DERECHO ELECTORAL (SEMINARIO VI)

LECCIN 1
Generalidades. Derecho Electoral. Concepto. Autonoma cientfica, didctica y jurisdiccional.
(Art. 273 de la C.N). Principios inspiradores del Derecho Electoral. Principio de impedimento de
falsear la voluntad popular, de calendarizacin, conservacin del acto electoral o in dubio pro
voto, unidad del proceso electoral. Fuentes del Derecho Electoral. Relaciones con otras ramas del
derecho.
1. Concepto
DERECHO ELECTORAL
I.
Concepto
El concepto de derecho electoral tiene dos sentidos: un sentido amplio y
uno estricto. En el sentido amplio contiene las determinaciones
jurdico-positivas y consuetudinarias que regulan la eleccin de
representantes o personas para los cargos pblicos. El derecho electoral
es, en este caso, el conjunto de normas jurdicas que regulan la eleccin
de rganos representativos.
Este concepto abarca todas las regulaciones jurdico-positivas y todas las
convenciones desde las candidaturas hasta la verificacin de la eleccin.
Dentro de este concepto es correcto considerar por ejemplo, cuestiones
del sistema electoral como cuestiones jurdicas electorales, puesto que no
hay duda de que se trata de regulaciones que se han de determinar de
modo legal.
El concepto estricto de derecho electoral alude nicamente a aquellas
determinaciones legales que afectan al derecho del individuo a participar
en la designacin de los rganos representativos. Este concepto estricto
concretiza el derecho de sufragio y se limita, en su contenido, a establecer
las condiciones jurdicas de la participacin de las personas en la eleccin
y de la configuracin de este derecho de participacin. El derecho
electoral en el sentido estricto seala, en concreto, quin es elector y
quin es elegible y trata de determinar adems, si el derecho de sufragio
es o no universal, igual, directo y secreto. Con ello, el concepto estricto de
derecho electoral se remite a postulados y cuestiones jurdicas que, por lo
general, tienen un carcter jurdico constitucional.
LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ELECTORAL
Enrique Alvarez Conde
Catedrtico de Derecho Constitucional
I. INTRODUCCIN
El Derecho Electoral, como disciplina cientfica dentro del mbito del Derecho Constitucional, se
encuentra informada por una serie de principios, configurando una especie de axiologa electoral, que
parecen conferirle una cierta sustantividad propia. Y es que, como ha puesto de manifiesto J. C,
Masclet, los caracteres originales del Derecho Electoral se explican y justifican por su funcin, que
consiste en respetar el principio democrtico.
Ello se manifiesta especialmente en el terreno contencioso, de forma notable con la nocin de Juez
electoral, pero tambin en la fisonoma de sus fuentes
Ciertamente, el principio democrtico debe ser considerado como criterio fundamentador para la
reconstruccin terica del Derecho Constitucional contemporneo, viniendo a sustituir, de este modo,
el papel histrico desempeado por otros principios, como pudiera ser el propio principio monrquico,
que haban sido determinantes en su configuracin clsica, y cuyos planteamientos doctrinales se
revelan hoy da totalmente insuficientes.
Pues bien, sin duda alguna, uno de los campos cientficos de mayor proyeccin del principio
democrtico es el Derecho Electoral, pues su especial configuracin afecta a la propia fundamentacin
del sistema democrtico.
El Derecho Electoral abarca, por una parte, no solo a aquel contenido en la Constitucin
Nacional y las leyes electorales, sino comprende tambin un conjunto de conocimientos mucho ms
amplio como ser: principios polticos, parmetros comparativos, antecedentes histricos y sociolgicos,
as como experiencias, que permiten vincular el estudio de la materia con reflexiones sobre la
representacin, los partidos polticos, la democracia, el parlamento, el presidencialismo, el
parlamentarismo, etc. Por otra parte, el Derecho Electoral significa ciencia, teora o saber y comprende,
adems, un saber crtico sobre las normas. (Tratado de Derecho Electoral Comparado; 1998, p. 13)
Manuel Aragn Reyes prefiere definir al Derecho Electoral como el conjunto de normas
reguladoras de la titularidad y ejercicio del derecho activo y pasivo, de la organizacin de la eleccin,

del sistema electoral, de las instituciones y de los rganos que tienen a su cargo el desarrollo del
proceso electoral, del control de la regularidad de ese proceso y de la confiabilidad de sus resultados
(Ibd., p. 18). Al distinguir entre el derecho activo y pasivo dice este autor- se permite incluir dentro
del campo del Derecho Electoral aquellas actividades electorales donde solo hay sufragio activo (los
ciudadanos solo votan, mas no son votados) como lo son el referndum y la consulta popular.
Se trata pues de una disciplina jurdica destinada a reglar lo ms puntualmente posible los
procesos que permiten a la ciudadana tomar las decisiones de relevancia para cierta comunidad
poltica. Ello presupone que la titularidad de esas decisiones reside en esa comunidad.
2. Autonoma cientfica, didctica y jurisdiccional
Fue un jurista latinoamericano quien sostuvo por vez primera la autonoma del Derecho
Electoral como orden jurdico especial. Se trata del cubano Rafael Santos Jimnez, quien en su obra
Tratado de Derecho Electoral, publicada en 1946, define al Derecho Electoral como Un conjunto de
principios y reglas () que no slo est integrado por normas de conducta, sino tambin por
fundamentos filosficos. (p. 15-16). Por aquel tiempo, Santos Jimnez vea la importancia de que el
Derecho Electoral adquiriera autonoma, dada la trascendencia que ello podra significar para el
desarrollo de la democracia en el mundo.
Hoy da, el Derecho Electoral est considerado por la mayora de los pases como disciplina
autnoma, contando no solo con reglas y principios tcnicos propios, sino tambin con una jurisdiccin
propia donde se aplican sus disposiciones y principios. Asimismo, gran nmero de universidades va
incluyendo dentro de su malla curricular a la ctedra de Derecho Electoral.
Flavio Galvn Rivera por su parte (Ibid, p. 17) considera al Derecho Electoral como disciplina
autnoma por contar con una legislacin especializada criterio legislativo-, por la institucin de
Tribunales Electorales especializados criterio jurisdiccional-, por existir, aun cuando escasa todava,
una literatura especializada en la materia criterio cientfico-, y porque, en las instituciones educativas
donde se imparte la profesin jurdica, existen asignaturas especializadas sobre el tema. Finalmente,
considera tambin este autor que la disciplina es autnoma porque ha estructurado en su seno un
propio lenguaje cientfico; el significado de las voces usadas en esta materia no puede buscarse con
xito en los diccionarios de consulta ordinaria, sino nicamente en los especializados en esta rama del
conocimiento.
En el Paraguay, si bien antes de 1992 exista ya en forma incipiente un Derecho Electoral
autnomo, al menos desde el punto de vista legislativo (leyes 886/81 denominada Estatuto Electoral, y
despus con la ley 01/90, primer Cdigo Electoral paraguayo), fue con la carta magna vigente que
adquirira mayor desarrollo al consolidarse su autonoma jurisdiccional 1 y, al reconocerse a la Justicia
Electoral como rgano encargado de la convocatoria, el juzgamiento, la organizacin, la direccin, la
supervisin y la vigilancia de los actos y de las cuestiones derivadas de las elecciones generales,
departamentales y municipales, as como los derechos y los ttulos de quienes resulten elegidos ()
Son igualmente de su competencia las cuestiones provenientes de todo tipo de consulta popular, como
asimismo lo relativo a las elecciones y al funcionamiento de los partidos y de los movimientos
polticos. (Art. 273, C. N.).
No obstante ello, el reconocimiento del carcter autnomo de la Justicia Electoral no lo hace la
carta fundamental, sino la ley que reglamenta la Justicia Electoral, la ley 635 del 20 de julio de 1995,
en su art. 1ro.
3. Principios inspiradores del Derecho Electoral
El ordenamiento jurdico electoral al igual que todo ordenamiento jurdico- est compuesto no
solo por disposiciones escritas, sino tambin por principios. Los principios electorales tienen doble
finalidad: sirven para interpretar normas y tambin para alcanzar proyeccin normativa. Esta
proyeccin normativa es desarrollada tanto por el legislador como por el juez. (Justicia Electoral n 4,
revista del Tribunal Federal Electoral; 1994; p. 21-26)
La consagracin o enunciacin de un principio implica siempre la prefiguracin, aunque
imprecisa, de su contenido jurdico, el cual, al ser actualizado en su proyeccin normativa por el
legislador o por el juez, se traduce en reglas concretas de Derecho que sirven, no solo para regular una
situacin especfica, sino tambin como criterio vinculante de interpretacin de otras disposiciones
normativas o como herramienta para integrar una laguna del ordenamiento.
Al constituir una rama del ordenamiento jurdico de un Estado, el Derecho Electoral se halla
sostenido, al igual que las dems disciplinas jurdicas, por principios generales, como ser el de la
legalidad, de la igualdad y el de independencia de los rganos jurisdiccionales, en nuestro caso,
aquellos pertenecientes al fuero electoral.
Pero en cuanto a los principios propios del Derecho Electoral como disciplina autnoma,
Hernndez Valle (Justicia Electoral n 4, revista del Tribunal Federal Electoral; Ibdem) los sintetiza en
cuatro. Estos son:
3.1. El impedimento de falsear la voluntad popular
1

Ciertamente con el Cdigo Electoral de 1990 ya se reconoca autonoma jurisdiccional a nuestra disciplina al instituirse
tribunales electorales en la Capital y el interior, con la Constitucin de 1992 se erige a la Justicia Electoral como una suerte
de cuarto poder del Estado, con la prerrogativa exclusiva y excluyente de organizar, fiscalizar y juzgar las elecciones
nacionales, departamentales y municipales celebradas en el pas.

Este principio, por derivar directamente del principio democrtico que informa todo el Derecho
Electoral, tiene prelacin sobre todos los dems. En esencia, postula que la voluntad libremente
expresada de los electores no se puede sustituir. El falseamiento de la voluntad popular constituye una
suerte de corrupcin electoral, es decir, todo acto y procedimiento que atenta contra el legtimo y libre
ejercicio del derecho de sufragio.
El sufragio, ms all de erigirse como derecho poltico individual de primera generacin, es
tambin el mecanismo jurdico por medio del cual el pueblo ejercita la soberana en el Estado
democrtico moderno y, por ello, es otorgado en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos. De
all se deriva, como corolario necesario, la prohibicin para vulnerar o anular cualquier voto que haya
sido vlidamente emitido.
Los comicios electorales deben ser el resultado de la libre expresin de la voluntad del pueblo,
por lo que, ante la concurrencia de vicios en el proceso electoral que alteren el resultado de la votacin
al punto de no conocerse lo realmente querido por los electores, conlleva naturalmente a la anulacin
de la respectiva eleccin.
Sin embargo, para considerar estos vicios como invalidantes, deben ser de tal gravedad que
alteren efectivamente la voluntad mayoritaria de los electores. Simples vicios formales que impliquen,
a lo sumo, la anulacin de algunos pocos votos o el resultado de la votacin en algunas mesas
electorales no pueden llegar a restringir o menoscabar el derecho libremente expresado por la mayora
de los electores, de hacer valer su voluntad poltica en una eleccin determinada.
Relacionando este principio con el de inters jurdico tutelado, se concluye que, si en la nueva
eleccin que deba llevarse a cabo como consecuencia de la declaracin de nulidad (art. 238 C.E.), la
parte reclamante tiene escasa posibilidad de triunfar, es obvio que debe estarse por el mantenimiento
del acto electoral.
La previsin expresa de este principio ha sido aparentemente desregulada por la legislacin
vigente, pues el anterior Cdigo Electoral (ley n 1/90) en su artculo 245 s lo enunciaba en los
siguientes trminos: Si se dedujeren recursos contra la decisin de la Junta Electoral Central o la
Junta Municipal, se elevarn los antecedentes al Tribunal Electoral, el que sin ms trmite,
examinar si la cuestin impugnada puede alterar o no el resultado de la eleccin. Si la misma no
altera, declarar clausurado el procedimiento sin ms trmite.
No obstante, la parte final del art. 4to. del actual Cdigo Electoral dispone como regla de
interpretacin: En caso de duda en la interpretacin de este Cdigo, se estar siempre a lo que sea
favorable a la validez del voto, a la vigencia del rgimen democrtico representativo, participativo y
pluralista en el que est inspirado y a asegurar la expresin autntica de la voluntad popular. Con
la mencin hecha en el artculo citado, ordenamiento jurdico electoral est por encima de las leyes
electorales de Argentina o de Bolivia, en las cuales no se refieren ni expresa ni implcitamente al
principio.
A ms de ello, el artculo 308 del mismo cuerpo legal autoriza expresamente la declaracin de
nulidad de todo el acto eleccionario, cuando la cantidad de mesas con votacin nula represente el 20%
del total de electores.
Varias de las conductas que atentan contra este principio, sea que provengan de particulares
como de los mismos funcionarios encargados de llevar adelante el acto de votacin, estn tipificadas en
nuestro Derecho positivo como delitos o faltas, en la idea de preservar lo ms que se pueda la decisin
asumida por el cuerpo electoral de determinada eleccin.
En el A.I. n 131/96 dictado por el Tribunal Electoral de Coronel Oviedo en los autos
caratulados: Eleccin de Intendente y Junta Municipal del distrito de Capiibary, Departamento de
San Pedro, se declararon nulas las actas de cierre de votacin y de escrutinio para los cargos de
Intendente y miembros de la Junta Municipal de algunas mesas receptoras y consecuentemente, declar
tambin nulos los votos emitidos en ellas. El principal argumento que motiv la nulidad fue la falta de
firmas de los miembros de mesa en las actas de cierre de votacin y escrutinio.
Llevada esta decisin a la mxima instancia jurisdiccional, por Acuerdo y Sentencia n 198 del
23 de abril de 1997, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolvi declarar
inconstitucional lo resuelto por el Tribunal Electoral de Caaguaz y San Pedro. En este fallo, el
eminente catedrtico y ministro de la Corte Suprema de Justicia en su momento, Prof. Dr. Oscar
Paciello, sostuvo como preopinante: Frente a la alarma expresada en autos por el representante de
la sociedad, de que, justamente, los electores que cumplieron con sus obligaciones ciudadanas resultan
sancionados sin mediar motivo para ello, nos encontramos que por estas aagazas rabulescas resulta
manipulada y distorsionada la voluntad popular sobre la que descansa la legitimidad de cualquier
gobierno, sea nacional, departamental o municipal. No es posible anteponer razones, notoriamente
ajenas al acto electoral en s mismo, para manipular sus resultados2
2

El Dr. Luis Lezcano Claude, otro de los miembros de la Sala Constitucional de ese entonces asumi una postura diferente
votando por desestimar la Accin de Inconstitucionalidad y consecuentemente dejar subsistente la resolucin recurrida.
Dicha postura la bas en el carcter pblico y por ende formal de las actas de votacin, las cuales carecan de las firmas de
los miembros de mesa, hecho que acarreara a su juicio la nulidad insalvable de las votaciones emitidas. Adhirindose el Dr.
Sapena Brugada a la postura del Dr. Paciello, se declar inconstitucional la resolucin anulatoria de las elecciones de
algunas mesas.

La casi totalidad de las legislaciones extranjeras consagra el principio expuesto.

El falseamiento de la voluntad popular tiene que ver ms con la anulacin de las elecciones que
con los delitos y faltas electorales. stos ltimos constituyen trasgresin a la ley. La corrupcin
electoral como lo es el falseamiento del voto popular- es trasgresin a un conjunto de normas ms
extenso, implcito ciertamente en la legalidad reinante, pero que estn inscritos, adems, en las
doctrinas de cada ideologa poltica y en un sentimiento colectivo de moralidad. (Diccionario Electoral;
2000, p. 273).
3.2. Principio de calendarizacin
Una de las caractersticas del moderno Derecho Electoral es la brevedad y preclusividad de sus
plazos, es decir, los procesos electorales se realizan siempre dentro de plazos cortos.
Mientras dura el proceso electoral, una pluralidad importante de sujetos e intereses son
afectados, lo cual hace necesario que todas sus etapas estn claramente delimitadas y precisadas en el
tiempo. Los procesos electorales afectan, en pocas palabras, directa o indirectamente, la vida poltica
del pas.
Por ello, la secuencia de actos que constituye actividad electoral debe estar regulada por el
ordenamiento jurdico, en atencin al objetivo del acto electoral que no es otro que el de obtener una
representacin poltica de la sociedad ante los rganos de direccin del Estado.
De acuerdo con esto, puede distinguirse tres etapas dentro de los procesos electorales:
1) La etapa preparatoria;
2) La constitutiva; y
3) La integrativa de la eficacia.
De lo dicho se deriva este fundamental principio del Derecho Electoral: el de calendarizar sus
procesos. Con arreglo a esta calendarizacin, los diferentes actos de los rganos electorales y polticos
se deben producir dentro de un determinado plazo de modo a que se evite la alteracin de la secuencia
del proceso.
Disposiciones inspiradas en este principio en nuestra ley electoral lo constituyen, por ejemplo,
el art. 153 del Cdigo Electoral que exige la convocatoria para elecciones nacionales y municipales con
una antelacin mnima de ocho meses a la fecha de los comicios. El art. 155 del mismo cuerpo legal
obliga a presentar las candidaturas dentro de los plazos establecidos por la Justicia Electoral en cada
caso. Lo mismo acontece respecto del plazo para tachar o impugnar dichas candidaturas, segn lo
establece el art. 165 del C.E.
3.3. La conservacin del acto electoral o in dubio pro voto
Este principio es consecuencia lgica del principio de impedimento de falsear la voluntad
popular. Es resultado de trasladar al mbito electoral la presuncin de validez, iuris tantum, que
revisten todos los actos pblicos, especialmente los administrativos.
De este principio se derivan varios corolarios:
3.3.1. Mientras no se constaten infracciones legales graves que puedan producir la nulidad de
las elecciones, los organismos electorales administrativos o jurisdiccionales, en su caso, no debern
decretar la nulidad del acto electoral;
3.3.2. Un vicio en el proceso electoral no determinante para variar el resultado de la eleccin
tampoco comporta la nulidad de la eleccin cuando no se altere el resultado final;
3.3.3. La declaratoria de la nulidad de un acto no implica necesariamente la de las etapas
posteriores ni de los actos sucesivos del proceso electoral, a condicin de que la nulidad decretada no
conlleve un falseamiento de la voluntad popular.
Merced a este principio, las causales de nulidad de las elecciones enumeradas en el art. 307 del
C.E. no admiten interpretacin extensiva ni analgica. Lo mismo ocurre con las causales de inhabilidad
e incompatibilidad como dispone el art. 7mo. del C.E. Expresa la parte final de esta disposicin: Todo
ciudadano puede elegir y ser elegido, mientras la ley no limite expresamente este derecho. En caso de
duda, la norma reguladora de determinado conflicto electoral deber interpretarse en sentido favorable
al ejercicio del derecho de sufragio.
La validez del voto y de los actos electorales es la regla, y su nulidad, la excepcin. As lo
entiende el ya citado art. 4to del Cdigo vigente que dispone: En caso de duda en la interpretacin
de este Cdigo, se estar siempre a lo que sea favorable a la validez del voto, a la vigencia del
rgimen democrtico representativo, participativo y pluralista en el que est inspirado y a asegurar la
expresin autntica de la voluntad popular.
3.4. Principio de unidad del acto electoral
Se ha visto que la actividad electoral se presenta como una secuencia de actos regulada por el
ordenamiento jurdico y que tiene por objetivo obtener una representacin poltica de la sociedad en los
rganos de direccin del Estado. Por consiguiente, esta serie de actos que integran el proceso electoral
posee etapas definidas, ubicadas temporalmente en forma secuencial.
A pesar de tener el proceso electoral autonoma propia, sus resultados finales se deben al
concurso de una serie de actos, trmites y procedimientos concatenados de tal suerte que formen una

sola unidad. Esta unidad debe ser respetada, salvo que con ello se lesionen otros principios de mayor
jerarqua.
El principio de unidad del acto electoral pretende evitar su interrupcin innecesaria. Iniciado el
acto, ste no puede interrumpirse sino por motivos de fuerza mayor. Con el principio citado se trata de
evitar que las urnas, es decir, su contenido, sea objeto de manipulacin y, por tanto, exponer a que el
resultado de la votacin sufra falseamiento.
Inspirado en este principio, el art. 102 del Cdigo Electoral costarricense dispone: La votacin
debe efectuarse sin interrupcin durante el tiempo comprendido entre las cinco y las dieciocho horas
del da sealado, en el local predeterminado con tal objeto
Puede considerarse como manifestacin de este principio en el ordenamiento jurdico nacional
el art. 3ro. del Cdigo Electoral paraguayo que dispone lo siguiente: Nadie podr impedir, coartar o
perturbar el ejercicio del sufragio El art. 213 del mismo cuerpo legal establece: Solo por causa de
fuerza mayor podr no iniciarse o suspenderse el acto de la votacin Y los arts. 221 y 222
prescriben: Terminada la votacin comenzar el escrutinio y Las operaciones de escrutinio se
realizarn en el mismo sitio en que tuvo lugar la votacin en un solo acto ininterrumpido
Curiosamente, en la ley nacional, el procedimiento de la votacin y el del escrutinio a nivel de
mesa receptora se encuentran regulados separadamente, circunstancia por la cual podra considerarse
como actos separados. El procedimiento de la votacin figura dentro del ttulo III, captulo VIII, al
tiempo que el escrutinio primario a nivel de mesa de votacin se encuentra regulado dentro del ttulo
IV, captulo I.
Estos cuatro principios deben erigirse en informadores de la realidad electoral orientando los
criterios interpretativos de toda la legislacin, buscando tornar ms realizable el principio democrtico.
Nuestro Cdigo Electoral, adems, garantiza los principios de imparcialidad de todos los
organismos del Estado (art. 5to) que no es genuino del Derecho Electoral, consagrando tambin el
secreto del voto y la publicidad del escrutinio (art. 6to), que son, ms bien, caractersticas que asume el
derecho a sufragar, lo cual ser desarrollado ms adelante.
Cabe agregar por ltimo que el Derecho Electoral no puede dejar de considerar al gobierno
democrtico como principio que permita sostener que las principales decisiones de inters para la
sociedad poltica son tomadas, siquiera peridicamente, por sus miembros. Sin la primaca de este
principio, el Derecho Electoral no tiene razn de ser, pues las elecciones implican elegir entre ciertas
decisiones de inters para la comunidad y ciertas personas aptas para representar a esta comunidad.
4. Fuentes del Derecho Electoral
Las fuentes son medios por los cuales surge o se expresa el Derecho (Tratado de Derecho
Electoral Comparado de Amrica Latina; 1998). Algunas de estas fuentes pueden estar dadas por
disposiciones constitucionales y legales, instrucciones y reglamentos, jurisprudencia contenciosa, usos
y costumbres de trascendencia jurdica, fines y causas, inducciones y deducciones, anlisis y crticas,
comparaciones, comprobaciones y sntesis. (Tratado de Derecho Electoral Comparado, op. cit., p. 17)
A este amplio conjunto de medios por los cuales se expresa el Derecho Electoral, Nohlen y
Sabsay (Ibidem) agregan el Derecho Internacional, dado en las convenciones internacionales que se
ocupan de los derechos humanos y, entre ellos, de los derechos polticos, estableciendo un gran nmero
de contenidos relativos al sufragio y su utilizacin como elemento insustituible para la designacin de
los gobernantes en el marco de un sistema democrtico de gobierno.3
Son fuentes del Derecho Electoral nacional primeramente las normas contenidas en la
Constitucin Nacional (Seccin V, arts. 273 al 275)4, seguida por las leyes electorales (Ley 834/96,
Cdigo Electoral vigente, la ley n 635/95, que organiza la Justicia Electoral 5, ley 1825/2001 que
establece el voto electrnico, la ley 772 que dispone la renovacin total del Registro Cvico), as como
la creciente jurisprudencia dictada por los rganos jurisdiccionales del fuero electoral. Luego pueden
incluirse los reglamentos dictados por el Tribunal Superior de Justicia Electoral. Despus se encuentran
los principios propios y particulares de esta disciplina, antes mencionados.
3

La Convencin Americana sobre Derechos Humanos ms conocida como Pacto de San Jos- constituye el instrumento
internacional ms importante para Amrica Latina en la materia () Tampoco puede olvidarse las reglas en materia de
observacin internacional de elecciones que desde las organizaciones internacionales OEA y ONU- producen un
importante cambio en el principio de no intervencin en los asuntos internos de los Estados. Nohlen; Sabsay; Ibd.)
4
La magnitud de la temtica electoral incluida en la ley fundamental depende de la tcnica legislativa que se utilice. En tal
sentido, existen dos posturas: la primera considera que la Constitucin debe abarcar de manera analtica y con el mayor
detalle posible todos los aspectos que hacen a la problemtica electoral; la segunda postura, por el contrario, sostiene que lo
electoral debe ser objeto de un desarrollo genrico. Esta tendencia se apoya en el principio segn el cual la Constitucin es
una norma que ha sido redactada para durar en el tiempo. En la actualidad, la generalidad de las constituciones
latinoamericanas se inclinan por esta postura. Tratado de Derecho Electoral Comparado. Op. Cit. Pg. 45
5
Existen a su vez leyes que modifican disposiciones del Cdigo Electoral. Ellas son la 2096/03 que modifica el art. 171, la
2450/04 que modifica el artculo 348, la 2858/06 que modifica los arts. 116, 117, 130, 140, 144 y 147. Igualmente, la ley
635 est modificada en sus arts. 17, 21, 27 inciso g por las leyes 744/95, ley 1890/01 que modifica algunos artculos del
C.E., la ley 1281/98 y la ley 3212/07 que regula la concertacin electoral. En nuestro pas, la normativa alusiva a los
partidos polticos est incluida en el Cdigo Electoral vigente, en su libro II, artculos 8vo. al 88. En otros pases en cambio,
existen leyes orgnicas especficas de los partidos polticos, separadas de las normas electorales, regulando todo lo atinente
a la formacin, inscripcin, financiacin, extincin y/o disolucin de los mismos. As ocurre en Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Chile, Per, etc.

