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Libro de Buenas Practicas - Eps PDF
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ndice
ndice
Siglas..........................................................................................................................................
Prlogo......................................................................................................................................
Captulo 1.
Captulo 2.
21
Captulo 3.
37
Captulo 4.
49
Captulo 5.
57
Captulo 6.
67
Captulo 7.
77
Captulo 8.
95
Captulo 9.
Captulo 10.
115
ndice
ndice de Cuadros
Cuadro 1.1
11
Cuadro 1.2
11
Cuadro 2.1
27
Cuadro 2.2
28
Cuadro 2.3
32
Cuadro 4.1
54
Cuadro 5.1
61
Cuadro 5.2
62
Cuadro 7.1
84
Cuadro 7.2
84
Cuadro 8.1
98
Cuadro 8.2
99
Cuadro 10.1
123
ndice de Diagramas
Diagrama 7.1 Generacin de indicadores
81
97
ndice de Grficos
vi
Grfico 1.1
10
Grfico 2.1
24
Grfico 2.2
25
Grfico 2.3
25
Grfico 2.4
26
Grfico 2.5
29
Grfico 2.6
30
ndice
Grfico 3.1
40
Grfico 3.2
40
Grafico 3.3
41
Grfico 3.4
43
Grfico 3.5
43
Grfico 3.6
44
Grfico 3.7
44
Grfico 3.8
45
Grfico 3.9
46
Grfico 7.1
83
Grfico 10.1
119
Grfico 10.2
121
ndice
vii
Siglas
Siglas
ASF
Auditora Superior de la Federacin (Mxico)
CEPAL
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CIRD
Centro de Informacin y Recursos para el Desarrollo
CLS
Consejo Local de Salud (Paraguay)
Codeni
Federacin Coordinadora Nicaragense de ONG que trabajan con la Niez y la
Adolescencia
Conare
Consejo Nacional de Rectores (Costa Rica)
Conasems
Consejo Nacional de Secretarios Municipales de Salud (Brasil)
Conass
Consejo Nacional de Secretarios Estatales de Salud (Brasil)
Coneval
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
CNS
Consejo Nacional de Salud (Brasil),
Dipres
Direccin de Presupuestos (Chile)
DNP
Departamento Nacional de Planeacin (Colombia)
Fundeb
Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo de la Educacin Bsica
GIPE
Grupo de Incidencia en Poltica Educativa (Nicaragua)
GpRD
Gestin para resultados en el desarrollo
ICMS
Impuesto Estatal a las Operaciones Relativas a la Circulacin de Mercancas
y a las Prestaciones de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y
de Comunicacin
IBP
International Budget Partnership
IEEPP
Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (Nicaragua)
IFAI
Instituto Federal de Acceso a la Informacin
ILPES
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social
Intosai
Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
IPECE
Instituto de Investigacin y Estrategia Econmica de Cear
LFPRH
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Mxico)
Magfor
Ministerio Agropecuario y Forestal (Nicaragua)
MFMP
Marco Fiscal de Mediano Plazo (Colombia)
MGIMP
Marco de Gasto Institucional de Mediano Plazo (Nicaragua)
MPMP
Marco Presupuestario de Mediano Plazo (Nicaragua)
MSPyBS
Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (Paraguay)
MUCD
Mxico Unido Contra la Delincuencia
ODM
Objetivos de Desarrollo del Milenio
OEA
Organizacin de los Estados Americanos
OIM
Organizacin Internacional para las Migraciones
ONG
Organizacin no gubernamental
OPS
Organizacin Panamericana de la Salud
OSC
Organizacin de la sociedad civil
PAC
Programa de Aceleracin del Crecimiento (Brasil)
PAI
Programa Ampliado de Inmunizaciones (Paraguay)
Siglas
PbR
Presupuesto basado en resultados
PDM
Plan de Desarrollo Municipal (Colombia)
PEF
Presupuesto de Egresos de la Federacin (Mxico)
PGR
Presupuesto General de la Repblica (Nicaragua)
PIB
Producto interno bruto
PIP
Programa de Inversin Pblica (Nicaragua)
PMG
Programa de Mejoramiento de la Gestin (Chile)
PND
Plan Nacional de Desarrollo (Mxico)
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPA
Programa Productivo Alimentario (tambin llamado Hambre Cero)
RIAD
Red Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralizacin, Gobierno Local y
Participacin Ciudadana
SAMU
Servicio de Asistencia Mvil de Urgencia (Brasil)
SEAP
Secretara de Estado de la Administracin Pblica (Repblica Dominicana)
Secodam
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (Mxico)
SED
Sistema de Evaluacin de Desempeo (Mxico)
SEEPYD
Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (Repblica
Dominicana
SEH
Secretara de Estado de Hacienda (Repblica Dominicana)
SFP
Secretara de la Funcin Pblica (Mxico)
SHCP
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Mxico)
SIAF
Sistema Integrado de Administracin Financiera (Paraguay)
SIGFA
Sistema Integrado de Gestin Financiera, Administrativa y Auditora
(Nicaragua)
Simep
Sistema de Metas Presidenciales (Mxico)
Sisef
Sistema de Seguimiento Fsico (Nicaragua)
SNIP
Sistema Nacional de Inversin Pblica (Nicaragua)
Sseplan
Subsecretara de Estado de Planificacin (Repblica Dominicana).
SUS
Sistema nico de Salud (Brasil)
UCPS
Unidad de Coordinacin de Prstamos Sectoriales (Per)
Unicef
Programa de las Naciones Unidas para la Infancia
UNFPA
Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas
UPA
Unidad de atencin urgente (Brasil)
USAID
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
Siglas
Prlogo
Prlogo
El libro sobre las Buenas prcticas de gestin para resultados en el desarrollo en Latinoamrica
y el Caribe es parte de una tradicin que naci en 2005, producto del esfuerzo conjunto de varios
gobiernos y organizaciones multilaterales que vieron la necesidad de impulsar reformas para
que el sector pblico pudiera alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) acordados
en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas. El enfoque sugerido para acometer dichas
reformas fue el de la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD). En 2005 se hizo pblica la
primera edicin mundial del libro de buenas prcticas con casos exitosos de GpRD en frica,
Amrica Latina y Asia. En 2006 y 2007 se publicaron la segunda y tercera ediciones con ms casos
de esos continentes. A partir de entonces, las organizaciones involucradas decidieron publicar
libros regionales en lugar de un solo libro mundial. Es as como nace el presente libro de Buenas
prcticas de gestin para resultados en el desarrollo en LAC correspondiente a la edicin 2010.
El libro ofrece al pblico lector un conjunto de experiencias de implementacin exitosa
del enfoque de gestin para resultados en las polticas pblicas de Amrica Latina y el Caribe
(ALC). En sus pginas se analizan intervenciones realizadas tanto por instituciones pblicas
como por organizaciones no gubernamentales en los mbitos nacional, subnacional y sectorial.
Asimismo, se presentan casos que han innovado la prctica gerencial en las reas de planificacin
estratgica, presupuesto, gestin financiera, gestin de programas y proyectos, seguimiento
y evaluacin y rendicin de cuentas y control social. Sin duda, esta recopilacin de casos se
convertir en un material de consulta valioso para los profesionales e instituciones interesados
en conocer ejemplos de aplicacin de la GpRD.
Los casos que se presentan surgieron de una convocatoria del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), por medio de la Comunidad de Profesionales y Expertos en Latinoamrica
y el Caribe en Gestin para Resultados en el Desarrollo (CoPLAC-GpRD), a las instituciones
gubernamentales y no gubernamentales de LAC para presentar experiencias exitosas de
implementacin de GpRD a fin de difundirlas entre el pblico y contribuir as a la creacin de
una nueva cultura institucional.
Un panel internacional de expertos seleccion 9 de los 53 casos enviados debido a que
demostraron una estrategia slida y explcita de implementacin de la GpRD basada en los
siguientes elementos: i) definicin de los resultados esperados en cuanto al cambio social o
institucional y a los bienes y servicios producidos, ii) promocin de una cultura e instrumentos
de gestin orientados a la eficiencia, eficacia y efectividad de la accin institucional, iii)
establecimiento de sistemas de informacin orientados a la toma de decisiones que posibiliten
el monitoreo y evaluacin de la accin pblica y la informacin a la ciudadana, iv) ejecucin
de una estrategia de mejoramiento permanente de la calidad de los servicios prestados a los
ciudadanos, v) implantacin de sistemas de incentivos para que los funcionarios orienten sus
esfuerzos al logro de resultados institucionales.
Prlogo
El panel de expertos estuvo compuesto por las siguientes personas: Juan Cristbal Bonnefoy
(BID), Ins Brill (Oficina Regional del PNUD ), Gonzalo de la Maza (Universidad de Los Lagos,
Chile), Max Diener (Secretara de Hacienda de Mxico), Mauricio Garca Moreno (BID), Miguel
Hernndez (Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo, Repblica Dominicana),
Patricia Meduna (BID), Sonia Ospina (New York University) y Philipp Schonrock (CEPEI,
Colombia) y Roberto Garca Lpez (BID y Secratario Ejecutivo de la CoPLAC-GpRD) quien lo
coordin.
El libro consta de una introduccin sobre la situacin actual y los avances en la
institucionalizacin de la GpRD en ALC y nueve captulos en los que se exponen cada uno de
casos seleccionados por el panel de expertos y que son los siguientes.
Prlogo
Prlogo
Prlogo
Introduccin
Introduccin
1
Este captulo representa una breve sntesis de algunas secciones del libro La gestin para resultados en Amrica Latina y el Caribe:
avances y desafos de Roberto Garca Lpez y Mauricio Garca Moreno (BID, 2010).
Introduccin
Introduccin
Planificacin por
resultados
Monitoreo
y evaluacin
Gestin financiera,
auditora y adquisiciones
Pilares
del Ciclo de
Gestin
Presupuesto
por resultados
Programas
y proyectos
Los cinco pilares del ciclo de gestin examinan los elementos indispensables para que el
proceso de creacin de valor pblico est orientado a lograr resultados. De acuerdo con el esquema
que se observa en el grfico 3, estos elementos se ordenan en tres categoras: componentes (16),
indicadores (37) y requisitos mnimos o variables (141). Los requisitos mnimos se califican con
una escala que va de cero a cinco, en la que cinco es la situacin ptima. Los indicadores y los
pilares tambin se califican con la misma escala. El promedio de todos los indicadores deriva en
un ndice que muestra la capacidad de GpRD de un pas.
Debido a que el examen del ciclo de gestin requiere recabar informacin sobre un amplio
espectro de temas, el SEP se enfoca solamente en aquellos aspectos que estn relacionados
directamente con la GpRD o que son indicadores de la capacidad de GpRD. Por lo tanto, este
instrumento no ofrece un anlisis de cada uno de los pilares con la profundidad y el detalle
con que lo hacen los instrumentos especializados en una sola temtica, como es el caso de los
diagnsticos de la gestin financiera pblica.2
2
Se refiere al Marco de referencia para la medicin del desempeo en materia de Gestin de las Finanzas Pblicas (PEFA, por sus siglas en
ingls) o a la Evaluacin de la Responsabilidad Financiera Pblica (CFAA, por sus siglas en ingls).
10
Introduccin
Hay que advertir tambin que el instrumento analiza el ciclo de gestin solamente en
el mbito de la administracin nacional central; por lo tanto, no indaga sobre las entidades
autnomas, las empresas pblicas o los gobiernos sub-nacionales.3
Total
2,3
1,4
2,5
1,9
1,6
1,9
Medio
2,3
1,3
2,5
1,9
1,3
1,9
Bajo
1,6
0,5
1,5
1,0
0,7
1,1
El ndice SEP, resume las capacidades institucionales de los pases en los cinco pilares del
ciclo de gestin. El ndice promedio para el conjunto de ALC es de 1,9 sobre 5, lo que indica que
la regin se encuentra en una fase inicial de implementacin de la GpRD y que an no ha llegado
a la mitad de camino (vase el cuadro 1).
Pases
Brasil, Chile, Colombia, Mxico
Argentina, Barbados, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panam, Per,
Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay
Bahamas, Belice, Guyana, Hait, Paraguay, Surinam
ndice de
GpRD
> 3,0
< 3,0
> 1,5
< 1,5
El resultado de los estudios muestra la existencia de fuertes diferencias entre los pases de
la regin. Se los ha agregado en tres grupos, segn el ndice de GpRD. El primer grupo est
conformado por los pases que obtuvieron un ndice de 3 o superior; el segundo, por los pases
que obtuvieron ndices entre 1,5 y 3; y el tercero, por pases que obtuvieron ndices menores a 1,5.
Ms de la mitad de los pases (15) se ubican en el grupo intermedio (vase el cuadro 2).
Respecto de las diferencias de nivel de desarrollo de la GpRD entre los pases, se puede
apreciar que los que poseen un ndice alto son Brasil, Chile, Colombia y Mxico, que conforman
un pequeo grupo de avanzada en cuanto a innovaciones gerenciales. Estos pases le llevan una
3
Las evaluaciones se realizaron entre mediados de 2007 y mediados de 2009. El universo de anlisis estuvo constituido por las
administraciones centrales de 25 pases de ALC: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana,
Surinam, Trinidad y Tobago y Uruguay.
Introduccin
11
gran ventaja al resto en todos los pilares, particularmente en PpR y M&E, sin los cuales sera
imposible implementar la GpRD. Este grupo de pases tambin posee un mayor equilibrio entre
los pilares, lo que muestra el efecto integral que tiene el desarrollo de la GpRD en una fase
avanzada.
Adems de los cuatro pases del grupo de alto desarrollo, resalta la posicin de Costa Rica y
de Per como lderes del grupo de nivel medio de desarrollo de la GpRD. Conviene destacar el
hecho de que solamente seis de los 25 pases obtuvieron puntajes significativamente superiores
al promedio de la regin (1,9) y que 13 pases se situaron entre 1,5 y 2.
As como existen diferentes grados de desarrollo de la GpRD entre los pases, los pilares de
la GpRD tambin muestran un desarrollo desigual. La comparacin del desarrollo de los pilares
indica que la gestin financiera, auditora y adquisiciones (GFAA) (2,5) y la planificacin para
resultados (PpR) (2,3) son los pilares ms avanzados en trminos relativos.
En cuanto al pilar de planificacin, se observa que la mayora de los pases ha establecido
leyes e instituciones con un enfoque menos centralista que el anterior, pues toman en cuenta el
mercado como un componente importante del desarrollo.
El pilar de presupuesto por resultados (PpR) es el menos desarrollado de todos, por lo que
ALC todava tiene que recorrer un largo camino para lograr su institucionalizacin. La inmensa
mayora de los pases an presupuesta en base a insumos y asigna los recursos de manera
incrementalista, sin considerar los resultados de la gestin durante el proceso de anlisis y de
elaboracin del presupuesto.
Por otro lado, varios pases realizan algunas prcticas presupuestarias que, paulatinamente,
estn mejorando la credibilidad de este instrumento y que preparan el terreno para una
profundizacin de las reformas. Esas prcticas se relacionan con la estructuracin del presupuesto
en base a las polticas formuladas en la planificacin, la elaboracin de marcos de mediano
plazo, y el establecimiento de leyes que promuevan e incentiven un manejo fiscal previsor y
responsable. Algunos pases tambin han construido sistemas de indicadores para monitorear
la ejecucin del presupuesto. No obstante, la mayora de estos sistemas no est diseada para
evaluar la calidad del gasto ni para analizar los resultados de las acciones gubernamentales, sino
que se limita a informar sobre la ejecucin fsica y financiera del presupuesto.
Comparativamente, el pilar de GFP, auditora y adquisiciones es el ms desarrollado de la
regin: se observa un importante proceso de actualizacin de las normas relativas a esas reas
y de automatizacin de los procedimientos. No obstante, la mayora de los sistemas de GFP no
est construida en base a los conceptos de la GpRD, sino que est basada en la lgica tradicional
de insumo-producto. Por otro lado, el control interno se restringe a la auditora ex ante y hay
pocos avances en torno al control a posteriori debido, en parte, a la debilidad de los sistemas
institucionales de monitoreo y control de calidad de la produccin de bienes y servicios. En cuanto
al control externo, la mayora de los pases ha realizado reformas a su marco legal de control y lo
ha alineado con las normas internacionales. Sin embargo, es comn que la independencia de las
entidades fiscalizadores superiores sea escasa dada su vinculacin con el Poder Ejecutivo. Cabe
destacar que el fortalecimiento de pilar de GFP contribuy de manera fundamental a mitigar
los efectos de la crisis financiera internacional en ALC. En efecto, la mayora de los pases de la
regin cuenta con presupuestos equilibrados, programas fiscales slidos y un manejo acertado
de los riesgos fiscales, incluida la deuda pblica, lo que les permiti absorber mejor el impacto
de esta crisis que en ocasiones anteriores.
12
Introduccin
Introduccin
13
la regin.
Planificacin
Se registran esfuerzos crecientes en los pases para institucionalizar sistemas de planificacin
articulados con los procesos presupuestarios, y coordinados con el seguimiento y la evaluacin.
Los pases que estn a la vanguardia son Brasil y Colombia que, con base en una legislacin
consistente y en metodologas rigurosas, han logrado establecer instituciones slidas. Los
avances de Brasil datan de 1995 y se caracterizan por articular en una sola cartera, el Ministerio
de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto, las funciones de planificacin y presupuesto,
en un esquema en el cual la planificacin desempea un papel preponderante. En el caso de
Colombia, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), institucin con una trayectoria de
varias dcadas, se encarga de la planificacin de mediano plazo, y dispone de sistemas maduros
para la programacin y el seguimiento de los recursos de inversin y la evaluacin de polticas y
programas.
