal "
Direccin de Servicios
Municipales
Corraln y
dependencias
Depto. Espacios
Verdes
Cementerio
Direccin de
Deportes
Direccin de
Cultura
Secretaria de Hacienda,
Turismo y Produccin
Direccin de
Accion Social
Depto. Obras
Pblicas
Depto. Obras
Particulares y Catastro
Depto. de Medio
Ambiente
Gimnasio y
natatorio municipal
Museo regional
Centro de cuidado
infantil
FM del Valle
Comedor /
Panadera
Escuela N 18
Taller de cermica
Direccin de
Turismo
Depto. de
Produccion
Depto. de "
Bromatologa, "
Inspeccin e Higiene"
Area de
Rentas
Area de Recursos "

Humanos"
Area de Compras y
Suministros
Dependencias a
crearse Dependencias
96
97
Hacia un modelo de regionalizacin para el desarrollo orientado por el principio

de subsidiariedad
Una lectura de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba
EDUARDO BELTRN
U.C.C. I.C.D.A
Licenciado en Relaciones Internacionales (Universidad Catlica de Crdoba). Abogado (Universidad

Nacional de Crdoba). Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales (UNC).
Profesor titular de Negociacin y mediacin poltica y profesor adjunto de Teora de las Relaciones
Internacionales en la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCC.
Profesor Titular de Gestin del Desarrollo en el Diplomado en Gestin Pblica y de Anlisis del
entorno poltico y econmico de la empresa en el Diplomado en Gestin Gerencial (ICDA-UCC).
Profesor de Teora Poltica en el Diplomado en Periodismo Poltico del Colegio Universitario Obispo
Trejo y Sanabria.
98
Una estructura social de orden superior no debe interferir en la

vida interna de un grupo social de orden inferior, privndole de
sus competencias, sino que ms bien debe sostenerle en caso
de necesidad y ayudarle a coordinar su accin con la de los
dems componentes sociales, con miras al bien comn
S.S. Juan Pablo II 1
I.
Palabras Preliminares
El presente trabajo procura analizar la regionalizacin a la luz del principio de subsidiariedad

y su dinmica operativa para orientar la asignacin de roles y competencias entre las
diferentes instancias de actuacin pblica para la gestin del desarrollo.
El punto de partida es una breve referencia a las tendencias y principales lneas de impacto
provenientes del entorno o contexto en el que se desenvuelve el proceso de regionalizacin,
relevando niveles de observacin desde lo macro (nivel global) hasta lo micro (nivel local).
A continuacin, se tratar la importancia creciente que adquiere el concepto de regin, para
luego abordar el fenmeno de la regionalizacin, distinguindolo del regionalismo.
Posteriormente se identificarn dos tipos de regionalizacin, por una parte, la interprovincial,
que vincula a provincias con el objetivo de crear regiones para el desarrollo econmico y
social, y por otra parte, la regionalizacin provincial o intraprovincial que opera en el interior
de una provincia, teniendo como principales actores a municipios y comunas.
Establecida la diferencia entre las dos modalidades de regionalizacin descriptas, ocupa la
atencin central de este trabajo el nfasis en el principio de subsidiariedad como articulador
de un modelo de regionalizacin intraprovincial acorde a las exigencias de la dignidad
humana.
Los objetivos de la regionalizacin son considerados a los efectos explicativos y de
justificacin de este proceso, evidencindose que la descentralizacin y la planificacin son
medios, y no fines en s mismos, cualidad que en cambio s reviste la gestin del desarrollo
humano. Seguidamente los actores de la regionalizacin y sus roles son individualizados para
S.S. Juan Pablo II (1991) Encclica Centesimus Annus. N 48.
99
su tratamiento, destacando a la concertacin y coordinacin entre los mismos para una

planificacin regional eficaz.
Finalmente, se incluirn algunas cuestiones fundamentales introducidas con la sancin de la
Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206, que sin nimo de
pretender hacer una exgesis integral del texto legal ni agotar todo su contenido, se
plantearn como reflexiones abiertas para su debate y profundizacin.
II.
El contexto actual de los procesos de regionalizacin
Tres megaprocesos interrelacionados, revolucin cientfica y tecnolgica, globalizacin y

urbanizacin, son fundamentales para comprender los escenarios de comienzos del siglo XXI.
Su caracterizacin ser tratada en forma breve e introductoria.
Un nuevo paradigma tecnolgico se constituye a partir de los aos 1960 -1970, si bien lo
preceden antecedentes industriales de la dcada de los 40, se trata de innovaciones claves
en microelectrnica, informtica y telecomunicaciones, sectores combinados en las
tecnologas de la informacin-comunicacin que impactan en la reformulacin consiguiente
de los sistemas productivos y las actividades humanas en general.
Puede observarse que en todas las pocas histricas se han producido innovaciones de
diversa magnitud pero lo que introduce un cambio fundamental respecto a la anterior etapa
industrial, es que esta ltima estaba orientada a multiplicar el esfuerzo muscular humano,
con la produccin en masa a travs de procesos que hacen una aplicacin mecnica de la
energa a las materias primas, a diferencia del nuevo modelo productivo, encaminado a
multiplicar la capacidad intelectual humana, memoria e inteligencia, basada en la telemtica
que consiste en la posibilidad de procesar y almacenar informacin y su transmisin a
distancia. De tal manera que, mientras el objetivo de la produccin industrial es cuantitativo,
el de la produccin merced a la automatizacin, es cualitativo. Este cambio tecnolgico
permite acortar distancias, economizar tiempo, miniaturizar tamaos, reducir pesos y
mejorar la calidad, generndose bienes y servicios muy diferentes de los que la economa
industrial manejaba 2.
Beltrn, E. G. (1997) Introduccin al Fenmeno de la Globalizacin en Drnas, Z.; Beltrn, E. y otros

(1997) Globalizacin, Integracin y Regionalismo. Crdoba. Marcos Lerner Editora. Pg. 12.
100
Las tecnologas de la informacin estn evolucionando conforme a sus caractersticas ms

sobresalientes de adaptabilidad, complejidad y tendencia a la interconexin, facilitando su
expansin el desarrollo de grandes redes globales por las que se vehiculiza el saber humano,
pareciendo decisivas para disear un nuevo tipo de sociedad fundado en el conocimiento.
Las transformaciones en ciencia y tecnologa han facilitado notablemente los contactos entre
los seres humanos, lo que supone el paso del predominio del aislamiento a la
intercomunicacin, la cooperacin e incluso la jerarquizacin de las unidades polticas, que se
ven impulsadas a relacionarse por la necesidad de abordar conjuntamente grandes desafos
y problemas como la pobreza, la nueva dinmica de los intercambios econmicos, la gestin
medioambiental y la desocupacin, entre otros de no menor importancia.
El impacto de los cambios cientficos y tecnolgicos en la estructura espacial de las
actividades humanas es una de las causas de los procesos de regionalismo y de
regionalizacin que sern objeto de anlisis en el desarrollo del presente trabajo.
A.
Globalizacin
La globalizacin es la segunda megatendencia sealada que sin lugar a dudas est

modelando sensiblemente las relaciones sociales, polticas, econmicas y culturales. Ante la
diversidad de enfoques sobre el tema resulta conveniente partir de su conceptualizacin.
Entendemos por globalizacin el creciente proceso de tendencia homogeneizadora a escala
planetaria, potenciado por las innovaciones cientfico-tecnolgicas, que impacta en todos los
aspectos de la vida humana, ya sea en lo poltico, econmico-financiero y socio-cultural,
como as tambin en todos los actores, desde el estado-nacin y las unidades subnacionales,
provincias y municipios, hasta las organizaciones intergubernamentales, las empresas
privadas y las organizaciones no gubernamentales, tanto nacionales como internacionales 3.
Tres aspectos fundamentales se destacan con la globalizacin, por una parte, tiene una
connotacin espacial, de alcance o extensin, en referencia a un proceso que tiende a una
difusin que abarca todo el globo terrestre. En segundo lugar cabe poner de relieve su
impronta homogeneizadora, centrada en uniformidades o modelos globales, y por ltimo
implica una intensificacin en los niveles de interaccin entre los actores, tanto
gubernamentales y no gubernamentales, como as tambin nacionales, subnacionales e
101
internacionales, con profundizacin de las relaciones de entrelazamiento y del grado de

interdependencia.
Ante la creciente globalizacin de las actividades humanas a una escala tan macro, abstracta
y despersonalizante, como lo es la planetaria, surge la importancia de la proyeccin de
regiones, conformadas por provincias y municipios, fenmeno prometedor puesto que su
principal motivacin es la bsqueda de promocin del desarrollo humano a nivel local y
regional, observndose una revalorizacin de los espacios de dichos niveles en conexin con
los megaprocesos globales.
B.
Predominante cualidad urbana de los asentamientos humanos
Otro proceso de carcter macro es la tendencia global de urbanizacin que permitira hablar
por primera vez en la historia de la humanidad de una civilizacin urbana. En la Cumbre de
las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, denominada Hbitat II, realizada en
Estambul en 1996 se constat la proyeccin a la concentracin demogrfica en ciudades
como una tendencia universal 4.
Un mundo de urbanizacin generalizada implica que la mayora de la poblacin de la Tierra
desarrollar sus vidas en espacios urbanos a la par que las zonas rurales sern organizadas
en lo social, poltico, econmico y cultural desde estos centros. Segn la expresin de Borja y
Castells en cierto modo, el destino de la humanidad se juega en las reas urbanas 5.
La forma de los asentamientos humanos en el espacio terrestre para el siglo XXI ser
predominantemente urbana lo que replantea los desafos de una gestin eficiente de
servicios pblicos de calidad, preservacin ambiental, vivienda, salud, educacin y
convivencia social.
C.
Algunas consideraciones sobre el concepto de Regin
La imagen ms generalizada que se tiene de regin guarda relacin con el paisaje geogrfico
o dimensin territorial, que remite al concepto de regin geogrfica, un segmento de
Ibd. Pg. 14.

Puede consultarse www.un.org/Conferences/habitat/
5
Borja, J.; Castells, M. (1997) Local y Global. Madrid. Taurus. Pg. 22.
4
102
superficie terrestre provista de lmites naturales y cuyos elementos componentes forman un

conjunto interrelacionado e interdependiente. Otro aspecto fundamental lo constituye la
percepcin de los procesos que se plasman territorialmente y se manifiestan en el espacio
concreto con relevancia poltica, social, cultural, econmica, demogrfica e histrica. Por lo
tanto la idea de regin sintetiza una estrecha relacin entre la poblacin y el medio a lo largo
del tiempo, en una unidad que se define por la estructura de sus relaciones de
interdependencia.
El impulso a escala mundial de procesos de reestructuracin poltico-territorial puede
encontrar su explicacin en las profundas transformaciones cientfico- tecnolgicas que
inciden decisivamente en la conformacin de polos inter e intrarregionales, con redefinicin
de reas metropolitanas y tendencias locacionales de redistribucin de los asentamientos
humanos y de las actividades econmicas
Como seala Petschen 6 la organizacin regional reconoce diversos enfoques: sectoriales,
sintticos y estructurales. En el primer enfoque, de tipo parcial o sectorial se destacan la
regin natural, definida en trminos fsico-geogrficos, la regin econmica que se delimita

en funcin de caractersticas o posibilidades econmicas, la regin sociolgica, referida a un
conjunto integrado de relaciones sociales y sus vnculos espaciales y la regin administrativa-
poltica.
Una regin administrativa implica considerar un territorio desde la perspectiva de la unidad
administrativa en que ha sido clasificado, por ejemplo, la provincia o el departamento. Se
trata de una divisin espacial caracterizada por su establecimiento deliberado y acorde a
criterios de conveniencia poltica. No obstante el carcter parcial o sectorial mencionado de
este enfoque puede servir de punto de partida para consideraciones ms abarcadoras,
abriendo el camino a una estructuracin regional ms integral.
En cuanto a los enfoques sintticos cabe mencionar a la regin como objeto de planificacin
del territorio y a la regin poltica como espacio intermedio entre la vida local y estatal.
El primero de los enfoques (regin objeto de planificacin del territorio) enfatiza una visin
integradora de todos los factores presentes humanos, institucionales, legales, econmicos,
ambientales, de infraestructura, etc. con la finalidad de proyectarlos en la transformacin
de la realidad regional a travs del esfuerzo racional de la planificacin. Tal objetivo aparece
Petschen, S. (1993) La Europa de las regiones. Barcelona. Generalitat de Catalunya. Institut d

Estudis Autonmics. Pgs. 23-24.
103
explcitamente enunciado en el apartado e) del artculo 10 de la Ley Orgnica de

Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206, al establecer entre las funciones,
atribuciones y competencias de las comunidades regionales cordobesas, la planificacin y
generacin del desarrollo de la Regin y tambin la ejecucin de planes y proyectos a ese
efecto.
La segunda perspectiva, relativa a la creacin de un espacio intermedio entre los niveles
locales municipios y comunas y el nivel provincial, se verifica tambin en la regionalizacin
cordobesa. Si bien la provincia se encuentra dividida en departamentos, estas divisiones
nunca cumplieron una funcin de espacio de gestin intermedia entre lo local y lo provincial,
puesto que carecen de la capacidad de decisin propia que en cambio si revisten las actuales
comunidades regionales, en tanto uniones de municipios y comunas. En este enfoque

regional aparece el criterio de racionalidad frente al nmero de municipios y comunas
existente en la Provincia de Crdoba 7, cercano en trminos porcentuales a la cuarta parte del
total de los municipios existentes en toda la Repblica Argentina.
III. Regionalismo y Regionalizacin

Los cambios cientficos y tecnolgicos, la globalizacin y la concentracin urbana han
replanteado las relaciones no slo entre los estados (dinmica inter nacional) sino tambin
hacia el interior de cada uno de ellos (dinmica intra nacional). Se trata de una simultnea
valoracin de dos mbitos espaciales regionales y, correlativamente de dos procesos de
construccin regional, entre estados (regionalismo) y entre unidades poltico-territoriales
dentro de un estado (regionalizacin).
A.
Regionalismo:
el
proceso
de
construccin
de
bloques
regionales
internacionales
En la provincia de Crdoba el total de municipios y comunas es de 428 entidades locales.
104
El regionalismo es el fenmeno de formacin de bloques internacionales de naturaleza

intergubernamental, integrador de territorios de estados nacionales, as por ejemplo la Unin
Europea y MERCOSUR 8 son manifestaciones de un proceso de regionalismo.
El siglo XX alumbr diversas experiencias de creacin de bloques regionales con el comn
denominador de la proximidad geogrfica, lazos histricos e intereses compartidos. Las
exigencias del desarrollo humano impulsan una cooperacin ms estrecha con los pases
vecinos, confiando en la formacin de un bloque con mayor poder de negociacin,
competitividad y alianzas con capacidad de gestin poltica y econmica frente a las dems
regiones del planeta.
La integracin regional es considerada por lo general desde dos perspectivas en debate, por
un
lado,
aquellos
que
enfatizan
la
importancia
del
proceso
desde
una
visin
fundamentalmente econmica fomentan zonas de libre comercio en lo regional y la difusin

de las normas de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) en el mbito global.
Predomina en esta ptica la conviccin de la no conveniencia de integrarse demasiado en
vastas regiones, ya que se teme a la vulnerabilidad proveniente de la influencia de los socios
e incluso la prdida de cierta hegemona en algunos mbitos. Por ello, la preferencia se
orienta ms bien a procesos de integracin regional poco exigentes y limitados a los
aspectos comerciales en particular.
Por otro lado, una visin integral y ciertamente ms ambiciosa, suma los aspectos polticos y
socio-culturales a los mecanismos de integracin econmica en una concepcin ms
compleja de la identidad regional. Los pases de Europa continental occidental y Amrica
Latina son en general ms proclives a la perspectiva de una integracin regional no slo
econmica sino tambin poltica y social, diseando un conjunto de etapas que evolucionen
gradualmente desde zonas de libre comercio, hasta incluso el objetivo de largo plazo que
constituye la creacin de una unin de estados o la formacin de entidades polticas
prximas a una federacin.
En este sentido, diversas experiencias de regionalismo pueden observarse en los procesos de
integracin en el continente americano, adems del ya citado MERCOSUR, pueden
mencionarse la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Acuerdo de Libre Comercio de
MERCOSUR significa Mercado Comn del Sur, en referencia a Sudamrica. Lo componen como
estados miembros plenos Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela.
105
Amrica del Norte (NAFTA), el Mercado Comn Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del
Caribe (CARICOM).
B.
Regionalizacin: el proceso de formacin de regiones subnacionales
Ante la dimensin de las necesidades que experimentan las sociedades y los recursos
requeridos para su satisfaccin, es preciso congregar sinergias, tanto gubernamentales como
no
gubernamentales,
para
que
los
espacios
regionales
se
desarrollen
social
econmicamente en forma equilibrada y se articulen en un entorno globalizado.

Estos nuevos escenarios del contexto mundial reconfiguran las relaciones entre los estados
nacionales y sus territorios interiores, renovando los vnculos entre el poder central nacional
y las autonomas subnacionales; con revisin de los mecanismos de asignacin de
competencias y responsabilidades, distribucin de recursos y coordinacin de polticas.
La regionalizacin hace referencia a procesos integradores en el interior de un estado
nacional, siendo las unidades subnacionales que poseen diversas denominaciones en los
sistemas polticos, las protagonistas encargadas de generar los mecanismos asociativos. En
Argentina dichas unidades subnacionales son las provincias y los municipios, que dan origen
a dos clases de regionalizacin, la interprovincial y la intraprovincial que sern objeto de un
tratamiento especfico en adelante.
El proceso regionalizador presupone la planificacin y ordenacin del territorio estatal por los
poderes establecidos, prevaleciendo los caracteres poltico-administrativo y tcnicoeconmico en su configuracin. Pero la regionalizacin no es meramente un mecanismo de
divisin del espacio, unidireccional y pasivo, sino que implica un paulatino y progresivo
empoderamiento de sus habitantes a travs de la participacin democrtica, as como
tambin la gradual generacin de un marco de referencia identitario para las personas y
grupos sociales que en ellas viven.
El impulso de la regionalizacin tanto en estados en desarrollo como en aquellos
desarrollados tambin puede explicarse por las diferencias econmicas y sociales entre las
diversas partes que componen el territorio, de manifiesto en asimetras y desequilibrios
reflejados por diversos indicadores educativos, laborales, sociales, econmicos, etc..
Con la intencin de identificar los factores causales que pueden observarse en los procesos
de regionalizacin y que ayudan a explicar la importancia y legitimidad que el fenmeno
106
regional tiene en la actualidad, pueden sealarse tres bsquedas de escala ptima. En

primer trmino se destaca una escala antropolgica o dimensin humana de la
regionalizacin, que se evidencia en la necesidad que experimentan los seres humanos de
situarse en un entorno conocido, para poder desarrollarse y relacionarse con sus semejantes.
De tal manera, la identidad local y regional permite dar sentido y ubicuidad ante la
desmesura de los espacios internacional y global, aparece as una lectura del espacio
cargada de contenidos y cualidades simblicas. En la regin se encuentra una escala
humana, con instituciones mas cercanas a las personas y a sus actividades cotidianas.
Es esta una concepcin tradicional del espacio, que lo caracteriza como pleno de vivencias
personales y sociales, historicidad, hbitos, races y costumbres compartidos, identidad y
sentido de pertenencia. Marc Aug hace referencia a lo que denomina lugar antropolgico
caracterizado como familiar, cotidiano y que conforma una geografa ntima 9.
Se afirma adems, que actualmente existe una superabundancia espacial 10 correlativa al
achicamiento de las distancias del planeta, la conquista del espacio y el desarrollo
tecnolgico de los medios de comunicacin. Por ello, la regin viene a ser entonces, un
mundo de referencias manejable y concreto.
Otra causa de la regionalizacin es la bsqueda de una escala econmica ptima. Las
economas de escala son el resultado de una mayor eficiencia basada en una dimensin
adecuada de las unidades de produccin que permiten costos medios unitarios mnimos,
posibilitando la competencia en el mercado interno e internacional.
El efecto econmico de escala es consecuencia de la concentracin de unidades econmicas
dentro de un rea en proceso de integracin regional, generando aglomeraciones
sinrgicas 11 que aprovechan complementariamente, las potencialidades existentes y que se
estimulan con la incorporacin de innovaciones tecnolgicas. La diversidad regional puede
ayudar a equilibrar la distribucin de la riqueza, como as tambin beneficiarse con la mayor
diferenciacin y especializacin que permite incrementar y multiplicar los flujos de los
intercambios.
Aug, M. (1996) Los no lugares. Espacios del anonimato. Una antropologa de la

sobremodernidad. Barcelona. Espaa. Gedisa Editorial. Pg. 49.
10
Ibd. Pg. 41.
11
Sinrgico (sinergia: del griego trabajo conjunto). Cuando dos o ms elementos actuando
conjuntamente producen un efecto mayor que la suma de los efectos que produciran actuando en
forma individual o aislada.
107
Pero el interrogante del por qu regionalizar no se agota en las exigencias de la economa,

sino que tiene su respuesta ms acabada en la bsqueda de una escala ptima para la
gestin del desarrollo humano, permitiendo el establecimiento de un espacio de gestin

poltica-administrativa facilitado por el acercamiento de los rganos de decisin a la base,
hecho que redunda en la profundizacin de la democracia y estimula una mayor
participacin popular en la vida social y poltica.
La dimensin regional responde mejor a la exigencia humana de una mayor participacin en
las decisiones colectivas, ofreciendo posibilidades para diversas iniciativas en todos los
campos de actuacin (social, poltico, econmico, cultural, etc.) debido a la cercana entre
sus habitantes y la instancia de decisin y gestin, por ello la regin puede ser el marco para
la formacin de sociedades ms participativas.
Los grandes cambios exigen a los gobiernos slidas competencias en materia de regulacin y
coordinacin de esfuerzos, resaltando el valor fundamental de la concertacin como
instrumento para superar los conflictos y las desigualdades del presente y la articulacin de
los espacios y poderes territoriales para la concrecin del desarrollo humano.
Otros aspectos a los que la perspectiva regional, puede proporcionar un mbito adecuado de
gestin son las complejas problemticas que requieren solvencia tcnica pero tambin escala
humana, tales como la proteccin del medio ambiente o la lucha contra la pobreza y el
desempleo mediante creacin de puestos de trabajo al servicio de actividades endgenas,
vinculadas a la produccin acorde a la cultura y la geografa regional.
Adems de la consideracin del enfoque hacia el interior de la regin resulta fundamental
tener presente su proyeccin externa, como conjunto que se vincula con las dems
estructuras del estado (provincial y nacional) y se desborda internacionalmente. El campo
principal de la accin exterior de las regiones se encuentra en la economa y en la cultura, tal
como lo evidencia la manifestacin del fenmeno en Europa y otras regiones del planeta,
pudindose observar una creciente proyeccin por encima de las fronteras estatales sin
interferencia ni mediacin de las instancias nacionales. El potencial dinamizador de las
regiones no radica en su ensimismamiento, en concentrarse en su propio territorio y su
problemtica, sino en aprovechar los flujos de interdependencia, influencia y comunicacin.
La crisis de los estados nacionales y su redimensionamiento ante la magnitud de los cambios
del entorno ha sido otro factor causal de la regionalizacin, ya que se operan transferencias
de competencias a los niveles subnacionales tradicionales, provincias y municipios y, al
108
mismo tiempo se vislumbra la necesidad de aprovechar dos vacos institucionales. Por una
parte, la dimensin interprovincial, muy activa histricamente en nuestro pas en el perodo
fundacional y de organizacin nacional como lo atestigua la multiplicidad de pactos, acuerdos
y tratados interprovinciales, pero luego casi nula hasta la reforma de la Constitucin Nacional
en 1994.
Por otra parte y en forma simultnea, aparece el potencial de una dimensin intermunicipal
que, en el nivel local, asocia municipios12 forjando regiones intraprovinciales en busca de una
escala adecuada de gestin del desarrollo.
Ambos procesos estn generando nuevas territorialidades de creacin convencional, paritaria
y horizontal entre entidades de un mismo orden institucional e igual jerarqua, pero muy
diversos entre s, lo que amerita su consideracin por separado, teniendo siempre a la
realidad argentina actual como marco de referencia para la reflexin.
C.
La Regionalizacin Interprovincial
Actualmente existen experiencias comparadas de regionalizacin en todos los continentes,

tanto en estados nuevos como en los ms antiguos, en los de gran extensin territorial y en
los pequeos, en los que han alcanzado el desarrollo y en los que estn en vas de
desarrollo, en los de organizacin federal y tambin en los unitarios, con una diversidad
notoria de procesos.
En Argentina, la reforma constitucional de 1994 introduce las Regiones para el Desarrollo
Econmico y Social, contempladas en el nuevo artculo 124, de creacin voluntaria por las
provincias e instrumentadas por tratados interprovinciales con establecimiento de rganos
con facultades para el cumplimiento de sus fines. Ms adecuado hubiera sido emplear la
expresin desarrollo humano, como en los artculos 75 inciso 19 y 125 de la Constitucin
Nacional que remiten a una concepcin ms profunda, integral y abarcadora del desarrollo
que los parciales enfoques econmico y social.
En la dinmica regional para el desarrollo las provincias se perfilan como unidades polticas
con capacidad de articulacin de consensos y de gestin de los recursos necesarios para
12
Conforme a la legislacin provincial de Crdoba, corresponde distinguir entre municipios y

comunas, siendo los dos mil habitantes el criterio divisorio establecido entre ambos niveles
institucionales locales.
109
hacerse cargo de las responsabilidades que les ha conferido la sociedad. Los grandes
cambios exigen a los gobiernos slidas competencias en materia de regulacin y
coordinacin de esfuerzos, valorizndose a la concertacin como instrumento para superar
los conflictos y las desigualdades del presente y promover la articulacin de los espacios y
poderes territoriales para la concrecin del desarrollo.
A partir de 1994 diversos tratados interprovinciales han creado regiones a lo largo de la
geografa argentina, como la Regin Patagnica 13, la Regin Centro 14, la Regin Nuevo
Cuyo 15, etc. Entre los aspectos abordados por las provincias asociadas cabe destacar la
definicin de mecanismos institucionales y rganos de actuacin, la compatibilizacin de la
legislacin y de los procedimientos poltico-administrativos y la formulacin de estrategias
conjuntas.
Tambin han comenzado a emplearse algunas consideraciones estadsticas como poblacin,
superficie territorial, relevancia en el Congreso de la Nacin (bancas de senadores y
diputados), datos de produccin, educacin, cantidad de municipios, etc.; todos en
sumatoria regional para argumentar su implementacin en procesos negociatorios, de
posicionamiento poltico y de proyeccin en el escenario argentino.
Teniendo presente las asimetras en los niveles de desarrollo econmico-social que a lo largo
del tiempo han evolucionado en una sostenida y creciente desigualdad entre las provincias
resulta fundamental el debate de un modelo integrador, incluyente y estratgico de
desarrollo humano para la totalidad del territorio argentino.
D.
Regionalizacin Provincial o Intraprovincial
La creacin de regiones en el interior de una provincia responde a los mismos criterios de la

regionalizacin interprovincial acotados ahora a la jurisdiccin del territorio provincial:
facilitar una escala ptima de gestin del desarrollo a travs de la descentralizacin y la
planificacin regional, pero en un nivel situado entre lo local y lo provincial.
Resulta de utilidad la conceptualizacin de Zlata Drnas de Clment que permite distinguir dos
tipos de regin intraprovincial, una formal y otra informal: regin formal es la constituda
13
Integrada por las provincias de La Pampa, Ro Negro, Neuqun, Chubut, Santa Cruz y Tierra del
Fuego.
14
Conformada por las provincias de Crdoba, Santa Fe y Entre Ros.
110
por va descendente (por ley) y regin informal la conformada por va ascendente (mediante
acuerdos intermunicipales o intercomunales) 16.
El proceso de regionalizacin provincial o intraprovincial se inaugura en el panorama
argentino con la sancin de la Ley Orgnica de Regionalizacin N 9206 en la Provincia de
Crdoba 17 y ser tratado en este trabajo en el subttulo Una lectura de la regionalizacin de
la Provincia de Crdoba basada en el principio de subsidiariedad.
E.
La Gestin Regional del Desarrollo Humano: objetivos y actores
El desarrollo puede gestionarse mas eficientemente por medio de la planificacin regional

pluralista, participativa y democrtica, una planificacin acorde a las exigencias del desarrollo
humano que contemple la consideracin de objetivos, recursos, plazos, planes de accin,
obras de infraestructura y equipos tcnicos desde la ptica de la regin. Como unidad de
gestin, el mbito regional aparece con un importante potencial para proporcionar
informacin, infraestructura y servicios pblicos eficientes.
En un proceso de regionalizacin dos interrogantes fundamentales son: qu se gestiona y a
quin corresponde gestionar. La primera cuestin se centra en los objetivos o fines que se
pretenden alcanzar con la regionalizacin, en tanto que la segunda se refiere a los actores
de dicho proceso. Por una parte pueden distinguirse objetivos inmediatos o fundamentales y,
por otra parte, objetivos instrumentales o mediatos de la regionalizacin. El desarrollo
humano constituye un fin en s mismo y la razn de toda accin gubernamental,

siendo intermedios la descentralizacin y la planificacin que son herramientas al
servicio del desarrollo.
El desarrollo humano encuentra su fundamentacin en la concepcin antropolgica de la
dignidad del ser humano y por ello procura un conjunto de oportunidades para una vida
saludable y prolongada de personas que deciden por s mismas su propio destino. El ser
humano es el sujeto del proceso de desarrollo, entendido como un proceso de apertura de
oportunidades para el goce de libertades humanas fundamentales e instrumentales. El
15
Nuevo Cuyo asocia a las provincias de Mendoza, San Luis, San Juan y La Rioja.
Drnas de Clment, Z. (2000) Ordenamiento Legal en Materia Ambiental en la Provincia de Crdoba
(Provincial y Municipal). Crdoba. Marcos Lerner Editora. Pgs. 13-14.
17
La Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba fue sancionada por la Legislatura
de la Provincia de Crdoba el 22 de Diciembre de 2004.
16
111
desarrollo humano consiste en el esfuerzo por identificar las libertades humanas

fundamentales, polticas, sociales, econmicas, culturales y ambientales y remover los
obstculos para su goce. Por lo tanto, para alcanzarlo, deben tomarse un conjunto de
decisiones estratgicas, reclamando una nueva concepcin de gestin pblica integral e
integrada.
En la escala regional, el desarrollo humano es un proceso espacialmente localizado en una
unidad territorial que posee institucionalidad jurdico-poltica y cierto grado de homogeneidad
social, cultural, econmica, demogrfica e histrica, siendo tal dinmica de cambio orientada
a la libertad humana; fin y, al mismo tiempo, medio del desarrollo.
El desarrollo humano contempla entonces, el crecimiento econmico (desarrollo econmico)
con redistribucin basada en criterios de equidad social (desarrollo social) en un contexto
democrtico participativo (desarrollo poltico institucional) respetando el medioambiente
(desarrollo sostenible) y con centro en la dignidad de la persona humana.
Respecto
los
objetivos
instrumentales
de
la
regionalizacin
se
sealaron
la
descentralizacin y la planificacin regional. La descentralizacin como una de las

megatendencias de comienzos del siglo XXI designa al proceso de transferencia, con carcter
regular y permanente, de competencias, funciones y responsabilidades, as como tambin de
los recursos correspondientes, desde un ente autnomo y con personalidad jurdica a otro
sujeto dotado del mismo carcter.
Otro mecanismo diferente es la desconcentracin, que consiste en la transferencia de
atribuciones y funciones a rganos jerrquicamente subordinados, no autnomos y
dependientes
de
una
entidad
central.
Conformando
dos
procesos
distintos,
la
descentralizacin y la desconcentracin pueden ser simultneos, presentarse uno sin el otro

o, en ciertos casos, la desconcentracin prepara el terreno para una posterior
descentralizacin.
A la luz del principio de subsidiariedad, tanto en el sector gubernamental como en el no
gubernamental, se observa la difusin de la tendencia a descentralizar para alcanzar niveles
de operatividad adecuados a la toma de decisiones exigida por el entorno, a la par que se
establece inmediatez con la resolucin de los problemas.
Los modelos que se basan en una elevada concentracin de decisiones en sus reas
centrales, con estructuras organizacionales perifricas dbiles y dependientes en exceso,
conforme a patrones tradicionales jerrquicos, verticales y rgidos, se revelan incapaces ante
112
la dinmica de las circunstancias actuales, con rendimientos decrecientes pronunciados en

eficacia y eficiencia.
Una verdadera descentralizacin implica consensos entre los actores para transferir o delegar
poder, as como los recursos tcnicos y materiales para gestionar y conducir las
responsabilidades inherentes a las nuevas competencias caso contrario, se imponen como
una carga adicional, replantendose la cuestin de la equidad y la eficiencia en la
distribucin de los ingresos pblicos y su contribucin al desarrollo.
El anlisis de los procesos de descentralizacin en Argentina, permite distinguir dos
dimensiones diferenciadas. La primera se refiere a la transformacin de la organizacin del
sector pblico transfiriendo funciones antes centralizadas y concentradas en el nivel
gubernamental nacional hacia las provincias, y desde stas a los municipios.
Una segunda dimensin, que ahora se pondra en marcha tras la sancin de la Ley Provincial
de Crdoba N 9206, tiene a los gobiernos locales como protagonistas. Se trata de la
recepcin de atribuciones y competencias provenientes del nivel provincial por parte de
entidades regionales creadas por los municipios y comunas con amplia capacidad de gestin
y que se plantea como una de las innovaciones institucionales claves para comprender el
nuevo escenario provincial.
El proceso de descentralizacin en sus aspectos poltico y administrativo se vincula con
cuatro factores fundamentales para su consideracin: democracia, autonoma, federalismo y
equidad, mereciendo ser destacados en su especificidad e importancia.
La estrategia descentralizadora se presenta como una reforma democrtica potenciando la
transicin de una concepcin formal y representativa a una democracia participativa, donde
adems de la eleccin popular de los gobiernos locales, se genera la apertura de canales de
participacin para establecer prioridades en los presupuestos locales, permitir mecanismos
de control ciudadano a los gobiernos, acceso a la informacin y en definitiva compartir
decisiones y responsabilidades. El mbito regional ofrece un marco fundamental para la
profundizacin de la democracia con una diversidad de mecanismos que constituyen una
amplia red de instituciones democrticas locales.
La matriz descentralizadora implica adems un proceso autonomizante, ya que requiere de
entes u organismos con personalidad jurdica, capaces de actuar en nombre y por cuenta
propia y con autoridades de eleccin democrtica que no dependan para sus decisiones de
otras instancias de gobierno. Sin lugar a dudas la Reforma de la Constitucin de la Nacin
113
Argentina, en el ao 1994, signific el definitivo reconocimiento de autonoma plena para los

municipios argentinos, en todos los ordenes, institucional, poltico, administrativo, econmico
y financiero, de conformidad al nuevo artculo 123.
Las transformaciones polticas en Argentina se vinculan con un reforzamiento del sistema
federal, desnaturalizado por prcticas centralistas reiteradas en el tiempo, siendo la

descentralizacin intrnsecamente un esquema de competencias compartidas, la ms alta
expresin institucional y orgnica de colaboracin permanente entre diferentes niveles de
gobierno, nacional, provincial y municipal.
La descentralizacin estimula entonces mecanismos de cooperacin y coordinacin, en forma
de acuerdos o pactos tendientes a la armonizacin de las acciones gubernamentales de
diverso nivel en un proceso de negociacin y concertacin pblica.
Una refederalizacin se pone en marcha promoviendo una clara delimitacin y distribucin
de las competencias y recursos. De tal manera los gobiernos locales asumen una mayor
responsabilidad en la produccin de bienes y en la prestacin de servicios o en el ejercicio
del control cuando estas actividades las realiza el sector privado.
Finalmente, se destaca la descentralizacin como instrumento para promover la equidad a
travs de mecanismos de redistribucin socioeconmica a personas individuales y grupos
sociales. Acercar bienes y servicios pblicos a la poblacin permite un acceso para vastos
sectores que antes no lo disfrutaban, as como se facilita la incorporacin de demandas de
quienes estaban excluidos de la toma de decisiones por una triple segregacin poltica,
socioeconmica y territorial.
Resulta indudable que una aproximacin del gobierno a las necesidades de la sociedad, a
travs de la descentralizacin, modifica el estilo y las modalidades de la accin poltica;
puesto que uno de los caracteres ms perniciosos y nocivos de la centralizacin es la
tendencia a reubicar los mejores recursos para ejecutar obras o prestar servicios en el
ncleo central del territorio en detrimento del resto, convertido en periferia marginal.
F.
Los Actores de la Regionalizacin
El segundo interrogante planteado es sobre quines gestionan la regionalizacin, la cuestin

de los actores. El desarrollo regional es un proceso orientado, conducido, no natural ni
espontneo, sino que es resultado de las decisiones de actores que influyen en el desarrollo
114
de un territorio determinado. Los principales actores del proceso de regionalizacin pueden

identificarse segn la escala. En regiones interprovinciales el protagonismo es de las
Provincias, colaboran el gobierno federal y las organizaciones de la sociedad civil, las
Universidades y las empresas privadas. En las regiones intraprovinciales, el rol clave es de
los municipios y comunas que conforman entidades regionales 18, contando adems con la
colaboracin de los otros niveles gubernamentales, provincial y nacional, y tambin del
sector gubernamental con y sin fines de lucro, empresas y universidades y ONGs,
respectivamente. Sin lugar a dudas el desarrollo es un proceso convocante que requiere la
participacin activa, individual y sectorial, de todos los habitantes del territorio movilizando
los intereses y capacidades de la regin.
La preeminencia de decisiones adoptadas por actores regionales conforme a intereses
regionales define como endgeno al proceso de desarrollo a escala regional contrapuesto a
decisiones tomadas a otra escala (internacional, nacional, provincial) en respuesta a
intereses no regionales.
As mismo el espacio regional resulta propicio para la cooperacin entre los sectores
gubernamentales y no gubernamentales. Debido a la magnitud de los graves problemas

actuales se requiere un esfuerzo cooperativo entre los sectores gubernamental y
no
gubernamental, tal colaboracin es alentada por factores especficos entre los que se
destaca la complejidad de la agenda de actuacin, con multiplicacin de las competencias y
funciones que revisten la forma de demandas, peticiones y necesidades que atender en
reas fundamentales como salud, educacin, empleo, seguridad y medioambiente, entre
otras.
Tambin la interdependencia de los problemas reclama abordajes acordes a su
entrelazamiento. Un excesivo reduccionismo conceptual y metodolgico, vigente durante
mucho tiempo, llev a una simplificacin de las problemticas polticas, econmicas, sociales
y de otros ordenes a su consideracin como compartimentos estancos cuando en la realidad
estn interrelacionados estrechamente, por ello se advierte claramente la necesidad de
estilos de gestin horizontales, interdisciplinarios, intersectoriales e interjerrquicos, con
aportes de las lgicas de actuacin tanto pblicas como privadas.
18
En el artculo 3 de la Ley 9206 de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba reciben la

denominacin de Comunidades Regionales.
115
Las dificultades de adaptacin a los cambios vertiginosos, la creciente incertidumbre y la

urgencia de los plazos exige estrategias, es decir conjuntos articulados de acciones de gran
alcance y de largo plazo, consensuados entre el sector pblico, las organizaciones de la
sociedad civil y las empresas privadas bajo la forma de alianzas y coaliciones que permitan
una amplia movilizacin de recursos y energas ante la magnitud de los desafos que
enfrentar.
IV. El Principio de Subsidiariedad y los Procesos de Regionalizacin: De la

Formulacin Terica a la Dinmica Operativa
Si bien tiene antecedentes en la teologa catlica, la formulacin concreta del principio de
subsidiariedad corresponde a S.S. Po XI en la Encclica Quadragessimo Anno, del 15 de
Mayo de 1931, en la que el Papa renueva la preocupacin por la cuestin social
conmemorando los cuarenta aos de la Encclica Rerum Novarum de S.S. Len XIII. En un
contexto histrico de atentados contra la libertad humana, signado por el auge de ideologas
totalitarias y antidemocrticas como el comunismo sovitico, el nacionalsocialismo, el
fascismo y el corporativismo, en el que la autoridad del estado actu con prescindencia
frente a los valores morales, el principio de subsidiariedad plantea la prioridad de la persona
humana y de las asociaciones intermedias.
Se afirma entonces que, frente a la fuerte intervencin del estado, lo que pueden hacer el
matrimonio, la familia o las asociaciones humanas fundadas en la responsabilidad social, no
debe ser absorbido por la institucin pblica. El poder de injerencia y actuacin del estado
debe tener lmites, no debe amenazar la libertad y la iniciativa de las personas, pero tiene
que intervenir cuando sea necesario para ayudar y apoyar a los ciudadanos.
Corolario principal del principio de subsidiariedad es que en la escala de las instituciones
sociales y polticas, cada nivel o instancia debe respetar la autonoma del inferior, siendo
preferible que acte dicha estructura ms pequea, que es la que conoce mejor la situacin
y es la ms cercana a las personas afectadas, logrndose una adecuacin ptima del
desempeo ante el problema o cuestin a resolver.
Existen dos grandes dimensiones de subsidiariedad que merecen su anlisis por separado,
distinguiendo:
116
A.
Subsidiariedad entre los sectores no gubernamental o privado y estatal
B.
Subsidiariedad dentro del sector gubernamental nacional y en el plano

intergubernamental internacional
A.
Subsidiariedad entre los sectores no gubernamental o privado y estatal
En la relacin entre lo gubernamental y lo privado el desagregado de los contenidos del

principio de subsidiariedad sera el siguiente:
1. El estado no debe hacer aquello que cada ser humano individual puede hacer por s
mismo, ni aquello que las familias, asociaciones y comunidades intermedias pueden
hacer por s solas. Por lo tanto, el estado debe intervenir en la actividad privada o dejar
de hacerlo, segn lo exija el bien de sus ciudadanos.
2. El estado debe procurar a los individuos y comunidades menores todo aquello que slo l
puede brindar o puede procurrselo mejor. En este sentido cabe al estado la funcin
social y la obligacin de asistir a los particulares para posibilitarles igualdad de
oportunidades para su realizacin
3. El principio de subsidiariedad no puede ser invocado solamente para aplicarlo en el
sentido de una de sus funciones, la que obliga al estado a intervenir o la que le prohibe
hacerlo, se requiere encontrar el equilibrio basado en la complementariedad de ambas
funciones, quedando as fijadas la legitimidad y los lmites de la intervencin estatal.
4. No ha de aplicarse el principio slo en un mbito o materia de actuacin, por ejemplo
exclusivamente en el terreno econmico. El principio de subsidiariedad tiene vigencia en
todos los mbitos poltico, cultural, educativo, social, econmico, etc. Asimismo el
respeto a la iniciativa y actividad privada, no se refiere solamente a las empresas, sino
tambin a otras asociaciones intermedias e instituciones de ndole diversa.
El principio de subsidiariedad rechaza la concepcin del estado omnipresente y asistencialista
(providencialismo) que absorbe toda la responsabilidad de las personas y grupos necesitados
sin considerar a otros grupos ms pequeos que deberan otorgarles amparo, tampoco
acepta la idea del estado mnimo o gendarme, que sostiene la casi nula actividad del estado
y su prescindencia ante el libre mercado para que sea ste el proveedor de todo lo que la
sociedad necesita.
117
En la relacin de subsidiariedad entre los sectores no gubernamental y gubernamental en

situaciones de crisis, el estado debe desempear un rol mas activo por las circunstancias
coyunturales que se presentan, pero remarcndose siempre el carcter excepcional de tal
concentracin de competencias en el sector estatal.
Es necesario recordar entonces, que el principio de subsidiariedad tambin tiene validez
entre las comunidades pequeas y las ms grandes, as como entre asociaciones libres e
instituciones estatales.
B.
Subsidiariedad dentro del sector gubernamental nacional y en el plano

intergubernamental internacional
En las relaciones intergubernamentales dentro de un mismo estado, entre estados

nacionales o, entre stos y estructuras comunitarias fruto de procesos de integracin,
pueden observarse los siguientes corolarios del principio de subsidiariedad:
1. Existiendo diversos niveles o instancias de gobierno, se trate de un estado federal,
unitario o regional, con diferentes grados de descentralizacin, debe respetarse la
autonoma de cada entidad, dndose prioridad de decisin y actuacin a la ms prxima
al problema o situacin a tratar
2. Segn el principio de subsidiariedad tambin queda justificada la asuncin de
competencias o roles que son en principio de niveles inferiores por el superior, siempre y
cuando ello sea ms conveniente por la imposibilidad o ineficacia de actuacin de
aquellos (procesos de recentralizacin)
3. Las instancias gubernamentales superiores o mayores estn obligadas a acudir en auxilio
de las inferiores cuando estas no puedan o no resulten adecuadas para la atencin de
ciertas competencias
En la poca del enunciado del principio de subsidiariedad por S.S. Po XI en los aos 30 y
durante el perodo inmediato a la Segunda Guerra Mundial, el enfoque de aplicacin se
centr en defender la iniciativa privada, particularmente de las empresas, ante la excesiva
intervencin del estado en la estructura y funcionamiento de la economa. A comienzos del
siglo XXI el principio de subsidiariedad se tornara de gran utilidad en los mbitos
intergubernamentales, debido a la complejidad de problemticas y la multiplicacin de
118
instancias de gestin para resolverlas, siendo los procesos de formacin de grandes bloques
regionales (regionalismo), de regionalizacin subnacional (inter e intra provinciales), de
reforma del estado, de descentralizacin y de autonomizacin local, los que reivindican
actualmente la operatividad de la subsidiariedad.
Por otra parte, en el contexto de la crisis econmica y social actual en Argentina, el enfoque
de subsidiariedad sera de gran utilidad para reorientar a la actuacin gubernamental en un
ambiente excesivamente asistencialista. El principio de subsidiariedad confa en la capacidad
de los seres humanos para solucionar sus propios problemas, considerando que aquellos que
estn ms prximos a las situaciones que reclaman atencin son los ms idneos para
resolverlos. Subsidiariedad y solidaridad son dos principios que actan al unsono. La
solidaridad caracteriza las relaciones recprocas entre la comunidad y cada persona, as sta
responde por el individuo, quien tiene derecho a dedicacin y ayuda personales, ese es su
derecho a solidaridad; pero cada persona tambin debe responder a la comunidad, siendo
esa su obligacin de solidaridad.
El asistencialismo (planes gubernamentales, subsidios y programas de ayuda) genera una
contracultura que reniega del esfuerzo personal y de comunidades pequeas y rehuye de la
responsabilidad personal y social, generalizando en los asistidos la percepcin de tener slo
derechos, sin ningn tipo de obligaciones correlativas.
Las consecuencias del asistencialismo prolongado son la degradacin de la cultura del
trabajo, el incremento del clientelismo poltico, el deterioro de los vnculos familiares y la
sensible prdida de la autoestima personal y social. Puesto que las polticas de atencin
social actan bsicamente sobre los efectos y no sobre las causas de los problemas sociales
que tratan de aliviar, tienen carcter paliativo, que en situaciones de urgencia son de utilidad
pero que no son sostenibles a largo plazo.
As como no debe apropiarse la responsabilidad de una persona individual, tampoco puede
sustraerse la autoridad y la responsabilidad que pertenece a una entidad ms pequea o
inferior para drsela a una mayor, debiendo la unidad ms pequea posible mantener su
autonoma para actuar ante las necesidades de sus miembros. El estado tiene que renunciar
a las tareas que pueden ser realizadas por las personas individualmente o por las
comunidades pequeas. Debe quedar en manos del individuo todo lo que este pueda hacer
solo, con su familia y trabajando voluntariamente con otros seres humanos.
119
Cuando una sociedad no se orienta por el principio de subsidiariedad las personas y grupos
que la integran dejan de asumir sus responsabilidades por la propia persona, por la familia,
las comunidades y asociaciones, con el consiguiente menoscabo de la dignidad humana en lo
personal y en lo comunitario.
V.
Una lectura de la regionalizacin de la Provincia de Crdoba basada en el