Finalmente, la doctrina nacional, en materia electoral forma la ltima de las fuentes de esta
disciplina del Derecho. Cabe indicar que trabajos sistemticos que aborden en profundidad el estudio
sobre organismos electorales, su organizacin y funciones son sensiblemente escasos an,
principalmente porque la autonoma del Derecho Electoral en el Paraguay es de reciente data.6
5. Funciones del Derecho Electoral
Se atribuyen importantes funciones al Derecho Electoral. En primer trmino, se le asigna una funcin
garantizadora. En efecto, el Derecho Electoral garantiza el Estado de Derecho. Dentro de la
aspiracin liberal de construir un Estado de Derecho, no poda quedar al margen la realidad electoral,
expresin de la realidad poltica. De este modo, el Derecho Electoral tena la misin de garantizar el
derecho al voto. (Snchez Torres; 1997, p. 22) Esta funcin garantista del Estado de derecho se ha visto
enriquecida an ms en la medida en que van crendose en los pases un fuero jurisdiccional propio,
como lo es la Justicia Electoral, concebida para entender y juzgar todo lo atinente a las votaciones
populares y los derechos de quienes resultaren electos.
Por otra parte, el Derecho Electoral garantiza tambin la democracia. Y en este sentido, se dice
que tiene una funcin legitimadora, ya que, como comenta Aragn Reyes (Tratado de Derecho
Electoral Comparado, op cit, p. 19) la democracia se afianza gracias al correcto funcionamiento de los
procesos electorales.7 Si las normas que integran el Derecho Electoral contribuyen a apuntalar procesos
limpios, libres y transparentes, la democracia como forma de gobierno, se legitima, es decir, la
ciudadana confa en ella.
Se atribuye tambin al Derecho Electoral una funcin conformadora de la vida poltica, en
razn de sus capacidades organizativas de la realidad poltica. Pero para que esta funcin se cumpla,
debe el Derecho Electoral estar ntimamente vinculado con esa realidad en donde se pretende que rija y
deben tenerse muy en cuenta el contexto general de la sociedad en la cual se aplicar y sus
particularidades. Merced a esta funcin, se debate intensamente en los pases sobre las bondades o no
de las reformas electorales, de modo que se potencien al mximo los sistemas polticos de cada pas.
La influencia conformadora del Derecho Electoral se plantea con relacin a cuatro aspectos de
la vida poltica: el sistema de partidos, la propia vida interna de los partidos, la seleccin y composicin
de las lites polticas y la estabilidad gubernamental del sistema poltico en general (Snchez Torres,
ibid).
Por ltimo, debe atribuirse tambin al Derecho Electoral una funcin cvica, registral o
conformadora de ciudadana, en la medida que constituye una valiosa herramienta de educacin
ciudadana. Adentrndose en sus principios, normas y reglamentos, el ciudadano llega a comprender
cmo ha de expresar su parecer en las consultas sometidas a su consideracin, tornando realizable el
ideal democrtico.
6. Relaciones con otras ramas del Derecho
El Derecho Electoral integra el Derecho pblico del Estado. Esto es as porque sus normas
regulan bsicamente las relaciones establecidas entre ste y los particulares, al tratar de determinar la
forma en que stos ltimos pueden erigirse en titulares de los otros dos poderes estatales o de asegurar
su participacin, por medio del sufragio, respecto de decisiones que competen al gobierno de la
comunidad. Es claro pues que se trata de fenmenos que interesan al orden pblico de un pas, en razn
de que comprometen el inters general de la comunidad.8
En cuanto a su vinculacin con otras ramas del Derecho, Derecho Electoral y Derecho
Constitucional se relacionan por cuanto el lugar preponderante como marco de todo el sistema jurdico
que ocupa este ltimo. Precisamente, la Constitucin establece las bases de las instituciones que luego
son desarrolladas en los cuerpos normativos que integran el Derecho Electoral. Dentro del principio de
prelacin de las leyes, figuran en primer lugar las disposiciones constitucionales, a las cuales deben
ajustarse las dems leyes (art. 137 CN). Esto significa que las normas del Cdigo Electoral, de la ley
6

Entre los trabajos realizados en nuestro pas figura en primer trmino la obra del Prof. Dr. Justo Jos Prieto, esclarecido
jurista que ejerci por mucho tiempo la magistratura judicial en materia electoral. Dicho autor realiza en sus obras El
Estatuto Electoral del Paraguay y Estatuto Electoral cuestionado. Anlisis de la ley paraguaya un estudio del sistema
electoral paraguayo, anterior a la sancin de la Constitucin Nacional de 1992. Por otra parte, un estudio acabado e
interesante estudio del anterior Cdigo Electoral (ley n 01/90) lo realiza el Prof. Dr. Expedito Rojas Bentez, tambin ex
magistrado electoral, quien en sus Comentarios sobre el Cdigo Electoral. Breve vademcum para el ciudadano comn
realiza un pormenorizado estudio de cada uno de los artculos de dicho cuerpo de normas, a la luz de la experiencia que le
proporcion su trayectoria profesional y del cotejo con la legislacin comparada. La sancin de la Constitucin Nacional de
1992 y la modificacin del sistema electoral que ella realiz, inspir un nuevo grupo de estudios. Entre ellos figuran los
trabajos del Dr. Pedro Alejandro Herrera Duarte y del Dr. Rafael Dendia, ambos juristas que desempean y desempearon la
magistratura judicial en materia electoral, quienes al realizar el anlisis del nuevo sistema electoral, ms equitativo y justo
que el anterior, enriquecieron an ms las concepciones sobre el Derecho Electoral paraguayo de la era democrtica. A estas
obras acompaan algunos comentarios sobre el sistema electoral de nuestro pas y sus normas reguladoras. Se tiene al
estudio de las bases constitucionales y legales realizado por Gustavo Becker M., y los comentarios realizados al actual
Cdigo Electoral y la ley n 635 realizados por Miguel Angel Pangrazio y Bernardino Cano Radil.
7
Existe desde luego una estrecha relacin entre democracia y elecciones libres hasta el punto que una conocida definicin
de democracia es justamente aquel rgimen poltico en donde una pluralidad de partidos compiten libremente por el poder a
travs de, fundamentalmente, elecciones. Jos Santamara, citado por Snchez Torres, op. cit., p. 24
8
Sin embargo, no todos los pases consideran al Derecho Electoral como rama del Derecho Pblico. Para Argentina, Brasil,
integra el Derecho privado.

que reglamenta la Justicia Electoral, y las resoluciones dictadas por los rganos y Tribunales
Electorales deben ajustarse a los preceptos establecidos por los arts. 2do, 3ro., 42, 117 al 126, 273 al
275 de nuestra carta magna.
Asimismo, como toda ley fundamental, la Constitucin Poltica vigente reconoce al Paraguay
como Estado democrtico, lo cual supone que las autoridades se forman por el voto libre, igual, secreto
y directo de sus ciudadanos, para lo cual reconoce los derechos polticos entre los cuales figura el del
sufragio (art. 118). Tambin reconoce a los partidos y movimientos polticos como canales de expresin
de la voluntad popular y de orientacin de la poltica nacional. (arts. 124 y 125)
Tiene, igualmente, relacin nuestra disciplina con el Derecho Poltico, del cual le viene dado un
importante nmero de principios, como el reconocimiento de la soberana popular como origen de la
voluntad poltica (democracia), la teora de la representacin poltica, el sufragio, el origen y la
importancia de los partidos polticos como pilares de la democracia, etc. Y dentro de esto, destaca
Manuel Aragn el estrecho vnculo entre Derecho Electoral y democracia pues el fin ltimo que inspira
el perfeccionamiento del Derecho Electoral y sus instrumentos es la supervivencia y la consolidacin
de la democracia, objeto propio de la Ciencia Poltica.
Con el Derecho Administrativo tiene relacin nuestra disciplina ya que un sinnmero de actos
electorales son actos administrativos a los cuales se aplican los principios del Derecho pblico,
mientras aquellos no requieran principios propios. Ejemplo: la inscripcin de los ciudadanos en el
padrn nacional, o la oposicin a la inscripcin de cierta nucleacin como partido poltico. De hecho, la
mayora de las funciones que la CN reconoce a la Justicia Electoral en su art. 273 son administrativas.
En nuestro pas, el Derecho Electoral cae dentro de la rbita del Derecho pblico segn se ha dicho, y
por tanto, algunos principios de esta rama le son aplicables (como el principio de legalidad
administrativa, supremaca del inters general, responsabilidad de la administracin y sus agentes,
autoadministracin, de publicidad, etc).
Con el Derecho Penal, el vnculo surge de la necesidad que tiene el Derecho Electoral de
aplicar algunos criterios en cuanto a tipificar como delitos y como faltas aquellas conductas cometidas
durante el proceso electoral que lesionan los bienes jurdicos tutelados por el Derecho Electoral.
Finalmente, el Derecho Procesal aporta una cantidad de institutos aptos para llevar a cabo los
procedimientos que tienen por objeto juzgar controversias surgidas del mbito electoral, ante los
Juzgados y Tribunales Electorales del pas. Gran parte de estos institutos los recoge la Ley 635 que
reglamenta la Justicia Electoral. El artculo 40 de dicha ley hace una expresa remisin a las normas del
Cdigo Procesal Civil al enunciar: en todo lo relativo a la acreditacin de personera, constitucin
de domicilio, rgimen de notificaciones y los actos procesales en general Asimismo, el art. 42
establece que, en materia de recusaciones e inhibiciones, sern de aplicacin las normas del Cdigo
Procesal Civil, salvo en lo referente a plazos. Finalmente, el art. 68 del mismo cuerpo legal se remite
tambin a las disposiciones del Captulo I, Seccin II, Ttulo V, Libro II, del Cdigo Procesal Civil,
cuando se trata de regular el procedimiento en segunda instancia.
Fuera del mbito jurdico, nuestra disciplina encuentra vnculos con la Ciencia Poltica,
encargada de estudiar las realidades polticas y su contexto, en donde caben los sistemas polticos y
electorales en el cual operan los instrumentos tcnicos. La Ciencia Poltica aporta al Derecho Electoral
los anlisis sobre estas realidades, pues bien sabido es que los principios y preceptos que rigen el
Derecho Electoral son cambiantes y se dan como resultado de experiencias histricas, como ocurre con
la extensin del sufragio no solo a todos los hombres mayores de edad, sean alfabetizados o no, sino a
las mujeres, la consolidacin de los procesos democrticos, el problema de la lucha por el poder, etc.

RESEA HISTRICA ELECTORAL DEL PARAGUAY

Los guaranes desempearon un papel fundamental en la formacin de la nacionalidad paraguaya, con una forma
democrtica en la que no imperaba la mayora sino el consenso.
Para regir a las tribus, en los das de paz, exista la autoridad civil o sea el cacique, y para la guerra, se elega el
Mburuvich. Este era superior al cacique en poder y mando. El cacicazgo, sin ser hereditario, se transmita muchas
veces, de padre a hijo; pero si el que ejerca demostraba incapacidad, pronto se lo relevaba.
Sobre la autoridad del cacique se hallaba la asamblea, compuesta de los varones cabezas de familia, quienes se
reunan todos los das al anochecer para deliberar acerca de las cuestiones que interesaban a la colectividad. Esta
asamblea se denominaba Amanday.
Dicha asamblea era la que, en caso blico, nombraba el Mburuvich. Para esta eleccin casi siempre aparecan ms
de dos candidatos, quienes hacan sus propios elogios ante la asamblea y, especialmente, la exposicin de sus
hazaas, enumerando los enemigos que mataran en el transcurso de su vida, cuyos mritos guerreros exaltaban,
haciendo referencia a las circunstancias dramticas en que cayeron bajo sus potentes brazos. Todos lo hacan a viva
voz, rivalizando en esfuerzos oratorios. Luego deliberaba la asamblea para dar su voto a favor de sus respectivos
candidatos. Lo hacan en voz alta. Practicado el recuento de votos, por mayora, se proclamaba el Mburuvich, cuya
autoridad era omnmoda.
La asamblea elega tambin, segn parece, a los miembros de una corporacin semejante a los cabildos espaoles
que se llamaba emonoongava. Algunos historiadores como Narciso R. Colmn afirmaban que en Atyh, hoy Atyr,
exista un cabildo guaran.
EL SUFRAGIO
"...Dos procedimientos de sustitucin de Gobernador son los que intervienen en la historia institucional del
Paraguay.
El primero y ms comentado de ellos es la eleccin en cabildo abierto o junta de vecinos, aplicado en virtud de una
Real Provisin del 12 de septiembre de 1537, suscrita por la Reina - Gobernadora, doa Isabel, que facultaba a los

conquistadores del Paraguay y del Ro de la Plata a elegir Gobernador y Capital General en determinadas
condiciones.
Aun cuando no fue aplicada de inmediato, por no darse las condiciones en ella previstas, la referida disposicin
sera ratificada dos aos ms tarde.
La nueva Real Provisin, del 18 de octubre de 1539, dirigida a las autoridades del Ro de la Plata, estaba suscrita
por el Rey Carlos V.
El segundo, muy poco divulgado, casi desconocido en la historia paraguaya, es el caso del ejercicio de la funcin
gubernativa por el Cabildo de Asuncin en pleno, en corporacin, hecho que se produce, cuanto menos, cuatro
veces en el siglo XVII.
As, en poca de la Colonia se tuvieron las primeras experiencias relativas a la voluntad popular expresada a travs
del sufragio. En efecto, la Cdula Real del 12 de septiembre de 1537, estableca: "...Los pobladores de estas
comarcas, en reunin popular, habiendo primeramente jurado elegir persona cual convenga a nuestro servicio y bien
de la dicha tierra, deban elegir, en nuestro nombre Gobernador y Capitn General de aquella provincia la persona
que segn Dios y sus conciencias pareciese ms conveniente para dicho cargo y el que as eligiesen todos en
conformidad, o la mayor parte de ellos...."
En 1558 se da cumplimiento a todas las formalidades de la Cdula Real de 1537. Fallece el Gobernador Gonzalo de
Mendoza, sin dejar sustituto legal, y el vecindario de Asuncin es convocado a Junta General o Cabildo Abierto, que
se celebra el 25 de julio. Previo juramento, los vecinos votan en cdulas escritas que se depositan en un cntaro, y
el Obispo, fray Pedro Fernndez de la Torre, que preside el acto, practica el escrutinio. Por mayora de sufragio e
invocando expresamente la Real Provisin de 1537, se proclama electo Gobernador y Capitn General a Francisco
Ortiz de Vergara, que ejerce el mando hasta 1564.
El primer criollo que llegaba al gobierno en las Indias (13/07/1592), Hernando Arias de Saavedra (Hernandarias). Su
ascensin represent el triunfo final de la poblacin mestiza, en que se apoy durante su carrera poltica, cuyo
lema era "Sin saber no hay gobierno"
Las adversidades sufridas por el Paraguay colonial, algunas tan graves que complicaron su existencia, aguzaron el
sentido poltico de sus habitantes, acostumbrndoles a regirse por s solos, a no esperar nada de la corona y a
adaptar las instituciones legales a sus necesidades. El Paraguay fue una democracia turbulenta con la voluntad del
"comn. La Real Cdula de 1537, que autorizaba el voto popular, rigi como verdadera carta magna de la
Provincia. rgano representativo de las libertades fue el Cabildo, que lleg a asumir el gobierno en varias
oportunidades.
La primera experiencia que se tuvo en la era independiente, fue la del Congreso del 17-06-1811, donde ms de
trescientos diputados inauguraron la modalidad del Congreso como rgano supremo de la voluntad nacional; y se
decidi de forma definitiva desligarse de Espaa, surgiendo as el primer gobierno nacional (Junta Superior
Gubernativa), que entre otros principios sustentaba: "La naturaleza no ha criado a los hombres esencialmente
sujetos al yugo perpetuo de ninguna autoridad civil; antes bien hizo a todos iguales y libres de pleno derecho...".
Esta primera Junta la integraban Fulgencio Yegros, Pedro Juan Caballero, Fernando de la Mora, Jos G. Rodrguez de
Francia y Francisco J. Bogarn.
La independencia paraguaya qued as proclamada de hecho y derecho.
En 1813, se convoc a un congreso que inaugur una nueva modalidad de gobierno, el Consulado, ejercido por dos
ciudadanos con el ttulo de Cnsules de la Repblica del Paraguay, que recay en Fulgencio Yegros y Jos Gaspar
Rodrguez de Francia. Se estableci un reglamento de Gobierno de 17 artculos. Se utiliz por primera vez el
trmino "Repblica". Recin en el congreso del 25/11/1842, cuatrocientos diputados firmaron el acta solemne de la
independencia del Paraguay. "La repblica del Paraguay es para siempre de hecho y de derecho una nacin libre e
independiente de todo poder extrao".
En el congreso de 13/03/1844, Carlos Antonio Lpez propone la adopcin de una constitucin para la Repblica, que
fue aceptada y sancionada por 300 diputados como "Ley que establece la administracin Poltica de la Repblica del
Paraguay". La citada Ley fundamental, que servira de Constitucin no reuna las caractersticas generales de las
constituciones ms adelantadas de su tiempo. Dicha constitucin regula la administracin poltica y establece que
se expedir por un Congreso Nacional de Diputados, cuyas principales funciones son las de hacer las leyes, y elegir
al presidente en sesin permanente, por votacin nominal dada in voce por cada diputado. Este Congreso elige el
primer Presidente de la Repblica, de acuerdo ya a sus articulados, siendo designado por aclamacin general a
Carlos A. Lpez.
El presidente Carlos Antonio Lpez haba dejado en un oficio reservado sus ltimas disposiciones, relativas al
ejercicio del poder, haciendo uso de una facultad constitucional por el Art. 5 de la Ley del 3/11/1856 para los casos
de acefala. Dicho pliego contena el nombramiento de Vicepresidente de la Repblica, del general Francisco Solano
Lpez.
Con la muerte de Don Carlos, el Congreso procede a la votacin no eleccin de Francisco Solano Lpez como
Presidente de la Repblica el 16 /10/1862.
Tras la Guerra de la Triple Alianza (Brasil, Argentina y Uruguay), y la ocupacin de la capital por el ejercito brasileo
(01/01/1869) la poblacin consista en 90% de mujeres y nios, el 5% de hombres adultos y el resto de extranjeros.
Reunidos en un nmero de 29 ciudadanos, en el Teatro Nacional, se abre la sesin bajo la presidencia del
Representante argentino y con la asistencia del Ministro brasileo. Se constituye el Comit elector de 5 miembros,
con cargo de designar a tres ciudadanos que haban de componer el Gobierno Provisorio.
El 02/10/1869, el Triunvirato dicta medidas liberalizadoras como la extincin de la esclavitud y se establece
garantas civiles y polticas de los ciudadanos.
Muerto el Mcal. Lpez el 1/03/1870 transcurre 4 meses para la realizacin, en Asuncin y en las principales
ciudades del pas, de los comicios de eleccin de 42 Diputados Constituyentes (3/07/1870).
En Asuncin comenzaron las votaciones a las 8 a.m., siendo incidentadas en algunas parroquias. El Dr. Facundo
Machan fue objeto de una agresin personal, herido, en la Encarnacin, de parte de sus adversarios, encabezados
por el ciudadano Rufino Taboada. En San Roque, la mesa receptora de votos fue asaltada por este mismo
ciudadano, quien logr romper una de las listas de sufragantes, pero no otra restante, con que se frustr su
intento de invalidar la eleccin. Por estos delitos fue luego procesado y reducido a prisin. Con la vigencia de la
Constitucin de 1870, de corte democrtico y liberal, se determina que todos los ciudadanos paraguayos tienen
derecho al sufragio desde la edad de 18 aos cumplidos. "Es inviolable la ley electoral del ciudadano y se prohbe al
Presidente y sus Ministros toda injerencia directa o indirecta en la elecciones" Art.27.
Se instaura un Congreso compuesto de dos Cmaras, una de Senadores y de otra de Diputados; se determina que los
diputados durarn 4 aos y podrn ser reelectos, pero la Sala se renovar la mitad cada bienio. Los senadores
durarn 6 aos y son reelegibles. En este periodo se producen varias revueltas y asesinatos de connotados
paraguayos, adems aparecen las primeras entidades polticas a perdurar en el tiempo con fuerzas incontenible de