En los ltimos aos, varios pases han iniciado procesos tendientes a fortalecer los sistemas
nacionales de planificacin, con nfasis en el desarrollo de las capacidades para la planificacin
a mediano plazo y el seguimiento de los objetivos de los planes de gobierno. Entre los pases que
trabajan en esta perspectiva, se destacan Costa Rica y Ecuador. Adems, Mxico y Per estn
realizando esfuerzos tendientes a robustecer el vnculo de la planificacin con el presupuesto
mediante el fortalecimiento de los procesos de programacin, en el marco de la implementacin
del presupuesto por resultados.
Asimismo, varios pases han formulado visiones a largo plazo como un marco para orientar
la priorizacin de las polticas de mediano plazo y para enrumbar las acciones estratgicas tanto
del sector pblico como del privado. Estos instrumentos se han elaborado mediante amplios
procesos de consulta al sector privado y a las organizaciones de la sociedad civil. Siete pases
han desarrollado estas visiones de largo plazo: Brasil, Colombia, Costa Rica, Jamaica, Mxico,
Panam, y Trinidad y Tobago.
Presupuesto
Aunque, como se ha visto, el rea de presupuesto por resultados es particularmente dbil
entre los pases de la regin, durante los ltimos aos se ha observado un inters creciente por
implementar procedimientos que permitan evaluar la calidad del gasto pblico. Chile es el
referente al que todos los pases miran en este campo, pues mediante un proceso que se inici
a mediados de la dcada de 1990, la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda ha
institucionalizado un sistema mediante el cual las decisiones presupuestarias consideran la
informacin sobre el desempeo de los ejecutores del gasto pblico.
14
Introduccin
Durante los ltimos aos, varios pases han emprendido reformas para implementar
un presupuesto por resultados. Entre ellos cabe destacar a Per y a Mxico. Per inici un
proceso de construccin gradual del PpR mediante el establecimiento de algunos programas
estratgicos para el desarrollo social del pas. Mxico, por el contrario, opt por una estrategia
de implementacin ms amplia, que involucr a toda la administracin pblica, tanto en el
mbito nacional como en el subnacional. Por coincidencia, ambos pases iniciaron sus reformas
mediante leyes aprobadas en 2007. El ltimo pas en sumarse a este tipo de reformas ha
sido Paraguay, pues en 2011 aprob una ley para implementar el presupuesto por resultados.
Cabe anotar que algunos gobiernos subnacionales de pases federales o descentralizados
como Brasil, Colombia y Mxico tambin han iniciado procesos orientados a implementar el
presupuesto por resultados. Este es el caso de Minas Gerais y Cear en Brasil, de Medelln y
Antioquia en Colombia y del Distrito Federal de Mxico.
Seguimiento y evaluacin
En el rea de seguimiento y evaluacin se observan importantes iniciativas en cuatro pases:
Brasil, Chile, Colombia y Mxico. Brasil cuenta con el Sistema de Seguimiento y Evaluacin de
Programas y Polticas Sociales del Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome;
Chile dispone del Sistema de Control de Gestin del Ministerio de Hacienda; Colombia basa
sus funciones de SyE en el Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (Sinergia), y
Mxico cuenta con el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval).
Todas estas instituciones cuentan con normas, sistemas e instrumentos para el seguimiento y la
evaluacin de las polticas, los programas y los proyectos, particularmente aquellos relacionados
con el desarrollo social.
Introduccin
15
En el caso de Chile, el Sistema de Control de Gestin es una de las herramientas del presupuesto
por resultados, lo cual asegura el uso de la informacin de SyE en la toma de decisiones no solo
presupuestarias sino tambin de gestin. El sistema se basa tanto en indicadores de desempeo
como en evaluaciones institucionales y de programas. Adems, est apuntalado por mecanismos
de incentivo econmico que fomentan la eficiencia y eficacia tanto de las instituciones pblicas
como de sus funcionarios. Varios elementos del sistema han sido evaluados y certificados por
rganos independientes al gobierno. Los sistemas de Brasil, Colombia y Mxico se encuentran en
un estado avanzado de institucionalizacin, aunque su uso como herramientas para la toma de
decisiones an requiere que se efecten mayores avances. Cabe mencionar que Per se encuentra
desarrollando un sistema de SyE como parte de sus esfuerzos por implementar un presupuesto
por resultados.
Por otro lado, varios pases de la regin estn construyendo sistemas de seguimiento basados
en indicadores de desempeo. Algunos de estos sistemas han sido construidos para realizar el
seguimiento de los objetivos establecidos en las agendas presidenciales, lo que indica un inters
creciente de parte de los mandatarios en impulsar este tipo de herramientas.
16
Introduccin
Introduccin
17
18
Introduccin
Introduccin
19
MS GESTIN Y MS SALUD:
GOBERNANZA ORIENTADA A LOS RESULTADOS
EN EL MINISTERIO DE SALUD DE BRASIL
Captulo 2
21
Introduccin
Al completar 20 aos de existencia, el Sistema nico de Salud (SUS) de Brasil es uno de los
sistemas ms importantes del mundo. Su relevancia se destaca en la sociedad brasilea, ya que es
responsable, por s solo, del cuidado de la salud del 70% de la poblacin del pas. Cuenta adems
con programas de excelencia, reconocidos internacionalmente, tales como el de inmunizacin,
el del SIDA y el del control del tabaquismo.
No obstante los avances realizados, el SUS tiene muchos desafos que enfrentar. En Brasil
persiste una significativa desigualdad en el acceso a la salud y algunas regiones del pas carecen
de condiciones adecuadas de sanitarias y de servicios de salud adecuados. En el mbito de la
gestin ha predominado un modelo centrado en el control, en detrimento de los resultados y de
la calidad de atencin.
Con el objetivo de superar estos desafos, el Ministerio de Salud de Brasil desarroll la
iniciativa Ms Salud (Mais Sade), que es su agenda estratgica y uno de los frentes que componen
el Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC), la estrategia nacional de desarrollo lanzada
en 2007 por el Gobierno Federal de Brasil.
Desde el ao 2008 el Ministerio de Salud viene desarrollando esfuerzos para concebir e
implementar un modelo de gestin por resultados que promueva el desarrollo de la salud en el
pas por medio del fortalecimiento de las instituciones que integran el SUS. A continuacin se
describen los cambios implementados o en vas de implementacin del proceso de transformacin
organizacional, incluidos sus etapas, metodologa, desafos y dificultades.
La metodologa del gobierno matricial fue desarrollada por el Instituto Publix. Vase Marini y Martins (2004).
La metodologa del cuadro de mando integral (Balanced ScoreCard - BSC) fue desarrollada por Robert Kaplan y David Norton (1997).
Captulo 2
23
Grfico 2.1: Metodologa de implementacin de la gestin para resultados en el Ministerio de Salud de Brasil
AGENDA ESTRATGICA
Redisear procesos
Desarrollar agendas
estratgicas
Pactar contribuciones
Generar y difundir
conocimiento
Transformar estructuras
MONITOREO Y EVALUACIN
24
Captulo 2
Grfico 2.2: Cronologa del proyecto de gestin por resultados en el Ministerior de Salud de Brasil
Fase 1
Fase 2
Fase 3
Pactos de
resultados
Mapeo de los
procesos
Alineacin de
los procesos
Alineacin de
la estructura
Gestin e implementacin
del cambio
Abr 08
Jul 08
Nov 08
Mai 09
Fev 10
Fev 08
Mai 08
Set 08
Mar 09
Set 09
Jun 09
Mapa estratgico
de Ms Salud
Diagnstico
Institucional
Modelo de
Monitoreo y evaluacin
Alineacin de
la fuerza
laboral
Mapeo de
competencias
Capacitacin y
sostenibilidad
Captulo 2
25
26
Captulo 2
Sntesis de Ms Salud
Promover polticas
de incentivo y de retencin
de la fuerza laboral
Pilares:
La familia en el centro del cambio
Ampliar y calificar
a la fuerza laboral del SUS
Aumentar la competitividad en
cuanto a innovacin de los productores
de insumos estratgicos para la salud
Reducir la vulnerabilidad
de la poltica social brasilea
mediante el fortalecimiento del
complejo industrial de la salud
Reforzar la cooperacin
bilateral/multilateral en salud,
con nfasis en los pases
de Amrica del Sur,
Amrica Central, CPLP y frica
COOPERACIN
INTERNACIONAL
SANEAMIENTO
CALIFICACIN DE LA GESTIN
PROMOCIN DE LA SALUD
ATENCIN DE SALUD
FOCOS DE ACCIN
Estructura
Fragmentacin
Falta de Control
Control
ineficiente
Prdida de
recursos
Costos
Accin reactiva
Hipertrofia SE
Burocracia
y estancamientos
Productos generados
inadecuados
Asignacin
inadecuada
Estrategia
Escasa informacin
Falta de
integracin
Tiempo de respuesta
Sistemas heredados
Foco operativo
Fragmentacin
de las polticas
Hipertrofia SAS
Informalidad
Duplicidad del apoyo
Vnculo precario
Desalineacin de
la estrategia
Ausencia de
flexibilidad
TIC
Tamao
Cmo aumentar
la capacidad de
implementacin
de la estrategia
del Ministerio de
Salud?
Servicios SUS
Evaluacin
Duplicidad
Sistemas de
Informacin
Accin reactiva
Personas
Modelo
Institucional
Captulo 2
27
Diagnstico
Logstica
Tecnologa de la
informacin
Ncleos estatales
Desarrollo
institucional
Junto con las innovaciones efectuadas en el mbito de la estrategia, la estructura y los procesos,
se dimension la fuerza de trabajo del ministerio, el cual no realizaba un concurso pblico para
la renovacin de su plantel de personal desde haca ms de 20 aos. Ese dimensionamiento tuvo
como objetivo identificar el perfil y la cantidad de funcionarios necesarios para que el Ministerio
de Salud pudiese implementar el programa Ms Salud y cumplir su misin institucional. A partir
de ese anlisis, se realiz la distribucin de los funcionarios provenientes de nuevos concursos y,
adems, se elabor un plan de desarrollo de competencias para llenar las lagunas identificadas
en el perfil.
Un ltimo frente de trabajo fue responsable de realizar estudios que permitieran identificar
oportunidades de ahorro de gastos, sin perjudicar las funciones desempeadas. As, de las 16
reas de costo analizadas, se identificaron oportunidades de ahorro en 12 de ellas, por un valor de
US$150 millones al ao. Para garantizar la concrecin de esos ahorros, se disearon acciones y se
elaboraron indicadores de seguimiento de los gastos.
28
Captulo 2
Carga
horario
Destinatarios
Temas
Gestin por
resultados
16hs/clase
Funcionarios y
especialistas
Fronteras de la
gestin pblica
32hs/clase
Coordinadores,
directores
Habilidades gerenciales
Habilidades tcnicas
Seguimiento y evaluacin
Alineamiento
Preparacin
Captulo 2
29
Esa informacin se aporta a las reuniones mensuales realizadas por los equipos de gestin
de la estrategia en cada secretara del Ministerio de Salud. Dichas reuniones proporcionan un
ambiente propicio para el anlisis y la evaluacin del desempeo del panel de cada una de esas
reas y la verificacin de las metas que se estn cumpliendo y de aquellas que pueden exigir
un esfuerzo adicional e inmediato para el logro de los resultados que se buscan. Adems, se
recomienda a los directivos de las secretaras y entidades que tambin efecten un seguimiento
mensual de los resultados alcanzados por sus respectivas unidades.
Cabe destacar que, para que las reuniones sean productivas, es necesario que los
equipos de gestin de la estrategia velen a fin de que los datos presentados y utilizados
en el sistema de seguimiento y gestin del programa Ms Salud se actualicen en forma
integral (situacin de las acciones, indicadores de accin, indicadores de contribucin,
metas, etapas de las acciones, porcentaje de ejecucin fsica y financiera, entre otros). El
grfico 6 muestra un panel consolidado del sistema de seguimiento del Ministerio de Salud.
Todos
SE
SAS
SGTES
SVS
SCTIE
Ejercicio:
SGEP
GAS
ANS
ANVISA
PANEL DE ENTIDADES
PIOCRUZ
PUNASA
MEMOBRAS
PANEL RESPONSABLE
INCA
FOCO
SALIR
Bsqueda
FOCOS DE ACCIN
ATENCIN DE LA SALUD
4 contribuciones
12 acciones
2 contribuciones
5 acciones
COOPERACIN
INTERNACIONAL
SANEAMIENTO
1 contribucin
14 acciones
17 contribuciones
60 acciones
9 contribuciones
10 acciones
1 contribucin
14 acciones
8 contribuciones
22 acciones
6 contribuciones
8 acciones
4 contribuciones
1 acciones
10 contribuciones
14 acciones
7 contribuciones
1 accin
1.A Promover la
intersectorialidad de las polticas
pblicas
PROMOCIN DE LA SALUD
5 contribuciones
11 acciones
2 contribuciones
2 acciones
11 contribuciones
25 acciones
7 contribuciones
4 acciones
12 contribuciones
6 acciones
GESTIN INTERNA
10 contribuciones
0 acciones
12 contribuciones
0 acciones
30
Captulo 2
7 contribuciones
0 acciones
9.C Alinear, integrar y fortalecer los procesos de planificacin
del Ministerio de Salud y dems esferas del SUS
25
8 contribuciones
0 acciones
9.D Asegurar la disponibilidad de recuersos financieros,
operativos y estratgicos
> 75%
Equipos de gestin de la estrategia: son los equipos conformados en cada una de las 13
reas del Ministerio de Salud, y estn integrados principalmente por los profesionales
designados como responsables de los objetivos de las contribuciones y acciones del
programa Ms Salud, en los trminos de contratacin.
Equipo de gestin de la estrategia (ncleo central): se trata del equipo integrado por
profesionales de la Secretara Ejecutiva, conocedores de la metodologa utilizada en la
elaboracin del modelo de seguimiento y gestin, y preparados para ofrecer asistencia
tcnica y apoyo a los equipos de desarrollo. Su actuacin es continua y exige dedicacin
exclusiva a las actividades orientadas al proceso de gestin del programa Ms Salud.
Captulo 2
31
El cuadro 3 describe en forma detallada las funciones y responsabilidades de cada uno de los
integrantes de los equipos y de sus responsables:
Cuadro 2.3: Detalle de las funciones y responsabilidades de los miembros del equipo de gestin de la estrategia
Funcin
Finalidad
Responsabilidades
Patrocinador
Coordinador
Representantes en las
secretaras y entidades
Responsables de las
acciones
El sistema de seguimiento y evaluacin del programa Ms Salud debe no solo brindar apoyo
en la supervisin ms estrecha de los resultados y las acciones del Ministerio de Salud, de modo
tal de posibilitar la toma de decisiones ms giles y eficaces, sino tambin ayudar al ministerio
a desarrollar su capacidad institucional de planificacin, presupuestacin y evaluacin. Por
cierto, el seguimiento efectivo del programa ayudar a determinar cules son las iniciativas ms
eficaces y de mayor impacto en la mejora de las condiciones de salud de la poblacin, lo que
ser sumamente valioso para la planificacin de sus necesidades presupuestarias al elaborarse el
prximo presupuesto. Actualmente, las actividades del programa Ms Salud ya tienen prioridad
en la asignacin de recursos presupuestarios y financieros respecto de otras actividades del
ministerio, lo que ha contribuido a una mejor ejecucin del programa.
32
Captulo 2
Resultados alcanzados
El programa Ms Salud ha permitido enfocar y alinear la gestin del Ministerio de Salud,
organizacin cuyo mbito de actuacin es dinmico, de una gran complejidad y colmado de
asuntos emergentes. Los contratos por resultados, el seguimiento sistemtico de la agenda
estratgica y la alineacin de los procesos, la estructura, los funcionarios y los gastos del
ministerio han ayudado a desarrollar una cultura de gestin por resultados que permite que la
organizacin sea ms eficaz.
El Ministerio de Salud logr la aprobacin de la ley que combate la relacin entre el alcohol
y la conduccin de vehculos, lo que redujo el nmero de hospitalizaciones provocadas por
accidentes de trnsito en un 23% entre el segundo semestre de 2007 y el mismo perodo de 2008.
Adems, en el marco del cambio en la legislacin, fue posible modificar la ley que establece la
licencia por maternidad, extendindola a seis meses, lo que mejor las condiciones de salud del
recin nacido.
La salud de la poblacin brasilea tambin registr avances importantes como resultado de
las acciones de vigilancia y prevencin: en el segundo semestre de 2008, el Ministerio de Salud
realiz la mayor campaa de vacunacin contra la rubeola que se haya efectuado a nivel mundial,
al inmunizar a ms de 67 millones de personas; el ltimo balance del dengue, divulgado en
octubre de 2009, revel una disminucin del 46% en los casos notificados de la enfermedad; los
casos de malaria se redujeron en el 33,1% en dos aos; el nmero de nuevos casos de lepra en
Brasil cay un 23% entre 2003 y 2007, al igual que los casos de tuberculosis, que disminuyeron
un 15% entre 2008 y 2009.