Principio de Subsidiariedad
Los valores rigen la vida concreta y proveen, tanto a las personas individuales como a las
asociaciones y sistemas poltico-administrativos y jurdicos, de un marco primario que tiene
consecuencias organizativas y de gestin. De tal manera que el respeto a la persona humana
reclama un tipo de organizacin y gestin acorde y coherente a su dignidad eminente. En
este sentido, el principio de subsidiariedad tiene la utilidad concreta de facilitar el
discernimiento de la instancia decisoria que debe intervenir para la resolucin de cada
problema que la realidad cotidiana plantea, evidenciando su importancia creciente en la
compleja trama relacional entre diversas instancias organizativas del poder.
Como se indicara precedentemente la aplicacin de la subsidiariedad resulta clave en
procesos de regionalismo 19, regionalizacin, reforma del estado y descentralizacin, entre
otros. El alcance del presente trabajo pretende introducir el anlisis de procesos de
regionalizacin orientados por el principio de subsidiariedad, tomando como referencia el
proceso impulsado con la sancin de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de
Crdoba el 22 de Diciembre de 2004.
La explicacin de cmo el principio de subsidiariedad resulta fundamental para comprender y
conducir el proceso de regionalizacin encuentra una justificacin prctica al permitir un rol
clave en la determinacin del reparto y regulacin del ejercicio de competencias entre una
19
En el mbito europeo, el principio de subsidiariedad se enuncia explcitamente en el Prembulo y

se plasma en los artculos 47, 61 y 64.2 del Proyecto Spinelli de Tratado de la Unin Europea de
1984 y queda consagrado en el artculo 130 R. N. 4 del Acta Unica Europea al referirse a la
actuacin de la Comunidad en materia de medio ambiente: La Comunidad actuar en materia de
medio ambiente en la medida en que los objetivos contemplados en el apartado 1 puedan
conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario que en el de los estados miembros
considerados aisladamente. En la Europa comunitaria el principio de subsidiariedad es considerado
fundamental para la poltica comn de ordenacin y gestin del territorio para garantizar un desarrollo
equilibrado y sustentable. Vase: http://www.europa.eu.inx
120
instancia superior e instancias situadas en un nivel inmediatamente inferior, as por ejemplo

entre el nivel provincial y las regiones intraprovinciales.
La subsidiariedad tiene por objeto garantizar una toma de decisiones lo ms cerca posible
del ciudadano, comprobndose que las acciones que deben emprenderse por una instancia
superior se justifican en relacin con las posibilidades y capacidades que ofrecen los niveles
o instancias inferiores. La subsidiariedad concretamente ordena que las instancias superiores
no acten, excepto en el mbito de su competencia exclusiva, hasta que su accionar sea
ms eficaz que las acciones emprendidas por instancias inferiores.
Es preciso sealar que el principio de subsidiariedad slo se aplica a las competencias
compartidas o comunes entre diversos niveles o instancias, as en el caso de la
regionalizacin intraprovincial, entre el nivel provincial, el regional y el municipal y comunal.
Por tanto no se aplica la subsidiariedad a las competencias exclusivamente provinciales ni
tampoco a las competencias exclusivamente locales, municipales y comunales, jurdica e
institucionalmente delimitadas.
El principio de subsidiariedad se vincula y refuerza sinrgicamente con el principio de
proporcionalidad, que consiste en guardar relacin o conformidad con el logro de los

objetivos establecidos y el de necesidad, en virtud del cual, las acciones de una instancia
superior no deben exceder lo que es necesario para satisfacer los objetivos fijados.
Segn el principio de subsidiariedad, lo que puede ser adecuadamente realizado por los
responsables de un nivel prximo, no debe transferirse a otro ms lejano aunque sea
superior. Ser fundamental tener presente este criterio cuando deba decidirse la delegacin
de competencias y responsabilidades desde los municipios y comunas hacia las comunidades
regionales, contemplada en el artculo 10 apartado a) de la ley 9206. Por otra parte, la

decisin superior slo tiene que intervenir de forma supletoria, cuando el ejecutor ms
cercano no pueda atender con sus recursos 20 los requerimientos de la situacin a tratar y
necesite de la accin del superior.
Corolarios prcticos claves de la subsidiariedad son, en primer lugar, que debe actuar,
velando por el inters pblico, el nivel de gobierno que garantice al mismo tiempo la gestin
ms eficaz y la relacin ms prxima posible a los ciudadanos y, por otra parte, toda
20
Siendo que las comunidades regionales tendrn competencias y facultades delegadas por la
provincia y los municipios y comunas, ser imprescindible la correspondiente transferencia de
121
actividad que por razones tcnicas, organizativas y de gestin (por ejemplo que involucre
aspectos financieros, de personal, de infraestructura, etc.) no pueda ser ejecutada por una
entidad inferior, deber ser transferida a un nivel superior.
Asimismo, una correcta aplicacin de la subsidiariedad permite la colaboracin coordinada de
los distintos niveles de gobierno para las cuestiones de inters comn y sin afectar las
competencias exclusivas fundadas en las respectivas autonomas. El Ttulo VIII denominado
De la Cooperacin, de la ley 9206, contiene los artculos 17 y 18 que enfatizan el diseo
y ejecucin de polticas comunes de progreso y desarrollo y la adopcin de acciones
concertadas y coordinadas entre los municipios y comunas de una comunidad regional y
otras instancias de asociativismo local y regional para la gestin del desarrollo sustentable.
Adems, el principio de subsidiariedad es ampliamente satisfactorio para esclarecer en caso
de duda o controversia a qu instancia corresponde la competencia, siendo la presuncin a
favor del nivel ms prximo o inferior. En ese sentido, la regin (por ejemplo intraprovincial)
obtendra el beneficio de la duda y debera ser probado fehacientemente que no est en
condiciones o que el nivel superior (por ejemplo el provincial) es el ms adecuado.
El artculo 19, Ttulo IX de la ley 9206 21 se refiere a la resolucin de conflictos que
eventualmente puedan suscitarse entre diversas unidades, aqu tambin el principio de
subsidiariedad tiene plena operatividad. Las hiptesis son:
a) conflictos entre municipios y comunas miembros de una comunidad regional;
b) conflictos entre una comunidad regional y municipios y comunas que no la integran como
sus miembros y,
c) conflictos entre comunidades regionales.
Aparece la subsidiariedad en el texto legal al establecer la instancia administrativa previa a
toda accin judicial, recin agotada la va administrativa corresponde ir al Poder Judicial.
recursos para un efectivo ejercicio, en este orden se encuentran las previsiones de los artculos 8 y
16 de la ley 9206.
21
La redaccin del artculo 19 es poco feliz y en l se deslizan errores. As, por ejemplo, reza: ... o
entre una o ms Comunidades Regionales entre s.... La relacin entre inter es necesariamente de
dos o ms unidades. Debi decirse directamente: entre comunidades regionales. Asimismo se habla
de municipalidades, cuando corresponde hablar de municipios.
122
Con respecto a los supuestos de conflictos ad intra comunidades regionales (o sea entre los
municipios y comunas que los integran), desde la ptica del principio de subsidiariedad, sera
recomendable contemplar mecanismos de resolucin de conflictos en sus reglamentos
internos 22, tales como negociacin y mediacin, antes de ir a la instancia superior del Poder
Ejecutivo Provincial. Aqu no puede dejar de advertirse la asignacin de la resolucin de las
controversias a la Unidad de Trabajo Provincia Municipios y Comunas 23, que supone hablar
ms bien de una instancia intergubernamental pluripartidaria interejecutivos ya que
convergen all los niveles institucionales provincial, municipal y comunal, representados por
los titulares de los departamentos ejecutivos locales y el titular del Ministerio de Gobierno
provincial, quienes pertenecen a diferentes partidos polticos.
De lo expuesto precedentemente, puede constatarse que el de subsidiariedad no es un
principio meramente tcnico, para armonizar relaciones institucionales, sino de carcter
bsico, derivado de la dignidad de la naturaleza humana que exige ser reconocido y
respetado, pero no por ello abstracto, sino que constituye un verdadero programa
organizativo segn el cual las unidades mayores limitan su accin a las actividades que
sobrepasan las posibilidades de las unidades menores, asignando la obligacin de auxiliar a
la unidades inferiores en el desempeo de las competencias. Por lo tanto, la consideracin
de la naturaleza humana reclama una organizacin y gestin de las instituciones sociales y
polticas articulada en las entidades ms cercanas a los seres humanos y sus necesidades
cotidianas, lo que justifica plenamente el establecimiento de las regiones en el mbito
provincial.
A la luz de la subsidiariedad, la provincia acta, en los mbitos que no sean de su
competencia exclusiva, slo en la medida en que los objetivos de las acciones emprendidas
no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los municipios y comunas,
individualmente y organizados como instancia comunitaria 24 y, por lo tanto puedan lograrse
mejor debido a la dimensin o a los efectos de las acciones a nivel provincial, de tal manera
se verifica que las decisiones se tomen de la forma ms prxima posible a los ciudadanos.
22
El artculo 13 de la Ley 9206 establece que las comunidades regionales dictarn su propio
reglamento interno.
23
La Unidad de Trabajo Provincia Municipios y Comunas fue creada en ao 1999 por Resolucin
N 132 del Ministerio de Gobierno, funcionando en el mbito de la Direccin de Asuntos Municipales y
Asesoramiento.
24
Comunidades regionales de conformidad al art. 3 de la Ley 9206.
123
El principio de subsidiariedad presenta una doble dimensin. Por una parte autoriza la
actuacin de la provincia para resolver problemas que no puedan ser solucionados por los
municipios y comunas actuando individualmente, en cumplimiento de los objetivos y fines
establecidos en la Constitucin de la Provincia de Crdoba. Por otra parte, permite a los
municipios y comunas evitar un intervencionismo centralista provincial en aquellos casos en
que no es necesario que la provincia legisle y acte. Los municipios y comunas a la par de
conservar las competencias que estn en condiciones de ejercer y gestionar por s mismos,
de manera eficaz, individual o comunitariamente, pueden transferir a la provincia las
atribuciones y responsabilidades que no pueden ejercer satisfactoriamente.
En resumen el principio de subsidiariedad permitira orientarse en las siguientes situaciones:
1. Cuando hay que discernir competencias entre municipios y comunas por un lado y
comunidad regional por otra, estableciendo qu corresponde hacer a cada uno, as como
las interrelaciones o zonas comunes de colaboracin;
2. Cuando hay que discernir competencias entre comunidad regional por un lado y provincia
por otro lado;
3. Cuando hay que distinguir competencias exclusivamente municipales y comunales
(autonoma local) y competencias exclusivamente provinciales (autonoma provincial).
A.
La Regionalizacin como Poltica de Estado Provincial
La sancin de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba permitira

adoptar un modelo de poltica territorial, entendida como un conjunto de planteamientos
estratgicos a medio y largo plazo y de actuaciones dirigidas a intervenir sobre el territorio a
fin que asuma las formas adecuadas a los intereses que controlan el poder poltico 25.
La intervencin del poder estatal provincial en el territorio refleja la voluntad de alcanzar los
objetivos de inters general, justicia social, calidad de vida, sustentabilidad ambiental y en
definitiva, desarrollo humano. Esos objetivos no pueden satisfacerse si las formas de
ocupacin del espacio y el grave problema de las disparidades y desequilibrios regionales se
dejan librados a la lgica del mercado.
25
Lpez Trigal, L.; Benito del Pozo, P. (1999) Geografa Poltica. Madrid. Editorial Ctedra. Pg. 285.
124
El proceso de regionalizacin en Crdoba aparece definido como una poltica de estado
provincial 26, puesto que instrumenta cursos de accin estratgicos, de largo plazo y alcance,
democrticamente formulados y poniendo de manifiesto una doble fuente de concertacin.
Se destaca un acuerdo de naturaleza intergubernamental entre la provincia y los municipios
y comunas, en el mbito de la Unidad de Trabajo Provincia Municipios y Comunas y, al
mismo tiempo, la madurez democrtica y el pluralismo poltico-ideolgico se reflejan en un
consenso pluripartidario, entre la coalicin de partidos gobernantes y los partidos de la
oposicin, para asegurar continuidad institucional al proceso 27.
Asimismo debe tenerse presente que una provincia con la extensin, la concentracin
demogrfica y la disparidad regional que tiene Crdoba, nunca tuvo hasta el presente una
poltica provincial de desarrollo regional para la integralidad de su territorio. Por ello resulta
auspicioso el marco normativo de la ley 9206 que, aunque perfectible, enfatiza la voluntad
del estado provincial del ejercicio del poder poltico y de la capacidad de resolucin de los
conflictos en el espacio provincial.
El establecimiento de regiones intraprovinciales de conformidad con el artculo 110.7 de la
Constitucin de la Provincia de Crdoba implica no slo un reordenamiento del territorio sino
que abre la posibilidad a un nuevo modelo de desarrollo.
Sin basarse en los lmites naturales o geogrficos, una regin es una creacin operativa en el
geoespacio, deliberadamente separada del resto del territorio y establecida de acuerdo a
objetivos especficos previamente definidos. Las regiones as formadas, surgen de la decisin
de la autoridad competente conforme a criterios de naturaleza poltica, administrativa,
institucional, social, econmica-financiera, etc. Se trata de regiones poltico-administrativas,
de carcter normativo y funcionales para la planificacin del desarrollo humano.
Los artculos 1 y 2 de la ley 9206 adoptan el criterio de retomar los lmites
departamentales preexistentes como regla general, pero flexibilizando su rigidez actual a
travs de la posibilidad de incorporar municipios y comunas de departamentos vecinos con
los que se mantienen relaciones y vinculaciones (excepciones del art. 4). De tal manera, la
regin es una unidad del territorio provincial resultante de la divisin polticoadministrativa
26
Al involucrar al conjunto de los poderes estatales en su diseo, gestin y evaluacin una poltica de
estado permite trascender los acotados plazos de los mandatos de gobierno articulando espacios de
continuidad institucional de las estrategias.
27
Los partidos polticos y alianzas de partidos son: Unin por Crdoba, Unin Cvica Radical, Partidos
Vecinalistas locales y Partido Nuevo.
125
en departamentos con la eventual incorporacin (y/o la sustraccin) de municipios y

comunas integrantes (y/o a favor) de departamentos vecinos.
La divisin del territorio de la Provincia de Crdoba en departamentos respondi
histricamente a criterios catastrales y de geografa electoral, posteriormente la poblacin
fue aportando rasgos culturales, polticos, sociales y econmicos que otorgaron cierta
homogeneidad hacia su interior y diferenciacin hacia el entorno, no obstante no generaron
identidad regional propia, tampoco instituciones o mecanismos de gestin.
En este sentido, la ley 9206 puede ser el instrumento para transformar a los departamentos
en regiones como instancia de poder descentralizado para la gestin del desarrollo, al
permitir a las comunidades regionales administrarse y generar polticas propias de
conformidad con los artculos 5 y 10.
El ordenamiento territorial es una herramienta de la planificacin regional que tiene por
finalidad una utilizacin racional del espacio definiendo polticas de localizacin de la
poblacin, las actividades econmicas, la circulacin y la accesibilidad al territorio, las
comunicaciones y medios de transporte, as como las vinculaciones con las regiones vecinas.
Se habra iniciado en la Provincia de Crdoba el camino para la construccin de una
estructura tripartita poltico-administrativa sin precedentes, una nueva territorialidad poltica
intraprovincial en el escenario argentino actual, que conjugara los niveles provincial, regional
y local (municipal y comunal) en una articulacin fundada en la subsidiariedad.
No obstante el carcter embrionario del proceso de regionalizacin cordobs, no puede dejar
de advertirse el impacto poltico-institucional de la aparicin de un tercer nivel intermedio
entre lo local y lo provincial. La existencia de unidades de gestin pblica de escala,
semejantes a las de naturaleza econmica, posibilitaran que la gestin local de lo cotidiano y
prximo se enmarcara en la gestin integral e integradora provincial, vinculante hacia el
territorio nacional y de proyeccin nacional a travs de una intergubernamentalidad para la
gestin del desarrollo.

El horizonte de potencialidades tambin podra ampliarse significativamente a partir del
juego relacional entre regiones provinciales (vinculaciones inter comunidades regionales) a
los fines de complementarse y emprender acciones cooperativas de inters recproco. Como
lo dispone el artculo 5 de la ley 9206, las comunidades regionales tienen el carcter de
personas jurdicas de derecho pblico, con aptitud para adquirir y enajenar bienes y realizar
todo tipo de actos jurdicos.
126
Las motivaciones para la regionalizacin en la provincia de Crdoba son razones fundadas en

la subsidiariedad, como el logro de efectividad y eficiencia en la gestin, con una mayor
proximidad entre los niveles de toma de decisiones y los ciudadanos y facilitar la
descentralizacin de competencias y atribuciones (art. 9, ley 9206). Convergen en el
objetivo comn de regionalizar la provincia y los municipios y comunas, cada orden con sus
intereses y fines. As, para la ptica provincial, resulta evidente la necesidad de reordenar el
territorio ante el creciente nmero de municipios y comunas 28, la exigencia de corregir
actuales y evitar futuros desequilibrios entre las regiones cordobesas y en especial, cumplir
con el mandato de descentralizar competencias y otras finalidades del artculo 175 de la
Constitucin Provincial.
Para los municipios y comunas, las motivaciones se centran en la profundizacin de la
autonoma
con
empoderamiento
de
las
nuevas
atribuciones
responsabilidades
descentralizadas por la provincia y particularmente generar espacios de integracin regional

para potenciar adecuadamente sus capacidades de gestin. Pero tanto para el gobierno
provincial como para los gobiernos municipales y comunales el objetivo de fondo no puede
ser otro que planificar y gestionar el desarrollo humano, como justificacin de la actuacin
gubernamental en sus respectivos mbitos.
La regionalizacin permite la descentralizacin de competencias de la provincia a las
comunidades regionales, proceso que hasta ahora se haba verificado hacia los municipios y
comunas individualmente considerados, es decir transferencias de la provincia a tal o cual
municipio o comuna en particular. A partir de la sancin de la ley 9206 se inaugura otra
posibilidad de descentralizacin: desde la provincia a una nueva institucionalidad, las
comunidades regionales. Asimismo resultar novedosa la delegacin de competencias y
funciones desde los municipios y comunas a las comunidades regionales 29, fenmeno que
permitir la proyeccin desde lo local a la escala de la regin, brindando una mirada
comunitaria a la generacin de sinergias para el desarrollo.
28
La provincia de Crdoba tiene el mayor nmero de municipios de Argentina, junto con las comunas
alcanza una cifra de 428 entidades locales. Le siguen en cantidad de municipios las provincias de
Santa Fe, con 363 y Entre Ros con 264, totalizando en sumatoria las provincias asociadas en la
Regin Centro, 1055 municipios, con creces ms de la mitad del total de los municipios argentinos.
29
A tenor de lo dispuesto por los artculos 8 y 10 de la ley 9206, las comunidades regionales no
tienen competencias originarias, sino aquellas derivadas de la provincia (perspectiva top-down,
descendente) y de los municipios y comunas (perspectiva bottom-up, ascendente).
127
Lejos de vaciarse por la descentralizacin de competencias a las comunidades regionales y a

los municipios y comunas individualmente considerados, el nivel provincial se reivindica como
ptimo para la formulacin y gestin de polticas redistributivas, compensadoras o
equilibradoras con enfoque integrador global del territorio de la provincia 30.
De igual modo que no se pueden dejar los desequilibrios regionales librados a la correccin
por el mercado, tampoco se debe fragmentar la poltica territorial de desarrollo armnico de
todo el territorio provincial dejndola librada a las capacidades y recursos de cada regin en
forma individual y aislada. Con la regionalizacin no puede haber regiones que ganen y
regiones que pierdan, ni regiones de primera y de segunda velocidad en trminos de
aproximacin al desarrollo humano.
El requerimiento de una planificacin que aproveche los recursos actuales y las
potencialidades existentes en las diferentes regiones de la provincia, se renueva para evitar
la dicotoma entre zonas fuertes y zonas de desarrollo dbil, as como de franjas de fragilidad
intermedias entre polos de desarrollo, como por ejemplo ciudades con una concentracin
demogrfica y econmica desproporcionada con el resto de los municipios y comunas del
mismo departamento-regin.
B.
La Capacidad de Gestin y los Indicadores Regionales
La expresin compuesta capacidad de gestin puede explicitarse a travs de los conceptos

de los elementos que la integran. En primer lugar se entiende por capacidad 31 la habilidad de
hacer las cosas, en tanto que la accin de gestionar significa conducir los asuntos de
30
En este sentido puede ser de utilidad la creacin de fondos de lucha contra los desequilibrios
regionales, como lo demuestran las experiencias, en Espaa, del Fondo de Compensacin destinado
a la correccin de desequilibrios interterritoriales, establecido en el artculo 158 de la Constitucin y,
en la Europa comunitaria, del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) creado en 1975 para
ser destinado a la ayuda de las regiones mas necesitadas para luchar contra los desequilibrios y
asimetras existentes en Europa, con el objetivo de lograr cohesin econmica y social que garantice
un desarrollo armonioso y reduzca la diferencia entre las regiones ricas y las menos favorecidas.
31
En Democracy at the Local Level. The International IDEA Handbook on Participation,
Representation, Conflict Management and Governance capacidad se define como: the ability to get
things done. Elected officials may be free to make decisions in The publica godo, bu godo decisions
are worthless if they cannot be implemented. Capacity refers to resources, bu also to The
governments relationship with society. If The society rejects government remedies, The government
lacks capacity to address problems. Sisk, Thimothy D. y otros (2001). Democracy at The Local
Level.The International IDEA Handbook on Participation, Representation, Conflict Management and
Governance. International IDEA Handbook. Series 4. Annex One. Glossary. Estocolmo, Suecia.
International Institute for Democracy and electoral Assistance. Pg. 220.
128
alguien y, tambin, ejercer autoridad o mando sobre una determinada organizacin 32. El
doble significado incluye entonces, por un lado, actuar y administrar los asuntos y, por otro,
orientar el funcionamiento de una organizacin.
La gestin tradicionalmente se ha medido al tener en cuenta los propsitos y objetivos de la
organizacin y cotejarlos con los resultados alcanzados, pero este criterio ha resultado
insuficiente ante la dimensin de aquello que se gestiona, el desarrollo humano y su
integralidad eminente, de ah la necesidad de avanzar en la construccin de indicadores de
gestin.
Un indicador de gestin es una unidad de medida que permite el seguimiento y la evaluacin
permanente de las variables ms relevantes de las regiones, ya sea por el anlisis de la
informacin interna (elaboracin propia de cada regin por perodos), por comparacin con
informacin externa (de otras regiones, de municipios, de la provincia, de la Nacin, de
universidades, de ONGs, de empresas privadas, etc.) o tambin por su relacin con valores
preestablecidos (estndares fijados previamente segn criterios).
Entre las principales utilidades del empleo de indicadores de gestin se destaca la obtencin
de informacin actualizada respecto de la gestin regional, el reconocimiento de capacidades
y experiencias realizadas en el tratamiento de las problemticas regionales y en definitiva,
medir las buenas prcticas 33 en la gestin local, segn la expresin empleada por la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), referida al seguimiento
y evaluacin de la gestin de los recursos locales, la evolucin de los problemas, la
interaccin social y la cooperacin locales y el xito o fracaso de las acciones
gubernamentales, por medio de indicadores de gestin.
La ley 9206 de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba reconoce la importancia de contar
con un diagnstico que permita orientar polticas de fortalecimiento regional con cooperacin
entre los gobiernos municipales y comunales y el gobierno provincial, as como tambin la
intencionalidad manifiesta de evaluar la gestin de las comunidades regionales a travs de
indicadores de desarrollo regional para la gestin 34, de conformidad a lo dispuesto en los
artculos 21, 22 y 23 de la mencionada ley.
32
Brugu, Q.; Subirats, J. (1996) Lecturas de Gestin Pblica. Madrid. Instituto Nacional de
Administracin Pblica. Boletn Oficial del Estado. Pg. 11.
33
OCDE (19992000) Best Practices in Local Development. Leed Notebook 27. Pars. OCDE.
34
En este sentido ver los aportes contenidos en Arnoletto, E.; Cceres P. y otros (2004) ndice de
Desarrollo Local para la Gestin (IDGL). Serie PROFIM Vol. 2. Crdoba. EDUCC.
129
Sin lugar a dudas la posibilidad de cuantificar en base a indicadores estadsticos cuyo diseo
y aplicacin se adapten a las caractersticas de las regiones, permitiendo la evaluacin
estandarizada de la gestin, contribuye a generar mayor certidumbre y eficiencia en la
actividad gubernamental local y regional.
Ms all de toda bsqueda de hacer eficiente la gestin regional, quizs en lo inmediato, en
la percepcin de los cordobeses seguir persistiendo la imagen familiar, conocida pero tan
poco trascendente, del departamento y paulatinamente se incorpore la visin regional,
cuando la dinmica de gestin de las comunidades regionales y del protagonismo de los
habitantes en cada uno de los departamentos-regin, posibiliten una identidad regional
propia capaz de afianzar el sentido de pertenencia y de proporcionarle un mbito de escala
humana para los problemas cotidianos.
Finalizando el presente trabajo, resulta fundamental remarcar que no existe en l la
pretensin de agotar toda la riqueza de un anlisis del proceso de regionalizacin
intraprovincial en Crdoba a la luz del principio de subsidiariedad, ni tampoco el nimo de
hacer una exgesis acabada de la ley 9206, sino que las reflexiones planteadas deben
considerarse en todo caso introductorias y abiertas para su debate y profundizacin.
130
VI. Bibliografa
- Arnoletto, E. et al. (2004) ndice de Desarrollo Local para la Gestin (IDGL). Serie
PROFIM Vol. 2. Crdoba. EDUCC.
- Aug, M. (1996) Los no lugares. Espacios del anonimato. Una antropologa de la
sobremodernidad. Barcelona, Espaa. Gedisa Editorial.

- Beltrn, E. G. (1997) Introduccin al fenmeno de la globalizacin, en Drnas, Z.;
Beltrn, E. y otros (1997) Globalizacin, Regionalizacin y Regionalismo. Crdoba. Marcos
Lerner Editora.
- Borja, J.; Castells, M. (1997) Global y Local. Madrid. Taurus.
- Brugu, Q.; Subirats, J. (1996) Lecturas de Gestin Pblica. Madrid. Instituto Nacional de
Administracin Pblica. Boletn Oficial del Estado.
- Drnas de Clment, Z. (2000) Ordenamiento Legal en Materia Ambiental en la Provincia de
Crdoba (Provincial y Municipal). Crdoba. Marcos Lerner Editora.

- Juan Pablo II (1991) Encclica Centesimus Annus.
- Len XIII (1891) Encclica Rerum Novarum.
- Lpez Trigal, L.; Benito del Pozo, P. (1999) Geografa Poltica. Madrid. Editorial Ctedra.
- OCDE (1999-2000) Best Practices in Local Development. Leed Notebook 27, Paris. OCDE.
- Petschen, S. (1993) La Europa de las regiones. Barcelona. Generalitat de Catalunya.
Institut d Estudis Autonmics.
- Po XI (1931) Encclica Quadragessimo Anno.
- Sisk, T. D. et al. (2001). Democracy at the Local Level. The International IDEA Handbook
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IDEA Handbook. Series 4. Annex One. Glossary. Estocolmo, Suecia. International Institute
for Democracy and electoral Assistance.
Legislacin Consultada
- Constitucin de la Nacin Argentina (1994).
- Constitucin de la Provincia de Crdoba (2001).
- Legislatura de la Provincia de Crdoba (2004) Ley Orgnica de Regionalizacin de la
Provincia de Crdoba N 9.206

- Ministerio de Gobierno de la Provincia de Crdoba (1999) Resolucin N 132.
131
Consultas en internet
-
Proyecto Spinelli de Tratado de la Unin Europea y Acta nica de Europa

http://www.europa.eu.inx
Habitat II en www.un.org/Conferences/habitat/
132
La construccin sociopoltica de las regiones en la

provincia de Crdoba
PAMELA CCERES
U.C.C. I.C.D.A
Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad Catlica de Crdoba). Magster en Direccin

y Gestin Pblica Local (Universidad Carlos III, Madrid, Espaa). Doctorando en Ciencias Sociales
(Universidad de Buenos Aires).
Profesora Titular de Sociologa de las Organizaciones e Investigadora de la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Catlica de Crdoba.
Profesora Titular de Estado y Gestin Pblica en el Diplomado en Gestin Pblica dictado por el
PROFIM; ICDA UCC.
Integrante del equipo de Asistencia Tcnica del PROFIM; ICDA UCC.
Un especial agradecimiento a la Lic. Romina Cremonini por la contribucin que significaron sus
comentarios al desarrollo de este trabajo. El mismo se ha nutrido del imprescindible aporte de los
intendentes, presidentes comunales y funcionarios pblicos que participaron de los talleres y
seminarios del PROFIM como as tambin de los procesos de reflexin que se llevaron a cabo por
parte del equipo de asistencia tcnica. El privilegio de participar activamente de espacios de
interaccin y deliberacin con todos ellos los exime de cualquier responsabilidad por las limitaciones y
posiciones en las que pueda incurrir esta autora.
133
I.
Introduccin
En diciembre de 2004, luego de un arduo proceso de negociacin en el marco de la Mesa

Provincia Municipios 1, se sancion la ley N 9206 denominada Ley Orgnica de
Regionalizacin de la Provincia de Crdoba. Dicha norma, iniciativa del ejecutivo provincial,
presenta una serie de propuestas concernientes a la creacin y puesta en marcha de
instancias polticas para el gobierno de las regiones, e introduce una serie de concepciones
iniciales que orientarn los primeros pasos en la implementacin de una poltica provincial
que, se entiende en el presente trabajo, constituye una propuesta de reforma del estado.
La
poltica
de
regionalizacin
cuenta
actualmente
con
amplio
consenso
poltico
fundamentalmente entre los intendentes y presidentes comunales. Dicho consenso est

especialmente referido a la necesidad de dar respuesta a una serie de problemas con base
territorial en la regin, cuya resolucin y abordaje implican serias dificultades tanto para los
gobiernos locales, como para la provincia. Puede decirse que existe un consenso en torno al
para qu de la regionalizacin, cristalizado en el citado marco jurdico, sin embargo queda

pendiente an una reflexin profunda respecto a los alcances que las transformaciones del
estado cordobs implican, sobre las que el presente trabajo pretende aproximar.
Se entiende aqu que la regionalizacin constituye un tipo de reforma sustancial, en la
medida que conlleva una redefinicin del contenido de la accin estatal (dado que redefine
su finalidad, objetivos y alcances), como as tambin de su rol en la coordinacin de la vida
social y los esfuerzos en pos del desarrollo. Propone en lo concreto la posibilidad de
constituir nuevas agendas en los diferentes niveles estatales derivados de esta definicin.
La regionalizacin establece, tambin, una reforma de tipo institucional (que el gobernador
de la provincia ha denominado Nuevo Federalismo Cordobs) en tanto plantea un nuevo
mapa de distribucin del poder poltico al instituir nuevos esquemas de determinacin de

competencias, de coordinacin interestatal y de distribucin de recursos.
Creada en 1999 por Resolucin Conjunta N 132/99 de los Ministerios de Gobierno y de Finanzas
de la Provincia de Crdoba como mbito de concertacin de polticas; en sus comienzos
principalmente polticas de ndole fiscal.
134
Ambos tipos de reforma implcitos en dicha ley se constituyen en las dos caras de un mismo
proceso que en lo concreto supone dar respuestas a preguntas tales como: qu estado
queremos? y cul es la forma institucional ms acorde para ponerlo en marcha?
Del corto desarrollo de la propuesta plasmada hasta el momento en la mencionada ley y en
la implementacin de diversas medidas por parte del ejecutivo provincial, pueden inferirse
una serie de trayectorias que comienzan a perfilar un nuevo tipo de estado:
1.
Alcances polticos: la regionalizacin implica, entre otras cosas: la creacin de una

nueva instancia de gobierno entre el nivel provincial y el local (la comunidad regional), la
institucionalizacin de una forma distinta de gobierno de tipo colegiado a escala
regional, una redefinicin del concepto de autonoma acorde al nuevo esquema de
divisin del trabajo en la provincia, una nueva base territorial de legitimacin del poder
poltico (la regin) y nuevas instancias de relacionamiento de los gobiernos locales entre
s y de stos con el gobierno provincial.
2.
Alcances sociales: el nuevo esquema plantea, asimismo, un espacio diferente de

interaccin entre estado y sociedad, al cobrar relevancia nuevos actores sociales
vinculados a problemticas propias de las nuevas agendas/competencias regionales.
Esto abre la discusin ms all de la definicin de competencias y la distribucin de
recursos, para pensar si la nueva instancia estatal, la comunidad regional, no implica
tambin una redefinicin de la relacin representantes-representados.
3.
Alcances territoriales: la creacin de regiones implica una nueva divisin poltica del
territorio provincial. Aunque actualmente el criterio para la delimitacin espacial de las
regiones es el lmite de los preexistentes departamentos, stos cobran un nuevo
significado al constituirse en la base territorial para la puesta en marcha de un proyecto
poltico, resignificando los problemas pblicos en ese mbito, la base social de los
mismos y la responsabilidad del estado en torno a ellos. En este sentido los recursos
(fsicos, naturales, sociales, etc.) tienen una nueva base espacial para su identificacin y
potenciacin 2. De esta manera, al rediseo territorial lo acompaa una redefinicin de
En el artculo 22 de la ley 9206 se sostiene que para evaluar el desarrollo de las Comunidades
Regionales, se implementar un instrumento integrado por un conjunto de indicadores
interrelacionados que se denominar Indicador de Desarrollo Regional para la Gestin. El mismo
incorpora los componentes del ndice de Desarrollo Local para la Gestin (IDLG) desarrollado por la
Universidad Catlica de Crdoba a saber: capital fsico, actividad econmica, capital humano, capital
social, gestin de recursos financieros, transparencia, capacidad institucional y participacin poltica
135
los recursos endgenos de la nueva base territorial para el desarrollo (formalmente

reconocida).
Ahora bien, el rediseo institucional del estado no es slo el resultado de una ley, sino, por
el contrario, es un proceso sociopoltico en el cual la aludida ley es slo un punto en el
continum histrico de dicho proceso. En este sentido puede decirse que la regionalizacin es:
1.
Un proceso (dimensin temporal),
2.
territorialmente localizado y activado (dimensin territorial),
3.
en el marco del cual se desarrollan una de serie de estrategias selectivas que fuerzas
polticas y sociales predominantes desarrollan para alcanzar sus intereses. Las
estrategias seleccionadas surgen de las relaciones sociales y de particulares acuerdos
sobre la definicin, priorizacin y resolucin de los problemas sociales (dimensin
relacional e intersubjetiva, micro), el resultado de dichas estrategias se traduce en
un determinado proyecto poltico.
4.
El proyecto poltico resultante, requiere de una forma particular de coordinacin

social (dimensin estructural, macro) que permita ponerlo en marcha, defina la
funcin y el rol del estado en dicha coordinacin y, por tanto, su diseo institucional.
La Ley de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba crea regiones (delimitndolas en

trminos espaciales) y preve la constitucin de comunidades regionales para el gobierno
regional. Este instrumento formal propone una nueva estructura para la reorganizacin del
municipalismo cordobs. El grado de coherencia que las prcticas municipales y la poltica
provincial adquieran en torno a la propuesta, depender de cmo se resuelvan las
incertidumbres actuales adems de la generacin de condiciones institucionales acordes que
permitan modificar las estructuras (y las certidumbres) tradicionales promoviendo renovadas
formas de coordinacin y accin.
La creacin de instancias asociativas para el gobierno y gestin regional, como todo proceso
de reforma estatal, tiene implicancias polticas importantes ya que genera nuevos flujos y
nuevas localizaciones del poder poltico. Estos escenarios posibles en los inicios de procesos
de
reforma
producen
significativas
cuotas
de
incertidumbre
que
condicionan
la
implementacin de las polticas que se propongan. Generalmente los intentos por resolver
dichas incertidumbres, se centran en la utilizacin (y reproduccin) de viejas (y conocidas)
(Arnoletto, E.; Cceres P. y otros, 2004). A partir de la redefinicin poltica del territorio provincial la
misma institucin ha adaptado el ndice para ser aplicado a las regiones.
136
estrategias provenientes de la institucionalidad que se pretende cambiar. En este sentido, la

ausencia de prcticas vinculadas a la reflexin y la accin coordinadas en torno a los
problemas regionales, hace dificultosa la institucionalizacin de nuevos modos de pensar e
intervenir en el territorio. El presente trabajo centra el anlisis en la regionalizacin como un
proceso sociopoltico con eje en la participacin de actores polticos, sociales y econmicos.
Para ello, se proponen algunas dimensiones analticas y la problematizacin del contenido de
cada una de ellas, a los fines de profundizar en la segunda parte, algunos alcances y
limitaciones que pueden observarse en los inicios del proyecto de regionalizacin en marcha.
En la tercera parte se describe la participacin del Programa de Fortalecimiento Institucional
de Comunas y Municipios de la Universidad Catlica de Crdoba en las primeras instancias
del proceso de regionalizacin.
Finalmente se aproximan algunas proposiciones que tienen en cuenta condiciones
institucionales estructurales del proceso como as tambin la dimensin intersubjetiva del
mismo a los fines de generar viabilidad a una poltica de regionalizacin orientada a
promover la gobernabilidad democrtica del territorio provincial.
II.
Consideraciones previas sobre algunas dimensiones analticas relevantes

para pensar el proceso de regionalizacin
A.
El territorio
En las ltimas dcadas se ha producido una recuperacin de la dimensin territorial del

desarrollo, tanto en los espacios acadmicos como en el mbito del quehacer pblico y
empresarial. Las profundas transformaciones econmicas, tecnolgicas, culturales, sociales y
polticas de este tiempo, no slo han incidido en los modos de comprender, explicar y
proyectar el desarrollo, sino que, adems, han tenido un fuerte impacto en los territorios con
una consecuente tendencia a definir y redefinir los problemas en trminos espaciales
(Mayntz, 1998; Brenner, 2001; Brenner y Theodore, 2002; Jessop, 1999, 2002; MacLeod y
Goodwin, 1999).
Es en este contexto que se renueva el inters por explicar y proponer soluciones a los
desafos que, la inequidad, las crisis del rgimen de acumulacin y las crisis en los modos de
coordinacin social, presentan a las sociedades contemporneas, destacndose, cada vez
137
con ms fuerza, la importancia de analizar dos dimensiones nucleares que se convierten en

condicin y medio para la implementacin de estrategias de desarrollo: las capacidades
endgenas de los territorios y la gobernabilidad de los mismos.

La crisis de las perspectivas economicistas en la teora del desarrollo, unido al agotamiento
de los modelos centralizados de planificacin, abrieron la posibilidad de introducir nuevos
enfoques que destacan la importancia de los factores no-econmicos y la consideracin de
las caractersticas particulares de cada territorio a la hora de pensar el desarrollo. De esta
manera, se concibe al territorio (local-regional) como agente de transformacin social y no,
nicamente, como espacio funcional. El territorio socialmente organizado y los rasgos
sociales, culturales e histricos, son centrales para esta perspectiva que supone que una
sociedad (local-regional) no se adapta de manera pasiva a los grandes procesos y
macrotransformaciones, sino que, despliega o puede desplegar iniciativas propias, a partir de
sus
particularidades
territoriales
(econmicas,
polticas,
sociales,
ambientales)
(Alburquerque, 1996; Boisier, 1996, 2001). Estas particularidades constituyen un potencial

de recursos que a nivel territorial implican un potencial de desarrollo endgeno
(Alburquerque, 1996: 32).
En este marco, las instancias gubernamentales cumplen un rol fundamental en la
identificacin, desarrollo y puesta en valor de dichos recursos, con el fin de forjar mayores
capacidades territoriales o endgenas para el desarrollo. En resumen, la perspectiva
apuntada pone un fuerte nfasis en la construccin social y poltica de las condiciones y
capacidades del desarrollo (Arnoletto, E.; Cceres P. y otros, 2004 3). Sin desconocer los
condicionantes macroestructurales, sostiene que los actores territoriales, socialmente
organizados, gozan de la posibilidad de promover un desarrollo desde abajo, y plantea, a la
vez, la problemtica acerca de cmo estas iniciativas territoriales se articulan y confluyen con
las polticas y acciones provenientes desde instancias estatales supraterritoriales.
El IDLG, diseado por un equipo de investigadores de la Universidad Catlica de Crdoba a

requerimiento del Gobierno de la Provincia de Crdoba, toma como eje esta perspectiva al considerar
que para analizar los lmites y posibilidades de desarrollo de las distintas comunidades locales es
necesario atender tanto a factores territoriales (capital fsico, actividad econmica, capital humano,
capital social, participacin poltica) como a la incidencia que los gobiernos tienen en el proceso
(capacidad y apertura institucional, transparencia, gestin de recursos financieros). Ver Arnoletto, E.;
Cceres P. y otros (2004).
138
B.
Coordinacin social y el rol del estado. La Gobernanza Regional
Respecto al rol del estado en los procesos de desarrollo, las ltimas dcadas han sido
testigos del agotamiento de las formas tradicionales del accionar pblico y, en este sentido,
desde distintas disciplinas y enfoques ideolgicos, ha cobrado inters primordial el estudio de
la cuestin de la gobernabilidad como problema presente en todas las escalas espaciales
(local, regional, nacional, global).
La gobernabilidad, en el debate acadmico, puede ser entendida como el conjunto de las
condiciones sociopolticas estructurales para el gobierno de una sociedad y como un nuevo
estilo de gobierno 4.
La gobernabilidad o, ms adecuadamente, la gobernanza, desde una perspectiva normativa,
se presenta como un modo de coordinacin social caracterizado por lo que Jessop denomina
la autoorganizacin reflexiva de actores independientes involucrados en un complejo de
relaciones de interdependencia recproca que, como tal, pretende superar los fracasos de
otros modos de coordinacin como la mano invisible del mercado o la planificacin top-
down estatal y su ineficacia para la gobernabilidad de la vida econmica, social y poltica

(Jessop, 2003:2).
Desde un enfoque descriptivo, la gobernabilidad hace referencia no ya a un modo particular
del accionar pblico, sino a las condiciones sociopolticas necesarias para su existencia. Esta
perspectiva obliga a atender las caractersticas particulares que cada sociedad y cada
En ingls se utiliza el trmino governance para hacer referencia a un nuevo estilo de gobierno o de
coordinacin social. Algunos autores anglosajones utilizan en cambio el trmino gobernability
(gobernabilidad) para considerar las condiciones estructurales y/o institucionales de un determinado
sistema social que lo hacen ms o menos gobernable. En espaol an no es clara la distincin
terminolgica, seguramente debido a que tambin es confusa la distincin conceptual en muchos
autores. La governance tambin es traducida como gobernanza o buen gobierno para hacer
referencia a la persistencia, an en la distincin terminolgica con gobierno, de las funciones
tradicionales atribuidas al gobierno en la teora clsica. Segn Stoker, gobierno se refiere a los
procesos oficiales e institucionales que intervienen en el plano del Estado para mantener el orden
pblico y facilitar a la accin colectiva y, buen gobierno, refiere a un cambio en el estilo de gobierno
con el fin de alcanzar las condiciones necesarias para el gobierno ordenado y la accin colectiva, es
decir, que los resultados que persigue el buen gobierno son los mismos que los del gobierno, se trata
ms bien de una diferencia de procesos. Ver Stoker, G. (marzo 1998) El buen gobierno como teora:
cinco propuestas, en Revista Internacional de Ciencias Sociales N 155. UNESCO.
139
territorio presentan en tanto los hace ms o menos gobernables 5 y al rol que tiene el estado
y los responsables de las polticas pblicas en la generacin de dichas capacidades.
A partir de estas consideraciones, se utiliza el trmino gobernanza para hacer referencia a
una forma particular de regulacin y coordinacin social y gobernabilidad, para referir al
estado o condicin de un sistema social que lo hace gobernable.
La gobernanza indica, entonces, un nuevo modo de gobernar, distinto al modelo de control
jerrquico tradicional, que consiste en redes cooperativas y horizontales de autorregulacin
social y elaboracin de polticas, en las que se pierde la nitidez de los lmites entre el sector
pblico y el privado y en las que los procedimientos de coordinacin no se basan en la
autoridad vertical dado que el orden es el resultado de la interaccin de una multiplicidad de
agentes interdependientes que influyen unos en otros. Supone, a su vez, que este tipo de
coordinacin es ms eficaz para abordar entornos complejos, ya que se trata de
procedimientos flexibles que permiten un mejor aprovechamiento de los recursos sociales y
una mejor adecuabilidad de las decisiones y acciones.
Los primeros pasos de la teora, durante la dcada de los aos 80 y 90, tuvieron un fuerte
carcter funcionalista, concentrndose en la capacidad o habilidad de los gobiernos para
dirigir y en las formas ms eficaces y eficientes para el diseo e implementacin de polticas
pblicas. Esta perspectiva no consideraba las caractersticas estructurales de las sociedades
como condicionantes de la eficacia de las polticas pblicas y la gobernabilidad 6. Pronto se
comprob que las recomendaciones implcitas en el concepto de gobernanza, como las
alianzas pblico-privadas y la autorregulacin tenan sus limitaciones e incluso podan
generar resultados adversos en determinados contextos sociopolticos dado que presuponen
la existencia de redes sociales con ciertas cualidades y atributos.
Merrien sostiene que las instituciones constituyen el marco del que depende que se pueda
desplegar la imaginacin (o empresa) poltica, o
no se pueda y el enfoque neo-
institucionalista muestra que las configuraciones institucionales desempean una funcin

esencial en la percepcin de los problemas y por lo tanto en los programas, en los modos de
constitucin de las comunidades de polticas pblicas, en el tipo de redes susceptibles de
tener acceso a la decisin, en el tipo de solucin adoptada, en la capacidad de poner en
5
En el sentido de una mayor capacidad para articularse en torno a objetivos y generar accin
colectiva. Esto refiere a valores particulares cuando aludimos a regmenes democrticos,
fundamentalmente, a la consideracin del orden social como un orden plural y equitativo.
140
marcha algunos tipos de soluciones, en el juego de los actores individuales o colectivos 7. De

all que cada vez con ms fuerza se redescubre la importancia del estado en la creacin de
las condiciones estructurales e institucionales para el xito de la gobernanza.
Este avance, desde el plano terico, fue visualizado tambin en la prctica: los gobiernos, en
sus distintos niveles, comienzan a involucrarse cada vez ms en la organizacin de la
autoorganizacin 8 de los actores sociales, de las redes sociales y de la gobernanza, llevando
a algunos autores a pensar que la eficacia de esta ltima se desarrolla despus de todo en
la sombra del gobierno, en un marco institucional que es garantizado por el estado (Jessop,
1998, 2002; Mayntz, 1998). En sntesis, la gobernanza democrtica, que supera las
espontneas tensiones entre la concrecin de intereses particulares y los generales, no
existe a priori, tiene que ser construida, gestionada y sostenida y este rol crtico slo puede
ser desempeado por el estado.
La relacin entre gobierno y gobernanza reconfigura las formas y funciones que el primero
adquiere como producto de su rol en esa dinmica y le exige una permanente innovacin
institucional para mantener la posibilidad del desarrollo sostenido. El estado ya no se
constituye como la autoridad soberana y excluyente y su legitimidad proviene de su eficacia
en la generacin de las condiciones para la gobernabilidad 9. El intercambio de informacin y
la interaccin del estado con otros sistemas y actores, se convierten en su fuente de
legitimidad y su influencia depende, tanto de su rol como mediador de la inteligencia
colectiva, como de su comando sobre los recursos econmicos y de coercin (Jessop, 2002:
6-7). Por esto, pensar en la gobernabilidad regional remite necesariamente al anlisis de las
caractersticas sociopolticas del territorio, es decir, de los requisitos para la implementacin
de la gobernanza regional y del rol del gobierno en el proceso.
Por limitaciones de la propia perspectiva terica.

Merrien, F. (marzo 1998) Del gobierno y los Estados-Providencia contemporneos en Revista
Internacional de Ciencias Sociales N 155. UNESCO.
8
Jessop utiliza el concepto metabuengobierno (metagovernance) para referirse a las metaestructuras
que condicionan la coordinacin interorganizacional. (Jessop, 1998, 1999, 2002, etc.)
9
Pueden identificarse una serie de condiciones estructurales e institucionales para la gobernabilidad
democrtica eficaz, que remiten al poder del estado, al poder de la sociedad, a la identidad colectiva,
(Mayntz, 2001) a la responsabilidad o accountability y al control, a las condiciones de negociacin y
deliberacin, a la reflexividad y el aprendizaje colectivo. Sin desconocer que las mismas responden a
una organizacin poltica ideal y a una sociedad ideal, su utilizacin puede contribuir, no como
modelo prescriptivo, sino como marco analtico para describir las condiciones estructurales e
7
141
C.
La regin y la gobernabilidad regional
En consonancia con lo anterior, el concepto de regin no slo refiere a la delimitacin y

sustrato material dados por el espacio geogrfico, sino tambin a la regin como unidad de
accin poltica y social (dimensin territorial). Dicho concepto integra la concepcin de
regin como unidad espacial y como unidad de accin.
Como unidad espacial, la regin destaca sus lmites internos y externos, determina el mbito
de sus competencias, las relaciones verticales y horizontales con unidades ms pequeas
internas (Ej.: gobiernos locales) u otras unidades del entorno (nacin, provincia, municipios,
otras regiones, etc.), sus recursos fsicos y naturales. Como unidad de accin refiere, en
cambio, al territorio y a la naturaleza social de la regin y su carcter de construccin.
En contraste con la nocin de espacio, el territorio es creado por las personas en el
tiempo, y, por tanto, es producto de la interaccin social y poltica. El
establecimiento de los lmites sobre un espacio es resultado de la accin humana y puede,
por ello, ser modificada por el mismo medio; el territorio puede ser modificado o hasta
disolverse pero el espacio permanece (Schmitt-Egner, 2002).
Cabe proponer, entonces, que la regin, como unidad de accin, slo es posible a partir de
un proyecto poltico resultado de la articulacin de fuerzas sociales a lo largo del tiempo. La
regin como unidad espacial ofrece el sustrato material a ese proyecto social y poltico. La
regin como unidad espacial es objeto de intervencin. La regin como unidad de accin es
sujeto que interviene en el espacio.

Desde esta perspectiva se subraya, primordialmente, la dimensin de la regin como unidad
de accin y como sujeto en permanente construccin 10; la regin no se constituye como
tal de no existir condiciones para la gobernanza de la misma. Esta afirmacin lleva
implcito el concepto de la construccin de las regiones desde abajo. En este sentido, Boisier
sostiene que en los casos en que la institucionalidad formal precede y genera regiones es
institucionales de una determinada realidad sociopoltica y las posibilidades y requisitos para alcanzar
la cohesin, la coordinacin y el desarrollo.
10
Boisier sostiene que construir socialmente una regin significa potenciar su capacidad de
autoorganizacin, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales,
poco perceptiva de su identidad territorial y en definitiva, pasiva, en otra, organizada, cohesionada,
consciente de la identidad sociedad regin, capaz de movilizarse tras proyectos colectivos, es decir,
capaz de transformarse en sujeto de su propio desarrollo. Boisier, S. (abril 1996) Territorio y
Modernidad en Cuadernos del ILPES/CEPAL N 42. Chile. Pg. 26.
142
decir, han existido actos polticos deliberados para crear regiones sin que preexistan
elementos histricos, antropolgicos, sociolgicos o de otro orden y ms basados en
racionalidades instrumentales que en el reconocimiento de pertenencias e identidades
tales regiones han nacido como objetos sin transformarse todava en sujetos 11, para ello
precisan la integracin fsica, econmica y sociopoltica.
Ahora bien, la cuestin de la viabilidad de las regiones como continentes de situaciones de
gobernabilidad democrtica y de procesos de desarrollo, abre innumerables interrogantes
como: Es posible la construccin de regiones? Si es as, cmo hacerlo y qu requiere? Y,
finalmente, quines tienen un rol en esa construccin?
En forma muy sinttica se sostiene que, la regin como tal slo existe para los
individuos
en
la medida
que
los
mismos
estn
articulados
tengan
autoconciencia de ello en redes de gobernanza y que el producto de dichas redes

se traduzca en bienes positivos para el conjunto de los miembros de la sociedad
regional,
para
ello
se
requiere
la
generacin
de
condiciones
para
la
gobernabilidad regional, por ende, capacidades territoriales (o endgenas) que

permitan lograrlas. El sistema poltico tiene un rol primordial, ya sea en la generacin de
polticas directas que la promuevan, ya sea a partir de su participacin y contribucin a la
gobernanza regional.
Estas consideraciones nos ofrecen un marco referencial para poder pensar los desafos de
rediseo institucional que se presentan a las instancias gubernamentales respecto de la
gobernabilidad y el desarrollo regional.
La gobernanza, como modo de coordinacin y regulacin social, tiene una dimensin
espacio-temporal e implica, no slo un nuevo rol para el estado en todos sus niveles
territoriales, sino tambin una redefinicin espacio-territorial de sus competencias derivado
de la compleja articulacin de fuerzas sociales, econmicas y polticas que la gobernanza
implica.
El rediseo espacial del estado reflejado en polticas como la descentralizacin o la
regionalizacin, no es ms que el producto de una estrategia selectiva que fuerzas polticas
y sociales predominantes desarrollan para alcanzar sus intereses y que se traducen en un
determinado proyecto hegemnico, particulares acuerdos intersectoriales y una singular
forma de estado con caractersticas funcionales y territoriales acordes con dicho proyecto.
11
Ibd. Pg. 56.
143
As, puede decirse, que la manifestacin espacial y formal del estado se constituye,
tanto a partir de la actividad poltica, como del espacio geogrfico en que dicha
actividad se desarrolla 12.
La articulacin de un proyecto y una estrategia poltica no se despliega de forma exclusiva a
escala nacional, sino que otras escalas territoriales (locales/regionales) pueden ser capaces
de madurar sus propias estrategias de desarrollo y proyectos estatales (Mac Leod y
Goodwin, 1999: 517). Para Mac Leod y Goodwin 13, la forma que el proyecto poltico local y/o
regional y su manifestacin territorial y funcional asume y en qu medida es o no coherente
con el proyecto de niveles estatales superiores (provincial y/o nacional), depender del
resultado de una compleja sntesis de mltiples determinaciones. Dichas determinaciones,
que se conjugan en un proyecto poltico especfico, se encuentran territorialmente
localizadas y son tambin el resultado de la conjugacin de estrategias pasadas y actuales,
es decir procesos sociopolticos.
De esta manera, para poder pensar y hacer real un proyecto poltico orientado a la
gobernabilidad y desarrollo de las regiones se requiere de la generacin de condiciones para
la gobernanza del territorio y el rediseo del estado para el ejercicio de las funciones que se
presume debe asumir. Es decir, el estado debe recrearse para contribuir a la
gobernabilidad y, dicho de otro modo, es creando condiciones para la
gobernabilidad como se recrea.
D.
La dimensin relacional o intersubjetiva en la gobernanza
La gobernabilidad supone la capacidad que tiene un sistema social para resolver problemas
colectivamente. Se trata fundamentalmente de un proceso interactivo, dado que ningn
agente, pblico o privado, tiene suficiente informacin ni capacidad de emplear recursos
para resolver unilateralmente los problemas. De all que la gobernabilidad democrtica
requiera de la existencia de redes para la accin colectiva; la interaccin en estas redes y de
las redes entre s, favorecen la circulacin de recursos, la negociacin y la deliberacin.
12
Al respecto ver el desarrollo de la perspectiva estratgica-relacional de Jessop (1999). Tambin en