las grandes emociones colectivas. Hoy las conocemos con los nombres de Partido Liberal Radical Autntico y
Asociacin Nacional Republicana (Partido Colorado).
Un avance significativo se produce en el Gobierno de Liberato Rojas. El 23/08/1911 con una ley de elecciones
votada por el Congreso, la caracterstica era tradicionalmente a travs del voto cantado, pero con la ley Rojas como
era conocida, se introduce la figura del VOTO SECRETO y escrito, estipulando el uso de urnas y de un Registro
Permanente de electores, donde podrn inscribirse los mayores de 18 aos, se establecen los Reclamos y Tachas a
las inscripciones, los Derechos y Deberes del Elector; ninguna autoridad podr detener a un elector durante las
horas de la eleccin, ordenando al Juez de Paz a recibir y resolver verbal e inmediatamente las reclamaciones de
los electores que se viesen amenazados o privados del ejercicio del voto. Se fija un periodo electoral y la presencia
de representantes de los partidos polticos en la mesa electoral. El Escrutinio deber realizarse en acto continuo y
en el mismo local.
Con el gobierno de Manuel Franco, esta ley es modificada por la reforma electoral del 30/11/1916 (Ley Nro. 223),
para las legislativas de 1917. En la nueva ley, el elector escriba en un papel o boleta, entregado por la mesa
fiscalizadora, los nombres de los candidatos que preferira, pero dado el analfabetismo reinante, este mtodo se
dificultaba. Los que deseaban votar deban inscribirse, por lo que se conform el primer padrn electoral que cont
con 93.812 ciudadanos. Las elecciones seguan siendo indirectas, pero garantizaban ya el voto secreto.
Se determina las jurisdicciones de las Secciones Electorales de la Capital, por la Ley Nro. 227 del 26 de diciembre
de 1916.
La mujer an no votaba en esta poca.
En 1918 se organiz el Registro Cvico Permanente, de carcter nacional. Gracias a estas reformas, que introducan
innovaciones fundamentales en nuestro rgimen electoral, volvi la representacin nacional. La oposicin pudo
entrar al Legislativo, sin necesidad de pactos polticos. La adopcin del sufragio por listas abiertas e incompletas
otorgando as el 25% de las bancas a la primera minora..." y la divisin del pas en cuatro departamentos
electorales.
El 24 de julio de 1918, se dicta la Ley de creacin del Registro Cvico Permanente, que comprende el Registro Cvico
Nacional y el Padrn Electoral de Extranjeros.
Para las elecciones de renovacin del Congreso del 9 de marzo de 1919, obtiene la mayora el partido gobernante y
la minora el partido republicano. En dicha eleccin, en los departamentos 1 y 2 de 27.069 de inscriptos, votan
7.481 electores, o sea el 27%, pero en los departamentos 4, 5 y 6 de 43.720 inscriptos votaron 24.175 electores, o
sea, el 55%.
El Gobierno del Dr. Eligio Ayala dio gran libertad poltica. Se dictan las Leyes Nro. 300/1924, la 702/1924, la
878/1927 y la 929/1927.
Antes de terminar su periodo invit a los colorados a retornar a la vida cvica legal de la que se haban apartado.
Les dej que redactaran la LEY ELECTORAL, y aunque por ese motivo los colorados sufrieron la disidencia de un
importante sector abstencionista, concurrieron a las elecciones parlamentarias de 1927. Lo mismo hicieron en las
elecciones presidenciales de 1928, las primeras efectuadas en el Paraguay con ms de un candidato.
Se produce un pacto radical - colorado que se basa en la reforma electoral. La Ley 929 de 1927, que estableci la
proporcionalidad de la representacin y cerr las listas de candidatos, permitiendo el acceso de los republicanos
desde ese ao al Parlamento. En las elecciones parlamentarias de ese ao, los radicales obtuvieron el 54% de los
votos, los republicanos, el 32%, mientras el voto en blanco de los abstencionistas, liberales del llano e
independientes sum un 13% del electorado nacional.
En las elecciones de abril de 1928, por primera vez en la historia poltica paraguaya, se enfrentan en comicios dos
frmulas presidenciales: por el Partido Liberal-Radical, Jos P. Guggiari y Emiliano Gonzlez Navero, y por el Partido
Republicano, Eduardo Fleitas y Eduardo Lpez Moreira. La dupla Guggiari - Gonzlez Navero obtiene el 68% de los
votos, mientras la oposicin colorada gana el 32% restante; Eligio Ayala hace la transmisin de mando a su sucesor
el 15 de agosto de ese ao, y pasa a ocupar la cartera de Hacienda del siguiente gabinete.
El Plebiscito en el Paraguay
Con el Gobierno de Flix Paiva. El 21 de julio de 1938, se firm en Buenos Aires el Tratado de Paz con Bolivia. Un
"Plebiscito Nacional" fue convocado (por decreto 2.242 del 22 de julio de 1940) para el 10 de agosto con el objetivo
concreto de que el pueblo se pronuncie sobre el contenido del documento pacificador logrado.
El plebiscito se llev a cabo con algunas modificaciones de la Ley Electoral vigente dictadas en el Decreto Nro.
2.339, con una participacin masiva de votantes y fue presidido y fiscalizado por el ejrcito. Los resultados
arrojaron 135.385 votos a favor de la aprobacin del Tratado, 13.204 en contra y solo 559 en blanco.
CONSTITUCIN DE 1940
El 10 de julio se dio a conocer la nueva Constitucin que creaba un ejecutivo fuerte, que poda ser reelecto e
incorporaba derechos sociales. En lo electoral estableca en el art. 44 que el Estado garantiza la libertad del
sufragio, que el voto es secreto y obligatorio, que la ley determinar el sistema de elecciones, y que las personas
que prediquen o proclamen la abstencin electoral, pierden sus derechos de ciudadanos, sin perjuicio de sus
obligaciones; la innovacin significativa se lee en su Art. 49, donde se dice que el Presidente de la Repblica ser
elegido por eleccin general directa, seis meses antes de la toma de posesin del mando, poniendo fin a las
elecciones de electores para presidente y vicepresidente (llamada eleccin indirecta).
Esta Constitucin fue ratificada el 4 de agosto por un plebiscito que aprob la nueva Constitucin por ms de
170.000 votos; fue jurada el 15 de ese mes.
JUNTA ELECTORAL CENTRAL
Por Decreto-Ley Nro. 15.926 de 1946, se crea una Junta Electoral Central y se establecen sus funciones, cuya sede
estar en la Capital, y tendr a su cargo la direccin general de los actos electorales, la organizacin y clasificacin
del Registro Cvico Nacional, del Archivo Electoral y del Padrn de Extranjeros.
Para las elecciones del 14 de febrero de 1948, se dicta el Decreto-Ley Nro. 22.444, Por el cual se reforman la Ley de
Elecciones N 929 y la Ley de Registro Cvico N 930.
El Presidente de la Repblica, los miembros titulares y suplentes de la Cmara de Representantes, miembros de las
Juntas Municipales y miembros de las Juntas Electorales Seccionales, sern elegidos directamente por el pueblo de
conformidad con los preceptos constitucionales y con este Decreto-Ley.
A los efectos de la eleccin de Presidente de la Repblica y miembros de la Cmara de Representantes, todo el
territorio de la Repblica constituye un Colegio Electoral nico. La Cmara de Representantes estar constituida por
cuarenta (40) titulares y catorce (14) suplentes.
El 15 de agosto de 1954, el Presidente Toms Romero Pereira hace entrega del mando al general de Divisin Alfredo
Stroessner, electo para ejercer la primera magistratura, siendo este el Presidente N 43, desde 1870.
El 29 de julio de 1959, se decreta la Ley Nro. 204 - Estatuto Electoral. Para la eleccin de Presidente de la
Repblica, miembro de la Cmara de Representantes y Convencionales a la Asamblea Nacional Constituyente, el
territorio de la Repblica se constituye en un solo Colegio Electoral y para eleccin de Miembros de las Juntas

Municipales y Juntas electorales, la Seccin Electoral respectiva se constituir en un Colegio electoral separado. La
capital de la Repblica formar un solo colegio electoral.
El Presidente de la Repblica ser electo por votacin directa, secreta y simple mayora de los ciudadanos. La Junta
Electoral Central verificar el escrutinio general y remitir las actas originales a la Cmara de Representantes para
que sta declare electo al ciudadano que hubiere obtenido mayor nmero de voto. El Presidente de la Cmara de
Representantes comunicar el resultado de la eleccin al candidato triunfante, quien prestar juramento en la
forma y das determinados en la Constitucin.
Los miembros de la Cmara de Representantes, Convencionales a la Asamblea Nacional Constituyente, miembros de
las Juntas Municipales y de las Juntas Electorales, sern elegidos por votacin directa y secreta de los ciudadanos
por el sistema de lista completa y de representacin proporcional, en la forma que seguidamente se enuncia: El
sistema de representacin adoptado consiste en asignar los dos tercios de los cargos al partido que hubiere obtenido
mayor nmero de votos vlidos. Para integrar los cargos restantes, la proporcin se determinar en la siguiente
forma: se suman el total de los votos vlidos emitidos a favor de los partidos minoritarios y se divide por el nmero
de cargos por llenar; el resultado ser el primer cociente electoral para la minora; este cociente servir de divisor
al nmero de votos vlidos emitidos a favor de cada uno de los partidos minoritarios. Hecha la adjudicacin
respectiva, si quedare uno o ms cargos por proveer, stos se adjudicarn a la lista del partido minoritario que haya
obtenido mayor nmero de votos. El sistema establecido se aplicar igualmente a los suplentes.
Se promulga la Ley Nro. 600 de 1960, por la cual se modifica la Ley Nro. 204. Donde El Presidente de la Repblica
ser electo por votacin directa, secreta y por simple mayora de los ciudadanos. La Junta Electoral Central
verificar el escrutinio general y remitir las actas originales a la Cmara de Representantes, para que sta declare
al electo.
Tuvo que correr varios aos para que fuera sancionada la ley por la cual se reconoca los derechos polticos de la
mujer. La Ley N 704 del 5 de julio de 1961 ordenaba el reconocimiento de estos derechos, en los siguientes
trminos: La mujer tiene los mismos derechos y obligaciones polticos que el hombre. En virtud de dicha ley tiene
derecho a votar en todas las elecciones, tanto municipales como parlamentarias y presidenciales, y a ser elegida en
las mismas condiciones que el hombre, para cualquier magistratura y funciones electivas.
LA CONSTITUCIN DE 1967
La nueva Constitucin sostuvo los artculos que otorgaban mayor peso al Ejecutivo que figuraban en la Constitucin
de 1940. Los principales artculos en los que se manifest el poder del Ejecutivo son los que trataban del estado de
sitio, la facultad del Ejecutivo para disolver el Congreso en nmero ilimitado de veces y a dictar decretos leyes
durante su receso, la subordinacin del Poder Judicial ya que era el Ejecutivo quien designaba a la Corte Suprema
de Justicia. La nueva Constitucin aprob la reeleccin presidencial incluyendo un artculo transitorio que
especificaba que los perodos anteriores no se tomaran en cuenta.
Es en la constitucin de 1967, donde se establece la igualdad de los derechos civiles y polticos del hombre y la
mujer; el sufragio es derecho, deber y funcin publica del elector, y se funda en el voto universal, libre, directo,
igual y secreto; en el escrutinio fiscalizado, el sistema de representacin proporcional; nadie podr proclamar o
recomendar la abstencin electoral; y donde son electores los paraguayos, sin distincin de sexo que hayan
cumplido 18 aos de edad.
Cabe mencionar que en las leyes electorales de1960 y de 1981, las juntas electorales estn absolutamente
controladas por el partido poltico gobernante. Por lo que en ambas leyes mal podran considerarse como un plido
antecedente de la Justicia Electoral. La entronizacin durante dcadas de regmenes dictatoriales, produce grandes
retrocesos en las normativas democrticas.
Al asumir la presidencia provisional luego del golpe del 2 y 3 de febrero, el General Andrs Rodrguez se
comprometi a hacer respetar los derechos humanos, democratizar el pas.
Con el derrocamiento del viejo sistema en febrero de 1989, surge en nuestro pas un avance sobre la legislacin
electoral. El Poder Ejecutivo presenta el Proyecto de Cdigo Electoral al Congreso Nacional en enero de 1990. Dicho
proyecto ya contempla una concepcin moderna de la Justicia Electoral autnoma y con jurisdiccin organizativa y
directriz de todo proceso electoral.
En las elecciones del 1/05/89, un importante porcentaje de la poblacin concurri a la eleccin con la asistencia de
1.189.657 (53,3%) de votantes en la que participaron 8 partidos.
EL CODIGO ELECTORAL DE 1990
El nuevo Cdigo Electoral promulgado en 1990 (Ley N 1/90) para remplazar al que se usaba (Ley N 886/81)
introdujo cambios sustanciales sobre todo en los procedimientos electorales para los candidatos que se postulasen
para cargos pblicos; en la organizacin interna de los partidos polticos, en la formacin de movimientos y alianzas
polticas y en los organismos oficiales encargados de coordinar el proceso electoral. El Cdigo Electoral estipula
para el cargo de Presidente para el Ejecutivo y que los candidatos sean civiles, prohbe la reeleccin, y elimina el
requisito de la afiliacin religiosa, restituyendo el cargo de vicepresidente que haba sido restringido en 1940, por lo
que los candidatos presidenciales y vicepresidenciales deben postularse como binomio y son elegidos por el voto
directo despus de haber obtenido una mayora simple del electorado.
Se utiliza el sistema Dhont para la distribucin de bancas en ambas cmaras basado en la proporcin de votos
depositados por cada lista partidaria.
Se requiri que los partidos polticos cambiasen sus estatutos y los adaptasen (donde fuera necesario) a lo
estipulado en el nuevo Cdigo Electoral. Lo ms significativo tal vez se refiera a la nominacin de candidatos para
cargos pblicos, los cuales ahora tiene que ser decididos a travs del voto directo de sus afiliados (Art. 34). Tambin
se reglament la edad de sufragio para los afiliados obligando a los partidos polticos a mantener el padrn
actualizado de afiliados por distritos, que sera controlado por la Justicia Electoral (Art. 51).
El Cdigo Electoral tambin permite la formacin de movimientos electorales, postulaciones independientes y
alianzas polticas fuera de las estructuras partidarias convencionales y prohbe en forma explcita que los miembros
de las Fuerzas Armadas y la Polica se afilien a un partido poltico (Art. 47, 2.d.).
ELECCIONES MUNICIPALES DE 1996
Por primera en la historia del Paraguay se celebraron elecciones directas para Intendentes y Concejales Municipales
en los 206 municipios de la Repblica. El Partido Colorado present candidatos en 205 municipios, el PLRA en 202
municipios. Los otros partidos polticos en algunas localidades y casi un centenar de candidaturas independientes
enfrentan a los partidos tradicionales.
Estas elecciones se organizaron de acuerdo al nuevo Cdigo Electoral (Ley 1/90), con un nuevo padrn electoral de
1.383.307 personas inscriptas. Con una participacin del 71,2%, la ms alta desde el comienzo del proceso de
transicin.
El proceso electoral se desarroll en un clima tranquilo y desprovisto de violencia con pocas irregularidades y sin
registrase incidentes en el momento del escrutinio.

En la interpretacin del nuevo Cdigo Electoral la Junta Electoral Central tuvo dificultades, adems del cronograma
electoral y la ejecucin de las tareas administrativas pero que no incidieron en el proceso electoral.
LA CONSTITUCIN DE 1992
Por primera vez en la historia del Paraguay se elegan en comicios libres a futuros convencionales constituyentes. Si
bien es cierto que la limpieza de estos comicios, como de los anteriores, dej mucho que desear considerando el
estado de los padrones y en esta eleccin la abierta ingerencia militar, el clima fue de libertad. La participacin fue
sensiblemente menor que en las municipales, poco ms del 50%, lo cual facilit una clara victoria colorada con ms
del 55% de los sufragios. Con la reforma constitucional de 1992 se han consensuado puntos esenciales para la
administracin del poder poltico sobre principios democrticos vigentes en la regin, y el Paraguay se inserta en la
corriente denominada -constitucionalismo latinoamericano-.
La nueva Constitucin refrend casi todos los puntos del Cdigo Electoral del 90, es decir, volvi a incorporar el
cargo de Vicepresidente que se presentara como binomio en las elecciones presidenciales, prohibi la actividad
poltica de los militares o policas en actividad y limit en cierta medida los poderes y atribuciones del ejecutivo
equilibrando el poder entre los tres componente. De la misma manera prohibi la reeleccin del Presidente.
Cuanto al sistema electoral, la nueva Constitucin paraguaya seala que "El sufragio es derecho, deber y funcin
pblica del elector. Constituye la base del rgimen democrtico y representativo. Se funda en el voto universal,
libre, directo, igual y secreto; en el escrutinio pblico y fiscalizado, y en el sistema de representacin proporcional"
(Art. 118). La nueva Constitucin cre el cargo de Gobernador y consejos departamentales. Se eligen los
gobernadores de la misma manera que el presidente de Repblica y los miembros del consejo departamental deben
ser elegidos de la misma manera que los diputados (Art. 161). El Poder Judicial tambin fue reformulado y se
estableci que slo se podra remover a los Ministros de la Corte Suprema a travs del juicio poltico.
LA JUSTICIA ELECTORAL
La Constitucin Nacional establece a la Justicia Electoral como parte del Poder Judicial, y encarga a dicho
organismo la tarea de convocar, juzgar, organizar, dirigir, supervisar y vigilar los actos y las cuestiones derivadas de
elecciones generales, departamentales y municipales, as como los derechos y los ttulos de quienes resulten
elegidos.
La Justicia Electoral est integrada por un Tribunal Superior de Justicia Electoral, por los tribunales, por los
juzgados, por las fiscalas y por los dems organismos a definirse en la ley, la cual determinar su organizacin y sus
funciones.
El Tribunal Superior de Justicia Electoral estar compuesto de tres miembros, quienes sern elegidos y removidos en
la forma establecida para los ministros de la Corte Suprema de Justicia.
Segn lo expuesto, el organismo mximo en cuanto a las elecciones, en la Constitucin tiene la denominacin de
Tribunal Superior de Justicia Electoral, que se encarga de todo el proceso de elecciones, y aun adscribe atribuciones
enlazadas, como son las de la Codireccin del Registro Civil de las Personas y de la Codireccin de Identificaciones
de la Polica Nacional, dependientes de la Direccin del Registro Electoral. Designa las dems autoridades
administrativas que le siguen en jerarqua para la organizacin y decisiones con respecto a la eleccin.
Para la consolidacin democrtica, la Justicia Electoral tiene un rol importante, fortalecer la Institucionalidad de la
Repblica, determinada por la voluntad del pueblo, ejercida a travs del sufragio, al igual que el derecho privado
representado por las organizaciones intermedias.

RESEA HISTRICA CRONOLGICA

Mayo de 1811

Independencia del Paraguay.

Junio de 1811

Fundacin en un Congreso del primer Gobierno nacional (Junta Nacional Gubernativa).

1813

Inauguracin por un Congreso de la nueva modalidad de Gobierno: el Consulado.

Adopcin de una constitucin para la Repblica, que fue aceptada y sancionada por 300 diputados como
"Ley que establece la administracin Poltica de la Repblica del Paraguay" que regula la administracin
1844 pblica y establece que se expedir por un Congreso Nacional de Diputados, cuyas principales funciones
son las de hacer las leyes, y elegir al presidente en sesin permanente, por votacin nominal por cada
diputado.
1870

Adopcin de una Constitucin que determina el derecho al Sufragio, instaura un Congreso Nacional
compuesto de dos cmaras, una de Senadores y una de Diputados.

1887

Fundacin de los partidos: el partido Colorado y el Partido Liberal.

1916

Ley de Elecciones que introduce voto secreto y escrito, estipulando el uso de urnas y de un Registro
Cvico Permanente.

1918

Conformacin de un Registro Cvico Permanente de carcter Nacional.

Nueva Constitucin que establece la igualdad de los derechos civiles y polticos del hombre y la mujer; el
sufragio es derecho, deber y funcin pblica del elector, y se funda en el voto universal, libre, directo,
1967
igual y secreto; en el escrutinio fiscalizado, el sistema de representacin proporcional; nadie podr
proclamar o recomendar la abstencin electoral; y donde son electores los paraguayos, sin distincin de
sexo que hayan cumplido 18 aos de edad.
1960,1981 Leyes Electorales que dictan el control absoluto por el partido de gobierno sobre las Juntas Electorales.
Febrero de
1989
Mayo de 1989
Marzo de
1990

Golpe de Estado que derroca a Stroessner.

Elecciones para legitimar el nuevo gobierno despus del golpe.
Promulgacin del primer Cdigo Electoral despus del gobierno de Stroessner.

Junio de 1991

Elecciones Municipales.

Diciembre de

Elecciones para la Convencin Nacional Constituyente.

1991
Nueva Constitucin, que establece la creacin de la Justicia Electoral, cuyo organismo el Tribunal
Superior de Justicia Electoral es la autoridad suprema en materia electoral. En su artculo 273 le confiere
1992 en forma exclusiva la convocatoria, el juzgamiento, la organizacin, la direccin, la supervisin y la
vigilancia de los actos y de la cuestiones derivadas de las elecciones generales, departamentales y
municipales, as como de los derechos y de los ttulos de quienes resulten elegidos.
Mayo de 1993
Agosto de
1995

Elecciones Generales
Aprobacin de la Ley N 635 que reglamenta el funcionamiento de la Justicia Electoral.

Noviembre de
1995

Aprobacin de la ley para la creacin de nuevos padrones (la Ley N 772).

Abril de 1996

Reforma de Cdigo Electoral (la Ley N 834)

1996

Renovacin total del Registro Cvico Permanente.

Junio de 1996

Elecciones Municipales.

Mayo de 1998

Elecciones Generales.

Agosto de
2000

Elecciones para Vicepresidente de la Repblica.

Noviembre de
2001

Elecciones Municipales.

Abril de 2003

Elecciones Generales y Departamentales.

Noviembre de
2006

Elecciones Municipales.

Abril de 2008

Elecciones Generales y Departamentales.

LECCIN 2
El sufragio. Aspecto subjetivo y objetivo del sufragio. Naturaleza jurdica.
Caractersticas del sufragio. Sufragio y Democracia representativa. Funciones del
Sufragio. Los arts. 3ro. de la CN y 1ro. del Cdigo Electoral. El voto. Caractersticas.
Art. 4to. del Cdigo Electoral. Clasificacin de los tipos de votos. Captulos I y II del
Libro III del Cdigo Electoral.
Concepto, aspectos, caracteres y funciones
El Sufragio.
El sufragio o voto es una expresin poltica de la voluntad individual. Su existencia tiene por
objeto la participacin del ciudadano en la designacin de los representantes del pueblo, de
determinados funcionarios pblicos, o la aprobacin o rechazo de ciertos actos de gobierno.
En una democracia representativa como la nuestra, la existencia y vigencia del sistema
electoral es una pieza fundamental, ya, que segn lo manda la Constitucin Nacional: "el
pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes" (art. 2). Es en la
eleccin de esos representantes por medio del voto de la ciudadana, donde se encuentra
uno de los elementos principales del sistema democrtico. Existen diferentes modos de
sufragio, y de acuerdo con la forma que adopten, pueden distinguirse varias clasificaciones:
1 - Universal: El voto corresponde a todos los habitantes con excepciones de carcter
general. No votan los menores de edad, los extranjeros, los incapacitados, etc. Calificado o
Restringido: Slo se permite votar a quienes poseen determinada posicin econmica o
cierto grado de instruccin.
2 - Secreto: El sistema impide saber por quien vota cada ciudadano.
3- Pblico; Al votar, el votante evidencia pblicamente por cual candidato o partido lo hace,
(voto cantado).
4- Obligatorio; Votar es un derecho y un deber. No hacerlo provoca una multa o sancin en
perjuicio del ciudadano que incurre en esa falta.
5- Facultativo: Votar es slo un derecho. Quien no quiere hacerlo, no concurre a sufragar.
6- Directo: Los votantes sufragan directamente por los candidatos propuestos para cubrir los
cargos electivos.
7- Indirecto: Los votantes sufragan por electores quienes, a su vez, hacen la eleccin final
entre los candidatos propuestos para cubrir los cargos electivos.