En el contexto de los resultados del sistema de atencin mdica, cabe destacar que entre
abril de 2007 y junio de 2009 aument un 9% el nmero de personas en los equipos del Programa
Salud de la Familia, que en la actualidad ya supera los 94,2 millones de ciudadanos. Se habilitaron
172 unidades de atencin urgente (UPA) entre junio y octubre de 2009, las cuales tienen potencial
para atender las emergencias de los hospitales generales, brindan atencin durante las 24 horas y
estn prximas a las comunidades de bajos ingresos. Adems, se llev a cabo la ampliacin, a ms
de 13 millones de personas, de la cobertura de los equipos de salud bucal, que alcanza ahora a 85
millones de brasileos, y aument en un 39% el nmero de ciudades cubiertas por el Servicio
de Asistencia Mvil de Urgencia (SAMU), que ofrece atencin mvil previa a la hospitalaria.
Asimismo, se increment en un 61% la cantidad de trasplantes entre 2003 y 2008.
Por su parte, el nuevo posicionamiento del rea de compras en la estructura organizacional,
con la creacin del Departamento de Logstica, vinculado al perfeccionamiento del proceso
de negociacin de precios con proveedores, ha permitido ahorrar al menos US$400 millones
en la adquisicin de insumos estratgicos para el SUS, que se destinarn a nuevas inversiones.
A su vez, 1.400 trabajadores tercerizados estn siendo reemplazados por 1.500 funcionarios
seleccionados por concurso, con las consiguientes mejoras en la calidad y productividad de
los equipos. La simplificacin del proceso de transferencia de recursos financieros a estados,
municipios y entidades privadas, por medio de convenios, con el establecimiento de una alianza
con la Caixa Econmica Federal y la implementacin del mecanismo de transferencia de recursos
para acciones de inversin, permiti agilizar la ejecucin de los proyectos.
Otro punto destacado fue el Proyecto de Reestructuracin y Cualificacin de la Gestin de
los Hospitales Federales del Ministerio de Salud, lanzado en junio de 2009, que en un perodo de
Captulo 2
33
34
Captulo 2
Replicacin de la experiencia
La experiencia realizada por el Ministerio de Salud se puede reproducir, siempre y cuando se
satisfagan algunas condiciones. La primera est relacionada con el patrocinio de las autoridades
y directivos del Ministerio de Salud. La elaboracin del programa Ms Salud fue una iniciativa
que cont con el compromiso de muchos administradores y tcnicos, adems del apoyo de la
Presidencia de la Repblica, responsable de la coordinacin general del PAC, del cual forma
parte Ms Salud.
El segundo factor implica la seleccin de una metodologa de gestin por resultados que
sea adecuada a los desafos organizacionales y que ya se haya implementado con xito en otras
organizaciones.4 La tercera accin entraa la asignacin de la conduccin del proceso de cambio
a una unidad especfica de la organizacin, que se ocupe de la articulacin con las dems reas
y busque soluciones para los obstculos que aparezcan. En este sentido, es importante contar
con algunos funcionarios que tengan dedicacin exclusiva al proyecto, adems del apoyo de una
consultora externa, para que el conocimiento adquirido a lo largo del trabajo se preserve en la
institucin y su cuerpo tcnico sea capaz de dar continuidad al pro`yecto realizado.
Segn el tamao de la organizacin que lleve a cabo una iniciativa de este tipo, el proyecto
se puede dividir en mdulos a lo largo de fases secuenciales para que los cambios se planifiquen
e implementen debidamente y generen los resultados previstos. En caso de que el proyecto no
cuente con un presupuesto elevado, la fase de anlisis y reduccin de costos puede llevarse a cabo
antes que las dems a fin de que los ahorros efectuados puedan contribuir al financiamiento del
proyecto.
Nuevos desafos
El proceso en curso de implementacin del modelo de gestin por resultados ha sido uno
de los enfoques estratgicos para mejorar la salud y la calidad de vida de todos los brasileos. La
elaboracin del programa Ms Salud permiti el fortalecimiento del proceso de planificacin y
la integracin entre las secretaras y los rganos vinculados y, adems, estableci el enfoque y la
direccin para las acciones de sus directivos y equipos tcnicos. Tambin permiti comenzar a
implementar una administracin orientada a resultados medibles, lo que facilita el proceso de
coordinacin y evaluacin en los distintos niveles jerrquicos de la organizacin.
La experiencia de implementacin de un modelo de gestin por resultados en el Ministerio
de Salud de Brasil constituye un proceso de transformacin de gran alcance, con un alto grado de
complejidad. Para ello, los responsables de conducir el cambio debern tener una extraordinaria
habilidad de seguimiento y evaluacin compartida, de forma tal de mantener el rumbo y el nivel
de participacin del cuerpo funcional que, cabe destacar, en este caso se vio muy favorecido
con la presencia de los consultores internos del ministerio, y con una metodologa participativa
basada en la construccin conjunta y en la validacin concomitante de cada etapa del proceso.w
4
Vase en Vilhena, Martins, Marini y Guimares (2006) la experiencia de implementacin de la metodologa de la gestin matricial por
resultados en la poltica denominada choque de gestin en Minas Gerais.
Captulo 2
35
Referencias
Ministerio de Salud de Brasil. 2009. Mais Gesto Mais Sade: Governana para Resultados no
Ministrio da Sade. Braslia: Ministerio de Salud.
Kaplan, R. S. y D. P. Norton. 1997. A Estratgia em Ao: Balanced Scorecard. Rio de Janeiro:
Campus.
Marini, C. y H. F. Martins. 2004. Um governo matricial: estruturas em rede para a gesto de
resultados de desenvolvimento. En: Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y la Administracin Pblica, 9. Madrid: CLAD.
. 2009. Governana em Ao Volumen 1. Braslia: Editora Publix.
Martins, H. F. y C. Marini. 2010. Guia de Governana para Resultados. Brasilia: Editora Publix.
Vilhena, R., H. F. Martins, C. Marini y T. B. Guimares. 2006. O choque de gesto em Minas
Gerais: polticas de gesto pblica para o desenvolvimento. Belo Horizonte:, Editora
UFMG.
36
Captulo 2
Marcos Costa Holanda es profesor de Economa de la Universidad Federal de Cear (CAEN/UFC) (correo electrnico:
marcosholanda2@gmail.com). Marcelo Ponte Barbosa es Director de Estudios Econmicos del Instituto de Investigacin y Estrategia
Econmica de Cear (IPECE) (correo electrnico: mpbxeu@gmail.com).
Captulo 3
37
Introduccin
No obstante los significativos avances sociales conseguidos por el estado de Cear en reas
tales como la matrcula escolar y la reduccin de la mortalidad infantil, los indicadores se
mantienen bastante alejados de lo que podra considerarse una situacin ideal. De hecho, los
avances en materia de inscripcin de alumnos no van acompaados de una mejora en los ndices
de alfabetizacin y desempeo escolar. La calidad de la educacin tanto en Brasil como en el
estado de Cear es deficiente y no ha presentado mejoras en aos recientes. Por otra parte, si
bien la tasa de mortalidad infantil se ha reducido en el ltimo tiempo, Brasil en general y Cear
en particular an presentan tasas elevadas en comparacin con los parmetros internacionales.
En Brasil la responsabilidad de proveer educacin bsica y servicios bsicos de salud a la
poblacin recae en los municipios. El deseo de alcanzar mejores resultados en educacin y en
salud y la creciente preocupacin por el medio ambiente han motivado al gobierno del estado
de Cear para desarrollar una estrategia basada en la entrega de incentivos a los municipios.
Adems de otras numerosas acciones centradas en la obtencin de resultados, el gobierno ha
puesto en prctica un mecanismo que permite recompensar el buen desempeo municipal en
las reas de educacin, salud y medio ambiente, con lo cual cambia el paradigma tradicional de
la administracin pblica desde un enfoque que privilegia el gasto hacia uno en el que importan
los resultados. Dicho mecanismo cobra vida en una ley de reciente promulgacin llamada Nueva
Ley sobre ICMS2, la cual modifica la forma en que el Estado distribuye parte de los ingresos
provenientes del Impuesto Estatal a las Operaciones Relativas a la Circulacin de Mercancas y
a las Prestaciones de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y de Comunicacin
(ICMS) entre los diferentes municipios de modo de proporcionar incentivos para la adopcin de
una gestin basada en resultados.
Un enfoque innovador
La entrega de bienes y servicios pblicos debe estar orientada a resultados, es decir, no
basta con solo ofrecer servicios de educacin y salud. Lo que realmente importa no es el nmero
de inscripciones de alumnos, sino su grado de alfabetizacin y desempeo escolar. Lo ms
importante no es el nmero de enfermeras o mdicos disponibles sino de la tasa de mortalidad
infantil. Para hacer de los resultados la principal meta de la prestacin de servicios pblicos se
debe contar con una serie de incentivos que fomenten la adopcin de un enfoque basado en
resultados. La Nueva Ley sobre ICMS constituye un incentivo por cuanto regula la forma en que
el Estado distribuye parte de la recaudacin obtenida del ICMS entre sus municipios.
2
Captulo 3
39
Tal y como sucede en el resto de Brasil, en Cear la Ley Federal exige que un cuarto de la
recaudacin total del Estado por concepto de ICMS se distribuya entre los municipios que lo
conforman. De este porcentaje, el 75% debe dividirse entre los diversos municipios de acuerdo
con el desempeo de su actividad econmica, en tanto que el 25% restante debe repartirse
segn se establece en la Ley Estatal. Antes de la promulgacin de la Nueva Ley sobre ICMS, este
25% deba asignarse a los municipios de la siguiente forma: 5% de acuerdo con la proporcin
de habitantes del municipio respecto de la poblacin total del estado; 12,5% de acuerdo con
la proporcin del presupuesto estatal destinada a la educacin, y 7,5% de manera equitativa
entre todos los municipios. Resulta evidente que esta forma de distribuir los recursos favorece
a los municipios econmicamente ms solventes. Ms an: la antigua Ley Estatal beneficiaba
mayormente a los municipios ms poblados, lo cual, unido al hecho de que los dos indicadores
restantes permanecan casi sin variacin, tornaba impracticable la tarea de fomentar un buen
gobierno.
75%
Definido de acuerdo
con la Ley Federal
(Actividad econmica)
75%
Definido de acuerdo
con la Ley Estatal
(variables especficas)
ICMS (IVA)
25% a los municipios
Grfico 3.2: Distribucin del ICMS de acuerdo con la antigua Ley Estatal
25%
Definido de acuerdo
con la Ley Estatal
(variables especficas)
25%
12,5%
Gasto en educacin
7,5%
La Nueva Ley sobre ICMS cambi los criterios establecidos en la Ley Estatal referentes al
25% del monto a distribuir entre los diferentes municipios. Los nuevos criterios de distribucin
son los siguientes: 18% en funcin de los resultados educativos (desempeo de los alumnos en
exmenes normalizados), 5% de acuerdo con los resultados en el rea de la salud (reduccin de
la tasa de mortalidad infantil) y 2% en funcin de los resultados en materia de medio ambiente
(en un principio se considera un sistema apropiado de eliminacin de basura). Con el fin de
no penalizar a los municipios ms pobres y de evitar desincentivar a aquellos que exhiben los
indicadores ms bajos, el procesamiento de los ndices de distribucin de educacin y salud
considera tanto el stock como el flujo de la calidad de los indicadores seleccionados.
40
Captulo 3
El nuevo sistema vincula los recursos a la obtencin de resultados de forma que el gobierno
ya no dependa exclusivamente de criterios relacionados con factores tradicionales como la
poblacin. Mediante este mecanismo, el gobierno busca mejorar la eficacia y la eficiencia en
el uso de recursos pblicos y fomentar tanto la inversin como una mejor gestin en reas que
constituyen una mayor preocupacin social para el Estado. De esta manera se pretende incentivar
a los municipios para que mejoren sus indicadores de desempeo en las reas de educacin,
salud y medio ambiente.
Grfico 3.3: Distribucin del ICMS de acuerdo con la Nueva Ley sobre ICMS
25%
Definido de acuerdo
con la Ley Estatal
(variables especficas)
18%
Resultados en educacin
5%
Resultados en salud
2%
Metodologa
Los coeficientes de distribucin del ICMS entre los municipios se disearon de forma tal que
puedan dar cuenta tanto del nivel alcanzado como de los avances registrados en los indicadores
clave, tal y como se ilustra a continuacin.
Educacin
Indicadores considerados en el coeficiente:
Tasa de aprobacin de los alumnos en los primeros cinco grados de educacin bsica.
Promedio de notas de los alumnos de segundo ao en exmenes de lectura (componente
de puntaje).
Promedio de notas de los alumnos de quinto ao en matemticas y portugus
(componente de puntaje).
Captulo 3
41
Frmula:
Nivel
Coeficientei = 0,2
Aprobi
Aprob
Puntajei
+ 0,8 0,4
Puntaje
Avance
+ 0,6
Puntajei
Puntaje
i
Nivel
Avance
El puntaje se ajusta segn la desviacin estndar y la proporcin de alumnos que rinden el
DMi
DMi
examen.
Coeficientei = 0,5
+ 0,5
DMi
DMi
i
Salud
Nivel
Aprob
Tasa de mortalidad
infantil
(TMI).
i
Coeficientei = 0,2
Frmula:
Aprob
Puntaje
+ 0,6
Puntajei
Puntaje
i
Avance
DMi
DM
Nivel
Coeficientei = 0,5
Puntajei
+ 0,8 0,4
Avance
+ 0,5
i
DMi
DM
i
Problema N 1
Gran desigualdad entre estudiantes del mismo municipio como resultado de la concentracin
de recursos y esfuerzos en algunas escuelas, cursos o grupos de estudiantes. Se puede alcanzar
un mayor promedio de notas con menor esfuerzo, aumentando, por ejemplo, la dispersin de
los resultados.
42
Captulo 3
Grfico 3.4: Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la dispersin
Grupos de Estudiantes
Resultados
Unos pocos grupos reciben
mayor atencin, lo cual puede
elevar el promedio de los
municipios en perjuicio de la
mayora de los estudiantes.
Municipio A
Municipio B
AG* = AG 0.5 SD = 8
AG* = AG 0.5 SD = 10
Problema N 2
Los gestores incentivan o seleccionan slo a los mejores estudiantes para rendir el examen
con la esperanza de aumentar el promedio de notas del municipio (conducta denominada de
juego).
Grfico 3.5: Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la seleccin
Alumnos matriculados
Municipio A
Alumnos eventuales
Resultados
AG* = 8
NA/NM = 1
Puntaje final = 8
Municipio B
AG* = 10
NA/NM = 0,50
Puntaje final = 5
Captulo 3
43
Grfico 3.6: Participacin de los municipios en el 25% establecido por la Ley Estatal
Ley Anterior
Nueva Ley
90.7%
95.4%
1.6%
1.1%
1.0%
0.9%
6.1%
1.1%
1.1%
1.0%
Fortaleza
Caucaia
Juazeiro do Norte
Maracana
Otros
Sobral
Cruz
Aratuba
Jat
Otros
44
Captulo 3
Resultados
Econmicos
24%
A fin de facilitar la comprensin de los resultados, los analistas del Instituto de Investigacin
y Estrategia Econmica de Cear (IPECE) desarrollaron un informe de desempeo que resume los
indicadores del municipio y muestra aquellos aspectos que afectan al resultado general (grfico
8). Adems, toda la informacin referente a los indicadores y coeficientes se encuentra disponible
en el sitio Web del IPECE.3 Dichos instrumentos pueden, por lo tanto, ayudar a mejorar aspectos
tales como la rendicin de cuentas y actuar como referentes para la planificacin de acciones
pblicas.
Acarape
Anterior
Nuevo
R$ 1.413.407
Variacin =
Anterior
R$ 2.370.965
R$ 659.174
R$ 957.558
Variacin =
Nuevo
100% de la cuota
Anterior
Nuevo
R$ 530.383
R$ 2.072.581
R$ 2.901.348
-R$ 128.791
Variacin =
R$ 828.767
32%
Clasificacin
Salud - IQS
Educacin -IQE
12o
Econmico - VAF
59o
13o
Atiende
69o
54o
67o
Indicadores Municipales
Cear
Municipio
Ranking
2008
2008
2007
2008
115,3
161,0
6o
12o
Educacin
Nota de Alfabetizacin
Nota de Alfabetizacin -Corregida por el DP
3,5
4,3
0,0%
0,0%
DP de la Nota de Alfabetizacin
65,7
75,2
178o
83o
Nota de la 5a Serie
162,9
163,0
60o
9,1
10,3
73o
7o
3,5%
1,5%
38o
127o
DP de la Nota de la 5a Serie
35,8
31,5
93o
19o
Tasa de Aprobacin
84,5
76,6
175o
161o
17,1
10,2
55o
35o
-9,9%
-27,9%
76o
56o
Atiende
Salud
Tasa de Mortalidad Infantil
Variacin de la TMI
Medio Ambiente
Sistema de Residuos Slidos
Vase http://www.ipece.ce.gov.br/icms.
Captulo 3
45
La Nueva Ley entr en vigor hace apenas dos aos. Como ya se ha mencionado, el principal
resultado esperado es una mejora en la forma en que los municipios del estado entregan sus
servicios de educacin y salud.
En el rea educativa, se espera obtener mejores puntajes en los exmenes estatales
normalizados de matemticas y portugus (quinto grado) y de lectura (segundo grado). Algunos
de los resultados preliminares ya apuntan hacia un mejoramiento en este sentido:
El 85% de los municipios muestra mejoras en los puntajes obtenidos por alumnos de
quinto grado entre 2006 (ao de referencia) y 2008. Asimismo, el puntaje promedio
ha mejorado en un 4,7%. En cuanto a los alumnos de segundo grado, el 74% de los
municipios exhibe mejores resultados en 2008 que en 2007 (ao en que se realiz la
primera evaluacin). Del mismo modo, el puntaje promedio aument en un 13,5%. A
juzgar por lo anterior, el impacto en los resultados de segundo grado es mucho mayor.