Mac Leod y Goodwin (1999).
13
Mac Leod y Goodwin, (1999) Space, Scale and State Strategy: rethinking urban and regional
governance en Progress in Human Geography Vol 25, N 4. Pgs. 503-527.
144
El contenido democrtico de las negociaciones y deliberaciones en la gobernanza necesita de

mecanismos que hagan visibles las interacciones de las elites, sus objetivos, recursos y
estrategias de negociacin. La posibilidad de hacer visibles y complementarios estos
mecanismos (negociacin y deliberacin), contribuye a la gobernabilidad democrtica, dado
que, mientras la negociacin supone la bsqueda de compromisos (negociados) entre
preferencias antagnicas 14, la deliberacin 15 pone el foco en la legitimidad democrtica de
los arreglos en y entre las redes 16. Esto adquiere importancia fundamental en sociedades
fragmentadas como las contemporneas, en las que se observa ausencia de solidaridad y
predominan
comportamientos
free riding 17 y exit 18 en los individuos, grupos y
organizaciones. Esta cuestin obliga a pensar si privilegiar slo la negociacin no acta en

detrimento de la confianza y la legitimidad y en favor de la duda acerca de los mecanismos y
resultados de las negociaciones sociales intra e interredes.
La existencia de mecanismos y espacios para la deliberacin pblica genera, a su vez, otras
condiciones propicias para la gobernabilidad, como son la reflexividad y el aprendizaje
colectivo. Estos concurren en mejorar la comprensin de los problemas y de las alternativas

de solucin y, de esa manera, a reducir los lmites de la racionalidad individual y abordar la
complejidad y turbulencia de los ambientes.
La deliberacin permite el desarrollo de capacidades para el aprendizaje dinmico e
interactivo entre agentes autnomos pero interdependientes acerca de procesos causales,
formas de interdependencia y capacidad de accin; reconoce, adems, la construccin
interactiva de una visin comn para las acciones individuales y para estabilizar las
orientaciones de los jugadores claves, las expectativas y las reglas de conducta (Jessop,
2002: 7-8) En resumen, contribuye a reducir la incertidumbre y facilitar la accin colectiva, al
generar un conocimiento social compartido.
14
La teora de la gobernanza pone especial hincapi en el supuesto de que las interacciones entre
actores son negociaciones estratgicas y subestima en gran medida la dimensin deliberativa.
15
Sobre democracia deliberativa ver entre otros: Elster, J. (ed), 2001; Cooke, M., 2002; Habermas,
1999, 2001; Bohman, 2000; Cohen, 2000.
16
Segn Pappadopoulos la mayor diferencia entre la negociacin y la solucin deliberativa de
problemas reside en el foco en el inters individual y la maximizacin de bienes particulares vs.
intereses comunes y la maximizacin de bienes colectivos (Pappadopoulos, 2002: 4).
17
Cuando un individuo, grupo u organizacin se beneficia del logro de bienes colectivos mientras que
se rehusa a contribuir en los costos de produccin de dichos bienes.
18
La migracin de individuos, grupos u organizaciones a espacios o redes en los cuales la relacin
costo-beneficio les resulta ms favorables.
145
Para Crozier y Friedberg los problemas implican siempre determinadas cuotas de
incertidumbre, es decir, indeterminacin respecto a las formas de resolucin. Los niveles de

incertidumbre no son simtricos entre quienes se proponen abordarlos. Los individuos que
participan de la accin colectiva tienen distinta informacin y distintas visiones en relacin al
problema. Cuanto mayor es la cuota de incertidumbre entre quienes participan de la accin,
mayores posibilidades existen de que el resultado de la misma no necesariamente sea el
esperado por los actores involucrados. De este modo la incertidumbre se convierte en fuente
de desigualdad entre los individuos que participan de la accin colectiva. Los autores
sostienen que toda estructura de accin colectiva, por estar sostenida sobre las
incertidumbres naturales de los problemas por resolver, se constituye como sistema de
poder. Es un fenmeno, un efecto y un hecho de poder. En tanto constructo humano
acondiciona, regulariza, aplaca y crea poder, para permitir a los hombres cooperar en las
empresas colectivas 19.
Boisier, en cambio, pone nfasis en el aprendizaje colectivo como la forma de enfrentar la
incertidumbre y la necesidad de coordinacin y entiende el mismo como la emergencia de un
conocimiento bsico comn y de procedimientos que facilitan la cooperacin y la solucin de
problemas comunes. Destaca la perspectiva constructivista concediendo una importancia
clave a las conversaciones sociales en torno al desarrollo en la formulacin de propuestas
colectivas, participativas y asociativas que den sentido procedimental al paradigma del
desarrollo de abajo hacia arriba (Boisier, 2001).
En el mismo sentido se sostiene que la generacin de condiciones para la gobernabilidad
regional supone tambin la transformacin de preferencias, en la medida que requiere de la
determinacin de objetivos colectivos que permitan aunar los esfuerzos (y moldear los
comportamientos) de individuos y grupos. Para ello es necesario armonizar las preferencias,
siempre diversas y potencialmente en conflicto entre aquellos involucrados en la accin
colectiva.
La deliberacin social, a diferencia de la mera negociacin, exige la introduccin de la
argumentacin de la postura de quien se involucra en la discusin de los problemas. En este

sentido, para Cooke, la argumentacin juega un rol central dado que los espacios
deliberativos favorecen el intercambio no restringido de argumentos que involucran el
19
Crozier, M.; Friedberg, E (1990) El actor y el sistema. Las restricciones de la accin colectiva.
Mxico. Alianza Editorial Mexicana. Pg. 22.
146
razonamiento prctico y siempre conduce potencialmente a la transformacin de

preferencias (Cooke, 2000: 948). La deliberacin no slo permite clarificar las preferencias
individuales a partir del acceso a mayor informacin producto de la interaccin sino que
tambin contribuye a conocer las preferencias de otros involucrados en el proceso y en ello
conocer y considerar las necesidades e intereses de otros actores. Los participantes son
forzados a pensar en lo que es una buena razn para los dems involucrados o afectados
por las decisiones en discusin (Cooke, 2000: 950). En el mismo sentido, para
Papadopoulos, el intercambio de argumentos y la deliberacin acerca de ellos, conduce a la
produccin de significados colectivos compartidos. Ambas, argumentacin y deliberacin,
son consideradas favorables para la adquisicin de un mayor sentido de comunidad en las
fragmentadas sociedades modernas que experimentan fuerzas centrifugas que socavan la
solidaridad y la cohesin (Papadopoulos, 2002:6).
Las formas deliberativas pueden contribuir, tambin, a la responsabilizacin en la medida
que los actores sociales se ven obligados a dialogar entre s, a explicitar su inters en lugar
de, simplemente, presionar por imponerlo a partir de mecanismos no siempre explcitos. La
discusin y deliberacin pblica impone y requiere la aceptacin colectiva de las razones
que, los distintos actores sociales exponen y ponen a consideracin de la sociedad, en un
espacio de transparentacin de la pluralidad. En tal sentido, Jessop sostiene que uno de los
requisitos para la eficacia de la gobernanza, es la reflexividad, definiendo a sta como la
habilidad y compromiso de desenmascarar y hacer explcito la naturaleza de las intenciones,
proyectos y acciones individuales y/o sectoriales sus condiciones de xito y su contexto,
de manera de aprender de ellas, criticarlas y, actuar, a partir de las lecciones. En la
gobernanza esto implica explicitar los objetivos de la coordinacin y el por qu de la
definicin de determinados objetivos (dominantes, hegemnicos y/o naturalizados) y no
otros (Jessop, 2000: 7).
Ahora bien, de nuevo no puede pensarse que los espacios deliberativos en torno a
problemas de ndole pblica se generen espontneamente. En consonancia con su rol en la
creacin de condiciones para la gobernanza, el estado cobra relevancia como convocante,
facilitador y mediador del dilogo y la negociacin, como generador de condiciones de habla
147
ideal en el sentido habermasiano 20, asegurando la participacin de todos los sectores y la

reduccin de las asimetras en las interacciones dialgicas.
E.
La territorializacin de los problemas
La posibilidad que una sociedad asuma un rol activo en la identificacin y abordaje de los
obstculos
para
su
desarrollo
supone,
en
primera
instancia
su
capacidad
de
problematizacin, es decir de transformar esos obstculos percibidos como realidad no

deseada en problemas objeto de accin pblica. Este proceso lleva implcitos varios de los
elementos arriba analizados.
En primer lugar los problemas sociales no son una realidad objetiva sino que se objetivan
cuando una sociedad los define como tales. Esto implica una construccin intersubjetiva de
esa realidad. En este sentido los espacios que favorecen la interaccin, la reflexin y el
dilogo facilitan a su vez la problematizacin de situaciones que de no mediar dichas
interacciones dialgicas, quedaran solo en un nivel subyacente o particular, por tanto no se
convertiran en problemas sociales.
En segundo lugar, los problemas sociales siempre tienen una base territorial. Al decir
territorial no solo se hace referencia a la cobertura espacial de los problemas definidos, sino
a la sociedad que los define, prioriza y delimita, y en definitiva, a quienes detentan la
responsabilidad y capacidad de accin sobre los mismos. Estas definiciones tambin son
socialmente construidas. Slo en apariencia pueden aparecer como resultado de una
racionalidad instrumental que determina el medio ptimo de resolucin. Un ejemplo de ello
pueden ser los problemas ambientales, los mismos no se constituyen como problema social
slo a partir de condiciones objetivas de deterioro del ecosistema, sino a partir de la
definicin de esa situacin como problemtica por parte de una sociedad (local, provincial,
nacional, global) en un espacio y en un tiempo determinado. En el mismo proceso dicha
sociedad define tambin la responsabilidad que se asigna y asume el estado en la resolucin
del mismo.
20
La nocin que tiene Habermas de una sociedad libre y responsable es la de aquella en la que
participan en la esfera pblica tantas personas como sea posible, el campo en el que intereses
diversos se integran en un discurso libre y abierto acerca del programa normativo de la sociedad
(Habermas, 1974, 1999, 2001).
148
En tercer lugar, y en el sentido de lo anterior, puede decirse que un determinado

proyecto poltico con base territorial (local, regional, provincial, etc.), se
constituye en una sntesis de cuestiones socialmente problematizadas. La amplitud
de la base social que sustenta dicho proyecto y la pluralidad de intereses que contemple
depender de la oportunidad que los distintos actores sociales tengan para participar de la
versin dominante de los problemas sociales. No todos los actores sociales tienen la misma
capacidad de participar o de imponer ciertas definiciones de los problemas y ciertas
delimitaciones de responsabilidades pblicas en torno a los mismos.
III. El Caso de la Provincia de Crdoba: alcances y limitaciones observados en

los inicios del proceso
Al igual que en el resto de los niveles territoriales del pas, la provincia de Crdoba ha
transcurrido un proceso histrico de permanente cambio en el diseo espacial y funcional del
territorio provincial. Estos procesos de rediseo han sido promovidos y sostenidos por
acuerdos sociales en torno a problemas y valores predominantes en distintos perodos.
Actualmente la provincia de Crdoba cuenta con 427 municipios y comunas sobre 2.157
gobiernos locales en toda la Argentina, lo que equivale, aproximadamente, a un 20,3% del
total de los gobiernos locales del pas. De este total, 248 son municipalidades y 179
comunas. El 66% de las municipalidades y comunas tiene menos de dos mil habitantes como
as tambin el 49% de las municipalidades (que se distinguen de las comunas por una mayor
complejidad institucional y mayor porcentaje de coparticipacin). A pesar del significativo
nmero de gobiernos subprovinciales, el 88% del territorio provincial (165.000 km2
aproximadamente) se encuentra fuera de los radios municipales y comunales, dentro de los
cuales ejercen su jurisdiccin estas instancias estatales y por ende constituye territorio de
competencia provincial.
En las ltimas dcadas el nmero de comunas y municipios ha sido motivo de anlisis desde
distintas disciplinas y de debate social y poltico. La discusin en torno a la cantidad de ellos
provoc un significativo capital de argumentos en favor o en contra de la disminucin de su
nmero, sin embargo, el dilogo no ha profundizado en lo que atae al rol poltico que
tienen las comunas en la generacin de polticas de desarrollo y gestin de sus territorios. En
los aos noventa especficamente, en pleno auge de la reforma estatal en la Argentina y el
149
predominio de criterios fiscales a la hora de pensar el rediseo del estado en Crdoba, se

instal con fuerza el cuestionamiento del nmero de gobiernos locales y la viabilidad de los
mismos en trminos de eficiencia en el uso de gasto pblico 21. Los argumentos respecto a la
escala ptima, convivan con intereses poltico-partidarios de distinta ndole y encontrados

entre s, por lo que, el proyecto de la reduccin, no se llev a cabo.
En consonancia con este planteo y en bsqueda de una mayor eficiencia econmica, durante
la ltima dcada se impulsaron distintos intentos de regionalizacin del territorio provincial a
partir de iniciativas provinciales o locales que promovan la creacin de entes
intermunicipales como instancias de coordinacin intergubernamental de tipo horizontal para
el cumplimiento conjunto de las funciones y tareas que le son propias al sector pblico
municipal. La totalidad de estos entes pretenda la cooperacin en relacin a fines
especficos (recaudacin, gestin de servicios viales, etc.), pero no han existido formas
intermunicipales que prevean fines polticos ms amplios y que contemplen un proyecto
integral de desarrollo con atencin a las particularidades regionales y que den respuestas a
la ingobernabilidad de vastas porciones del territorio provincial.
La discusin en torno al municipalismo cordobs, dej fuera una serie de problemas de
ndole regional que no formaban parte claramente de ninguna agenda estatal y la ausencia
estatal de hecho en el 88% del territorio provincial tuvo mucho que ver con ello 22. Puede
profundizarse en las causales polticas, administrativas y de gestin que originaban esta
situacin pero, lo cierto es que, los municipios y comunas tendan a asumir informalmente el
gobierno de muchas cuestiones que excedan su jurisdiccin reconocida, con serias limitantes
institucionales, jurdicas y econmicas por ello ocasionadas.
Estos problemas, generalmente postergados o no priorizados a la hora de centrar el debate
acerca de la reforma necesaria refieren a cuestiones centrales del desarrollo. En la actualidad
persisten problemticas (sociales, econmicas, ambientales) que pueden manifestarse
localmente o fuera del radio municipal pero que independientemente de ello, las
caractersticas de dicho problema obligan a pensar el territorio en una visin superadora de
las actuales distinciones jurisdiccionales a los fines de su abordaje y gobierno.
21
Con los mismos fundamentos se llev a cabo la reforma institucional del poder legislativo provincial
que de ser bicameral (diputados y senadores) pas a ser unicameral (un legislador por
departamento).
150
Entre las problemticas hoy no gobernables podemos distinguir:

-
Problemas comunes, cuyas causas se encuentran en las caractersticas territoriales

y estructurales compartidas por los gobiernos locales (dotacin y caractersticas de
los recursos naturales, fsicos, sociales, econmicos, etc.)
Problemas cuya posibilidad de resolucin es imposible o muy dificultosa de abordar en

forma aislada fundamentalmente por cuestiones de escala y de eficiencia
econmica.
Problemas que pueden tener su origen o localizacin en una comuna o municipio pero
cuya causa y/o impacto excede esa comuna o municipio.
Problemas que se manifiestan localmente o en las zonas grises pero cuyos recursos o
competencias para resolverlos estn fuera del municipio o comuna.
Entre dichas problemticas predominan temas vinculados a la cuestin ambiental, el uso y

preservacin de los recursos naturales, la accesibilidad a servicios sociales bsicos y la
gestin de los sistemas de salud y educacin; el ordenamiento territorial, la infraestructura y
los servicios pblicos, la actividad productiva y el empleo.
Muchas de estas problemticas, frente a las que los municipios encuentran dificultades para
resolverlas por s mismos, son susceptibles de:
1-
La accin colectiva a nivel intermunicipal, debido que tanto sus manifestaciones

como las causas y recursos para revertirlos tienen base territorial en la regin;
2-
La articulacin regin-provincia, dado que los medios y/o competencias para

resolverlos, en muchos casos, pertenecen a la provincia 23.
Ambos tipos de abordaje implican, necesariamente, la cooperacin y coordinacin horizontal

(intermunicipal) y vertical (provincia-municipios). El eje de la discusin no es en torno a
ms o menos estados locales, sino en torno a cmo agendar dichos problemas
que tienen profundas incidencias en la gobernabilidad regional dado que
consisten en serios obstculos para el desarrollo y plantean la necesidad de
22
Estas zonas, errneamente denominadas zonas grises o zonas de nadie, constituyen el espacio
geogrfico ubicado fuera de los radios urbanos municipales. Legalmente son zonas sujetas a la
jurisdiccin provincial. (Graglia, 2005).
23
Entre las competencias provinciales se destacan: el poder de polica sobre las llamadas zonas
grises es decir el territorio ubicado fuera de los radios urbanos municipales y sobre recursos
hdricos (ros y lagos), rutas (provinciales), seguridad, grandes obras de infraestructura, programas de
salud, educacin y accin social, etc..
151
redefinicin y fortalecimiento de la institucionalidad estatal para hacer frente a

los mismos.
Hoy, el contexto se vuelve tanto ms propicio, dado que la situacin financiera de los
municipios se ha visto mejorada cobrando mayor relevancia otros problemas de ndole
estratgicos sobre los que la sociedad demanda solucin en primera instancia a los
dirigentes locales.
Esta realidad, que pone la cuestin regional nuevamente de relieve, lleva a reconocer las
limitantes que ocasiona la ausencia de instancias de gobierno regional o supralocal en el
sentido tradicional y de condiciones para la gobernanza en el sentido en que la hemos
definido. Los gobiernos locales tienen serias dificultades para resolver individualmente
algunas cuestiones como el tratamiento de residuos slidos, el control sobre el uso de los
recursos naturales, la accesibilidad y calidad del sistema educativo y de salud, etc. No
existen, adems, espacios de concertacin de actores regionales, ni de un conocimiento
compartido en torno a los problemas y sus posibilidades de resolucin, ni un proyecto
colectivo regional o metas colectivas, ni esfuerzos colectivos por la obtencin y utilizacin
de recursos endgenos para el desarrollo, a la par de redes sociales regionales
desarticuladas 24. Es decir, no existe un proyecto poltico que integre los problemas
postergados.
Podemos decir, en sntesis, que coexisten regiones sin gobierno o, para ser ms precisos,
territorios con redes que se autogobiernan y con lgicas, en algunos casos, contradictorias
entre s, ocasionando serios obstculos para la gobernabilidad democrtica.
En trabajos previos y atendiendo a esta realidad municipal, se sostuvo como hiptesis que,
independientemente de las divisiones poltico-administrativas del territorio provincial y de las
instancias formales de gobierno (provincial y locales), es posible gobernar las regiones a
partir de la creacin de instancias articuladas de gobierno, es decir, de una red
poltica regional constituida por los gobiernos locales. Dichas instancias
intermunicipales o supralocales de gobierno regional, son subsidiarias de la
autonoma local y no actan en detrimento de esa autonoma sino, por el
24
Esta afirmacin considera que existe una tendencia en las redes sociales a la autoreferenciacin y
el autogobierno y que aunque el conflicto entre redes est en la misma naturaleza de las relaciones
sociales es posible mediar en ese conflicto y establecer espacios comunes de intereses que
favorezcan la accin colectiva. Habermas, desde la teora del discurso, sostiene que ms all de los
152
contrario, contribuyen tambin a la gobernabilidad local y asumen un rol

particular en la gobernanza regional (Cceres, 2004 a y b). Son subsidiarias, debido a
que asumen slo el gobierno de aquellas cuestiones que los gobiernos locales no pueden
resolver por s mismos (Sthr, 2001).
Estas nuevas instancias se presentan como un proceso asociativo, es decir, la
construccin de una red poltica a nivel regional compuesta por los gobiernos locales de un
determinado territorio. Esta red poltica tiene la funcin de generar las condiciones para
articular un proyecto poltico que aglutine las distintas redes insertas en el territorio y
posibilite la creacin, potenciacin y mantenimiento de las condiciones estructurales para la
gobernabilidad democrtica combinando los recursos territoriales en favor del desarrollo, la
integracin y la cohesin social (Cceres: 2004)
En consonancia con esta propuesta, durante el 2004, se desarrollaron algunas experiencias
piloto 25 que atendan a la necesidad de formular un proyecto poltico desde abajo que
permitiera abordar problemas durante tanto tiempo postergados o ingobernados y sortear
obstculos estructurales para el desarrollo regional.
Con el apoyo financiero del Ministerio de Gobierno de la Provincia, la Fundacin Konrad
Adenauer y la asistencia tcnica de la Universidad Catlica de Crdoba 26 se desarroll el
Programa de Asistencia Tcnica a Procesos Asociativos Intermunicipales orientado a la
generacin de espacios para la formulacin de agendas polticas regionales para el
desarrollo, para la reflexin y discusin en torno a las problemticas del territorio y el
fortalecimiento de la articulacin poltica horizontal que posibilite la gestin asociada.
Dichas experiencias, en algunos casos, permitieron avanzar en el reconocimiento de
problemas comunes y la necesidad de conjugar esfuerzos, en la formulacin de objetivos
polticos, la responsabilidad poltica que de ellos deriva, como as tambin, en la
identificacin de actores sociales vinculados a las problemticas regionales.
intereses comunes (que responden a la lgica de la racionalidad instrumental) es posible una

voluntad comn formada intersubjetivamente (Habermas, 1990).
25
El Ente Calamuchitano que nuclea a 26 municipios y comunas de los departamentos Calamuchita,
Tercero Arriba y Santa Mara; la Asociacin de Municipios y Comunas de Traslasierra que se integra
con 31 municipios y comunas de los departamentos Pocho, San Alberto y San Javier y el Ente
Intermunicipal para el Desarrollo Regional (ENINDER), que integra 41 municipios y comunas de los
Departamentos San Justo, General San Martn, Jurez Celman y Tercero Arriba. (Informes de
asistencia tcnica, PROFIM/ICDA/UCC)
153
En suma, se han creado espacios para la reflexin y la autoorganizacin; un conocimiento y

una visin compartida sobre las potencialidades y debilidades del territorio; se han
establecido o fortalecido vnculos de confianza interpersonal entre los dirigentes polticos, a
partir de la prctica del trabajo conjunto, la explicitacin de intereses y el desarrollo de
mecanismos de control social informal horizontal derivados de la interaccin. No obstante,
respecto a la consolidacin de espacios supralocales para la gestin integral y asociada de
las regiones, se considera que estos an necesitan avanzar en la institucionalizacin de
mecanismos permanentes para la formulacin e implementacin de polticas regionales.
A pesar del corto desarrollo en el tiempo de estas experiencias, se pueden reconocer algunas
limitantes institucionales que la formulacin de un proyecto de desarrollo desde abajo
encuentra cuando las polticas de desarrollo estn fuertemente vinculadas a las polticas
provinciales de arriba hacia abajo principalmente respecto a la delimitacin de competencias,
responsabilidades y recursos y a la inexistencia de un espacio de concertacin provinciamunicipios-regiones en torno a polticas que permitan la planificacin y la coordinacin
estratgica.
Hacia fines del 2004, el proceso en desarrollo encontr un nuevo hecho poltico-institucional
que coloc a los dirigentes involucrados en la experiencia frente a un nuevo marco de
referencia, obligndoles, sino a replantear el impulso iniciado, por lo menos a afrontar una
instancia nueva de negociacin y de relacionamiento con el estado provincial. La Ley de
Regionalizacin de la Provincia de Crdoba aprobada en diciembre de 2004, si bien
compatible con las iniciativas que voluntariamente haban comenzado a surgir, plantea
escenarios de incertidumbre y desconfianza momentnea que, se estima, se resolvern en
la medida en que comience a explicitarse, en lo concreto, el punto de encuentro entre los
impulsos y acciones territoriales con la propuesta e incentivos desde la provincia.
El nuevo marco normativo no slo influy en las experiencias mencionadas sino tambin en
el conjunto de los actores del sistema municipal cordobs, generando nuevas estructuras de
incentivos que pueden orientar la accin de los mismos. En el siguiente apartado, se procura
describir algunos puntos estimados relevantes de la iniciativa provincial, junto a algunos
problemas que pueden derivarse del instrumento que la formaliza.
26
El equipo pertenece al Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios y Comunas

(PROFIM) del Instituto de Ciencias de la Administracin (ICDA) de la Universidad Catlica de
Crdoba.
154
A.
La Ley de Regionalizacin
En consonancia con los problemas descriptos respecto a la gestin regional en coherencia

con las experiencias asociativas referidas 27, luego de un arduo proceso de negociacin,
principalmente en el marco de la Mesa Provincia Municipios, en diciembre de 2004, se
sancion la ley 9260 denominada Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de
Crdoba.
Este instrumento incorpora, como objetivos, contribuir a hacer ms efectiva la gestin de la
provincia y de los Municipios y Comunas en las regiones, generar polos de desarrollo, facilitar
la descentralizacin de funciones y la transferencia de competencias 28; es decir: 1)
reconoce que existe una realidad previa en el territorio provincial (que al momento de la
sancin de la antedicha ley no es ptima desde el punto de vista de la gestin) y 2)
propone medios para revertir tales situaciones, entre ellos, la descentralizacin funciones y
la transferencia de competencias 29.
Del anlisis del texto se desprende que, a pesar del reconocimiento de una realidad previa y
la propuesta de cambio implcita en la ley citada, dicho reconocimiento y propuesta son
limitados respecto a los condicionantes territoriales que obstaculizan y viabilizan el objetivo
de la integracin para el desarrollo. En este sentido, la norma y su aplicacin pueden
constituir incentivos que orienten las acciones locales en conformidad a lo
sancionado, sin embargo, dicho comportamiento, no necesariamente ser el
resultado de la articulacin social y poltica efectiva. A los fines de fundamentar esta
afirmacin se retoman a continuacin algunos conceptos centrales.
a.
Regin y Territorio
El artculo 1 de la ley regionaliza el territorio de la provincia creando tantas regiones

como departamentos actualmente existen, es decir, 26 regiones en coexistencia con el
27
Principalmente la propuesta de crear instancias de gobierno para las regiones a partir de una red
poltica (comunidad regional). Quienes gobiernan los municipios y comunas de la regin participan
tambin del gobierno de la comunidad regional.
28
Art. 9, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206.
29
155
sistema departamental 30.
Se encomilla regionaliza y territorio, en tanto, a nuestro
entender, ambas expresiones merecen nuestra especial atencin al analizar las posibilidades
y limitaciones presentes en las condiciones sociopolticas para generar gobernanza regional.
La ley 9206 crea regiones y para ello toma como referente de delimitacin los actuales
departamentos provinciales. Esto permite realizar dos observaciones:
1.
La creacin de la regin es el resultado de una institucionalidad formal y de acuerdos

polticos que la posibilitaron, lo que nos permite afirmar, en trminos de Boisier que
tales regiones han nacido como objetos sin transformarse todava en sujetos 31. Esto
significa que el acto de creacin de la regin (de arriba hacia abajo) se dio sin que
preexista la integracin (fsica, econmica, social y poltica) requerida para darle vida y
constituirla en una unidad de accin.
2.
La utilizacin de los lmites departamentales para crear regiones ha devenido de un

criterio eminentemente pragmtico, en la medida que no toma en cuenta factores
sociolgicos, polticos, histricos ni socioeconmicos. Los departamentos no constituyen,
en la actualidad, ninguna jurisdiccin administrativa ni poltica, slo sirven para
establecer el distrito en funcin de los cuales se eligen los legisladores provinciales. Sin
embargo, a pesar de no ser administrativa ni polticamente relevantes, y que su actual
trazado no corresponde, en la mayora de los casos, con las regiones geogrficas,
econmicas o culturales, los departamentos siguen siendo utilizados como la unidad
espacial mejor delimitada en que se divide la provincia (Graglia, E. 2005:2-4).
La ley 9206 concibe el territorio como unidad espacial en la que se asientan

diferentes recursos (humanos, fsicos, sociales, polticos, etc.), considerados desde una
perspectiva esttica y pasiva. Si superamos la visin netamente formal, podemos considerar
al territorio como algo ms que lmites y jurisdicciones. Cuando pensamos el territorio como
sujeto de polticas pblicas y, en el caso de las regiones, cuando pensamos en polticas de
desarrollo regional, el territorio debe ser considerado en una dimensin dinmica a partir de
la cual los recursos endgenos se ponen accin. La ley en cuestin puede redefinir los
espacios pero no puede dotarlos de accin, debido a que sta es una habilidad,
capacidad y potestad de los gobiernos locales.
30
31

Boisier, S. (1996) Op. Cit. Pg. 56.
156
Regin como UNIDAD ESPACIAL
Regin como UNIDAD DE ACCIN
Se concibe la regin como unidad

espacial (esttica) como el continente en
el que se asientan recursos (naturales,
fsicos, humanos, sociales, etc.).
La regin refiere al territorio y a su

naturaleza social. Es creado por las
personas en el tiempo y por tanto es
producto de la interaccin social y
poltica.
Refiere a la delimitacin y sustrato

material dado por el espacio geogrfico:
destaca sus lmites internos y externos,
determina el mbito de sus competencias,
determina las relaciones verticales
(Provincia, Nacin, etc.), horizontales
(gobiernos locales, otras regionales),
determina su stock de recursos fsicos y
naturales.
Regin = espacio vivo; posible a partir

de la interaccin entre individuos.
Regin = Construccin sociopoltica.
Objeto de intervencin
Sujeto que interviene
Dimensin
tcnica
Dimensin
sociopoltica
PROYECTO POLTICO
b.
Comunidades Regionales y Proyecto Poltico
Se ha expresado que la regin slo existe como tal para los individuos que habitan en ella en
la medida que los mismos estn articulados y tengan autoconciencia de ello en redes de
gobernanza y que el producto de dichas redes se traduzca en bienes positivos para el

conjunto de los miembros de la sociedad regional. Por tanto puede inferirse la necesidad de
una estrecha relacin entre territorio, sistema poltico y sociedad. Esta concepcin asigna al
sistema poltico un protagonismo primordial en la generacin de polticas directas que
promuevan condiciones para la gobernabilidad regional y, por ende, la gobernanza regional.
En el sentido referido las regiones creadas por la ley N 9206, no necesariamente cuentan
con una red poltica que pueda cumplir con ese rol.
La ley antedicha reconoce en cada una de las regiones creadas 32 una comunidad regional.
Dicha comunidad estar integrada por voluntad y decisin de los municipios y comunas y
tendr una serie de competencias delegadas por la provincia y, otras, delegadas por los
157
municipios y/o comunas, segn acuerdos especiales. Lo que reconoce la ley 9206 es la
posibilidad (mediada por la voluntad y decisin de los gobiernos locales) de generar una
instancia de gobierno colegiado, la Comisin Regional 33.
Ahora bien, el acto de constitucin de la comunidad regional por los municipios que la
integren, el reconocimiento de tal comunidad como persona jurdica de derecho pblico por
parte de la provincia, la efectiva determinacin de sus competencias y la descentralizacin
y/o centralizacin 34 de competencias y recursos hacia ella, no implican que dicha comunidad
se constituya como una red poltica con capacidad de gobierno de la regin 35. Para ello es
necesaria la presencia de una serie de atributos en la red (de gobiernos locales) que le
permitan asumir el rol de liderar el proceso de construccin social y poltica de la regin.
Entre estas condiciones se destacan como fundamentales: la conciencia de pertenencia de
los actores polticos a esa red articulada de gobierno que es la comunidad, la posibilidad de
determinar los objetivos polticos para la regin (agenda poltica regional), la generacin de
capacidades tcnicas para el anlisis de los problemas y recursos regionales, la capacidad de
aglutinar a la sociedad en torno a un proyecto de desarrollo y, lo que es ms importante, ser
reconocida por dicha sociedad en el rol de gobierno de la regin. Es en este ltimo punto
donde nos encontramos con una cuestin problemtica que se deriva de la ley mencionada.
Como tal ley reconoce la regin slo en su dimensin espacial, deja fuera la dimensin
sociopoltica. En la Ley de Regionalizacin la comunidad regional no necesariamente coincide
con la regin, tal como la misma la define. La regin es un espacio creado por la provincia,
la comunidad es una persona jurdica creada por la voluntad de los municipios y comunas
32
Art. 3 de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206.

La Comunidad regional ser gobernada por una Comisin, que desempear sus funciones adhonorem, formada por todos los Intendentes y Presidentes Comunales de los Municipios y Comunas
que la integren y el Legislador Provincial por el Departamento a que corresponde la Regin. Art.11,
Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206.
34
Se habla de descentralizacin de competencias y recursos provinciales hacia la comunidad
regional (Delegacin del Poder de polica provincial Art. 8 y Art. 10 inc. d y Competencias, obras o
servicios provinciales Art. 10 inc. c) y de centralizacin, en el caso de transferencia de
funciones, obras o servicios desde los gobiernos locales a las comunidades regionales (Art. 10 inc.
b). Uno u otro caso dependern de los acuerdos de delegacin y/o transferencias de competencias o
facultades que se establezcan. Ver Art. 16, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de
Crdoba N 9206.
35
La ley 9206 denomina a esa red poltica Comisin e incluye como miembro de la misma al
legislador departamental que corresponde a la regin.
33
158
(Graglia, 2005:14) 36 lo cual nos pone frente a la posibilidad de que existan diferentes tipos
de situaciones:
a)
Una regin integrada por todos los municipios y comunas en ese espacio.
b)
Una regin sin comunidades regionales constituidas.
c)
Una regin abarcativa de ms de una comunidad regional 37.
d)
Una comunidad regional a partir de la integracin de municipios o comunas

pertenecientes a distintas regiones 38.
e)
Un municipio o comuna que pertenezca a ms de una comunidad regional o a ms de

una regin 39.
En el caso a), quedara clara la relacin entre regin comunidad regional sociedad. Por
tanto se abre la posibilidad que la nueva instancia de gobierno colegiado (red de gobiernos
locales) elabore un proyecto poltico abarcativo de un territorio y una sociedad especfica.
En el caso b), el espacio ubicado fuera de los radios municipales continuara siendo
jurisdiccin provincial, sin una comunidad regional que pueda asumir el gobierno de ese
espacio.
Las posibilidades de que existan situaciones del tipo c), d) y e) son contempladas por la
citada ley a ttulo de excepcin, fundadas en las caractersticas geogrficas, econmicas y
de desarrollo de una zona determinada o en las caractersticas de las poblaciones que
quedan comprendidas en la Regin o en la facilidad de comunicacin entre ellas 40. Es decir,
que las caractersticas territoriales y la consideracin de la dimensin social del mismo
pueden ser tenidas en cuenta a la hora de constituir las comunidades regionales slo a
ttulo de excepcin. De cualquier manera estas tres excepciones implican que no
necesariamente la Regin (delimitada espacialmente) corresponde con la comunidad
regional.
En estos tres ltimos casos la distincin entre regin y la base territorial real de la
comunidad regional hace que el criterio de delimitacin espacial de las regiones (coincidente
con los lmites departamentales) choque con la dimensin dinmica del territorio y de esta
manera en los casos c) y d), la regin creada por la ley 9206 resulta irrelevante para la
36

Excepciones Art. 4 inc. a) ley 9206.
38
Excepciones Art. 4 inc. b) ley 9206
39
Excepciones Art. 4 inc. c) ley 9206
40
37
159
comunidad, porque su verdadera dimensin territorial es la que coincide con los lmites
espaciales de dicha comunidad. Asimismo, en el caso e), estaramos ante la posibilidad de
tener ciudadanos que, frente a las cuestiones de ndole regional, pueden acudir, relacionarse
y exigir rendicin de cuentas a dos redes polticas diferentes y, a la inversa, redes polticas
con ciudadanos cuya identidad est puesta en dos territorios diferentes an cuando las
problemticas de ambos territorios sean similares situaciones que en lugar de promover la
integracin de las comunidades favorecera la fragmentacin y las conductas oportunistas o
free-riders 41.
Se considera que, para que pueda existir un proceso de desarrollo regional liderado
por el sistema poltico el cual asume el rol de crear condiciones para la
gobernabilidad es importante que regin (como unidad de accin) y comunidad
coincidan. De otro modo se generan una serie de dificultades en la relacin de la red
poltica, con el territorio y con el resto de las redes sociales, por ende, se obstaculiza la
implementacin de un proyecto poltico aglutinador, la posibilidad de generar una identidad
colectiva y de promover responsabilizacin de actores polticos y sociales.
El desarrollo sociohistrico del proceso de regionalizacin seguramente llevar a nuevas
definiciones del diseo territorial de la provincia que necesariamente debern contemplar los
problemas que desde el inicio comienzan a perfilarse como as tambin otros que podrn
surgir en el marco de la construccin social y poltica de las regiones. An no se ha avanzado
en la construccin de agendas regionales que dotarn de contenido a la accin de las nuevas
instancias de gobierno previstas, como tampoco el proceso ha involucrado an a las
sociedades en estas definiciones. Hoy el desafo, tal cual se plantea y se inicia, orienta las
primeras definiciones hacia el sistema poltico y esto nos lleva a analizar algunas
consideraciones que en torno al mismo resultan relevantes en tanto propulsor de la
propuesta.
B.
La articulacin: dos dimensiones
La posibilidad de comunidades regionales consolidadas como instancias asociadas de

gobierno, depender de cmo logre institucionalizarse la cooperacin y coordinacin
41
Aqu correspondera preguntarnos, adems, que ocurrira con el rol de los legisladores y a qu
comunidad, regin y/o ciudadanos respondera. Lo mismo vale para los casos (c) y (d).
160
horizontal (entre los municipios y comunas que la integran) y de la manera en que las
acciones y los incentivos provinciales promuevan esa articulacin, se establezcan espacios de
subsidiariedad con las regiones y se formulen: una poltica regional (por parte de la
provincia) y polticas regionales (por parte de las comunidades regionales). Es decir, de
cmo logren articularse proyectos polticos subsidiarios.
La Ley de Regionalizacin, como expresin manifiesta de la poltica municipal o del Nuevo
Federalismo Cordobs constituye un marco de oportunidad para efectivizar los cambios
institucionales necesarios para una nueva reforma del estado, que requerir atender a la
generacin de determinadas condiciones sociopolticas que la viabilicen.
En este sentido, en el rediseo institucional aparecen dos dimensiones diferentes y
complementarias sobre las que se asienta el proceso de construccin: una, estructural o
macro, otra, intersubjetiva o micro. La dimensin estructural hace referencia a los nuevos
mecanismos de coordinacin, propios de un nuevo esquema de divisin del trabajo en el
sistema poltico provincial, y de distribucin de recursos y competencias, consecuencia de
aquel. La dimensin intersubjetiva supone, que los cambios propuestos son llevados a cabo
por individuos con particulares y/o compartidas representaciones de la estructura en la que
se insertan sus prcticas, derivadas de las interacciones que a lo largo del tiempo
desarrollan, es decir, la forma en que esos individuos construyen y reconstruyen el mundo.
Los procesos de reforma a nivel macro estructural, pueden ser iniciados o propuestos a
partir de una ley que pretende incorporar transformaciones y del rediseo organizacional que
permita ponerlos en marcha. La conformidad de los comportamientos individuales con
relacin a dicho rediseo depender, por un lado, de los incentivos que formalmente se
instituyan y comuniquen pero, tambin, de cmo los actores resuelvan intersubjetivamente
las incertidumbres que el proceso de cambio genera y de la evaluacin costo-beneficio que
los mismos hagan individual y colectivamente. De all que la posibilidad de institucionalizar
nuevas prcticas en la gestin regional requiera atender ambas dimensiones.
a.
La dimensin estructural: articulacin y coordinacin de los distintos

niveles estatales
El rediseo institucional del estado cordobs acorde con la poltica de regionalizacin, exige
una redefinicin de roles y competencias, estableciendo nuevas responsabilidades y espacios
161
subsidiarios de articulacin. Este rediseo aparece como un proceso con dos sentidos
diferentes, uno, de abajo hacia arriba (desde los gobiernos locales y la comunidad regional)
y, otro, de arriba hacia abajo (desde el gobierno provincial).
La ley N 9206 formaliza la decisin poltica provincial de arriba hacia abajo de crear
regiones delimitndolas espacialmente y de reconocer en cada una de ellas una comunidad
regional 42. Ahora bien, la constitucin de las comunidades regionales es una competencia de
los gobiernos locales que, voluntariamente, decidan integrarse como tales, por tanto, la
creacin de una instancia de gobierno para las regiones deriva de una decisin desde
abajo de los gobiernos locales.
El punto de encuentro fundamental de ambos impulsos en la configuracin de un nuevo
orden poltico est dado por la definicin de jurisdicciones y competencias de las
comunidades regionales, sobre todo de aquellas que impliquen la delegacin por parte del
gobierno provincial hacia las comunidades. En este sentido, la ley aludida establece que, la
determinacin de las mismas, derivar de acuerdos entre ambas instancias 43. Este tema se
presenta como cuestin central en torno a la definicin del contenido de la accin estatal en
todos los niveles, dado que implica la redefinicin de agendas y, el dato interesante, es que
no se parte de una definicin previa de las mismas sino como resultado de un proceso de
concertacin entre ambas instancias. A su vez, se preve, en el artculo 7, que la comunidad
regional puede definir su jurisdiccin no slo en todo el territorio de la regin, con exclusin
de los radios municipales (jurisdiccin exclusiva de municipios y comunas), sino, incluso,
dentro de los mismos, cuando medien convenios especiales de delegacin desde los
municipios y comunas hacia la comunidad regional (de abajo hacia arriba).
Estas consideraciones implican, ni ms ni menos, que la delimitacin de jurisdicciones y
competencias entre los tres niveles de gobierno (provincia comunidad regional
municipios y comunas), ser el resultado de diferentes acuerdos, por lo que, no
necesariamente, todas las comunidades regionales de la provincia tendrn las
mismas jurisdicciones y competencias. De este modo cada comunidad podr
determinar un esquema propio de divisin del trabajo interno y con la provincia.
El Artculo 10 expresa que: son funciones, atribuciones y competencias de la Comunidades
Regionales, las siguientes:
42
43
Artculos 1, 3 y 6, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206.

Artculo 8, Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba N 9206.
162
a)
En el mbito de su jurisdiccin, fuera de los radios urbanos donde los Municipios y

Comunas prestan efectivamente los servicios permanentes a la poblacin, la
competencia material que la legislacin vigente atribuya a los Municipios y Comunas, en
tanto esa competencia sea compatible con los objetivos de la Comunidad Regional;
b)
En jurisdiccin territorial de los Municipios y Comunas de la Regin, las funciones de

competencia municipal o comunal que stos le transfieran voluntariamente mediante
convenios;
c)
En el mbito de su jurisdiccin o de la zona urbana de Municipios y Comunas de la

Regin, las funciones de competencia de la Provincia que le transfiera y/o delegue el
Gobierno Provincial;
d)
El ejercicio del Poder de Polica de la Provincia, en materias propias de la competencia

de los Gobiernos Municipales o Comunales, en todo el territorio de la Regin que no
pertenezca al radio urbano donde los Municipios y Comunas prestan efectivamente los
servicios permanentes a la poblacin, a cuyo efecto, por el Artculo 8 de esta Ley, se
efecta la delegacin prevista en el Artculo 185 in fine de la Constitucin Provincial;
e)
La planificacin y generacin del desarrollo de la Regin, la ejecucin de planes y

proyectos a ese efecto, el control del territorio, el control del mantenimiento de las vas
de comunicacin, el control del manejo de las aguas, el control de la proteccin del
medio ambiente, la ejecucin de obras y la prestacin de servicios que trasciendan los
lmites de un municipio o comuna y afecten o interesen a la Regin o a una zona de ella;
f)
Presentar anualmente, para consideracin del Gobierno Provincial, la planificacin

regional con indicacin de las prioridades de la Regin;
g)
Recibir donaciones, legados y otros aportes de la Nacin, la Provincia, los Municipios y

cualquier otra persona pblica o privada, y
h) Ejercer toda otra funcin o atribucin de inters regional que no est prohibida y no sea
incompatible con los poderes y atribuciones del Gobierno de la Nacin, de la Provincia o
de los Municipios y Comunas de la Regin 44.
Si el rediseo institucional del estado provincial, desde la dimensin estructural, requiere
definir roles (del estado provincial en general y de las distintas instancias jurisdiccionales en
particular) y mecanismos de coordinacin en torno a los mismos: cul es la orientacin
44
Art. 10 de la Ley Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba, N 9206.
163
implcita o explcita que, desde lo normativo, tiene el proceso de reforma estatal en la

provincia de Crdoba?
Claramente, del espritu de la ley en cuestin, se desprende un esquema subsidiario de
distribucin de jurisdicciones y competencias resultado de una concertacin.
Ahora bien, la definicin formal tiene implicancias polticas sustanciales dado que, como se
ha expresado, significa la determinacin del contenido de la accin estatal en los
distintos niveles y, por tanto, una agenda poltica y un proyecto poltico
determinado. La posibilidad de orientar dicho proyecto en favor del desarrollo y la
gobernabilidad democrtica, depender de cmo los actores intervinientes orienten sus
preferencias e institucionalicen sus prcticas y, fundamentalmente, del consenso que en
torno al rol del estado establezcan. En este sentido cabe apuntar que la regionalizacin
es un proceso de construccin poltica.
De la ley antedicha puede derivarse, asimismo, la valoracin dada al rol de las comunidades
en el desarrollo regional y la consideracin de la importancia de la participacin de la
sociedad civil. Sin embargo, en relacin a esta ltima, no queda claramente definido si su
participacin en la comunidad regional abre la puerta a la cogestin pblico-privada o,

simplemente, a la cooperacin y consulta en torno a temas propios del gobierno 45. La
clarificacin de cuestiones centrales como el rol del estado, el rol de la sociedad y las formas
de relacionamiento entre ambos, condicionar el rediseo necesario para la articulacin y
coordinacin de las acciones del sistema poltico y de ste con la sociedad.
Las definiciones normativas inferidas, junto a los puntos que an requieren ser
profundizados, requerirn de un dialogo social facilitado por el sistema poltico que
permita la continuacin y aprendizaje de nuevos esquemas orientadores de las
prcticas de los actores polticos y sociales involucrados en el proceso.
b.
La dimensin intersubjetiva: la construccin interactiva de conocimiento

social
45
El artculo 6 de la ley 9206 sostiene que adems de los municipios y comunas que decidan
integrarse a la comunidad regional tambin podrn participar de la Comunidad Regional, cuando por
resolucin de sus cuerpos orgnicos as lo dispongan, los representantes de los Consejos de la
Sociedad Civil con asiento en la regin.
164
Dado que la regionalizacin de la provincia de Crdoba se pone en marcha a partir de una

ley, el dilogo y las interacciones entre los actores polticos involucrados en el proyecto slo
se ha desarrollado en las fases previas de concertacin y en los primeros pasos posteriores a
la sancin a partir de la cual se han comenzado a constituir las comunidades regionales. Por
tanto puede presuponerse que el inicio del proceso se da sobre la base de representaciones
y prcticas vigentes y predominantes a ese momento (Cceres, 2005).
La constitucin de las comunidades regionales en el actual marco jurdico provincial, es un
acto derivado de la voluntad poltica de municipios y comunas que comparten un espacio
geogrfico. El punto de partida para llevar a cabo este acto formal, es la negociacin por
parte de los intendentes y presidentes comunales en torno a distintos intereses, que no
necesariamente son los objetivos polticos para la regin, porque an no han generado
espacios para el dilogo y reflexin respecto a los mismos.
En funcin de lo anterior se desprende una serie de supuestos:
1.
Quienes firman el acta de constitucin tienen representaciones e intereses diversos y

expectativas difusas en relacin a los beneficios de la integracin. Cada uno de ellos
lleva a cabo su propia evaluacin de costo-beneficio en relacin a la misma, sobre todo,
cuando an no existen referentes empricos (trayectorias de otras comunidades
regionales) que orienten sus preferencias en torno a los productos de la accin colectiva
a nivel regional.
2.
Teniendo en cuenta los comportamientos hoy instituidos como prcticas vlidas, gran
parte de las negociaciones se darn en el marco de los distintos bloques partidarios y
del anlisis de los equilibrios de poder en el mbito de cada uno de los departamentos
dado que no se han generado an condiciones para el establecimiento de metas
superadoras.
3.
Entre quienes decidan la constitucin e integracin de la comunidad regional, habr

municipios con determinadas urgencias y fuertes evidencias de la imposibilidad de
resolverlas en forma individual. Tambin resulta claro que, entre los miembros de una
comunidad, existen capacidades diversas para gestin y diferentes cuotas de autonoma
para abordar problemas y que estas asimetras derivan del tamao, de los recursos de
que disponen municipios y comunas y de su peso poltico; por lo que, seguramente,
algunos,
con
mayor
facilidad,
comprenden
165
comprendern
la
necesaria
interdependencia. Lo cierto es que el principal insumo para la accin conjunta ser la
heterogeneidad de motivaciones.
4.
El personalismo se convierte en otro factor inevitable, por lo menos en esta primera

instancia y hasta tanto se avance en un proceso de institucionalizacin ms all de lo
formal, dado que la integracin de un municipio o comuna a una comunidad depender
de quin detente el ejecutivo en ese momento. Esto tiene como dato, que el comienzo
del proceso se asienta fuertemente en la interaccin interpersonal y, por ende, en las
caractersticas individuales de los miembros. Cabe destacar que en muchos casos los
dirigentes polticos no han tenido relacin directa con sus pares de modo previo a esta
instancia, por lo que el conocimiento mutuo puede ser slo indirecto. En este tipo de
contextos relacionales las caractersticas de los liderazgos polticos tiene una fuerte
incidencia en la facilitacin y/u obstaculizacin del proceso.
5.
La confianza interpersonal e interinstitucional es el insumo fundamental para la accin

colectiva en el marco del proceso de integracin propuesto, pero tambin el ms escaso
y difcil de construir sobre todo cuando predominan prcticas personalistas y
competitivas como as tambin interacciones y negociaciones de tipo bilateral (entre los
gobiernos locales y de estos con la provincia) y no concertadas en torno a objetivos
comunes.
En los inicios del proceso de regionalizacin puede observarse que las primeras
incertidumbres que se han comenzado a disolver han sido aquellas derivadas de la
interpretacin del texto de la norma a los fines de constituir las comunidades regionales y,
aunque existe consenso en torno a la necesidad de la misma, el proceso de implementacin
abre nuevos interrogantes y nuevas incertidumbres tpicos de la apertura de nuevos espacios
de interaccin. Desde una interpretacin sociopoltica se infiere que el proceso de
construccin de las regiones recin comienza. An no existe un conocimiento compartido en
relacin con el mismo pero los primeros pasos desarrollados ofrecen algunos indicios de las
representaciones que los actores polticos poseen con relacin al nuevo esquema poltico
provincial que comienza a perfilarse, representaciones que condicionarn las deliberaciones y
negociaciones en este marco como as tambin la posibilidad de generar un proceso de
aprendizaje interactivo que nutra futuras definiciones y acuerdos relativos a la continuidad y
desarrollo del mismo.
166
C.
El presupuesto trienal como incentivo
A pocos meses de la sancin de la Ley Orgnica de Regionalizacin, el ejecutivo provincial

promovi la constitucin de las comunidades regionales a partir de instar a las mismas a
establecer sus prioridades (en trminos de recursos a descentralizar) para que dichas
prioridades sean tenidas en cuenta en el presupuesto trienal de la provincia 2006-2008.
Aparentemente, existe la voluntad poltica de convertir a las comunidades en el interlocutor
exclusivo en lo que se refiere a la distribucin de recursos y/o ejecucin de obras

relacionadas con problemticas regionales.
Dicha propuesta ha condicionado las voluntades locales por el costo de la noparticipacin, un indicador de ello es que a partir de la misma, en el trmino de pocos
meses, se constituyeron 23 comunidades regionales, de las 26 regiones departamentales de
la provincia. Concretamente el presupuesto provincial (que adems tiene plazos y lmites
para su confeccin) se ha convertido en un incentivo fundamental para la integracin dado
que para poder decir algo con relacin a los recursos requeridos y susceptibles de ser
tenidos en cuenta por la provincia es necesario estar integrados.
Asimismo, como consecuencia de lo anterior, puede advertirse que la evaluacin de los
costos de la no-participacin est todava fuertemente dominada por las estrategias de

captacin de recursos econmicos y que an no se ha avanzado en la visualizacin de la
oportunidad estratgica de la cooperacin y el asociativismo o, por lo menos, que en la
mayora de los casos las ventajas de la accin colectiva, no se perciben a partir de la
autoorganizacin reflexiva sino nuevamente y en coherencia con las prcticas tradicionales
e institucionalizadas condicionadas a un incentivo (econmico) provincial.
De cualquier manera, circunscribir las motivaciones para la integracin a este factor sera
una
simplificacin
excesiva
sino
se
analizaran
otros
aspectos
concomitantes 46
fundamentalmente aquellos derivados del modo tradicional de relacin provinciamunicipios

que seran susceptibles de ser analizados en profundidad. Lo cierto es que la determinacin
provincial de promover la constitucin de las comunidades regionales ha sido plenamente
exitosa y en setiembre de 2005, en una reunin con representantes de todas las
comunidades regionales constituidas y de todos los partidos polticos, el gobernador de la
46
Entre estos elementos seran susceptibles de ser considerados los poltico-partidarios, las
negociaciones intra e interbloques, las relaciones interpersonales, etc.
167
provincia y su equipo ejecutivo presentaron los resultados del proceso de deliberacin que el
presupuesto participativo inaugur.
El evento mencionado desde el punto de vista simblico, constituy la corroboracin por
parte de las comunidades regionales de que el dilogo intermunicipal se materializaba en un
producto concreto: el diseo del presupuesto provincial a partir de la consideracin de las
prioridades regionales y de la deliberacin en el marco de la recientemente
institucionalizada Mesa de Trabajo Provincia Comunidades Regionales. Esta
instancia da inicio a un nuevo espacio de concertacin que requiere, indefectiblemente ser
nutrido por otras instancias subprovinciales de concertacin. La posibilidad de convertirse en
interlocutor de la provincia en torno a los problemas regionales plantea la necesidad de
fortalecer, a su vez, a las comunidades regionales y resolver e introducir cambios en los
antiguos modos de relacionamiento horizontal y vertical en el sistema poltico provincial.
IV. La participacin del Programa de Fortalecimiento Institucional de