La organizacin del sufragio, en lo que hace a la distribucin territorial de los cargos

electivos, tambin da lugar a distintas formas:
1. De colegios, distritos o circunscripciones uninominales: El territorio se divide en
pequeos distritos o circunscripciones y en cada uno de ellos se elige un representante. Los
votantes de cada distrito slo eligen entre los candidatos a ocupar ese cargo.
2. De colegios, distritos o circunscripciones plurinominales; El territorio se divide en
grandes distritos electorales; a cada uno de los cuales corresponde un cierto nmero de
candidatos (en el caso de los diputados nacionales, ese nmero cambia segn el nmero de
habitantes de cada distrito). El ciudadano de cada distrito vota por el total de la lista de
candidatos para esa regin. Es el sistema predominante.
3. De colegio o distrito nacional nico: En este caso el territorio nacional constituye un
solo distrito electoral. Cada ciudadano vota por tantos candidatos como cargosa cubrir
existen en todo el pas.
Tambin el sistema de representacin da lugar a diferentes formas electorales:
Mayoritario: En cada distrito electoral slo son elegidos los candidatos del partido que
obtiene la mayora; las minoras quedan sin representacin en ese distrito.
Minoritario: En cada distrito son elegidos representantes de las mayoras y tambin de las
minoras, segn distintos procedimientos:
Voto imperfecto o limitado
Voto acumulado
Empricos o no proporcionales
Del mnimo electoral
Proporcionales
Sistema D'Hont
Sistema Have
Sistema Hagenbach
Analizaremos, en primer lugar los sistemas no proporcionales o empricos:
Voto imperfecto o limitado: cada ciudadano vota por un nmero de candidatos inferior al
total de cargos a ocupar. Los cargos restantes son asignados a las minoras.
Rgimen de voto acumulado: Se permite a cada votante emitir un sufragio por cada cargo a
cubrir; le est tambin permitido concentrar su voto en uno o varios candidatos- Sistema del mnimo electoral: Un candidato puede presentarse como tal en varios distritos y
es elegido sumando todos los sufragios que obtenga, an cuando no logre mayora en
ningn distrito en particular.
Los sistemas proporcionales se aplican para lograr una mayor precisin en la representacin
de mayoras y minoras. Se busca con ellos que el nmero de elegidos corresponda
proporcionalmente al nmero de votantes que haya apoyado a cada partido y refleje as, ms
exactamente, la voluntad de la ciudadana. En el cuadro anterior se han citado varios de
estos sistemas, de los que describiremos solamente el creado por el profesor D'Hont, que es
el que se aplica usualmente en nuestro pas:
1- Se divide el nmero total de votos obtenidos por cada partido por 1, 2, 3...hasta completar
el nmero de candidatos a elegir.
2- Se ordenan numricamente los cocientes de estas operaciones, de mayor a menor, hasta
una cifra igual al numero de representantes a elegir.
3- El menor de esos cocientes se usa como divisor comn.
4- Se divide el nmero de votos obtenidos por cada partido por ese divisor comn y el
resultado es el nmero de representantes que corresponde a cada partido.
Aspecto subjetivo y objetivo del sufragio.
El derecho de sufragio, como los dems derechos fundamentales, puede ser entendido en
sentido subjetivo y en sentido objetivo. Desde el primero, aparece como una facultad del
titular del derecho de libertad; el derecho a votar (o a presentarse como candidato) y por lo
mismo tambin la libertad de no votar (o de no presentarse como candidato) son la expresin
de ese sentido subjetivo del derecho de sufragio. Desde la consideracin objetiva, el derecho
de sufragio es, como ya se seal, un principio bsico de la democracia o, en trminos
jurdicos, del ordenamiento democrtico. Visto como principio, el sufragio tiene, entonces,
una dimensin institucional indiscutible: sin el derecho de sufragio no hay democracia. Una y
otra dimensin pueden, y deben, encontrarse en equilibrio, aunque a veces no ocurre as y
la acentuacin de la dimensin objetiva o institucional pueden incluso hacerla prevalecer
sobre la dimensin subjetiva del derecho mudndolo de naturaleza, esto es, transformndolo
de derecho en obligacin.
La naturaleza jurdica del sufragio
En torno a la caracterizacin jurdica del sufragio, se ha producido un intenso debate a partir
de la Revolucin francesa, cuyas posiciones principales son las siguientes:

A. El sufragio como derecho

La teora del sufragio como derecho aparece conectada a la concepcin rousseauniana de la
soberana popular entendida como la suma de las fracciones de soberana que corresponden
a cada ciudadano. A partir de aqu se deduce que el sufragio es un derecho pre estatal,
innato a la personalidad. Para Rousseau, de la cualidad de ciudadano se deduce su derecho
de voto, derecho que nada puede quitar a los ciudadanos, concluye.
B. El sufragio como funcin
La teora del sufragio como funcin se conecta con la concepcin sieyesiana de la soberana
nacional -la nacin, ente distinto de cada uno de los ciudadanos que la componen, es la
nica soberana- de la que se deriva la separacin entre el derecho de ser ciudadano (ius
civitats) y el derecho a ser elector (jus suifragii).
De acuerdo con esta doctrina son titulares del jus suffragii aquellos ciudadanos que renan
las condiciones determinadas por el legislador, que les coloca en una situacin objetiva
particular: se les pide que participen en la eleccin de los gobernantes; con ello no ejercen
ningn derecho personal, sino que actan en nombre y por cuenta del Estado, ejercen una
funcin poltica (J.M. Cotteret y C. Emeri: Les systmes lectoraux. Paris, 1973).
C. El sufragio como deber
La lgica inherente a la concepcin anterior conduce inevitablemente a admitir que el
sufragio es un deber jurdico estricto; no es el sufragio mantienen los que apoyan esta
tesis un derecho disponible por el individuo, sino una obligacin jurdica impuesta al
individuo en aras del funcionamiento armnico de la vida poltica del Estado. Aunque los
tericos del voto obligatorio sostienen que ste no coarta la libertad individual porque slo
obliga al ciudadano a participar bajo la amenaza de una sancin, pero no impone deber
alguno respecto del contenido del voto, consideramos que el sufragio que deja de ser libre en
cuanto a la decisin primaria sobre su emisin, deja de ser autntico sufragio.
A partir de estas teoras clsicas han surgido modernamente otras concepciones que tratan
de enmarcar el sufragio bien como funcin estatal, bien como funcin pblica no estatal,
bien, finalmente, como derecho pblico subjetivo y funcin pblica no estatal. Esta
concepcin ltima, flexible e hbrida, es la que ha sido acogida mayoritariamente tanto
doctrinalmente como en el Derecho Positivo y permite clasificar al sufragio entre los
derechos-funcin. El sufragio es, adems de un derecho personal aunque ejercido
corporativamente de carcter funcional, una funcin, pues a travs del mismo se procede a
determinar la orientacin de la poltica general, ya sea mediante la designacin de los
rganos representativos, ya sea mediante la votacin de las propuestas que sean sometidas
a la consideracin del cuerpo electoral.
Caractersticas del sufragio
El sufragio ha de ajustarse a unas pautas determinadas para que las elecciones puedan
calificarse de democrticas, pautas que parten de una condicin previa: la universalidad del
sufragio. Se funda en el principio de un hombre, un voto. Con la misma se pretende el
mximo ensanchamiento del cuerpo electoral en orden a asegurar la coincidencia del
electorado activo con la capacidad de derecho pblico. La definicin del sufragio universal
slo puede hacerse de modo negativo. El sufragio es universal cuando no se restringe ni por
razn de la riqueza (censitario) ni por razn de la capacidad intelectual (capacitario). El
sufragio universal significa que el cuerpo electoral est compuesto por todos los ciudadanos
sin discriminacin de grupos sociales especficos que cumplen determinadas condiciones
(nacionalidad, edad, goce de los derechos civiles y polticos e inscripcin en el censo). Fuera
de estas condiciones de carcter tcnico, cualquier otra resulta inadmisible o incompatible
con la universalidad del sufragio, que hoy constituye una conquista irrenunciable en los
Estados democrticos. De la misma forma, la capacidad electoral pasiva debe tender
tambin a la universalidad.
Las limitaciones impuestas, sean las que sean, deben responder no a limitar la libre eleccin,
no a intenciones polticas, sino a razones de orden prctico fundadas en el inters general de
la comunidad.
Cumplida la condicin previa de la universalidad, el sufragio, en un Estado democrtico, ha
de responder a las siguientes pautas que hoy proclaman todos los textos constitucionales:
La libertad de sufragio
Cuyo principal componente es la vigencia efectiva de las libertades polticas. El sufragio es
libre cuando no est sujeto a presin intimidacin o coaccin alguna. Pero no basta con
preocuparse de la proteccin del elector considerado aisladamente, pues escribe W.J.M.
Mackenzie (Elecciones libres. Traduccin espaola. Madrid, 1962) la fuerza organizada y
el poder del capital no deben emplearse para influir al elector individuo, porque destruyen la
naturaleza del sufragio. Pero no es igualmente improcedente que la intimidacin y el
soborno influyan en los electores como conjunto? Este problema es ms difcil. La fuerza
organizada y la libertad de disponer del dinero son los resortes del poder en la sociedad y

ningn acto social y la votacin lo es puede sustraerse por completo a su influencia. Con
todo, es una premisa fundamental del sistema el que las elecciones no pueden ser libres si
quienes gobiernan pueden manejarlas para afianzarse en el poder, porque las elecciones
libres tienen como finalidad esencial la legitimacin y la limitacin del poder.
La igualdad de sufragio
Es consustancial al sufragio universal (un hombre, un voto). Exige no slo que todos puedan
votar sino que todos los votos tengan el mismo valor. Todos los votos deben influir en el
resultado electoral; ste debe estar formado por la suma de todos los votos (H. Kelsen:
Teora general del Estado. Mxico, 1979). Este principio se viola a travs de frmulas tales
como el sufragio reforzado, es decir, de la atribucin de dos o ms votos a determinados
electores que presentan requisitos especficos (voto plural, voto familiar o voto mltiple) o
como el sufragio indirecto que puede ser de doble grado o de grado mltiple y que aunque se
suele disfrazar con argumentos federalistas o descentralizadores en realidad introduce
desigualdades en la representacin, as como un elemento censitario, ya que aunque el
sufragio es universal en la base es censitario en la cumbre.
El secreto del sufragio
Constituye exigencia fundamental de la libertad de sufragio considerada desde la ptica
individualista. Aunque se han ofrecido argumentos a favor del voto pblico por autores de
gran relieve como Montesquieu o Stuart Mill, hoy se entiende que el carcter pblico del voto
implica un atentado a la libertad del elector al hacerle ms vulnerable a las presiones e
intimidaciones de grupos privados o del poder mismo. El secreto del voto es en todo caso un
derecho del ciudadano elector, no una obligacin jurdica o un principio objetivo.
As pues, cuando se formula el problema del derecho electoral en el terreno de la teora
general del Estado, hay que reconocer que: primero los ciudadanos, como tales, no pueden
tener parte en el ejercicio de la soberana sino en virtud de la Constitucin. As, cuando el
elector acude a votar, no lo hace como miembro del cuerpo nacional que por tal motivo tiene
un derecho preexistente a la ley del Estado, sino que vota en virtud de una vocacin que
desciende de la Constitucin, y por consiguiente en virtud de un ttulo otorgado y derivado. Y
en este sentido, el derecho de sufragio no es un derecho individual, ni tampoco cvico, sino
una funcin constitucional. Segundo, por los mismos motivos, el derecho de eleccin no es,
para el ciudadano, el ejercicio de un poder propio, sino el ejercicio del poder de la
colectividad. Y tambin en esto aparece como una funcin estatal. El ciudadano, al votar, no
acta por su cuenta particular, como persona distinta del Estado o anterior al Estado, sino
que ejerce una actividad estatal en nombre y por cuenta del Estado. As es como, en la
democracia directa, el cuerpo de ciudadanos ejerce su potestad estatutaria como rgano
supremo del Estado, no constituyendo ms que una sola y misma persona con este ltimo
(...). Igualmente, en la democracia llamada representativa suponiendo que el rgimen
electoral se conciba como un medio de hacer depender la voluntad de los elegidos de la del
cuerpo electoral- no debe considerarse por ello a ste como dotado con respecto al Estado
de una personalidad o soberana especiales, sino como formando un rgano estatutario de la
persona Estado, por la cual tiene el encargo de querer de una manera inicial. Tercero y
finalmente, del hecho de que el elector no tiene poder propio, sino nicamente una
competencia constitucional, resulta que slo puede ejercer esta competencia dentro de los
lmites bajo las condiciones que la misma Constitucin ha determinado.
Asimismo es menester considerar que en la raz de la cuestin debatida: obligatoriedadvoluntariedad del sufragio, est el concepto de democracia mismo. Alejados de concepciones
excesivamente prescriptivas o valricas de la democracia, que la entienden como una
filosofa de vida o la definen por sus valores y principios de identidad como la noble
tradicin republicana, podemos sostener que desde una concepcin procedimental o ms
descriptiva de la democracia, tenemos dos aproximaciones a partir de las cuales tambin se
puede responder acerca de la cuestin de la obligatoriedad del sufragio: una aproximacin
(concepcin liberal) entiende que la democracia es un mtodo para que el pueblo elija entre
lites en competencia por el voto popular anlogo al mercado, en que el derecho de sufragio
el ejercido libremente (sin coaccin o presin) por el ciudadano-consumidor, y otra
aproximacin(concepcin deliberativa) entiende la democracia como un mtodo para adoptar
decisiones correctas, fruto de la deliberacin pblica, dilogo y plural intercambio de ideas,
en la que el sufragio es un derecho que permite hacer efectiva la participacin en estas
decisiones.
Con frecuencia el (neo) liberalismo rampante, que en ocasiones seduce bajo la etiqueta bien
pensante angloamericana, se inclina por la primera aproximacin acerca de la democracia
revistindola de un anlisis formal- economicista, cuando no plagado de frmulas de dudosa
utilidad cientfico analtica o ms vulgarmente recurriendo a encuestas, sondeos o
estudios de opinin, y en que la respuesta est en el mercado en que partidos, candidatos y
programas son la oferta (bienes) que peridicamente el ciudadano-consumidor adquiere

libremente. En esta concepcin liberal la poltica, en el sentido de formacin de la voluntad

poltica de los ciudadanos, tiene la ...funcin de agavillar e imponer los intereses sociales
privados frente a un aparato estatal que se especializa en el empleo administrativo del poder
poltico para conseguir fines colectivos (Habermas); y los derechos polticos dan a los
ciudadanos la posibilidad de hacer valer sus intereses privados de modo que puedan
agregarse a otros intereses privados, hasta formar la voluntad capaz de una efectiva
influencia.
La participacin de la comunidad poltica en lo que le es comn es una objetivo de la
democracia, siguiendo en esta parte a la vieja tradicin republicana, participacin amplia, sin
exclusiones o discriminaciones, de modo que todos sean parte de la deliberacin en el
espacio de lo pblico y del dilogo, de suerte que la autonoma personal-colectiva nos libere
de la dominacin desnuda, y nos haga partcipes de la autoridad o poder poltico estatal,
confiriendo un fundamento secular a la obligacin poltica. Ello es as porque nuestra libertad
no slo es negativa, consistente en el despliegue de nuestra subjetividad a favor de una ms
plena personalidad, sino tambin libertad positiva, consistente en la autonoma para adoptar
decisiones que nos obligan a todos. En palabras de Habermas: El derecho de voto
interpretado como libertad positiva se convierte en la tradicin republicana en paradigma de
los derechos en general, no slo porque ese derecho es condicin sine qua non de la
autodeterminacin poltica, sino porque en el queda claro cmo la inclusin en una
comunidad de iguales depende de que los individuos estn capacitados para hacer
aportaciones autnomas y para posesionarse como consideren oportuno. En la difcil
democracia contempornea, que reduce los mbitos de la poltica y de lo pblico, resulta
gravitante para el Estado democrtico, contribuir a generar condiciones de juicio poltico en
la ciudadana, el que no slo exige un procedimiento de decisin, sino una educacin en
visin hermenutica, en gusto y entendimiento; que haga del ciudadano un sujeto activo y
juzgante.
La tradicin republicana en este aspecto es valiosa, ya que nos permite reunir la libertad
negativa-positiva, y por cierto la igualdad formal-material, ligando libertad e igualdad con la
democracia misma, a travs de los derechos fundamentales, en la que stos como
dispositivos contra mayoritarios protegen a las personas en los planos individual, social y
poltico de las mayoras, generndose un coto vedado asegurador de la no ingerencia, de la
autonoma y de un mnimo de bienestar. Esta poderosa ligazn entre libertad positiva e
igualdad es el soporte de la democracia de los antiguos y de los modernos, a partir de mito
expuesto por Protgoras, en el dilogo homnimo, de la distribucin a todos los hombres del
arte del juicio poltico (politik techne), que conlleva la igualdad poltica (isotimia).
Por ello conforme a la Constitucin, en su definicin republicano democrtica, se le impone a
los ciudadanos electores la pesada carga de concurrir a ejercer su derecho de sufragio
cada cuadrienio, en elecciones polticas y elecciones administrativas.
En el fondo la aproximacin propuesta en este trabajo busca en los planos terico prctico
dar cuenta de la naturaleza compleja de derecho de sufragio, de la necesidad de abordar su
estructura normativa y de contenido en una dimensin subjetiva que permite encuadrar este
derecho fundamental como un derecho subjetivo pblico de participacin, y en una
dimensin objetiva que permite identificar en la obligatoriedad una base o principio
constitucional configurador del sufragio universal, y que engarza con el orden republicano
democrtico, dado que a travs del cuerpo electoral se efectiviza la soberana popular;
convergiendo as de algn modo sincrticamente la concepcin liberal y la concepcin
republicana de democracia.
En consecuencia se asiste a un abordaje terico del derecho de sufragio desde la doctrina de
los derechos fundamentales, ligando el sufragio activo sufragio pasivo en su dimensin
subjetiva a la facultad de participar en la formacin de la voluntad poltica del Estado y su
dimensin objetiva al orden poltico democrtico republicano.
Esta doctrina de los derechos fundamentales reconoce en el derecho de sufragio, una doble
o compleja naturaleza (derecho-funcin), y como dominante una aproximacin institucional
o abierta, que supere los riesgos que por una parte reduce el derecho de sufragio a un
derecho negativo o civil en que la participacin en la cosa pblica es disponible por el titular,
y los riesgos de funcionalizacin y utilitarismo que subyace al sufragio deber o sufragio
funcin.
Un sector dominante de la doctrina define el derecho de sufragio como un derecho deber o
funcin, doble naturaleza asociada a la participacin poltica del ciudadano en la comunidad
poltica y a la virtud cvica que es el soporte espiritual en el sentido de Montesquieu del orden
republicano democrtico. Desde esta perspectiva la ciudadana o cuerpo electoral es un
cuasi rgano del Estado (poder electoral) en que reside la soberana, y por ende, la fuente de
legitimidad del poder poltico.

Sufragio: Democracia representativa y Democracia participativa

El tema central de este captulo est presente en el debate poltico de la humanidad desde
hace, por lo menos, dos siglos.
Las races de los sistemas polticos de representacin se encuentran en los regmenes
constitucionales de los Estados Modernos. Los regmenes polticos antiguos y medievales,
por darse en sociedades esclavistas o serviles, no pueden ser identificados con las
situaciones inauguradas en el Estado Moderno.
Al igual que el Absolutismo, donde la idea de contrato ya aparece y el sbdito ya es
portador de ciertos derechos, su condicin tambin es distante a la calificacin de ciudadano.
Los orgenes de los sistemas representativos nacen de concepciones liberales que
expresaban el desarrollo y la maduracin de las sociedades mercantiles y de las condiciones
objetivas para el surgimiento del capitalismo.
Ese proceso no fue lineal ni simultneo en Europa o el Nuevo Mundo y expresa a travs de
varias corrientes tericas las contradicciones y conflictos sociales que permearon el
surgimiento del modo de produccin capitalista.
Para simplificar, a efectos de esta presentacin podemos reducir a dos grandes vertientes
ideolgicas burguesas la justificacin del Estado, su necesidad y cmo se legitima. Ambas
parten del derecho natural del hombre a la libertad y de la crtica al Estado absolutista, en su
justificacin del derecho divino de las monarquas o del contrato por el cual los hombres,
para salir del permanente estado de guerra en que, naturalmente, se encontraban, abdicaban
de su soberana y la transferan de manera absoluta a un rey.
Esta era para los absolutistas la nica condicin por la cual los hombres podran vivir en
armona pues todos abdicaban de su soberana a favor de un Estado todopoderoso que, por
el temor y el poder coercitivo, garantizaba la paz y la vida en sociedad.
La primera de esas vertientes, la concepcin liberal posesiva propietarista, est en el
pensamiento de John Locke (1632-1704) que construye su critica al Absolutismo, como
dijimos, no por su carcter contractual que ya apareca en la obra de Thomas Hobbes (15881679) sino por la crtica y justificacin del derecho divino en el que los monarcas buscaban
justificar su poder absoluto.
El derecho natural para Locke es el derecho a la libertad que, junto con el trabajo, sustenta el
derecho a la propiedad y el Estado tiene como funcin, como objetivo defenderla. Pero esta
debe ser la funcin esencial del Estado bajo control de representantes delegados con el
derecho de hacer las leyes y aplicarlas.
La otra vertiente es la concepcin liberal igualitaria de Jean Jacob Rousseau (1712-1778)
cuya base del contrato social presupone la idea del derecho natural a la libertad pero tambin
a la igualdad como condicin humana.
Esta introduccin no es una divagacin terica o un mero juego de palabras sino que busca
situar los orgenes de nuestro debate sobre la delegacin de poder. Comprender que no es
un debate reciente y que se constituy hace siglos como un desafo para la humanidad.
De igual modo registrar que las diferentes concepciones tericas, ideolgicas de ese proceso
expresan intereses sociales distintos a lo largo de la historia y tienen, hasta hoy,
consecuencias diferentes en el desarrollo poltico de la humanidad.
Es importante destacar que este debate expresa intereses sociales distintos entre clases y
fracciones de clase en el pasaje de una sociedad de pequeos productores, artesanos y
agricultores que salen del yugo feudal hacia la consolidacin de una nueva elite dominante
tpicamente capitalista. Le da la verdadera dimensin histrica de que estas concepciones
responden a un momento de la humanidad. No son eternas, como no lo fueron las
concepciones del mundo del feudalismo o de la transicin absolutista. Son relaciones de la
sociedad y del Estado que pueden ser alteradas por el protagonismo de los agentes
histricos.
Esto vale para esa poca y vale, por supuesto, para los das de hoy.
La concepcin propietaria se fundaba en la identificacin de que el derecho a la libertad es el
derecho a la propiedad. El Estado era el contrato para su garanta, para el mantenimiento
de la propiedad y de otros derechos.
En esta concepcin, tanto en Locke como en las formulaciones de Kant (1724-1804) sobre el
Estado de Derecho, se presuponen ciudadanos con derechos desiguales en funcin de la
propiedad: Ciudadanos independientes y ciudadanos no independientes. A stos, por su
condicin de desposedos, de no propietarios, no se les poda otorgar el derecho al voto, el
derecho a la representacin en el poder de Estado, de preferencia parlamentario.
Para Locke, a pesar de su visin laica y de la defensa de la tolerancia en una poca de
intransigencias confesionales, el Estado, la sociedad poltica que resulta del contrato y lo que
expresa la soberana, el poder coercitivo del Estado, incluso el de condenar a muerte!
La otra concepcin, burguesa democrtica, el liberalismo igualitario de Rousseau, se fundaba
en la visin que los hombres nacen libres e iguales, adems de que l tambin constatase

que, en su poca, en todas partes haba engrillados.