La desviacin estndar de los puntajes de dichos alumnos se redujo de manera ostensible
entre 2007 y 2008, alcanzando un promedio de 10,7%. Por otra parte, la desviacin
estndar de los alumnos de quinto grado experiment un aumento del 6,8% entre 2006
y 2008, pero sufri una reduccin promedio del 1,3% entre 2007 y 2008. Dicho resultado
adquiere especial relevancia por cuanto refleja un cambio en la tendencia hacia una
mayor heterogeneidad de resultados acadmicos observada en aos recientes.
80
80
60
60
40
2008
40
2008
20
2006
20
2006
0
130 140 150 160 170 180 190 210 220
Puntaje Promedio
46
100
Captulo 3
Puntaje Promedio
110 municipios (equivalentes al 60% del total) lograron reducir sus tasas de mortalidad
infantil entre 2006 y 2008.
La suma total de casos de mortalidad infantil registrados en los diferentes municipios
cay de 3.501 a 3.112, en tanto que la tasa promedio de mortalidad infantil baj de 19,0 a
16,9.
La dispersin registrada entre municipios, medida por la desviacin estndar, tambin
descendi de 10,5 a 9,2.
Captulo 3
47
Antonella Scolamiero es Representante Adjunta de Unicef en Bogot (Colombia) (ascolamiero@unicef.org) y Olga Isabel Isaza es
Especialista en Polticas Pblicas de la misma institucin (oiisaza@unicef.org).
Captulo 4
49
Introduccin
La Estrategia Hechos y Derechos es una alianza de cooperacin tcnica nacional e
internacional creada en el ao 2004, en la que convergen entidades del mbito nacional y territorial
de diversa naturaleza: de vigilancia y control (Procuradura General de la Nacin, Contralora
General de la Repblica); de definicin y ejecucin de polticas pblicas (Vicepresidencia de la
Repblica, Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de la Proteccin Social, Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar; Ministerio de Educacin Nacional, y Ministerio de Vivienda
Ambiente y Desarrollo Territorial); de cooperacin tcnica internacional (Unicef, UNFPA, OIM,
Save The Children, Fundacin Plan. Tambin participan los 32 departamentos de Colombia y la
Federacin Nacional de Departamentos que los agrupa.
Su propsito es incidir en las decisiones polticas, tcnicas, administrativas y financieras
que garantizan los derechos de la infancia y la adolescencia. Su principal mbito de aplicacin
lo constituyen los gobiernos de los departamentos; se puede afirmar que en este nivel meso
de la organizacin geopoltica del pas ha concentrado sus mayores esfuerzos. No obstante, ha
tenido logros significativos en el nivel nacional (macro) y progresivamente ha ido ampliando
su incidencia hacia el nivel micro, los municipios.
Sus ejes principales son dos:
i) El impulso y seguimiento al mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de nias, nios
y adolescentes, en consonancia con las siguientes prioridades de poltica pblica para la infancia
y la adolescencia establecidas por el gobierno nacional:
1. Todos vivos.
2. Todos saludables.
3. Ninguno sin familia.
4. Ninguno desnutrido.
5. Todos con educacin.
6. Todos jugando.
7. Todos capaces de manejar los afectos, las emociones y la sexualidad.
8. Todos registrados.
9. Todos participan en los espacios sociales.
10. Ninguno sometido a maltrato o abuso.
11. Ninguno en actividad perjudicial.
12. Los adolescentes acusados de violar la ley, con debido proceso y sanciones educativas
proporcionales.
Captulo 4
51
52
Captulo 4
Captulo 4
53
convenios marco de cooperacin con las entidades territoriales para la formulacin, ejecucin y
evaluacin de las polticas pblicas y en la corresponsabilidad de la inversin social en infancia,
adolescencia y juventud, respetando la misin de las entidades y las organizaciones, y presentar
informes a la mesa directiva sobre los avances y dificultades en su ejecucin.
El presupuesto estimado para los aos 2009-2010 se presenta, por ordenador, en el
cuadro 1. Las diferentes entidades miembros de la Estrategia invierten en forma directa o a travs
de terceros para el cumplimiento de sus responsabilidades.
Ordenadores
Marco legislativo 2009
Equivalente en dlares
de Estados Unidos
58.000.000
26.009
Incidencia poltica
1.895.000.000
849.776
Consensos sociales
1.350.000.000
605.381
790.000.000
354.260
90.000.000
40.359
Sistemas de informacin
160.000.000
71.749
1.080.000.000
484.305
Totales
5.423.000.000
2.431.839
Resultados logrados
La Estrategia ha logrado tener incidencia en:
1) Instrumentos normativos y polticos del orden nacional, como la expedicin del
Cdigo de Infancia y Adolescencia; la inclusin explcita de la Estrategia en el Plan Nacional de
Desarrollo 20062010; la construccin del marco de Poltica Pblica Nacional, y la realizacin de
ajustes en el Plan Nacional para la Niez y la Adolescencia 2008-2017. As mismo, ha impulsado
la creacin de estructuras funcionales de carcter directivo, tcnico y de vigilancia y control.
2) Instrumentos normativos y polticos del orden territorial, al incrementar
significativamente el grado de inclusin de la infancia y la adolescencia en el diagnstico, la
accin programtica y el presupuesto de los planes territoriales de desarrollo para el perodo
2008-2012. De acuerdo con el estudio comparativo de la inclusin, esta pas de ubicarse en un
rango inferior al 15% (2004) a abarcar una proporcin del 45% (2008) en el agregado de los
1.131 planes de desarrollo evaluados. Este resultado ha sido valorado de manera muy positiva
por su gran impacto en la gestin territorial hacia la garanta de los derechos de nios, nias y
adolescentes.
54
Captulo 4
Sostenibilidad
Los elementos bsicos que dan sostenibilidad a la Estrategia son los siguientes:
1) La incorporacin en el Cdigo de la infancia y la adolescencia (Ley N 1.098/2006) del
articulado que fija responsabilidades explcitas y exigibles a los mandatarios territoriales frente
a las polticas, los planes, los programas y los presupuestos para garantizar los derechos de la
infancia y la adolescencia.
2) La decisin poltica de las autoridades de los gobiernos locales expresada en los planes de
desarrollo y en la demanda de asistencia tcnica para el adecuado ejercicio de sus funciones en
este campo.
3) El proceso de institucionalizacin y transversalizacin de la Estrategia en diferentes organismos
pblicos.
4) La multiplicidad de actores relevantes que se encuentran involucrados, incluidos nios/
as y adolescentes, lo que ha permitido tender los puentes necesarios en los cambios de las
administraciones, y as superar la dependencia de voluntades individuales y generar una fuerza
social que demanda la continuidad de la Estrategia.
5) El posicionamiento de la infancia y la adolescencia en la agenda pblica, lo que ha llegado a
diferentes sectores, que han entendido y asumido en forma responsable el compromiso que les
compete en relacin con la garanta y la proteccin de los derechos de los nios y nias. Ms all
de la Estrategia en s misma, estos sectores han entendido y asumido de una forma responsable
el compromiso con la infancia y la adolescencia, y se han constituido en la evidencia de la
sostenibilidad del fin ltimo de la Estrategia: el trabajo prioritario y colectivo para la garanta de
los derechos de este grupo de la poblacin.
Captulo 4
55
Replicacin
La Estrategia Hechos y Derechos puede ser replicada en pases descentralizados y que cuenten
con una estructura organizacional del Estado con unidades subnacionales (departamentos,
distritos, municipios) interesadas en la garanta de los derechos de la infancia y la adolescencia.
A continuacin se presentan algunos de los elementos que pueden considerarse
fundamentales para su xito en el momento de realizar una rplica de la Estrategia:
1) La voluntad de alianza de organizaciones de distinto orden (entidades del Poder Ejecutivo,
entes de control, organismos de cooperacin) en torno al propsito comn de garantizar los
derechos de nios, nias y adolescentes. As mismo, el inters y la preocupacin permanente por
vincular nuevos socios clave para el desarrollo de la Estrategia.
2) El reconocimiento y mejor aprovechamiento de la vocacin y los intereses de cada una de las
entidades participantes (definicin y ejecucin de polticas, cooperacin, control, etc.).
3) La definicin de los ejes estructurantes (seguimiento de las prioridades de la poltica nacional
de infancia y adolescencia, y su inclusin en la gestin para el desarrollo territorial a nivel
subnacional (departamentos, municipios), en torno de los cuales se deben desencadenar todas
las acciones.
4) La definicin de estructuras funcionales (mesa directiva y tcnica), operativa (POA), y
financiera (planificacin y asignacin de recursos de las entidades para el cumplimiento de los
compromisos asumidos en el marco de la estrategia).
5) El seguimiento y la produccin sistemtica de informacin sobre los ejes estructurantes
(evaluacin de planes de desarrollo, anlisis de experiencias exitosas, seguimiento de los acuerdos
establecidos por los gobernantes territoriales, etc.) y su adecuada utilizacin en procesos de
incidencia poltica y movilizacin social (cumbres de gobernadores y alcaldes por la infancia y
la adolescencia; encuentros con diputados y concejales; reuniones tcnicas con los secretario/as
locales con competencia en la materia; etc.).
6) La participacin activa de los nios, nias y adolescentes en los escenarios de toma de
decisiones relacionadas con la garanta y proteccin de sus derechos.
7) El compromiso informado de los medios de comunicacin.
56
Captulo 4
Este material se basa en ECD Working Paper Series No. 19, Implementing a Subnational Results-Oriented Management and Budgeting
System Lessons from Medelln, Colombia.
Captulo 5
57
Introduccin
En 2005 el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) inici un programa piloto
nacional para implementar en tres gobiernos locales un Proyecto de Presupuesto por Resultados
Municipal. El proyecto tuvo como objetivo desarrollar una metodologa para implementar
sistemas de gestin y presupuestacin por resultados a nivel territorial, que contribuyeran a
mejorar la calidad del gasto pblico en trminos de eficacia y eficiencia.
El DNP seleccion a Medelln como municipio piloto debido a que presentaba tres
caractersticas: Voluntad poltica para incorporar en sus prcticas metodologas de gestin
novedosas que contribuyeran al mejoramiento de sus procesos de planificacin, contaba con
viabilidad fiscal, lo cual le permita asignar recursos de inversin con libertad y de acuerdo a las
prioridades de la administracin, y contaba con un plan de desarrollo que contena objetivos
claramente definidos.2
mbito de aplicacin
Dado que el modelo de gestin por resultados involucra todo el accionar estratgico
de la entidad, el modelo se aplica no slo en la entidad sino adems en los establecimientos
pblicos que reciben transferencias del municipio, como el Instituto de Deportes y Recreacin
(Inder), el Instituto Social de Vivienda y Hbitat de Medelln (Isvimed), el Instituto Tecnolgico
Metropolitano (ITM), el Tecnolgico Pascual Bravo, el Colegio Mayor de Antioquia y Telemedelln.
2
DNP (2009). Sistemas de Gestin por Resultados: La experiencia de Pasto, Medelln y Tocancipa en la implementacin del Presupuesto por
Resultados a nivel municipal.
Captulo 5
59
Metodologa
El modelo de gestin orientado a resultados en el municipio se apoya en procesos
e instrumentos dinmicos de planificacin plurianual, que en Colombia tienen carcter
mandatorio. Se parte con el proceso de formulacin del Plan de Desarrollo Municipal (PDM),
con una definicin explcita de metas tanto de productos como de resultado. El PDM se
sustenta en un planteamiento programtico cuatrienal y sus clculos de inversin se enmarcan
en las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), herramienta que determina
restricciones de ingreso intertemporal para perodos de 10 aos.
El PDM es elaborado de manera participativa y aprobado por el Poder Legislativo. Una vez
aprobado, se hace operativo a travs de un plan indicativo que incluye la programacin fsicofinanciera que vincula metas y proyectos de inversin. Para preparar el plan indicativo se formula
la programacin cuatrienal y anual de las metas del plan y se realiza el seguimiento semestral del
cumplimiento de las metas. Por lo tanto, la presupuestacin cuatrienal y anual estn vinculadas
a las metas del plan de desarrollo, a travs del Presupuesto de Inversin por Resultados, adems
de la elaboracin y revisin del MFMP.
El plan indicativo es la base para el diseo del presupuesto por resultados y el consiguiente
plan de accin. Estos ltimos son anuales y al estar ligados de manera lgica al plan indicativo
permiten avanzar con flexibilidad y adaptabilidad en el logro de las metas del cuatrienio.
Como parte del presupuesto por resultados, el plan de accin es la base para el seguimiento
de los proyectos de inversin pblica de los diversos despachos y establecimientos pblicos, a
travs del mdulo de SAP diseado para tal fin, mostrando la ejecucin fsica y financiera de los
mismos, adems de un resumen ejecutivo del comportamiento de cada despacho. Sus reportes
peridicos son empleados por las secretaras y el despacho del alcalde para apoyar las decisiones
de ejecucin presupuestal y tomar las medidas gerenciales del caso.
Otros instrumentos, que complementan los anteriores, para el proceso de toma de decisiones
del modelo, son la priorizacin de recursos en territorios, los ejercicios demogrficos para la
proyeccin de la poblacin por comuna y corregimiento, y los informes de generacin de empleo
a travs de la obra contemplada en el PDM.
El ciclo de la gestin incluye la rendicin peridica de cuentas a las entidades de control
y a la ciudadana. La rendicin pblica es garante de transparencia y aprendizaje, y forjadora
de corresponsabilidad en el manejo de lo pblico. Los reportes, eventos de difusin, debate y
reflexin generados por el modelo se realizan a lo largo del ao, inciden en la orientacin de
la inversin y garantizan que se cumplan los objetivos consignados en el PDM. La Contralora,
a travs del control fiscal y el Concejo Municipal, mediante el control poltico, es la entidad
que jalona la demanda externa de la gestin orientada a resultados. Por su parte, la ciudadana
encuentra espacios de discusin y formacin ciudadana para participar abiertamente, adems de
los promovidos por entidades de la sociedad civil, entre ellos Medelln Cmo Vamos y la Red
de Veeduras Ciudadanas.
A continuacin se presenta un resumen de los principales avances alcanzados (cuadro 1).
60
Captulo 5
Cuadro 5.1: Avances del modelo de gestin orientado a resultados en el municipio de Medelln
Antes
Despus
El acceso de la ciudadana a la
informacin dependa de la voluntad
y del tiempo de los funcionarios
La ejecucin del proyecto fue posible gracias al trabajo conjunto del DNP, la Agencia de
Cooperacin Internacional USAID, y la administracin municipal. El DNP acompa de manera
permanente con asistencia tcnica, durante su permanencia, y la administracin pudo materializar
diferentes instrumentos, dejando una capacidad instalada desde la alta gerencia. Este proceso
identific los pasos y requerimientos tcnicos, tecnolgicos y organizacionales para el desarrollo
de instrumentos y sirvi de introduccin al enfoque de gestin por resultados. Adicionalmente
se cre la Coordinacin del Plan de Desarrollo, unidad encargada de la operatividad del sistema
en el municipio.
A partir de 2007 el modelo fue asumido por la alcalda. Dentro de la organizacin se arm
una estrategia de coordinacin interna y de articulacin con los establecimientos pblicos
descentralizados del municipio y con dos organismos de control. Es importante resaltar que sin
la voluntad poltica que medi el proceso quiz los resultados no habran sido los mismos.
Las reas de la entidad involucradas en la experiencia son las siguientes: Departamento
Administrativo de Planeacin, Oficina del Plan de Desarrollo, Unidad de Planeacin Financiera,
Secretara de Hacienda, Subsecretara Financiera, Secretara de Despacho, Unidad de
Presupuesto, Unidad Jurdica; 16 secretaras (a travs de los enlaces de la coordinacin tanto
para la planificacin como para el presupuesto); cuatro establecimientos pblicos municipales y
dos organismos de control municipal (Concejo y Contralora).
Captulo 5
61
Financiamiento
Desde 2005 el DNP apoya la implementacin de la estrategia con acompaamiento tcnico
y financiero; en un primer momento lo hizo con un crdito de la USAID y luego a travs de apoyo
financiero del Banco Mundial. Puesto que la implementacin del programa piloto termin en
2008, el municipio de Medelln ha invertido recursos propios para el sostenimiento del proyecto.
A continuacin se presenta un cuadro resumen sobre el financiamiento (cuadro 2).
Asistencia
tcnica y
desarrollo de
software
Difusin y
elaboracin de
reportes
Talleres y
entrenamiento
Equipo de
trabajo
Total
2006
2007
USAID
RP
USAID
RP
Sinergia Banco
Mundial
RP
$ 50.000
$ 40.935
$ 100.000
$ 99.341
$ 95.078
$ 122.425
$ 6.979
$ 25.000
$ 75.000
$ 7.327
$ 55.241
$ 25.498
2009
2010
2011
RP
RP
RP
RP
$ 76.611
$ 102.025
$ 76.076
$ 77.125
$ 76.611
$ 102.025
$ 76.076
$ 77.125
$ 54.344
$ 50.000
$ 150.000
2008
$ 4.207
$ 124.839
$ 95.078
$ 180.976
62
Captulo 5
Asimismo, los ingresos tributarios han aumentado un 60% entre 2004 y 2008; el presupuesto
de inversin pas del 55% al 87% del presupuesto total de gastos, y el modelo adems ha
permitido una priorizacin de recursos en los territorios, y el monitoreo permanente del avance
de los proyectos y las metas del plan, generando alertas tempranas de manera que se puedan
poner en marcha acciones correctivas.