Municipios de la Universidad Catlica de Crdoba
El Programa de Fortalecimiento Institucional de Comunas y Municipios (PROFIM) del
Instituto de Ciencias de la Administracin de la Universidad Catlica de Crdoba, a partir de
un convenio de cooperacin con el Ministerio de Gobierno de la Provincia de Crdoba y la
Fundacin Konrad Adenauer, ha tenido activa participacin en el proceso de regionalizacin
en marcha. Adems de las mencionadas experiencias de asistencia tcnica a procesos
asociativos intermunicipales durante el 2004 (ver parte II), desde la implementacin de la
Ley N 9206 y desde la constitucin de la comunidades regionales el programa desarroll,
fundamentalmente, cinco tipos de actividades:
-
Seminarios regionales introductorios al nuevo marco institucional dado por la ley 9206 y
la propuesta provincial del presupuesto trienal participativo.
Asistencia tcnica en el proceso de definicin de prioridades regionales susceptibles de

ser incorporadas en el presupuesto trienal 2006-2008 de la provincia.
Cursos de capacitacin en Gestin Estratgica Regional orientados a dirigentes polticos

y administradores de las comunidades regionales constituidas.
Participacin en reuniones del ejecutivo provincial en las instancias previas al diseo del
presupuesto provincial.
168
Participacin en reuniones de la Mesa Provincia Comunidades Regionales durante el

proceso previo a la elaboracin del presupuesto provincial con la participacin de las
comunidades regionales.
Estas actividades permitieron que el equipo del PROFIM trabajara con representantes 47 de
las 23 comunidades regionales constituidas 48 hasta septiembre de 2005 y con miembros del
ejecutivo provincial 49.
La participacin del equipo del PROFIM tuvo como objetivo facilitar el dilogo entre los
mltiples sujetos (polticos) involucrados en las fases iniciales del proceso de implementacin
de la poltica de regionalizacin en la Provincia de Crdoba fuertemente centrado en torno a
la elaboracin del presupuesto trienal.
Tanto las actividades de asistencia tcnica como las de capacitacin, se llevaron a cabo a
partir de la implementacin de la metodologa investigacin accin participativa, entendiendo
que, las caractersticas del proceso y la participacin de la universidad en el mismo,
requeran una particular manera de intervencin en el nivel micro de las interacciones entre
los sujetos protagonistas es decir en la dimensin intersubjetiva que facilitara y provocara
la autorreflexin y la creacin de un conocimiento socialmente compartido, que favoreciera
la accin.
Este tipo de involucramiento social supone, como toda implicacin del sector acadmico en
procesos sociales, una serie de supuestos tericos y epistemolgicos sobre los que se asent
el diseo de las estrategias de intervencin (Cceres, 2002, 2004) supuestos que es
importante explicitar a los fines de comprender el tipo de abordaje elegido y evaluar su
adecuabilidad, alcances y limitaciones respecto del problema-objeto de accin.
El rol que asumi el equipo como facilitador del dilogo en el contexto descrito sostiene
necesariamente un posicionamiento epistemolgico crtico dado que, no descansa en la
ciencia-explicativa, sino, requiere de una ciencia-implicativa. En consecuencia, esta

perspectiva privilegia distintas herramientas metodolgicas no para encontrar una
47
283 intendentes y presidentes comunales, el 77,75% del total provincial (373 intendentes y
presidentes comunales).
48
Se constituyeron 23 comunidades regionales sobre un total de 26 regiones/ departamentos en la
provincia. Las comunidades regionales fueron: Unin, San Martn, Ro Cuarto, Jurez Celman,
General Roca, Presidente Roque Senz Pea, Coln, Tulumba, Ro Seco, Sobremonte, Minas,
Pocho, San Alberto, San Javier, Ro primero, Ro Segundo, Marcos Jurez, Calamuchita, Tercero
Arriba, Punilla, Cruz del Eje, Den Funes, Ischiln.
49
Entindase ministros, secretarios, directores, etc..
169
explicacin de los hechos sociales, sino para implicarse en dinmicas crticas que llevan a los
actores sociales a problematizar la realidad para encontrar distintas explicaciones y distintos
remedios para mejorarla.
La estrategia de intervencin, en el sentido pretendido, toma algunos principios de la sociopraxis como la consideracin de los actores sociales con los que pretende trabajar no como
meros objetos de estudio, sino como portadores de sentido para la accin, con los cuales es
posible construir nuevas hiptesis superadoras que orienten esa accin. Es decir, sujetos de
la accin que pueden crear saber, quizs no con formas acadmicas pero s con realizaciones
prcticas. Se considera que slo a partir de la accin es posible comprobar y encontrar
nuevos sentidos y potencialidades a los conjuntos de accin. Rechaza el intervencionismo
que pretende la conversin racional del grupo hacia las hiptesis de los expertos o hacia
modelos alternativos preestablecidos. Para evitar caer en esta contradiccin se entiende
necesario que los acadmicos estn dispuestos a establecer un verdadero dilogo con los
sujetos de accin, dilogo en el que se explicite la postura y propuestas preconcebidas en
relacin al problema-objeto de intervencin (en este caso la regionalizacin de la provincia) y
someterlas a la discusin y permanente constatacin social. De all que la interaccin
acadmicos-sujetos de accin, que puede ser percibida inicialmente como asimtrica, tienda
en los hechos a plantearse cada vez ms simtrica, dado que ambos en el proceso aprenden
juntos en la bsqueda de posiciones superadoras (Villasante, 1998).
Este tipo de implicacin de la universidad hace que la misma no pueda ser considerada un
actor externo del proceso sociopoltico que se desarrolla en la Provincia de Crdoba. De
hecho la posibilidad de participar en instancias dialgicas con gran parte de los actores
polticos intervinientes le ha otorgado un determinado poder de incidencia en las
configuraciones que el mismo ha tenido. Puede decirse por tanto que la universidad ha
formado parte y lo sigue haciendo del proceso de construccin sociopoltica de
las regiones en Crdoba.
V.
Conclusin: los desafos
A lo largo del desarrollo de este trabajo se ha pretendido poner de relieve que la

regionalizacin es un proceso de reforma estatal destacando que el mismo supone a su vez
un proceso de construccin sociopoltica en el que juegan factores institucionales e
170
intersubjetivos. Estos factores, siempre presentes, pueden permanecer implcitos o no

problematizados desde el punto de vista del analista y de la sociedad o por el contrario
pueden ser explicitados y problematizados a los fines de generar consensos que orienten las
acciones hacia objetivos socialmente compartidos.
Los territorios que pretendan emprender acciones de redimensionamiento espacial de la
accin estatal en pos de objetivos de desarrollo como en el caso de las iniciativas de
regionalizacin de la Provincia de Crdoba debern considerar estos factores para poder
generar tambin las condiciones que la gobernabilidad democrtica regional requiere.
Si la regionalizacin como proceso de redefinicin de la accin estatal en una nueva base
territorial pretende constituirse en medio para el mejor gobierno de problemas sociales ser
necesario poder articular proyectos polticos regionales con un proyecto provincial para las
regiones que integren dichas cuestiones teniendo en cuenta que los problemas regionales no
se dan en el vaco sino en un espacio sociopoltico que los contiene, permite su existencia y
condiciona sus posibilidades de resolucin. Podemos decir que los problemas posibles de ser
objeto de la accin colectiva regional estn inmersos en redes sociales que tienen su propia
fuente de legitimidad, sus propias lgicas de vinculacin y pertenencia y sus propias normas.
Estas redes (polticas, sociales, econmicas) pueden estar ms o menos articuladas entre s,
ms o menos cerradas sobre s mismas. De estas ltimas condiciones depender la
capacidad de los actores sociales para vincularse, establecer hiptesis colectivas, movilizarse
y coordinar esfuerzos y recursos para su concrecin, es decir, la posibilidad de generar un
proyecto poltico regional. Pero la regin no es un dato dado sino que slo es real a partir de
su construccin.
Cuando pretendemos generar y orientar un proceso de cambio social necesariamente
debemos atender a las redes que contienen los comportamientos de los individuos y su
lgica subyacente. Estas redes entraan contradicciones y paradojas entre s, pero el
conocimiento de las mismas es lo que permite articular y construir nuevos conjuntos de
accin que agrupen de otra manera los intereses de la sociedad. Desconocer esas
contradicciones y conflictos de intereses y lgicas de legitimacin, pretendiendo o buscando
tcnicas que tienden a una simplificacin y jerarquizacin de los consensos, impide la
posibilidad en trminos de conocimiento y estrategias de accin de introducir elementos
nuevos a estrategias bloqueadas durante muchos aos (Villasante, 1998). En este sentido
se concibe la regin como producto de un proceso de construccin social y poltica en el cual
171
cobran relevancia para su viabilidad: la recuperacin de la poltica en su funcin de

facilitadora de hiptesis colectivas inclusivas, la importancia de mecanismos de deliberacin
pblica y de negociacin que promuevan el aprendizaje social y la toma de decisiones
consensuadas, la importancia de la responsabilizacin pblica de actores estatales, civiles y
privados, y la construccin interaccionista de valores como la confianza y la cooperacin.
El marco normativo de la regionalizacin preve tres instancias institucionales susceptibles de
convertirse en espacios nucleares de este proceso: La Comisin Regional (espacio de
interaccin entre los gobiernos locales que constituyen la comunidad regional), los Consejos
de la Sociedad Civil (espacio de interaccin entre los actores sociales regionales y de estos
con la Comisin Regional) y la Mesa Provincia Comunidades Regionales (espacio de
interaccin entre la provincia y los representantes de las comunidades regionales). Estos
espacios formales son susceptibles de ser potenciados en su funcin dialgica y constructora
de consensos que den contenido y legitimidad social al proceso que se desarrolla en la
provincia de Crdoba.
Las universidades por su parte, han sido convocadas formalmente por el Gobierno de la
provincia a participar activamente de la regionalizacin a partir de la suscripcin de
convenios de asistencia tcnica a las comunidades regionales. Esto expone pblicamente el
interesante desafo del aporte de la universidad a la sociedad en la que se inserta. Este
desafo implicar fundamentalmente la profundizacin del debate acadmico en torno a la
produccin acadmica puertas adentro y los modos de intervencin social puertas afuera.
En este contexto, para que el resultado de la relacin entre estado y sociedad se traduzca
en gobernabilidad democrtica para el desarrollo regional sustentable e inclusivo deber
avanzarse en la generacin y explicitacin de nuevas lgicas articuladoras de los intereses en
juego de manera de dotar de sentido al proyecto y ponerlo en marcha.
172
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176
De Mancomunidades, agrupaciones y consorcios
DIEGO ALBERTO GIULIANO

A.C.E.P.
Abogado. Escribano (Universidad ). Doctor en ciencias jurdicas y sociales (Universidad). Posgrado

en Ciencia Poltica (Universidad de Salamanca, Espaa).
Director del Centro de Estudios de Derecho Constitucional, Pblico Provincial y Municipal de la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (UNR).
Director de la Revista de Derecho Pblico de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (UNR).
Profesor de Derecho Constitucional y de Ciencias Polticas de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales (UNR).
Secretario del Doctorado en Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Catlica.
177
Los campesinos del Jura, que saben que con la leche de una
sola familia no pueden fabricar el queso gruyre, se asocian y
llevan cada da su leche a un obrador comn, donde se anotan
las entregas de cada uno. Mediante la suma de pequeas
cantidades de leche, a bajo costo, se logra un queso de horma
muy grande.
Charles Fourier 1
I.
El problema
Es de percepcin simple y generalizada la falta de participacin del municipio argentino en el

necesario proceso de relocalizacin del poder, y es tambin evidente el desperdicio
inexplicable de la vitalidad creativa local en la reconstruccin del modelo federal, que es
nuestra forma constitucional de estado.
Si hay algo que todos hemos observado en este tiempo, es el fracaso de la planificacin
centralizada para superar la desigualdad social, atender las necesidades bsicas de los
ciudadanos y obtener un grado equilibrado de desarrollo humano en todo el territorio de la
Nacin Argentina.
La concentracin poblacional desmesurada es una experiencia de alcance mundial, que en el
caso de nuestro pas adquiere ribetes ciertamente exagerados, a raz de un centralismo
histrico fuertemente consolidado en los diversos campos de la economa, la cultura y el
poder de decisin poltica.
En una organizacin institucional de matriz federal, como la nuestra, las prcticas unitarias
no seran nada ms que un desajuste terico-real o una suerte de dislocacin normativa del
modelo constitucional, si no trajeran aparejada como en efecto sucede tanta injusticia
relacional y brecha entre las diversas regiones del pas.
El federalismo pergeado en la Constitucin de 1853-1860 consagra una asociacin de
miembros desiguales, que con el correr del tiempo no ha tendido precisamente a la
equiparacin, sino que ha agudizado fuertemente la extensa diferencia. Si la deformacin
unitaria hubiera dado por resultado un pas ecunime y hubiese fortalecido sus instituciones
favorablemente, el desajuste no sera tal, sino una correccin sistmica probablemente
justificada. Pero eso no es as.
Fourier, C. Teora de la Asociacin en Owen, Fourier, Garnier, Le Corbusier (1991) Ciudad y

utopa. Buenos Aires. Centro Editor de Amrica Latina. Pg. 46.
178
La Argentina, pretendidamente federal, no resiste una estadstica. Todos los indicadores

(brecha de ingresos, producto bruto geogrfico, acceso al crdito, ingreso per cpita, niveles
presupuestarios, etctera) muestran un pas profundamente parcializado y con niveles
inarmnicos de desarrollo y bienestar.
Sin embargo, el federalismo, incluso en plena dinmica globalizadora, contina siendo un
modelo atractivo para recrear nuestras fortalezas locales y neutralizar las debilidades
sectoriales, en un pas extenso y heterogneo como el nuestro. Es que el federalismo no ha
sido en la Argentina una opcin voluntaria y pacfica entre un abanico de posibilidades
viables, sino ms bien una eleccin poltica organizacional, basada en la necesidad de
repartir competencias en funcin de sentimientos de identidad diferenciada.
Nuestra Constitucin Nacional, en expresin de sinceridad indita en el derecho comparado,
admite esta suerte de fracaso funcional, puesto que reconoce explcitamente la debilidad
estructural del modelo federal en el nuevo art. 75, inc. 19, cuando afirma la existencia de un
desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (sic.).
No estamos frente a una paradoja texto federal praxis unitaria, inofensiva y meramente
acadmica. Estamos, ms bien, frente a un posible desmembramiento causado en la
desigualdad creciente, en la consiguiente insatisfaccin ciudadana y en un proceso de
urbanizacin desbordante y nulificador de las vitalidades rurales.
Aqu, como quizs en buena parte de Europa y el mundo desarrollado, es el tiempo de las
administraciones locales, sin que ello signifique la supresin ni el debilitamiento de ninguno
de los otros estamentos estatales, sino por el contrario, su genuino fortalecimiento
institucional.
Se dira mejor que, sin que esto represente el desbaratamiento del sistema orgnico del
poder constitucional en la Argentina, nos ubicamos frente a la necesaria refuncionalizacin
de un esquema poltico que debe sincerarse, pretendiendo ser ms til a sus objetivos
primordiales que a las estriles disputas de competencia o jurisdiccin territorial.
El municipio no ha hecho pie todava en el proceso de descentralizacin que nuestra
organizacin institucional requiere. Es ms, todos los esfuerzos y las iniciativas locales se
diluyen si no se reconocen prontamente, de parte de los dems niveles sustantivos de la
organizacin poltica, la contribucin y fortaleza de la capacidad de articulacin municipal.
El catlogo de desafos en el espacio municipal propiamente dicho, en el estado actual de la
Ciencia Poltica y el Derecho Constitucional, Pblico Provincial y Municipal, no puede soslayar
179
la idea inacabada todava en la Argentina de la reafirmacin de la autonoma municipal,

cuando este necesario atributo local an es desconocido en su plenitud por algunas
provincias.
Tampoco el catlogo puede obviar la idea de la intermunicipalidad y de la
metropolitaneidad que, como posibilidades concretas de regionalizacin a escala
municipal, constituyen las ms fascinantes y poco transitadas experiencias de integracin
subnacional en la Argentina contempornea.
El fenmeno urbano interlocal crea, de inmediato, problemas de coordinacin, supervivencia,
superposicin de competencias, conflictos administrativos y, necesariamente, polticos. Quiz
este ltimo sea el peor de los problemas.
No es jurdica ni polticamente simple establecer un tipo de gobierno interlocal,
metropolitano o intermunicipal, puesto que su constitucin efectiva significa la cesin de
competencias y de recursos, de parte de unidades jurdico-polticas preexistentes. Son stas
las que, a travs de una profunda comprensin del asunto y en la medida de su visin o de
su ceguera estratgica, deben ejercitar acciones concretas de solidaridad territorial, cediendo
porciones de sus facultades y atribuciones actuales. Esto no es ni habitual ni sencillo. Las
palabras y los buenos deseos se agotan en esta instancia, y es necesaria la voluntad firme,
que no es solo reingeniera administrativa, sino ms bien un acto de rediseo poltico y
generosidad institucional.
En el juego de relaciones locales, se trata de fomentar un modelo asociativo que potencie
objetivos comunes y haga posible la consolidacin de bloques que por su envergadura
admitan transferencias, descentralizacin, cambios de competencia jurisdiccional y mayor
capacidad de negociacin global 2.
En estos das, la autonoma local no se define de forma unidimensional, y el municipio se
reconoce parte de un conjunto institucional de arquitectura compleja, en el que las PARTES
adquieren sentido en funcin del TODO.
Cobran realismo y actualidad, a pesar del tiempo transcurrido desde su enunciacin, las
conclusiones del Primer Seminario Internacional de Estudios Municipales de San Pablo, en 1958,
cuando expresaban: 1. El Municipio deber participar de la planificacin regional por medio de
consorcios o convenios con las autoridades de los gobiernos nacionales, de los de personalidad
jurdica propia, con el objeto de la solucin de los problemas comunes en la respectiva rea local.
Martins, D. H. (1984) Regmenes municipales contemporneos en El Municipio. Mendoza. Editorial
Ciudad Argentina. Pg. 35 ss.
180
La autonoma, ese antiguo pero tambin confuso reclamo, es piedra angular del sistema
municipal, pero en nuestro tiempo no es suficiente ni universal. No es suficiente porque no
resuelve intrnsecamente las demandas del municipio moderno, ni las del pequeo ni las de
la enorme unidad Tampoco es universal porque llevada al extremo, en algunas unidades
locales la autonoma enriquece, pero en otras empobrece y abandona.
Si se alcanza la autonoma local, pueden suceder dos cosas:
a) o bien se la dogmatiza y se trasunta en aislacionismo y fundamentalismo intil;
b) o bien se la proyecta institucionalmente, con las consecuencias de que el municipio
renazca y la autonoma se supere indefectiblemente, mutando hacia el asociativismo y la
concepcin regional.
Si la autonoma es solo una fuerza centrpeta, el municipio se licua o se reseca. Si en
cambio, nos atrevemos al diseo de un concepto centrfugo de autonoma, ello nos conduce
a la construccin de una comuna asociada, funcional al proceso de globalizacin,
multidireccional y flexible.
Centrifugar autonoma no es precisamente centrifugar porciones del estado, en el sentido de
descuartizar sus competencias abandonando las partes a su suerte.
Centrifugar autonoma es hacer corresponsables a las partes por la suerte del conjunto,
reconociendo y redistribuyendo territorialmente capacidad de decisin y condiciones para la
generacin de desarrollo local, despus de tantas centenarias y abusivas maniobras
centralizantes.
En un escenario donde, segn Daniel Bell 3, el estado-nacin se ha vuelto demasiado
pequeo para la magnitud de los problemas que afronta y, paradjicamente, resulta
demasiado grande para la resolucin de los problemas pequeos, no es aconsejable
despedazar al estado, sino devolver, conforme al sabio principio de la subsidiariedad, las
facultades y competencias all donde el problema tiene mejores condiciones econmicas y
polticas para ser resuelto.
Pruebas de nuestra naturaleza de esencia federal se acreditan en los momentos culminantes
de nuestra historia, o all donde el peligro que se cierne sobre la Repblica resulta evidente e
incontrastable. Durante el 2002, a raz de la crisis poltica y econmica argentina, y el
Bell, D. (1988) The nation-state is becoming too small for the big problems of life and too big for the
small problems of life en Dialogue N 3. Pg. 2.
181
vertiginoso vaco de poder que ello trajo aparejado, redescubrimos formalmente las entraas
del pas federal.
En las horas azarosas de la Nacin, caracterizadas por la repeticin de presidentes, el
acorralamiento de depsitos y ahorros, la cesacin internacional de pagos, pero ms
gravemente por la violencia y la muerte en la propia Plaza de Mayo (en lo que puede
caracterizarse como la primera crisis nacional profunda del siglo XXI) no se recurri, como
tantas veces, a las Fuerzas Armadas ni se construyeron, aunque ms no fuera
imaginariamente, las soluciones autoritarias clsicas de nuestra historia reciente. Se apel,
en cambio, a las fuerzas originarias de las provincias, a los liderazgos territoriales y a las
representaciones locales. La crisis se contuvo y se super desde el pas interior, a travs de
los gobernadores de provincias, Intendentes, presidentes comunales y las estructuras
polticas horizontales.
La foto de familia, en cuanto smbolo de cohesin y restauracin organizativa, era
precisamente la de los gobernadores de provincias, independientemente de la influencia final
de la hermana mayor en la consolidacin del Gobierno central, con los beneficios y
maleficios que ello trae aparejado.
En adelante y despus de lo probado, el federalismo deber sustentarse en normas bsicas
de coordinacin, cooperacin y corresponsabilidad, bajo reglas de transparencia distributiva
y rendicin de cuentas recprocas.
Deber priorizarse la lealtad entre las partes, flexibilizando esquemas normativos que
estimulen las mltiples formas de relacin entre la sociedad y sus instituciones, respondiendo
a las demandas locales y a los marcos regionales y globales, de manera justa y razonable 4.
II.
La propuesta
Dentro de la reingeniera organizacional que postula nuestra Constitucin Nacional,

reformada hace ms de una dcada, aparecen los conceptos jurdicos de regin y de
municipio, cristalizados definidamente en los artculos 123 y 124 de la carta magna.
En funcin del art. 123, cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto
por el artculo 5 de la Constitucin Nacional, asegurando la autonoma municipal y reglando
Para ampliar el desarrollo del presente trabajo, ver Giuliano, D. A. (2006) Derecho municipal:
autonoma y regionalizacin asociativa. Buenos Aires. Ediar.
182
su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y

financiero.
Por va del art. 124, las provincias poseen la facultad de crear regiones para el desarrollo
econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y
podrn tambin celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la
poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el
crdito pblico de la Nacin, con conocimiento del Congreso Nacional 5.
La idea de refederalizar al pas, a raz de un centralismo largamente diagnosticado por
nuestros politlogos, tambin se concreta en el texto constitucional vigente, que a travs del
art. 75 dispone las facultades del Congreso Nacional y en el inc. 19, establece la misin de
proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio; promover
polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y
regiones.
El remanido discurso de la descentralizacin ha adquirido, por este curso, cierto poder
jurdico, y la idea de concretar un pas policntrico e igualitario ha obtenido reconocimiento
constitucional.
Ello no puede ni debe prodigarse. No se trata de caer en simplificaciones o de plantear como
solucin la jibarizacin de la Ciudad de Buenos Aires y su conurbano, o de los puntos
concentrados que se observan en toda nuestra geografa. Por el contrario, ello no es
deseable ni voluntariamente posible. Se trata de invertir la tendencia unificante mediante la
reduccin de brechas socioeconmicas y espaciales:
1. ejecutando acciones deliberadas de crecimiento horizontal;
2. diseminando la generacin de polos de desarrollo regional;
3. desconcentrando beneficios fiscales y crediticios 6;
4. autorizando la creacin de zonas francas;
5. construyendo rutas y medios de comunicacin transversales;
6. creando reas y puertos fiscalmente promovidos;
7. aplicando programas de expansin y desarrollo rural integrado;
5
Constitucin Nacional. Art. 124.

Buenos Aires consumi durante el 2006 el 44% de los prstamos hipotecarios y casi el 53% de los
montos otorgados. El relevamiento ubica en el segundo lugar a las provincias del centro, Santa Fe,
Crdoba y La Pampa; y en el tercer lugar a la Patagonia. Esta distribucin dice Cecilia Boufflet, en
183
8. promoviendo regmenes de coparticipacin solidaria;

9. conteniendo a la poblacin en su mbito original, a travs del aumento de las
condiciones democrticas y generales de habitabilidad;
10. garantizando la prestacin de servicios de educacin, cultura y salud a lo largo y a lo
ancho de todo el territorio.
Se trata, pues, de invertir diametralmente la inclinacin al centro, diseando la
infraestructura de las comunicaciones, la transferencia de energa, las telecomunicaciones y
la provisin del agua y de la totalidad de los servicios pblicos, con carcter federal 7.
La tarea no es reducir, sino multiplicar, promoviendo para que el pas crezca de manera
continua, horizontal y proporcionadamente.
Tambin es cierto que el discurso de construir la unidad en la diversidad y la idea de
potenciar las singularidades locales, obteniendo la escala suficiente para el desarrollo y la
contencin de la poblacin en sociedades vitales internas o extra-centrales, habitualmente
no se concreta en formatos constitucionales y legales apropiados. Diagnsticos y las
soluciones estn ampliamente formulados y son de larga data. Sin embargo, los formatos
posibles o las estructuras jurdicas para construir esos modelos, y ponerlos efectivamente en
prctica, no poseen demasiada certeza ni concrecin operativa.
En este trabajo nos ocuparemos de concebir una mirada del pas hacia dentro, proponiendo
moldes jurdicos para la adopcin de estructuras flexibles, que sobrepasen los lmites
jurisdiccionales clsicos y recepcionen localmente los fenmenos de crecimiento institucional
en red. Comenzaremos explicando en el apartado III, las diferencias entre dos posibilidades
de organizacin intermunicipal: de cooperacin y de integracin. En el apartado V
clasificaremos los entes locales complejos, luego de haberlos caracterizado en el apartado
IV. Finalizando, describiremos los modelos desarrollados o propuestos hasta el momento en
nuestro pas a travs de los casos de las provincias de Crdoba, Mendoza y Santa Fe.
Hay ciertas innovaciones jurdicas que el municipio, por ejemplo, en cuanto promotor
originario del desarrollo y la calidad de vida de los ciudadanos, no puede soslayar.
Noticias, julio de 2006 demuestra claramente dnde se concentran los mejores salarios, el mayor
porcentaje de empleos registrados y las aspiraciones de contar con una vivienda propia.
7
El actual programa de distribucin de la energa designa a Buenos Aires como el kilmetro cero,
desde donde se comienza a facturar su traslado. Incluso las provincias que alojan a diversas fuentes
184
Cierto es que as como no nos parece posible elaborar un concepto nico ni recomendar un
modelo nico de regin, resultara aventurado definir un modelo nico de articulacin
intermunicipal.
Sin embargo, pueden proponerse alternativas, pero fundamentalmente, puede sugerirse un
mtodo para abordar la dimensin regional intermunicipal de los problemas y aportar
respuestas que sean coherentes con las caractersticas polticas y administrativas de las
provincias argentinas de nuestro tiempo. Ms all de la novedad y contemporaneidad de
este proceso, es posible descubrir diversas formas de integracin comparada, partiendo de
distintas experiencias y tradiciones institucionales.
Lo que no podemos hacer y eso es muy claro, puesto que cada vez que se lo ha intentado
ha fracasado rotundamente es proponer divisiones antojadizas, dibujos regionales de
gabinete, modelos de subregionalizacin de diseo descendente; y eso no podr edificarse
por ms tcnico y justificado geogrfica, poltica o econmicamente que en apariencia se
encuentre.
Hay que confiar en la autonoma de la comuna como germen promotor de la regin. Las
soluciones conductistas, los reagrupamientos autoritarios, la desprovincializacin verticalista
o la desmunicipalizacin ordenada desde el centro y de forma arbitraria son actitudes
mesinicas y profundamente antidemocrticas 8.
de generacin de energa elctrica, como por ejemplo represas hidroelctricas, deben abonar el
traslado a sus centros urbanos o productivos desde el kilmetro cero, que es Buenos Aires.
8
Recurdense los proyectos de regionalizacin de la presidencia de facto del Tte. Gral. Ongana
(Decretos 1907/67 y 7952/69) que organizaban el pas en ocho (8) regiones de desarrollo; o las
concepciones de Alejandro Bunge (el pas abanico, diferenciado en dos Argentinas: una nuclear y
otra perifrica), Federico Daus (ocho regiones de sesgo preponderantemente geogrfico y
econmico), Alfredo Siragusa (regionalizacin geogrfica de nueve unidades), Roberto Noble (seis
regiones en orden a la armnica explotacin de sus recursos naturales y a la integracin de sus
economas), Juan Paradakis (propuesta de seis regiones divididas en treinta y cinco subregiones),
Juan A. Rocatagliata (distingue regiones geogrficas de funcionales y promueve ocho regiones
fundadas en lo geogrfico) y Roberto Dromi (propone una Ley de Regiones con siete unidades
regionales, y participa con Carlos S. Menem en su propuesta regionalizadora vertical, luego
desistida). Por el contrario, durante la tercera presidencia del Gral. J. D. Pern se crea el Instituto
Nacional de Planificacin Econmica, que funda el proceso regionalizador en el consenso autonmico
interprovincial a travs de la suscripcin de Actas de Concertacin. En igual sentido, el Consejo para
la Consolidacin de la Democracia, creado durante la presidencia de Alfonsn, propone la
regionalizacin, pero explica el fracaso de esta planificacin en la forma imperativa con que se
quisieron imponer [estos procesos] desde el gobierno central. Si bien es cierto que,
inexplicablemente, no considera al municipio como sujeto protagnico del diseo regional, indica que
la implementacin de regiones debe ser producto de la concertacin. Ver: Anton, J. C. (1999)
Regiones econmicas argentinas. Buenos Aires. Ciudad Argentina. Pg. 114 ss. y Dictamen
185
III. Organizaciones de cooperacin y de integracin

En el Derecho Constitucional Argentino hay entes locales que son componentes obligatorios
del estado y deben existir entre nosotros, por estar expresamente establecidos en el texto
constitucional.
Por ello, las provincias y los municipios, actores elementales de la divisin y organizacin del
territorio constitucionalizado, de manera autnoma, debern conducir los procesos
regionalizadores de su mbito.
Partiendo del imperativo que indica que los estados y por cierto, los municipios no
constituyen entidades autosuficientes, se rescata como necesaria la cooperacin y la
concertacin entre s para enfrentar y resolver cierto gnero de necesidades.
Los municipios deben quedar en plena libertad autonmica a la hora de acordar los perfiles
que ha de revestir esa cooperacin.
Entre los moldes jurdicos susceptibles de ser utilizados en el proceso de regionalizacin
entre municipios cabe sealar como tipos ideales a las organizaciones de cooperacin y de
integracin, a saber:
a) bien los actores locales pueden limitarse a establecer simples mecanismos de
concertacin, a travs de la celebracin de acuerdos o el desarrollo de reuniones
intermunicipales para el tratamiento de problemticas puntuales (cooperacin
inorgnica);
b) bien
pueden
instaurarse
frmulas
permanentes
de
cooperacin
(cooperacin
institucional), es decir, agrupaciones de municipios, creadas por un instrumento

jurdico especfico, dotadas de una estructura institucional propia y capaces de expresar
una voluntad distinta de la de los entes locales partes, para el cumplimiento de sus
objetivos (naturaleza funcional de la agrupacin de municipios).
Es decir, o bien nos decidimos por un compromiso formal, permaneciendo solteros; o
construimos
matrimonios
ms
estables,
fusionando
patrimonios
conviviendo
regionalmente bajo un mismo techo.
preliminar del Consejo para la consolidacin de la democracia. Reforma Constitucional (1986) Buenos
Aires. EUDEBA. Pg. 161 ss.
186
Cada uno de estos perfiles de cooperacin inorgnica o institucional puede propender a

ejecutar objetivos limitados y coyunturales o, por el contrario, tender hacia una identificacin
o interpenetracin ms formal entre los municipios participantes, hacia la fusin o el vnculo
decidido y permanente.
En el caso de la cooperacin, generalmente se intenta armonizar el funcionamiento y
accionar de los entes locales para la obtencin de objetivos comunes y consensuados. Para
ello, estas organizaciones, conocidas como las organizaciones de cooperacin, se
ocupan de la difusin de informacin, realizacin de estudios tcnicos, elaboracin de
informes, organizacin de tareas y negociaciones colectivas. El resultado deviene en
recomendaciones, o en organizaciones ms slidas y complejas.
En el caso de las denominadas organizaciones de integracin se les asignan funciones
de mayor alcance, trascienden la mera cooperacin para conjugar competencias autnomas
del nivel municipal en la bsqueda de una unidad superior, en cuyo interior los lmites fsicos
y las caractersticas socioculturales de cada ente local integrado se expanden en todo
sentido.
Los aspectos caractersticos de una y otra organizacin han sido correctamente estipulados
por Reuter en una clasificacin que puede bien aplicarse a cualquier tipo de estructuracin
organizativa regional de alcance internacional, interprovincial o intermunicipal.
Las organizaciones de cooperacin tienen las siguientes caractersticas:
a) Poseen una estructura institucional simple, nucleada en torno al rgano formado por los
representantes de cada ente local; de existir otros rganos, se trata en todo caso de
rganos de naturaleza consultiva o subordinados a los primeros.
b) El proceso de toma de decisiones en el rgano interlocal guarda respeto por la
autonoma de los entes que lo constituyen, al no quedar obligado ms que los municipios
que han consentido, ya sea porque se requiere la unanimidad, o bien porque solo se
vinculan los que votan afirmativamente.
c) Los problemas jurdicos solo conciernen a la administracin interna de la organizacin.
Los fines que a ella se le encargan no requieren de un ordenamiento jurdico complejo.
Tampoco se hace necesaria la existencia de un rgano jurisdiccional.
187
d) Su personalidad jurdica en la provincia, en la nacin o en el mundo se halla reducida al

mnimo, careciendo incluso de ella en muchos casos, fundamentalmente en lo que hace a
las relaciones internacionales.
En cambio, las organizaciones de integracin se destacan por lo siguiente:
a) Poseen poderes propios, del mismo tipo de los que resultan de las funciones superiores
del rgano municipal, que son ejercidos por la misma organizacin.
b) En los rganos interlocales, las decisiones o acuerdos pueden ser adoptados segn las
reglas de la mayora.
c) La organizacin ejerce sus poderes directa e inmediatamente, sin resultar necesaria la
colaboracin de los entes que lo constituyen, pudiendo adoptar actos en beneficio o
perjuicio de los particulares y modificar directamente los ordenamientos jurdicos
municipales.
d) Estas organizaciones desarrollarn un ordenamiento jurdico propio, pudiendo crear
tambin un rgano jurisdiccional que las salvaguarde.
Ambas estructuras, en nuestro anlisis, funcionan como modelos ideales, pero no debiera
descartarse que pueden darse manifestaciones reales de uno y otro tipo de organizaciones.
Es ms, hay organizaciones intermunicipales que responden ya a una estrategia de
cooperacin, y otras que responden a una estrategia de integracin, con distintas
intensidades, proyecciones y formatos.
Al nivel de organizaciones internacionales de estados soberanos, la mayora de las
estructuras responden al ideal cooperativo, en tanto que el modelo integrativo encuentra su
casi nico exponente en las organizaciones internacionales agrupadas en el seno e la Unin
Europea 9.
El camino intermunicipal resulta an bastante inexplorado en cualquiera de sus dos facetas
tericas de agrupacin.
Dicho esto, avancemos hacia los modelos de entes locales complejos.
Confr. Senz de Santa Mara, P. A.; Gonzlez Vega, J. A.; Fernndez Prez, B. (1996) Introduccin
al Derecho de la Unin Europea. Coleccin Estudios Internacionales. Madrid. Editorial Eurolex S.L..
Pgs. 30-31.
188
IV. Caracteres generales de los entes locales complejos

Los entes locales complejos, desde una perspectiva terica, se caracterizan por ser:
A. contingentes;
B. estructuralmente compuestos;
C. de carcter autnomo derivado; y
D. de competencia delegada.
A.
Entes contingentes
Si bien es cierto que las regiones emergen del art. 124 de la Constitucin Nacional, no tienen
garantizada su existencia institucional; y podrn crearse o no de acuerdo con la iniciativa de
los dems protagonistas institucionales (provincias y municipios). Por ello, diremos que las
regiones de la Argentina actual, en cualquiera de sus niveles, pueden calificarse como entes
contingentes o voluntarios.
En nuestro pas, resulta evidente la orfandad de modelos regionales eficaces y de cierta
permanencia en el tiempo y el espacio. Pueden sealarse como posibles causas de esa
situacin, la sosera de la legislacin que las disea y la tibieza del modelo regional
estipulado en la reforma constitucional nacional de 1994; la ausencia de vocacin regional y
las incertidumbres que embargan a los operadores polticos del sistema argentino.
Los actos de regionalizacin solo son posibles y reales cuando los actores u operadores del
sistema institucional demuestran fehacientemente su capacidad de ceder competencias, su
aptitud de resignar recursos y de compartir solidariamente beneficios y cargas, efectuando,
en definitiva, todos los renunciamientos que la experiencia regionalizadora estratgicamente
reclama.
Si nadie cede nada, si el ombliguismo se instala entre nosotros, si el localismo es ms fuerte
que la integracin, si solo algunos comparten algunas pocas cosas, si los beneficios se
acumulan o se guardan y solo las cargas se reparten entre los actores que intervienen, la
regionalizacin no pasa de ser una buena idea; a lo sumo, ocasional y electoralmente
redituable.
Podramos avanzar en otras razones, causas y concausas de la debilidad arquitectnica
regional, pero ello excedera el objetivo de este trabajo.
189
Cierto es que en nuestro pas muy pocas de las formas normativamente previstas para la
regulacin de las competencias, procedimientos de actuacin y relaciones de los entes u
rganos que ejercen funciones administrativas contemplan el fenmeno intermunicipal, como
experiencia original y autnoma. Esto no quiere decir que en el catlogo de la organizacin
administrativa argentina (personas jurdicas pblicas estatales y no estatales, y personas
jurdicas privadas) no descubramos ningn traje que pueda ser prestado al
intermunicipalismo.
Aun cuando algunos tericos del Derecho Administrativo se esfuercen en amoldar
clasificaciones y estirar conceptos para resguardar la completividad de la disciplina,
haciendo de algunas personas jurdicas una suerte de comodines multipropsitos, el escaso
xito funcional del intermunicipalismo en la Argentina prueba la imprevisin o pereza
normativa.
Si por acrobacia o analoga decimos que cualquiera de los moldes actuales de la
administracin puede usarse para la intermunicipalidad, en definitiva, estamos retaceando
instrumental jurdico necesario para promover y profundizar esta experiencia entre los
actores municipales argentinos.
Acudir a estructuras jurdicas como las sociedades mixtas, las sociedades annimas con
participacin estatal mayoritaria o las sociedades de economa mixta, apelar a las sociedades
del estado, a las cooperativas pblicas, a las entidades autrquicas o a los consorcios, segn
la actual regulacin de nuestra legislacin, es echar mano a trajes prestados, montados
para otras finalidades, con otro espritu y sin la especialidad, la jerarqua y la dinmica que el
fenmeno asociativo municipal efectivamente requiere.
Por ello resulta necesario desplegar algunas experiencias de agrupacin o asociacin de
municipios, desde una perspectiva netamente jurdica y administrativa, advirtiendo que la
clasificacin que compondremos es de puro corte terico y no necesariamente legal.
B.
Entes compuestos
La asociacin de municipios, como ente local complejo y segn las experiencias que
conocemos, se caracteriza por ser una composicin de otros entes pblicos de carcter
primario; en este caso, los propios municipios y comunas.
190
Podemos hablar de entes locales de segundo grado, puesto que constituyen entes
compuestos que, contando con el reconocimiento previo de los municipios que los integran,
no son comunidades interindividuales, ya que en ellas no participan los vecinos sino las
entidades previas de las que estos participan de manera directa.
Los entes locales complejos no tienen carcter originario y la Constitucin solo se limita a
autorizar su creacin, lo que incluso no siempre es necesario ni obligatorio.
En esta clasificacin se encuentran ubicadas las comunidades regionales que la provincia de
Crdoba crea por medio de la ley N 9206, que ms abajo consideraremos 10.
C.
Autonoma derivativa
Segn lo expresado, la autonoma que la Constitucin reconoce a los entes territoriales solo
compete a aquellos de naturaleza primaria (provincias y municipios) y no a las regiones intra
o interprovinciales, las que pueden considerarse como sujetos de creacin optativa, que
pueden o no ser regulados por el legislador ordinario.
Ahora bien, una vez creados, consideramos que estos entes deberan ser titulares de las
prerrogativas de los entes que los originan, puesto que ellos prolongaran o, en su caso,
podran ceder algunas de sus facultades; y entonces, las condiciones de su administracin o
el proceso de toma de decisiones disfrutara de las mismas garantas que las de los rganos
municipales o provinciales.
Cada provincia argentina, comprometida en este proceso, deber generar una legislacin
local que modele la organizacin intermunicipal, o en su defecto, y desde una postura
ultrautonomista, deber esperarse esa iniciativa de cada una de las unidades municipales de
rango autnomo.
En Espaa, segn sentencia del Tribunal Constitucional, si bien es cierto que entes de este
tipo no gozan de una autonoma constitucionalmente garantizada, son incidentalmente
nominados como nuevas entidades territoriales, insistindose en su clara vocacin
autonmica y en la eventual influencia de ello en el sistema competencial anterior 11.
10
Nota del Editor: A este propsito, vanse tambin los artculos: Beltrn, E. Hacia un modelo de
regionalizacin para el desarrollo orientado por el principio de subsidiariedad. Una lectura de la Ley
Orgnica de Regionalizacin de la Provincia de Crdoba y Cceres, P. La construccin sociopoltica
de las regiones en la provincia de Crdoba en la presente publicacin.
11
Tribunal Constitucional Espaol (28 de julio de 1981) Sentencia.
191
D.
Competencia delegada
En cuanto a la propia competencia, esta no es universal en su comprensin ms

generalizada, ni est asignada de manera genrica.
Se dira que nos hallamos ante una competencia que deber ser tasada por el convenio que
le da origen al ente o por la ley que lo crea, si as afuera. No son, por cierto, competencias
originarias, sino derivativas.
V.
Clasificacin
Para la incorporacin de estos entes a nuestra legislacin, cabe adentrarnos en la naturaleza

jurdica de ellos.
Segn la clasificacin de Lliset 12, efectuada a partir de la Ley Reguladora de las Bases del
Rgimen Local en Espaa (Ley N 7/1985, denominada Ley de Bases), existen las siguientes
clases de entidades locales complejas:
A. Entidades asociativas de carcter local.
B. Entidades locales institucionales.
C. Entidades asociativas de base privada.
A.
Entidades asociativas de carcter local
a) Mancomunidades.
b) Agrupaciones.
c) Consorcios.
d) Asociacin de municipios.
e) Sociedades Instrumentales.
12
Lliset Borrel, F. (1985) Manual de Derecho Local. Madrid. Editorial El Consultor de los
Ayuntamientos y Juzgados S.A. Pg. 153 ss.
192
a.
Las mancomunidades
Las mancomunidades son asociaciones de municipios para el cumplimiento de los fines y

funciones que son de su competencia y que, a raz de su naturaleza y dimensin, exigen la
cooperacin recproca de los entes, con el objeto de realizar obras o prestar servicios.
En general, las mancomunidades favorecen la prestacin de los servicios mnimos en las
mejores condiciones econmicas y de calidad; permiten la agrupacin de voluntades y la
definicin espontnea de espacios naturales con problemticas de desarrollo comunes,
favoreciendo, incluso, la agrupacin municipal voluntaria y no traumtica, en el futuro.
En el derecho espaol, cada mancomunidad se rige normalmente por un estatuto que
integra el derecho local, puesto que este lo reconoce, siempre que se adopten de acuerdo
con un especfico procedimiento.
.
Objeto
Los municipios se asocian con otros en mancomunidades para la ejecucin en comn de

obras y servicios de su competencia, aunque estos entes locales no pueden asumir la
totalidad de las competencias asignadas a los respectivos municipios.
Tradicionalmente, las mancomunidades se construyen con el objeto de constituir agencias de
desarrollo local; prevenir y extinguir incendios; resolver problemas de aprovisionamiento de
aguas; promover las comunicaciones intermunicipales; ejecutar obras de alcantarillado y
saneamiento; y organizar la gestin de residuos, incluido su recogido y tratamiento posterior.
.
Organizacin
En el caso de Espaa, el art. 44 de la Ley de Bases establece las reglas bsicas para la
creacin, modificacin y supresin de mancomunidades, remitiendo a la legislacin de las
comunidades autnomas la configuracin del procedimiento a seguir, por lo que cada una de
ellas deber perfilar su propia ley de mancomunidades de municipios.
Para la creacin del ente, es necesario que al menos dos municipios suscriban un acuerdo de
promocin, dando lugar a un anteproyecto que lo justifique. Este documento se le hace
llegar luego a otros municipios, para su adhesin.
Con posterioridad, se convoca a una asamblea de concejales, que debe aprobar el
anteproyecto.
El estatuto debe expresar, al menos, lo siguiente:
193
a) los municipios que comprende;

b) el lugar en que radiquen sus rganos de gobierno y administracin;
c) el nmero y forma de designacin de los representantes de cada ente local que
integrarn el gobierno mancomunado;
d) los fines del ente;
e) los recursos econmicos;
f) el plazo de vigencia;
g) el procedimiento de modificacin de los estatutos; y
h) las causas de disolucin 13.
La aprobacin final del estatuto corresponde a un pleno de municipios, con el voto favorable
de la mayora absoluta de los miembros de la corporacin.
Se exige luego el control de legalidad de parte de la comunidad autnoma, la publicidad en
el boletn oficial y la inscripcin del ente en una suerte de registro general de entidades
locales.
En cuanto al gobierno de las mancomunidades, la Ley de Bases solo exige que los rganos
que lo ejerzan sean representativos de los municipios que integran la mancomunidad, y el
esquema habitual incluye, en la cspide, a una asamblea que elige un presidente, y que
puede segregar una comisin de gobierno encargada de la gestin ordinaria.
.
Recursos
En cuanto a sus recursos, carecen en general de potestad tributaria propia y solo pueden
establecer los tributos que no tengan el carcter de impuestos y se vinculen a las
competencias que desempean: tasas y contribuciones especiales. La fuente ordinaria de
recursos son los aportes de los mancomunados.
.
Obras y servicios pblicos
En materia de realizacin de obras pblicas se distinguen las obras de urbanizacin (aquellas

que tienen por objeto el conjunto de las urbanizaciones: vialidad, saneamiento, electricidad,
13
Conf. Art. 36 del Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana,
aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 abril (RCL 1976\1192 y ApNDL 13889.
194
etctera) de las obras ordinarias (aquellas que no tengan por objeto desarrollar
ntegramente el conjunto de determinaciones de un plan de ordenacin).
La normativa espaola 14 autoriza a que los municipios se mancomunen para el desarrollo de
estas competencias urbansticas. En tal caso, el rgano competente para la aprobacin del
proyecto surge del estatuto mancomunitario.
En cuanto a la prestacin de servicios pblicos que son responsabilidad del municipio, este
puede prestarlos individualmente o mediante la asociacin con otros municipios. La forma de
gestin de servicios podr ser:
a) directa, por la propia mancomunidad, por medio de un organismo autnomo local o por
una sociedad mercantil perteneciente a la mancomunidad, segn lo veremos;
b) tambin puede disponerse una gestin indirecta de servicios por las mancomunidades
mediante la concesin, la gestin de un tercero al que se interesa en virtud de una
participacin en los beneficios, o bien;
c) el denominado concierto, es decir, la mancomunidad puede contratar la prestacin con
otro sujeto pblico o privado, que realizar las prestaciones en el marco de su actividad
habitual.
No es ajena a esta forma de gestin indirecta de servicios la participacin de la entidad local,
mediante la titularidad de una parte del capital social en una sociedad comercial, o bien en
una cooperativa. Se tratar de un caso de aplicacin del derecho privado a la gestin de
servicios pblicos 15.
.
La situacin de las mancomunidades de Castilla y Len
En el caso de la Comunidad Autnoma de Castilla y Len, se observa una verdadera apuesta

por el sistema de mancomunidades municipales.
Sucede que en esa regin espaola, durante los aos 70, se produjo un fenmeno
migratorio masivo que despobl a los ncleos urbanos, de tal forma que ms del 58% de los
14
15
Art. 216.1 de la Ley de Suelos.

Lpez, T. Q. (1990) Las mancomunidades en nuestro derecho local Madrid. MAP. Pgs. 55-84.
195
municipios actuales tienen una poblacin inferior a los 5000 habitantes, y solo el 2% de ellos
tiene una poblacin superior a los 5000 16.
Castilla y Len es la regin espaola de mayor nmero de mancomunidades (ms de 100,
desde 1984), aunque los responsables de su administracin territorial, si bien han reconocido
el valor de ellas para permitir la supervivencia de municipios histricos y la superacin del
minifundismo municipal, han advertido sobre la necesidad de su expansin hacia
dimensiones mejores y ms rentables, desde la prestacin de los servicios pblicos 17.
b.
Las agrupaciones: reas metropolitanas y comarcas
Tcnicamente hablando, las agrupaciones son entidades locales complejas de carcter

forzoso o necesarias. Sus componentes son siempre municipios, que es lo que las distingue
de los denominados consorcios.
Tienen anloga justificacin funcional que las mancomunidades, y sustituyen a las
voluntades municipales en las decisiones propias de su destino. Normalmente, tienen por
objeto prestar un servicio especfico, ejecutar una obra o cofinanciar necesidades de
recursos humanos, afectando a un nmero limitado de municipios cercanos.
Las agrupaciones, como las mancomunidades, nacen para superar la insuficiencia aislada de
los pequeos municipios, pero en funcin de su carcter coactivo significan una instancia
previa frente a comunidades que no se asocian voluntariamente, antes de la fusin,
agregacin o eliminacin.
En la Ley de Bases espaola se las preve para la ejecucin de obras subvencionadas, la
prestacin de servicios obligatorios y el sostenimiento de personal comn. En 1966, en
Espaa se estipul el modelo de la agrupacin como alternativa asociativa, va estmulos
econmicos y para municipios prximos, de anlogas caractersticas y poblacin no inferior a
1000 habitantes.
La Constitucin Espaola de 1978, en sus artculos 141.3 y 152.3 permite la creacin de
agrupaciones de municipios limtrofes, estableciendo estatutariamente circunscripciones
16
Consultar: Junta de Castilla y Len. Catlogo de Mancomunidades Municipales de Castilla y Len.

Direccin General de Administracin Territorial. Pg. 9 ss.
17
Consultar: Lpez, T. Q. Op. Cit. Pgs. 35-37.
196
territoriales propias que gozarn de plena personalidad poltica. El Tribunal Constitucional

considera a dichas agrupaciones, una limitacin de la autonoma municipal.
En la actualidad, y segn opinin de Lpez-Nieto y Mallo, han quedado reducidas a las reas
metropolitanas y a las comarcas 18.
.
reas metropolitanas
Observamos que en Espaa, segn Lpez-Nieto y Mallo, estas construcciones jurdicas de

carcter local funcionan como entes formados por agrupaciones de municipios distintas de
las provincias, que poseen carcter territorial o no segn la ley de la respectiva comunidad
autnoma.
El rea metropolitana generalmente se organiza a travs de:
-
un consejo metropolitano, que canaliza la representacin de los municipios nucleados en

el rea;
un ejecutivo metropolitano, no perteneciente a ningn municipio concreto;
una comisin de gobierno.
Jordi Borja y Manuel Castells, por su parte, al analizar el problema de los gobiernos
metropolitanos distinguen entre:
-
Aglomeraciones urbanas que tienen algn tipo de gobierno metropolitano: se trata de

estructuras generalmente concebidas por ley, por encima de los gobiernos municipales,
con una serie de funciones previamente definidas (estas experiencias se verifican en
grandes ciudades de Brasil, Canad y Francia); o bien los llamados municipios
metropolitanos, que se trasuntan en una gran conurbacin legalmente municipalizada,
con competencias en materia fiscal, urbanstica, econmico-social.
Aglomeraciones que no tienen un gobierno metropolitano, pero estn coordinadas a un

nivel superior: en funcin de la coordinacin supralocal, las competencias se reparten
entre los municipios de la aglomeracin y uno o ms niveles superiores, lo que supone
frecuentemente una superposicin de varios niveles administrativos con competencias en
el mismo territorio (la regin de Ile de Francia, la Comunidad Autnoma de Madrid, Los
ngeles, Miami, etctera). Tambin puede existir la coordinacin de tipo funcional, en la
18
Lpez-Nieto y Mallo, F. (1988) Las entidades asociativas en el mbito municipal. Barcelona.