Si la frase expresaba la realidad del mundo en que viva donde los hombres no nacan libres
e iguales, como deseaba el pensamiento de Rousseau, sta fundamentacin es riqusima
para expresar su pensamiento basado en la pequea produccin y en el artesanado, la
realidad de las pequeas localidades y/o regiones que rpidamente comenzaba a ser
superada por la acumulacin capitalista.
Esa realidad conocida por el autor fue suficiente para defender que la soberana del pueblo,
formado por individuos libres e iguales no podra ser transferida por necesidad y opcin a
un monarca, como queran los absolutistas, ni podra ser delegada, en el contrato, al Estado
Parlamentario.
Deca Rousseau que al acto en el cual se realiza el contrato de la sociedad poltica, donde el
pueblo conviene un gobierno, existe un momento anterior que es aquel en que el pueblo es
pueblo y sta condicin es la convencin primera, aquella soberana que no puede ser
transferida, delegada o dividida.
Para que se mantengan las condiciones de libertad e igualdad donde ningn ciudadano
pierda su soberana en el proceso de formacin de la voluntad general, esta no puede ser
delegada o transferida, a no ser a los encargados de ejecutarla cuyos mandatos deben ser
revocables en cualquier momento.
La concepcin utpica de Rousseau, era irreal al mundo que lo rodeaba y rpidamente se
transformaba, bien como su concepcin sobre la propiedad era simplista, ingenua y basada
en la picarda de usurpadores, preanunciaba el gran desafo para cualquier avance
democrtico al interior de las concepciones liberales.
A partir de estas grandes vertientes se dividen, a lo largo de estos casi dos siglos, sistemas
polticos representativos con caractersticas propias, con diferenciaciones, pero fundados de
modo predominante en la visin del liberalismo propietarista, posesivo.
Se desdoblan en las formas de repblicas o monarquas constitucionales parlamentarias
donde la soberana popular delegada al Parlamento unifica las funciones legislativas y
ejecutivas a partir de las relaciones de fuerzas al interior de la institucin.
Se expresan tambin en las repblicas presidencialistas donde la divisin de poderes y
competencias es ms ntida y donde el Ejecutivo y el Legislativo son elegidos por criterios
diferentes.
En esa larga experiencia histrica de los pases liberales, ya tenemos un elemento de debate
e intercambio de informaciones, los sistemas electorales.
Estos tambin expresan diferentes niveles de desarrollo econmico y grados distintos en la
organizacin poltica de las clases y fracciones de clases sociales en la disputa de espacios y
representaciones dentro del sistema liberal.
Pero, principalmente, ese proceso histrico dio visibilidad cristalina al hecho de que el
liberalismo, a lo largo de esos dos siglos, no fue y no es sinnimo de democracia.
Dependiendo del pas, durante dcadas en el siglo pasado y en este, el derecho a la
organizacin poltico-partidaria, el derecho al sufragio universal, fueron conquistas duramente
alcanzadas. A lo largo del liberalismo, el ejercicio del voto fue elitista, excluyente o limitador:
el voto censatario basado en la propiedad y/o en los impuestos domin el siglo XIX.
En el Brasil-Imperio se excluan a los negros esclavos, a los indgenas, a las mujeres, a los
pobres, en suma, a la mayora oprimida de la poblacin. Al fin, estos no podan ser
ciudadanos independientes, como pensaban Locke y Kant, lo que beneficiaba a la
oligarqua terrateniente.
Las luchas sociales del siglo XIX por el derecho a la sindicalizacin, al partido poltico y a la
universalizacin del voto complementaban as las luchas por la jornada de trabajo y por las
condiciones laborales.
Las nuevas contradicciones, los nuevos conflictos, las nuevas relaciones de clase producirn
nuevas concepciones poltico-ideolgicas de explicacin del mundo y de las relaciones entre
la Sociedad y el Estado. Al par de las reivindicaciones y conquistas sociales se desarrolla
una nueva concepcin del mundo: el pensamiento socialista.
Este tampoco es unvoco, pero en la concepcin marxista se hace la crtica a la concepcin
liberal, afirmando de manera esquemtica el carcter de clase del Estado, su relacin y
subordinacin a los intereses predominantes en la sociedad en la esfera de la produccin.
La igualdad del Estado de Derecho no supera la igualdad jurdica del ciudadano y apenas
intenta esconder la enorme desigualdad presente en la sociedad civil en funcin de la
propiedad privada de los medios de produccin.
Fuera de la condicin insubstituible de que el socialismo requiere la superacin de la
sociedad de clases y, por lo tanto, del fin de la propiedad privada, el marxismo no desarrolla
una concepcin del Estado socialista en el sentido de teorizar sobre las nuevas instituciones
y sobre cmo seran las relaciones polticas en la nueva sociedad.
Fueron experiencias concretas como la vivida por la Comuna de Pars (1871) y despus por

la Revolucin Rusa (1917) las que permitieron sistematizaciones tericas y propuestas que
retomaron el problema de la representacin poltica, de la delegacin de poder.
La cortsima vida de la Comuna, sofocada en poco ms de dos meses de experiencia, no
Permiti a las clases populares que la impulsaron desarrollar un nuevo tipo de Estado. Pero,
al menos, procuraron constituir nuevas relaciones polticas donde predominaban criterios
para disminuir delegaciones de poder, ampliar la revocabilidad de los mandatos, modificar a
las fuerzas armadas substituyndolas por ciudadanos armados y disminuir diferencias de
remuneracin entre los servidores pblicos, tratando de no crear privilegios ni favorecer
burocracias.
La victoria de la Revolucin Rusa inaugur una nueva etapa en la historia de la humanidad
proponindose constituir las relaciones polticas de un nuevo Estado cuya gran pretensin y
objetivo era, tambin, auto extinguirse junto con el fin de la sociedad de clases.
El gobierno basado en consejos (soviets) que retomaba el viejo tema de la delegacin de
poder, se propona superar la mera igualdad jurdica y la distancia del poder poltico de la
mayora de la poblacin, a travs de los consejos (soviets) que resumiran en una sola
persona al productor y al legislador.
La experiencia sovitica no sobrevivi a la guerra civil y al proceso de autoritarismo y
burocratizacin que prevaleci en la lucha interna en la Unin Sovitica. El partido nico y la
identificacin de este con el Estado centralizador y todopoderoso apartaron la posibilidad del
fortalecimiento de la auto-gestin, de la auto-organizacin y del control democrtico de un
Estado tan slo planificador de las cosas y no un instrumento de dominacin de clase, de
la gente.
El socialismo real del Este Europeo y de China y sus seguidores menores sofocaron este
debate en el campo de la izquierda a lo largo del siglo y el extendido predominio de las
experiencias social-demcratas o de las democracias burguesas liberales consolid a la
democracia representativa como un pice del avance poltico de la humanidad.
El brillo fue ofuscado, ciertamente, por el rosario de dictaduras militares y de autoritarismo
populista que se sucedieron en Amrica, frica y Asia y la misma Europa no sali indemne:
Portugal, Espaa y Grecia confirmaron que el siglo XX todava no sera el siglo de la
civilizacin.
En las ltimas dcadas, el fin de la guerra fra, la profunda crisis vivida por las experiencias
del Este Europeo y la fallida doctrina de seguridad nacional en Amrica
Latina, consolidaron a la democracia representativa en un gran nmero de pases y en los
casos en que sustituy dictaduras tuvo destacada importancia en las conquistas polticas de
esas sociedades.
Es innegable, entretanto, que en la mayora de los pases de democracia liberal el sistema de
representacin vive un proceso de crisis de legitimidad que se expresa en la abstencin
electoral, en la apata y no participacin poltico-social y en los bajos ndices de afiliacin
(poltico) partidaria.
Las causas varan entre los distintos pases pero puede afirmarse que las principales residen
en:
El proceso de burocratizacin y el carcter autoritario de las administraciones y
parlamentos;
La falta de control de los electores y/o del partido sobre los electos;
Los sistemas electorales que distorsionan la representacin, defraudando la voluntad
popular, a travs de los mecanismos distritales y/o barreras y obstculos para los
partidos pequeos;
La falta de coherencia entre el proyecto y el programa electoral y la prctica de los
electos;
Los cambios partidarios sin prdida del mandato, donde el Brasil debe ostentar el record
mundial, amparados por la ley;
La incapacidad de esos sistemas que garantizan la reproduccin del capitalismo y su
legitimidad frente a la evidencia de ser ste reproductor de desigualdad y de explotacin
social.
Es en este cuadro que nuestra experiencia de once aos de democracia participativa, en
Porto Alegre, adquiere sentido e importancia.
Sin desconocer los lmites de las experiencias locales y que nuestra prctica necesita estar
inserta en un proyecto mayor, que piense al pas dentro de una nueva concepcin del
mundo, no cabe cruzar los brazos y esperar que todos los problemas tericos y estratgicos
estn resueltos para poder actuar.
Al final, como dice Eduardo Galeano, citado en este panel, la utopa, aun cuando pareciera
apartarse de nosotros tiene como funcin obligarnos a caminar para alcanzarla.
En sta ltima dcada construimos, el gobierno y el movimiento popular, una rica experiencia
participativa. Tiene su centro en el Presupuesto Pblico, el elemento ms importante, pero no

el nico, en una gestin municipal.

Es cierto que el grado de comprensin y de conciencia es diferente entre los participantes,
pero quien vive esa prctica difcilmente no adquiera otra visin del Estado, de su
funcionamiento y de su carcter.
Lo que importa, con todo, desde nuestro punto de vista, es que en la prctica desarrollada se
resaltan experiencias que componen o tienen la potencialidad de componer un proyecto
mayor que venga a retomar el viejo dilema de cmo construir y garantizar una democracia
concientizadora y transformadora en s misma.
No pretendo retomar la dinmica de los mecanismos de funcionamiento de esa experiencia.
Sus plenarias regionales y temticas, su organizacin a partir de un Reglamento Interno
producido por los participantes y que se perfeccion a lo largo de la dcada del 90, fue objeto
de una larga exposicin.
Nuestro objetivo en este momento es intentar rehacer el eslabn de una experiencia concreta
con el debate terico anterior sobre la democracia representativa y participativa.
Para nosotros, esa cuestin es esencialmente programtica. Reflexin y prctica del campo
poltico democrtico-popular, que las fuerzas y partidos socialistas pretenden representar.
La cuestin democrtica es central en cualquier proceso de resistencia y superacin al
neoliberalismo predominante. La democracia participativa, por su potencial movilizador y
concientizador, permite a los ciudadanos descubrir al Estado, establecer un efecto de
demostracin para otros sectores de la sociedad traduciendo este mtodo para las esferas
de la lucha poltica y de la competencia administrativa.
Por lo tanto nuestro objetivo era establecer la ligadura entre las cuestiones tericos
programticos y nuestro mtodo de construccin de una experiencia de democracia
participativa en sus elementos constitutivos.
As, las principales caractersticas de nuestra experiencia pueden ser resumidas en algunos
aspectos susceptibles de servir de referencia y de mtodo, independiente del conocimiento
insustituible de cada realidad, para otras experiencias.
La primera de ellas es la participacin popular, directa o indirectamente, como en el caso
de Porto Alegre donde la participacin directa en el Presupuesto Participativo, tanto regional
como temtica, no es contradictoria con una red de consejos municipales formados por
representantes de entidades y asociaciones que tambin influyan, fuertemente, en las
polticas pblicas.
La segunda caracterstica es la prctica directa, la accin insustituible de los ciudadanos en
las reuniones, discusiones y momentos de conocimiento de los datos, de los nmeros para
que las personas se apropien de los elementos necesarios para decidir, formen comisiones
de control, de fiscalizacin y tengan el espacio para la cobranza y la crtica. Cuanto ms esto
fuera hecho directamente, sin transferirlo a otros, sean ellos lderes comunitarios, sindicales,
mayor y ms rpido ser el avance de la conciencia democrtica.
La tercera caracterstica de nuestra experiencia es la auto-organizacin, expresada en la
auto reglamentacin construida y decidida por los propios participantes en un saludable
ejercicio de soberana popular que no quede siempre a merced de leyes y decretos decididos
por otros. La experiencia de la auto-reglamentacin fue riqusima, incorporando criterios que
fueron producto de la propia prctica desarrollada, como por ejemplo, consejeros con
delegacin imperativa y sustitucin o revocacin de los mandatos cuando consejeros o
suplentes abandonan o no cumplen las funciones asumidas.
De la misma forma, la experiencia y el debate entre los participantes llevaron a establecer
tambin que funcionarios de la administracin con cargos de confianza del gobierno no
podran ser consejeros a no ser que renunciasen a aquella situacin.
El reglamento incorpor, igualmente, criterios de proporcionalidad cuando la comunidad no
encuentra consenso y la disputa involucra a varios candidatos a la condicin de consejeros,
as como el espritu de solidaridad a la hora de definir variables (poblacin, carencia de
equipamiento pblico) para jerarquizar obras y servicios.
Al concluir quiero afirmar que nuestra experiencia no es una receta o un modelo de
exportacin pero es una prctica que se suma a otras y con las cuales queremos dialogar y
aprender a buscar nuevos caminos para nuestras comunidades.
Nuestra conviccin se funda en el proceso histrico que nos ensea que no hay verdades
eternas y absolutas en las relaciones entre la sociedad y el Estado y estas se hacen y se
rehacen por el protagonismo de los seres sociales y que la bsqueda de una democracia
sustantiva, participante, regida por principios ticos de libertad e igualdad social contina
siendo nuestro horizonte histrico y nuestra utopa para la humanidad.
En nuestra magna Constitucin Nacional claramente establece la relacin que debe haber
entre Estado y sociedad en su carcter de estructura poltica y electoral en su artculo 1o. De
la forma del Estado y de Gobierno
La Repblica del Paraguay es para siempre libre e independiente. Se constituye en Estado

social de derecho, unitario, indivisible, y descentralizado en la forma que establecen esta

Constitucin y las leyes.
La Repblica del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa,
participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana.
Funciones del sufragio. Arts. 3ro de la CN y 1ro. del Cdigo Electoral
Un derecho del sufragio efectivo y unas elecciones democrticas cumplen funciones
polticas de importancia bsica en un Estado que pretenda ser democrtico.
La primera es la de producir representacin, segn ha sido visto ms arriba. La democracia
representativa solo es posible gracias a las votaciones democrticas, es decir, a que el
derecho de sufragar sea universal, igual, libre y secreto. La funcin de los partidos polticos
en articular esta mediacin no la restringe ni la desvirta; al contrario, la organiza y la
racionaliza.
El sufragio tambin permite producir gobiernos pues mediante aquel, los ciudadanos
establecen y/o cambian en forma pacfica a sus gobiernos.
Otra funcin del sufragio es la limitacin del poder: limitacin en el tiempo, en la medida que
no es concebible un sufragio democrtico si no es peridicamente ejercitable, esto es, si la
representacin existe por perodos limitados. Elecciones libres equivalen a elecciones
peridicas. Esta limitacin temporal del poder, sumada a la limitacin funcional (divisin de
poderes) y la material (reconocimiento de derechos fundamentales), constituye el
presupuesto del Estado liberal democrtico.
La ltima funcin, separable de las anteriores a efectos didcticos, aunque inclusiva de todas
ellas, es la de legitimar al Estado. La declaracin hecha en todas las Constituciones polticas
del mundo, de que la soberana radica en el pueblo, se hace realidad en la medida en que
est garantizado el derecho de sufragio, nico instrumento que asegura con veracidad qu
es lo que quieren los gobernados. As lo entiende nuestra Constitucin Nacional establece en
su artculo 3ro. Del Poder Pblico, que El pueblo ejerce el Poder Pblico por medio del
sufragio. El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en
un sistema de independencia, equilibrio, coordinacin y recproco control. Ninguno de
estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna individual o
colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Pblico. La dictadura est
fuera de la ley.
El art. 1ro. del Cdigo Electoral vigente reconoce este aserto al expresar: Art.1.- El
sufragio es un derecho y deber poltico que habilita al elector a participar en la
constitucin de la autoridades electivas, por intermedio de los Partidos polticos o
candidatos independientes, conforme a la Ley.
En la medida que la representacin poltica defiende intereses generales, la funcin
legitimadora del sufragio se manifiesta, al mismo tiempo, como funcin de integracin en la
comunidad poltica estatal.
El voto. Caractersticas. Art. 4to. del Cdigo Electoral
Si bien en el lenguaje comn se identifican trminos sufragio y voto utilizndose ambos
trminos indistintamente en muchos casos, la profundizacin en esta disciplina del Derecho
reclama destacar la distincin que hace la doctrina al respecto. Para Francisco Fernndez
Segado el voto es la actividad que desarrolla el elector, derivada del previo derecho subjetivo
del sufragio, mediante el cual, sin necesidad de fundamentacin explcita, expresa su
respaldo hacia determinada opcin, frmula o solucin poltica, o manifiesta su deseo de que
determinados candidatos ocupen ciertos puestos de autoridad.
Frente al sufragio, el voto constituye, pues, una forma de expresin de la voluntad, y con
relacin al sufragio poltico, la expresin de su ejercicio. La accin de emitir el voto configura
un acto poltico, no un derecho poltico.
El voto para la eleccin de representantes o autoridades del Estado es, pues, la manera ms
usual de participar en poltica, cada cierto perodo de tiempo. En el Paraguay as como en la
mayora de los pases democrticos, el ciudadano vota en elecciones libres y democrticas
para elegir los cargos de Presidente y Vicepresidente, miembros del Congreso, Gobernador y
miembros de la Junta Departamental e Intendente y miembros de Juntas Municipales.
El artculo 4to. del Cdigo Electoral caracteriza al voto como El voto es universal, libre,
directo, igual, secreto, personal e intransferible. En caso de duda en la interpretacin
de este Cdigo se estar siempre a lo que sea favorable a la validez del voto, a la
vigencia del rgimen democrtico representativo, participativo y pluralista en l que
est inspirado, y asegurar la expresin de la autntica voluntad popular
Las primeras seis caractersticas son proyecciones de las caractersticas del sufragio
moderno vistas ms arriba. Respecto de la ltima caracterstica mencionada por nuestra ley
electoral, el voto en el Paraguay es admitido solo cuando el elector en persona lo emite

personalmente o valindose de una persona de confianza, en caso de sufrir impedimento

fsico. No est admitido por nuestro Derecho el sufragio por correo o por mandatarios, que se
aplica en ciertos pases europeos.
Clasificacin de los tipos de votos
La doctrina clasifica a los tipos de voto segn su expresin material o segn sus efectos.
De acuerdo con el criterio de expresin material
Puede distinguirse entre voto pblico y secreto, voto nico y mltiple, voto nominal y de lista,
y voto personal, por correo y por delegacin.
Solo a ttulo de comentario se menciona la primera distincin material (voto secreto y
pblico), puesto que, en la actualidad, la norma es garantizar el carcter secreto del sufragio
y, por ende, de su expresin material que es el voto. An as, contina existiendo el voto
pblico en ciertos rganos deliberativos como el Congreso. Aqu otros fundamentos
sostienen la publicidad del voto. Pero el voto pblico como expresin del sufragio ciudadano
hoy da es insostenible.
a. Voto nico
Cuando el elector solo ha de emitir un voto, con independencia del nmero de escaos que
se haya de elegir en la circunscripcin. Suele ir acompaado de la circunscripcin uninominal
o (si se trata de circunscripcin plurinominal) de lista cerrada y bloqueada (Nohlen, Ibd., p.
119/120).
Una variante de voto nico es el voto alternativo, a travs del cual se permite al elector
sealar a qu candidato elegira en caso de que su primer candidato no consiga alcanzar el
nmero de votos necesario. Esta modalidad aplicada en Australia, por ejemplo, permite
adicionalmente transferir los votos sobrantes de un candidato ya elegido, a las segundas y
terceras preferencias que se asienten. Se lo conoce tambin por su nombre en ingls: single
transferable vote.
b. Voto mltiple
Cuando el elector tiene la posibilidad de emitir tantos votos como escaos se elijan dentro de
una circunscripcin. (Ibd., p. 120) aunque, en principio, solo no puede darse ms que un
voto a cada ciudadano. Este tipo de voto, por lo general, va unido a las circunscripciones
plurinominales y a las listas cerradas y no bloqueadas y abiertas. Son variantes del voto
mltiple, el voto limitado (donde el elector no dispone de tantos votos como escaos se
disputen en una circunscripcin), y el voto acumulativo (donde el elector tiene la posibilidad
de dar varios de los votos de que dispone, a un solo candidato).
c. Voto nominal
Es el que va dirigido a un candidato individual.
d. Voto de lista
Se expresa a favor de un grupo de candidatos. Muy relacionado con esto est el tipo de
circunscripcin en la cual se realiza la eleccin (si es uninominal o plurinominal) y sobre todo
la forma de la candidatura (individual o de lista).
e. Voto personal
Es el propio elector el que realiza su voto en el colegio electoral de su jurisdiccin. En tanto la
legislacin no permita el voto por delegacin o correo, es el modo natural que asume la
votacin de los electores.
f. Voto por correo
Cuando el elector se encuentra ausente de la circunscripcin que le corresponda el da de
los comicios o por razones de salud no puede trasladarse al local de votacin, emerge el voto
por correo como el medio prctico a travs del cual se soluciona la imposibilidad material de
votar. Aun en estos casos, el voto sigue teniendo carcter personal.
g. Voto por delegacin
Es cuando la ley autoriza expresamente esta posibilidad en aquellos casos en los cuales el
elector no pueda hacerlo personalmente, que es lo normal, por lo cual autoriza a otra
persona que vote en su nombre. La legislacin inglesa lo autoriza para aquellos casos en
que civiles y militares se encuentran fuera del pas o en altamar por razones laborales.
De acuerdo con sus efectos
Considerando los efectos del voto, puede ste ser:
a. Directo: Cuando los propios electores eligen a sus candidatos, sin que medie la voluntad
de terceras personas.
b. Indirecto: Cuando los electores eligen, no a los candidatos, sino a compromisarios que
realizarn la eleccin de los candidatos. Este tipo de eleccin era corriente en las
democracias del siglo XIX y contina ocurriendo en la actualidad en los EEUU. La
constitucin poltica paraguaya de 1870, como expresin del modelo liberal decimonnico,
estableca el voto indirecto de los ciudadanos. En ese caso, quienes realmente eligen son los
convencionales o compromisarios. Con la Constitucin de 1940, la eleccin de las

autoridades se produjo directamente por el voto de los ciudadanos.