En cuanto al fortalecimiento de los procesos de participacin, se ha logrado que la comunidad
priorizara el 30% del presupuesto de inversin de libre destino (US$56 millones) con base en sus
planes de desarrollo local, a travs de asambleas barriales y de vereda, y de los consejos comunales
en el presupuesto participativo.
Este proceso de participacin de la comunidad tiene lugar desde la conformacin de las juntas
administradoras locales y su intervencin directa en la formulacin del Plan de Desarrollo Local
y en la priorizacin de los proyectos a ejecutar con los recursos del presupuesto participativo,
con aplicacin directa en el territorio de su entorno cercano de acuerdo con la divisin polticoadministrativa del municipio de Medelln: barrios o veredas y comunas o corregimientos.
A nivel nacional se ha logrado que Medelln por tercer ao consecutivo fuese la ciudad
capital con mejor gestin fiscal del pas y que en 20073 ocupase el primer lugar en el ndice de
desempeo integral, que elabora el DNP.
Segn la ltima evaluacin publicada por la Evaluacin del Desempeo Integral de los Municipios, 2007.
Para ms informacin sobre el Observatorio de Poltica Pblicas, vase
http://www.medellin.gov.co/irj/portal/ciudadanos?NavigationTarget=navurl://24703cb5635b7d092255da75d33b40e8.
4
Captulo 5
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64
Captulo 5
Fundador y Director del Programa Estado de la Nacin/Regin, Costa Rica, Centroamrica (vase http://www.estadonacion.or.cr/).
Captulo 6
65
Introduccin
El Estado de la Nacin es un programa de investigacin y formacin sobre el desarrollo
humano sostenible, cuyo fin es dotar a la sociedad costarricense de instrumentos de fcil acceso
para conocer su evolucin, desarrollar instancias de rendicin de cuentas, fortalecer mecanismos
de participacin y negociacin y contribuir a la formacin de consensos nacionales. Est asentado
en un mecanismo de participacin informada de la sociedad y en un proceso de investigacin
participativo, plural y pluralista; no es gubernamental, pero tampoco antigubernamental.
Mediante la publicacin anual del Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano
Sostenible, el programa busca fortalecer la democracia y la gobernabilidad, al proporcionar a
la sociedad un sistema para el seguimiento y la evaluacin del desempeo nacional frente a los
desafos y aspiraciones del desarrollo humano sostenible.
El Estado de la Nacin fue creado en 1994 por el Consejo Nacional de Rectores (Conare) y la
Defensora de los Habitantes de la Repblica, como un proyecto del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en asociacin con otros cooperantes internacionales. A partir
de 2003 la iniciativa se reestructur y adquiri el estatus de un programa institucional asentado
enteramente en capacidades institucionales de Costa Rica.
Captulo 6
67
Asentado nacionalmente,
dentro de la corriente del desarrollo humano
Desde su creacin, el Programa Estado de la Nacin ha realizado esfuerzos para promover
y profundizar el estudio y la discusin sobre el desarrollo humano sostenible en Costa Rica
y, luego, en Centroamrica. La preparacin anual del Informe Estado de la Nacin a lo largo
de 15 aos ha sido la base para lograr tal propsito. Mediante la combinacin de procesos de
investigacin y consulta con diversos sectores sociales, se han articulado redes de investigacin
que han favorecido la pertinencia y legitimidad del anlisis, as como tambin el establecimiento
de vnculos que facilitan el acceso a la informacin y la difusin de los informes.
El programa est al servicio de la calidad de la democracia y de la rendicin de cuentas.
El Estado democrtico de Derecho asegura las libertades polticas y los derechos civiles de la
poblacin, estableciendo redes universales para el ejercicio de la responsabilidad poltica, legal y
administrativa de las personas investidas con autoridad y para la rendicin de cuentas. El Estado
democrtico de Derecho necesariamente refiere a la rendicin de cuentas y a los mecanismos
de control poltico. Sin embargo, a veces presenta debilidades como la informacin restringida,
la corrupcin, la incompleta independencia de los sistemas judiciales y la exigua rendicin de
cuentas, entre otras.
La ausencia de rendicin de cuentas erosiona dos principios bsicos de la democracia: la
igualdad poltica de las personas, que se ve amenazada por la creacin de ciudadanos de primera,
segunda y tercera clase, y el control ciudadano al que debe estar sometido el poder poltico. Una
expresin de la rendicin de cuentas, en el caso costarricense, es el conjunto de prcticas sociales
que se realizan alrededor de la preparacin y publicacin anual del Informe Estado de la Nacin
en Desarrollo Humano Sostenible.
68
Captulo 6
Caractersticas y orientaciones
del Informe Estado de la Nacin/Regin
El concepto de desarrollo humano sostenible (DHS) que se utiliza en los informes est
basado en la propuesta del Informe de desarrollo humano del PNUD y en las contribuciones
de Amartya Sen: el desarrollo humano sostenible es un proceso continuo e integral, que rene
componentes y dimensiones del desarrollo de las sociedades y de las personas en los que resulta
central la generacin de capacidades y oportunidades de, por y para la gente, con las que se
acreciente la equidad para las actuales y futuras generaciones (PNUD, 1994). El concepto de
DHS se diferencia del de capital humano, centrado en las posibilidades produccin, al insistir en
la habilidad de las personas para llevar el tipo de vida que consideren valioso e incrementar sus
posibilidades reales de eleccin (Sen, 1997).
Dentro de esta visin, el crecimiento econmico, al que tanta relevancia se le atribuy
durante los aos ochenta como motor exclusivo del desarrollo, pasa a ser un medio para potenciar
la verdadera riqueza de los pases: las personas. Al poner a los seres humanos en el centro de
este proceso, se enfatiza la importancia de que todos los habitantes tengan igual acceso a las
oportunidades, tanto en el presente como en el futuro.
La ejecucin del Programa Estado de la Nacin se fundamenta en tres pilares bsicos:
1) Rigor acadmico. La articulacin de capacidades de investigacin de instituciones, expertos
y sectores sociales ha permitido obtener anlisis confiables y de calidad sin crear estructuras
complejas.
2) Legitimidad social. Para obtener arraigo se han diseado formas de operacin que forman
parte esencial del proceso de elaboracin del Informe, entre ellas: la identificacin participativa
de los temas y aspectos por investigar, la integracin de un Consejo Consultivo con personalidades
de extraccin y vocacin pluralista reconocidas por sus contribuciones en asuntos del desarrollo
y sus nexos en variados sectores de la sociedad, y la realizacin de talleres de consulta y validacin
con acadmicos y actores de la sociedad.
3) Amplitud en la difusin. Este pilar apunta a lograr la mxima difusin de los informes, de
otras publicaciones y del programa como tal. Algunas caractersticas de esta estrategia son: nfasis
en la relacin directa, mediante presentaciones, talleres y foros con acadmicos; actividades de
promocin de publicaciones, artculos y reportajes en la prensa escrita, la radio y la televisin, y
actividades con el sistema educativo (cursos de actualizacin para docentes), entre otras (vanse
en detalle las caractersticas y acciones en el sitio Web http://www.estadonacion.or.cr/).
Captulo 6
69
70
Captulo 6
Captulo 6
71
Sostenibilidad
Como se mencion, a partir de 2003, el programa qued asentado enteramente en la
institucionalidad costarricense, especficamente en el Consejo Nacional de Rectores (Conare)
y la Defensora de los Habitantes de la Repblica. El Conare, rgano de coordinacin de la
educacin superior pblica del pas, adopt dos importantes decisiones. Por un lado, decidi
otorgar el presupuesto anual necesario para la realizacin del Informe Estado de la Nacin,
as como aportar a otras acciones para la preparacin de informes sobre el sistema educativo
costarricense, o la evolucin de la regin centroamericana, a cargo del equipo del Estado de la
Nacin. Por otro, tambin deleg la conduccin sustantiva en los consejos consultivos de los
informes. De esta manera quedaron aseguradas la sostenibilidad financiera de las acciones y su
independencia.
Replicacin
La posibilidad de replicacin de un programa como el aqu presentado requiere un conjunto
de condiciones iniciales, al menos mnimas y que pueden ser reforzadas o ampliadas en el tiempo,
tales como arreglos institucionales legtimos en los cuales se asiente informacin de cierta
72
Captulo 6
Referencias
Estado de la Nacin. 2005. Undcimo informe sobre el estado de la nacin en desarrollo humano
sostenible. La dinmica de la pobreza en Costa Rica en el perodo 2002-2004. San Jos de
Costa Rica: Ministerio de Hacienda, Conare y Defensora de los Habitantes.
Fundar. (varios aos). ndice latinoamericano de transparencia presupuestaria. Mxico, DF:
Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). 1994. Informe sobre desarrollo
humano. Nueva York y Mxico, DF: Oxford University Press y Fondo de Cultura
Econmica.
. 2001. Informe anual del PNUD 2001. Alianzas contra la pobreza. Nueva York: PNUD.
Sen, A. 1997. Capital humano y capacidad humana. World Development 25 (Diciembre de 1997).
Captulo 6
73
Captulo 7
75
Antecedentes
La gestin para resultados, desde el enfoque de la administracin pblica, consiste en
dotar de mayor racionalidad al Estado, y contribuye a priorizar los procesos de planificacin, de
asignacin de recursos y de resultados esperados, fortaleciendo el proceso de la poltica pblica.
En este nuevo enfoque se incluyen elementos gerenciales del sector privado, que se combinan
con elementos ya existentes de la burocracia.
En la gestin basada en resultados lo ms importante del quehacer gubernamental deja de
ser el nmero de bienes y servicios que fueron entregados per se y toma relevancia el resultado
de las acciones, los bienes y los servicios que implementa la administracin pblica para la
sociedad. Por lo tanto, el diseo de las polticas y de los programas pblicos con objetivos bien
definidos, con indicadores adecuados para el seguimiento de su gestin y de sus resultados, y con
evaluaciones acerca de su desempeo se vuelven un reto y una necesidad.
Es cada vez ms importante la forma en que se demuestran dichos resultados, por lo que los
sistemas de monitoreo y de evaluacin cada da tienen mayor relevancia debido a su papel en la
rendicin de cuentas de la gestin pblica, ya que para ello se necesita tener evidencia oportuna y
de calidad. En un crculo virtuoso, con informacin de calidad, tambin podrn tomarse mejores
decisiones enfocadas a disminuir los efectos de los problemas sociales que afectan a la sociedad.
Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000. Diario Oficial de la Federacin, 28 de mayo de 1996.
Captulo 7
77
Otra iniciativa impulsada por el Poder Legislativo para monitorear los subsidios y las
transferencias fue la solicitud hecha en 1998 a fin de que en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin2 (PEF) se generaran indicadores para evaluar los beneficios econmicos y sociales
de estos recursos. A partir de 1999,3 el PEF pas a incluir la obligacin de que los programas
establecieran reglas de operacin e indicadores, aspecto que an contina. A partir de 1998 en el
PEF ya se solicit la implementacin de informes trimestrales a la Cmara de Diputados, a travs
de los cuales se debera dar seguimiento a indicadores del ejercicio del gasto.
A comienzos del nuevo siglo se present un ambiente favorable para los cambios
institucionales. Durante la administracin 2000-2006 se retom la idea de contar con un sistema
estratgico de indicadores. Ahora, a travs de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP, antes
Secodam), se instrument el Sistema de Metas Presidenciales (Simep)5, que buscaba cumplir
con los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas prioritarios del
gobierno federal. Mediante este sistema, el presidente de la Repblica pact con cada uno de
los responsables de las dependencias un conjunto de indicadores y de metas a las cuales se les
dara seguimiento y evaluacin a travs de un tablero de control; sin embargo, los indicadores se
enfocaban a medir avances en la gestin y en los servicios.
En la parte normativa el Poder Legislativo realiz cambios orientados a fortalecer la
evaluacin externa como mecanismo de transparencia, principalmente en los programas que
otorgan subsidios. A partir del ao 2000 se fueron fortaleciendo, a travs del PEF, las evaluaciones
externas de los programas sujetos a reglas de operacin, de tal forma que en 2002 ya haba un
documento de requisitos mnimos donde se establecieron estndares de cmo realizar las
evaluaciones, quines podan participar en ellas, y cmo publicarlas en las pginas Web, lo cual
comenz a hacerse a partir de 2004.
En paralelo a estos ajustes normativos en el mbito de la evaluacin, se hicieron cambios
institucionales para fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas. En 2001 se cre la
Auditora Superior de la Federacin como rgano tcnico de la Cmara de Diputados encargado de
revisar la eficacia, la eficiencia y la economa en el ejercicio del gasto bajo estndares reconocidos
por la Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores Intosai, por sus
siglas en ingls, correspondientes a International Organization of Supreme Audit Institutions).
Asimismo, en 2002 se cre el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI), encargado
de garantizar el derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental, proteger los datos
personales que estn en manos del gobierno federal y resolver sobre las negativas de acceso a la
informacin de las dependencias y/o entidades del gobierno federal. Estos dos entes comienzan
el fortalecimiento de la transparencia del Estado mexicano y dan pie a que por primera vez el
resultado de los ejercicios de monitoreo y evaluacin sean pblicos.
A partir de 2004, el Poder Legislativo retoma en su agenda el impulso del monitoreo y de
la evaluacin de las acciones del Poder Ejecutivo: suceden as reformas legislativas que por
primera vez tienen una visin integral de un sistema de monitoreo y de evaluacin enfocado
principalmente en las acciones de desarrollo social. En ese mismo ao, se aprueba por unanimidad
la Ley General de Desarrollo Social5 cuyo objeto es, entre otros, garantizar el pleno ejercicio de los
derechos sociales consagrados en la Constitucin Poltica.
En la Ley se plantea el Sistema Nacional de Desarrollo Social, que es un mecanismo que
pretende articular las acciones de los gobiernos federal, estatal y municipal para el mejor
cumplimiento de la poltica de desarrollo social. Uno de los componentes de este sistema es el
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval), que se crea como
2
78
Captulo 7
una entidad que tiene por objeto revisar peridicamente el cumplimiento del objetivo social de los
programas, las metas y las acciones de la Poltica de Desarrollo Social para hacer las recomendaciones
que deriven de evaluaciones a programas y a polticas sociales. Asimismo la Ley posibilita generar
un sistema de monitoreo, ya que establece que los programas deben contar con indicadores de
resultados, de gestin y de servicios para medir su cobertura, su calidad e impacto.
En otro frente pero en el mismo sentido, en 2006 se crea la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria6 cuyo objeto es reglamentar la programacin, la presupuestacin, el
ejercicio, el control y la evaluacin de los ingresos y los egresos federales. En esta Ley se establece
crear el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) bajo la direccin de la SHCP y la SFP, el
cual busca realizar una valoracin del desempeo de los programas, con base en indicadores
estratgicos y de gestin para conocer el resultado del ejercicio del gasto. Un aspecto destacable es
tambin que por normativa se estableci el vnculo entre los indicadores del Sistema de Evaluacin
del Desempeo y el Presupuesto de Egresos al instaurarse la obligatoriedad de incluirlos en este
ltimo documento y darle seguimiento al resultado a travs de la Cuenta Pblica.
Con estas acciones, se genera un respaldo normativo a la institucionalizacin de las acciones
de monitoreo y de evaluacin a nivel federal; sin embargo, el factor de mayor relevancia fue la
voluntad de los diferentes actores de ejercer sus atribuciones de manera coordinada, de acuerdo
con lo establecido por la normativa, de tal forma que cada dependencia o entidad, en el mbito de
su competencia, actuara en el mismo sentido. En este entorno, el Coneval, en coordinacin con la
SHCP y la SFP, dio impulso a una serie de acciones para institucionalizar el sistema de evaluacin y
monitoreo en la administracin pblica federal.
Captulo 7
79
Analizar la lgica causal de los programas, revisando las teoras o los supuestos que
subyacen al diseo inicial de una intervencin gubernamental. Asimismo, establecer los
vnculos causales entre los factores endgenos y exgenos de la gestin, vinculndolos
con el xito del programa de generar resultados atribuibles y externos a su operacin.
Con oficio circular No. 307-A.- 1593 del 17 de julio de 2007, la SHCP emiti los Lineamientos Generales para el proceso de Programacin
y Presupuestacin para el Ejercicio Fiscal 2008, que establecen las directrices del proceso de programacin y de presupuestacin para
el prximo ejercicio fiscal con un enfoque de gestin para resultados. Como anexo de los Lineamientos se incluyeron las disposiciones
generales para la generacin de las matrices de indicadores de los programas presupuestarios, as como tambin su vinculacin con el
proceso presupuestario y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED).