Editorial Bayer. D.10.
197
que se establecen mecanismos o instituciones para la prestacin de servicios o funciones

especficas en territorios definidos.
La experiencia de la Ceamse (Coordinacin Ecolgica rea Metropolitana Sociedad del
Estado), creada a partir de un decreto-ley de la provincia de Buenos Aires, puede
inscribirse en esta modalidad de coordinacin funcional.
-
Las que no tienen ningn tipo de coordinacin supramunicipal: en estos casos, solo
resulta factible el desarrollo de mecanismos de cooperacin intermunicipal, con objetivos
generales o especficos 19.
Las reas metropolitanas espaolas, por ejemplo, son sujetos de recaudacin tributaria de
origen derivado, en cuanto que pueden establecer un recargo en el Impuesto sobre los
Bienes Inmuebles ubicados en su territorio, que no puede exceder el 0,2% de la base
imponible, amn de las subvenciones estatales y los recursos que le correspondan en virtud
de la ley de su creacin.
Las reas metropolitanas en Amrica Latina, a diferencia de lo que sucede en Europa o en
Amrica del Norte, salvo muy escasas excepciones, se caracterizan por la ausencia de un
gobierno metropolitano.
Los modelos metropolitanos que disuelven organizaciones municipales o las fusionan,
anexan, secesionan o agrupan lamentablemente, no caben dentro de la rbita acotada del
art. 124 de la Constitucin Nacional Argentina, para la que las regiones no consisten en un
nuevo nivel de poder poltico con base territorial, sino solamente en una instancia blanda de
cooperacin y coordinacin interprovincial e intermunicipal; en este ltimo caso, solo si nos
atrevemos a estirar el principio hasta los lmites que la propia constitucin nos permite.
Quizs, independientemente de nuestra preocupacin por la coordinacin entre los
municipios de las reas metropolitanas, corresponda ahora analizar cmo establecer una
estructura de gobierno que vincule a las reas metropolitanas con el territorio y las ciudades
que fsicamente las circundan, y que social y econmicamente interactan con ella.
Por ello, la metropolitanizacin ya no es solo un fenmeno interlocal, sino tambin
interprovincial, e incluso internacional.
19
Borja, J.; Castells, M. (1997) Local y global, la gestin de las ciudades en la era de la informacin.
Madrid. Grupo Santillana de Ediciones. Taurus. Coleccin Pensamiento. Pgs. 283-290.
198
La comarca
La comarca espaola, por su parte, tambin es una agrupacin de municipios distinta de la

provincia, cuyas caractersticas determinan intereses comunes que exigen la atribucin de
competencias propias.
Su creacin puede ser iniciativa de la comunidad autnoma o de los propios municipios
interesados, y siempre ser democrtica en orden a la consulta a los interesados (no puede
crearse si se oponen expresamente las dos quintas partes de los municipios de la agrupacin
propuesta).
Su rgano de gobierno puede ser un consejo comarcal, elegido por sufragio indirecto, a
travs de representantes de los municipios agrupados.
Las comarcas no estn facultadas para exigir tributos ni recargos, ni perciben participacin
en los tributos del estado. Los recursos econmicos necesarios para su funcionamiento
deben ser asignados por las leyes de su creacin.
c.
Los consorcios
Prez-Prez define al consorcio como la comunidad de intereses que tiene por objeto la
vinculacin de determinados bienes privativos con otros comunes necesarios o
convenientes para el adecuado uso o explotacin de los primeros y cuyo fin es la
organizacin y administracin, como un todo universal de la situacin conjunta de los bienes
vinculados 20.
Para el caso del derecho pblico, los consorcios constituyen entes locales que asocian
libremente a personas fsicas y jurdicas de diferente orden (pblicas y privadas) para fines
de inters pblico o social, concurrentes con los de las administraciones pblicas.
Se caracterizan por la intervencin de organizaciones no gubernamentales (ONG). Es decir,
si una o varias entidades locales identifican una comunidad de intereses perseguidos por una
entidad privada no lucrativa, pueden incorporar a esos entes privados al consorcio, creando
as una nueva persona jurdica.
El consorcio es de carcter voluntario, y puede ser integrado por entidades locales,
administraciones estatales o corporativas y entidades privadas sin nimo de lucro
(fundaciones y asociaciones).
199
Se diferencia de otras frmulas institucionales de gestin de carcter privado, como las

fundaciones o asociaciones civiles, fundamentalmente, por su componente de derecho
pblico.
La norma bsica del consorcio es el estatuto, que es la consecuencia inmediata del pacto
asociativo que marca su nacimiento, y es adems su reglamento.
En Espaa, por ejemplo, los consorcios son sujetos de derecho pblico local a los que
tambin se les respetan sus singularidades integrativas y funcionales, en los que cada una
de las partes retiene los intereses que le son propios, encomendndole al ente consorcial
solamente su gestin.
Sus potestades son las que surgen de la legislacin de la comunidad autnoma, pero aun sin
ello disponen de todas las competencias que corresponden a las administraciones pblicas y,
concretamente, a los entes locales.
Son comunes los consorcios de aguas o los urbansticos; en este ltimo caso, para el
desarrollo de fines propios de la gestin y ejecucin de actividades urbansticas.
En nuestro pas, el consorcio pblico no aparece tipificado en el derecho positivo. Solo se
han realizado regulaciones aisladas y parciales, que no abarcan a este instituto en todas sus
posibilidades y variaciones operativas.
Dice al respecto Dromi que no existe una preceptiva orgnica sobre el instituto, sino una
legislacin dispersa y casustica 21. En algunos casos, la legislacin deviene amplia y
considera que toda persona, estatal o no, puede integrar un consorcio; mientras que en
otras circunstancias se rige por un criterio limitado, obligando a la participacin estatal de
modo mayoritario o minoritario.
En el Derecho Pblico Provincial, Dromi descubre alguna regulacin consorcial:
-
la ley N 3603, de 1969, y el Decreto 1637/70 de Mendoza, sobre consorcios vecinales;
el Decreto 474/68 de Catamarca, sobre consorcios para excavacin de represas;
la ley N 721, de 1976, de consorcios de obras pblicas, de Misiones;
la ley N 5518, de 1961, y el Decreto 7918/63 de Santa Fe.
20
Prez-Prez, E. (1986) El consorcio real en el derecho positivo espaol. Madrid. MOPU. Pg. 309.
Dromi, R. (1996) Derecho Administrativo. 4 ed. actualizada. Buenos Aires. Ciudad Argentina: Pg.
490 ss.
21
200
En el mbito nacional, el Decreto 9875/56, de creacin del plan de caminos de fomento

agrcola; o la forma de consorcios entre el estado y las cooperadoras escolares y otras
entidades, para la construccin y/o remodelacin de edificios escolares nacionales 22.
Lo cierto es que no existe una regulacin legal especfica en materia de consorcios, ni menos
an en lo que respecta a los consorcios intermunicipales. Con carcter subsidiario, se aplican
a los consorcios algunas de las normas establecidas para la administracin en el mbito
local.
En su constitucin le son aplicables los preceptos que regulan los trmites de
municipalizacin o provincializacin de servicios, siempre que ello proceda: es decir que se
someten a las normas generales aplicables a todas las corporaciones locales, mientras no
sean incompatibles con la naturaleza de la institucin.
Sostiene al respecto Dromi que la creacin del consorcio se opera en virtud de una
convencin jurdica plurilateral en la que participan entes de distinto orden. Ello supone la
aplicacin subsidiaria del rgimen, o al menos de los principios, que imperan para todos los
contratos administrativos 23.
El consorcio de municipios es una figura legal contemplada en el artculo 43 de la Ley
Orgnica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, y su funcionamiento est
basado en un estatuto social en el que se definen los objetivos del consorcio, sus
caractersticas organizacionales, las fuentes de financiamiento y la relacin con los
particulares.
Los hay en diversos formatos.
El Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste de la Provincia de Buenos Aires surge a
partir de un grupo de municipios que se propone cooperar en el campo de las polticas de
desarrollo econmico, a partir de 1993.
Conduce el consorcio un consejo de administracin compuesto por los intendentes de los
dieciocho municipios miembros (Adolfo Alsina, Coronel Pringles, Coronel Surez, Daireaux,
General La Madrid, Guamin, Laprida, Pun, Saavedra, Salliquel, Tornquist y los partidos de
Pellegrini, Coronel de Marina L. Rosales, Coronel Dorrego, Tres Lomas y Benito Jurez), cuya
principal tarea es el diseo de las polticas a ejecutar.
22
23
Ley Nacional N 16727 y su modificatoria 17764.

Dromi, R. Op. Cit. Pg. 490 ss.
201
Posee un coordinador general; una plantilla permanente compuesta por un contador, un

tesorero y un jefe de compras; y eventualmente se contratan tcnicos en distintas ramas de
la produccin.
El capital social del consorcio est constituido por aportes de los municipios miembros y los
subsidios dispuestos por la Provincia de Buenos Aires y la Nacin, fundaciones y organismos
internacionales, as como los bienes adquiridos y las donaciones.
En la actualidad, el Consorcio desarrolla proyectos de cultivos bajo condiciones forzadas
(horticultura, legumbres y floricultura); fomento de la actividad apcola; reconversin de la
ganadera ovina; construccin de viviendas; microemprendimientos; y educacin superior
orientada a la produccin.
Debe tenerse en cuenta que la experiencia del consorcio ha sido replicada en la formacin
de otros doce corredores productivos de la provincia de Buenos Aires 24, a saber:
-
Municipios al Mercosur, integrado por las ciudades de Cauelas, General Las Heras,
General Rodrguez, Lujn, Marcos Paz, Mercedes, Navarro, San Andrs de Giles y
Suipacha;
Corredor Productivo del Atlntico (Coproa), que rene a los municipios de General
Alvarado, General Pueyrredn, Lobera y Necochea;
Consejo Productivo de Desarrollo Regional-Regin Cuenca del Salado (Coproder),

integrado por los municipios de Ayacucho, Balcarce, Dolores, General Belgrano, General
Guido, General Paz, Las Flores, Maip, Mar Chiquita, Pila y San Miguel del Monte;
Corredor Productivo Buenos Aires (Coproba), que vincula a los municipios de Carlos
Tejedor, Florentino Ameghino, Trenque Lauquen y Rivadavia; y
Consejo de Desarrollo del Nor-Oeste (Codenoba), integrado por los municipios de Alberti,
Bragado, Carlos Casares, Chivilcoy, General Villegas, Hiplito Yrigoyen, 9 de Julio y
Pehuaj.
En el modelo de corredores productivos intermunicipales, a la manera bonaerense, deben

incluirse:
-
la denominada Zona de Crecimiento Comn, integrada por los municipios de Bolvar,

General Alvear, Lobos, Roque Prez, Saladillo, Tapalqu y 25 de Mayo; y
24
Vase Federacin
www.fam.gov.ar
Argentina
de
Municipios
202
(FAM).
Banco
de
Experiencias
Locales.
el TOAR, constituido por los municipios de Tandil, Olavaria. Azul y Rauch. Este ltimo
corredor, de neta actividad agropecuaria, logr la insercin de la Universidad Nacional
del Centro, con la que existen proyectos en conjunto.
Regin del Desarrollo Urbano y Productivo: el 1 de junio de 2000 se lanz un consorcio

interdistrital formado por ocho partidos de la provincia de Buenos Aires: Pilar, Zrate,
Campana, Escobar, Moreno, Exaltacin de la Cruz, Lujn y General Rodrguez.
Para alcanzar sus objetivos, los Jefes Comunales suscribieron un convenio con el fin de
controlar el cuidado del medio ambiente; formular planes integrales para cubrir el dficit
de infraestructura y servicios; y zonificar el territorio, para evitar que la urbe o la
industria desalienten la actividad agropecuaria.
En mayo de 2001, la provincia de Buenos Aires sanciona la ley N 12650, a travs de la

cual autoriza a las municipalidades de Tres Arroyos, San Cayetano, Adolfo Gonzlez
Chvez y Benito Jurez, en el marco del Consorcio Intermunicipal de Desarrollo Regional
(Cidere), a constituir una sociedad annima con participacin estatal mayoritaria para el
desarrollo, produccin y comercializacin del producto denominado "biodiesel". En 2002,
se incorpora a este grupo el municipio de Coronel Pringles.
Tambin se ha constituido el Consorcio Productivo del Noreste Bonaerense (Copronoba o

Corredor Productivo Buenos Aires), conformado por los municipios de Junn, Chacabuco,
Lincoln, General Pinto, Rojas, General Arenales y Leandro N. Alem.
Se trata de siete municipios ubicados en una de las zonas de tierras ms ricas de la
provincia de Buenos Aires, que se unen para mejorar la capacidad de exportacin de sus
industrias.
El bloque comprende casi dos millones de hectreas, en las que viven unos 250.000
habitantes. En cuatro aos habilitaron dos estaciones aduaneras para comercializar con
el mundo sin pasar por la ciudad de Buenos Aires, y rehabilitaron el ramal ferroviario de
trocha media para colocar sus productos, sin intermediarios, en San Pablo y Ro de
Janeiro. Adems, han habilitado un centro universitario donde 3100 alumnos cursan 14
carreras.
El 1 de julio de 2004, siete municipios del Gran Buenos Aires suscribieron, ad
referndum de cada uno de sus concejos deliberantes, el convenio que origina el

Consorcio de Municipios del Conurbano Sur (Comcosur). Ellos son: Avellaneda, Almirante
203
Brown, Berazategui, Florencio Varela, Lomas de Zamora, Quilmes y Lans, un conjunto

poblacional de tres millones de habitantes.
El Comcosur est conformado por un delegado por distrito, y cada municipio aporta
fondos para el funcionamiento de los equipos tcnicos.
Entre sus objetivos se encuentran el saneamiento del Riachuelo y la costa del Ro de la
Plata; la realizacin de obras de ampliacin de las redes de agua corriente y cloacas; la
creacin de un fondo para obras de infraestructura; la gestin de crditos
internacionales; el arreglo e iluminacin de calles limtrofes y avenidas que atraviesen los
partidos; la compra de insumos y medicamentos en conjunto; y la capacitacin integrada
del personal municipal.
El Consorcio, asimismo, propicia acordar tarifas con concesionarias de servicios pblicos y
proveedores; crear una oficina de comercio exterior; disear una red de salud para
coordinar el trabajo de efectores pblicos; y realizar controles comunes de trnsito y
bromatolgicos.
-
En el mbito de la provincia de Santa Fe se conform el Consorcio Intermunicipal para la

gestin de las Rutas N 70 y 6 (172,8 kilmetros del corredor vial). En 1994, el gobierno
provincial decide renovar un gran nmero de rutas provinciales en mal estado, dentro de
las cuales se hallaban las rutas provinciales N 70 y 6.
En virtud de las dificultades que enfrentaba el estado provincial para lograr un eficaz
mantenimiento y conservacin de su red vial, y con el fin de desarrollar esas tareas y las
mejoras necesarias a travs de concesiones, mediante el cobro de peajes, se promulga la
ley provincial N 11204 y su decreto reglamentario 0461/95, que permiten la formacin
de agrupaciones de comunas en unidades ejecutoras para tal fin.
La Unidad Ejecutora Corredor Vial N 9 Rutas provinciales N 70 y 6 de la provincia de
Santa Fe se integra por las municipalidades de Rafaela y Esperanza y las comunas de
Franck, Humboldt, Vila, Coronel Fraga, San Antonio, Castellanos, Presidente Roca y
Nuevo Torino.
Esta agrupacin se encuentra instrumentada jurdicamente mediante un esquema de
concesin de obras viales regulado por una normativa provincial especfica 25, por la cual
la provincia asume el carcter de concedente, otorgando la concesin de dichas rutas a
un ente de derecho pblico sin fines de lucro y no estatal (no incluido en el mbito de la
204
administracin pblica), conformado exclusivamente por municipios y comunas con

jurisdiccin en algn punto de las rutas concesionadas.
Las agrupaciones asumen la figura jurdica de unidades ejecutoras (consorcios pblicos).
Esquemas asociativos institucionales similares han sido utilizados desde tiempos atrs
como una herramienta til para la gestin de obras pblicas en la regin (consorcios
camineros y comit de cuencas).
d.
Asociaciones de municipios
Las asociaciones de municipios aparecen previstas en la disposicin adicional 5 de la Ley de

Bases espaola.
Se dice all que los municipios pueden constituir asociaciones para la proteccin y promocin
de sus intereses comunes, a las que se aplicar, en defecto de otra norma, la legislacin en
materia de asociaciones.
Se rigen por sus estatutos, aprobados por los representantes de las entidades asociadas,
debindose garantizar la participacin y representacin de sus miembros. Incluso en Espaa
se critica doctrinalmente la falta de explicitacin de la norma, y se juzga a estos entes como
innecesarios.
En la Argentina, la provincia de Mendoza regula las asociaciones intermunicipales a travs de
la ley N 6243 sancionada en 1994.
e.
Sociedades instrumentales
Se trata de sociedades mercantiles de un ente local o de varios, o de entes pblicos o

personas privadas. Generalmente, tienen por objeto la gestin directa de un servicio por la
propia entidad local; o la sociedad comercial de economa mixta para la gestin indirecta de
un servicio.
En el primer caso, se trata de una sociedad comercial que funciona como un ente
instrumental que no aparece sometido al derecho administrativo, pero que se encuentra
subordinado al control del ente local. Esta sociedad puede adoptar la forma de sociedad
annima o limitada, y la totalidad de su capital pertenece al ente local, es decir, a un solo
25
Ley provincial N 11204.
205
socio, una verdadera excepcin a la normativa mercantil. La creacin de la sociedad y la

aprobacin de sus estatutos corresponderan al concejo deliberante o municipal.
Para el caso de una sociedad comercial de economa mixta, puede crearse por fundacin
directa del municipio; por suscripcin pblica de acciones o en virtud de participacin en una
sociedad privada, ya constituida; por compra de acciones en el mercado burstil; o bien por
expropiacin de acciones o va convenio entre el municipio y la empresa privada.
B.
Entidades locales institucionales
Son aquellas que tienden a flexibilizar la actuacin del municipio, y que en ocasiones se
extienden a su actuacin econmica.
Son ellas los organismos autnomos locales y las fundaciones privadas de patronato local.
C.
Entidades asociativas de base privada
Se trata de asociaciones integradas por personas privadas que, amn de su naturaleza,

pueden realizar o participar en la realizacin de funciones locales.
La doctrina que venimos siguiendo distingue en este punto entre dos tipos de asociaciones:
a) Aquellas que tienen naturaleza de vicarios de la administracin local, a las que sustituyen
en actividades especficas (entidades urbansticas colaboradoras, por ejemplo).
b) Asociaciones de vecinos para la defensa de intereses colectivos y participacin en la
gestin municipal.
Tanto la vicariedad como la participacin son dos conceptos jurdicos o tcnicas encaminadas
a incorporar a los particulares al mbito de la administracin pblica.
-
En la vicariedad, los particulares penetran en la administracin, convirtindose en

agentes descentralizados; la actividad que realizan es propia de interesados personales y
directos; y su finalidad es conseguir una mayor eficacia en la administracin.
En la participacin, los particulares no son agentes estatales; actan como ciudadanos

solo preocupados por el inters general; y su finalidad es realizar en una parcela la
materializacin del ideal democrtico.
206
Estn dentro de la vicariedad las entidades urbansticas colaboradoras, que pueden integrar
a particulares de varios municipios; y se consideran entidades asociativas de participacin las
asociaciones de vecinos y las asociaciones de consumidores y usuarios que, ciertamente,
tambin pueden nuclear a particulares de varios municipios.
VI. Modelos normativos de organizacin microregional: el caso de las

provincias de Crdoba, Mendoza y Santa Fe
En la Argentina, y particularmente en la Regin Centro, es evidente que las simetras y la
naturaleza complementaria de las economas de localidades, ciudades o zonas limtrofes han
impulsado vnculos integrativos que deben ser profundizados.
La integracin entre provincias (regionalizacin) y la integracin entre municipios entre s
(microrregionalizacin) no constituyen hechos nuevos y, como est visto, las prcticas se
reproducen casi artesanalmente a lo largo de todos nuestros bordes provinciales.
Algunos distritos han adoptado la figura del "ente intercomunal". Las asociaciones de este
tipo se encuentran abocadas a la solucin concreta de problemas comunes.
A.
Crdoba
En la provincia de Crdoba, Adesur (Asociacin Interinstitucional para el Desarrollo del Sur

de Crdoba) se institucionaliza a travs de una asociacin de derecho privado conformada
por 47 municipios, con la originalidad de que entre sus partes involucra a una institucin
educativa: la Universidad Nacional de Ro Cuarto.
Tcnicamente, Adesur es un ente local institucional que preve sociedades instrumentales,
participacin y vicariedad. En su gnesis existe un Acta Constitutiva suscripta por los
intendentes municipales, previa aprobacin oficial por parte de los respectivos concejos
deliberantes. Dicha Acta, registrada e inscripta, otorga personera jurdica y habilita a Adesur
para realizar todo tipo de transacciones econmicas y actos legales con plena capacidad
jurdica.
En cuanto a su organizacin interna, se estipula un rgano mximo de decisin, que es la
asamblea general integrada por la totalidad de los Intendentes, o sus representantes que
hayan suscripto el acta de adhesin.
207
La asamblea, por votacin directa de sus asociados, designa a las personas que durante un
perodo de dos aos ejercen las funciones de presidente, vicepresidente, tesorero, secretario
y vocales de la asociacin.
La secretara, en orden a su especificidad, corresponde a la Universidad Nacional de Ro
Cuarto.
Las decisiones operativas son responsabilidad de una mesa ejecutiva constituida por seis
intendentes designados por la asamblea y un representante de la Universidad.
Sancionado el Plan Director de la Asociacin por parte de la Asamblea, la Mesa Ejecutiva
debe proceder a la formulacin y ejecucin de programas y proyectos, promovindose
tambin la constitucin de dos organizaciones complementarias: una Corporacin y una
Fundacin de Desarrollo.
Ambas instituciones funcionan como entes subsidiarios de Adesur, a la manera de agencias
de elaboracin y ejecucin de los programas diseados.
La corporacin es una agencia especializada para la bsqueda de financiamiento y la
ejecucin de los programas del Plan Director. La fundacin, por su parte, debe generar la
capacidad de ejecucin de programas especficos relativos al desarrollo institucional, social y
productivo de la regin.
Asimismo, el ente convoca a organizaciones no gubernamentales, entidades representativas
de productores, trabajadores y empresarios privados, para que integren la Asociacin y
participen de sus rganos decisorios 26.
Se trata de una suerte de experiencia piloto, nacida explcitamente del affectio societatis de
municipios y comunas, y del soporte cientfico de la Universidad, cuando no haba provisin
de las herramientas jurdicas adecuadas.
En sentido similar, se destacan el Ente Intermunicipal para el Desarrollo Regional
(ENINDER), una asociacin interlocal fundada el 13 de julio de 2000, con personera jurdica
pblica, que rene a 23 entes locales cordobeses; y la Asociacin de Municipios y Comunas
de
Traslasierras,
constituida
en
septiembre
de
2004
como
un
organismo
intergubernamental 27.
26
ADESUR. Plan Director para el Desarrollo Regional. Pgs. 91-93.

Ensinck, O. y otros. La integracin, como respuesta a la globalizacin. Asociacin Civil de Estudios
Populares (Acep) Konrad Adenauer Stiftung. Pg. 50 ss.
27
208
En diciembre de 2004, la provincia de Crdoba ha sancionado una novedosa Ley Orgnica de

Regionalizacin (N 9206), que crea la figura de las denominadas Comunidades
Regionales, a las que pueden integrarse voluntariamente todos los municipios y comunas
comprendidos dentro de la regin, va ordenanza municipal o resolucin de la comisin
comunal respectiva, pudiendo tambin participar los representantes de los consejos de la
sociedad civil con asiento en la regin, previa resolucin de sus cuerpos orgnicos.
Estas nuevas entidades poseen el carcter de personas jurdicas de derecho pblico, con
aptitud para adquirir y enajenar bienes y realizar todo tipo de actos jurdicos, delegndoles el
gobierno provincial el ejercicio del poder de polica en las materias de su competencia,
dentro de todo el territorio en el que las comunidades regionales poseen jurisdiccin.
Prima facie, la ley no modifica el actual sistema de departamentos, fijando verticalmente los
lmites territoriales de cada regin segn los lmites de cada departamento preexistente.
De todas maneras, y por la va de excepcin, la norma admite que el poder ejecutivo
provincial autorice ms de una comunidad regional en un mismo departamento, fijando la
competencia territorial de cada una de ellas; o bien que municipalidades o comunas de otros
departamentos vecinos se integren a una comunidad regional de un departamento, previo
consentimiento expreso de la comunidad regional de la que se pretenda formar parte; o bien
autorizar que una municipalidad o comuna se integre a ms de una comunidad regional,
previo consentimiento expreso de la comunidad regional de la que se pretenda formar parte.
Como requisito para su autorizacin se dispone la inscripcin en un registro especial, que
debe organizar el Ministerio de Gobierno provincial.
El gobierno de la comunidad regional es ejercido por una comisin, que desempea sus
funciones ad honrem, formada por todos los intendentes y presidentes comunales de los
municipios y comunas que la integren y el legislador provincial por el departamento a que
corresponde la regin.
La comisin est facultada para designar fuera de su seno a un administrador rentado. En su
primera reunin, la comisin regional debe dictar su propio reglamento interno, disponiendo
las funciones, facultades y obligaciones de cada uno de sus integrantes, los das en que se
reunir en forma ordinaria al menos una vez por mes, sin necesidad de convocatoria y la
forma de citacin a sesin extraordinaria por el presidente o un tercio de sus miembros. En
el reglamento interno se establecen, asimismo, las normas para la disolucin y liquidacin de
209
la comunidad regional y el rgimen de contrataciones, aplicndose supletoriamente las

normas de contabilidad y administracin que rigen al gobierno provincial.
La ley N 9206 de comunidades regionales establece, para el caso de la integracin a la
comunidad, la decisin dispuesta por va de ordenanza municipal o resolucin de la comisin
comunal respectiva.
En ese supuesto, interviene el concejo deliberante municipal o el pleno de la comisin
comunal. Cuando dispone la forma de tomar decisiones dentro de la propia comunidad, la
legislacin no hace referencia a esos rganos, puesto que estipula, en el art. 14, que la
comisin regional solo deliberar con la mitad ms uno de sus miembros y adoptar sus
decisiones por el voto de la mayora de los presentes (intendentes y presidentes comunales),
salvo los casos para los que en el reglamento interno se exija especialmente otra mayora.
La especialidad es con relacin al tipo de mayora (simple o especial), pero no con relacin a
la necesaria participacin de los plenos comunales o concejos deliberantes.
Es de suponer que el intendente o presidente comunal no puede adoptar en la comunidad
regional decisiones que en la propia comuna o municipio solo puede tomar con el concurso y
aprobacin del concejo deliberante o en el seno del pleno. Tal como es el caso de efectuar
adquisiciones; aceptar o repudiar donaciones y legados con cargo; autorizar la enajenacin
de bienes privados de la municipalidad o la constitucin de gravmenes sobre ellos;
realizacin de obras y servicios pblicos; fijacin de sus tarifas; aprobacin de convenios que
dispongan la prestacin de un servicio municipal por parte de terceros; aprobacin de bases
y condiciones de las licitaciones; autorizacin para la contratacin de emprstitos; el uso del
crdito pblico; etctera. Es este un bache de la legislacin, que debe integrarse.
La falta de intervencin de los rganos deliberativos de gobierno en las decisiones pblicas
disminuye, de alguna manera, la calidad institucional de las comunidades regionales e inicia
un trance de desdemocratizacin que debe evitarse.
El artculo 10 establece las funciones, atribuciones y competencias de las comunidades 28,
mientras que el artculo 15 seala como recursos de la comunidad regional, los siguientes:
28
Son funciones, atribuciones y competencias de la Comunidades Regionales, las siguientes: a) En

el mbito de su jurisdiccin, fuera de los radios urbanos donde los Municipios y Comunas prestan
efectivamente los servicios permanentes a la poblacin, la competencia material que la legislacin
vigente atribuya a los Municipios y Comunas, en tanto esa competencia sea compatible con los
objetivos de la Comunidad Regional; b) En jurisdiccin territorial de los Municipios y Comunas de la
Regin, las funciones de competencia municipal o comunal que stos le transfieran voluntariamente
mediante convenios; c) En el mbito de su jurisdiccin o de la zona urbana de Municipios y Comunas
210
a) Las tasas, precios pblicos, derechos, patentes, multas, contribuciones por mejoras y
cualquier otro ingreso por la administracin o disposicin de su patrimonio.
b) La coparticipacin en las rentas que recauda la provincia por s o por el gobierno federal,
y los dems recursos que el gobierno provincial le asigne, sin afectar la coparticipacin que
la Constitucin de la Provincia asegura a municipios y comunas.
c) Las donaciones, legados y aportes especiales.
En un campo de especial concertacin, y con el fin de encauzar los potenciales litigios o
desavenencias que se susciten en la comunidad regional o los que se originen entre esta y
las municipalidades o comunas que no la integran, o entre una o ms comunidades
regionales entre s, como cuestin previa a toda accin judicial se determina que estos sern
sometidos a decisin del poder ejecutivo, quien se abocar a su conocimiento y resolver el
diferendo planteado, en el mbito de una Unidad de Trabajo Provincia Municipios y
Comunas.
Para evaluar el desarrollo de las comunidades regionales, se implementa un instrumento
integrado por un conjunto de indicadores interrelacionados que se denomina Indicador de
Desarrollo Regional para la Gestin 29, compuesto de ocho elementos constitutivos del
concepto de desarrollo: capital fsico; actividad econmica; capital humano; capital social;
gestin de recursos financieros; transparencia; capacidad institucional; participacin poltica.
de la Regin, las funciones de competencia de la Provincia que le transfiera y/o delegue el Gobierno
Provincial; d) El ejercicio del Poder de Polica de la Provincia, en materias propias de la competencia
de los Gobiernos Municipales o Comunales, en todo el territorio de la Regin que no pertenezca al
radio urbano donde los Municipios y Comunas prestan efectivamente los servicios permanentes a la
poblacin, a cuyo efecto, por el Artculo 8 de esta Ley, se efecta la delegacin prevista en el
Artculo 185 in fine de la Constitucin Provincial; e) La planificacin y generacin del desarrollo de la
Regin, la ejecucin de planes y proyectos a ese efecto, el control del territorio, el control del
mantenimiento de las vas de comunicacin, el control del manejo de las aguas, el control de la
proteccin del medio ambiente, la ejecucin de obras y la prestacin de servicios que trasciendan los
lmites de un municipio o comuna y afecten o interesen a la Regin o a una zona de ella; f) Presentar
anualmente, para consideracin del Gobierno Provincial, la planificacin regional con indicacin de
las prioridades de la Regin; g) Recibir donaciones, legados y otros aportes de la Nacin, la
Provincia, los Municipios y cualquier otra persona pblica o privada, y h) Ejercer toda otra funcin o
atribucin de inters regional que no est prohibida y no sea incompatible con los poderes y
atribuciones del Gobierno de la Nacin, de la Provincia o de los Municipios y Comunas de la Regin
29
Nota del Editor: Vase: Arnoletto E. et. al (2004) ndice de Desarrollo Local para la Gestin (IDGL).
Serie PROFIM Vol. 2. Crdoba. EDUCC y Graglia, E. y Riorda, M (2006) Indicador de desarrollo
regional para la gestin en Graglia, E. y Riorda, M (Coords.) Desarrollo, Municipalismo y
Regionalizacin. Un Tringulo virtuoso. El caso Crdoba. Serie PROFIM. Vol. 4. Crdoba. EDUCC.
211
La nueva ley crea un ente suplementario del sistema municipal, que no sustituye al municipio
previo, pero admite su acomodamiento territorial regional en un formato bastante regulado,
pero fundado en el principio de autodeterminacin autonmica de los entes locales.
Ninguna transferencia de competencias o de recursos se realiza sino en funcin de la
decisin de la comuna o el municipio involucrado, creando la ley los moldes jurdicos, pero
no la obligacin sistemtica de adoptarlos.
Es lo que tcnicamente se necesita para adaptar nuestros entes locales al formato y la escala
adecuada para lograr el mejor desarrollo de sus potencialidades y la de sus ciudadanos.
En otras palabras, la legislacin prepara el terreno y facilita la bsqueda de formatos de
integracin, otorgando parmetros voluntarios pero tambin precisos, para desplegar una
integracin de baja, mediana o alta magnitud, a gusto del consumidor-actor local.
La ley, casi taxativamente, encorseta a la comunidad regional en un territorio (el
departamento), pero luego permite su transposicin a otros mbitos; fija jurisdiccin y
competencia con exclusin de las zonas que corresponden a los radios urbanos donde los
municipios y comunas prestan efectivamente los servicios permanentes a la poblacin, pero
luego permite derogar esa exclusin por medio de convenios entre algn municipio o
comuna con la comunidad regional.
Es decir, transita en un corsi e ricorsi, cerrando y abriendo los espacios regionales segn la
voluntad de cada una de las comunas, explotando los espacios regionales intersticiales hasta
el lmite de sus posibilidades.
B.
Mendoza
En la provincia de Mendoza, a travs de la ley N 6243 sancionada en 1994, se autoriza a los

municipios en general a constituir, por convenio escrito, Consejos de Cooperacin
Intermunicipal, para intervenir en los procesos de participacin, descentralizacin y

regionalizacin.
El artculo 2 de la norma establece los fines de los mencionados consejos, a saber:
a) realizacin de obras y prestacin de servicios comunes;
b) contratacin en comn de personal tcnico;
c) planificacin conjunta y asesoramiento mutuo referido a temas econmicos, sociales,
polticos y tcnicos;
212
d) concesin de avales y crditos recprocos;

e) adquisicin en comn de equipos y maquinarias;
f) realizacin de acuerdos de reciprocidad cultural, deportiva, normativa y de gestin
publica;
g) promocin y desarrollo zonal;
h) coordinacin con la comunidad educativa regional;
i)
realizacin de obras de inters general y comn a los municipios, con la participacin de

las provincias o la Nacin;
j) comunicacin y coordinacin con el gobierno provincial y colaboracin con este en el

cumplimiento de funciones de planeamiento y desarrollo general;
k) prosecucin en comn de sus intereses de ordenacin urbanstica y ejercicio conjunto de
las dems funciones de competencia municipal;
l)
integracin y coordinacin de servicios pblicos; y
m) mejoramiento del medio ambiente 30.

Son miembros de los consejos de cooperacin intermunicipal los intendentes de los
municipios participantes.
El consejo debe reunirse, como mnimo, una vez por mes; pueden constituir fondos comunes
en cuenta bancaria especial y contratar a personal que sea estrictamente indispensable para
el estudio de las necesidades, soluciones comunes y el cumplimiento de las medidas que
adopte. Las decisiones del consejo se toman por simple mayora y no obligan sino a aquellos
municipios que las hubieran ratificado por ordenanza dictada por su concejo deliberante.
Asimismo, por medio de la ley N 6957, los municipios de la provincia de Mendoza pueden
conformar consorcios pblicos para la gestin intermunicipal de servicios pblicos de
prestacin local, estableciendo en sus estatutos los objetivos, funciones, atribuciones,
30
Ley de la Provincia de Mendoza N 6243 Art. 3: El convenio que origine el consejo de cooperacin
intermunicipal deber contener, al menos, la accin o tarea a desarrollar en conjunto por los
municipios firmantes; los aportes econmicos y los recursos para el cumplimiento del fin a emprender
y las condiciones de su administracin; la forma de distribucin de los beneficios y la creacin de un
ente de control de carcter interjurisdiccional o la asignacin de tal rol a otra institucin pblica creada
o a crearse, que permita en caso de afectarse poderes concurrentes con la Provincia, la participacin
del Poder Ejecutivo en la fiscalizacin y evaluacin tcnica que deben adoptarse en beneficio de la
seguridad de la poblacin.
213
recursos financieros, patrimonio, organizacin administrativa, funciones y responsabilidades

de sus miembros, estructura gerencial y solucin de controversias.
Una experiencia rica en Mendoza es, sin dudas, la llevada a cabo a travs de la Micro-Regin
Intermunicipal Cuyana Andina, que aglutina aproximadamente a 1.730.000 habitantes en

56.396 km2, y que se caracteriza por su condicin interprovincial e internacional 31.
Esta micro-regin se extiende a municipios de las provincias de San Juan (municipios de
Calingasta y Sarmiento) y Mendoza (municipios de Las Heras y General Lavalle), y a
entidades locales de la V Regin de Chile, siendo sus objetivos:
-
Optimizar el desarrollo socio productivo.
Fomentar el desarrollo turstico regional.
Promover la atraccin de proyectos de inversin, pblicos y privados, que contribuyan al

crecimiento de la regin.
Impulsar polticas asociativas para la creacin de fuentes de trabajo estables.

C.
Santa Fe
En la provincia de Santa Fe tiene estado parlamentario un proyecto de ley de asociativismo
intermunicipal 32, que posee el beneficio de la simplicidad y la libertad, en cuanto otorga

facultades eficaces a las organizaciones intermunicipales, sin avanzar en formatos
preestablecidos. Se trata de un marco de articulacin solamente supeditado al libre juego de
la concertacin interlocal.
En funcin de ello, la provincia autorizara que los municipios y comunas puedan crear
regiones para el desarrollo econmico y social y constituir organismos con facultades para el
cumplimiento de sus fines, pudiendo celebrar convenios intermunicipales de asociacin y
cooperacin para la realizacin de actividades de inters comn propias de su competencia
legal.
Ms an, los municipios y comunas podran celebrar acuerdos con el estado provincial, el
gobierno federal u organismos descentralizados, para el ejercicio coordinado de facultades
31
Ensinck, O. y otros. Op. Cit. Pg. 51.

Proyecto de Ley de Asociativismo Municipal del Diputado Marcelo D. Scataglini y otros, por el cual
se establece que los municipios y comunas podrn crear regiones para el desarrollo econmico y
social y constituir organismos con facultades para el cumplimiento de sus fines. (Expte. N 17238
PJ) Cmara de Diputados de la Provincia de Santa Fe.
32
214
concurrentes e intereses comunes, as como tambin formar parte de entidades de carcter

provincial, nacional o internacional que tengan por finalidad la cooperacin y promocin
municipal.
El proyecto establece a estos nuevos organismos asociativos intermunicipales la capacidad
para actuar como personas jurdicas de derecho pblico, con los siguientes fines:
a) Ejecucin de obras y prestacin de servicios pblicos comunes.
b) Contratacin de personal tcnico o especializado.
c) Planificacin conjunta, cooperacin tcnica y asesoramiento mutuo referido a cuestiones
de ndole urbanstica, econmica, poltica, social y de la produccin.
d) Concesin de avales, convenios de asistencia financiera y crditos recprocos.
e) Adquisicin conjunta de insumos, equipos y maquinarias.
f) Realizacin de convenios de reciprocidad cultural, deportiva, turstica y de gestin pblica
e institucional.
g) Coordinacin de actividades pedaggicas y culturales con la comunidad educativa
regional.
h) Realizacin de obras de inters conjunto de los municipios y comunas con la
participacin de las provincias o la nacin.
i)
Colaboracin y coordinacin con el Gobierno provincial en el cumplimiento de funciones

de planeamiento regional, desarrollo urbanstico, manejo del recurso hdrico y
administracin.
j) Establecimiento de redes de agua potable, alumbrado pblico e interurbano, transporte,

redes tecnolgicas, bancos de datos y dems obras y servicios comunitarios que puedan
prestarse o resolverse por va de la asociacin.
k) Preservacin de la salud pblica, proteccin del medio ambiente, los recursos naturales y
el saneamiento ambiental.
Se trata de un manojo de competencias amplias, que significan delegacin expresa no solo
del poder de polica provincial, sino de otras facultades actualmente en manos de la
autoridad provincial, y que corresponden a un nuevo escenario que excede los lmites
urbanos de cada distrito.
La nica exigencia formal para la ejecucin de las nuevas competencias es que los convenios
que originen los organismos asociativos intermunicipales indiquen, al menos, lo siguiente:
215
a) La accin o tarea a realizar en conjunto por los municipios y las comunas firmantes.
b) Los aportes econmicos y los recursos para el cumplimiento de los objetivos a desarrollar
y las condiciones de su administracin.
c) La distribucin de los beneficios producidos.
d) La creacin de un ente de control de carcter interjurisdiccional o la asignacin de tal rol
a una institucin pblica creada o a crearse, que permita la fiscalizacin, contralor y
evaluacin tcnica de los programas, obras, gastos e inversiones realizadas por el
organismo intermunicipal.
Con relacin al gobierno, se preve que estos organismos asociativos intermunicipales estn
integrados por los intendentes y presidentes comunales de cada uno de los distritos
asociados. Sin perjuicio de ello, pueden constituirse comisiones tcnicas ad hoc o secretaras
permanentes para el anlisis y la ejecucin de los programas y acciones que se emprendan.
Los organismos, incluso, estn facultados para constituir fondos comunes en cuenta bancaria
especial y contratar personal que sea estrictamente indispensable para el estudio de las
necesidades, soluciones comunes y el cumplimiento de las medidas que se adopten.
Las decisiones del rgano intermunicipal se resuelven por simple mayora y no obligan sino a
aquellos municipios y comunas que las hubieran ratificado por ordenanza dictada por el
concejo municipal o la comisin comunal respectiva.
En este sentido, a diferencia de la ley cordobesa es menos ejecutivista, puesto que no se
admiten decisiones comunitarias exclusivamente en cabeza de los titulares de departamentos
ejecutivos o presidentes comunales, sino que se integra convenientemente a los rganos
deliberativos municipales y, para el caso de las comunas, al pleno de la comisin y no solo a
su presidente.
Es esta una necesaria intervencin, que no puede soslayarse sin quebrar el principio de
divisin de funciones que la propia Constitucin Provincial dispone para el caso de los
municipios, o el modo de decisin colegiada dispuesta para el caso de las comunas.
En lo referente al manejo de las cuentas pblicas, su registracin, contabilidad,
administracin y normas presupuestarias, resulta de aplicacin la normativa provincial en
materia de municipios y comunas.
En el caso cordobs, en cambio, el rgimen de contrataciones, por ejemplo, est estipulado
en el reglamento interno de la comunidad, previendo a este respecto la aplicacin supletoria
216
de las normas de contabilidad y administracin que rigen al gobierno provincial y no a los

gobiernos municipales.
El proyecto santafesino, an no sancionado, admite que para el tratamiento, organizacin y
ejecucin de los programas y acciones de desarrollo regional que lleven a cabo los
organismos asociativos intermunicipales, estos podrn incluir la participacin de entidades
intermedias, universidades y organizaciones no gubernamentales, pudiendo a tal efecto
constituir con ellas comisiones mixtas.
VII. Conclusin
Resulta un fenmeno universal el proceso de concentracin urbana y el despoblamiento
paulatino de las zonas rurales. Este es uno de uno de los pocos procesos que no respeta,
incluso, la vetusta divisin del mundo entre pases desarrollados, subdesarrollados y
eufemsticamente en vas de desarrollo o en desarrollo.
Si bien es cierto que en cada categora se reconocen matices, la patologa es
condenadamente generalizada y, hasta se dira, irnicamente igualitaria, en cuanto afecta a
todos o a casi todos.
El sector rural queda virtualmente vaciado de poblacin, aunque mantiene el viejo armazn
administrativo, por lo que se hace cada vez ms dificultosa y antieconmica la prestacin de
los servicios pblicos bsicos y la realizacin de infraestructura necesaria para una mejor
calidad de vida.
Por su parte, los sectores urbanos explotan, en todo sentido. La poblacin se superpone en
reducidos territorios, que no alcanzan a absorber en espacio y tiempo a los nuevos
habitantes. Las ciudades se colapsan y los servicios e infraestructuras, que en el mejor de los
casos crecen matemticamente, se desbordan frente a un crecimiento geomtrico de
habitantes. Para ms, el circuito es maoso y se retroalimenta macabramente: a mayor
concentracin, mayor desborde; a mayor despoblamiento, menor inversin y xodo
progresivo.
En el caso latinoamericano, se trata de un fenmeno de construccin histrica remota, que
ancla en el propio descubrimiento y colonizacin de Amrica, por lo que su contenido ha
calado en casi todas nuestras formas de organizacin y ha penetrado intensamente la propia
cultura. El centralismo, entre otras causas, es consecuencia natural del dominio espaol y de
217
su administracin monoplica y vertical, combinada con siglos de tradicin de gobierno

indgena jerrquico. Por ello estamos frente a un virus centralizante muy poderoso y de difcil
remocin.
Joseph Stiglitz es una referencia interesante. En su condicin de arrepentido, por haber sido
asesor econmico del Gobierno de Bill Clinton y economista jefe y vicepresidente senior del
Banco Mundial, es el mejor autocrtico de las polticas erradas seguidas por las instituciones
multilaterales de crdito, entre ellas la principal, el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Opina Stiglitz que El crecimiento econmico incluyendo el inducido por la globalizacin
dar como resultado la urbanizacin, lo que socava a las sociedades rurales tradicionales.
Se lamenta luego de que los gestores de la globalizacin, que tanto han alabado sus
beneficios, no reparen en su lado negativo: la amenaza a la identidad y a los valores
culturales. Y expresa: En todas partes la gente de las pequeas ciudades se queja porque
las grandes cadenas nacionales y los centros comerciales han liquidado sus pequeos
negocios y comunidades 33.
Ante la realidad de los pequeos municipios, la preocupacin de los legisladores,
fundamentalmente para evitar una solucin traumtica que desemboque en fusin,
amputacin o simple eliminacin de municipios, debera ser la de generar frmulas
asociativas de derecho pblico.
A este modelo responden los llamados entes locales complejos, tales como las
mancomunidades espaolas, los syndicats de communes franceses y belgas, los consorzi
intercomuni italianos, las gemeindeverbande alemanes, los joint commitees o las public
corporations inglesas y tambin las regiones intermunicipales danesas.
En Inglaterra, por ejemplo, frente a la incapacidad de los monopolios privados regulados
para prestar servicios pblicos como el gas, se produce la municipalizacin de servicios. Ms
tarde, advertida tambin la incapacidad municipal para hacer frente a esas demandas, se
crean las public corporations, cuyo primer ejemplo fue el Puerto de Londres en 1908 34.
Por otro lado, y frente a la insuficiencia de estas salidas, tambin se ha recurrido a la va
estimulativa con el fin de tentar a la agrupacin intermunicipal a travs de beneficios

econmicos, inversiones y fomento de la produccin de los mbitos geogrficos y humanos
33
Stiglitz, J. E. (2002) El malestar de la globalizacin. Traduccin de Carlos Rodrguez Braun. Buenos

Aires. Editorial Taurus. Pgs. 341-342.
34
Conf. Villar Rojas, F. (1993) Privatizacin de servicios pblicos. Madrid. Editorial Tecnos.
218
donde la experiencia intermunicipal se consolida. Esto ltimo sucedi en Francia, en las

sucesivas reformas de 1959, 1964 y 1966; y tambin en Espaa, a travs de los consorcios.
En lo relacionado con esta problemtica urbana se han experimentado frmulas asociativas
voluntarias o coercitivas, con distinto xito (Italia, Venezuela, Francia, Blgica, etc.) 35.
En el transcurso de este trabajo hemos desplegado un abanico de opciones comparadas
sobre las posibilidades de integracin intermunicipal, y de manera completamente
enunciativa hemos relevado algunas experiencias vernculas de integracin endonacional. El
proceso est en marcha, con las dificultades propias de toda concertacin y con una
marcada orfandad normativa en buena parte del territorio nacional.
En un contexto de coordinacin e integracin, reconociendo la autonoma y los ncleos de
decisin propios de los gobiernos nacional y provincial y, a la vez, propiciando el
establecimiento de instancias de anlisis, debate y articulacin conjunta debemos dedicarnos
en todos los niveles a la tarea de repensar el municipio, y as promover su adecuacin a los
requerimientos de la sociedad argentina del siglo XXI.
En la regin, desde la perspectiva municipal, se aplica lo sostenido por Sergio Boisier,
cuando dice que Construir socialmente una regin significa potenciar su capacidad de
autoorganizacin, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses
sectoriales, poco perceptiva de su identidad territorial y en definitiva pasiva, en otra
organizada, cohesionada, consciente de la idea sociedad-regin, capaz de movilizarse tras
proyectos polticos colectivos, es decir, capaz de transformarse en sujeto de su propio
desarrollo 36.
La Intermunicipalidad se trasunta, en los hechos, en la posibilidad de conformar
organizaciones aptas para llevar a cabo empresas de importante magnitud que los
municipios, individualmente considerados, no pueden llevar a cabo.
Estas formas de cooperacin intermunicipal permiten abaratar el crdito; ahorrar recursos a
la hora de adquirir insumos; organizar de manera ms efectiva el cobro de tasas y servicios;
realizar obra pblica estructural y de mayor magnitud; y adoptar una mejor estrategia para
la produccin y comercializacin nacional e internacional de productos municipales o
regionales.
35
Seguimos el desarrollo del tema en Mateo, R. M. (1987) Entes locales complejos. Madrid. Editorial
Trivium. Pgs. 25-37, 41-45, 60-89, 93-105, 109-145.
36
Boisier, S.
219
Se trata de fomentar un modelo asociativo y voluntario, que potencia objetivos comunes y

hace posible la consolidacin de bloques que, por su envergadura, admiten transferencias,
descentralizacin, cambios de competencia jurisdiccional y mayor capacidad de negociacin
global.
Asimismo, y a los fines de evitar los perjuicios que sobre el sistema municipal trae aparejado
el minifundismo local, se dispone que los municipios y comunas contiguos entre s tengan la
facultad de anexarse o fusionarse, con autorizacin de la ley, previa conformidad prestada
mediante ordenanza emanada de sus organismos pertinentes y ratificada por referndum
obligatorio de las poblaciones interesadas.
Los tiempos que corren hacen imprescindible el reconocimiento a los municipios y comunas
de la facultad de constituir regiones para el desarrollo econmico y social y establecer
organismos con facultades para el cumplimiento de sus fines, para la prestacin
mancomunada de servicios, ejecucin de obras pblicas, cooperacin tcnica y financiera y
actividades de inters comn de sus competencias.
Las experiencias intermunicipales en distintos lugares y regiones del mundo constituyen una
realidad incontrastable.
La posibilidad de crear entes pblicos asociativos, de gestin regional, que suponga la unin
de varias personas pblicas e incluso privadas para el cumplimiento de fines especficos debe
ser priorizada, incorporando las herramientas jurdicas que lo hagan efectivamente posible
dentro del contexto provincial.
220
VIII.
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fomento agrcola.
-
Gobierno de la Provincia de Catamarca. Decreto 474/68 sobre consorcios para
excavacin de represas.
-
Gobierno de la Provincia de Mendoza. Decreto 1637/70 sobre consorcios vecinales.
Gobierno de la Provincia de Santa Fe. Decreto 7918/63; Decreto N 0461/95;
Legislatura de la Provincia de Buenos Aires (2001) Ley N 12650; () Ley Orgnica de las
Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires.

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Legislatura de la Provincia de Crdoba (2004) Ley Orgnica de Regionalizacin de la
Provincia de Crdoba N 9206.

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Legislatura de la Provincia de Mendoza (1969) Ley N 3603; (1994) Ley N 6243; () Ley
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Legislatura de la Provincia de Misiones (1976) Ley N 721 sobre consorcios de obras
pblicas.
222
Legislatura de la Provincia de Santa Fe (1961) Ley N 5518; (1995) Ley N 11204.
Legislacin espaola consultada

-
Tribunal Constitucional Espaol (28 de julio de 1981) Sentencia.
Ley de Suelos. Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana,
aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 abril (RCL 1976\1192 y ApNDL 13889.
Constitucin Espaola (1978)
Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local en Espaa N 7/1985, denominada Ley
de Bases.
Pginas web recomendadas

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Federacin
Argentina
de
Municipios
(FAM).
www.fam.gov.ar
223
Banco
de
Experiencias
Locales.
Desarrollo local, desigualdades territoriales y criterios de convergencia

Informacin y criterios para el diseo de polticas pblicas que reduzcan brechas
de desarrollo
LUIS BHM (COORD.)