c. Voto de aceptacin
El voto absoluto o de aceptacin ocurre cuando el elector est limitado a elegir entre las
alternativas y candidatos ofrecidos por las nucleaciones de representacin ciudadana como
los partidos y/o movimientos polticos. En las candidaturas de lista, sobre todo y,
puntualmente aquellas que sean cerradas y bloqueadas, el elector no puede sino
pronunciarse positiva o negativamente por cada lista propuesta por los partidos polticos.
d. Voto ordinal o preferencial
Cuando el elector puede matizar su voluntad marcando ms sus preferencias sobre los
candidatos sometidos a su consideracin. Un ejemplo de esto lo constituye el sistema de
voto preferente o single vote transferible, donde se invita al elector a ordenar sus
preferencias entre los candidatos sometidos a su consideracin. Gana el candidato que
sobrepasa determinado cociente electoral, pero cuando el candidato del elector ha obtenido
ms votos de los requeridos para ganar, se asigna, en este caso, el voto a la segunda o
tercera preferencia que exprese.
Tambin hay un voto ordinal en el panachage o voto combinado entre listas, en virtud del
cual el elector puede borrar los candidatos de una de ellas y sustituirlos por los de otra,
llegando as a confeccionar su propia lista. Es en este sistema de votacin donde el principio
de libertad inherente al sufragio se halla en su mxima expresin, no sometido a ningn tipo
de imposiciones partidarias.
Todas estas son posibles alternativas de votacin que se dan en los distintos ordenamientos
del mundo. En nuestro pas, el voto es secreto como debe ser- y directo, como la mayora
de los ordenamientos polticos de la regin. Es tambin nico, en principio de carcter
personal (salvo el caso de los impedidos fsicos), intransferible y por ltimo, absoluto o de
aceptacin, en el caso de candidaturas de listas
Captulos I y II del Libro III del Cdigo Electoral.
LIBRO III
EL PROCESO ELECTORAL
TITULO I
DE LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS ELECTORES
CAPITULO I
DERECHO DE SUFRAGIO ACTIVO
Artculo 89.- El derecho de sufragio se ejerce personalmente, de manera individual, en el
distrito en que el elector se halle inscripto y ante la mesa electoral que le corresponda, sin
perjuicio de las disposiciones sobre el voto de los interventores. Nadie puede votar ms de
una vez en las mismas elecciones.
Artculo 90.- Para ejercer el derecho a sufragar es preciso que el elector se halle inscripto en
el Registro Cvico Permanente.
Artculo 91.- No podrn ser electores:
a) Los interdictos declarados tales en juicio;
b) Los sordomudos que no sepan hacerse entender por escrito o por otros medios;
c) Los soldados conscriptos y clases de las Fuerzas Armadas y Policiales y los alumnos de
institutos de enseanzas militares y policiales;
d) Los detenidos o privados de su libertad por orden de Juez competente;
e) Los condenados a penas privativas de libertad o de inhabilitacin electoral; y,
f) Los declarados rebeldes en causa penal comn o militar.
Artculo 92.- Los Jueces en lo Penal, Civil o la Justicia Electoral al dictar sentencia definitiva
o interlocutoria, que implique la exclusin del derecho de sufragio de cualquier ciudadano
estn obligados a comunicar a la Direccin del Registro Electoral.
Artculo 93.- Asimismo, los jueces o tribunales comunicarn a la Direccin del Registro
Electoral la cesacin de las interdicciones que pudieran haberse producido en los procesos
que ante ellos se tramitan.
El Tribunal Electoral podr, igualmente de oficio o a peticin del afectado, proceder a la
rehabilitacin de los ciudadanos, ya sea por haberse cumplido la condena o por haberlo as
decretado el juez que interviene en la causa en que se decret la interdiccin.
Artculo 94.- Estn eximidos de la obligacin de sufragar:
a) Las personas mayores de setenta y cinco aos de edad;
b) Los magistrados del fuero electoral y el personal judicial afectado a los actos comiciales;
c) Las personas que por razones de trabajo, sumariamente justificadas ante la autoridad
judicial del lugar se hallen a ms de cincuenta kilmetros del local en que les corresponde
sufragar;

d) Los enfermos imposibilitados de trasladarse a la sede en que les correspondera sufragar,

toda vez que tal situacin resulte comprobada con el certificado de su mdico tratante o de la
Direccin de la institucin asistencial donde se halle internado; y,
e) Las personas que desempean funciones en los servicios pblicos cuya interrupcin no
fuere posible.
CAPITULO II
DERECHO DEL SUFRAGIO PASIVO
Artculo 95.- Son elegibles para cualquier funcin electiva los ciudadanos paraguayos,
desde los diez y ocho aos de edad, que no se hallen incursos en las causales de
inelegibilidad establecidas en la Constitucin Nacional y las leyes. Igualmente lo son los
ciudadanos naturalizados, aunque con las limitaciones establecidas en la Constitucin
Nacional.
Los extranjeros residentes en el pas son elegibles para funciones municipales en los
trminos que ms adelante se establecen.
Artculo 96.- No podrn ejercer funciones electivas:
a) Los Magistrados Judiciales y los integrantes del Ministerio Pblico;
b) Los Ministros del Poder Ejecutivo, los Viceministros de Estado, los Secretarios Generales
de los Ministerios, los Directores Generales de reparticiones pblicas, los Gobernadores, los
Presidentes, Gerentes o Directores Generales de los entes autrquicos o autnomos y
entidades binacionales y los miembros de los directorios y consejos administrativos de los
mismos y dems funcionarios a sueldo del Estado, Gobernacin o Municipio; y,
c) Los Jefes de Misin Diplomtica, Agentes Diplomtico.
LECCIN 3
Sistemas electorales. Conceptos. Elementos del sistema electorales. Tipos de
sistemas electorales. Sistemas electorales aplicados en Amrica Latina. El sistema
DHont. Art. 258 del Cdigo Electoral. Aplicacin. Incidencia del sistema electoral en la
representatividad de los gobiernos democrticos.
DESARROLLO
En un sentido amplio "sistema electoral " segn el constitucionalista Roberto Lopresti, es la
parte del Derecho Constitucional que aglutina el conjunto de reglas relacionadas con la
integracin de los rganos de gobierno por procedimientos electivos. Segn este concepto,
las normas que regulan la ciudadana, los partidos polticos, las bases del sufragio, la
emisin del mismo, los rganos electorales, los recursos contra sus decisiones y al sistema
electoral en sentido restringido. El alcance restringido del trmino se establece en funcin de
lo convenido en el Derecho Electoral de cada pas, en cuanto a reservar esta denominacin a
las reglas que establecen la forma en la que han de ser asignados y distribuidos los cargos
electivos, en un rgimen electivo determinado, se trate dentro de la Democracia directa o
Democracia representativa.
Lo que se determina a travs de un sistema electoral es representacin poltica, el principio
que la definir principio mayoritario o proporcional - y de entre las diversas tcnicas
disponibles para alcanzar uno de los dos principios, el procedimiento que se prefiere aplicar.
Los reglamentos tcnicos que incluye un sistema electoral abarcan: la posible subdivisin del
territorio del pas (o zona electoral) en circunscripciones electorales, la forma de la
candidatura (individual o distintas formas de lista), el procedimiento de votacin propiamente
dicho (si el elector puede por ejemplo emitir uno o varios votos y como debe hacerlo) y el
procedimiento de asignacin de los escaos, lo que supone establecer la regla decisoria
(mayora o proporcionalidad), el mbito de adjudicacin de los escaos (circunscripcin,
agrupacin de circunscripciones, territorio nacional), el mtodo de cmputo (por ejemplo el
sistema DHondt o cifra repartidora), la barrera de representacin o umbral mnimo inicial.
En una definicin general podemos decir que el sistema electoral es: Un sistema de normas
y procedimientos para convertir votos en escaos.
Tomando esta definicin debemos tomar dos variables esenciales del concepto la primera es
los sistemas de normas y procedimientos y la otra es la conversin de votos en escaos.
Dentro de este sentido los sistemas electorales pueden ser competitivos, cuando estos son
libres y plurales. La pluralidad quiere decir que existen dos o mas partidos que compiten por
el poder poltico. La libertad quiere decir que no exciten presiones para que los ciudadanos
voten. Tambin los sistemas pueden ser semicompetitivos, este caso se da cuando no existe
libertad y si existe pluralidad o cuando existe pluralidad pero no existe libertad. Tambin
existen sistemas no competitivos, cuando no existe ni pluralidad ni libertad lo cual condiciona
la existencia de democracia.
Dentro de este sentido se debe tomar en cuenta los subsistemas de un sistema electoral
estos son:

Sistema de Decisin: Este puede ser proporcional o mayoritario, esta relacionado a la forma
en que los votos se convierten a escaos, para esto se utilizan procedimientos aritmticos.
Sistema de Representacin: Este puede ser proporcional o mayoritario configura el tipo de
representacin poltica que se va a generar en el parlamento y por ende configura una serie
de efectos polticos. Los sistemas mayoritarios se orientan a conseguir mayoras polticas y
los sistemas proporcionales a que las minoras obtengan representacin.
Sistema de Circunscripciones: Este sistema configura el tipo de circunscripciones que se
pueden dar en un sistema. Existen las circunscripciones uninominales donde solo se asigna
un escao, existen las circunscripciones plurinominales donde se asignan dos o ms
escaos. Las circunscripciones pueden ser fijas o variables. Las fijas son aquellas donde el
nmero de escaos no se modifica por ningn motivo, las variables estn sujetas a
modificacin de acuerdo a la poblacin. Las circunscripciones pueden ser simples o
compuestas, las compuestas son aquellas que asignan escaos mas sus suplentes.
Sistema de Postulacin: Los sistemas de postulacin son aquellos que configuran la forma
de postularse de los candidatos a obtener escaos polticos.
Sistema de Listas: El sistema de listas esta relacionado a la manera en que las personas
pueden votar por los representantes, existen las listas cerradas donde el orden de los
candidatos es determinado por el partido y uno no puede modificarlo ni expresar la
preferencia por alguno de ellos. Existen las listas abiertas donde las personas pueden
expresar la preferencia por algn candidato del partido. Existen las lista bloqueadas donde
uno solo puede expresar preferencia por los candidatos de un solo partido, y existen las listas
no bloqueadas donde uno puede expresar preferencia por candidatos de diferentes partidos.
Sistema de Votacin: Dentro de los sistemas de votacin se debe decir que estos pueden ser
categricos u ordinales. Los categricos solo permiten a elector expresarse por un candidato
o partido en cambio los ordinales permiten que se expresen por mas de un partido o
candidato.
La combinacin de estos sistemas configura diferentes efectos polticos dentro de un estado.
Estos efectos generalmente se enfocan en la representacin poltica, y en la conformacin de
mayoras con el objetivo de adquirir mayor gobernabilidad.
Caractersticas y efectos polticos de los sistemas proporcionales y mayoritarios.
Los sistemas electorales pueden ser: Proporcionales, Mayoritarios o Mixtos.
Los sistemas de decisin mayoritaria estn orientados a conformar mayoras polticas. Las
formulas utilizadas son: la mayora Absoluta, la mayora simple, y los formadores de
mayoras. Generalmente se utilizan sistemas de decisin mayoritaria en los regmenes
parlamentaristas, el objetivo de estos sistemas es conformar mayoras polticas las cuales
garanticen la ejecucin del programa de gobierno del partido mayoritario en otras palabras la
gobernabilidad. La tendencia de este sistema es la reduccin del nmero de partidos en el
sistema con una tendencia al bipartidismo. Esta cualidad no condiciona la desaparicin de
los dems partidos polticos pero la representacin parlamentaria generalmente se concentra
en dos partidos polticos uno con el control mayoritario del parlamento y el otro como una
gran minora dentro de este. La tendencia ideolgica en los sistemas mayoritarios es hacia el
centro pero las polarizaciones ideolgicas son ms marcadas que en los sistemas
proporcionales.
Para lograr la representacin mayoritaria no es condicionante el sistema de decisin
mayoritario, dado que se puede combinar el uso de circunscripciones pequeas con sistemas
proporcionales, los cuales ayudaran a formar mayoras parlamentarias. El sistema de
representacin parlamentaria configura una brecha entre la cantidad de votos obtenidos y el
porcentaje en la representacin poltica. Generalmente un partido que gana con un 33%
puede obtener hasta un 60% de representacin poltica.
Los sistemas proporcionales buscan una distribucin equitativa de la representacin poltica
en relacin al nmero de escaos. Dentro de los sistemas proporcionales se debe tomar en
cuenta que las coaliciones polticas son necesarias para conseguir mayoras polticas. De la
misma manera buscan constituir un parlamento espejo, quiere decir que la votacin esta
reflejada en la participacin poltica. Generalmente los sistemas proporcionales son
multipartidistas donde las minoras tienen representacin parlamentaria.
Los sistemas de decisin proporcional tienen dos tipos de formulas la de cocientes y la de
divisores. En las formulas de concientes tenemos:
Cociente Simple, donde la representacin es menos proporcional. Cociente H y B, donde
la representacin es ms proporcional que en el cociente simple pero no configura una
proporcionalidad pura.
Cociente Modificado, en esta formula se busca una mayor proporcionalidad que en las
anteriores formulas.
Doble cociente simple, en esta formula se aplica un cociente de participacin poltica, que
restringe la representacin a los partidos que no ingresen al primer conciente, de la

misma manera se realiza un conciente de asignacin de escaos el cual asigna escaos

a los partidos que entran en la etapa de asignacin.
Doble cociente modificado fue creado en Bolivia despus de la revolucin de 1952, el
procedimiento de asignacin de escaos es igual al doble cociente simple pero en esta
formula se considera a los votos blancos y nulos, lo cual genera que el cociente de
participacin sea mas alto y que menos partidos tengan representacin.
En las formulas de divisores tenemos a:
- Dhont o nmeros divisores naturales, este sistema es el menos proporcionales de las
formulas de divisores, esto se debe a que la divisin entre todos los nmeros naturales
favorece a las mayoras polticas, estas adquieren mayor representacin parlamentaria.
- Saint Lague o nmeros divisores impares, este sistema tiende a ser mas proporcional y
configura que las minoras polticas tengan mas representacin sea que el sistema
distribuya de una manera mas equitativa la representacin poltica.
- Saint Lague Modificado este es un sistema que busca ms proporcionalidad y que un
mayor nmero de minoras ingrese al parlamento, de esta manera intenta configurar un
sistema con un grado mayor de proporcionalidad.
Dentro del sistema de representacin proporcional configura una seria de coaliciones
polticas necesarias para establecer mayoras polticas, esto tambin es conocido como
democracia de consenso, donde la polarizacin ideolgica pasa a conseguir consensos y
de esta manera soluciona conflictos entre las tiendas polticas y obliga a que grupos
antagnicos se alen para conseguir poder. De esta manera el sistema proporcional es
preferible para sociedades con mucha diversidad tnica y con tendencias a polarizaciones
ideolgicas. Para evaluar los efectos de este sistema se deben tomar tambin las variables
de la disciplina de los diputados (si son consecuentes con la lnea del partido) y si las
coaliciones son estables. La desventaja de este sistema es que las coaliciones polticas se
configuran en base a prebendas polticas las cuales generan que el sistema burocrtico sea
mas ineficaz.
La combinacin de sistemas de decisin proporcionales con sistemas de representacin
mayoritarios, o a la inversa configuran los sistemas electorales mixtos los cuales tienen
diferentes efectos polticos que generalmente s configurar en si son mas proporcionales o
buscan configurar mayoras polticas
Un sistema electoral es el conjunto de principios, normas, reglas, procedimientos tcnicos
enlazados entre si, y legalmente establecidos, por medio de los cuales los electores
expresan, su voluntad poltica en votos que a su vez se convierten en escaos o poder
pblico.
Fundamentos de la seleccin del sistema electoral
La eleccin de un sistema electoral es una de las decisiones institucionales ms importantes
para cualquier democracia. Sin embargo, en trminos histricos, resulta muy poco usual que
un sistema electoral sea seleccionado de manera consciente y deliberada. A menudo, la
eleccin es accidental: el resultado de una inusual combinacin de circunstancias, de una
tendencia pasajera o de una coyuntura histrica en particular. El impacto del colonialismo y la
influencia ejercida por pases vecinos suele ser muy significativo. En la mayora de los casos,
los efectos de la seleccin de un determinado sistema electoral tienen una profunda
influencia en la futura vida poltica del pas. Tambin, con frecuencia, los sistemas electorales
tienden a permanecer constantes una vez que han sido seleccionados, al igual que los
intereses polticos que lo rodean y que responden a los incentivos de la eleccin presentados
por el propio sistema.
Si resulta poco usual que los sistemas electorales sean elegidos deliberadamente, lo es ms
an que sean cuidadosamente diseados para las condiciones histricas y sociales que se
presentan en un determinado pas. Este es en particular el caso de las nuevas democracias.
Cualquier democracia emergente debe escoger o heredar un sistema electoral para integrar
su gobierno. Pero a menudo tales decisiones son tomadas bajo una de las siguientes
condiciones: o bien los actores polticos carecen del conocimiento o informacin bsica, y la
eleccin del sistema electoral y sus consecuencias no son reconocidas en su totalidad o, por
el contrario, tienen un conocimiento tan claro de todo ello que promueven la adopcin de
aquel que consideran que maximizara o servir de mejor forma a sus intereses particulares.
En ambos escenarios, la seleccin que se hace a veces no es la ms apropiada para el
bienestar poltico del pas en el largo plazo; mientras que en otras, puede traer
consecuencias desastrosas para las perspectivas democrticas del pas. La forma en que es
elegido el sistema electoral puede ser tan importante y destacada como la seleccin en s. La
mayora de los sistemas electorales son adoptados bajo cuatro frmulas bsicas: por
herencia colonial, a travs de un diseo consciente, por imposicin externa o por accidente.
El diseo electoral

Cuando se disea un sistema electoral, es mejor comenzar con una lista de criterios que
resuma lo que se quiere lograr, lo que se quiere evitar y, en sentido amplio, lo que se quiere
que el gobierno y el parlamento parezcan. Dada la naturaleza del diseo institucional, los
ajustes deben hacerse buscando el punto medio entre lo que se desea y lo que son los
objetivos. Por ejemplo, se puede querer impulsar la eleccin de candidatos independientes y
al mismo tiempo promover el crecimiento de partidos polticos fuertes. Tambin el diseador
de sistemas electorales puede considerar un acto de sabidura el crear un sistema que les da
a los votantes un amplio grado de eleccin entre candidatos y partidos, pero esto puede
significar una papeleta de votacin complicada que causa dificultades a los votantes con
menor educacin. La clave, al formular o reformar un sistema electoral, est en priorizar los
criterios ms importantes y luego evaluar cual sistema electoral o combinacin de sistemas,
resulta mejor maximizando los objetivos. En esencia, lo que hacen los sistemas electorales
es traducir los votos en escaos ganados por partidos y candidatos. Las variables claves
son:
La frmula electoral empleada.
Si el sistema es mayoritario o proporcional.
Que frmula matemtica es utilizada para calcular la distribucin de votos.
La magnitud de distrito -no cuntos votantes viven en un distrito, sino cuntos miembros del
parlamento se elige en l.
El diseo de sistemas electorales tiene una relacin estrecha con otros aspectos ms
administrativos de las elecciones que tambin se examinan en esta publicacin, tales como
la distribucin de los sitios de votacin, la nominacin de candidatos (Partidos y Candidatos),
el registro de electores, quienes dirigen las elecciones (Administracin Electoral), etctera.
Estos asuntos son de gran importancia y las posibles ventajas en la seleccin de un
determinado sistema electoral pueden ser socavadas a menos que se les preste la atencin
debida.
El diseo del sistema electoral, tambin afecta otras reas de la legislacin electoral:
La eleccin de sistema electoral tiene una influencia en la manera en que se trazan los
lmites de los distritos o circunscripciones (Delimitacin de Distritos).
El diseo de papeletas.
El escrutinio de Votos.
Y otros numerosos aspectos del proceso electoral.
Elementos para un diseo electoral
Los sujetos que toman parte en el proceso. Ellos se controlan a travs de Requisitos para
ser Elector, Privacin del Derecho al Voto y Registro de Electores (votantes); Requisitos para
ser Candidato y Registro de los Candidatos (candidatos); Organizaciones Polticas y
Organizacin Electoral (administracin electoral).
Las operaciones materiales del proceso. Ellas son Campaa Electoral, Votacin,
Publicacin de los Resultados, Circunscripciones Electorales y, en cierta medida,
Organizacin Electoral.
Por ltimo; los medios de control jurdico y la resolucin de conflictos y disputas jurdicas,
Sanciones por Infracciones Electorales Especficas.
Sistema de representacin
Sistemas de Pluralidad-Mayora
La caracterstica ms sobresaliente de estos sistemas es que siempre utilizan distritos
uninominales. En el sistema de mayora relativa, algunas veces conocido como sistema de
pluralidad en distritos uninominales, el ganador es aquel que obtiene el mayor nmero de
votos, aunque ello no implique necesariamente la mayora absoluta (ver Mayora Relativa).
Cuando se usa este sistema en distritos plurinominales (es decir, donde se eligen varios
representantes), se convierte entonces en el sistema de voto en bloque (ver Voto en Bloque).
Los electores tienen tantos votos como escaos a asignar y los candidatos ms votados van
ocupando las posiciones sin importar el porcentaje que realmente alcancen. Los sistemas
mayoritarios como el australiano de voto alternativo (ver Voto Alternativo) y el sistema francs
de dos vueltas (ver Doble Ronda) tratan de asegurar que el candidato ganador obtenga la
mayora absoluta (ms del 50%). En esencia, el sistema de voto alternativo utiliza las
segundas preferencias de los votantes para generar un ganador por mayora, si ninguno
resulta elegido en la primera vuelta.
Este sistema tiende a alentar la formacin de un menor nmero de partidos.
En estos sistemas, se favorece la eficacia de las decisiones sobre la imparcialidad, las
rendiciones de cuenta son sobre el candidato y no sobre el partido. Esto puede debilitar y
dividir a los partidos.
Sistemas de Representacin Proporcional

Se eligen varios miembros del Congreso por cada distrito electoral. Este sistema incentiva la
fragmentacin. Se incentiva ms an la fragmentacin cuando los distritos son grandes y se
utilizan frmulas que traducen los votos en nmeros de escaos.
La lgica que gua a los sistemas de Representacin Proporcional es la de reducir
deliberadamente las disparidades entre el porcentaje de la votacin nacional obtenida por un
partido y los escaos parlamentarios que le corresponden: s un partido grande gana el 40%
de los votos debera obtener aproximadamente 40% de los escaos, y si un partido pequeo
gana 10% de los votos debera tambin conquistar aproximadamente el 10% de los escaos
parlamentarios. Con frecuencia se considera que el uso de listas de partidos a nivel nacional
o regional es la mejor forma de conseguir esa proporcionalidad (Representacin Proporcional
por Listas). Pero ese objetivo tambin se puede lograr con facilidad si el componente
proporcional de un sistema de Representacin Proporcional Personalizado compensa
cualquier desproporcionalidad que se derive de los resultados en los distritos uninominales
mayoritarios (Representacin Proporcional Personalizada). El voto preferencial tambin
puede cumplir con ese propsito: el Voto nico Transferible, donde los votantes ordenan a
los candidatos en distritos plurinominales, es otro sistema proporcional bien establecido.
Muchas democracias nuevas han escogido sistemas de Representacin Proporcional. Ms
de 20 democracias establecidas y casi la mitad de todas las democracias "libres" usan
alguna variante de la Representacin Proporcional. Los sistemas de Representacin
Proporcional son predominantes en Amrica Latina y en Europa Occidental y representan un
tercio de todos los sistemas en frica. Si bien los escaos son a menudo distribuidos en de
distritos plurinominales regionales, en algunos pases (como Alemania, Namibia, Israel,
Holanda, Dinamarca, Sudfrica y Nueva Zelanda), la distribucin de escaos es
efectivamente determinada por el voto a nivel nacional. La frmula utilizada para calcular la
distribucin de escaos, una vez que los votos han sido contados, puede tener un efecto
marginal en los resultados electorales de Representacin Proporcional. Las frmulas pueden
basarse en el "promedio ms alto" o en el "residuo mayor". Sin embargo, la magnitud de los
distritos y los umbrales de representacin tienen mayor importancia para los resultados
generales de Representacin Proporcional (Umbrales). Entre ms grande sea el nmero de
representantes a ser elegidos en un distrito y ms bajo sea el umbral requerido para la
representacin en la legislatura, ms proporcional ser el sistema electoral y ms grande
ser la oportunidad de que los pequeos partidos minoritarios obtengan representacin
parlamentaria.
En Israel, el umbral es de 1.5%, mientras que en Alemania es del 5%. En Sudfrica no haba
umbral legal en 1994 para la representacin y el Partido Demcrata Cristiano Africano gan
dos de 400 escaos con solo 0.45% del voto nacional. Otras elecciones importantes
involucran el diseo de los lmites de los distritos; la manera en que los partidos constituyen
sus listas de Representacin Proporcional (Listas Abiertas, Cerradas y Libres); la complejidad
de la papeleta de votacin (por ejemplo, si el votante debe escoger entre partidos o entre
candidatos y partidos; los arreglos formales o informales para un "voto en paquete" y el
alcance de los acuerdos entre partidos, como aquellos en los sistemas que utilizan las
coaliciones electorales.
Los sistemas de Representacin Proporcional Personalizado
Los sistemas de Representacin Proporcional Personalizada como los que se utilizan en
Alemania (El Sistema Original de Representacin Proporcional Personalizada), Nueva
Zelanda (El Cambio de una Democracia Estilo Westminster a la Representacin
Proporcional), Bolivia (Reforma Electoral en Amrica Latina), Italia, Venezuela y Hungra,
tratan de combinar los aspectos positivos de ambos sistemas electorales: los de
Representacin Proporcional y los mayoritarios. Una proporcin del parlamento (casi la mitad
de los casos de Alemania, Bolivia y Venezuela) son electos por mtodos de mayora,
generalmente en distritos uninominales; mientras el resto es constituido por listas
Representacin Proporcional. Esta estructura puede parecer, a primera vista, similar a la de
los sistemas paralelos descritos posteriormente, pero la diferencia fundamental estriba en
que bajo la Representacin Proporcional Personalizado los escaos de Representacin
Proporcional por lista suelen compensar, en mayor o menor medida, cualquier
desproporcionalidad producida por los resultados en los distritos uninominales (mayoritarios).
Por ejemplo, si un partido gana 10% de los votos nacionales pero no gana ningn escao de
mayora, entonces le seran otorgados suficientes escaos de las listas de Representacin
Proporcional para compensar su representacin en aproximadamente un 10% del
parlamento.
En todos los pases donde se utiliza este sistema, los escaos de uninominales se asignan
por mayora relativa, a excepcin de Hungra que utiliza para estos efectos el sistema de
doble vuelta. El mtodo de Italia es ms complicado ya que un cuarto de los escaos
parlamentarios se reservan para compensar los votos "desperdiciados" en los distritos

uninominales. En Venezuela hay 102 escaos de Mayora Relativa, 87 de Representacin