80
Captulo 7
2008
REVISIN MIR/DIAGNSTICO
2009 - 2010
MEJORAMIENTO INDICADORES/
APROBACIN DE INDICADORES
ETAPA I
ETAPA III
ETAPA V
Lineamientos de evaluacin
Lineramientos de la MIR
Capacitacin y asistencia
tcnica en Marco Lgico
Carga de MIR 2008 al PASH
Revisin de la consistencia
de las MIR
Capacitacin bsica y
asistencia tcnica en
construccin de indicadores
Progamas mejoran sus
MIR y actualizan PASH
ETAPA II
ETAPA IV*
ETAPA VI*
Capacitacin bsica en
Marco Lgico
Carga de MIR 2007 al PASH
Aprobacin de indicadores
Captulo 7
81
Como resultado de este proceso, a ocho meses de haber iniciado el proceso de transformacin
en la cultura de generacin de indicadores, se registraron 389 matrices de indicadores de
programas presupuestarios en el Portal Aplicativo de la SHCP, en el cual la Secretara da
seguimiento a los indicadores de los programas tanto a nivel de gestin como de resultados. El
presupuesto de los 389 programas que presentaron matriz de indicadores en 2008 represent el
74% del gasto programable de ese mismo ao.
Con la alimentacin al sistema, por primera vez, el pas tena informacin sistematizada
de los programas, as como tambin una batera de indicadores que permitan, en un plazo
inmediato, monitorear las principales actividades que ejecuta el operador del programa para
hacer llegar los bienes y/o servicios a la poblacin beneficiaria, y en el mediano plazo, permitan
medir el resultado para los beneficiarios de los bienes y/o servicios entregados.
Un factor relevante en la generacin de informacin de calidad es que si la informacin
que alimenta un sistema no cuenta con ciertos criterios mnimos de calidad, las decisiones que
puedan tomarse carecen del sustento necesario para justificarlas. Con esta visin, el Coneval
emprendi en 2008 una primera revisin de las matrices de indicadores de 133 programas que
brindan subsidios en materia de desarrollo social. Para la revisin de las matrices de indicadores,
se dise un mecanismo en el cual se consideraron dos variables principales: 1) el cumplimiento
de los elementos de la matriz, y 2) la lgica consistente del programa.
Los resultados generales detectados en el anlisis de las matrices permitieron observar,
entre otros aspectos, lo siguiente:
En promedio, las dependencias y las entidades cumplieron con la identificacin de los
elementos de la matriz de indicadores (alineacin del programa con los objetivos del
Plan Nacional, Fin, Propsito, Componentes y Actividades); sin embargo, existan reas
de mejora en la consistencia de los objetivos.
La mayor parte de las matrices de indicadores presentaban la vinculacin del Fin con
los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo e identificaron el resultado esperado del
programa.
Existan fallas al identificar los bienes y los servicios que los programas ofrecen a su
poblacin objetivo.
Solo la mitad de las matrices de indicadores presentan indicadores adecuados para
medir el objetivo en cada uno de los niveles.
Adems, el instrumento de anlisis permiti contar con informacin del estado de las
matrices de indicadores en cada uno de los sectores relacionados con la poltica de desarrollo
social y por programa, lo cual deriv en un reporte de mejora por programa que fue entregado
a cada uno de los responsables de los programas para que se considerara realizar los ajustes
pertinentes en los aos siguientes.
Con este diagnstico, el Coneval identific dos principales reas de oportunidad: 1) mejorar
el planteamiento en la lgica del programa (principalmente en lo referente a la identificacin
del propsito, de los bienes y de los servicios, ya que se detect que los programas presentaban
dificultades para discernir sus elementos endgenos y exgenos), y poder consolidar mejor
los indicadores de resultados, principalmente a nivel de propsito, a fin de que permitan
medir el desempeo del programa y el cambio que se logra en la poblacin objetivo.
Aun cuando persisten problemticas relevantes a ser atendidas, todo proceso de cambio
requiere tiempo para ser asimilado e interiorizado, y hacer progresivos los avances, por lo que el
Coneval continu asesorando a los programas federales en cuanto a la metodologa del marcolgico,
e incorpor otro componente de asistencia especfica para consolidar, en el mediano y largo plazo,
un sistema de monitoreo de calidad, y contribuir as a una reforma sustantiva de la gestin pblica.
82
Captulo 7
19%
(25)
67%
(89)
51%
(57)
9%
(10)
La asistencia tcnica se otorg a travs de reuniones y de talleres impartidos por expertos de la CEPAL, especialistas temticos y personal
del Coneval a los operadores y a funcionarios clave de los sistemas de monitoreo y de evaluacin de las entidades y dependencias federales.
10
El material comparativo presentado en el grfico se refiere al nmero de matrices de indicadores de programas con clasificacin S y U que
presentaron matriz tanto en el ejercicio fiscal 2008 como en el 2010.
Captulo 7
83
Nivel de Indicador
2010
Absolutos
Proporcin
Absolutos
Proporcin
Total resultados*
1.275
32.1%
1.310
29.6%
Fin
560
14.1%
558
12.6%
Propsito
715
18.0%
752
17.0%
Componente
1.422
35.8%
1.415
32.0%
Actividades
1.278
32.2%
1.694
38.3%
Total
1.278
32.2%
1.694
38.3%
Total de MIR
389
491
Los sectores que han presentado mayor nmero de indicadores de resultados (Fin y Propsito)
son las secretaras Hacienda y Crdito Pblico, de Educacin Pblica, de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, y de Desarrollo Social. Estos indicadores reflejan el cumplimiento de los
objetivos sociales de los programas, de las metas y de las acciones de las polticas pblicas as
como cambios concretos en las condiciones de vida, como se muestra en el cuadro 2.
2008
2010
194
52
90
145
36
43
211
68
103
193
58
32
116
83
114
31
112
230
1.275
133
79
133
33
38
206
1.310
84
Captulo 7
Aprobacin de indicadores
Como parte final del proceso para contar con indicadores de diferente nivel de los programas
federales, en 2010 se inici un esquema piloto para la aprobacin de indicadores, con el cual se
busca realizar una revisin de los criterios mnimos que deben cumplir los indicadores y una
revisin robusta de indicadores de resultados, de tal manera que exista un consenso entre los
operadores del programa, la SHCP, el Coneval y la Cmara de Diputados acerca de la utilidad y
de la objetividad de los indicadores.
El esquema de aprobacin de indicadores para la administracin pblica federal de Mxico
consta de tres etapas: validacin integral de indicadores de desempeo, valoracin especfica de
indicadores de resultados y aprobacin de indicadores.
Captulo 7
85
La tercera etapa comienza una vez que se cuenta con el anlisis integral y especfico
de los indicadores, que se somete a consideracin de la SHCP y de la ASF para que
emitan los comentarios que consideren pertinentes: al contar con los comentarios de
estas instancias, se elabora un informe final que analiza el Comit Directivo del Coneval
(rgano de gobierno) para dictaminar finalmente la aprobacin de los indicadores del
programa.
Coneval tiene la meta de contar en 2012 con la revisin de todos los indicadores de los
programas presupuestarios relacionados con la poltica de desarrollo social. Hasta el primer
semestre de 2010, se ha realizado el anlisis de los indicadores de 65 programas federales de
los sectores de Hacienda y Crdito Pblico, de Educacin, de Desarrollo Social, de Salud,
de Economa, y de Ciencia y Tecnologa. Se considera que al menos el 15% de los programas
analizados podr ser sometido a la fase final de aprobacin de indicadores.
86
Captulo 7
Nacional de Ciencia y Tecnologa, el Instituto Mexicano del Seguro Social, entre otros. De
los 491 programas federales que cuentan con una matriz de indicadores para 2010, hay un total
de 4.419 indicadores, 1.310 de los cuales son indicadores de resultados, lo que corresponde al 30%
del total. El hecho de que los programas relevantes a nivel de poltica social y presupuestal sean
monitoreados, es prueba del efecto real de las acciones del Coneval en la poltica pblica del pas
y en temas clave de la agenda poltica, econmica y social.
Adicionalmente, 290 indicadores fueron seleccionados para ser incorporados en el
Presupuesto de Egresos 2010, el 60% de los cuales corresponde a indicadores de resultados, e
incluso los programas incorporaron los indicadores de la matriz a sus reglas de operacin, de tal
forma que el reporte que se realice de estos sea coincidente, lo cual es una buena seal del inters
que tienen las dependencias de reportar mejor informacin del desempeo del programa. El
hecho de incluir los indicadores en leyes en materia fiscal pone de manifiesto una mejora de
corte institucional trascendente: la vinculacin paulatina del sistema de monitoreo al sistema
de presupuestacin, lo cual contribuye a la institucionalizacin del presupuesto basado en
resultados.
La informacin generada en las matrices de indicadores es usada de manera permanente
por la SHCP a travs del SED para generar a su vez informacin dirigida al Congreso en relacin
con el desempeo de los programas en funcin del alcance de sus metas y objetivos, lo cual
constituye un uso eficiente de la informacin, ya que proporciona herramientas confiables para
la toma de decisiones en materia de poltica pblica.
La generacin de las matrices de indicadores permiti a los programas federales conocer
y, en su caso, mejorar la lgica interna del programa, es decir, alinear las actividades de gestin
del programa hasta el objetivo del mismo. Con este instrumento, los programas han podido
identificar que a veces los objetivos no alcanzados tienen como causa un mal diseo, falta de
precisin en los resultados esperados o una pobre medicin de sus resultados.
Para el Coneval, el resultado ms relevante es el uso de la informacin proveniente de los
indicadores que realicen los encargados de la toma de decisiones, aspecto que en cierto grado
est vinculado a la calidad de los indicadores, adems de la contribucin que puede tener esta
informacin a la mejora de la poltica de desarrollo social y a la transparencia en el pas.
Un ejemplo claro del uso de las matrices de indicadores fue la realizacin de evaluaciones de
consistencia y resultados realizadas durante 2007 y 2008 a los programas que otorgan subsidios.
Esta evaluacin integra un apartado que examina el diseo y la lgica del programa con base
en la matriz de indicadores. Se realizaron un total de 106 evaluaciones y 13 ms de diseo
para los programas federales de las secretaras de Desarrollo Social, de Salud, de Educacin,
de Economa, de Trabajo y Previsin Social, de Relaciones Exteriores, de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, de
Hacienda y Crdito Pblico, as como tambin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y
del Instituto Mexicano del Seguro Social.
El hecho de contar con matrices de indicadores para cada programa permiti realizar
un ejercicio de alineacin de los programas federales respecto de los objetivos nacionales
y sectoriales, de tal manera que ahora existe claridad en los programas que contribuyen a un
objetivo nacional especfico. Asimismo, con la definicin de indicadores de resultados el
programa podr identificar en el mediano plazo en cunto contribuye al logro de los objetivos
de las dependencias, de su sector y de los grandes objetivos nacionales. Ello fortalece no solo la
planificacin de cada programa sino tambin la planificacin nacional al aterrizar sus ejes y sus
estrategias mediante la gestin y la operacin de los instrumentos del Estado.
Captulo 7
87
Entidades federativas
A partir de 2007 el modelo de monitoreo implementado a nivel federal ha cobrado mayor
relevancia en las entidades federativas, como resultado de la reforma constitucional en materia
de gasto pblico y fiscalizacin que forma parte de la Reforma Hacendaria por los que Menos
Tienen,11 aprobada en 2007, en la cual se hicieron reformas sustantivas a la normativa para
que los recursos federales ejercidos por las entidades federativas y los municipios tambin
fueran evaluados con base en indicadores estratgicos y de gestin, con el objetivo de conocer
el desempeo y la efectividad de las polticas pblicas que se implementan con los recursos
federales.
El Coneval ha colaborado con las entidades federativas para generar una cultura de
monitoreo. Hasta el momento, 24 estados del pas cuentan con instrumentos para monitorear el
desempeo de la poltica de desarrollo social en su territorio y generar herramientas que permitan
mejorar los resultados de sus intervenciones con asesora del Consejo. Adems, existen acciones
paralelas tanto de la SHCP como de organismos internacionales que han impulsado la difusin
de prcticas de monitoreo a travs de la matriz de indicadores con las entidades federativas.
Como parte de estas acciones se est implementando la matriz de indicadores para mejorar
programas prioritarios y contar con indicadores de resultados, como en los estados de Jalisco,
Guerrero, Puebla, Sonora y el Distrito Federal. De igual forma, se han mejorado estrategias de
poltica de desarrollo social en Guanajuato, Baja California, Yucatn y Mxico, para las que se
articularon de manera coherente las prioridades de atencin social estatal con los programas
operados en la entidad, y adems se integraron indicadores de resultados.
A nivel estatal, los avances son modestos en comparacin con los alcanzados a nivel federal.
Sin embargo, son relevantes debido a que el tema del monitoreo recin comienza a ser un tema
en las agendas pblicas estatales. No obstante, el inters de las entidades federativas de dar
seguimiento a las polticas y a los programas que instrumentan ha ido creciendo constantemente,
por lo que se espera que en el corto plazo las administraciones locales cuenten con esquemas de
monitoreo eficientes que faciliten el trnsito hacia un esquema de gestin para resultados.
Finalmente, el financiamiento del proyecto de implementacin del sistema de monitoreo
se realiz en un primer perodo a travs de la cooperacin tcnica establecida entre la SHCP y
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), uno de cuyos componentes fue la capacitacin
para la construccin de matrices de indicadores. Hoy en da, el Coneval ha dado continuidad al
proyecto con recursos federales como parte de la iniciativa del gobierno federal de transformar las
actividades de la administracin pblica federal en una gestin con un enfoque hacia resultados.
11
88
Captulo 7
Captulo 7
89
El Poder Ejecutivo Federal cuenta con mayor informacin acerca de la alineacin de los
programas y polticas con respecto de la planificacin nacional.
Los programas enfocados en el desarrollo social cuentan con una mejor alineacin de
sus objetivos y con indicadores de resultados.
Los indicadores estn directamente vinculados con la lgica del programa expresada
en la Matriz de Indicadores (lgica horizontal12), por lo que su monitoreo permitir dar
elementos a los actores del proceso de poltica pblica a fin de analizar la gestin del
programa y tomar decisiones sustentadas.
90
Captulo 7
Captulo 7
91
Captulo 8
93
Introduccin
Mxico Unido Contra la Delincuencia A. C. es la organizacin pionera en Mxico en el tema
de seguridad y justicia, uno de cuyos programas fundamentales es el de la atencin a vctimas y
familiares de los delitos de secuestro, homicidio, violacin, extorsin y narcomenudeo (denuncia
annima). Paulatinamente, de manera paralela a la atencin a vctimas, se inici el programa de
exigencia y vinculacin con autoridades que busca y exige mejoras institucionales.
Durante los ltimos 11 aos Mxico Unido Contra la Delincuencia A.C. ha sido un vnculo
entre la sociedad y las autoridades para exigir y sumar esfuerzos en favor de la seguridad, la
legalidad y la justicia.
Las 10 demandas ciudadanas constituyen una lista de las acciones en materia de seguridad
solicitadas por la ciudadana. El objetivo de estas demandas es exigir que las acciones que se piden
sean adoptadas por el gobierno y deriven en estrategias especficas de combate a la corrupcin y la
impunidad. Se exige que dichas acciones sean planteadas de manera clara y concreta, e incluyan
indicadores de evaluacin que permitan medir el cumplimiento en un tiempo determinado.
Estas propuestas hacen eco a la voz de la sociedad, que exige un Mxico ms seguro, legal y justo.
La evaluacin y el seguimiento de las 10 demandas surgen de la inquietud de coadyuvar a
mejorar la seguridad, la justicia y la legalidad en Mxico, y con ese fin se presenta para el anlisis
y la discusin una serie de enunciados en torno a diferentes temas a los cuales se da seguimiento
y sobre los cuales se emiten conclusiones y recomendaciones.
Captulo 8
95
Metodologa
La evaluacin y el seguimiento de las 10 demandas ciudadanas (vase el diagrama 1) se
fundamenta en una metodologa mediante la cual se definen las metas y los indicadores que se
presentan en tableros representativos para reflejar los avances o las deficiencias. La medicin
brinda como resultado el nivel de avance, que se clasifica en un rango con los grados nulo,
incipiente, bsico, intermedio, avanzado u ptimo, como se ver en detalle ms adelante,
y se presenta en trminos porcentuales. En los anlisis anuales, Mxico Unido Contra la
Delincuencia (MUCD) da recomendaciones especficas al gobierno, algunas de las cuales ya han
sido consideradas.
Para realizar la evaluacin y el seguimiento, se establece contacto con los interlocutores de las
instancias y dependencias involucradas a fin de solicitar, por la va institucional, la informacin
requerida; paralelamente se integra la informacin dispuesta pblicamente cuyo principal
insumo lo constituyen las pginas electrnicas de las diferentes instituciones y dependencias, as
96
Captulo 8
PASO
2
Definicin de
interlocutores al
interior de las
dependencias
involucradas
Acopio de
informacin en
medios pblicos
Establecimiento
del compromiso
ciudadano
O3
PAS
PASO 7
1
SO
A
P
Procesamiento
y anlisis de la
informacin pblica
Realizacin de
entrevistas de
confronta
PA
S
S
PA
Interlocucin
permanente con
miembros de la
academia y de la
sociedad civil
organizada
O4
Presentacin de los
resultados obtenidos
por la evaluacin
PASO 5
Con el objetivo de no limitar la visin, y por ende los resultados, se plantea la necesidad de
llevar a cabo entrevistas con actores clave de las instituciones y dependencias involucradas para
establecer un dilogo y esclarecer las dudas e inquietudes que hubieran surgido luego del anlisis
de la informacin.
El orden de los indicadores se muestra en tableros representativos que reflejarn los avances
o las deficiencias tanto en la integracin como en la publicacin de informacin vinculada a
aquellos. Se presenta un ecualizador que permite visualizar, por medio de rangos e intervalos,
el grado de avance cuantitativo de cada uno de los compromisos en niveles que van desde nulo
hasta ptimo, tal como se mencionara ms arriba.