DANIEL RADA
PABLO MRQUEZ
SILVINA CAILLY
JUAN PABLO TARI
FUNDACIN LIBERTADOR
Este trabajo es continuacin de los proyectos Igualdad de Oportunidades: Brechas de Desarrollo

entre Municipios de Mendoza 1991-2001. Criterios de Desarrollo Convergente, cofinanciado por la
Fundacin Konrad Adenauer (2004-2006) y el trabajo realizado para el Ministerio de Desarrollo Social
de la Nacin Panel de Control sobre brechas de desarrollo municipales (2005).
Lic. en Economa (Universidad Nacional de Cuyo). Master en Administracin Pblica (Universidad
Complutense de Madrid, Espaa).
Profesor de Administracin del Sector Pblico de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNCuyo.
Vicepresidente e Investigador de la Fundacin Libertador
Lic. en Economa (Universidad Nacional de Cuyo).
Profesor de Economa en las Facultades de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de
Cuyo y la Universidad de Congreso.
Investigador de la Fundacin Libertador
Arquitecto (Universidad de Mendoza)
Investigador y Coordinador de Proyectos Especiales y Asistencia Tcnica de la Fundacin Libertador.
Lic. en Administracin Pblica y Ciencias Polticas (Universidad Nacional de Cuyo). Diplomada
Superior en Economa Poltica con mencin en Economa Argentina (FLACSO). Posgrado de
Especializacin en Polticas Pblicas e Identificacin, Formulacin y Evaluacin de Proyectos
(Fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas FOSIP y Asociacin Argentina de
Evaluacin ASAE)
Profesora de Teora Poltica I en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNCuyo.
Investigadora y Directora del Area Social de la Fundacin Libertador.
Estudiante avanzado de Economa (Universidad Nacional de Cuyo).
Investigador Junior de la Fundacin Libertador.
224
I.
Introduccin
Este trabajo se inspira en dos experiencias previas. La primera, el enfoque temtico y

metodolgico del trabajo de investigacin realizado por la Fundacin Libertador,
Desigualdades territoriales y desarrollo convergente, Mendoza 1991-2001, cofinanciado por
la Filial Argentina de la Fundacin Konrad Adenauer entre 2004 y 2005, publicado luego, con
modificaciones y generalizaciones, a principios de 2006 1, como libro y herramienta de
transferencia a quienes quisieran aprovechar esta interesante experiencia.
En esa investigacin se compararon entre s los dieciocho departamentos de la provincia en
cuanto al comportamiento que tuvieron los ndices de los factores econmicos, sociales e
institucionales en el espacio intercensal 1991-2001. De esa comparacin surgi que
independientemente de que las variables consideradas hubieran mejorado o empeorado, se
produjo en general un aumento de las brechas de desarrollo entre territorios, es decir
aument la desigualdad entre las distintas comunidades al interior de la provincia. Esto
significa que los recursos (humanos, financieros, programas, etc.) aplicados no fueron
correctamente distribuidos territorialmente o no tuvieron resultados similares, segn el lugar
en que fueron aplicados. Pero un aspecto importante de este trabajo fue verificar que los
funcionarios responsables en los distintos niveles de decisin no cuentan con informacin
confiable y actualizada para formular polticas y disear programas que permitan un
armnico y equitativo desarrollo de la comunidad y una correcta y eficaz asignacin de los
recursos disponibles.
Este tema, el de los ndices de las variables que inciden en el desarrollo, es el punto central
que nos preocupa en el presente estudio. El inters es respecto a qu se mide?, cundo se
mide? y dnde se mide?
El trabajo mencionado se hizo con informacin oficial, proveniente de los sistemas de
medicin aceptados por todas las intendencias. No podamos ni queramos generar un
conflicto poltico por el origen de la informacin. Con los datos disponibles (insuficientes y
Bhm, L. (2006) (Coord.) Igualdad de Oportunidades: Las brechas de desarrollo entre municipios.
Teora y aplicacin de un ndice de convergencia. Buenos Aires. Konrad Adenauer Stinftung.
225
alejados del ideal de matriz de indicadores de medicin del desarrollo) se realiz el trabajo y
se extrajeron las conclusiones posibles.
Las mediciones tal como ahora se realizan tienen un valor estadstico y en el mejor de los
casos sirven para evaluar los resultados de una gestin. Pero rara vez sirven para tomar
decisiones. Esto se debe a que:
a)
No se mide todo lo que habra que medir. En efecto, para tener un panorama que
se acerque al verdadero grado de desarrollo de una comunidad y poder advertir las
potencialidades de la misma para superar sus carencias, deberamos tener una
evaluacin cada vez ms completa de todos los factores que intervienen en el proceso
de desarrollo de una comunidad, que son: lo social, lo econmico, lo institucional, lo
tico, lo cultural y lo ambiental. Factores que sostienen un criterio de desarrollo
equitativo, competitivo y sustentable de una comunidad. En el trabajo de investigacin
de la Fundacin Libertador antes referido, directamente no se pudieron considerar los
factores ticos, culturales y ambientales por no existir mediciones que dimensionen su
situacin. Y en los tres restantes se pudieron verificar omisiones. Para el caso de salud
que es una variable del factor social, slo se pudieron obtener datos de cobertura de
salud (personas con obra social) y mortalidad infantil, estos son datos generales y sirven
para planificar polticas macro y grandes acciones, pero no son suficientes para seguir el
funcionamiento del sistema de salud y tampoco el estado de salud de la poblacin para
actuar en consecuencia.
b)
No se mide con la periodicidad necesaria. Las variables ms importantes se miden

cada diez aos a nivel municipal, coincidiendo con los censos de poblacin. Si
consideramos que los resultados totales de los censos, se conocen dos aos despus de
realizados, podr apreciarse el grado de incertidumbre con que pueden tomarse esas
cifras para polticas de corto y mediano plazo.
c)
No se mide en todos los lugares y menos con la desagregacin territorial

necesaria para focalizar acciones. El Censo de Poblacin que se realiza cada diez
aos 2 abarca, por supuesto, el total de la poblacin, pero los resultados publicados y
disponibles se encuentran agregados por municipios. Cuando, dadas las dimensiones y
diversidades existentes en el territorio de cada uno de ellos, dichos resultados deberan,
por lo menos, referirse a los distritos que componen nuestros municipios; para ser de
226
utilidad en la toma de decisiones. En cuanto a las mediciones que realiza el INDEC en la

Encuesta Permanente de Hogares se realiza en los grandes conglomerados urbanos
solamente. Este aspecto, el de la desagregacin territorial, se vuelve esencial para la
gestin de los municipios ante el rol cada vez mayor que asumen en el desarrollo de sus
respectivas comunidades. Siempre ponemos como ejemplo que un intendente y su
equipo deben gestionar el empleo sin conocer siquiera el nivel de desempleo, empleo,
actividad o subempleo en su territorio (salvo cada 10 aos), en ese sentido le estamos
pidiendo a los municipios que conduzcan un avin intercontinental con el instrumental

de un planeador.
d)
Se miden slo efectos y no las causas. Todas las mediciones apuntan a medir
efectos, lo que a primera vista parece lgico y necesario, pero no es suficiente. Los
efectos aparecen muy tarde en las mediciones y por lo tanto las acciones correctivas se
retrasan respecto al momento en que sera oportuno intervenir. Volviendo al ejemplo de
mortalidad infantil, est comprobado que depende principalmente del control durante el
embarazo y del grado de instruccin de la madre. Entonces, un ndice que debera
medirse con la periodicidad necesaria es el de frecuencia en el control de embarazos y
estos datos deberan ser puestos a disposicin de la autoridad sanitaria para que,
conociendo ese ndice y su referenciacin geogrfica, acte en consecuencia.
Coincidimos en la necesidad de trabajar en polticas pblicas que faciliten y propicien un

criterio de desarrollo, equitativo, competitivo y sustentable, apoyado en los factores arriba
sealados y en la conveniencia y necesidad de impulsar el desarrollo local. Por lo tanto
tenemos varios desafos por delante, uno de los cuales es contar con informacin confiable,
peridica y completa que permita la formulacin de polticas pblicas y el control de la
correspondiente gestin.
Hay que advertir en este punto que nos proponemos un sistema de mediciones
complementario a los ya existentes y adecuado a la escala de necesidades de
planificacin y acciones a nivel local.
Es evidente que los actuales mtodos, frecuencias y diseo de mediciones y encuestas
responden a criterios de escala nacional y/o provincial y lo que en este trabajo pretendemos
es definir qu medir, cundo y dnde, como herramienta para el desarrollo local.
Censo Nacional de Poblacin.
227
Durante el ao 2005 el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, a travs del viceministro

Lic. Daniel Arroyo, apoy financieramente nuestro proyecto para que profundizramos esta
lnea de investigacin conjuntamente con la Facultad de Ciencias Econmicas de la
Universidad Nacional de Cuyo. Esta constituye la segunda experiencia que inspira el presente
escrito 3. En dicho estudio nos concentramos en determinar un mtodo que nos permitiera
aplicar esta teora de las brechas al interior de un municipio, transformando los modelos que
medan brechas entre municipios hacia variables que medan brechas intramunicipales. Esto
nos permiti comenzar a romper el cerco de la informacin oficial disponible y pasar a
disear una encuesta que relevara tambin aquellas variables que no estaban identificadas
municipalmente o cuya frecuencia era inoperante. As, avanzamos tambin en elementos de
difcil abordaje como los culturales y ticos que no eran considerados.
Finalmente, hemos tomado estas dos experiencias y las hemos profundizado y procesado a
efectos de publicarlas en este libro como un humilde aporte al avance del conocimiento,
teniendo en cuenta que, es en materia de desarrollo local, municipal y regional que nos
abrazamos las entidades que constituimos la Red KAS.
El objetivo del presente trabajo es disear un sistema permanente de medicin de variables
sociales, econmicas, institucionales, culturales y ambientales que permitan tener un
diagnstico permanente y actualizado de la situacin social provincial con especial nfasis en
la determinacin de las brechas de desarrollo que se producen entre los territorios
(departamentos o municipios) de una provincia. Esto permitir contar con una herramienta
bsica para el permanente monitoreo de la evolucin de las variables que inciden en el
desarrollo de las comunidades en todo el territorio provincial, lo que posibilitar asignar con
mejores criterios los recursos pblicos de las polticas sociales, econmicas, institucionales,
ambientales y culturales instrumentadas por los distintos niveles y organismos del estado.
Adems, el rediseo y/o adaptacin de las mismas segn su evolucin o la formulacin de
nuevos programas y acciones. Tambin el impacto de las mismas en la modificacin de la
realidad y en el mejoramiento o no de las condiciones de la poblacin.
En vas de superarse en el pas y las provincias, lo que se puede definir como emergencia
social, viene ahora la posibilidad de fortalecer polticas de desarrollo social, sostenidas en el
Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin (2005) Documento de Trabajo Panel de Control sobre
brechas de desarrollo municipales. Indito.
228
tiempo, monitoreadas en sus efectos y adaptadas a las particularidades de cada comunidad

y territorio.
Esperamos que nuestro aporte sea de utilidad y suscite el debate, la polmica y las ideas
superadoras que nuestro pueblo necesita para alcanzar mayores niveles de bienestar y
realizacin.
II.
Contexto y definiciones del desarrollo
Hoy, en la Argentina, el principal desafo de los gobiernos y de la democracia como sistema,

es lograr simultneamente el crecimiento econmico con un uso racional de los recursos
naturales y, fundamentalmente, con equidad distributiva. Se trata, en definitiva, de orientar
los esfuerzos hacia un desarrollo sustentable.
Una de las caractersticas de las democracias modernas ms exitosas es la construccin de
las llamadas polticas de estado, que son acuerdos estratgicos sobre los principales temas
de la realidad y que, por ello, perduran las acciones vinculadas a tales acuerdos, ms all de
los circunstanciales gobiernos a los que les toque implementarlas. Esto no significa
uniformidad de pensamiento ni ausencia de conflictos, sino un sntoma de madurez para
comprender que hay valores e intereses comunes que vale la pena defender y preservar en
el tiempo.
En nuestro pas, al menos en los ltimos aos, hay una ausencia evidente de consensos para
la formulacin de polticas de estado. De all la actitud pendular y errtica de las decisiones
sobre los grandes temas y, por supuesto, las consecuencias por todos conocidas.
En esta materia, como en otras, no hemos sido capaces de construir una matriz de intereses
de la Nacin. De lo que s podemos dar cuenta es de la existencia de una preocupante matriz
de intereses corporativos contrapuestos.
Esta situacin, con los razonables cambios de escala, se extiende a los mbitos de las
provincias y municipios argentinos.
La crisis de caractersticas extremas que vivi el pas a fines del ao 2001, parece haber
movilizado a la sociedad para iniciar la reconstruccin sobre las ruinas del pas que
sobrevivi.
La defensa de la democracia como sistema de gobierno, la revalorizacin del rol del estado y
el abandono de la teora del mercado como exclusivo moderador de los intereses sociales, el
229
respeto y afianzamiento de los derechos humanos y repudio a la impunidad, son algunos de

los sntomas que alientan esta lectura. Otros valores e intereses que parecen conducir las
principales decisiones en el mbito nacional permiten una mirada esperanzadora sobre el
futuro de la Argentina. Entre ellas podemos aludir a la insercin en el mundo con relaciones
internacionales amplias, no condicionadas por alineamientos automticos y priorizando el
Mercosur; el reconocimiento de una deuda interna, en lo socioeconmico; la valorizacin de
la tica pblica y desprecio por la corrupcin; nuevas condiciones para defender y promover
el trabajo y la produccin; racionalidad presupuestaria, equilibrio de las cuentas pblicas y
lucha contra la evasin. Es posible que estas seales no sean suficientes ni estn totalmente
afianzadas, pero son una buena plataforma para el relanzamiento del pas.
Argentina tiene una nueva oportunidad para transitar la senda de la recuperacin y el
crecimiento, pero es necesario que ese crecimiento llegue a todos los sectores de la sociedad
de manera integral. El desafo por lo tanto, es crecer tambin en lo social, lo tico, cultural y
ambiental. Es decir, lograr un desarrollo sostenido en el tiempo, asentado en intereses y
valores que sean aceptados e incorporados como propios por la mayor parte de la
comunidad.
Desde esa perspectiva se puede empezar a construir un proyecto de pas y formular polticas
pblicas de largo plazo y propiciatorias de conductas sociales constructivas, tanto en el
ciudadano como en la sociedad y los funcionarios responsables de la gestin pblica.
Esto mismo, con las diferencias de escala y de temticas y problemas, debe ocurrir en cada
una de las provincias y municipios argentinos. Cada provincia, cada municipio debe construir
su matriz de valores e intereses que unida a un preciso mapa de su realidad social,
econmica e institucional, le permita construir su especfico proyecto estratgico y la
implementacin de las correspondientes polticas pblicas para el desarrollo.
La matriz de valores e intereses debe reflejar lo que la sociedad aspira a lograr, pero adems
lo que est en condiciones de alcanzar.
Se trata de que el estado, en sus diferentes dimensiones, asuma con todo rigor, la misin y
funcin para la que est destinado. El gobierno nacional debe proveer un marco estratgico
trazando las grandes polticas que competen a ese nivel, como relaciones exteriores, poltica
monetaria y cambiaria, manejo de la deuda pblica, marcos jurdicos superiores, tarifas de
servicios pblicos, entre otras responsabilidades. Pero para que estas polticas y medidas de
naturaleza macro, lleguen a toda la sociedad convertidas en oportunidades de desarrollo,
230
necesitan de un correlato territorial traducido en planes y programas provinciales y

municipales cuya concepcin, manejo y control est mucho ms cerca de los destinatarios
concretos, los ciudadanos.
Es en este nivel donde paulatina y crecientemente van tomando protagonismo los gobiernos
locales. En los ltimos aos los municipios han incorporado nuevas y variadas funciones y
prcticamente no hay asunto pblico que les resulte ajeno. En Mendoza esta caracterstica
se acenta por las condiciones de municipios territoriales, lo que los ha llevado a
prcticamente replicar las reas de gobierno que tiene la provincia.
La descentralizacin en el mbito local de una parte de la resolucin de los problemas que
antes eran resorte exclusivo de la provincia, abre una oportunidad pero tambin una
amenaza en esta materia. La oportunidad es que correctamente abordados los problemas
desde el gobierno local, tienen mayor posibilidad de resolucin, por la proximidad, la escala,
el involucramiento de los dirigentes y la participacin de la comunidad. Pero la dificultad
potencial es que la falta de recursos humanos y financieros se traduzca en una experiencia
frustrante.
Los municipios, en general, actan pragmticamente, con intendentes y funcionarios muy
comprometidos con sus comunidades, que recorren permanentemente su territorio
resolviendo casi personalmente los problemas. Para que esta actitud, muy valorada por la
comunidad, sea ms fecunda, se necesita fortalecer institucionalmente los gobiernos locales
para que puedan responder con eficiencia y eficacia al desafo de las nuevas realidades, y
donde corresponda, a disminuir el clientelismo excesivo que estos modelos de gestin han
ido consolidando.
El nuevo escenario econmico productivo que caracteriza al pas luego de la devaluacin de
principios del ao 2002, ha modificado sustancialmente las perspectivas de los diferentes
actores, en particular de los vinculados a la actividad econmica. Los sectores de la
produccin agropecuaria, agroindustrial y la industria en general, estn creciendo a
instancias de la sustitucin de importaciones y la exportacin. Pero esta situacin no puede
ser democrticamente aprovechada. Mientras que las grandes empresas que tienen
capacidad tecnolgica y capital de trabajo propio han incrementado significativamente su
rentabilidad, los medianos y fundamentalmente los micros y pequeos productores,
endeudados y descapitalizados siguen con los problemas endmicos de los ltimos veinte
aos. El valor final de los productos no tiene correlato con lo que ellos reciben por
231
producirlos. Estn muy lejos del consumidor y por lo tanto deben subordinarse y acatar las
desventajosas reglas que le impone la intermediacin de los grandes oligopolios industriales
y comerciales. Esta situacin, si bien se nota ms en la produccin agropecuaria, tambin
afecta a micro y pequeos emprendedores de otras actividades productivas de bienes y
servicios.
La consecuencia ms perversa de la poltica econmica de la dcada de los 90, fue la
enorme concentracin de la renta y las secuelas de desocupacin y aumento de la pobreza
que gener. Para revertir esta situacin es necesario motorizar la inclusin, en el mercado
del trabajo y la produccin, de ese formidable capital social y econmico que significan
millones de personas con capacidad de crear riqueza y que, por falta de capital, tecnologa,
capacidad de gerenciamiento, gestin y organizacin empresaria y pblica, no pueden
instalarse en el mercado.
La Argentina necesita darse una poltica de recuperacin y fortalecimiento de su tejido social
basado histricamente en un gran sector de ingresos medios con alta movilidad y
expectativas crecientes.
El desarrollo es ms que el simple crecimiento del Producto Bruto Interno, implica
distribucin del ingreso, expansin del empleo y mejoras en indicadores de desarrollo
humano. Por eso podemos afirmar que en los ltimos aos, en la mayora de los pases de
Amrica Latina, no hubo desarrollo. Porque si bien la mayora de los pases crecieron en su
Producto Bruto, hubo una gran concentracin de la riqueza, que dej fuera de los beneficios
de ese crecimiento a grandes sectores de la poblacin. Desempleo, marginacin, pobreza e
indigencia son caractersticas comunes en amplias zonas de nuestro subcontinente.
Actualmente los gobiernos estn revisando las recetas econmicas que se aplicaron a finales
del siglo pasado.
Se necesita crecimiento del PBI, pero esto tiene que ir acompaado de mejor distribucin y
un mejoramiento de los dems aspectos que hacen al bienestar de las personas. No hay
desarrollo cuando al mismo tiempo no se avanza en mejorar las condiciones y el acceso a la
salud y el consecuente mejoramiento de las expectativas de vida, el acceso a la educacin
en sus diferentes niveles, el mejoramiento de los servicios pblicos, la calidad institucional y
la transparencia en el ejercicio de la funcin pblica, los derechos humanos, el cuidado del
ambiente y la preservacin y racional uso de los recursos naturales. Otro aspecto vinculado
232
con un efectivo proceso de desarrollo es la participacin activa de todos los sectores de la

comunidad, de all la necesidad de fortalecer la sociedad civil.
A.
El Estado
Luego de las experiencias contrapuestas del rol del estado en los ltimos tiempos, tanto en
nuestro pas, como en otros de la regin, donde pas de omnipresente a ausente, hoy nos
estamos replanteando el papel que debe tener en un nuevo modelo de desarrollo. Est claro
que si se concibe el desarrollo como una integralidad, donde adems de crecimiento
econmico hay salud, educacin, servicios pblicos, proteccin de los sectores ms dbiles,
respeto por los derechos humanos, cuidado del ambiente, etc., el estado no puede ser dbil
y menos ausente.
La definicin del estado necesario es todo un desafo. Porque despus de la experiencia en la
cual se lo achic, se lo vaci de funciones y se lo estigmatiz, no ser sencillo reconstruirlo y
convertirlo en una herramienta confiable, eficiente y eficaz. No hay que volver al viejo estado
torpe y obeso que supimos tener sino a uno que sea til, gil y atento a cumplir el rol que el
mercado no cumple, que es el de impulsar y proteger el bien comn.
Ese nuevo estado requiere ms conocimiento y mejor organizacin. Ms conocimientos de
todo tipo, en especial de la realidad sobre la que le toca actuar. Estamos hablando del
estado, no del gobierno. Hablamos de las instituciones, de la fortaleza e inteligencia con que
responden a los requerimientos de la sociedad, no de los circunstanciales funcionarios a
quienes les toca dirigirlas. Necesitamos gobiernos fuertes precisamente porque nuestras
instituciones son dbiles.
Desde esta perspectiva la fortaleza de un sistema institucional debe medirse en funcin de la
capacidad que el estado tiene para incentivar la eficacia econmica y la equidad social. Esos
dos aspectos parecen estar ligados indisolublemente en la sostenibilidad de los modelos de
funcionamiento de las democracias latinoamericanas, donde desaparecido el fantasma de los
golpes militares, la legitimidad de los gobiernos se sostiene en la medida que se cumplan
ambos preceptos: crecimiento econmico genuino, que llamamos competitividad, es decir un
aparato productivo que genere bienes y servicios de calidad y precios adecuados y equidad
social, esto es que la riqueza que se genere en el proceso productivo se distribuya en forma
233
de ingresos en toda la poblacin. Siempre en un contexto de uso sustentable de los

recursos.
Por eso a este modelo de desarrollo lo graficamos con los tres ejes mencionados:
Podemos desagregar estos tres ejes en seis factores del desarrollo que tendrn que ser
atendidos y gestionados en trminos de equidad, competitividad y sustentabilidad:
-
Factor Social
Factor Econmico y Tecnolgico/Productivo
Factor Institucional
Factor Ambiental
Factor Cultural
Factor tico
Existe una mayor coincidencia entre distintos sectores de la sociedad e instituciones pblicas
y privadas en condicionar el desarrollo a un mejoramiento de la democracia, de los
gobiernos y de las instituciones. Para esto se estn propiciando diversas reformas y
acciones, algunas de las cuales son:
-
Revisar los sistemas electorales, para mejorar la representacin ciudadana. Varias son
las iniciativas en debate, algunas concretadas en determinados circuitos electorales
incluido el nacional, por ejemplo el cupo femenino, otras como la eliminacin de la lista
sbana siguen pendientes.
Fortalecer y prestigiar los parlamentos para que cumplan con su funcin de legislar,
representar y controlar la gestin pblica. El Poder Legislativo, es el poder con menos
continuidad de funciones en los ltimos cincuenta aos de vida institucional argentina.
234
Esto ha dificultado la consolidacin de una cultura parlamentaria y est vigente en la

concepcin popular del estado como un organismo prescindible. Es entonces imperativo
que precisamente el poder que caracteriza a la repblica y la democracia funcione como
corresponde y se prestigie frente a la comunidad.
-
Impulsar una justicia independiente del poder poltico y econmico, eficiente y de acceso
fcil para los ciudadanos. Nuestro pas tiene en el orden nacional como provincial, una
larga tradicin de justicia funcional a los intereses del Poder Ejecutivo e intereses
corporativos econmicos o sectoriales. Es absolutamente indispensable avanzar en
mecanismos de seleccin y evaluacin de jueces que garanticen la independencia del
Poder Judicial, as como el mejoramiento de su gestin.
Descentralizar el estado y fortalecer los gobiernos locales.
Subordinar los cuerpos armados al poder civil.
Mejorar la prctica de los partidos polticos, con ms democracia interna, transparencia y

apertura a las demandas sociales.
Accionar decididamente en contra de la pobreza y marginacin.
Fortalecer la sociedad civil para que haya vigorosas organizaciones de trabajadores,

defensa de los derechos humanos, consumidores, empresarios, mujeres, vecinos,
jvenes, etc.
Propiciar una prensa independiente, vigilante, pluralista y formadora de opinin pblica.
Mejorar las condiciones de acceso, permanencia y terminalidad en un sistema educativo

de calidad.
Eliminar como prctica poltico-partidaria el clientelismo poltico, especialmente cuando

se utilizan fondos pblicos.
Establecer limitaciones de ingreso a la funcin pblica si no es por concurso.
Destinar mayores recursos en ciencia y tcnica.
Establecer polticas preventivas como el mejor recurso para mejorar las condiciones de
salud de la poblacin.
El profundo proceso de transformacin del aparato estatal en Argentina, que estuvo
precedido por una amplia reformulacin de las relaciones estado sociedad civil que vena
producindose desde los aos 70, lejos ha estado de modificar tales puntos.
235
La carencia de orientaciones y perspectivas de solucin a los problemas nacionales de

pobreza, empleo, dficits en la calidad de vida y el nivel de educacin, dejaron a las
reformas sin definicin sobre sus objetivos de fondo, es decir, aquellos inherentes al carcter
estratgico. En ese cuadro, la reformulacin de las funciones a cumplir por el estado, y la
consiguiente adecuacin de las prcticas a su interior, el modo de relacionarse con la
sociedad, la readecuacin con sentido estratgico de sus estructuras organizativas y su
dotacin de recursos humanos, se torna difcil no ya de instrumentar, sino aun de debatir
para arribar a la estructuracin de propuestas integrales y coherentes.
Los planteos modernizadores encuentran uno de sus puntos de sntesis en el trazado de una
nueva gerencia pblica o, de modo ms personalizado, un nuevo gerente pblico, que podra
remplazar al funcionario estatal clsico. Pero sin una mirada que tienda a observar las
necesidades sociales. La figura del gerente moderno tiende a convertirse en la de un
tecncrata, que desarrolla sus planes desvinculado de las necesidades y presiones del
universo social.
La incorporacin de nuevos instrumentos tcnicos no garantiza un mejoramiento en cuanto a
honestidad, autonoma y niveles de eficiencia en la direccin del estado. Hubo un predominio
casi nico orientado a la racionalidad fiscalista (Ozslak, 1996) en detrimento de cualquier
potencialidad que contemple intereses sociales ms amplios.
Por esto, nuestro concepto de desarrollo es ms amplio. Cuando se habla de desarrollo es
fundamental la consideracin de la pobreza. La economa de un pas poco desarrollado
puede definirse como pobre, sta puede crecer y crear riqueza y, sin embargo, dejar a
grandes capas de la poblacin sumidas en la miseria. Durante la segunda mitad del siglo XX
se ha empezado a tener conciencia de las dificultades que atraviesan la mayora de los
pases en vas de desarrollo, muchos de los cuales fueron antiguas colonias de los pases
industrializados. El trmino economa del desarrollo ha pasado a ser sinnimo del estudio de
las soluciones que podran aplicarse en estos pases para erradicar la pobreza. De igual
forma, los historiadores econmicos han analizado los procesos de desarrollo de los pases
industrializados
coinciden
en
que
stos
tambin
fueron
en
algn
momento
subdesarrollados. La mayor parte de la historia econmica versa pues sobre la historia del
desarrollo.
El desarrollo sustentable aplicado a lo productivo y social se relaciona con el modo de
utilizacin de los recursos naturales. La idea es que dicho tipo de desarrollo permite hacer
236
frente a las necesidades del presente sin poner en peligro las capacidades de futuras
generaciones para satisfacer sus propias necesidades. Existen dos conceptos fundamentales
en lo que se refiere al uso y gestin sostenibles de los recursos. En primer lugar, deben
satisfacerse las necesidades bsicas de la humanidad; esto implica prestar atencin a las
necesidades, en gran medida insatisfechas, de los pobres del mundo, ya que un mundo en el
que la pobreza es endmica ser siempre proclive al desarrollo inarmnico. En segundo
lugar, los lmites para el desarrollo no son absolutos, sino que vienen impuestos por el nivel
tecnolgico, los recursos humanos y fsicos, la cultura y la organizacin social. La bsqueda
del desarrollo debe implicar necesariamente una mejora en las condiciones de vida de la
regin o municipio en el que se est actuando.
En esta investigacin los efectos de esta concepcin terica se miden a travs de la mejora
en los factores sociales, econmicos, institucionales, culturales y ambientales ya que es de
esperar que una mejora en las condiciones de vida est asociada a mejores niveles de las
variables que componen estos factores.
El espritu en la construccin matemtica del indicador tiene incorporada la nocin amplia de
desarrollo e implica el deber de mejorar las condiciones de vida del municipio en estudio. El
potencial de que disponga un municipio es determinante de las condiciones de convergencia,
velocidad y niveles de desarrollo que alcance un municipio. A la luz de la literatura expuesta,
la distribucin desigual de este potencial es determinante de las brechas de desarrollo que se
calculan en nuestra investigacin.
La teora del desarrollo viene gestndose desde las ideas iniciales de especializacin y
competitividad existentes en los pioneros aportes de Smith y Ricardo, con la versin ms
restringida que slo incorpora crecimiento. Los primeros aportes tericos en materia de
desarrollo en cuanto nocin ms amplia que el slo crecimiento, se deben a Marshall.
Muchos de estos aportes se basaron en la experiencia observada en localidades de Italia.
Tuvo su influencia la corriente socialista sobre dicho concepto hasta la actualidad donde las
dimensiones abordadas con igual importancia son: lo productivo, lo social, lo institucional,
los recursos naturales y la tecnologa. En una sntesis apretada Ferraro (2003) caracteriza a
la teora del desarrollo diciendo: para los marshallianos puros el eje est en las economas
de aglomeracin, en tanto que los autores italianos ponen nfasis en las relaciones sociales
que
facilitan
la
divisin
social
del
trabajo.
237
Del
mismo
modo,
mientras
los
neoschumpeterianos destacan el carcter interactivo de los procesos innovadores, los

institucionalistas se concentran en los determinantes sociales de la conducta econmica 4.
Existen muchos estudios en materia de desigualdad, distribucin del ingreso y crecimiento.
Las relaciones endgenas existentes entre estas variables an no estn bien definidas desde
el punto de vista del consenso terico. Al respecto diversos autores llegan a la conclusin de
que no existe evidencia emprica en un slo sentido respecto del efecto que la desigualdad
tiene sobre el crecimiento.
Al analizar la evolucin epistemolgica del concepto de desarrollo se debe destacar el
carcter emprico en el que se basa el posterior desarrollo terico de la mayora de los
trabajos que hablan sobre desarrollo local. En este marco la investigacin presente
promueve el mismo tipo de trabajo pero llegando a la formulacin terica de un indicador y
una metodologa de medicin lo ms objetiva posible sobre el tema. En la bsqueda de un
indicador que permita englobar y medir estos conceptos, es vlida la advertencia de Carlos
Ferraro cuando expresa: no existen frmulas universales para que una localidad recorra la
trayectoria del desarrollo, pero es posible extraer conclusiones para el diseo de polticas,
que son particularmente tiles para aplicar en lugares donde estn dadas las condiciones 5.
Precisamente es un presagio que se cumple en la mayora de los trabajos sobre desarrollo y
este no es una excepcin.
La literatura moderna sobre desarrollo coincide en criticar la postura clsica al respecto,
proveniente de la teora neoclsica de crecimiento. As se le cuestiona que considera el
desarrollo como exclusivamente econmico y desvinculado de la historia, la naturaleza, el
tiempo y el espacio; exgeno, en tanto es visto como un conjunto de atributos (crecimiento
del PIB, industrializacin de la estructura econmica) adquiridos a partir de impulsos
externos. Adems se dice que aquella teora desconoce el valor de la interaccin y de los
intangibles; es racionalista, al considerar que el cambio es racionalmente planificado; es

restrictiva, pues las polticas econmicas slo pueden ser propuestas o interpretadas por una
vanguardia intelectual, una burocracia estatal autnoma o un cuadro de economistas
expertos y es universalista, por su pretensin normativa universal, ya que construye
tericamente recetas aplicables a diferentes tiempos y lugares.
4
5
Ferraro, C. (2003) Desarrollo productivo local en la Argentina. CEPAL-ONU- BID. Pg. 14.
Ferraro, C. Op. Cit. Pg. 4.
238
Frente a la postura de crecimiento neoclsico se posicionan Bianchi y Millar (2000), que

estudian cmo el contexto institucional modela las reacciones frente a la innovacin y se
reconoce que las reacciones pueden ser colectivas y no estar dominadas por la bsqueda del
beneficio privado (ms all de los desarrollos tericos de Nash sobre equilibrio competitivo y
no competitivo). As, se introducen los conceptos de coaliciones regresivas y progresivas
(otros autores hablan de concertacin), se analizan los factores que las determinan y las
condiciones en las que se impone una u otra. Lo local tiene importancia precisamente en
este plano, ya que ah es donde se encuentran muchos de estos factores.
La definicin de desarrollo que se utiliza en la presente investigacin, considera como ejes
centrales para el modelo terico de anlisis del componente social y econmico, el trabajo de
Daniel Arroyo 6. Este autor considera el desarrollo local como el crecimiento con impacto
social. Desde ese concepto orientamos la construccin del indicador final, incluyendo en l
los factores econmico y social. La piedra fundamental del anlisis se define, como aconseja
Arroyo, a nivel municipal, de manera que se parte de lo particular para arribar a lo general.
Esta idea de bajar lo ms posible a nivel local para poder estudiar cules son los recursos de
los que se dispone y cules son los que faltan para promover el desarrollo, se aplica en la
metodologa desarrollada para esta investigacin. Los factores permiten, a nivel de cada
variable, determinar la disponibilidad de recursos (concepto de oferta) y la necesidad
(concepto de demanda) para una amplia gama de aspectos que abarcan los conceptos
econmico y social.
Este trabajo intenta que queden identificados, determinados y cuantificados los motores del
desarrollo. El perfil de desarrollo puede estar claramente definido, estar en crisis o no estar
definido. En aquellas regiones donde el perfil est en crisis o no definido, se debe analizar la
factibilidad econmica de uno u otro perfil. En este trabajo se plantea que la factibilidad
puede ser evaluada considerando seis dimensiones: la social, la institucional, la econmica,
ambiental, tica y cultural. Dentro de los enfoques analticos existentes en la literatura para
estudiar el desarrollo existen las vertientes que enfatizan ms el aspecto econmico y otros
el aspecto social, al que tambin denominan humano. Muy pocos enfocan lo institucional y
algunos incorporan el aspecto tecnolgico. En materia de frontera de conocimiento en la
literatura examinada para esta investigacin, el aporte fundamental de este trabajo es el de
Nos referimos a: Arroyo, D. (2003) Los ejes centrales del Desarrollo Local en Argentina. FLACSO
BID.
239
abordar sistemticamente, en forma simultnea y con igual nfasis 7 las seis dimensiones
antes mencionadas (factores).
En el caso aplicado de esta investigacin a la provincia de Mendoza, donde cerca del 20%
del valor agregado buto de la produccin total de la provincia es generado por el sector
industria manufacturera, el desarrollo industrial, su evolucin y aspectos de concentracin de
la oferta son determinantes importantes del desarrollo econmico de la provincia. Para la
provincia de Mendoza y siguiendo el modelo Centro-Periferia desarrollado por Paul
Krugman (1991), es posible afirmar que el comportamiento de la industria mendocina
adquiere efectos propios de las economas de escala que genera, ante el crecimiento del
sector, la reduccin de los costos de transporte y de servicios conexos a la industria,
permitiendo la concentracin del desarrollo industrial en la rama alimentos y bebidas. Los
efectos sobre el empleo que tiene este tipo de desarrollo implican que los ocupados se
especialicen en el sector y se concentren en las zonas donde los insumos del sector estn
naturalmente asentados. Este tipo de efecto econmico tiene su contrapartida en la
infraestructura de la zona, impacta en aspectos sociales como los niveles de pobreza y su
distribucin territorial, las condiciones de vida y todos los aspectos que se miden a travs de
los indicadores seleccionados.
El objetivo de realizar recomendaciones de polticas pblicas orientadas a reducir las brechas
regionales existentes, obliga a estudiar los tipos de convergencia y las condiciones en las
que se producen. Siguiendo el trabajo de Figueras, Arrufat y Regis (2003) se incorpora el
concepto de convergencia, tal como se lo conoce en los modelos de crecimiento neoclsico
de Solow, para aplicarlo a los indicadores que miden otras variables distintas de las utilizadas
inicialmente en este modelo 8. Frente al debate de la convergencia beta condicional o la
convergencia absoluta, este trabajo toma la postura de definir la convergencia como la
trayectoria que describe un indicador hacia un nivel predefinido que puede ser de hiptesis
de mxima (converge al mayor valor observado), de mnima o de un valor objetivo
determinado. La convergencia absoluta utilizada en los modelos neoclsicos supone un
modelo de crecimiento detrs, mientras que en este trabajo no existe un modelo que
relacione causalmente las variables y que defina un estado estacionario en el que deben
Matemticamente el ponderador de cada factor en el ndice de Desarrollo Convergente es 16,66%

es decir que cada factor se pondera de la misma manera.
8
Capital, empleo, poblacin y produccin.
240
converger las variables. Tampoco se plantea la discusin de si esos modelos tienen

parmetros diferentes y por lo tanto la convergencia hacia un estado estacionario implica la
convergencia hacia niveles distintos de otras regiones. En este trabajo existe una clara
direccin hacia la determinacin de estados de convergencia que aseguren que las brechas
relativas existentes se reduzcan y distribuyan en forma ms homognea.
Dentro de los modelos de desarrollo econmico regional ms modernos, en cuanto a
enfoque terico del tema, se est incorporando una gran vertiente que opina que el capital
social de una regin es un elemento determinante del desarrollo de la misma. Es tanto o
ms que las dotaciones de factores productivos que posee. En ese sentido existe un trabajo
de Mabogunje y Kates 9 que prueba la incidencia que tiene el capital social en temas de
desarrollo regional en la localidad de Ijebu-Ode en Nigeria.
Uno de los elementos que dificulta el desarrollo es el capital humano existente en una
regin, explicando en gran medida los niveles de pobreza e indigencia que se observan
empricamente.
Es necesario determinar el grado en que las variables de los distintos indicadores influyen
sobre la distribucin del ingreso en los municipios. Lamentablemente la informacin sobre
ingreso, en cuanto a su distribucin personal, es relevada de la EPH 10 y la encuesta es
representativa de aglomerados urbanos argentinos que no permiten la desagregacin a nivel
municipal. As, es imposible determinar y cuantificar el efecto que pueden provocar distintas
formas de desarrollo sobre la distribucin del ingreso.
El anlisis de datos estadsticos para los factores econmico y social se bas en los anuarios
estadsticos del INDEC 11 y de la DEIE 12
y sigue el criterio descriptivo y objetivo que
muestran las publicaciones.

B.
Caracterizacin del Municipio
Mabogunje, A.; Kates, R. (2004) Sustainable in Ijbeu-Ode, Nigeria: The Role of Social Capital,
Participation and Science and Technology. Work Paper N 102. Center for International Development
at Harvard University.
10
EPH: Encuesta Permanente de Hogares (INDEC)
11
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos. Anuario Estadstico. Varios nmeros.
12
Direccin de Estadsticas e Investigaciones Econmicas, Ministerio de Economa, Estadsticas
Sociales y Econmicas de la Provincia de Mendoza. Informe Econmico Provincial.
241
Para analizar las brechas de desarrollo y formulacin de polticas pblicas convergentes

conviene definir el trmino municipio. Este se usa en varios sentidos y no siempre
coinciden los conceptos utilizados. Generalmente suele llamarse municipio a una localidad
incluyendo o no la zona rural circundante, a una comuna y, en algunos casos, a un
departamento o partido (Braceli, 2004). El alcance de la denominacin municipio depende
bsicamente de la localizacin geogrfica porque cada provincia en el caso argentino, a
travs de sus constituciones, define qu debe entenderse por municipio. En el caso de
Mendoza son dieciocho departamentos que coinciden jurisdiccionalmente con los municipios
de la provincia. Esto genera cierta anarqua conceptual que dificulta la formulacin de una
definicin nica, que incluya a todos los municipios del pas.
Desde nuestra concepcin se considera municipio al conjunto de poblacin que, contando
con un gobierno propio, dentro de un territorio determinado, es reconocido como tal por el
ordenamiento jurdico vigente. Este concepto considera cuatro elementos esenciales:
poblacin, territorio, gobierno y orden jurdico. Los lmites del rea municipal son definidos
por cada gobierno provincial a travs de una ley, segn lo establecen las constituciones
provinciales o las leyes orgnicas municipales promulgadas por las autoridades provinciales,
que definen las caractersticas generales de los regmenes municipales. En consecuencia,
permanecen estables en tanto no sean modificados expresamente por otro instrumento legal
que reemplace al anterior.
Para el derecho pblico, la competencia puede definirse como la aptitud de obrar de las
personas pblicas o de sus rganos. La competencia debe surgir de una norma expresa,
pertenecer a la institucin y no a la persona fsica que ocupa el cargo, ser improrrogable, por
estar establecida a favor del inters pblico, y surgir de una norma estatal y no de la
voluntad de los administrados o de la voluntad de la institucin (Hernndez, 1984).
Definir las competencias vale decir la aptitud de obrar que es necesario asuman los
municipios para responder a los actuales desafos, requiere la resolucin de dos
interrogantes: qu hacer y cmo hacerlo. Para responder el primero debemos observar en
qu reas debe actuar el gobierno municipal. El segundo, en tanto, nos orienta respecto de
las modalidades de intervencin ms adecuadas.
C.
Definicin de funciones y competencias municipales
242
Existe consenso entre distintos autores respecto del reciente proceso de redefinicin de roles
y del cambio en las estrategias de intervencin de los municipios argentinos. Coinciden en
distinguir entre las tradicionales" y las "nuevas" incumbencias, destacando la necesidad de
ejecutar las tradicionales con mayor eficacia y eficiencia y asumir la realizacin de las
nuevas.
Se reconoce entre las competencias tradicionales (Hernndez, 1984) del gobierno local,
la gestin administrativa para la marcha normal de la organizacin que implica planificar el
futuro, organizar el sistema, gestionar el personal, gobernar las actividades y controlar sus
resultados; El desarrollo urbano, incluyendo el planeamiento urbano, la obra pblica 13
construccin de redes de gas natural, agua potable, desages cloacales y pluviales,
pavimento, iluminacin vial, puentes, etc. , el catastro y el ejercicio del poder regulatorio
sobre las obras civiles; la prestacin de servicios pblicos suministro de agua potable y
servicios cloacales, higiene urbana, recoleccin de residuos, mantenimiento de calles y
caminos rurales y la regulacin de la vida comunitaria abastecimiento urbano, control de
la salubridad y seguridad de comercios e industrias, trnsito urbano, etc. (Daz de Landa y
Parmigiani de Barbar, 1997; Arnoletto y Beltrn, 1997; Garca Delgado, 1997).
A la hora de definir las nuevas competencias, se menciona insistentemente el papel del
municipio como agente de promocin econmica. Esto comprende, por un lado, la tarea de
poltica constitutiva del desarrollo local, que implica el diseo y establecimiento de
estrategias, la puesta en valor de sus sociedades y territorios; la gestin de la imagen
territorial, de manera de generar entornos territoriales innovadores capaces de atraer,
retener y alentar la inversin y el empleo; la identificacin, ampliacin y respaldo de los
ncleos de fortaleza sectorial para fomentar agrupamientos concentrados geogrficamente.
Por otro lado, le compete al gobierno local vincular el sistema educativo con el sistema
productivo para evitar la emigracin de los jvenes, apoyar la formacin de recursos
humanos y fortalecer a las empresas locales. Tambin es papel del Estado municipal actuar
como facilitador de oportunidades, a travs de la coordinacin e innovacin empresarial; el
agrupamiento de sectores productivos; el mejoramiento de las condiciones de presin y
estmulo de la demanda local; la recoleccin, preparacin y transmisin de informacin para
el cambio; la incorporacin de criterios de calidad en el sector privado; la articulacin de
13
Garca Delgado, al resear las nuevas competencias municipales, aclara que las elecciones siguen
ganndose por obra pblica, barrido y limpieza urbana.
243
relaciones intracomunitarias y con actores extracomunitarios; la provisin de terrenos para

actividades productivas, promocin y especializacin productiva (Tecco, 1997; Madoery,
1997; Garca Delgado, 1997; Daz de Landa y Parmigiani de Barbar, 1997). Otra de las
nuevas competencias es procurar el bienestar de la poblacin asumiendo un papel activo en
la poltica del desarrollo social, ello requiere detectar los requerimientos sociales, inscribirlos
en la agenda poltica, coordinar los estudios tcnicos y las deliberaciones pblicas, intervenir
en las decisiones ejecutivas, conducir la ejecucin de proyectos, intervenir en la evaluacin
de los resultados y ser un permanente comunicador social de la dinmica municipal
(Arnoletto y Beltrn, 1997) siempre en el marco de la poltica de redistribucin del ingreso
definida por el gobierno central, por ser esto ms conveniente a la equidad (Finot, 1998). El
desarrollo social tambin comprende hacerse cargo de la integracin social y comunitaria,
mediante la atencin de grupos sociales y etarios (niez, adolescencia, juventud, etc.) y la
organizacin de actividades deportivas y de recreacin, asegurando en todos los casos la
competencia entre proveedores alternativos (establecimientos pblicos, comunitarios,
cooperativos, empresariales, etc.). Tambin incluye la educacin, la actualizacin educativa y
la capacitacin (Arnoletto y Beltrn, 1997; Tecco, 1997; Madoery, 1997; Garca Delgado,
1997; Daz de Landa y Parmigiani de Barbar, 1997). El cuidado del ambiente y el
mejoramiento de la calidad ambiental se asumen como nuevas incumbencias municipales,
ntimamente relacionadas con el inters de posicionar o reposicionar el territorio (Tecco,
1997; Garca Delgado, 1997; Arnoletto y Beltrn, 1997).
El tradicional ejercicio de la autoridad o poder regulatorio en el mbito local (trnsito, obras
civiles, seguridad e higiene de los comercios e industrial), incorpora nuevas reas que
incluyen la defensa de la competencia y del consumidor, la calidad en los bienes y servicios
prestados particularmente los pagados con recursos pblicos y la polica del trabajo
(Arnoletto y Beltrn, 1997; Finot, 1998). En forma aislada, los autores mencionan la
incumbencia municipal sobre aspectos hasta hace poco prestados con exclusividad por el
mbito provincial: la seguridad y la salud. Respecto de esta ltima, se impone la
consideracin de la salud como comprehensiva de los aspectos sociales y ecolgicos y no
slo como atencin de la enfermedad. Por ello, toma relevancia la fijacin de polticas de
salud en el mbito local considerando todas las dimensiones de la problemtica (fomento,
proteccin, recuperacin y rehabilitacin); el reconocimiento y evaluacin de las necesidades
y demandas de los conjuntos sociales ms afectados; la promocin de la participacin social
244
en programas y acciones colectivas de higiene y salubridad y en la gestin de la salud

pblica para lograr mayor equidad y eficiencia; la organizacin, supervisin y evaluacin de
la ejecucin de todas las acciones de salud en su mbito territorial, tanto las de competencia
directa como las de otros niveles del sistema, delegadas a la jurisdiccin local; la
administracin de los efectores propios con criterios gerenciales, integrados a la seguridad
social y de cobertura integral a los grupos de riesgo y carenciados (Garca Delgado, 1997;
Arnoletto y Beltrn, 1997; OPS, 1995).
D.
Cmo asumir estas nuevas funciones?
Reconociendo la creciente complejidad de la administracin pblica lo que implica coordinar

y dirigir las relaciones entre los sistemas econmico, poltico, social, organizacional,
administrativo, legal, cientfico y tecnolgico. Requiere por lo tanto la construccin de una
nueva cultura administrativa, en la que prevalezca la responsabilidad del personal, la
proteccin de los derechos constitucionales, la representacin poltica, la participacin y la
informacin. Priorizando un estado eficaz, transparente y atento a las necesidades de la
poblacin como condicin indispensable para la prosperidad a largo plazo de la sociedad.
La transformacin del gobierno local, implica la necesidad de establecer un nuevo modelo de
vnculo con la sociedad civil, sustentada en una concepcin de la poltica ms dialogada y
consensuada. La gestin asociada entre gobierno local y los ciudadanos, ONGs y
empresarios privados, puede generar incentivos para la cooperacin, la responsabilidad y el
mejoramiento de la gestin del gobierno local. Este nuevo estilo de vinculacin con la
sociedad civil, puede repercutir tanto en las tradicionales y las nuevas competencias
municipales. Pudiendo responder mejor a los intereses de la poblacin, por medio de
mecanismos que hagan posible una mayor apertura y transparencia, incrementando los
incentivos para la participacin en los asuntos pblicos y reduciendo la distancia entre el
gobierno y los individuos. Es decir, propiciar el debate pblico, que contemple la orientacin
y prioridades bsicas de las polticas y estimular la participacin directa de los usuarios y
otros beneficiarios en el diseo, ejecucin y seguimiento de las actividades locales
relacionadas con los bienes y servicios pblicos (Garca Delgado, 1997; Tecco, 1997; World
Bank, 1997). Esto implica, como mnimo, la informacin peridica de los actos de gobierno y
el establecimiento de mecanismos de control externo a cargo de organismos tcnicos de
245
otras jurisdicciones, as como la publicacin de sus dictmenes, lo que puede contribuir a la

confiabilidad de la administracin y al mejoramiento de su imagen pblica. La conformacin
de consejos consultivos, la organizacin de la participacin de los usuarios y el
establecimiento de formas institucionales como la consulta popular, el referndum o el
plebiscito, aplicables segn las circunstancias, tambin pueden ayudar a cimentar este nuevo
vnculo. El fomento, interaccin y coordinacin de centros vecinales, se considera como una
alternativa positiva para canalizar la accin poltica municipal, debido a la multiplicacin de la
cantidad de actores involucrados en la poltica local y a la necesidad de articular relaciones
cualitativamente diferentes (Daz de Landa y Parmigiani de Barbar, 1997; Arnoletto y
Beltrn, 1997; Przeworski, 1998).
En la poltica social, la participacin comunitaria en el diseo, gestin y evaluacin de las
actividades se presenta como una herramienta adecuada para reemplazar la lgica de la
peticin. En forma concurrente, el financiamiento de la demanda (en lugar del tradicional
financiamiento de la oferta) y la participacin en la subvencin del gasto (y no slo en la
gestin), pueden posibilitar que la intervencin de los interesados y la eficiencia sean
objetivos sinrgicos. A su vez, los municipios tendrn que asumir un papel subsidiario
respecto de las organizaciones territoriales, a travs de procesos de descentralizacin poltica
dentro de su propio mbito y a fin de reducir su actuacin a aquello en que el estado es
insustituible. Esto requiere, obviamente, mayores competencias y funciones a cargo de los
municipios: por un lado, la descentralizacin poltica y econmica desde los gobiernos
provincial y nacional, y por el otro, la ampliacin de las capacidades tcnicas para formular e
implementar polticas sociales (evaluacin, seguimiento, impacto, eficacia, eficiencia,
sustentabilidad, opinin de los beneficiarios) y el compromiso tanto en el control como en la
implantacin de las mismas, de una parte de la sociedad, como ONGs, sociedades de
fomento, vecinos activos, etc. (Arroyo, 1997; Garca Delgado, 1997; Finot, 1998).
La respuesta eficaz y eficiente a las tradicionales y emergentes competencias de los
municipios, hace necesario la adopcin de un nuevo modelo de gestin que haga posible la
transformacin local. Este requiere de algunas precondiciones: la voluntad poltica, el
liderazgo de la alta direccin de la ciudad el Intendente, los representantes empresariales
con mayor influencia local y los lderes de opinin y una gestin estratgica de largo plazo,
en la cual es insustituible el rol del municipio, como iniciador, orientador y dinamizador del
proceso. Deriva de esto, la realizacin de cambios en la propia organizacin municipal, a fin
246
de adecuarla a su nueva misin y objetivos, y el logro de una mayor transparencia y

efectividad para alcanzar la legitimidad social (Garca Delgado, 1996 y 1997; Tecco, 1997;
Madoery, 1997).
E.
Nuevo gerenciamiento del municipio
Los actuales desafos del municipio requieren cambios profundos en el estilo y la modalidad
de gerenciamiento. La gestin predominante, orientada a la propia reproduccin del aparato
municipal, debe emprender la transformacin hacia un gobierno local ms autnomo, ms
responsable y ms integrado a su entorno. En este proceso colaboran factores intangibles
como la visin, el liderazgo, la capacidad de generar equipos de trabajo y el compromiso de
las mximas autoridades municipales, as como las caractersticas culturales de la poblacin,
el perfil del empresariado y la fortaleza del tercer sector. A pesar del importante peso y la
escasa posibilidad de operar con efectividad sobre muchos de estos factores, es indudable la
existencia de otros sobre los que se puede incidir de modo de fortalecer los procesos de
cambio.
En este sentido, la gestin presupuestaria debe dar un giro sustancial. El enfoque exclusivo
en el pasado debera reemplazarse por presupuestos que cuantifiquen y prioricen polticas y
sean herramienta de uso cotidiano para la toma de decisiones. Del mismo modo, una
administracin estratgica contribuye al aumento de la productividad, fija objetivos, controla
resultados, previene el derroche y potencia las acciones reorientndolas hacia la meta
predeterminada. Los grados sucesivos de madurez permiten involucrar en este proceso,
paulatinamente, no slo al personal municipal sino a distintos sectores sociales.
Esta modalidad de gestin, requiere recursos humanos ms capacitados y con flexibilidad
para desarrollar funciones distintas, cambiantes y ms orientadas al servicio y a la relacin
interpersonal. Es necesario disminuir los dficit de capacidad institucional y organizacional.
El nuevo gerenciamiento debe tender a una mayor correspondencia fiscal, de modo de
reemplazar la constante solicitud de transferencias adicionales por la preocupacin de
mejorar la recaudacin propia y aplicar correctamente los recursos. Asimismo, debe
aumentar la responsabilidad presente y futura para lo cual debe limitarse la posibilidad de
acceso al endeudamiento.
247
Si bien todas las constituciones provinciales hacen referencia a distintos aspectos de

gerenciamiento del gobierno local, son aisladas las expresiones que reflejan una concepcin
orientada a resultados. El estilo de gestin administrativista predomina en la mayor parte de
las disposiciones relativas al presupuesto, que lo conciben como un instrumento que se
elabora, se aprueba y se olvida hasta la preparacin del nuevo.
Otro de los importantes estmulos al gerenciamiento municipal responsable es el lmite al
endeudamiento. La mayor parte de las constituciones lo autorizan, previa aprobacin del
Concejo Deliberante, con destino a obras pblicas y/u objetos determinados, y cuyos
servicios no superen el 25% de los recursos ordinarios afectables (Artana, Lpez Murphy y
Navajas, 1997).
III. El modelo, la informacin disponible y la necesaria