Proporcional por lista y 15 escaos extra compensatorios de Representacin Proporcional.
En Mxico, 200 escaos de Representacin Proporcional compensan parcialmente las altas
cuotas de desproporcionalidad que generalmente resultan en los 300 escaos de Mayora
Relativa disposicin especial establece que ningn partido puede obtener mas de 300 de los
500 escaos que conforman la Cmara de Diputados y otra mas prev que, como regla
general, no debe haber una desproporcin mayor al 8% en la relacin votos-escaos para
ningn partido o coalicin.
En estos sistemas, la representacin puede ser todavi relativamente proporcional; las
rendiciones de cuentas se puede hacer a los partidos como a los legisladores individuales.
Representacin Proporcional por Listas
La mayora de los setenta y cinco sistemas de Representacin Proporcional identificados en
La Distribucin Global de los Sistemas Electorales usan alguna forma de Representacin
Proporcional por listas, slo en nueve casos se usan los mtodos de Representacin
Proporcional Personalizado o Voto nico Transferible. En su forma ms simple, el
Representacin Proporcional por lista requiere que cada partido presente una lista de
candidatos al electorado, que los electores voten por un partido y que los partidos reciban
sus escaos en proporcin a su porcentaje de votacin nacional. Los candidatos ganadores
son tomados de las listas en el orden en que se ubican.
Sistemas Semiproporcionales
Los sistemas semiproporcionales son aquellos que convierten los votos en escaos en una
forma que se ubica entre la proporcionalidad de los sistemas de Representacin Proporcional
y el mayoritarismo de los sistemas de mayora-pluralidad. Los tres sistemas
semiproporcionales usados para las elecciones legislativas son: el de voto nico no
transferible, el paralelo (o mixto) y el de voto limitado.
Los sistemas de voto nico no transferible
En los sistemas de voto nico no transferible, cada elector tiene un voto, pero hay varios
escaos que cubrir en cada distrito y los candidatos con el nmero ms alto de votos son
quienes los obtienen. Esto significa que, por ejemplo, en un distrito de cuatro miembros, en
promedio uno necesitara solamente lograr apenas el 20% de la votacin para ser elegido.
Esto permite la eleccin de candidatos de partidos minoritarios y mejora la proporcionalidad
parlamentaria en general.
Sistemas paralelos
Los sistemas paralelos usan tanto las listas de Representacin Proporcional como los
distritos uninominales de mayora relativa (el ganador se lleva todo). Sin embargo, a
diferencia del sistema de Representacin Proporcional Personalizado (Voto nico
Transferible), las listas de Representacin Proporcional no compensan la
desproporcionalidad generada en los distritos uninominales por mayora. Los sistemas
paralelos han sido ampliamente adoptados por las nuevas democracias en frica y por los
antiguos estados soviticos.
Sistemas de voto limitado
Estos sistemas se ubican entre los de voto nico no transferible y los de voto en bloque, ya
que se basan en distritos plurinominales y los candidatos ganadores son simplemente
aquellos que logran ms votos. Los electores tienen ms de un voto, pero menos votos que
el nmero de escao a ocupar.
Elector
El derecho a participar en los asuntos pblicos directamente como votante suele aparecer
regulada en normas jurdicas del mximo rango: generalmente la propia Constitucin, puesto
que se trata de uno de los derechos polticos esenciales. En concreto, la inmensa mayora de
las Constituciones establece a partir de qu edad tienen los ciudadanos el derecho al voto en
procesos electorales y, en las que se refieren a esta posibilidad, en referndum. La
regulacin detallada de otros posibles requisitos, como la capacidad civil o poltica, la
residencia o el registro puede aparecer en la Constitucin o en las leyes electorales de cada
Estado.
El reconocimiento del derecho al voto es uno de los aspectos del sistema electoral sobre los
que se pronuncian prcticamente todas las Constituciones, en la medida en que forma parte
esencial de la definicin del contenido de la ciudadana. Dentro de sta, la inmensa mayora
de aquellas se pronuncia sobre la edad requerida. Se trata del derecho poltico esencial,
cuya extensin ha ido unida a la de la propia idea de democracia representativa. En efecto, el
sufragio universal se ha identificado histricamente con el principio democrtico hasta
convertirse en un elemento indiscutido de cualquier rgimen democrtico (ver Disposiciones
Relativas a las Minoras).
Pero a lo largo de esta evolucin han variado frecuentemente los requisitos para el derecho
de voto: desde el sufragio limitado a los varones con ciertos niveles de renta, propiedades o

instruccin, con exclusin de las mujeres y de otros varones por razones diversas hasta la
generalizacin igualitaria del sufragio se han ido modificando la edad exigida y las
limitaciones por razn de gnero, estado civil y hasta el oficio.
Evidentemente el sufragio ha de ser personal, en el sentido de que el sistema electoral ha de
garantizar que el voto exprese las preferencias de cada ciudadano. Esta exigencia, que
puede parecer elemental, presenta problemas en sociedades patriarcales, en especial en los
primeros momentos de transicin poltica en los que los comportamientos democrticos no
se encuentran asentados. En este sentido es paradigmtica la experiencia de Azerbaiyn.
Los requisitos que definen hoy el derecho de sufragio activo son la edad, la ciudadana y el
goce pleno de los derechos civiles y polticos. Junto a ellos, el registro en el censo electoral
aparece en ciertos casos como un requisito necesario para su ejercicio en cada caso
concreto. Y puede tener alguna relevancia el lugar de residencia en el momento de la
votacin.
Regulacin jurdica de los Procesos electorales
Desde un punto de vista estrictamente jurdico se pueden sealar al menos tres principios
que podran tenerse en cuenta a la hora de estructurar globalmente la normativa electoral de
un determinado pas:
Existen elementos sobre los que es imprescindible que el acuerdo se refleje en el propio
texto constitucional: caractersticamente, los referidos al derecho de sufragio activo y pasivo
y muy probablemente la definicin genrica de alguno de los elementos del sistema electoral.
Sin embargo no debe producirse una hipertrofia de las normas electorales por el
procedimiento de constitucionalizar hasta sus menores detalles. La estructura normativa
electoral de un pas no es ms eficaz ni adecuada porque cuente con ms elementos
constitucionalizados.
El instrumento central de la estructura normativa es sin duda la ley electoral. Como tal debe
ser fruto de un amplio acuerdo y gozar de un apreciable grado de permanencia. Sin
embargo, desde un punto de vista tcnico jurdico puede ser aconsejable distinguir entre dos
bloques de materias que merecen un tratamiento diferenciado.
Por una parte, las normas referidas al sistema electoral y a los aspectos esenciales del
procedimiento, que integran el ncleo jurdica y/o polticamente sometido a mecanismos
consensuales por encima de la simple mayora parlamentaria;
Por otra aquellos aspectos que, aunque deben ser regulados por ley, no slo no requieren
tan alto grado de consenso, sino que ste podra hacer demasiado rgida la normativa e
impedir as su adaptacin a circunstancias nuevas y/o la intervencin de autoridades
subestatales que la adecuen a concretas necesidades territoriales.
Las regulaciones administrativas que complementen y adecuen las normas generales a las
concretas circunstancias de cada proceso son inevitables y deben ser realizadas por las
autoridades que gestionan los procesos. Si se opta por organismos electorales con funciones
exclusivamente de control, stos deben tener entre sus competencias la de vigilar el
desarrollo reglamentario de la Ley por el ejecutivo. Como en ese campo debe haber un
espacio para la intervencin del poder judicial, parece preferible que la intervencin de estos
rganos sea previa a la aprobacin de la norma
El sistema D'Hont es un mtodo electoral que se utiliza, generalmente, para repartir los
escaos (o curules o bancas, segn cmo se llame el cargo de legislador en cada pas) de
un parlamento o congreso, de modo aproximadamente "proporcional" a los votos obtenidos
por las candidaturas. Aunque sobre todo es conocido en el mbito de la poltica, este sistema
puede servir para cualquier tipo de distribucin proporcional.
Entre otros pases, se utiliza en Argentina, Austria, Blgica, Bulgaria, Chile, Colombia,
Croacia, Ecuador, Eslovenia, Espaa, Finlandia, Guatemala, Irlanda, Israel, Japn, los
Pases Bajos, Paraguay, Polonia, Portugal, la Repblica Checa, Suiza, Turqua, la Repblica
Dominicana y Venezuela.
Reparto
Tras escrutar todos los votos, se calcula una serie de divisores para cada lista. La frmula de
los divisores es V/N, donde V representa el nmero total de votos recibidos por la lista, y N
representa cada uno de los nmeros enteros de 1 hasta el nmero de escaos, curules o
bancas de la circunscripcin objeto de escrutinio. Una vez realizadas las divisiones de los
votos de cada candidatura por cada uno de los divisores desde 1 hasta N, la asignacin de
escaos, curules o bancas se hace ordenando los cocientes de las divisiones de mayor a
menor y asignando a cada uno un escao hasta que stos se agoten.
El orden en que se repartan los escaos, curules o bancas a los individuos de cada lista no
est dado por este sistema: puede ser una decisin interna del partido (en un sistema de
listas cerradas) o puede que los votantes ejerzan alguna influencia (en un sistema de listas
abiertas).

A veces se fija, adems, un porcentaje mnimo de votos, tal que los partidos que no consigan
alcanzar ese umbral quedan excluidos del cuerpo deliberante.
Ejemplo
Supongamos unas elecciones a las que se presentan cinco partidos, entre los que deben
repartirse siete escaos (o curules o bancas, segn el pas).

Votos

Partido
A

Partido
B

Partido
C

Partido
D

Partido
E

340.000

280.000

160.000

60.000

15.000

Antes de empezar la asignacin de escaos hace falta dibujar una tabla de 7 filas (nmero
de escaos) por 5 columnas (nmero de partidos). En la primera fila escribimos el nmero
total de votos recibidos por cada partido (divisor 1). Es preferible ordenar los partidos por
nmero de votos, as se simplificarn las siguientes fases del algoritmo.
Primera iteracin
1. El cociente ms alto corresponde al partido A, 340.000 votos.
2. El partido A gana un escao y se escribe debajo el siguiente cociente: 340.000 / 2 =
170.000.
3. Se rellena el resto de casillas en blanco con los valores de la casilla inmediatamente
superior.
Segunda iteracin
1. El cociente ms alto corresponde al partido B, 280.000 votos.
2. El partido B gana un escao y se escribe debajo el cociente: 280.000 / 2 = 140.000.
3. Rellenamos el resto de casillas en blanco con los valores de la casilla inmediatamente
superior.
Tercera iteracin
1. El cociente ms alto corresponde al partido A, 170.000 votos.
2. El partido A gana un nuevo escao y escribimos abajo el siguiente cociente: 340.000 /
3 = 113.333.
3. Rellenamos el resto de casillas en blanco con los valores de la casilla inmediatamente
superior.
Cuarta iteracin
1. El cociente ms alto corresponde al partido C, 160.000 votos.
2. El partido C gana un escao y se escribe debajo el siguiente cociente: 160.000 / 2 =
80.000.
3. Rellenamos el resto de casillas en blanco con los valores de la casilla inmediatamente
superior.
Quinta iteracin
1. El cociente ms alto corresponde al partido B, 140.000 votos.
2. El partido B gana un nuevo escao y se escribe debajo el siguiente cociente: 280.000 /
3 = 93.333.
3. Rellenamos el resto de casillas en blanco con los valores de la casilla inmediatamente
superior.
Sexta iteracin
1. El cociente ms alto corresponde al partido A, 113.333 votos.
2. El partido A gana un nuevo escao y escribimos abajo el siguiente cociente: 340.000 /
4 = 85.000.
3. Rellenamos el resto de casillas en blanco con los valores de la casilla inmediatamente
superior.
Sptima iteracin
1. El cociente ms alto corresponde al partido B, 93.333 votos.
2. El partido B gana un nuevo escao y escribimos abajo el siguiente cociente: 280.000 /
4 = 70.000.
3. Rellenamos el resto de casillas en blanco con los valores de la casilla inmediatamente
superior.

Votos

Partido A

Partido B

Partido C

Partido D

Partido E

340.000

280.000

160.000

60.000

15.000

Escao 1

(340.000/1
340.000

=)

(280.000/1
280.000

=)

(160.000/1
160.000

=)

(60.000/1
60.000

=)

(15.000/1
15.000

Escao 2

(340.000/2
170.000

=)

(280.000/1
280.000

=)

(160.000/1
160.000

=)

(60.000/1
60.000

=)

(15.000/1
15.000

Escao 3

(340.000/2
170.000

=)

(280.000/2
140.000

=)

(160.000/1
160.000

=)

(60.000/1
60.000

=)

(15.000/1
15.000

Escao 4

(340.000/3
113.333

=)

(280.000/2
140.000

=)

(160.000/1
160.000

=)

(60.000/1
60.000

=)

(15.000/1
15.000

Escao 5

(340.000/3
113.333

=)

(280.000/2
140.000

=)

(160.000/2
80.000

=)

(60.000/1
60.000

=)

(15.000/1
15.000

Escao 6

(340.000/3
113.333

=)

(280.000/3
93.333

=)

(160.000/2
80.000

=)

(60.000/1
60.000

=)

(15.000/1
15.000

Escao 7

(340.000/4
85.000

=)

(280.000/3
93.333

=)

(160.000/2
80.000

=)

(60.000/1
60.000

=)

(15.000/1
15.000

Total de escaos,
curules o bancas

% votos

40%

33%

19%

7%

2%

% escaos, curules
o bancas

43%

43%

14%

0%

0%

En la siguiente tabla se muestra el mismo procedimiento, pero en lugar de calcular los

cocientes conforme se van asignando los escaos, curules o bancas, se han calculado todos
en primer lugar.
Cada fila corresponde a uno de los partidos.
Cada columna corresponde a un divisor.
El nmero entre corchetes ([]) indica el nmero de orden en la secuencia.
Las celdas verdes son aquellas a las que se ha asignado un escao.
Divisor

Partidos

[1] 340.000

[3] 170.000

[6] 113.333

85.000

68.000

56.667

48.571

[2] 280.000

[5] 140.000

[7] 93.333

70.000

56.000

46.667

40.000

[4] 160.000

80.000

53.333

40.000

32.000

26.667

22.857

60.000

30.000

20.000

15.000

12.000

10.000

8.571

15.000

7.500

5.000

3.750

3.000

2.500

2.143

NOTA: El partido E es eliminado por no obtener mas del 3% de los votos antes de empezar
el clculo
DE LA DISTRIBUCION DE LOS ESCAOS
Art. 258 del Cdigo Electoral
Los Convencionales Constituyentes, Senadores, Diputados y Parlamentarios del
MERCOSUR, Miembros de las Juntas Departamentales y Municipales sern elegidos en
comicios directos por medios del sistema de lista cerrada y de representacin proporcional.
Para la distribucin de escaos en los en los cuerpos colegiados se aplicar el sistema D
Hont, que consiste en lo siguiente:
a) se ordenan, de mayor a menor en una columna, las cifras de votos obtenidos por todas las
listas;

b) se divide el nmero de votos obtenidos por cada candida tura por uno (1), dos (2), tres (3),
etc; hasta formar tantos cocientes como escaos por repartir existan, conforme al siguiente
ejemplo:
DIVISION POR
1
2
3
4
LISTA A
168.000
84.000
56.000
42.000
LISTA B
104.000
52.000
34.666
26.000
LISTA C
72.000
36.000
24.000
18.000
LISTA D
64.000
32.000
21.333
16.000
LISTA E
40.000
20.000
13.333
10.000
Los escaos se atribuyen a las candidaturas que hubieren obtenido los cocientes mayores en
el cuadro, atendiendo a un orden decreciente.
c) cuando en la relacin de cocientes coincidieran dos correspondientes a distintas
candidaturas, el escao se atribuir a la que mayor nmero de votos hubiera obtenido y si
subsistiere el empate, se resolver por sorteo.
Incidencia del sistema electoral en la representatividad de los gobiernos democrticos.
La Reforma del Estado en materia de Democracia y Sistema Electoral gener una gran
cantidad de propuestas por parte de la ciudadana y de los partidos polticos, que aunadas a
la coyuntura electoral reciente y, fortalecen la necesidad y el inters de todos los actores
involucrados en mejorar las reglas con las que funciona y se ejerce nuestra democracia.
A pesar de la diversidad de las propuestas, es posible identificar un hilo Conductor, que
refleja la preocupacin por dar un uso alternativo a los recursos utilizados en la operacin de
la democracia actual. De acuerdo a un anlisis subyace la necesidad de fortalecer la
legitimidad y la representatividad de los procesos electorales y la democracia misma, que no
se restringe al funcionamiento de las autoridades electorales, sino que comprende la justicia
electoral y la vida interna de los partidos polticos.
En lo concerniente a la legitimidad y eficacia de las autoridades electorales y la justicia
electoral, fue sugerida la creacin de nuevas autoridades y tribunales electorales, el
establecimiento de mayores mecanismos coercitivos y de sanciones para quienes infrinjan
las reglas y el trnsito hacia mecanismos expeditos de solucin de controversias electorales.
De la misma manera, se observ inters por mejorar la representatividad del sistema
partidista, y una de las muchas inquietudes que se observaron fue por la transparencia y
acceso a la informacin al interior de los partidos polticos.
Lo anterior hace referencia a mecanismos de democracia directa y la necesidad una nueva
Ley de Partidos Polticos que regule su vida interna y que fortalezca sus vnculos con la
ciudadana y su militancia.
Ahora el dilema cuando se piensa en un sistema electoral ptimo es gobernabilidad vs.
representatividad. Lo primero significa escoger uno que privilegie partidos o coaliciones
estables mayoritarias, un nmero moderado de partidos de cobertura nacional disciplinados
no faccionalizados y cuyas reglas de funcionamiento interno estn legitimadas por sus
militantes. Privilegiar la representatividad implica dar un mayor peso a la justicia democrtica
y conduce a sistemas de alta proporcionalidad. Esto incentiva
la multiplicidad de partidos, su probable fraccionamiento y dificultad para conformar una
mayora poltica estable. Representatividad implica adems una mayor igualdad en el valor
del voto de cada ciudadano, reduciendo la sub representacin de las regiones urbanas ms
pobladas..
Creo que en nuestro pas se debe privilegiar la gobernabilidad, matizada por una mayor
proporcionalidad, que la que ofrece el cambio en la participacin ciudadana en los problema
del estado y la sociedad, porque es esencial incentivar la formacin de mayoras polticas
estables, para lo que se requieren conciencia cvica ciudadana es decir una nueva cultura
electoral dentro del sistema electoral que abarca la democracia representativa, participativa y
pluralista

LECCION 4
Partidos y Movimientos Polticos. Constitucin. Requisitos. Fundacin. Reconocimiento. Nombre y
smbolo de los partidos y movimientos polticos. Principios y programas. Estatutos. Organizacin y
funcionamiento. Afiliaciones. Libros y documentos de los Partidos Polticos. Patrimonios. Aporte y
franquicias. (Subsidios Electorales). Caducidad y extincin. Efectos. Arts. 124 y 125 de la C.N. y del
Cdigo Electoral. Alianzas electorales. Libro II del Cdigo Electoral. Arts. 8vo al 88.

Legislacin electoral sobre partidos polticos

El trmino partido poltico no ser definido aqu de antemano debido a la variedad de significados que
transmiten las distintas legislaciones en los pases latinoamericanos. El artculo siguiente intentar, por

lo tanto, agrupar estas distintas definiciones segn su alcance y segn las funciones atribuidas a los
partidos polticos.
El tema de la legislacin sobre los partidos polticos y elecciones, a pesar de la importancia y del
debate poltico continuo, ha sido poco tratado en forma sistemtica a nivel cientfico y, en esos casos,
siempre a base de la normativa constitucional nicamente. Las investigaciones de las que disponemos,
a pesar de su naturaleza eminentemente jurdica, tambin se dedican, aunque muy brevemente, a la
problemtica poltica y politolgica del tema. Quisiramos seguir estos ejemplos a continuacin, pues
el estudio de la legislacin electoral sobre partidos polticos cobra relevancia y actualidad para las
distintas realidades latinoamericanas si nos preguntamos por el por qu" de una norma (es decir:
Cules son los efectos que se buscaban conseguir con cierta normativa?) y por el hacia dnde" (es
decir: Cul es el efecto que sta de hecho puede tener y cmo se la interpreta en la realidad poltica?).
En lo que a los por qus se refiere, hay que tomar en cuenta cundo y cmo se lleg a legislar de una
forma determinada - es decir: De ser posible, hay que incluir el contexto histrico de una normativa
determinada. En cuanto a los efectos que pueden llegar a producir las normas sobre partidos polticos,
sobra mencionar que no es sino el conjunto de las normas electorales, y no un artculo aislado el que
puede llegar a producir uno u otro efecto sobre los partidos polticos y la configuracin del sistema de
partidos. Para analizar a fondo los efectos de una determinada regulacin sobre partidos polticos,
entonces, tambin habra que tomar en cuenta el sistema electoral como tal - en fin, toda la temtica de
la que trata este tomo, as como la realidad poltica de cada pas. A fines analticos, nos limitaremos
para los efectos del presente artculo a la legislacin sobre partidos polticos strictu sensu.
Intentaremos, a continuacin, destacar tendencias generales y clasificaciones en la legislacin electoral
sobre partidos polticos en Amrica Latina y explicar los casos que se desvan de estas tendencias.
Dentro del siguiente esquema de anlisis y comparacin, nos proponemos, de ser posible, primero,
incluir la perspectiva histrica; segundo, hacer hincapi en el posible efecto que se busca y/o se
consigue producir con determinada norma; y tercero, entrar en la discusin poltica sobre la normativa
all donde convenga. Se trata de presentar un panorama sobre las similitudes y diferencias de los
distintos pases en cada uno de los cinco puntos siguientes:
1. Nivel formal: Se menciona o no a los partidos polticos en la Constitucin? Existen leyes de
partidos separadas de las leyes electorales?
2. Contenido: Cmo se define a los partidos en la legislacin; qu funciones se les atribuye, y
cul es su importancia?
3. Cules son las condiciones para el reconocimiento y la extincin de un partido poltico?
4. Agrupacin: Cmo se define la relacin entre el Estado y los partidos polticos reflejada en los
puntos 2 y 3?
5. Cules son las tareas electorales de los partidos?
6. Existe o no la posibilidad de formar alianzas electorales?
Con respecto a la cuestin del monopolio de la candidatura por parte de los partidos polticos, vase la
contribucin de Francisco Fernndez Segado en esta misma obra.