Captulo 8
97
Esquematizacin
Para grado de avance nulo (0%-15%), el formato es el siguiente:
10%
100%
20%
100%
35%
100%
55%
100%
80% 100%
Para grado de avance ptimo (96%-100%), el formato es el siguiente:
100%
98
Captulo 8
NORMATIVIDAD
NO SI
ESTRUCTURA
ORGNICA
SUFICIENTE
NO SI
SLIDA
2%
2.5
0.5%
25
0.5%
INSUFICIENTE
Hay programas como Escuela Segura
que, si bien cuentan con recursos
asignados, no presentan una estructura
orgnica que sustente ese gasto. La
estructura orgnica existente es
insuficiente para cumplir con la
integralidad deseada de cada uno de los
programas de prevencin.
2.5
DESACTUALIZADA
NO SI
VISIN PROGRAMTICA
ACTUALIZADA
AVANCE
CARACTERIZACIN
FACTOR
PARMETRO DE MEDICIN
STATUS
CRITERIOS
DE
VALORACIN
Elementos de Valoracin
DEFICIENTE
Los proyectos para prevencin del delito
que se agrupan en torno a tres grandes
ejes estratgicos, si bien plantean un
ambicioso programa conjunto, no se
corresponden con las estructuras
orgnicas que permitan dar oportuno
seguimiento a las estrategias y acciones
planteadas para su desarrollo. Asimismo
los planes y metas establecidos son
amplios y abarcan muchos aspectos de
la prevencin del delito sin tomar en
cuenta las carencias y deficiencias del
sistema. La Secretara de Seguridad
Pblica no cuenta con un programa
institucional que integre el total de las
estrategias encaminadas a la
prevencin del delito, por lo que existe
el riesgo de incurrir en esfuerzos
aislados.
Captulo 8
99
VISIN PRESUPUESTAL
NO SI
SUFICIENTE
LOGROS
GESTIN
EXTERNA
4%
35
10%
30
5%
INSUFICIENTE
DESGLOSE
NO SI AUTOGESTIN
MECANISMOS DE
EVALUACIN
AGREGADA
La asignacin de recursos
para los programas de
prevencin del delito carece
de indicadores slidos de
aplicacin as como de una
estructura programtica
para la asignacin y
distribucin de los mismos.
El presupuesto que la
Secretara de Seguridad
Pblica asigna a los
programas de prevencin
del delito se increment sin
que esto signifique que
haya continuidad respecto
del presupuesto y los
programas del ao anterior.
NO SI
CONTROL DE EJECUCIN
DESGLOSADA
AVANCE
CARACTERIZACIN
FACTOR
PARMETRO DE MEDICIN
STATUS
CRITERIOS
DE
VALORACIN
INDICADORES
DE IMPACTO
INDICADORES DE
DESEMPEO
Estos indicadores se
encuentran incluidos
dentro de los desgloses
del presupuesto, por
programa, la evaluacin es
interna aunque proyecta
incluir participaciones
ciudadanas.
VALORACIN FINAL
Fuente: Evaluacin de las 10 demandas ciudadanas del gobierno federal realizada por MUCD (pg. 103).
100
Captulo 8
Recomendaciones y propuestas
Instrumentar un programa nico e integral de prevencin del delito.
Construir indicadores de eficiencia, eficacia e impacto compartidos con la sociedad.
Aplicar encuestas de victimizacin y satisfaccin ciudadana.
Implementar acciones de modernizacin y transparencia de los procesos del Ministerio Pblico.
Unificar criterios para la distribucin del personal por agencia.
Ampliar el espectro de competencia de la justicia alternativa.
Multiplicar el nmero de centros de justicia alternativa.
Captulo 8
101
Realizar modificaciones legislativas que permitan resolver los asuntos del orden penal mediante
mecanismos alternativos a la prisin.
Fortalecer la poltica presupuestal para la readaptacin social.
Disminuir el hacinamiento en centros de reclusin.
Disminuir los niveles de reincidencia.
Capacitar y brindar informacin a los ciudadanos para que participen en el diseo de polticas
de seguridad y justicia.
Establecer compromisos con tiempos de ejecucin predeterminados y con metas cuantificables,
que puedan ser monitoreados, evaluados y percibidos por la sociedad.
Muchas de estas propuestas han sido retomadas por el gobierno del Distrito Federal, y
convertidas en acciones que inciden en la mejora de los procesos de seguridad y justicia.
102
Captulo 8
Del seguimiento y la
evaluacin de las 10 demandas
ciudadanas, se desprende un
informe escrito
(www.mucd.
org.mx), en el cual se incluyen
conclusiones y recomendaciones
especficas para cada una de
las demandas, las cuales son
difundidas a travs de una
conferencia de prensa a la que
asisten medios nacionales que
reproducen la informacin.
Evaluacin puntual de los programas de gobierno que responden a cada una de las
demandas ciudadanas a travs de una metodologa.
Elaboracin de conclusiones y recomendaciones para cada una de las demandas
ciudadanas con el nimo de contribuir a mejorar la poltica pblica de seguridad y
justicia.
Presentacin pblica de los resultados y recomendaciones ante la sociedad y la prensa.
El principal elemento que hace sostenibles las 10 demandas ciudadanas es que son resultado
de las inquietudes y preocupaciones de los ciudadanos sobre el grave problema de inseguridad
que se vive en Mxico, y cuentan con el apoyo de miembros de la sociedad civil, acadmicos y
expertos. Adems, contemplan todos los eslabones de la cadena de seguridad pblica, desde
la prevencin del delito hasta la readaptacin social, incluidos ciertos elementos adicionales
considerados como preponderantes, que son la participacin ciudadana, la transparencia, la
rendicin de cuentas, la profesionalizacin y la dignificacin de los organismos de seguridad y
justicia.
Se establece un compromiso pblico con los gobernantes, a fin de que las demandas sean
consideradas en sus agendas de gobierno. A continuacin se presenta el documento ciudadano
firmado entre MUCD y el gobierno del estado de Mxico.
Captulo 8
103
Firma de compromisos. Los candidatos a los gobiernos firman las 10 demandas, y una vez
electos las ratifican, para posteriormente evaluar su cumplimiento.
Elaboracin de indicadores de gestin. Para cada una de las demandas ciudadanas se
dise una serie de indicadores a fin de evaluar el desempeo, el impacto, la eficiencia,
etc., de las acciones en materia de seguridad y justicia.
Sistema de recomendaciones especficas. A partir del anlisis de las diferentes acciones
en materia de seguridad y justicia, se emite una calificacin general en funcin de los
criterios de valoracin, y se elaboran recomendaciones especficas para mejorar la
gestin y los procesos institucionales.
Transparencia en el gobierno. La informacin para el seguimiento y la evaluacin de las
demandas ciudadanas proviene del mbito pblico o es solicitada mediante los titulares
de las dependencias gubernamentales. A travs de nuestro seguimiento y evaluacin
transparentamos a la ciudadana la informacin que no es pblica.
La firma de compromisos permiti articular la voluntad poltica para mejorar la gestin y los
procesos institucionales en materia de seguridad y justica. Posteriormente, el seguimiento y la
evaluacin nos permitieron establecer una nueva cultura de gestin pblica con un alto nivel de
responsabilidad para evolucionar hacia el cumplimiento de las 10 demandas en un perodo de
tiempo determinado.
Como organizacin de la sociedad civil, asumimos el compromiso de sistematizar, ordenar
y evaluar las acciones de seguridad y justicia, para llevar a cabo el puntual seguimiento del
cumplimiento a las demandas ciudadanas, con el compromiso permanente de informar a la
sociedad.
Para poder evaluar y dar seguimiento a cada una de las demandas, se elabora un catlogo
de indicadores en el que participan expertos en la materia, miembros de la sociedad civil,
acadmicos y funcionarios del gobierno, as como tambin ciudadanos comprometidos con la
problemtica de inseguridad del pas.
Este catlogo de indicadores de seguridad y justicia, y su posterior aplicacin en el
seguimiento y la evaluacin, es indito en el pas, y ha sido retomado por otras organizaciones de
la sociedad civil (OSC). Un ejemplo es la organizacin Mxico Evala, que integr el Sistema de
ndices e Indicadores en Seguridad Pblica.
104
Captulo 8
Firma de compromisos. Los candidatos a los gobiernos firman las 10 demandas, y una vez
electos las ratifican, para posteriormente evaluar su cumplimiento.
Elaboracin de indicadores de gestin. Para cada una de las demandas ciudadanas se
dise una serie de indicadores a fin de evaluar el desempeo, el impacto, la eficiencia,
etc., de las acciones en materia de seguridad y justicia.
Sistema de recomendaciones especficas. A partir del anlisis de las diferentes acciones
en materia de seguridad y justicia, se emite una calificacin general en funcin de los
criterios de valoracin, y se elaboran recomendaciones especficas para mejorar la
gestin y los procesos institucionales.
Transparencia en el gobierno. La informacin para el seguimiento y la evaluacin de las
demandas ciudadanas proviene del mbito pblico o es solicitada mediante los titulares
de las dependencias gubernamentales. A travs de nuestro seguimiento y evaluacin
transparentamos a la ciudadana la informacin que no es pblica.
La firma de compromisos permiti articular la voluntad poltica para mejorar la gestin y los
procesos institucionales en materia de seguridad y justica. Posteriormente, el seguimiento y la
evaluacin nos permitieron establecer una nueva cultura de gestin pblica con un alto nivel de
responsabilidad para evolucionar hacia el cumplimiento de las 10 demandas en un perodo de
tiempo determinado.
Como organizacin de la sociedad civil, asumimos el compromiso de sistematizar, ordenar
y evaluar las acciones de seguridad y justicia, para llevar a cabo el puntual seguimiento del
cumplimiento a las demandas ciudadanas, con el compromiso permanente de informar a la
sociedad.
Para poder evaluar y dar seguimiento a cada una de las demandas, se elabora un catlogo
de indicadores en el que participan expertos en la materia, miembros de la sociedad civil,
acadmicos y funcionarios del gobierno, as como tambin ciudadanos comprometidos con la
problemtica de inseguridad del pas.
Este catlogo de indicadores de seguridad y justicia, y su posterior aplicacin en el
seguimiento y la evaluacin, es indito en el pas, y ha sido retomado por otras organizaciones de
la sociedad civil (OSC). Un ejemplo es la organizacin Mxico Evala, que integr el Sistema de
ndices e Indicadores en Seguridad Pblica.
Captulo 8
105
Directora del Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP), Programa de Transparencia y Presupuestos Pblicos (vase
www.ieepp.org; correo electrnico: cpineda@ieepp.org).
Captulo 9
107
Introduccin
El Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP), un centro de pensamiento
independiente con sede en Managua, Nicaragua, creado en 2004, contribuye a travs del anlisis
y seguimiento del presupuesto nacional a que exista una gestin transparente y eficiente del
sector pblico, enfocada en resultados a favor de los grupos ms vulnerables. El IEEPP busca
incidir a favor de una formulacin y gestin presupuestaria equitativa para que los beneficios de
los programas dirigidos a la reduccin de la pobreza alcancen un impacto real y positivo entre
los ms vulnerables.
El rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos del IEEPP ha promovido un intenso
dilogo presupuestario con legisladores, medios de prensa y la sociedad civil. El resultado:
un presupuesto abierto a un debate pblico, con mejor informacin y ms enfocado en las
prioridades del gasto social.
En un contexto nacional en el que todava existen importantes retos para entablar un dilogo
fluido con quienes definen y ejecutan polticas pblicas, y para el acceso de la sociedad civil
organizada y de los medios de comunicacin a informacin pblica oportuna, el IEEPP busca
incidir mediante el anlisis presupuestario y la diseminacin de la informacin.
La metodologa empleada por el Instituto consiste en propiciar y estimular un debate
abierto sobre las prioridades presupuestarias y las oportunidades de ampliar la inversin social
considerando las limitaciones fiscales y proponiendo opciones a mediano plazo.
Se busca mostrar si las asignaciones presupuestarias se corresponden con las prioridades
nacionales y las metas que los gobiernos han trazado en los Planes de Desarrollo y Planes
Sectoriales, plasmados en el Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP). Esto se concreta en
talleres, conversaciones con periodistas y foros relacionados con los anlisis y las investigaciones
que se realizan sobre la asignacin, la ejecucin y las reformas presupuestarias en dos sectores:
salud y educacin.
Para ello, el IEEPP ha promovido dilogos entre actores clave de la negociacin presupuestaria
(el gobierno central, los legisladores, la sociedad civil organizada) y con los medios de
comunicacin social. Tambin se les ha dado seguimiento a programas emblemticos2 que
buscan erradicar la pobreza, evaluando los resultados alcanzados en contraste con las metas
propuestas.
2
Esto se ha emprendido bajo el supuesto de que un programa es una herramienta para alcanzar una meta de poltica. En este caso, se han
efectuado dos trabajos que analizan el desempeo del Programa Productivo.
Captulo 9
109
Un desafo al que IEEPP busca aportar es que los informes de ejecucin presupuestaria
(trimestrales y de fin de ao) no se centren nicamente en el nivel de ejecucin del gasto asignado,
sino tambin en los resultados alcanzados y vinculados a las metas e indicadores establecidos
en los planes.
En este sentido, el rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos del IEEPP realiza un
anlisis de la ejecucin presupuestaria que pretende llenar este vaco3 y apunta a identificar
recursos que podran ser dirigidos a instituciones con experiencias o programas exitosos y claves
para la reduccin de la pobreza. Este es el aporte del Instituto a los esfuerzos encaminados a una
gestin para resultados en el desarrollo (GpRD).
A travs de los anlisis y las investigaciones sobre el presupuesto, se les ha suministrado
informacin cuantitativa y cualitativa a los actores clave de la negociacin presupuestaria y
al pblico, rompiendo con el mito de que el Presupuesto General de la Repblica es materia
exclusiva de funcionarios pblicos.
110
Captulo 9
Captulo 9
111
Resultados concretos
A travs de la incidencia y los anlisis realizados por el IEEPP se ha logrado lo siguiente:
1. En enero de 2009 el proyecto de presupuesto fue objeto de ajustes debido a la disminucin
de los ingresos fiscales y el retiro del 15% de las donaciones para financiarlo. Dichas
reducciones afectaran nicamente el 20% de gasto corriente burocrtico; sin embargo, el
IEEPP identific que se reducan US$2,6 millones del monto total destinado a la compra
de medicamentos. Entonces se inici una labor de incidencia con los legisladores, el
Ministerio de Salud y la sociedad civil organizada para que no se afectara ese rubro,
como finalmente pas. Se destinaron recursos de alivio de la deuda para cubrir la brecha.
2. Cuatro de las cinco bancadas que existen en el Parlamento han asumido como suyos
algunas de las propuestas y de los anlisis del programa incorporndolos en sus
dictmenes y discusiones en el plenario.
3. Los diputados han sido capacitados en el manejo del presupuesto, sobre todo en las
reas ms sensibles: salud y educacin.
4. A travs de los medios de comunicacin, la ciudadana ha tenido acceso a informacin
detallada sobre cmo se discute y formula el presupuesto. Se ha enfatizado de forma
sencilla en qu consiste el llamado gasto social.
5. La inversin en salud y educacin no ha decado en tanto porcentaje del PIB, a pesar del
dficit presupuestario, la crisis financiera internacional y el recorte de la ayuda externa.
6. Las organizaciones civiles poseen ms y mejores herramientas para participar en sus
territorios en la formulacin del presupuesto de educacin en el marco de la Ley de
Participacin Educativa y la Poltica Educativa. Es decir, las asignaciones presupuestarias
se contrastan con las metas establecidas en la poltica y los resultados alcanzados.
7. El rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos ha logrado constituirse como un
centro especializado en el anlisis minucioso del presupuesto social y en una fuente de
informacin para legisladores, periodistas y otras organizaciones de la sociedad civil
(OSC).
8. Instancias como el Grupo de Incidencia en Poltica Educativa (GIPE), el Grupo de
Inversin en Niez y Adolescencia, y la Codeni han aunado esfuerzos para lograr que no
hubiese ms reducciones al Ministerio de Educacin durante 2009.
Otros resultados institucionales tangibles son los siguientes:
1. Se ha mejorado notablemente el ambiente de la gestin poltica del presupuesto, ya
que esta se ha vuelto ms transparente y participativa, y ha trascendido la legislatura e
involucrado a la sociedad civil. Por primera vez un centro de estudios e investigaciones
como el IEEPP tuvo acceso a las discusiones de la Comisin de la Asamblea Nacional
que dictamina el presupuesto y asisti a legisladores en la elaboracin del dictamen de
minora de la ley.
112
Captulo 9
Sostenibilidad y oportunidad
de replicacin del programa
La sostenibilidad del programa est directamente vinculada con la articulacin de alianzas
estratgicas con la sociedad civil, los medios de prensa y actores institucionales como las
bancadas legislativas, que comienzan a comprender la necesidad de priorizar el gasto social
eficiente y eficaz.
Este proyecto puede ser replicado sobre todo en contextos en donde no ha habido oportunidad
de construir puentes de dilogo entre la sociedad civil y los actores institucionales a cargo de la
negociacin presupuestaria y que reconocen el aporte de la sociedad civil en la gestin con base
en resultados de desarrollo.
Tambin puede ser replicado en pases en desarrollo donde el presupuesto de salud y
educacin no es suficiente, y por tanto hay que fiscalizarlo para que los fondos presupuestados
sean bien utilizados y no disminuyan.