Para entender el modelo propuesto en base a los valores y conceptos tericos ya expuestos,
debemos precisar qu entendemos por brecha de desarrollo.
CONCEPTO DE BRECHA
Departamento
PBG/C Mximo
Departamento
PBG/C
Observado
Brecha absoluta
Brecha Mxima
? Brecha relativa
Departamento
PBG/C Mnimo
En la figura se puede apreciar que para cada variable estudiada se estipula un valor entre 0
y 1 a cada unidad territorial analizada. En este caso el municipio de mayor Producto Bruto
Geogrfico per cpita (PBG/C) tomara el valor 1, el municipio de mnimo valor tomar el 0 y
los restantes irn tomando valores intermedios, lo que nos dara un ordenamiento o ranking
248
para todos los municipios analizados. Son las llamadas brechas relativas, y justamente se
denominan as pues son relativas al mejor y al peor valor encontrado de cada variable.
Con ese valor transformado de cada variable, se construye el ndice de cada factor analizado
(social, econmico, institucional, etc.), y la suma de todos esos valores por municipio, nos
dar su ndice de desarrollo y los valores de brechas que tendr con el resto de los
municipios (por simple diferencia matemtica).
Estos valores son tiles en un doble sentido. En primer lugar, como diagnstico para
priorizar las variables, y por ende las polticas en las que habr de concentrarse cada
municipio para reducir o achicar las diferencias respecto a los otros. Adems pueden ser
aplicados al modelo de diseo de polticas y la asignacin de recursos con criterio
convergente.
A.
La informacin disponible
La informacin disponible acot la seleccin de las variables a las que se presentan en las
tablas siguientes. Cabe aclarar que algunos indicadores son complejos y compuestos por
varios datos (por ejemplo, el indicador de infraestructura se compone de lneas telefnicas
por habitante, cantidad de escuelas por kilmetro cuadrado de superficie, superficie pblica y
privada construida en metros cuadrados, escuelas por habitantes, etc.).
a)
Factor Econmico
Variable
b)
Y1
Descripcin de la variable.
Indicador de PBG per cpita
Y2
Indicador de Empleo
Y3
Indicador de Consumo de Energa
Y4
Indicador de volatilidad de la tasa de crecimiento del PBG
Y5
Indicador de valor del producto medido del trabajo.
Y6
Indicador de poblacin econmicamente activa (PEA)
Y7
Indicador de ocupacin
Y8
Indicador de infraestructura
Factor Social
Variable
249
Y1
Indicador de hogares en viviendas no deficitarias
Y2
Indicador de necesidades bsicas insatisfechas (NBI)
Y3
Indicador de dependencia potencial
Y4
Indicador de hogares con servicio de agua potable
Y5
Indicador de poblacin con cobertura de salud
Y6
Indicador de mortalidad infantil
Y7
Indicador de educacin
c)
Factor Institucional
Variable
B.
Y1
Indicador de independencia de recursos
Y2
Indicador de correspondencia fiscal
Y3
Indicador de gasto en personal
Y4
Indicador de nmero de cooperativas
El resultado obtenido
250
CAMBIOS ABSOLUTOS 1991 -2001

Departamento
Capital
General Alvear
Godoy Cruz
Guaymalln
Junn
La Paz
Las Heras
Lavalle
Lujn de Cuyo
Maip
Malarge
Rivadavia
San Carlos
San Martn
San Rafael
Santa Rosa
Tunuyn
Tupungato
Factor Social
1991
2001
10.270
9.814
5.245
3.747
9.273
8.242
8.182
7.190
6.149
6.433
5.218
6.045
6.479
5.568
0.788
0.976
6.839
6.501
6.234
5.911
3.192
3.937
6.165
5.554
5.385
5.284
6.318
6.493
5.603
5.442
4.109
3.895
5.502
6.311
3.149
1.811
Factor institucional
1991
2001
3.391
2.484
2.132
1.292
2.261
2.365
2.198
2.262
1.668
0.779
1.116
1.324
1.482
1.700
0.695
1.028
2.309
1.378
1.963
1.982
1.242
2.107
2.266
1.339
1.880
0.987
2.082
2.607
1.662
1.610
1.631
0.002
1.063
2.346
1.579
0.595
Factor Econmico
1991
2001
10.012
10.348
3.574
2.885
4.725
5.394
4.510
4.233
3.091
3.284
3.632
3.556
2.717
3.376
5.135
3.981
7.039
7.055
3.966
3.660
4.471
5.937
3.693
3.329
4.667
4.603
3.588
3.559
3.553
3.532
3.220
3.303
3.872
3.401
6.004
4.568
Indice
1991
2001
7.891
7.549
3.650
2.642
5.420
5.334
4.964
4.562
3.636
3.499
3.322
3.642
3.559
3.548
2.206
1.995
5.395
4.978
4.054
3.851
2.968
3.994
4.042
3.407
3.977
3.624
3.996
4.220
3.606
3.528
2.987
2.400
3.479
4.019
3.577
2.325
Con los valores obtenidos se puede analizar la dinmica de desarrollo para cada municipio,
en cada uno de los tres factores medidos, siempre de modo comparativo entre dos
momentos de tiempo (1991 y 2001). El ejemplo didctico que utilizamos en las
presentaciones consiste en observar una carrera de frmula uno de 1991 y compararla con
otra de 2001. As podemos ver cmo evolucion cada vehculo (por ejemplo tiempo por
vuelta, sabramos si en el 2001 corre ms rpido o ms lento que en 1991) Tambin
podemos comparar los factores agrupados y sumados en el ndice (ltima columna) que
determinan el ndice de Desarrollo Convergente o las Brechas de Desarrollo, segn como
quiera mirrselo (por ejemplo lugar obtenido en la carrera en cada ao)
Nuevamente resulta importante reiterar que este anlisis se hizo con la informacin
intercensal disponible a escala municipal.
Cmo transformamos esta herramienta de anlisis en un sistema de informacin que nos
permita su uso en lapsos menos prolongados de tiempo y que supere el anlisis histrico al
que podemos arribar con los datos intercensales?
251
Nuestra propuesta consiste en disear una encuesta de realizacin anual que provea
informacin til para diagnosticar, disear y evaluar los resultados de cada poltica sobre la
variable o grupo de variables en la/s que impacta.
Por ello, tenemos disponible el diseo de la encuesta y los instructivos pertinentes para la
realizacin de la misma.
Segn la escala de implementacin y validez que se pretenda de la muestra ser la tcnica
de determinacin de zonas y nmero de casos que deban relevarse. Para tener una nocin,
el municipio de Las Heras (180.000 habitantes y un extenso territorio con ncleos urbanos,
rurales y de montaa dispersos) requera de 600 casos distribuidos en sus 13 distritos para
elaborar un panel de control de las brechas de desarrollo intramunicipal, a un costo de
$18.000. Podramos afirmar que con $300.000 la provincia de Mendoza dispondra de una
herramienta anual de medicin y de las brechas de desarrollo de sus dieciocho municipios, y
por supuesto todas las aplicaciones adicionales que se pueden derivar de la existencia de
dicha informacin, tanto por parte de los organismos pblicos como de las universidades y
centros de investigacin que se preocupan por la temtica del crecimiento con equidad y
sustentabilidad.
Nuestra organizacin est abierta a facilitar la transferencia y capacitacin para la aplicacin
de esta herramienta a otras provincias, municipios y regiones. Slo condicionamos el proceso
a la voluntad y capacidad de gestin que tenga la organizacin cuya evaluacin nos indique
la posibilidad de una implementacin seria y exitosa.
C.
La informacin necesaria a construir
La informacin a construir se elabor partiendo de la base de la informacin disponible y de

las caractersticas de Mendoza y sus municipios. Para un caso como el de Crdoba, con otro
perfil de municipio (superan los 400 gobiernos locales), se debera ajustar seriamente la
metodologa para un anlisis de otra unidad geogrfica como unidad mnima de anlisis (por
ejemplo regiones que agrupen a varios municipios y zonas rurales de injerencia provincial).
Dada la extensin del anlisis de datos propuestos y su justificacin (casi 100 pginas), en
este paper nos limitaremos a mencionarlos en el Anexo. 14.
14
Aquellos que deseen profundizar la experiencia pueden acceder al trabajo de investigacin a travs
de nuestra pgina de internet: www.fundacionlibertador.org.ar . All encontraran la justificacin del uso
252
IV. Diseo de Polticas Pblicas con criterio de convergencia

Una vez que se relevan los datos definidos como necesarios, se procesan y transforman para
construir las variables de cada factor y comenzar a medir las brechas relativas entre cada
unidad territorial. Con las tablas de cada factor y el ndice de convergencia construido, se
estar en condiciones de diagnosticar y priorizar necesidades de reformulacin de polticas.
En caso de fondos pblicos para aplicar a dichas polticas pretendemos que a los criterios de
discrecionalidad y conveniencia poltica que suelen prevalecer, as como a los criterios
intuitivos que por falta de datos se aplican con bastante frecuencia, se agregue un criterio
adicional para la toma de decisiones, no excluyente, que es el criterio de convergencia. A

ste hay que entenderlo como la asignacin que optimiza un futuro de equidad territorial en
trminos de desarrollo y de las variables que se consideran en este trabajo.
Expondremos sintticamente y de la forma ms didctica posible este complejo mtodo de
optimizacin.
Desde nuestro punto de vista, las polticas pblicas provinciales deben estar orientadas a
cerrar las brechas entre jurisdicciones bajo el concepto de que todos los municipios mejoren,
pero que los que peores condiciones sociales, econmicas e institucionales presenten, lo
hagan a un mayor ritmo. Este mayor desarrollo debe ser logrado mediante una asignacin
de recursos acorde a estos objetivos, adems de un estricto control de la asignacin del
gasto pblico. De muy poco servira determinar una asignacin sobre la base de una
necesidad detectada si el gasto no va destinado a atender esa necesidad o se gestiona de
modo muy ineficiente. De manera que son cuatro las condiciones que deben darse:
diagnstico adecuado e integral; poltica pblica acertada; gestin eficaz y
control del destino del gasto.
En tal sentido, la matriz de indicadores obtenida y el sistema de Tasas Optimas de
Convergencia (TOC), aportan a tres propsitos: como instrumento de diagnstico; de diseo
de poltica y asignacin de recursos y de evaluacin en la efectividad del gasto a travs de
los resultados de los indicadores obtenidos una vez que se aplic la poltica (al ao siguiente
de cada variable disponible, y pueden solicitarnos el documento con la justificacin de cada variable
adicional propuesta para la encuesta que se dise. La misma se presenta en el Anexo del presente
documento.
253
con la nueva encuesta). La matriz acta como un panel de control o tablero de comando,
tanto para el gobierno provincial como para los municipales. Es tambin un elemento
adecuado para ayudar a presupuestar, ya que cuantificado el objetivo y definido en trminos
reales (por ejemplo soluciones NBI), es posible determinar de qu manera se puede alcanzar
la meta al mnimo costo.
Tal como se dijo, las restricciones que deben ser consideradas a la hora de realizar el
proceso de asignacin del gasto pblico 15 son:
a)
El ndice de convergencia provincial, debe aumentar, es decir que la provincia como un

todo debe estar mejor una vez aplicada la poltica pblica
b)
El ndice de convergencia de cada uno de los departamentos debe aumentar
c)
Las brechas relativas entre cada variable debe disminuir
d)
Cada una de las variables estandarizadas deben mejorar
e)
Las brechas absolutas entre cada variable deben disminuir
f)
Cada una de las variables debe mejorar
g)
Todos los municipios deben recibir recursos
Habitualmente los decisores asignan recursos utilizando distintos criterios, pero muchas
veces stos estn influenciados por la cantidad de habitantes, por ejemplo. Bien, en primer
lugar hay que destacar que las asignaciones deberan hacerse por el problema objetivo que
pretende resolver la poltica pblica, es decir, la variable o indicador utilizado al momento de
medir las brechas.
Si esto no ocurre, se seguir consignando o profundizando la situacin de desigualdades
entre municipios. Veamos un ejemplo didctico: si tenemos un fondo de vivienda a ser
distribuido entre distintos municipios y queremos definir una poltica que tienda a eliminar o
disminuir las viviendas en situacin deficitaria (precarias, informales, ranchos, etc.)
deberamos comprender los dos grficos que se presentan.
A.
Asignacin por poblacin
15
El criterio matemtico de asignacin del gasto pblico que satisface estas cinco condiciones, se
explicita en el Anexo Metodolgico del trabajo ya mencionado y disponible en internet, y tiene que ver
con la convergencia de todos y cada uno de los departamentos.
254
Si se asignara atendiendo a la poblacin de cada departamento (criterio muy utilizado en

algunas provincias al momento de asignar los fondos del FONAVI), se obtendra el siguiente
resultado:
Asignacin por POBLACIN

VIVIENDA
DEFICITARIA
VALOR OBJETIVO
MEJOR
DEPARTAM.
DEPARTAM.
ANALIZADO
PEOR
DEPARTAM.
2006
2008
2010
Fijamos un valor objetivo de mejora en la variable a nivel provincial, asignamos los fondos
en el 2006 y vemos que en el 2008 todos los municipios mejoraron (en este caso suponemos
una provincia de tres municipios), reduciendo cada uno su cantidad de viviendas deficitarias.
Pero ntese que la diferencia entre el mejor, el intermedio y el peor municipio, se mantiene
constante, es decir que sin querer consagramos la desigualdad o la brecha indefinidamente
en el tiempo. Sencillamente, podemos deducir que, aunque el nmero de viviendas
deficitaria disminuye, lo hace de una manera injusta, con sus consecuencias en materia de
desarraigo, migraciones internas, exclusin, inseguridad, etc.
B.
Asignacin por convergencia
Si en cambio asignamos con criterio de convergencia se dara una situacin como la que se
describe en el siguiente grfico:
255
Asignacin por CONVERGENCIA

VIVIENDA
DEFICITARIA
VALOR OBJETIVO
MEJOR
DEPARTAM.
DEPARTAM.
ANALIZADO
PEOR
DEPARTAM.
2006
2008
2010
Ahora vemos que si bien todos los municipios mejoran, lo hacen a ritmos diferentes, de
modo que el que peor estaba mejorar en mayor medida su nmero de soluciones a la
vivienda deficitaria. Con ello se consigue que a lo largo del tiempo la situacin tienda a
igualarse entre todos los habitantes y territorios de una provincia. Los mismos recursos
asignados con distinto criterio optimizan la situacin de equidad interterritorial.
As podemos seguir ejemplificando cada una de las variables seleccionadas para monitorear
el desarrollo y sus brechas entre municipios.
La conclusin ms interesante es que si esta situacin se presentara en todas la variables
estaramos optimizando el nivel de desarrollo de la provincia como un todo.
Como corolario de este trabajo quisiramos plantear que un modelo de desarrollo
convergente constituye un desafo a los decisores polticos para que su vocacin de
aumentar la felicidad del pueblo y la justicia social se pueda gestionar de un modo ms
eficaz. Implica hacerse cargo de la realidad en trminos de inequidad territorial, asumirla y
animarse a medirla y monitorearla, para evitar desviaciones que luego se transformen en
injusticias estructurales que no se advierten a tiempo para corregir las polticas pertinentes.
No se pretende que el nico criterio de asignacin sea el propuesto, pero si que se tenga en
cuenta
de modo relevante para ir revirtiendo las profundas desigualdades existentes.
Nuestro pas presenta varios municipios con indicadores de desarrollo prximos a los pases
256
ms pobres de frica y otros pocos cercanos a los pases ms desarrollados. La construccin

de un proyecto nacional serio, slido y socialmente viable, requiere de un pueblo que posea
recursos y oportunidades parecidos, sin diferencias grotescas e irritantes, tanto entre ricos y
pobres, como entre territorios. Esperamos que nuestro aporte ayude a gestionar en esta
direccin.
257
V.
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261
VI. Anexo: Encuesta

Encuesta
Desarrollo Local
Municipalidad de
Godoy Cruz. Mendoza
Ubicacin Geogrfica
Distrito
Fecha
Encuestador
Barrio
Observaciones
Datos de los miembros del hogar

Miembros del
Cabeza 1
2
hogar
de
familia
Edad
Sexo
Relacin de parentesco
con el jefe de familia
Actividad
Trabaja:
Horas
semanales
En relacin de
dependencia
Formal
Informal (en
negro)
Locacin de
servicio
Reemplazo
Temporal
Perodo de
prueba
Plan jefe con
contraprestacin
Otros
Cuenta Propia
Tarea Principal
que
desempea
Aportes
previsionales
262
Estudia
Percibe
jubilacin
Busca trabajo
Ama de casa
Observaciones
Sin trabajo 16
12 meses
6 meses
3 meses
Menos de un
mes
Observaciones
Transporte que utilizan: Para el trabajo y/o estudio 17

Para ir a trabajar
Distancia
Para ir a estudiar
Distancia
Observaciones
Instruccin y Capacidades
Educacin
Formal 18
Profesin/oficio
Otros idiomas 19
Computacin 20
Otras
capacidades
Observaciones
16
Tiempo que lleva sin trabajar.

Abreviaturas: Automvil (A); Motocicleta (M); Bicicleta (B); Colectivo (C); Transporte Escolar (TE);
Taxi (T); Caballo (Cb); Sulky (S); Caminando (Ca).
18
Abreviaturas: Jardn de infantes (J); Educacin General Bsica hasta 3 grado (EGB1); Educacin
General Bsica hasta 6 grado (EGB2); Educacin General Bsica hasta 9 grado (EGB3); Polimodal
(P); Primario Completo (PC); Primario Incompleto (PI); Secundario Completo (SC); Secundario
Incompleto (SI); Terciario Completo (TC); Terciario Incompleto (TI); Terciario y el nmero que
corresponda al ao que cursa (T2); Universitario Completo (UC); Universitario Incompleto (UI);
Universitario y el nmero que corresponda al ao que cursa (U4); Post Grado o Especializacin luego
del ttulo universitario de grado (PG).
19
Abreviaturas: Conocimientos de Ingls (CI); Dominio de Ingls (DI); Estudiando Ingls (EI);
Conocimiento de Portugus (CP); Dominio de Portugus (DP); Estudiando Portugus (EP). Otros
idiomas se indicarn mediante llamada en observaciones.
20
Abreviaturas: Conocimientos Bsicos (CB); Conocimientos Avanzados (CA); Experto(E).
17
263
Salud
Cobertura 21
Estado de salud 22
Tratamiento/cont
rol 23
Observaciones
Ingresos (en pesos)

Monetarios
Sueldo/s
Aguinaldo/s
Horas extras
Comisiones
Premios/incen
tivos
Ticket canasta
Docencia
Viticos
a) Reintegro de
gastos
b) Percepcin de
servicios
c) Asignacin
diaria
Ingreso
Trabajo por
Cuenta Propia
Honorarios
Plan Jefe/a
Jubilacin/pen
sin
Becas
Alquileres
Inters
inversiones
Ingresos
Eventuales
Otros ingresos
21
Abreviaturas: Obra Social Nacional (OSN); Obra Social Provincial (OSP); Obra Social Jubilados
Nacionales (PAMI); Otra Obra Social (OOS); Prepaga (PP); Sin Cobertura (S/C).
22
Abreviaturas: Sano (S); Enfermedad Crnica (EC); Enfermedad Aguda (EA); Enfermedad Aguda
Severa (EAS); Discapacidad Leve (DL); Discapacidad Severa (DS); Discapacidad Grave (DG);
Enfermo sin diagnstico (ESD); Embarazo Normal (EN); Embarazo de riesgo (ER).
23
Abreviaturas: Con Tratamiento Adecuado (CTA); Sin Tratamiento Adecuado (STA); En Tratamiento
de Rehabilitacin (ETR); Necesita Intervencin Quirrgica (NIQ); Post Operatorio (PO); Internado (I);
controles Peridicos Persona Sana (CPPS); Sin Controles (SC).
264
No Monetarios
Ayuda
alimentaria
Medicamentos
Comedor
Comunit.
Textos/tiles esc.
Abobo Escolar
Produc.
Autocons.
Otros Ingresos
NM
Observaciones
Seguridad 24
Asalto
Robo
Hurto
Agresin
Estafa
Observaciones
Esparcimiento 25
Espectculos
Practicar deportes
Salir
de
vacaciones
Bailar
Comer en
restaurante
Cyber
Ver televisin
Escuchar radio
Leer
Observaciones
24
Este tem indaga sobre si algn miembro de la familia sufri algn cualquier tipo de delito de los
que se sealan. Abreviaturas: Lugar donde ocurri el hecho, dentro de la vivienda (DV) o bien en la
va pblica (VP).
25
Se consignar para cada miembro las actividades de esparcimiento que realizan. Abreviaturas:
Muy Frecuente (MF); frecuente (F); Poco frecuente (PF); Nunca (N). Aqu es necesario aunar criterios
para que la apreciacin de la frecuencia no sea antojadiza y a ojo del encuestador, se establece una
escala de frecuencias.
265
Actividades culturales 26
Medios informativos
Prensa diaria
Televisin
Radio
Internet
Lectura
Asistencia a Eventos Artsticos
Musicales
Cine y Teatro
Artes Plsticas
Asistencia a lugares de inters cultural
Museos
Edificios histricos
Reservas
naturales
Observaciones
Modos de comunicacin (con otras personas a distancia) 27

Telfono fijo
Telfono pblico
Telfono celular
Internet mail
Internet chat
Observaciones
Barrio/Entorno 28
Pavimento
Redes
Electricidad
Agua
Cloaca
m/dist. 29
m/dist.
m/dist.
m/dist.
26
Abreviaturas: Mucho (M); Frecuente(F); Poco (P); Nada (N).

Aqu se consignar el/los medio/s habitual/es de comunicacin ya sea por razones laborales,
familiares o sociales de comunicarse con otras personas a distancia. Puede sealarse ms de uno.
28
En esta parte de la encuesta se recabarn datos relacionados con el lugar donde se encuentra la
vivienda del hogar visitado.
29
Metros de distancia.
27
266
Gas
Telfono
Cable
Servicios Municipales
Alumbrado Pblico
Recoleccin de Residuos
Infraestructura y otros servicios
Telfono Pblico
Internet (Cyber)
Plaza
Parque
Club Deportivo
Destacamento Policial
Oficina Postal
Transporte Pblico
Infraestructura Escolar
Inicial
EGB 1-2
EGB 3
Polimodal
Infraestructura y Servicios de Salud
Centro de Salud
Farmacia
Mdico
Odontlogo
Infraestructura Comercial
Supermercado
Almacn
Carnicera
Verdulera
Librera
Kiosco
Materiales de Construccin
Corraln
Observaciones
m/dist.
m/dist.
m/dist
m/dist.
Veces por semana
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
Bueno
Regular
Malo
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
m/dist.
Vivienda
Origen 30:
30
En este punto se debe consignar la forma en que el titular de la vivienda accedi a la misma:
Propietario con recursos propios; Propietario con crdito cancelado (IPV, B Hipotecario, Banco
267
Antigedad 31:
Ubicacin 32
Materiales predominantes
vivienda
Muros
Techos
Pisos
Carpintera interior
Carpintera exterior
Revoques
Pintura
Ambiente
Efluentes industriales
Humos industriales
Smog vehicular
Basural a cielo abierto
Ruidos molestos
S/R 33
C/A 34
Bao 35
A/P 36
A/C 37
CL. 38
Luz 39
Gas 40
Cocina 41
C + usado 42
Calefn 43
Estufa 44
Heladera
en
la
Privado); Propietario con crdito vigente (IPV, B Hipotecario, Banco Privado); Propietario con crdito
moroso (IPV, B Hipotecario, Banco Privado); Propietario por herencia; Tenedor por herencia; Tenedor
por ocupacin (prstamo); Inquilino; Sub-inquilino; Ocupante por trabajo (casero, contratista, portero,
cuidador, etc.); Ocupacin irregular (villa y usurpacin).
31
Antigedad de la vivienda.
32
La ubicacin se refiere a si es urbana o rural.
33
(S/R) Sismo resistente. Una vivienda se considera que es sismo resistente si est construida de
material cocido (ladrillo, ladrilln, bloques de cemento) y si cuenta con columnas y vigas de hormign
armado o hierro. Las viviendas pre fabricadas, se considerarn sismo resistentes si no son precarias.
34
(C/A) Cantidad de ambientes. Se refiere a la cantidad de ambientes que tiene la vivienda sin contar,
baos, cocina, lavadero ni pasillos.
35
Bao. Se refiere a cuando la vivienda cuenta con bao que tiene retrete con depsito y conexin a
albaal (cloaca o pozo sptico) y lavatorio con grifo.
36
(A/P) Agua Potable. Se trata de que la vivienda est efectivamente conectada a la red de agua
potable y tenga un servicio normal. En caso que el servicio est cortado por falta de pago se debe
consignar como si no estuviese conectada.
37
(A/C) Agua corriente en la cocina. Es si la vivienda tiene una pileta con agua de grifo para el lavado
de alimentos y vajilla.
38
(CL.) Si la casa est efectivamente conectada ala red de cloacas.
39
(Luz) Si la casa est conectada legalmente a la red elctrica y con medidor. En caso que el servicio
estuviese cortado por falta de pago se consignar como no conectado, si el corte del servicio tiene
ms de un mes.
40
(Gas). Si la vivienda est efectivamente conectada a la red de gas natural y con el servicio vigente.
Si el servicio estuviese cortado desde hace ms de un mes se consignar como no conectado.
41
(C). Cocina se entiende por cocina un artefacto de fabricacin industrial o artesanal que funciona
con cualquier combustible y que sirve para cocinar alimentos.
42
(C. + usado) Combustible ms usado. Es el combustible habitual que se utiliza para la preparacin
de los alimentos. Se usarn las siguientes abreviaturas: GN para gas natural; GG para gas de
garrafa; K para kerosene; L, lea; C, Carbn.
43
(Cfon) Calefn. Si hay calefn para la produccin de agua caliente se indicar el combustible por el
que funciona, utilizando las siglas del punto anterior. En caso de que no haya se pondr NO.
44
(Estf) Si hay alguna estufa se consignar el combustible usado utilizando las mismas siglas del
punto anterior. Si hubiera ms de una estufa se consignar el combustible ms usado, con las
mismas siglas ya indicadas. Si no hubieran estufas se pondr NO.
268
Freezer
Ventilador 45
A/A 46
TV 47
Cable 48
A. Parb. 49
R 50
RM 51
Tel. 52
Cel. 53
Seg 54
Perros, ratas, insectos, etc.
Observaciones
Bienes y vehculos familiares
Bienes inmuebles
45
Uno o ms ventiladores.
(A/A) Aire Acondicionado. Cualquiera sea el sistema.
47
(TV) Se refiere al aparato de televisin. Se indicar de existir uno o ms el nmero. Si no hay o el
que existe est descompuesto desde hace ms de 6 meses se pondr NO.
48
Cable Se refiere a un sistema de provisin de televisin por cable.
49
(A. Parb.) Antena parablica. Se refiere a las antenas de recepcin de canales de televisin por
satlite o microondas, es decir inalmbricos.
50
(R) Radio. Aparato receptor de emisiones de radio.
51
(RM) Reproductor de msica. Se refiere a cualquier aparato con tecnologa de reproducir cintas
magnticas y/o discos.
52
(Tel.) Telfono. Se refiere a la telefona fija prestada por una compaa concesionaria del servicio
pblico.
53
(Cel.) Telfono celular. Indicar en el casillero cantidad de telfonos celulares que tiene el hogar
relevado.
54
(Seg.) Se refiere a las condiciones visibles de seguridad contra asaltos y robos que tiene la
vivienda. Se pondrn una o ms abreviaturas de las indicadas a continuacin, segn corresponda:
(R) Rejas; (A) Alarma; (VP) Vigilancia privada.
46
269
Automviles
Transporte Privado Propio
Esparcimiento
Para realizar trabajos
Observaciones
Conocimiento Ciudadano
Participacin ciudadana
Presidente
Gobernador
Intendente
Unin Vecinal
Escuela de los hijos
Club Deportivo
Iglesia
Partido poltico
Otra organizacin de
la sociedad
270
Desarrollo local y regional sustentable

Una propuesta de Educacin Ambiental para dirigentes sociales y sindicales desde
la ecologa social y humana
DR. ENRIQUE H. SOSA (COORDINADOR) *

LIC. MARA BELN AENLLE +
LIC. MARA AUGUSTA STEINBERG
INCASUR
Licenciado en Ciencia Poltica (Universidad del Salvador). Profesor en Ciencia Poltica (Universidad
del Salvador). Doctor en Ciencia Poltica (Universidad del Salvador). Especializacin en Educacin a
Distancia (Universidad Nacional a Distancia de Colombia) Trabajo de grado: Proyecto de Educacin
Medioambiental para dirigentes sociales y sindicales.
Profesor titular de la Universidad Nacional de Morn, de la Universidad del Salvador y del Seminario
San Jos - Dicesis de Morn.
Director del Instituto Internacional de Capacitacin Social del Sur (INCASUR). Director del Centro de
Estudios, Formacin y Animacin Social (CEFAS) de la Pastoral Social de la Arquidicesis de Buenos
Aires.
Miembro del equipo de la Universidad de los Trabajadores de Amrica Latina (UTAL).
Presidente de FUNDASUR/FUNDASUL (Fundacin para el desarrollo y la integracin profesional en
el Sur), perodo 2003-2006.
Consultor organizacional.
+
Licenciada en Sociologa (Universidad del Salvador). Especialista en Gestin y Planificacin de
Polticas Sociales (Universidad de Buenos Aires).
Profesora adjunta en la Universidad Nacional de Morn y en la Universidad del Salvador.
Responsable del rea de Educacin a Distancia de INCASUR.
Licenciada en Psicologa (Universidad de Buenos Aires). Maestranda en Economa Social y
Desarrollo Local (Instituto del Conurbano; Universidad Nacional de General Sarmiento; beca de
Honor Emilio Mspero de la Fundacin Konrad Adenauer).
Asistente de la Direccin del Instituto Internacional de Capacitacin Social del Sur (INCASUR).
Investigadora de la Universidad Nacional de Tres de Febrero.
271
I.
Introduccin
En las ltimas dcadas, la degradacin ambiental se ha vuelto tema de gran inquietud tanto
para los pases en desarrollo como para los industrializados. Aumenta la evidencia de que la
gestin ambiental sana lejos de ser un lujo es un ingrediente esencial para el
mantenimiento de la base de los recursos naturales de los cuales dependen la mayora de las
naciones para su desarrollo sostenido. Los factores ambientales tienen relacin con todos los
sectores del desarrollo. El reto del desarrollo es igualmente apremiante. Las abrumadoras
estadsticas de la pobreza no se pueden ignorar. Un enfoque puramente tcnico de los
problemas ambientales que no sea sensible a consideraciones sociales, culturales y de salud
pblica no hace sino aumentar el cmulo de problemas sociales. Por otra parte, el desarrollo
que solamente apela a la explotacin de recursos no renovables nos deja a largo plazo ms
pobres. Aceptamos que el desafo ambiental es integral y todo lo abarca. Tambin creemos
que es importante comprender y tratar al mismo tiempo los problemas del desarrollo como
los del medio ambiente.
Con el marco antes referido en consideracin, planteamos la propuesta del programa para
dirigentes sociales y sindicales en trminos de promover la toma de conciencia ecolgica y
promover la capacidad para percibir y comprender el medio ambiente global y sus problemas
conexos, as como aumentar la responsabilidad local, nacional y regional de las
organizaciones sociales en la gestin ambiental a fin de influir en polticas de proteccin del
medio ambiente y el desarrollo social sustentable por medio de la creacin de Centros de
Atencin Primaria Ambiental en el mbito local e interconectados en redes.
Con ello, se pretende mejorar la calidad de vida de la regin y la colaboracin en la
implantacin de modelos de desarrollo sustentable contribuyendo al equilibrio biolgico,
mediante la sensibilizacin, informacin, comprensin y participacin en el desarrollo de
proyectos.
II.
La situacin medioambiental a principios del siglo XXI
Una rpida mirada sobre la realidad de Amrica Latina y el Caribe nos hace ver que existen
algunas constantes que se verifican en todos nuestros pases y se prolongan en el tiempo de
272
tal modo que va aumentando la gravedad de las mismas. Entre las ms relevantes podemos
sealar, la tala indiscriminada de nuestros bosques, generalmente realizada por algunas
compaas para establecer plantaciones o construir edificios comerciales con su consiguiente
impacto sobre la erosin, la provisin de agua potable y la prdida de tierras aptas para el
cultivo.
As mismo, es alarmante el aumento de la contaminacin en todas sus formas:
contaminacin del agua, del aire, del suelo, de la flora y de la fauna, contaminacin acstica
en nuestras ciudades. Adems, se hace necesario destacar que en algunos pases se ha
generalizado el uso de fungicidas, insecticidas y plaguicidas con el consecuente dao de la
naturaleza y la desaparicin paulatina de la flora y de la fauna con el agravante de producir
mltiples enfermedades en la poblacin.
Otra de las cuestiones que el Programa se plantea revisar es el de la basura como problema
cada vez ms grave en todas nuestras ciudades. Existen muy pocos programas educativos
que preparen a los ciudadanos para reciclar y utilizar los desechos que ellos mismos
producen. Sucede asimismo, que muchos de nuestros pases estn en peligro de convertirse
en receptculos de residuos txicos producidos en pases del llamado primer mundo.
Adems nuestras ciudades han crecido de manera irracional y en forma desordenada lo que
impacta en la calidad de vida de nuestra gente. A esto se suma que en muchos pases de
Amrica, los grupos tnicos y aborgenes son agredidos permanentemente por intereses
econmicos que intentan desalojarlos de su hbitat natural y al mismo tiempo, estos
desplazamientos van acompaados de la destruccin indiscriminada de gigantescas reas
boscosas. Tal situacin agrava la degradacin del hbitat urbano en la regin cuando masas
enormes de pobladores son expulsados del campo a la ciudad, fenmeno conocido en
Latinoamrica desde dcadas pasadas.
Similar gravedad reviste el hecho de que en muchas zonas de Amrica se utiliza la quema de
los terrenos en las pocas de sequa con el consiguiente empobrecimiento del suelo por la
destruccin del humus o capa frtil. Con ello, el hbitat urbano y rural se ven modificados
ms all de los intereses y necesidades de sus pobladores.
273
A.
Algunas reas claves 1
Uno de los mayores problemas ambientales identificados es el calentamiento global: los

gases generados por la industria y la agricultura captan parte del calor radiante que la tierra
emite tras recibir energa del sol. Este proceso de calentamiento es parecido a la manera
como las coberturas de vidrio envolventes de los invernaderos construidos para atrapar el
calor en horticultura captan el calor y es conocido como efecto invernadero.
Anlogamente los gases que captan calor se describen en general como gases
invernadero. Este un proceso que viene de varios siglos atrs ya que desde la poca de la
revolucin industrial (1750), los hombres de ciencia han temido que el hombre, al aumentar
las emisiones de gases invernadero de lugar a un calentamiento no natural del clima de la
Tierra.
Otra cuestin a considerar es el tema de la energa. Los tres ofensores principales entre los
gases invernadero son el bixido de carbono, el metano y los cloro-fluoro-carbonos (CFC) De
los tres, la contribucin mayor al calentamiento global es la del bixido de carbono, cuya
emisin por s sola es responsable de casi la mitad del efecto invernadero mundial. El bixido
de carbono, como calentador global, es producido por la combustin de materiales fsiles
carbn, petrleo y gas natural y por la deforestacin. El metano, que se crea por ejemplo,
por la descomposicin de residuos industriales y agrcolas y por la extraccin y transporte de
combustibles fsiles, constituye algo as como el 20% del efecto invernadero. Los CFC, que
normalmente explican hasta el 17% del efecto de invernadero, pero que es de esperar que
aumenten hasta el 24%, son fabricados por el hombre. El sentido comn nos dice que, si el
bixido de carbono es el mayor contribuyente al calentamiento global, nuestro correctivo
ms apropiado sera reducir la cantidad que se libera de este gas invernadero en la
atmsfera. Lo cual nos lleva a la cuestin de la energa y la poltica energtica, porque el uso
industrial y domstico de combustibles fsiles como energa causa la mayor parte de las
emisiones de bixido de carbono. A largo plazo, la ciencia y la industria deben adaptarse a
formas de energa cuyo uso no perjudique el ambiente.
El cambio climtico es otro de los problemas identificados que tendr enormes impactos
en todo el planeta. Sus consecuencias ya las estamos percibiendo, por ejemplo, la alteracin
FLATES (1993) X Congreso del CLAT. Movimiento de los Trabajadores y Ecologa. Praia Grande,
San Pablo, Brasil. Caracas. Fondo Latinoamericano de Ediciones Sociales (FLATES).
274
en el rgimen de lluvias es una de las consecuencias esperadas del calentamiento global,

pero adems se esperan mayores impactos por eventos meteorolgicos extremos
(inundaciones, sequas, tormentas, etc.), la expansin de enfermedades tropicales por una
mayor incidencia geogrfica de distintos transmisores, como es el caso del dengue, Chagas,
etc. Se estima que en la Argentina, diversas reas de cultivo perdern su capacidad
productiva debido al cambio climtico. Estados Unidos es el principal emisor de gases
invernadero con cerca del 25% del total mundial de emisiones y las emisiones per cpita en
tal pas llegan a 20,5 toneladas anuales, la cifra ms alta del planeta.
Es necesario considerar la problemtica de la poblacin: el aumento que se preve de la
poblacin global, resultar en una mayor demanda de energa. El 90% del incremento
esperado de la poblacin se cumplir en las regiones en desarrollo. Las demandas
adicionales resultantes sobre los recursos de estos pases sern formidables. Semejante
aumento de la poblacin agravar todava ms el problema de los ambientes urbano y rural.
En las zonas urbanas, el agua y el aire, el saneamiento y la eliminacin de basuras se harn
mas crticos todava. Tanto la demanda urbana como la rural de mas alimentos causarn
creacin y explotacin de ms tierras agrcolas en zonas rurales. Los bosques sern
destruidos; lo mismo la flora y la fauna. Las tierras agrcolas existentes disminuirn ms an
para sacar de ellas esa porcin extra de alimentos. Para el Banco Mundial el problema es
demasiado grande para que esperemos el impacto del mejoramiento social general sobre
las tasas del crecimiento demogrfico y por lo tanto, se proponen apoyar programas que
influyan directamente en las tasas de fecundidad: el papel y los derechos de la mujer, la
informacin acerca de la disponibilidad de planificacin familiar, la naturaleza voluntaria de la
planificacin de la familia, la educacin, la salud, el empleo y los ingresos son todos hilos
que han de estar efectivamente entrelazados. Para lograr eso, la cuestin de la poblacin
global debe hacerse una elevada prioridad en la agenda global 2.
El agua se ha transformado en las ltimas dcadas en uno de los temas ambientales clave:
se la debe considerar desde una triple perspectiva: a) como bien social ya que es un bien
bsico para la salud y la calidad de vida; determinante de la ordenacin del territorio y la
cohesin social; b) como bien ambiental ya que es necesaria para la conservacin de los
ecosistemas asociados al agua y c) como bien econmico porque es aprovechada para la
produccin de bienes y servicios (produccin de alimentos, usos industriales, produccin de
275
energa, usos sanitarios, recreativos y ldicos, etc.). La provisin de agua dulce est
disminuyendo en todo el mundo. Una persona de cada cinco ya no tiene acceso al agua
potable. Casi una de cada tres no dispone de medios de saneamiento adecuados. Segn los
informes del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) 3, la regin
latinoamericana es extremadamente rica en recursos hdricos ya que los ros Amazonas,
Orinoco, Sao Francisco, Paran, Paraguay y Magdalena transportan ms del 30% del agua
superficial continental del mundo. Con el 12% del rea terrestre total y el 6% de la
poblacin, la regin recibe alrededor del 27% de la escorrenta total, la mayor parte
concentrada en la Cuenca del Amazonas. Sin embargo, esta oferta hdrica regional presenta
una importante variabilidad entre subregiones y localidades, as como en trminos
estacionales. La zona costera de Amrica Latina y el Caribe tiene 64.000 kilmetros de
longitud y cubre 16 millones de kilmetros cuadrados de territorio marino. Algunos de los
estuarios ms productivos del mundo se ubican en esta regin, tal es el caso de los ros
Amazonas y de la Plata en la costa atlntica y el Guayaquil y el Fonseca en la costa del
Pacfico.
Todas las cuestiones planteadas hasta aqu hacen a la problemtica del hbitat: Amrica
Latina es considerada como la regin que contiene la diversidad floral ms extensa del
mundo, as como el 40% de las especies animales y vegetales del planeta. La prdida de
hbitat es la principal amenaza a la diversidad biolgica de la regin. El reto consiste en
evitar la destruccin del hbitat y la consecuente extincin de especies. La prdida del
hbitat debida a la expansin de las regiones agrcolas y semiridas, la tala y el agotamiento
de zonas hmedas han reducido la poblacin de muchas especies. La transformacin del
hbitat ha sido grave en los bosques centroamericanos, el bosque del Chaco, los matorrales
de la costa del Pacfico y los ecosistemas de la sabana del Cerrado en Brasil; esta ltima
contiene la mayor diversidad de flora de sabana en el mundo.
Los bosques naturales cubren el 47% del total de los suelos de la regin; el 95% son
bosques tropicales ubicados en Amrica Central y el Caribe y la parte tropical de Amrica del
Sur, cubriendo un rea de 852 millones de hectreas. Seis de los ocho pases en el mundo
que poseen ms del 70% de bosques originales estn en Amrica del Sur: Brasil, Colombia,
Vase: www.worldbank.org/depweb/spanish
PNUMA-FAO-WRI (2002) Perspectivas de Medio Ambiente Mundial 2002 GEO. Presente, pasado y
futuro. Madrid. Mundi Prensa Libros.
276
Guayana Francesa, Guyana, Suriname y Venezuela pero los bosques naturales siguen
disminuyendo en los pases de la regin. Entre 1990 y 1995 se perdieron por ao 5,8
millones de hectreas y se registr la mayor tasa promedio de deforestacin anual (2,1%)
en Amrica Central. Una de las principales causas de deforestacin es la expansin de la
frontera agrcola, en particular debida al aumento de la poblacin, la produccin de madera
para la industria y los incendios forestales. De esta manera el manejo y el uso sustentable de
las cuencas en Amrica Central y Amrica del Sur que incluyen Pantanal (Mato Grosso do
Sul, Brasil) Alto Paraguay, Bermejo y la cuenca del Ro San Juan se transforman en
cuestiones de importancia estratgica. Dos regiones estratgicas se pueden identificar en
Amrica, ellas son la Amazonia Brasilea y el Gran Chaco Americano.
En la Amazonia Brasilea 4, Amrica del Sur conserva intactas vastas reas de bosques
tropicales y templados. La Regin Amaznica ocupa cerca de ocho millones de kilmetros
cuadrados, casi la mitad del continente sudamericano. Los pases 5 firmantes del Tratado de
Cooperacin Amaznica (TCA) tienen los siguientes porcentajes de sus territorios en la
Amazonia: Bolivia 67%; Per 60%; Brasil 60%; Ecuador 48%; Colombia 36%; Venezuela
20%; Suriname 100% y Guyana 100%. El norte de la cuenca amaznica y el escudo de las
Guayanas (Brasil, la Guyana Francesa, Guyana, Suriname y Venezuela) albergan la selva
tropical ms extensa del mundo.
Aunque es difcil determinar la extensin exacta que ocupaban los bosques que se extendan
por Brasil en el pasado, stos podran haber abarcado unos 540 millones de hectreas. En la
actualidad abarcan unos 360 millones de hectreas (segn PNUMA/FAO-WRI, 2002), es decir
el 66% de la superficie supuestamente abarcada por los bosques originales. De esta
extensin, 228,4 millones de hectreas (el 42% de los bosques originales) son fronteras
forestales, es decir, extensas reas boscosas relativamente poco perturbadas por la accin
del ser humano. Por tanto, aproximadamente el 70% de los bosques brasileos permanece
intacto en la actualidad. Tales 228,4 millones de hectreas corresponden al 17% de las
fronteras forestales del planeta, siendo Brasil el tercer pas en importancia en esta materia
detrs de Rusia (345 millones de hectreas, el 26%) y Canad (343 millones de hectreas, el
4
Nos basamos en el artculo de H. Bello Silva (2001) titulado Amazonia Brasilea. Un ecosistema
complejo y excepcional Directorio ecolgico y natural en www.biodiversidadla.org y en MessiasFranco, R. (1991) Brasil en CIEDLA (1991) La situacin ambiental en Amrica Latina. Algunos
estudios de casos. Buenos Aires. CIEDLA. Pgs. 141-186.
277
25%). No obstante, Brasil es el primer pas del mundo en cuanto al grado de biodiversidad
en su frontera forestal; por ejemplo, el nmero estimado de plantas dentro de la frontera
forestal asciende a 36.000, el 65% de todas las especies de plantas existentes en este pas.
Le siguen en cuanto a diversidad: Colombia, Indonesia, Venezuela, Per, Ecuador, Bolivia,
Mxico, Malasia y Papua Nueva Guinea.
La Amazonia es un ecosistema nico que se ha conformando desde hace ms de 12.000
aos en torno a un inmenso ro: el Amazonas. Sus aguas marcan el ritmo de un ecosistema
sumamente complejo y excepcional. Desde su nacimiento en la cordillera de los Andes hasta
su desembocadura en la Isla de Maraj en la costa atlntica de Brasil, el ro Amazonas
recorre 6.868 kilmetros, la distancia entre Nueva York y Berln. Por el estuario del ro
Amazonas pasa la quinta parte de toda el agua dulce del planeta. El Amazonas es el ro ms
grande del mundo y posee ms de mil afluentes, adems de lagos y miles de igaraps
(pequeos brazos de ro por donde slo pueden pasar pequeas embarcaciones) En un da el
ro Amazonas vierte ms agua al Ocano Atlntico que el ro Tmesis en todo un ao.
En el arco de la cuenca amaznica, los bosques de Brasil, Per, Ecuador, Venezuela y
Colombia estn clasificados entre los de mayor riqueza biolgica en el mundo. El 50% de los
bosques brasileos est ubicado en la regin amaznica, ocupando una superficie de
aproximadamente 270 millones de hectreas. (PNUMA-FAO, 2002) Esta regin contiene uno
de los mayores bosques tropicales del Planeta, pero tambin sufre una de las ms diversas
gamas de amenazas: incendios forestales, talas, construccin de grandes infraestructuras,
expansin de la agricultura y la ganadera, plantaciones de soja y de eucaliptos, minera,
prospeccin petrolfera, etc.. La Amazonia brasilea se extiende por nueve estados
brasileos, ocupando el 60% del territorio de ese pas.
Este ecosistema nico merece la oportunidad de salvarse. Se extiende por el 7% del planeta
y encierra el 50% de la biodiversidad mundial. En l habitan el 70% de las especies
terrestres animales y vegetales del planeta. De las miles de especies amaznicas se conoce
menos del 50% y el ser humano apenas utiliza un 1% de ellas. La Amazonia contiene la
mayor riqueza de plantas del planeta. Ms de 30.000 especies han sido ya identificadas y se
descubren nuevas especies diariamente. Algunas de estas especies tienen beneficios
medicinales que en la actualidad se estn estudiando. En esta regin se halla un tercio de los
En el caso de Guyana vale aclarar que no se trata de un pas, sino que es un Departamento
Francs Ultramarino.
278
rboles del Planeta: el 33% de los bosques latifolios (constituidos por rboles de hojas
anchas) del mundo est all, 750 especies diferentes de rboles. En su territorio habita el
33% de los 30 millones de especies de insectos que existen en la Tierra. Igualmente cuenta
con 300 especies de reptiles; existen 2.500.000 de especies de artrpodos. De las 483
especies de mamferos que viven en Brasil, 324 viven en la Amazonia (el 67%), con ms de
58 especies de monos, algunos descubiertos recientemente. Hay cerca de mil especies
diferentes de aves (el 11% de todas las especies de aves conocidas del planeta) 6.
La segunda zona identificada como estratgica es el Gran Chaco Americano: ubicado en
el centro del continente sudamericano; comprende el rea centro norte de Argentina (53%
del total del territorio), la zona oeste de Paraguay (25% del territorio) y el sudeste de Bolivia
(14%). Tiene una superficie total de un milln de kilmetros cuadrados y alberga uno de los
mayores ecosistemas de tierras secas de la regin. Es la segunda regin ecolgica en
Amrica despus del Amazonas. El Chaco tiene recursos naturales caracterizados por su
fragilidad y relativa escasez, buena parte de esta regin sufre severos problemas de
desertizacin que inciden en la pobreza de sus habitantes. El agua es justamente uno de los
recursos escasos; a pesar de contar con dos grandes ros que dibujan la regin: el Pilcomayo
y el Paraguay, cuando llueve, el agua corre por las quebradas con tanta fuerza que destruye
todo lo que encuentra en su camino. Se agrava la situacin an ms porque los recursos
acuferos del Chaco afrontan tambin problemas de contaminacin, lo que en el pasado ha
generado tensiones y la necesidad de una actuacin coordinada de los pases de la regin.
Todos estos datos sealan las tendencias actuales caracterizadas por la ausencia de
responsabilidad del hombre hacia sus semejantes, cuyos sntomas son la falta de solidaridad
con los miembros ms dbiles de la sociedad es decir, ancianos, enfermos, inmigrantes y
nios 7, la violencia contra la vida (manifiesta en el comercio escandaloso de armas), el
temerario desajuste de los equilibrios ecolgicos, la criminal difusin de la droga entre
otros. Tales sntomas manifiestan una profunda crisis de la cultura que desdibuja el sentido
Lara Gmez, A. Biodiversidad, crisis ambiental en Amrica Latina y desafi ecolgico en Laute, U.;
Morales, J. (comp.) (2000) El desafo ecolgico: proteccin del medio ambiente, desarrollo
sustentable y globalizacin en Amrica Latina. Bogot. KAS/DELAI-CELAM. Pg. 31.
7
Juan Pablo II (1995) Encclica Evangelium Vitae. N 8.
279
del hombre, sus derechos y deberes poniendo en crisis el derecho fundamental a la

vida 8.
B.
Las ciudades, una cuestin estratgica 9
El proceso de urbanizacin ha concentrado el 75% de la poblacin en las ciudades con lo

cual se incrementa la contaminacin del aire y el agua potable se torna insuficiente, al
tiempo que ha generado la destruccin de vastas zonas forestales y un importante impacto
en el cambio climtico global. Esto ha trado aparejadas la degradacin de las cuencas de
agua, la alteracin de los ecosistemas y la disminucin de la biodiversidad. Desde un punto
de vista biolgico y ecolgico, cualquier asentamiento de una poblacin de cualquier especie
que supere una determinada capacidad de carga del ambiente es inmanejable. La capacidad
de carga es un concepto elemental que refiere a la capacidad de un ambiente determinado
para proveer a las necesidades de alimento, agua y territorio a las especies vegetales o
animales que viven en l. En consideracin a estos problemas es que en mayo de 1994, al
firmarse la Carta de Alborg 10, la Unin Europea lanz una campaa de ciudades
sostenibles.
El problema de la provisin de agua potable a las grandes ciudades, se ha tornado en uno de
los inconvenientes de mayor envergadura para cualquier tipo de administracin. Al mismo
tiempo, la creciente violencia social hace que de sociedades de convivientes nuestras
ciudades
se
conviertan
en
sociedades
de
excluidos,
marginados,
rechazados
11
eliminados .
Tradicionalmente los problemas ambientales estaban limitados a los problemas asociados
con los efectos de la eliminacin de los desechos urbanos e industriales sobre las
poblaciones locales. Sin embargo, las cuestiones ambientales crticas incluyen ahora el
calentamiento global (tambin llamado efecto invernadero), las amenazas a la capa de
Juan Pablo II (1991) Encclica Centesimus Annus. N 38.

Nogueira Neto, P. Os problemas ambientais das reas urbanas e susas causas sociais en CELAM
(1994) El hombre y la ciudad. Promocin humana en las megalpolis de Amrica Latina. Pg. 133.
Tambin puede consultarse la ponencia de Mons. Antonio Do Carmo Chehuiche (1991), Obispo
Auxiliar de Porto Alegre (Brasil) titulada La ciudad latinoamericana: realidad y desafos. CELAM.
Primer Congreso Latinoamericano de DSI.
10
Carta de las ciudades europeas hacia la sustentabilidad (1994) Dinamarca en www.oarsoaldea.net
11
9
280
ozono, la deforestacin tropical, el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, la

lluvia cida, la erosin de los suelos, la desertificacin, la sedimentacin de las represas,
amenazas para pueblos indgenas y especies autctonas, y utilizacin excesiva y desacertada
de pesticidas. Estos problemas incluso ponen en tela de juicio la pertinencia misma de la
economa convencional.
III. El Desarrollo Humano Sustentable

El Desarrollo Humano Sostenible o Sustentable se entiende como la utilizacin actual de los
recursos naturales sin comprometer los de las siguientes generaciones. Su principal
paradigma es que el desarrollo de la humanidad debe ser socialmente justo, ecolgicamente
sano y econmicamente viable.
En 1990 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) public el Primer
Informe Mundial sobre Desarrollo Humano. Este concepto, difcil de delinear (pues toda
definicin implicara precisamente poner fin, limitar) se ha de construir da a da a travs de

la participacin de las personas. Sin perjuicio de ello, s resulta posible efectuar
aproximaciones tericas a esta nocin. Es factible entonces afirmar que el desarrollo humano
se vincula con todos aquellos apoyos y oportunidades que la sociedad brinda a sus miembros
para que stos puedan libremente desplegar sus potencialidades como personas. La
sociedad debe generar una suma de condiciones para que cada cual pueda recorrer
libremente su propio camino. Para ello, se requiere que este tipo de desarrollo sea
sustentable 12 y sostenible en el tiempo, y que garantice la participacin de todos en el
12
Desarrollo Humano Sustentable: se refiere a la posibilidad de sostener en un perodo de tiempo

indeterminado y futuro los medios conducentes a la ampliacin de las oportunidades que el sistema
social debera ofrecer a cada uno de sus miembros. Por su parte, el desarrollo humano es
entendido como la expansin de las capacidades de las personas para que construyan vidas ms
satisfactorias para s mismas y para las futuras generaciones, y contribuyan as de manera ms
positiva al desarrollo de la sociedad en su conjunto. Implica desarrollar la capacidad de la sociedad
para identificar, concertar y solucionar, con el menor costo social y econmico, los problemas que se
le presenten con el paso del tiempo. Bajo esta nueva concepcin, las personas y no slo el
crecimiento econmico pasa a ser el centro del problema. El crecimiento econmico deja de ser el fin
ltimo y se transforma en medio, en instrumento, en camino para llegar a una meta y no en una meta
en s misma. Se busca entonces que el hombre deje de estar al servicio de la economa y que la
economa pase a estar al servicio del hombre. No es que el crecimiento econmico, el ahorro y la
inversin dejen de tener importancia, sino ellos deben estar al servicio de la sociedad, pues si bien el
crecimiento econmico es imprescindible, no es en s mismo suficiente para garantizar el bienestar de
una nacin. En consecuencia, el nfasis debe hacerse en el aumento de oportunidades para que los
281
sistema, as como su gobernabilidad, en un marco de seguridad poltica, jurdica, individual y

social.
Los indicadores sociales del desarrollo no deben, por otra parte, limitarse a los ingresos por
habitante, sino abarcar igualmente datos relativos a la salud, a la alimentacin y la nutricin,
el acceso al agua potable, la educacin y el medio ambiente. As mismo, se han de tener en
cuenta la equidad y la igualdad entre los diversos grupos sociales y entre los sexos, en
funcin del mejoramiento de las condiciones de existencia de las futuras generaciones y en
el respeto de los medios naturales de que depende toda la vida.
El concepto de desarrollo sustentable, gira sobre la tica y sus valores. La pregunta sobre
el deber humano, es decir acerca de nuestra responsabilidad con los otros, ha sido
fundamental para el concepto de desarrollo sustentable o sostenible desde sus inicios. Por
ello, es aquel que debe atender las necesidades y aspiraciones del presente, sin
comprometer la posibilidad de atender el futuro, previendo la superacin de la pobreza y el
respeto de los lmites ecolgicos, en alianza con el crecimiento econmico, como condiciones
para alcanzar un patrn de sustentabilidad en todo el planeta. En trminos estrictamente
econmicos, el paradigma del desarrollo sustentable pasa a admitir que la naturaleza tiene
un costo que necesita ser contabilizado en la cadena de produccin 13. No es posible aceptar
que los pases del Sur sean los que sostengan los niveles de consumo y desperdicio de las
grandes sociedades del Norte, porque de esta manera el paradigma del desarrollo
sustentable estara ocultando la discriminacin y negando en la prctica el principio de la
interdependencia y la solidaridad 14.
El desarrollo sustentable es una visin que traspasa el tiempo, de la misma forma que
nuestro propio bienestar actual deriva en parte de las condiciones sobre las cuales se ha
desarrollado el planeta en el que hemos nacido; tambin el bienestar de las generaciones
hombres, las mujeres, los jvenes y los nios desarrollen sus potencialidades, ampliando de esta
manera su capacidad de participar activa y efectivamente en las decisiones que les afecten. PNUD
(1995) Desarrollo Humano: Informe sobre Desarrollo Sustentable. Publicado por la gobernacin de la
Provincia de Buenos Aires.
13
Dixon, J. D.; Hamilton, K. (Diciembre 1996) Ampliacin de los criterios de evaluacin de la riqueza
en Finanzas y Desarrollo. Washington. FMI. Pg. 15.
14
Nos basamos en Gross, P. Medio ambiente y desarrollo sustentable, en Corporacin Ambiental
del Sur (2005) Gestin ambiental a nivel local. Santiago de Chile. Corporacin Ambiental del Sur.
Pgs. 15-40 y en Caldern, P. (1995) Hablemos de Desarrollo Sostenible. Consejo de la Tierra,
Centro de Estudio Ambiental. San Jos de Costa Rica. Editorial DEISA Internacional.
282
futuras depende de nuestro legado. De la interdependencia viene la responsabilidad y de

ella, las bases ticas para contar con una forma de ver el mundo y nuestro papel en l.
El desafo ecolgico tiene que ver principalmente con el desarrollo humano. Las
organizaciones sociales en cuanto instituciones de desarrollo social, tienen un papel
insustituible como promotoras de las transformaciones sociales y defensoras del desarrollo
humano sostenible que respete al medio ambiente, tal como lo reconoci la Agenda 21,
suscrita en Ro de Janeiro en 1992.
Constatamos que en nuestro pas la mayora de las comunas y organizaciones sociales no
han desarrollado suficientemente la educacin para la sostenibilidad que exige un estudio y
un trabajo interdisciplinario. Sin embargo, es cada vez ms importante que nuestros
dirigentes se preparen en los conocimientos sobre desarrollo humano y sostenible a fin de
aumentar sus capacidades de influir sobre la opinin pblica, desarrollar tareas de docencia
y asistencia tcnica en la comunidad y definir sus propios planes de accin y los puntos de
partida de sus actividades desde una perspectiva interdisciplinaria.
En razn de ello, creemos que la formacin es el medio ms eficaz para lograr el desarrollo
sostenible a travs de un enfoque que haga hincapi en los problemas locales y sensibilice a
la poblacin frente a los problemas del medio ambiente y el desarrollo humano desde una
concepcin integral. Compartimos con la UNESCO que de hecho, estar capacitado en
ciencias, ecologa y desarrollo ser tan esencial para comprender el mundo en el siglo XXI
como las aptitudes clsicas de leer y escribir al comienzo del siglo XX 15. En sntesis,
pretendemos al dictar los cursos de formacin que proponemos, que todos los dirigentes que
participen desarrollen el concepto de responsabilidad ecolgica; concepto que posibilita un
crecimiento cualitativo en la accin, mediante la constitucin de la Red Ecolgica de Centros
de Proteccin Primaria Ambiental. Precisamente por ello es necesaria la reflexin y la accin
sobre la educacin. Atenerse a esa concepcin amplia de desarrollo equivale a sostener el
pensamiento global y la accin regional sobre estos temas.
Una de las principales funciones que incumbe a la educacin consiste entonces en lograr que
la humanidad pueda dirigir cabalmente su propio desarrollo y por esta razn, la cultura del
15
Documento surgido del III Congreso Iberoamericano de Educacin Ambiental "Pueblos y Caminos
hacia el Desarrollo Sostenible", organizado en Caracas (Venezuela), 1994, por el Ministerio del
Ambiente y los Recursos Naturales, el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes, el Ministerio de
Relaciones Exteriores y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en
www.medioambiente.cu/foro/documentos
283
consumo, el retiro del estado y la hegemona del pensamiento nico, son problemas que
deben ser enfrentados con la decisin necesaria.
A.
Recuperar el rol del estado
A fines de la dcada de los ochenta comenz a predominar en Amrica Latina la concepcin

neoliberal del estado, concepcin que se fue consolidando, hacindose hegemnica y
presentndose como pensamiento nico. Esta concepcin neoliberal afirm la supremaca del
mercado por sobre el estado, lo que hizo necesarias polticas de reforma del estado:
desregulacin,
flexibilizacin,
descentralizacin,
privatizacin,
reforma
administrativa,
reduccin del gasto pblico, reconversin de las instituciones del estado social, reformulacin
del gasto social y regionalizacin 16.
Frente a esto la concepcin del estado que sustentamos y creemos necesaria la podemos
sintetizar en los siguientes puntos 17.
-
El estado debe tutelar los derechos naturales, no destruirlos. Se debe tener especial
consideracin para con los dbiles y los pobres. Los individuos, cuanto ms indefensos
estn en una sociedad, tanto ms necesitan el apoyo y el cuidado de los dems.
El estado tiene un carcter instrumental en la sociedad, existe para tutelar los derechos
de la persona, la familia y la comunidad, que son anteriores a l y no para sofocarlos o
dejarlos librados a la soberana del mercado.
El estado moderno se halla frente a dos peligros: El primero es la tendencia a convertirse

en un estado de asistencia para todos los ciudadanos, sin tomar en cuenta a las personas
ms necesitadas. El segundo peligro, reside en el hecho de que la influencia de la
asistencia asegurada por el estado pueda reducir y debilitar lo que denominamos la
"personalidad" de la comunidad ante el acrecentamiento de las tendencias al
individualismo y a la atomizacin de la sociedad.
Dos principios rigen la participacin del estado. Uno, el que nos interesa, es indirecto:
segn el principio de subsidiariedad por el cual debe crear las condiciones favorables
para una distribucin justa y equitativa. El principio de subsidiariedad establece que una
16
Sosa, E. (1995) Apuntes sobre el Estado en Amrica Latina San Antonio de los Altos, Venezuela.
UTAL.
17
dem.
284
sociedad de orden superior no debe intervenir en la vida interna de una sociedad de

orden inferior.
El punto de vista adoptado implica que la educacin y la formacin a lo largo de la vida
contribuyen al desarrollo humano (PNUD: 1995) en todos sus aspectos. Los elementos de las
diversas estrategias educativas se debern concebir, por consiguiente, de modo coordinado
y complementario, ya que su fundamento comn es la bsqueda de un tipo de enseanza
adaptada a las circunstancias locales (aunque pensando globalmente) y respetuosa de las
necesidades del ser humano, no entendido como agente econmico sino como la finalidad
misma del desarrollo.
La gestin municipal sustentable cobra cada vez mayor importancia estratgica en torno a
temas esenciales como la gestin integrada del agua, la gestin integrada y sostenible del
litoral, la lucha contra la desertizacin, la proteccin de la biodiversidad, el turismo sostenible
y la gestin de los residuos.
Pueden tomarse en cuenta los principios de la Agenda 21 local que establecen:
a) Integracin de los objetivos de desarrollo sustentable en la administracin local, sus
polticas y actividades de gestin.
b) Sensibilizacin y educacin en temas del medio ambiente y desarrollo sustentable.
c) Acceso pblico a la informacin medioambiental.
d) Participacin y consultas pblicas.
e) Colaboracin con empresas, organizaciones de la sociedad civil, ciudades hermanas, etc..
f) Medicin, seguimiento y presentacin de informes sobre los avances hacia la
sustentabilidad.
B.
Una visin tica del medio ambiente: la ecologa humana y social 18
Los cambiantes problemas ambientales han hecho aumentar en los ltimos treinta aos la
conciencia de los peligros que se plantean para toda la humanidad. Ante los efectos
perversos de la globalizacin, surgen signos ntidos y claros de reaccin por parte de
individuos, grupos y pueblos. Aumentan las dudas sobre la viabilidad, a mediano o largo
18
Uno de los primeros eclogos, Amos Hawley utiliz el concepto de Ecologa Humana en 1950.
Vase: Hawley, A. (1982) Ecologa Humana. Madrid. Tecnos.
285
plazo, del actual modelo capitalista y se temen sus desastrosas consecuencias para el medio
ambiente 19. Juan Pablo ha llegado a afirmar que: Por desgracia, si la mirada recorre las
regiones de nuestro planeta, enseguida nos damos cuenta de que la humanidad ha
defraudado las expectativas divinas. Sobre todo en nuestro tiempo, el hombre ha devastado
sin vacilacin llanuras y valles boscosos, ha contaminado las aguas, ha deformado el hbitat
de la tierra, ha hecho irrespirable el aire, ha alterado los sistemas hidro-geolgicos y
atmosfricos, ha desertizado espacios verdes, ha realizado formas de industrializacin
salvaje, humillando con una imagen de Dante Alighieri (Paraso, XXII, 151) el jardn, que
es la tierra, nuestra morada 20.
Un signo de nuestros tiempos es que ha crecido la conciencia de que el hombre ha destruido
muchos recursos naturales no renovables y pone en peligro el futuro de la misma
humanidad, con la contaminacin del medio ambiente. Muchos ven con mayor claridad que
no es lcito perjudicar el futuro de las nuevas generaciones volviendo inhabitable la Madre
Tierra. Muchos perciben tambin que, en el origen de los excesos humanos, existe una
mentalidad prometeica, de dominio del hombre sobre el mundo, de consumismo
desenfrenado y desmedido, sobre todo por parte de los ms ricos. Esta mentalidad debe
superarse a travs de la reconciliacin de la humanidad con la naturaleza y a travs de una
mejor distribucin de los bienes. Para los cristianos, todo esto significa reconocimiento y
respeto a la obra del Creador 21.
La reunin Cumbre de la Tierra, celebrada en Ro de Janeiro en 1992, simboliza el inters de
todos los pueblos por cuidar el hbitat, la casa de todos los seres humanos.
La cuestin ecolgica y el paradigma del desarrollo sustentable necesitan de un enfoque
tico porque cuando el eje de la cuestin de la sustentabilidad es colocado en la matriz de la
racionalidad econmica en lugar de optar por un desarrollo humano nos adentramos en el
campo de la tica social y de la poltica social y ambiental en la que se explicitan los valores
que establecen las prioridades y el estilo de vida que queremos preservar y sustentar.
Los obispos brasileos afirman que La idea de un nuevo orden mundial, poltica y
ambientalmente sustentable, no puede ignorar las relaciones desiguales entre las naciones.
19
Conferencia Nacional de Obispos de Brasil (CNBB). (2000) Misin y Ministerios de los cristianos
laicos N 19. Brasilia DF. CELAM.
20
Juan Pablo II (17 de enero de 2001) Audiencia general N 3. Conservatore Romano (Edicin en
lengua espaola, 21 de Diciembre de 2001).
21
CNBB. Op. Cit. N 20.
286
Los pases del centro han impuesto a los pases perifricos los costos sociales, financieros y
ambientales de su crecimiento. El mantenimiento de los actuales niveles de consumo de los
pases ricos, implica un enorme impacto ambiental y el mantenimiento de la pobreza en el
mundo. Por otro lado, la generalizacin de las necesidades y aspiraciones, basadas en el
patrn de vida del primer mundo, para todo el planeta acarreara un colapso inmediato de
los recursos naturales 22. Por esto la cuestin medioambiental no es solamente una cuestin
tcnica, cientfica o econmica sino fundamentalmente una discusin poltica y tico cultural
con implicancias sociales.
En la dcada de los noventa, el magisterio de Juan Pablo II comenz a desarrollar una visin
humanista del problema ambiental, relacionando tica y ecologa a travs del concepto de
ecologa social y humana al afirmar que: Adems de la destruccin irracional del ambiente
natural hay que recordar aqu la ms grave an del ambiente humano, al que, sin embargo,
se est lejos de prestar la necesaria atencin. Mientras nos preocupamos justamente,
aunque mucho menos de lo necesario, de preservar los hbitat naturales de las diversas
especies animales amenazadas de extincin, porque nos damos cuenta que cada una de
ellas aporta su propia contribucin al equilibrio general de la Tierra, nos esforzamos muy
poco en salvaguardar las condiciones morales de una autntica ecologa humana 23.
Lo realmente novedoso que esta Encclica aporta es la nocin de ecologa humana y de
ecologa social del trabajo. Ambas expresiones son nuevas en el lxico magisterial y apuntan
ambas a la necesidad de crear un entorno, un hbitat, un clima especficamente humano
donde las criaturas racionales puedan conseguir la calidad de vida ms especifica que les
corresponde. El drama ecolgico afecta seriamente a todas las especies vivientes.
Respiramos conjuntamente con los animales, los insectos y las plantas en un mismo aire
contaminado y bebemos las mismas aguas turbias. No obstante, los seres humanos
necesitamos, adems, un clima especficamente nuestro, hecho de afecto, reconocimiento y
solidaridad efectiva, donde aprendamos a ser personas y a reconocer a los dems como
personas.
El concepto de ecologa humana nos remite al de calidad de vida que es un concepto central
de la problemtica del medio ambiente y del desarrollo humano sustentable. La calidad de
vida representa mucho ms que un nivel de vida privado. Exige, entre otros elementos, la
22
23
dem.
287
mxima disponibilidad de la infraestructura social y pblica para actuar en beneficio del bien
comn y para mantener al medio ambiente sin mayores deterioros y contaminacin.
Por otra parte, entre los pecados que claman al cielo, segn la Carta Apostlica Ecclesia in
Amrica se incluye la irrazonable destruccin de la naturaleza 24. Por ello la proteccin del
medio ambiente y el desarrollo humano sustentable, son un serio desafo en la construccin
permanente de un modelo social de desarrollo inclusivo.
La expresin ecologa humana tambin se vincula, directamente, con la familia como
estructura primordial que acoge, cuida y ayuda a crecer la vida en su carcter
especficamente humano: La primera estructura fundamental a favor de la ecologa
humana es la familia, en cuyo seno el hombre recibe las primeras nociones sobre la verdad
y el bien; aprende qu quiere decir amar y ser amado, y por consiguiente qu quiere decir
en concreto ser una persona. (...) Hay que volver a considerar a la familia como el
santuario de la vida. En efecto, es sagrada: el mbito donde la vida, don de Dios, puede
ser acogida y protegida de manera adecuada contra los mltiples ataques a que est
expuesta y puede desarrollarse segn las exigencias de un autntico crecimiento humano.
Contra la llamada cultura de la muerte, la familia constituye la sede de la cultura de la
vida 25.
La nocin de ecologa social del trabajo no se desarrolla en el texto de la encclica.
Consideramos que enva directamente a la empresa, al lugar de trabajo, en el que cada
persona pasa la mayor parte de su vida productiva. Es en la empresa, concebida como una
comunidad de personas, donde hay que crear un clima tal que los hombres y mujeres no
solamente transformen en cierto sentido, humanicen la materia inerte sino que se
transformen a s mismos, hacindose ms libres, ms creativos, ms solidarios. Para Antonio
Gaspari 26, cuando el Papa habla de ecologa humana se refiere a un concepcin tica por la
cual, para responder al desequilibrio del ecosistema, al ataque y destruccin del ambiente,
se necesita que el hombre asuma sus responsabilidades en materia de conocimiento
cientfico y tecnolgico como instrumentos para hacer frente a las plagas del hambre, de las
enfermedades y para proteger a la humanidad toda de desastres naturales.
24
Juan Pablo II (1999) Carta Apostlica Ecclesia in Amrica. N 56.

26
Periodista italiano, Director de la Agencia especializada en temas ecolgicos Greenwatch-news.
Autor de varios libros, entre ellos De Malthus al racismo verde. La verdadera historia del movimiento
por el control de los nacimientos, etc. Gaspari, A. en www.zenit.org
25
288
Los cimientos de toda sociedad que fomente la cohesin son unos valores compartidos, que
constituyen un marco tico y moral para la actividad pblica y privada. El respeto a la
naturaleza exige que la globalizacin sea sostenible desde el punto de vista ecolgico,
respete la diversidad natural de la vida sobre la tierra y la viabilidad del ecosistema del
planeta y garantice la igualdad entre las generaciones presentes y futuras 27. Una visin tica
del desarrollo implica el abandono de una moral utilitarista e individualista y la aceptacin del
principio del destino universal de los bienes de la Creacin y la promocin de la justicia y la
solidaridad como valores esenciales de la nueva sociedad.
C.
-
Los principios ticos de la ecologa

La dimensin religiosa de los pueblos incluye lo ecolgico: Varias corrientes
ecologistas han considerado que una de las causas del deterioro ambiental radica en la
base tico cultural de Europa y Amrica que ha apoyado la Revolucin Industrial desde la
cosmovisin judeo-cristiana, tergiversando el mandato bblico de cultivar y cuidar la
Tierra llegando a abusar de este dominio. Desde esta perspectiva crtica se ha elaborado
una cosmovisin ecologista expresada en algunos movimientos y organizaciones de la
denominada New Age y movimientos ecologistas e indigenistas.
El principio de la dignidad de la persona humana es uno de los ejes centrales para

ubicar en su justa medida el problema y su resolucin, tal como lo afirmara Juan Pablo
II: Es el respeto a la vida y, en primer lugar, a la dignidad de la persona humana la
norma fundamental inspiradora de un sano progreso econmico, industrial y cientfico. El
ser humano en sociedad, por su dignidad, de persona, est llamado a hacerse
responsable del desarrollo de su vida, en conexin con el conocimiento y dominio sobre
la naturaleza. Esta dimensin implica necesariamente el conocer, estudiar y prever las
consecuencias no deseadas de sus investigaciones y acciones. Dicho en otras palabras: el
hacerse cargo de su propia vida presupone que sea responsable por conservar y
preservar la calidad de su medio ambiente, para su sociedad y para las generaciones
futuras 28.
27
Comisin Mundial sobre la Dimensin Social de la Globalizacin (2004) Por una globalizacin
justa: crear oportunidades para todos. Ginebra. OIT. N 39 y 41.
28
Juan Pablo II (8 de diciembre de 1989) Mensaje para la Jornada mundial de la Paz.
289
El destino universal de los bienes de la tierra, es de hecho, uno de los puntos

cardinales de la Doctrina Social de la Iglesia. Toda la creacin est ordenada al hombre y
todo se somete a l, las cosas estn confiadas a su responsabilidad, mientras que por
ningn motivo el hombre puede ser sometido a su semejantes y reducido al rango de
cosa. Desde una perspectiva tica, la injusticia y la degradacin ambiental son
desequilibrios radicales en que el hombre se rebela contra Dios y contra su hermano,
provocando el desorden en las relaciones humanas y en las relaciones con la Naturaleza.
Por el contrario, la justicia es esa armona completa entre Dios, el hombre y el mundo,
que la Biblia describe como el Paraso. Muchas injusticias en el mundo transforman la
Tierra en un desierto 29. Lo medular del problema reside en la profunda y compleja
relacin entre persona y naturaleza.
Principio de solidaridad: La dimensin actual de muchos de los problemas

ambientales, suele sobrepasar las fronteras de los estados y requerir una accin global
ms amplia e integrada, donde la comunidad internacional, la comunidad nacional y cada
persona sientan el deber y se comprometan a proteger, conservar y luchar por un medio
ambiente sano y al servicio de las personas. El derecho a un medio ambiente sano y
seguro es de todos los seres humanos. Y el deber es correlativo. Afirma Juan Pablo II
que El hombre, llamado a cultivar y custodiar el jardn del mundo (Cfn. Gn 2, 15), tiene
una responsabilidad especfica sobre el ambiente de vida. 30
La cuestin ecolgica es responsabilidad de todos, tanto personal como social o

comunitaria. Para el Magisterio Social de la Iglesia: El rechazo a participar en la
ejecucin de una injusticia no slo es un deber moral, sino tambin es un derecho
humano fundamental 31. La crisis ecolgica pone en evidencia la urgente necesidad
moral de una nueva solidaridad, especialmente en las relaciones entre los pases en vas
de desarrollo y los pases altamente industrializados. 32
Hay pues una urgente necesidad de educar en la responsabilidad ecolgica:

responsabilidad con nosotros mismos y con los dems, responsabilidad con el ambiente. Es
29
Juan Pablo II (17 de enero de 2001) Audiencia general N 3. Conservatore Romano (Edicin en
lengua espaola, 21 de Diciembre de 2001).
30
31
32
290
una educacin que no puede basarse simplemente en el sentimiento o en una veleidad

indefinida. Su fin no debe ser poltico partidario, al modo de establecer una ideologa verde,
y su planteamiento no puede fundamentarse en el rechazo del mundo moderno o en el
deseo vago de un retorno al paraso perdido. La verdadera educacin de la responsabilidad
conlleva una conversin autntica en la manera de pensar y en el comportamiento. Es
fundamental propiciar el desarrollo humano y la ecologa social y humana, va la educacin
ambiental pues como recomienda UNESCO, esta debe despertar el potencial del ser humano,
quien es protagonista y destinatario.
D.
Un enfoque global para la educacin ambiental o pensar globalmente y
actuar localmente
A fin de responder al desafo de construir una herramienta metodolgica para comprender
nuestra propia realidad y explicar la situacin ambiental desde la perspectiva del desarrollo
humano integral creemos til partir de una totalidad, es decir que desde cualquier hecho
cultural podemos acceder a una totalidad significativa. As, la sociedad llega a ser inteligible
en la medida en que la concebimos como un todo abarcativo, englobante e integrado.
La cultura se transforma en el eje axiomtico notorio y evidente alrededor del cual se
mueven los factores polticos, ambientales, sociales, econmicos y cientficos de una
comunidad. Una matriz unificadora que recoge, absorbe, sintetiza y transmuta todo lo que
llega a su suelo, an aquellos aportes que constituyen agresiones y tentativas de destruir el
ncleo profundo de este ser colectivo que denominamos pueblo. La cultura es entonces el
conjunto de relaciones de las personas entre s, de las formas de organizacin que adoptan,
de las relaciones con la divinidad en la que creen y con la naturaleza con la cual se
interrelacionan. La cultura consiste tambin en estructuras de significacin socialmente
establecidas en virtud de las cuales la gente acta, hace cosas; la cultura son tramas de
significacin en las que el hombre est inserto y que l mismo ha tejido 33.
As, la cultura requiere, desde la perspectiva ambiental, una resimbolizacin: entender y
volver al concepto de cultura como adaptacin al medio, adaptacin al ecosistema, como
comprensin del ecosistema. Y eso exige definitivamente de una interdisciplinariedad y exige
de procesos que no pueden excluir de manera alguna el conocimiento popular lo
291
sapiencial el conocimiento de otras racionalidades y ah hay un lugar para la

interculturalidad, planteada desde una perspectiva de conocimientos que tenemos que
compartir para sostener los ecosistemas que hoy hacen de Latinoamrica una regin
estratgica 34.
El otro eje elegido por nosotros es el geopoltico ya que la problemtica ambiental es para
nosotros uno de los mbitos donde se libra la lucha entre distintos proyectos polticos que
actan sobre Amrica Latina y en especial sobre Amrica del Sur.
El tercer eje de nuestro trabajo es el eje pedaggico ya que nuestra finalidad es presentar
un modelo pedaggico de abordaje a la problemtica ambiental por parte de los dirigentes
sociales y sindicales desde la perspectiva del desarrollo humano integral.
Existe una tensin entre el proceso de globalizacin y el desarrollo local y creemos que las
propuestas de democracia local y de participacin, la regionalidad, la localidad y la
territorialidad son lugares centrales para la realizacin de procesos de gestin ambiental que
implican la gestin de la vida completa de la comunidad. La globalizacin influye en los
mbitos locales, pero tambin es influida desde ellos gracias a la accin de los actores
sociales especialmente en los espacios intermedios, urbanos y regionales, donde pueden
expresarse y hacer sentir su fuerza. Desde esta perspectiva lo local y lo global no se
excluyen sino que se entienden como dos partes de un todo. Dentro de cada nacin son las
comunidades de personas ligadas al territorio quienes tienen la influencia decisiva. A nivel
local se toman la mayor parte de las decisiones sobre el uso de la tierra y sobre las otras
actividades que inciden en la calidad de las aguas. En este nivel es donde se decide talar o
plantar, cules y cuntos agroqumicos aplicar, qu artes de pesca emplear, tratar o no los
afluentes industriales, aplicar prcticas de conservacin de suelos, etc 35.
Nuestra visin de la globalizacin tiene sus races en el mbito geocultural (local) ya que la
gente vive en su entorno local. Por lo tanto, la democracia participativa puede ser ms slida
a este nivel, en el que existe una gran movilizacin poltica, en el que la autonoma es
posible y la solidaridad forma parte de la vida diaria. El mbito local es parte del mbito
global y lo que ocurre en l influye en el modelo de globalizacion 36.
33
Puede verse al respecto Geertz, C. (1995) La interpretacin de las culturas. Barcelona. Gedisa.
Lara Gmez, A. Op. Cit. Pg. 88.
35
Garca Fernndez, J. J. Evolucin y evaluacin de la proteccin ambiental en la Argentina en
Laute, U.; Morales, J. (comp.) (2000) Op. Cit. Pg. 267.
36
Comisin Mundial sobre la Dimensin Social de la Globalizacin. Op. Cit. N 293
34
292
Por lo tanto es necesario fortalecer las instancias locales en la proteccin del medio ambiente
y construir consensos sociales que permitan identificar e implementar las acciones necesarias
para la proteccin ambiental e imprimir sustentabilidad a los procesos de desarrollo local
econmico y social en un marco de fortalecimiento del estado de derecho y la participacin
ciudadana ya que sin la participacin no es posible lograr una adecuada poltica ambiental 37.
IV. Propuesta metodolgicopedaggica: El Programa de Educacin Ambiental

a distancia para dirigentes sociales y sindicales
Nuestra metodologa a utilizar comprende:
-
El anlisis histrico geopoltico de la problemtica ambiental desde 1972 (Cumbre de

Estocolmo) hasta nuestros das y de los proyectos polticos que impactaron e impactan
sobre Amrica del Sur. Este anlisis constituye el punto de partida metodolgico de la
cuestin ambiental como proceso dinmico.
El anlisis social y poltico de los actores sociales que promueven o dificultan el

desarrollo humano integral a travs de sus posiciones, reivindicaciones y propuestas
especialmente a partir de 1972, que es la fecha que hemos tomado como punto de
partida de la cuestin.
El eje pedaggico que propone un modelo formativo integral para abordar la educacin
ambiental como proceso.
El mtodo supone aquel de ver, juzgar y actuar, que se refiere al estudio del escenario
global, para luego analizar los datos obtenidos desde una ptica humanista. La ltima etapa
contempla un plan de accin acorde al anlisis efectuado. Consideramos entonces que el
mismo vincula lo geopoltico y lo pedaggico y es el que utilizaremos en nuestra propuesta
de educacin ambiental para organizaciones sociales con la finalidad de profundizar la
responsabilidad social de los actores.
37
Pueden consultarse las ponencias: Bettanin, M. (2005) El rol de la educacin y la capacidad

transformadora del Movimiento Obrero ante un tema estratgico: los recursos naturales para un
Proyecto Nacional y Bimbi, E. (2005) A CNPL e a questo ambiental ambas publicadas en Revista
Notisur N 84-85. Buenos Aires. INCASUR.
293
A.
Bases Pedaggicas
El modelo de desarrollo humano conlleva la necesidad de cambio en la sociedad. Este

cambio, en parte, es el desafo de la educacin ambiental que debe promover una nueva
relacin de la sociedad humana en su escenario natural, social y cultural, a fin de procurar a
las generaciones actuales y futuras un desarrollo personal y colectivo ms justo, equitativo y
sostenible.
La formacin de dirigentes y militantes solidarios se debe realizar dentro del espritu del
derecho de aprender, considerado como un instrumento indispensable para la supervivencia
de la humanidad y la trascendencia de la realidad, para que los pueblos puedan satisfacer,
ellos mismos, sus necesidades humanas fundamentales y alcanzar las metas del desarrollo
humano, integral e integrado, sustentable y autosostenido 38.
La educacin ambiental es un proceso de aprendizaje que intenta facilitar la comprensin del
mundo que nos rodea y que tiene como finalidad lograr que cada persona se sienta
responsable de l. Segn la UNESCO y el PNUMA, la educacin ambiental es
fundamentalmente un proceso de resolucin de problemas, que involucra a una filosofa
holstica, y una acomodacin a los modernos enfoques educativos, basados en:
-
La participacin activa.
Tcnicas interdisciplinarias de resolucin de problemas.
Aprendizaje experiencial y constructivo.
Estudio de casos y evaluacin de situaciones reales.
Utilizacin del ambiente inmediato como recurso de aprendizaje.
Como plantea S. Sterling "la educacin ambiental es, en esencia, un proceso de resolucin
de problemas, pero desde un punto de vista holstico, de la sustentabilidad y el manejo, de
poder dar y de compartir" (citado en Houstoun, H. 1994:111). En un documento acerca de la
Educacin Ambiental de la UNESCO (PNUMA, 1994) 39, se seala que es necesario superar
dos escollos:
O bien disponibles en www.incasur.org/0nuevo/noticias/documentos/doc90_1.doc

y en
www.incasur.org/0nuevo/noticias/documentos/doc98_1.doc respectivamente.
38
Martnez, M. (1999) Proyecto cultural y pedaggico de la economa solidaria. Investigacin,
docencia y gerencia solidaria. Bogot. COLACOT.
39
Documento surgido del III Congreso Iberoamericano de Educacin Ambiental "Pueblos y Caminos
hacia el Desarrollo Sostenible" en www.medioambiente.cu/foro/documentos
294
1) El abordaje de los problemas del medio ambiente deber dejar de lado un concepto
pedaggico clsico, centrado en preconceptos que son trasmitidos a los alumnos sin que
ellos puedan superar el rol de receptores pasivos; y donde tampoco se tengan en cuenta las
estructuras cognitivas del nio, del adolescente o del adulto que no conoce el tema. El
sistema educativo requiere un nuevo modelo integral y prospectivo que oriente la accin de
los docentes y estudiantes hacia fines preestablecidos muy claros. La propuesta de para qu
ensear, o para qu aprender, remiti en esta investigacin al modelo de pedagoga
conceptual, la necesidad de caracterizar con un enfoque futurista cul ser el tipo de
sociedad en el cual se van a desempear los estudiantes. El modelo de pedagoga
conceptual viene orientando su accin pedaggica a perfilar desde edades tempranas un ser
humano que se pueda desempear en la sociedad del conocimiento, trabajando paso a paso,
desde el preescolar hasta la universidad y en la educacin formal y no formal de adultos, con
el alcance de los siguientes propsitos 40:
-
Formacin de individuos con capacidad de abstraccin y sentido prospectivo
Capacidad para formar habilidades del pensamiento
Desarrollo de lectura comprensiva
Individuos ticos, autnomos y creativos
Flexibilidad, tolerancia y capacidad de trabajar en equipo.
La mayor parte del conocimiento al que se accede es gracias a la lectura y se transfiere a

otras personas a travs de la escritura, son proposiciones y conceptos. Los recursos
didcticos apoyan y facilitan en gran medida el proceso de enseanza-aprendizaje.
Especialmente durante las fases de comprensin, adquisicin y aplicacin, buena parte de las
proposiciones resultan abstractas para los estudiantes; mucho ms abstractos los conceptos.
Los conceptos surgen a partir de experiencias concretas; y las proposiciones no son ms que
conceptos relacionados que tienen por objeto captar el significado de nuevas ideas. De all la
conveniencia de ilustrar las proposiciones con esquemas. Pues se facilita el trnsito entre lo
concreto (la imagen) y lo abstracto (la proposicin).
2) La Educacin Ambiental no debe limitarse a la provisin de informacin, sino que debe
ayudar a la gente a reconsiderar sus falsas ideas sobre diferentes problemas
40
Coral Quintero L. (1999) Fundamentos sociolgicos y axiolgicos de pedagoga conceptual. Pgs.

66-84, y Zubira Samper, M. de (1999) Estructura de la pedagoga conceptual Pg. 41. Ambos en
295
medioambientales, y a estudiar y reflexionar sobre los sistemas de valores generalmente

aceptados de manera ms o menos explcitos.
Podemos decir que la educacin ambiental (tanto formal como no formal) es, por sobre
todas las cosas, una educacin para la accin, desde una aproximacin global e
interdisciplinaria, facilitando as un mejor conocimiento de los procesos ecolgicos,
econmicos, sociales y culturales. La educacin ambiental debe fomentar el cambio social a
partir del desarrollo de valores, actitudes y habilidades para asumir una responsabilidad
ambiental. La educacin ambiental es una herramienta para mejorar las relaciones de los
seres humanos con su medio y, por lo tanto, debe incidir en la prevencin y resolucin de
problemas ambientales. En este sentido, es obvio que un correcto diseo de la intervencin
educativa requiere un conocimiento previo exhaustivo sobre la realidad ambiental en la que
se va a trabajar. Este anlisis preliminar debe identificar los diferentes problemas, las causas,
consecuencias y procesos, as como la percepcin que tiene la poblacin sobre todos estos
aspectos.
El objetivo final de la educacin ambiental es lograr que un grupo social o un individuo,
partiendo del conocimiento de su realidad inmediata, logre cambios de conciencia, de actitud
y de conducta y, mediante un mtodo de anlisis crtico, fomente su propia responsabilidad y
participacin en la solucin de los problemas ambientales en cooperacin con el resto de la
poblacin.
Las condiciones medioambientales son el resultado de opciones sociales, polticas,
econmicas y tecnolgicas y no slo de factores fsicos; por lo tanto, la educacin ambiental
deber apuntar a establecer un nuevo sistema de valores que oriente las decisiones.
La educacin ambiental debe ser partcipe de un cambio y una transformacin cultural,
dirigidos hacia una tica ambiental. De lo contrario (como cualquier educacin o situacin de
la vida), no va ms all de lo que el consenso social preestablecido le permite, y es
precisamente este consenso social actual, caracterizado por el consumismo y el
materialismo, el que debe ser cambiado, para alcanzar una sociedad comprometida con el
hbitat. Si esto no es as, los proyectos verdes de la educacin ambiental slo son
mecanismos propagandsticos manejados por empresas, gobiernos, etc..
Pedagoga Conceptual. Desarrollos filosficos, pedaggicos y psicolgicos. Santa Fe de Bogot:

Fondo de Publicaciones "Bernardo Herrera Merino". Fundacin "Alberto Merani".
296
En definitiva, la educacin ambiental debe educar en el enfoque ambiental para favorecer

una conciencia ambiental en cualquier mbito humano, para generar una preocupacin que
se transforme en un compromiso para hacer algo por el ambiente, demandando as una
accin, tanto individual como colectiva, en cualquier escala.
B.
Objetivos del Programa
Las organizaciones sociales que componen el denominado tercer sector, sociedad civil o
economa solidaria junto a las organizaciones sindicales son instituciones de desarrollo
social que tienen un papel insustituible como promotoras de las transformaciones sociales y
defensoras del desarrollo sustentable que respete el medio ambiente. Consideramos que
en muchos casos no hay suficiente insercin y compromiso con el desarrollo local
y poca responsabilidad social frente a la cuestin ambiental.
Se requiere que los dirigentes sociales y sindicales se preparen con los conocimientos sobre
desarrollo sustentable a fin de aumentar sus capacidades de influir sobre la opinin pblica,
desarrollando tareas de prevencin y proteccin e incluyendo la proteccin del medio
ambiente en sus reivindicaciones y negociaciones, realizando una sinergia con la sociedad
civil organizada, adems de definir sus propios planes de accin y los puntos de partida de
sus actividades desde una perspectiva interdisciplinaria.
Creemos que la formacin es el medio ms eficaz para lograr el desarrollo sustentable a
travs de un enfoque que haga hincapi en los problemas locales y sensibilice a la poblacin
frente a los problemas del medio ambiente y el desarrollo. Como ya sealamos la
capacitacin en ciencias, ecologa y desarrollo se vuelve primordial para
comprender el mundo en el siglo XXI. En sntesis, pretendemos desarrollar en todos los
dirigentes que participen de nuestros cursos de formacin, la nocin de responsabilidad
ecolgica para generar un crecimiento cualitativo en la accin mediante la Red Ecolgica
de Centros de Proteccin Primaria Ambiental
C.
-
Objetivos de Desarrollo
Promover la toma de conciencia ecolgica y ser capaces de percibir y comprender el
medio ambiente global y sus problemas conexos
297
Aumentar la responsabilidad local, nacional y regional de las organizaciones sociales en la

gestin ambiental a fin de influir en polticas de proteccin del medio ambiente y el
desarrollo social sustentable por medio de la creacin de Centros de Atencin Primaria
Ambiental a nivel local e interconectados en redes.
Mejorar la calidad de vida de la regin y la colaboracin en la implantacin de modelos

de
desarrollo
sustentable
contribuyendo
al
equilibrio
biolgico,
mediante
la
sensibilizacin, informacin, comprensin y participacin en el desarrollo de proyectos.

D.
Estrategia de Desarrollo
La estrategia del programa consiste en comenzar por los problemas que las personas captan
y comprenden a nivel local, mediante un anlisis de la situacin, ya que ello constituye un
conocimiento valioso en s mismo y la base para avanzar hacia una comprensin ms
compleja e integral a fin de internalizar el lema de la educacin ambiental: piensa
globalmente y acta localmente.
Hemos de alentar las estrategias de accin basadas en un abordaje intersectorial e
interdisciplinario, el compromiso social y la responsable participacin comunitaria, la
descentralizacin, la gerencia sectorial local, el co-gerenciamiento pblico y privado, la
creacin de redes solidarias de servicio local, regional e internacional y el nfasis en la
prevencin.
E.
Perfil del dirigente formado
Al finalizar el programa de Educacin Ambiental a Distancia se habrn desarrollado en los

participantes las siguientes capacidades:
-
Capacidad de anlisis para comprender la naturaleza de la cuestin ambiental y los

impactos sociales de la misma en los trminos en que el presente trabajo de
investigacin lo entiende.
Comprensin de la perspectiva de trabajo interdisciplinario y sus implicancias prcticas.
Capacidad para el diseo y formulacin de proyectos en el marco de la programacin

orientada a resultados.
298
Conocimientos bsicos sobre gestin de proyectos ambientales.
Conocimiento sobre dinmica grupal, conformacin de equipos de trabajo y habilidad

para la coordinacin de grupos.
Habilidad para desarrollar proyectos con la comunidad en el marco de la negociacin y la

articulacin institucional.
Creatividad para realizar propuestas alternativas y autogestionadas frente a los nuevos

desafos ambientales.
F.
Mdulos del proceso de formacin
La propuesta est dividida en cuatro mdulos cada uno de los cuales contiene tres niveles.
En el primer mdulo Geopoltica y Ambiente el primer nivel refiere a la ecologa, la
geopoltica y la propuesta del desarrollo humano, especialmente enfocado al tema del
ambiente natural, social y construido. El segundo nivel de este mdulo comprende, al igual
que el tercer nivel, el desarrollo terico y prctico de tcnicas de gestin social.
En cuanto al segundo mdulo Poder social y gestin local , el primer nivel se
propone analizar los recursos que cada participante o grupo de participantes identifica para
el desarrollo sustentable y la ecologa social en su territorio, mientras que el segundo nivel
preve el desarrollo prctico de tcnicas de negociacin para la toma de decisiones y
resolucin de conflictos. Por su parte, en el tercer nivel se pretende que los participantes
logren plantear proyectos comunitarios y trabajen las cuestiones necesarias para el
fortalecimiento de la gestin de los proyectos.
En el tercer mdulo Desarrollo local y ambiente se preve para el primer nivel que los
participantes conozcan las polticas ambientales existentes en su zona y en la regin en
general. En el segundo nivel, el mdulo enfrenta la necesidad de entrenamiento en tcnicas
de focalizacin, medicin y evaluacin de los impactos ambientales en la regin. Para el
tercer nivel, el programa preve la explicitacin del marco conceptual de la Economa Solidaria
y el tratamiento del tema de la salud ambiental en territorios y organizaciones sociales.
Para el cuarto mdulo Investigacin el programa supone que los participantes puedan
plantear en un primer nivel, un proyecto de investigacin que contenga estudios de casos y
trabajo de campo. En el segundo nivel de dicho mdulo, se espera que los participantes
lleguen a conocer la legislacin ambiental y social de sus territorios y de la regin en
299
general. En el ltimo nivel del mdulo, el programa propone el entrenamiento de los

participantes en tcnicas de participacin y comunicacin para poder intervenir localmente
en sus territorios.
Mdulos del proceso de formacin
Mdulo 1
Geopoltica y
Ambiente
Primer Nivel
Segundo Nivel
Tercer Nivel
Ecologa, geopoltica y
desarrollo humano.
Diversidad biolgica y
ecosistemas
Tcnicas de gestin
social I
Tcnicas de gestin
social II
Anlisis de los
Tcnicas de
recursos para el
negociacin, toma de
desarrollo
sostenible
y
decisiones y
Poder social y gestin
la
ecologa
social.
resolucin
de
local
conflictos
Proyectos
comunitarios y
fortalecimiento de
proyectos de gestin
Polticas ambientales
Tcnicas de
(estrategias zonales, focalizacin, medicin
estaduales y locales y
y evaluacin de
rol del Estado y la
impactos
Sociedad Civil)
Economa Solidaria y
salud ambiental
Investigacin, estudio Legislacin ambiental

de casos y trabajo de
y ecologa social
campo
Tcnicas de
participacin y
comunicacin
Mdulo 2
Mdulo 3
Desarrollo local y
ambiente
Mdulo 4
Investigacin
V.
Estado de la propuesta 41
La presente propuesta se encuentra actualmente en perodo de elaboracin por parte de

INCASUR 42 conjuntamente con la Federacin Latinoamericana de Trabajadores de la
Educacin y la Cultura (FLATEC) 43 y con el Sindicato Argentino de Docentes Privados
(SADOP) 44.
La unin de estas dos ltimas organizaciones en el presente proyecto es constitutiva de su
concepcin poltica. La FLATEC es una organizacin supranacional, compuesta por sindicatos
41
Puede consultarse la ponencia ya citada de la Lic. Mariana Bettanin (2005).

Vase: www.incasur.org
43
Vase: www.flatec.org
44
Vase: www.sadop.net
42
300
de numerosos pases latinoamericanos. Promueve que la educacin sea promotora del

respeto por los bienes naturales del espacio latinoamericano y del Caribe. Para la FLATEC,
los educadores deben desarrollar iniciativas de cuidado del ambiente, porque ese es el
mbito donde se desarrolla el ser humano; y por eso el primer cuidado est puesto en el
hombre y la mujer latinoamericanos, que son quienes realizan el destino comn de nuestras
sociedades. Por su parte, el SADOP entiende a la Argentina integrada al continente
latinoamericano, y particularmente a Suramrica, y sostiene el principio de unidad en las
luchas gremiales, por lo cual est afiliada a la FLATEC y dentro de ella asume un rol
protagnico. El SADOP desarrolla su tarea en tres dimensiones: la del docente privado
argentino; la de la Confederacin Nacional de Trabajadores de la Educacin (CONTEDUC), a
la cual estn afiliados sindicatos de trabajadores docentes y no docentes de la educacin,
y la del movimiento obrero organizado. La actividad de la Confederacin Nacional de
Trabajadores de la Educacin se orienta a la reivindicacin de los derechos de los
trabajadores de la educacin, a la participacin en mbitos de decisin sobre modelos
pedaggicos y poltica educativa y entiende su lucha en el marco de la lucha histrica del
movimiento obrero, con una definicin clara del proyecto de pas al que suscribe.
Actualmente, el INCASUR, la FLATEC y el SADOP estn encarando este Proyecto de
Educacin Ambiental y Desarrollo Humano Sustentable en el Movimiento de los
Trabajadores. Como venimos enfatizando, se trata de una experiencia de educacin a
distancia destinada a dirigentes sociales y sindicales, que considera la importancia del
movimiento de trabajadores y de las instituciones que lo conforman como instituciones de
desarrollo social y con capacidad de promover transformaciones sociales y defender el
desarrollo sostenible. La educacin se propone como el medio ms eficaz para generar
conciencia y responsabilidad ecolgica, de modo que las organizaciones de trabajadores
puedan influir en polticas ambientales. El fin ltimo es mejorar la calidad de vida de la
regin y promover modelos de desarrollo sostenible.
VI. Los Centros de Atencin Primaria Ambiental

Los Centros de Atencin Primaria Ambiental son las unidades locales que proponemos crear
a fin de conformar la Red Ecolgica. Su rol en el marco del programa de educacin
ambiental es clave. A continuacin se describen las actividades a las que estaran destinados.
301
Entrenamiento de lderes y animadores. Se apunta a la formacin de equipos humanos

comunitarios, que conformen el capital social de la comunidad en el nivel territorial.
Rol de evaluacin de impactos. Las tareas principales se vinculan con la identificacin de

problemas sanitarios en mercados de alimentos, identificacin de industrias que pueden
causar problemas de contaminacin, prediagnstico ambiental en las ciudades y
pequeas localidades.
Educacin de la comunidad. Especialmente mediante la difusin y la promocin de

herramientas conceptuales y prcticas para la proteccin del ambiente por los propios
agentes locales (profesores, estudiantes, funcionarios municipales, trabajadores,
dirigencias empresariales y sindicales, etc.).
Difusin tecnolgica. Comprende la bsqueda de alternativas tecnolgicas limpias y

adaptadas a las necesidades y los problemas ms comunes de los respectivos territorios
(energa solar, reciclaje de basura, etc.).
Apoyo para medidas legislativas en temas de medio ambiente y monitoreo ambiental. A

travs del diagnstico, medicin y seguimiento de normas y standards legales, con
instrumentos y equipos bsicos, con entrenamiento de miembros seleccionados de la
comunidad, etc..
Identificacin, seguimiento y mediacin de conflictos locales relativos al medio ambiente.

Se relacionan tales conflictos, especialmente, con el uso de los recursos entre diferentes
actores presentes en el espacio del mismo municipio o regin. Esto permite que se
presenten oportunidades de dilogo entre los actores involucrados a fin de encontrar
consenso.
Fortalecimiento de la capacidad organizadora de la comunidad en las cuestiones del

medio ambiente. El logro de dicho fortalecimiento depende del desarrollo de las
habilidades y tcnicas de gestin social.
Recepcin de demandas e informes locales sobre medio ambiente. Lo que implica

constituir espacios de dilogo y mediacin de los actores de la comunidad organizada,
involucrados en la problemtica.
Animacin de proyectos de gestin local. El objetivo en ltima instancia es comprometer

a la propia comunidad en la realizacin de sus proyectos y de acciones tales como
reciclaje comunitario, plantacin de rboles, campaas de sensibilizacin ambiental, etc..
302
Participacin en la Red. Cada centro se convierte en nexo entre la realidad local/regional

y la realidad mundial a fin de lograr el propsito de pensar globalmente y actuar
localmente.
303
VII. Bibliografa
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en

Políticas Municipales para El Desarrollo Local y Regional

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POLTICAS MUNICIPALES

para el desarrollo local y regional

Por qu poltica a nivel comunal? ........................................................................20

Qu caracteriza a la poltica comunal? .................................................................21

Importancia de la gestin municipal......................................................................25

Gestin municipal: proximidad con el vecino en la administracin pblica ...............26

Cules son las competencias del municipio?.........................................................29

III. La participacin ciudadana en el municipio es ms que emitir un voto ........................34

Cmo puede participar el ciudadano de la gestin municipal? ...............................34

Un camino hacia la poltica comunal .....................................................................39

IV. Funciones del municipio y de las uniones de municipios.............................................42

Funciones del municipio: antecedentes y desarrollo ...............................................42

Qu funciones pblicas cumple el municipio? .......................................................47

Qu hacen los distritos y otras uniones de municipios?.........................................54

Alineando la estructura con la estrategia local: El caso Trevelin - Eduardo Arraiza

Breve caracterizacin del sistema poltico municipal argentino y chubutense ...............63

Caractersticas de los municipios segn la Constitucin Nacional.............................63

Caractersticas del rgimen municipal de la Provincia de Chubut .............................65

III. Breve evolucin histrica del Municipio de Trevelin....................................................65

El problema planteado .........................................................................................68

Marco terico utilizado .........................................................................................69

Determinacin de la estructura orgnica existente.....................................................69

Anlisis de las ordenanzas disponibles en el archivo municipal................................70

Entrevistas con funcionarios y empleados municipales ...........................................73

VI. Definicin de la estrategia futura del Intendente Municipal ........................................75

Principales inconsistencias entre la estructura y la estrategia..................................76

Lecciones aprendidas respecto de las inconsistencias detectadas............................79

VIII. Propuesta de estructura orgnica nueva ...................................................................82

Secretara de Obras, Servicios y Planeamiento Municipal ........................................83

Secretara de Gobierno y Accin Comunitaria.........................................................85

Secretara de Hacienda, Turismo y Produccin.......................................................86

Intendente Municipal ...........................................................................................87

Juzgado de Faltas ................................................................................................87

Consideraciones sobre la expansin de la estructura a futuro .................................88

Conclusiones generales ........................................................................................89

Conclusiones particulares .....................................................................................90

Bibliografa utilizada ................................................................................................93

Hacia un modelo de regionalizacin para el desarrollo orientado por el principio

Palabras Preliminares ..............................................................................................99

El contexto actual de los procesos de regionalizacin...............................................100

Predominante cualidad urbana de los asentamientos humanos.............................102

Algunas consideraciones sobre el concepto de Regin..........................................102

III. Regionalismo y Regionalizacin ..............................................................................104

Regionalismo: el proceso de construccin de bloques regionales internacionales ...104

Regionalizacin: el proceso de formacin de regiones subnacionales ....................106

La Regionalizacin Interprovincial .......................................................................109

Regionalizacin Provincial o Intraprovincial..........................................................110

La Gestin Regional del Desarrollo Humano: objetivos y actores...........................111

Los Actores de la Regionalizacin .......................................................................114

IV. El Principio de Subsidiariedad y los Procesos de Regionalizacin: De la Formulacin

Subsidiariedad entre los sectores no gubernamental o privado y estatal................117

Una lectura de la regionalizacin de la Provincia de Crdoba basada en el Principio de

La Regionalizacin como Poltica de Estado Provincial ..........................................124

La Capacidad de Gestin y los Indicadores Regionales .........................................128

VI. Bibliografa ...........................................................................................................131

La construccin sociopoltica de las regiones en la provincia de Crdoba - Pamela

Consideraciones previas sobre algunas dimensiones analticas relevantes para pensar el

proceso de regionalizacin ............................................................................................137

Coordinacin social y el rol del estado. La Gobernanza Regional ...........................139

La regin y la gobernabilidad regional.................................................................142

La dimensin relacional o intersubjetiva en la gobernanza....................................144

La territorializacin de los problemas ..................................................................148

La Ley de Regionalizacin ..................................................................................155