Un programa de este tipo puede ser aplicado en pases con gobiernos hostiles a la fiscalizacin
de la sociedad civil, que no facilitan informacin, y donde impera un secretismo generalizado de
todas las instancias pblicas.
Captulo 9
113
Coordinador del Proyecto de Descentralizacin de Salud y Participacin Comunitaria del Centro de Informacin y Recursos para el
Desarrollo (CIRD/USAID) (rgaete@cird.org.py).
Captulo 10
115
mbito de aplicacin
El Municipio de Fram es una comunidad rural del sur de Paraguay, ubicada a 350 Km de
Asuncin, la capital del pas. Tiene una extensin de 320 Km (32.000 ha), y cuenta con una
poblacin de 6.936 habitantes (Censo 2004, realizado por la comunidad de Fram), el 52% de los
cuales corresponde a hombres y el 48% a mujeres; se registran 1.832 mujeres en edad frtil y 862
nios de 5 aos o menores a esa edad. Del total de la poblacin, el 60% se encuentra en el radio
urbano y el 40% en el rea rural.
Fram cuenta con un centro de salud y un puesto de salud, ambos establecimientos pblicos
que forman parte de la red de servicios de la 7 Regin Sanitaria de Itapa dependiente del
Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPyBS) del gobierno central. El centro de salud
ofrece servicios de consulta externa, as como tambin servicios de diagnstico, emergencia y
hospitalizacin con una capacidad mxima de 11 camas (ao 2006). Como resultado del proceso
descentralizador, este fue uno de los primeros centros cuya administracin fue delegada por
medio de un acuerdo de gestin entre el MSPyBS y la municipalidad, para que esta, a travs
del Consejo Local de Salud (CLS), lo administrara localmente, lo cual sent las bases para el
desarrollo de un Seguro Local de Salud.
Captulo 10
117
El problema
En la dcada de 1990 e inicios del ao 2000, la situacin del distrito de Fram, al igual que la
del resto del pas, producto en parte de la centralizacin excesiva, presentaba un sistema pblico
de servicios de salud con graves dificultades financieras y presupuestarias, y agudos problemas de
desabastecimiento de medicamentos e insumos bsicos, as como tambin equipos sin reparar
ni mantener, lo cual repercuta en un elevado gasto para las familias, pues estas deban afrontar
lo que el sistema pblico era incapaz de resolver. Por otro lado, exista una baja participacin
social (de la comunidad en general) y un escaso compromiso del gobierno local en la gestin de
los servicios de salud.
La solucin propuesta
La solucin propuesta consista en implementar un Seguro Local de Salud, de tipo voluntario,
en el marco del proceso de descentralizacin, administrado por el Consejo Local de Salud (CLS)
de la ciudad de Fram, con participacin del gobierno municipal, mediante el cual las familias
abonaran un importe mensual a cambio de un listado de servicios preventivos y curativos,
establecidos y explicitados en un paquete bsico y tres tipos de paquetes bsicos ampliados (2
piso). Los servicios se brindaran en establecimientos sanitarios del sector pblico y privado que
tuvieran acuerdos firmados. El procedimiento de implementacin fue desarrollado bsicamente
dos en etapas:
En la primera etapa se llev a cabo la descentralizacin administrativa del centro de
salud dependiente del MSPyBS a travs de un acuerdo de gestin donde se estipularon las
responsabilidades y obligaciones de cada una de las entidades firmantes, delegndose la
administracin del centro de salud a la municipalidad va el CLS. Esto posibilit mejorar el
funcionamiento, potenciando la capacidad resolutiva del centro de salud, y recuperar la confianza
y credibilidad por parte de la comunidad.
El marco general se puede apreciar en el esquema comparativo del grfico 1.
En la segunda etapa se estructur el Seguro Local de Salud, donde se establece que el
excedente y el aporte de la municipalidad se destinan a solventar los servicios de las familias
insolventes.
En esa lnea, el enfoque del proyecto consiste en la descentralizacin administrativa del
establecimiento de salud dependiente del Ministerio de Salud Pblica (centro de salud) a travs
de un acuerdo de gestin donde se estipulan las responsabilidades y obligaciones de cada una
de las entidades firmantes, delegndose la administracin del centro de salud del MSPBS en la
municipalidad va el CLS. Esto posibilit mejorar el funcionamiento del sistema, potenciando
su capacidad resolutiva, lo cual permiti recuperar la confianza y credibilidad por parte de la
comunidad; todo esto hizo posible posteriormente estructurar un Seguro Local de Salud, de
tipo voluntario, cuyo excedente y el aporte del gobierno municipal se destinan a solventar los
servicios de las familias de escasos recursos.
118
Captulo 10
Grfico 10.1: Marco general del proceso de descentralizacin del servicio de salud en la localidad de Fram
CENTRALIZADO
Gobierno central
Gobierno local
MSPBS
Municipio
Regin
sanitaria
Consejo Local
de Salud
Establecimiento
de salud
No existen
vnculos formales,
aunque s de
hecho el gobierno
local y el CLS
cooperan con los
establecimientos
de salud del
MSPyBS
DESCENTRALIZADO: FRAM
Gobierno central
Gobierno local
MSPBS
Municipio
Regin
sanitaria
Consejo Local
de Salud
C
O
M
U
N
I
D
A
D
O
R
G
A
N
I
Z
A
D
A
Establecimiento
de salud
Distintos acuerdos y convenios posibilitan
este esquema, donde:
Recursos humanos y fsicos: MSPyBS (no hay cambios
en vnculos laborales ni propiedad de infraestructura).
Gestin administrativa: CLS (manejo local de ingresos)
Gestin sanitaria: MSPyBS (centro de salud); no se pierde la
visin de red de servicios. Plan locall de salud elaborado y
controlado por el CLS en asamblea comunitaria y con
participacin de todos los estamentos en salud pblica.
Servicios que no brinda MSPyBS se realizan en cooperacin con
el sector privado.
El problema
El objetivo general apunta a mejorar la situacin de salud de toda la poblacin del distrito
de Fram, a travs de una gestin descentralizada y participativa, desarrollando mecanismos
de financiamiento local en salud, con la participacin de los sectores pblico y privado, y la
coordinacin interinstitucional (Ministerio de Salud, gobernacin y municipio), y potenciando
la participacin ciudadana y el empoderamiento de la ciudadana en la identificacin y solucin
de los problemas de salud.
Los objetivos especficos son: i) incrementar la eficiencia, ii) optimizar la eficacia, iii) mejorar
la capacidad resolutiva, iv) brindar sostenibilidad, v) aumentar la participacin ciudadana, vi)
incrementar la transparencia, y vii) mejorar las condiciones de salud.
Cobertura
La poblacin objetivo es el 100% de los habitantes de Fram.
Captulo 10
119
120
Captulo 10
Grfico 10.2: Sntesis y marco general de la gestin descentralizada y el Seguro Local de Salud
MARCO
INSTITUCIONAL
CLS
(Ente administrador)
Estatuto
Personera jurdica
RUC - M.H.
Adecuacin Fiscal
GERENCIAMIENTO
PLANES DE
SALUD
Organizacin:
Sector pblico:
Poblacin
Organigrama
Centros y puestos
de salud
Perfil epidemiolgico
Reglamentos adm.
Flujogramas adm.
Perfil del adm. CLS
Herramientas
gerenciales
informatizadas
Presupuesto
Grupo auditor
PRESTADORES
SIAF
Sistema Estadstico
de Salud
Hospital Regional
de Encarnacin
Paquete bsico:
programas regulares
y prioritarios del MSP
Facultad de
Medicina - Itapa
MSPyBS - CS:
Infraestructura
RR.HH.
Medicamentos e
insumos program.
nacionales
CLS - Acuerdo
desentralizacin:
Planes ampliados:
Sector privado:
Plan A
Ampliacin de
cartelera de
servicios
Plan B
Contratos
FINANCIAMIENTO
Aportes usuarios
Farmacia Social
Otros:
Aporte municipalidad
Plan C
(CLS) - Seguro:
Aportes segn
planes: familias
Participacin
Adm: Administrativo
CLS: Consejo Local de Salud
HR: Hospital regional
M.H.: Ministerio de Hacienda
RR.HH.: Recursos humanos
RUC: Registro nico de Contribuyentes
SIAF: Sistema de Informacin Administrativa y Financiera
UNI: Universidad Nacional de Itapa
Captulo 10
121
Monitoreo y evaluacin
El monitoreo y la evaluacin se realizan en su aspecto tcnico sanitario a travs de las
herramientas de control de gestin del centro de salud, cuantificndose el nivel de cumplimiento
de las metas. A modo de ejemplo se puede citar como indicador el porcentaje de cobertura de
vacunacin de nios menores de 5 aos, pues las metas le son asignadas anualmente a cada
establecimiento de salud del MSPyBS en base a la cantidad estimada de poblacin de nios
menores de 5 aos por cada distrito. Del esquema completo que compone el Programa Ampliado
de Inmunizaciones (PAI), se toman dos vacunas: la BCG, pues marca el acceso del nio o de la
nia al PAI, y la SPR-triple viral, pues marca al nio o a la nia inmunizado/a, es decir que ya
complet el esquema del PAI (recibi todas las vacunas). En Fram se observa un incremento de
la cobertura (cumplimiento de metas); as, la cobertura de BCG pas del 92% en el ao 2000 al
98,4% en 2006, y el alcance de la SPR-triple viral pas del 92% al 99,5%.
En el monitoreo, el control y la evaluacin ciudadana se aplican mecanismos de transparencia
y rendicin de cuentas, como los puestos en marcha por el CLS y dirigidos a la comunidad para
que se observe su gestin en el manejo de los recursos provenientes de las diferentes fuentes de
financiamiento del seguro. Inclusive se cre e institucionaliz una Contralora Social, a fin de
ejercer un monitoreo del correcto funcionamiento del seguro, tanto en su aspecto financiero
como de prestacin de servicios.
Efectos de la implementacin
del proyecto: resultados e impacto
Para evaluar el efecto de la intervencin, se utiliz un diseo basado en la evaluacin de
las condiciones anteriores y posteriores a la implementacin de la gestin descentralizada y
del Seguro Local de Salud; para ello, se realiz un estudio con diseo de cohorte retrospectivo,
tomando como unidad de anlisis al distrito de Fram.
Este diseo requiere la medicin de indicadores de resultados en cada uno de los objetivos
antes del inicio del mismo (lnea de base, ao 2000) y el impacto correspondiente. La evaluacin
de impacto se basa en la comparacin y el anlisis de los datos de la lnea de base (ao 2000) y los
datos de seguimiento (evaluacin final, ao 2006), y all se determinan y cuantifican los cambios
ocurridos en base a los indicadores previamente seleccionados.
Los datos para medir los indicadores (resultados e impacto) provienen de una encuesta al
establecimiento de salud, de una revisin de los registros administrativos del centro de salud y
del CLS, de entrevistas a actores locales clave, y de investigaciones y documentos que analizan
la experiencia de Fram por parte de la CEPAL, de la Red Interamericana de Alto Nivel sobre
Descentralizacin, Gobierno Local y Participacin Ciudadana (RIAD), de la OEA, y del CIRD/
USAID.
En este sentido, al comparar los indicadores de 2000 y 2006, se observa que la mayor parte
registr notables mejora y avances.
122
Captulo 10
Indicador
2000
2006
Volmen de Servicio
# consultas ambulatorias
# consultas prenatales
# consultas de pediatra
# partos realizados
# cesreas
# cirugas realizadas
# intervenciones
Variacin
6.788
416
1.450
71
0
0
426
14.067
1.262
3.630
116
68
40
865
107%
203%
150%
63%
103%
1.450
1.815
25%
36%
2.190
791
1,86
63%
4.015
2.543
2,94
75%
83%
222%
58%
Productividad
Cumplimiento de metas
Aumento de
la eficacia
Mejoramiento
de la capacidad
resolutiva
92%
92%
98.4%
99.5%
Infraestructura
a- Edilicia y equipamiento
280
6
1 (sin funcionar)
No
No
1
800
186%
11
1
1
1
1
83%
b- Recursos Humanos
Cantidad total
16
42
Administrativo
Personal de blanco
Enfermeros y auxiliares de enfermera
Mdicos
Mdicos pediatras
Mdicos clnicos
Otras especialidades
Odontlogos
3
13
10
2
1
1
0
1
11
31
20
9
2
1
6
2
267%
138%
100%
350%
100%
0%
100%
Captulo 10
123
Indicadores de resultados
Objetivos
Sostenibilidad
Indicador
2000
2006
Variacin
Origen / organismos de
financiamiento (diversidad)
FF10 y FF30
- FF10
Centralizado MSP
Centralizado
+ Farmacia Social - FF30
Descentralizado
- Municipalidad
- Seguro
- Farmacia Social
MSP: 85%
Municipalidad: 5%
Aporte de la
Comunidad: 10%
Volumen de recursos /
ingresos percibidos*
293.731.000
MSP: 34%
Municipalidad: 3%
Seguro Local
de Salud: 7%
Aporte de la
Comunidad: 47%
Otros: 10%
944.101.552
250%
Estatuto
Personera jurdica
Personera tributaria
Marco legal
Incremento
de la
participacin
ciudadana
Incremento
de la
transparencia
No
No
No
No
S
S
S
S
No
S
No
269.731.000
n/a - no haba
seguro
1
S
S
S
279.600.000
9%
A la vista en el
establecimiento
A la vista en el
establecimiento
No
S*
100%
Indicadores de impacto
Mejoramiento
de las condiciones
de salud
Tasa de mortalidad
materna
Tasa de mortalidad infantil
(por 1.000 nacidos vivos)
22
*Incluye FF30 + otros (FF30: Fuente de Financiamiento 30, recursos institucionales, copago).
**Incluye solo aranceles de FF30.
124
Captulo 10
4%
Sostenibilidad
La continuidad de los servicios, ms all de la finalizacin de una intervencin o proyecto,
puede ser definida como sostenibilidad, uno de cuyos indicadores es la capacidad de generar
recursos que aseguren la prestacin de los servicios en el tiempo.
Contrastando los aos 2000 y 2006, se puede observar que Fram diversific el origen de sus
recursos, lo cual permiti que el volumen de los mismos creciera un 117%, pasando de un ingreso
promedio de US$77.486 a un ingreso de US$167.780 por ao.
La institucionalidad del Consejo Local de Salud (CLS) de Fram se vio fortalecida a travs del
estatuto, y la personera jurdica y tributaria. Es pertinente recordar que en el ao 2002 surgi el
seguro de salud, en 2004 se firm un nuevo acuerdo con el MSPyBS con un sistema de gestin
descentralizada, y en 2005 se modific la Ley N 1.032 de descentralizacin, que otorga elementos
en el plano jurdico al CLS, brindndole autonoma local para tomar sus propias decisiones, y se
promulg la Ley N 3.037/06, a la cual se le provey el marco legal correspondiente alcanzado
en 2006.
El CLS posee un Sistema de Informacin Administrativa y Financiera (SIAF), con manuales
de procedimientos; por su parte, la Farmacia Social cuenta con un sistema de control de stock de
medicamentos y de venta, ingresos y gastos, y con mecanismos de transparencia y rendicin de
cuentas, como los utilizados por el CLS para sus consultas a la comunidad acerca de su gestin
en el manejo de los recursos provenientes de las diferentes fuentes de financiamiento del seguro.
Si bien la sostenibilidad depende en gran parte de las aportaciones econmicas, tambin
incluye dimensiones sociales y polticas que permiten su puesta en marcha y su mantenimiento,
entre ellas: la transparencia, la buena gestin de lo pblico, y la participacin ciudadana que
permite conocer las necesidades prioritarias de cada localidad, lo cual resulta vital para el
desarrollo del capital social y humano.
Los resultados y el impacto estn sustentados en un sistema de gestin ms gil y flexible,
orientado a resultados, lo cual ha implicado el desarrollo de instrumentos para ese estilo de
gestin, entre los que cabe destacar la implementacin de la informatizacin, que permite
identificar y registrar adecuadamente a los beneficiarios, evitando filtraciones y proveyendo
informacin administrativa, tcnica y de salud, tanto a los usuarios como a los responsables del
centro de salud local, para la toma de decisiones.
El grado de desarrollo comunitario, del nivel de confianza hacia sus representantes y, sobre
todo, de participacin activa y organizada de la comunidad, desde el comienzo y durante todo
el proceso del Programa Comunitario de Salud o Seguro Local de Salud, es lo que permite el
apoderamiento de la comunidad a travs de sus organizaciones, y constituye la clave para la
sostenibilidad. As, puede sealarse que el proyecto es econmicamente viable, socialmente
factible y genera beneficios tangibles inmediatos, siendo que la experiencia ya pas por varias
elecciones de intendentes y gobernadores. Por otro lado, el nivel de satisfaccin de la comunidad
con respecto al servicio pblico de salud introduce la idea de un gobierno local que responde a
las necesidades de la poblacin.
Captulo 10
125
Replicacin de la experiencia
Para replicar esta experiencia se necesita que exista un fuerte liderazgo de las autoridades
clave, principalmente del establecimiento de salud correspondiente. Asimismo, se precisa
un compromiso compartido entre las autoridades locales, la ciudadana y la administracin
del centro de salud, de modo que cada actor sea corresponsable de la experiencia. Para que la
ciudadana participe debe ser informada y tomar conciencia sobre los beneficios que puede
recibir, a fin de lograr un compromiso compartido y una actitud decidida, comprometida y
perseverante por parte de la poblacin.
126
Captulo 10