2.1 El nivel formal

Una primera aproximacin al tema se realiza, entonces, a nivel formal. Sin embargo, no debemos
aplicar unos criterios demasiado rgidos, puesto que ni las Constituciones del mundo anglosajn ni las
del Japn y de Israel, por ejemplo, mencionan a los partidos polticos (Sabsay 1989), sin que sto
signifique, evidentemente, que no tengan relevancia en la vida poltica.
En el desarrollo histrico latinoamericano, sin embargo, podemos observar que las Constituciones (al
igual que las europeas) de hecho reflejan la evolucin de la actitud poltica hacia los partidos polticos.
Garca Laguardia (1986: 22-26) y Sabsay (1989: 90s.) han destacado que en Amrica Latina - al igual
que en Europa - se dio una primera fase de rgida oposicin hacia el reconocimiento de la existencia de
los partidos polticos. Esta fue seguida por un perodo de reconocimiento del derecho de asociacin y
reunin, y despus por el encuadramiento legal y constitucional de la actividad partidaria. En esta
ltima etapa se reconoca a los partidos primero de manera indirecta y despus directa. Sabsay (1989:
90s.) observ que la Constitucin argentina de 1853 guardaba silencio sobre los partidos, mientras que
en todas aquellas Constituciones posteriores a 1919 se halla una normativa ms extendida.
Entre las Constituciones vigentes, las ms antiguas no conceden mucho espacio a los partidos. Esto no
es de extraar, dado que muchas de las Constituciones datan de las pocas autoritarias, en las cuales los
partidos polticos no jugaron un rol importante. As, la Constitucin boliviana de 1967 no menciona a
los partidos polticos, y la Constitucin de la Repblica Dominicana de 1966 slo los menciona de
manera indirecta. En cambio, la Constitucin chilena de 1980, tambin del perodo autoritario, exhibe
una normativa constitucional muy densa sobre los partidos polticos, cuyo contenido, sin embargo,
evidencia una extrema desconfianza hacia ellos, como veremos ms adelante. La nica Constitucin
relativamente antigua que s hace mencin de los partidos polticos, si bien no in extensu, es la de Costa
Rica (1949), reflejando as el rol que se les atribuy ya entonces a los partidos polticos en este pas de
larga tradicin democrtica.
Todas las dems Constituciones de fechas ms recientes hacen mencin ms extensa de los partidos
polticos. En el caso de que existan tambin otras organizaciones con funciones parecidas, hacen

referencia a las organizaciones polticas en general (Guatemala, Nicaragua, Per). La Constitucin

guatemalteca nombra adems a los partidos polticos en especial e negativo.
La existencia o no de leyes de partidos separadas de las leyes electorales no necesariamente refleja la
densidad de la regulacin sobre partidos polticos ni tampoco parece indicar la importancia que se les
atribuye. Ah donde no existen leyes de partidos polticos por separado, muchas veces se encuentran
ttulos separados y muy detallados sobre su reglamentacin jurdica dentro de la misma ley electoral.
Cuadro 1: Nivel formal: Reglamentos sobre partidos polticos
Pas

Mencin en la
Constitucin?

Ley de Partidos Polticos

separada de ley
electoral?

densidad de la
reglamentacin

Argentina

s 1994

s 1982

alta

Bolivia

no 1967

no; Ley electoral de 1993

alta

Brasil

s 1988

s 1989/90

baja

Chile

s 1980

s 1987

alta

Colombia

s 1991

s 1994

baja

Costa Rica

s 1949

no; Cdigo Electoral de

1988 y reformas

alta

Cuba

s (slo un partido) 1976

no

ausente

Ecuador

s 1993

s 1978

alta

El Salvador

s 1983

no; Cdigo Electoral 1992

y reformas

baja

Guatemala

s 1985 (en negativo) y

reformas de 1994

no; Ley Electoral y de

Partidos polticos y su
reglamento

alta

Honduras

s 1985

no; Ley Electoral y de las

Organizaciones Polticas
1993

alta

Mxico

s 1990

no; Cdigo 1994

baja

Nicaragua

s 1986

no; Ley Electoral 1988 y

reformas

baja

Panam

s 1983

no; Cdigo Electoral 1984

y leyes adicionales

alta

Paraguay

s 1992

no; Cdigo Electoral 1990

y reformas

alta

Per

s 1993

no; Cdigo 1995

baja

Repblica Dominicana

s 1966

no; Ley de Lemas

alta

Uruguay

s 1966

baja

Venezuela

s 1983

s 1965 y reformas

alta

2.2 Contenido
Cul es, entonces, la idea de los partidos y la funcin que se les atribuye dentro del sistema poltico en
general? Hoy en da, por lo general, las Constituciones garantizan el derecho a fundar y organizar
partidos polticos. Su status legal, en la gran mayora de los pases, es el de personas jurdicas, de
manera que estn sometidos al derecho privado y as mantienen cierta independencia ante el Estado.
Slo en los casos de algunas repblicas centroamericanas - El Salvador, Guatemala, Honduras y

Panam - son definidos como instituciones constitucionales (El Salvador) o de derecho pblico
(Honduras).
Cuadro 2: Status legal de los partidos polticos
Pas

Status legal

Argentina

personera jurdica-poltica

Bolivia

personera jurdica

Brasil

personera jurdica segn la ley civil

Chile

personera jurdica

Colombia

personera jurdica

Costa Rica

Cuba

fuerza dirigente suprerior de la sociedad y del Estado

Ecuador

personas jurdicas del derecho privado

El Salvador

instituciones constitucionales

Guatemala

instituciones de derecho pblico

Honduras

instituciones de derecho pblico

Mxico

Nicaragua

personera jurdica

Panam

organismos funcionales de la Nacin

Paraguay

personera jurdica

Per

personera jurdica

Repblica Dominicana

personera jurdica

Uruguay

Venezuela

personera jurdica

En 11 de los 18 pases se menciona adems alguna u otra funcin que se les atribuye a los partidos, ya
sea sta la intervencin en la poltica nacional" (Costa Rica), la representatividad" (Brasil), la
participacin en las actividades electorales" (Chile), la participacin de los ciudadanos" (Honduras,
Mxico, Panam) o la formacin de la voluntad popular" (Panam). La atribucin de funciones tal y
como la encontramos en las Constituciones por lo general se ampla en la respectiva Ley Electoral y/o
de Partidos polticos por un catlogo de funciones (vase cuadro 3). Algunas Constituciones y leyes
electorales y/o leyes de partidos polticos les atribuyen un rol muy destacado dentro de los sistemas
polticos en general, como, por ejemplo, la funcin de reflejar el pluralismo poltico o la libre expresin
y difusin del pensamiento (Colombia, El Salvador, Panam, Paraguay) y/o la garanta del rgimen
democrtico o del bien comn (Bolivia, Chile, Ecuador, Honduras, Panam, Paraguay) o incluso la
consolidacin de la moral pblica (Colombia). Otras legislaciones (Brasil, Costa Rica, Ecuador,
Nicaragua, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela) se limitan, en cambio, a la atribucin de
funciones especficas. Es nico, por supuesto, el caso cubano, en el que el Partido Comunista, como
vanguardia y fuerza dirigente superior de la sociadad y del Estado", tiene la funcin de organizar y
orientar los esfuerzos comunes hacia el socialismo.
La funcin mencionada con ms frecuencia es la de la competencia por los cargos pblicos, seguida por
la participacin y la formulacin de polticas. A pesar de que la funcin nombrada ms frecuentemente
es la competencia electoral, muchas legislaciones van ms all de ella, atribuyndoles a los partidos
adems la funcin de la formacin y socializacin de los ciudadanos en el sistema poltico. Slo en el
caso ecuatoriano, se menciona expresamente la funcin de reclutar a las lites polticas.
Respecto al papel que se les atribuye a los partidos, tambin es importante tomar en cuenta si existen o
no otros organismos de la vida pblica como, por ejemplo, movimientos sociales, comits cvicos etc.,
con funciones parecidas a las de los partidos polticos. Como demuestra el cuadro 4, hay otros

organismos aparte de los partidos polticos con distintas denominaciones como frentes" (Bolivia),
movimientos polticos" (Colombia), comits cvicos", asociaciones con fines polticos"
(Guatemala), asociaciones de subscripcin popular" (Nicaragua), agrupaciones polticas" (Uruguay),
o movimientos y alianzas (Per) en 9 de los 18 pases. Sin embargo, la falta de reglamentaciones que
difieran de aquellas normas sobre los partidos polticos, sugiere que se trata simplemente de una
cuestin terminolgica (Bolivia, Brasil, Colombia, Repblica Dominicana y Uruguay, pas en el que es
ms importante la distincin entre lemas y sublemas). En realidad, quedan entonces nicamente los
casos de Guatemala y de Paraguay, en los que se garantiza la participacin de otras organizaciones
aparte de los partidos. En los dos pases, los comits cvicos electorales (Guatemala) y los movimientos
polticos (Paraguay) slo funcionan, hasta ahora, a nivel municipal en Guatemala y a nivel regional en
Paraguay. La intencin poltica consiste en bajar la barrera para la formacin y participacin de
agrupaciones con fines electorales, barrera que, en el caso de los partidos polticos guatemaltecos, es
relativamente alta. Mientras que en Guatemala, estos comits cvicos s han cobrado cierta relevancia a
nivel local, por ejemplo, en cuanto a la participacin de algunas agrupaciones indgenas que a nivel
nacional durante mucho tiempo se vieron prcticamente excluidos de la participacin y representacin
polticas, en Paraguay, de hecho, no han llegado a jugar un rol importante. Recientemente, a nivel
poltico se ha dado un debate poltico en Guatemala sobre la participacin electoral de los comits
cvicos incluso a nivel nacional. Por momentos, esta posibilidad se trataba como la panacea para
solucionar el problema del creciente desprestigio de los partidos polticos y para hacer justicia a la
existencia de otras agrupaciones polticas y corporativistas que, segn el argumento, podran ser ms
adecuadas para canalizar y articular las preocupaciones de la ciudadana.
Era nico, entre las legislaciones vigentes hasta 1995, el caso de Nicaragua, en el cual la Constitucin
de 1987 an reflejaba el entonces predominante afn de los sandinistas por posibilitar la participacin
poltica de distintos rganos en el sistema poltico. Entre 1979 y 1984, el sistema establecido no era una
democracia liberal-representativa como la de los dems pases latinoamericanos despus de la
(re)democratizacin, sino que permita adems la participacin de los movimientos de masas y de las
organizaciones corporativistas en los rganos del Estado. El problema consista en el hecho de que
algunos partidos de tipo burgus no se sentan lo suficientemente representados, debido a la
predominancia de las organizaciones de masa ligadas al sandinismo. Desde las elecciones de 1984 en
adelante, la participacin electoral y, consecuentemente, la representacin poltica, de hecho volvi a
restringirse a los partidos, reflejndose este cambio en la Ley Electoral de 1996.
Cuadro 3: Funciones atribuidas a los partidos polticos
1
Argentina

Bolivia

Brasil

otros/notas

desarrollo y vigilancia del proceso electoral, defensa del

rgimen democrtico y sistema representativo

contribuir al rgimen democrtico, bien comn, servir al

inters nacional; defensa de soberana, independencia,
preservar seguridad nacional, valores esenciales, paz social;
slo actividades conducentes a obtener cargos pblicos.

reflejar pluralismo poltico; oposicin: plantear alternativas

Chile

Colombia

Costa Rica

X
X

Cuba

Partido Comunista de Cuba: vanguardia, fuerza dirigente

superior de la sociedad y del Estado; organiza y orienta los
esfuerzos comunes hacia el socialismo

Ecuador
El
Salvador

libre expresin y difusin del pensamiento y libertad de

asociacin

Guatemala

Honduras

X
X

bienestar nacional, fortalecimiento de la democracia

representativa

Mxico

Nicaragua

Panam

Paraguay

integracin nacional

expresan el pluralismo; fortalecimiento de la forma

republicana, representativa y democrtica, defensa de la
soberana nacional

expresin del pluralismo; defensa de los DD.HH., asegurar

sistema representativo y democrtico

Per
Rep.
Domin.

formacin y manifestacin de la voluntad popular

X

Uruguay
Venezuela

X
X

1: representacin;
2: participacin;
3: reclutamiento;
4: competencia por cargos pblicos;
5: formulacin de polticas;
6: formacin y socializacin

Cuadro 4: Hay otras organizaciones con funciones parecidas a los partidos

polticos?
Pas

Tipo de organizacin aparte

de partidos polticos

funciones

reglamentos jurdicos

Argentina

no hay

Bolivia

frentes, coaliciones formadas

por partidos, frentes

representacin popular

no difieren de los
partidos polticos

Brasil

agrupaciones cvicas

representacin de las fuerzas vivas

del pas

no difieren de los
partidos polticos

Chile

no hay

Colombia

movimientos polticos

asociaciones de ciudadanos
constituidas para influir en la
formacin de la voluntad poltica o
para participar en las elecciones

no difieren de los
partidos polticos

Costa Rica

no hay

Cuba

no hay

Ecuador

no hay

El Salvador

no hay

Guatemala

Comits cvicos electorales y

asociaciones con fines
polticos

Comits cvicos: carcter temporal

para elecciones municipales,
presentar las corrientes de opinin
pblica.
Asociaciones con fines polticos:
con fines de cultura y formacin
poltica, organizaciones de duracin
indefinida, que sin ser partido
poltico o comit cvico electoral,
tienen como finalidad esencial el
conocimiento, estudio y anlisis de la
problemtica nacional.

carcter temporal
slo a nivel municipal
sin fines electorales

Honduras

no hay

Mxico

no hay

Nicaragua

organizaciones polticas, con

funcin social y podrn o no
tener carcter partidario,
segn su naturaleza y fines

Panam

no hay

participacin en los asuntos

econmicos, polticos y sociales del
pas

Cuadro 4 (Continuacin)
Pas

Tipo de organizacin aparte

de partidos polticos

funciones

reglamentos jurdicos

Paraguay

movimientos polticos

asegurar en el inters del rgimen

democrtico, la autenticidad del
sistema representativo y la defensa
de los derechos humanos

Pueden formarse tambin

a nivel regional,
transitoriamente
(contrario a los partidos
polticos) para la
presentacin de
candidaturas a la Cmara
de Diputados,
Gobernadores, Juntas
Departamentales,
Intendentes y Juntas
Municipales.

Per

movimientos, alianzas

formacin y manifestacin de la
voluntad popular

Repblica
Dominicana

agrupaciones independientes

Uruguay

Partidos Permanentes y
Partidos Accidentales,
agrupaciones polticas

Venezuela

no hay

no difiere de los partidos

polticos

2.3 Condiciones de reconocimiento y extincin y rgimen interno

Hasta ahora, hemos analizado la importancia general que se les atribuye a los partidos polticos. Pero
no es sino el conjunto de las reglamentaciones sobre las condiciones de reconocimiento, las
prohibiciones y las regulaciones de su vida interna, la que nos da una idea de la relacin que busca
establecerse entre el Estado y los partidos polticos.
En el pasado, con la creciente presencia de los partidos polticos en la vida pblica se inici tambin un
proceso de control de su actividad, cada vez ms amplia, en orden a la importancia en el proceso
poltico y a la necesidad de vigilar su comportamiento." (Garca Laguardia 1986: 24). De esta manera,
como hemos dicho, al igual que en algunos pases europeos, varias Constituciones latinoamericanas
surgidas en los aos treinta prohiban a los partidos comunistas o anarquistas, ejerciendo as una
represin ideolgica.
Es cierto que en el pasado autoritario de muchos pases latinoamericanos - y como ya hemos podido
comprobar en el caso de las Constituciones an vigentes cuya sancin data del perodo autoritario -, de
hecho se han usado unos criterios limitantes de la actividad partidaria para restringir el pluralismo
poltico. Como afirma Garca Laguardia (1986: 26): Requisitos - a primera vista inofensivos - de
afiliacin, reconocimiento, actividades, programas, antecedentes de la dirigencia y financiamiento,
reflejan una encubierta intencin limitativa, que deja en manos del gobierno central, ..la decisin sobre
la misma existencia de los partidos y naturalmente de su actividad. En muchos pases, conscientemente,
se construy un marco constitucional y legal para controlar la vida partidaria y mantener un rgimen de
pluralismo restringido, que ha impedido que la oposicin se manifieste libre y realmente..."
Hoy en da, en cambio, por lo general y haciendo excepcin del caso cubano (claramente unipartidista),
podemos partir de la idea de que con las restricciones mencionadas ya no se busca tanto el control
ideolgico en un sentido estricto de los partidos. Sin embargo, queda establecido en la mayora de los
pases lo que en Alemania se ha acostumbrado llamar la democracia defensiva" o democracia capaz
de defenderse" (die wehrhafte Demokratie), es decir, la posibilidad de prohibir aquellas fuerzas
polticas que tienen por intencin abolir el orden democrtico. De esta manera, en la legislacin sobre

partidos polticos han cuajado las experiencias con los regmenes autoritarios. Pero estas experiencias
no se han traducido en el mismo tipo de control en todos los pases. As, en algunos casos, las
experiencias del pasado han dado pie a una legislacin ms bien permisiva para garantizar el libre
desarrollo de los partidos (en Brasil y Colombia, por ejemplo). En otros casos, en cambio, han
contribudo a legislar de manera relativamente rgida para evitar que se formen partidos
antidemocrticos (en el caso de Paraguay, por ejemplo).
Otra intencin del control de los partidos hoy en da consiste en limitar la proliferacin de partidos o,
por el contrario, en posibilitar la participacin de un espectro partidario lo ms amplio y pluralista
posible. Se busca evitar los dos riesgos inherentes a un rgimen democrtico representativo basado en
los partidos polticos: la partiditis" (es decir, la extrema proliferacin y el fraccionamiento partidario)
y la partidocracia" (el enlace y la penetracin de toda la vida pblica por los partidos). En este
contexto, hay que contar con el hecho de que en un mismo pas, la intencionalidad de una norma
jurdica sea interpretada de manera muy distinta por los diferentes actores de la vida poltica. Por
ejemplo, en el caso nicaragense, los sandinistas contribuyeron a sancionar una legislacin que buscaba
permitir la participacin del mayor nmero de organizaciones posibles. La oposicin al rgimen
sandinista, por el contrario, interpret esta normativa como una forma de provocar el fraccionamiento,
la escisin de los partidos de oposicin y as debilitar el movimiento opositor al sandinismo.
Para caracterizar el tipo de control que ejerce el Estado sobre los partidos polticos, algunos estudiosos
han distinguido entre el control maximalista" y minimalista". La posicin maximalista" es entendida
como un tratamiento cuidadoso y extensivo del rgimen de partidos, que en gran medida se orienta a
su control por parte del poder pblico" (Garca Laguardia 1986: 25). Vanossi (citado en Sabsay 1989:
88) ha ampliado esta diferenciacin, distinguiendo tres niveles diferentes de control estatal, que, a pesar
de algunas deficiencias, nos parece til para agrupacin del tipo de control estatal ejercido en los
distintos pases:
1. minimalista o maximalista, segn el grado de intervencin estatal en las estructuras partidarias;
2. control cualitativo o cuantitativo (exigencia de conformidad sustantiva de los partidos o
limitacin a requisitos numricos);
3. democracia entre" partidos o democracia de" partidos, es decir: la reglamentacin o no de su
rgimen interno.
Como exigencia para su reconocimiento los partidos deben presentar en todos los casos un programa y
estatutos. Esto refleja ya cierta definicin comn de los partidos: tienen que ser ms que agrupaciones
alrededor de lderes o caudillos polticos, ms que meros clubes electorales, como los que solan existir
en el pasado. Por lo general, como exigencia cualitativa, se les exige a los partidos la fidelidad al orden
democrtico (en 10 de los 18 pases: Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Panam,
Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela); y en algunos casos se les prohibe, adems, hacer
discriminaciones de sexo, raza, condicin social o econmica etc. (Bolivia, Ecuador, Honduras,
Panam, Repblica Dominicana, Venezuela). Es muy frecuente tambin la prohibicin de recibir
financiamiento y/o subordinarse a organizaciones extranjeras (as en Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador,
Honduras, Paraguay y Venezuela). En Chile es excepcionalmente amplio el catlogo de prohibiciones y
limitaciones. All se limita a los partidos explcitamente a la funcin de obtener cargos pblicos,
prohibindoseles la intervencin en otros asuntos ajenos a sta. Esto refleja claramente la actitud de
desconfianza hacia los partidos polticos del rgimen autoritario al concebir la legislacin.
Como exigencias cuantitativas, por lo general, se les exige a los partidos polticos, para su
reconocimiento, cierta organizacin, ya sea a nivel nacional, regional o local, y/o cierta cantidad de
afiliados. Es posible la formacin de partidos regionales o locales en los pases de mayor
descentralizacin/ federalizacin como Argentina y Venezuela, pero tambin en el caso de Costa Rica.
Los partidos regionales han llegado a cobrar ms importancia, en los aos recientes, en Costa Rica,
haciendo justicia a la subdivisin cantonal del Estado, y sobre todo en Venezuela, donde, sin embargo,
son ms bien la relativamente reciente personalizacin del sistema electoral (reforma de 1989) y la
representacin de minoras los que han facilitado el surgimiento de partidos regionales fuertes. No se
permite, en cambio, la fundacin de partidos regionales en los dems pases de menor tamao y de
menor grado de descentralizacin, pero tampoco, quizs sorprendentemente, en los pases
relativamente grandes como Brasil, Chile y Mxico. En Chile, donde, como ya dijimos, la legislacin
sobre partidos polticos radica en el pasado autoritario, el nacionalismo predominante se refleja tambin
en la legislacin sobre partidos polticos. En el caso del Brasil, la forma del Estado no se traduce en la
posibilidad de formar partidos a nivel subnacional, por el obvio afn de mantener la unidad nacional.
No obstante, de hecho se ha dado una proliferacin de partidos con fuertes baluartes regionales y sin
mucha importancia nacional. En Mxico, en cambio, los partidos regionales no han vuelto a cobrar
importancia despus de un intento fracasado del partido COCEI en los aos setenta.
Las exigencias cuantitativas para el reconocimiento de un partido poltico son relativamente bajas en
Argentina, Bolivia, Brasil, El Salvador, Nicaragua, Uruguay (sublemas) y Venezuela. En aquellos casos
en los que la legislacin vigente data despus del retorno a la democracia, como en los casos boliviano,
brasileo, salvadoreo y venezolano, por ejemplo, la legislacin relativamente permisiva de los
partidos polticos se explica en funcin de las experiencias con el pasado autoritario, en las que el

Estado, por lo general, haba limitado la actividad partidaria ideolgicamente. Con el retorno a la
democracia, se buscaba una participacin libre y poco regulada por el Estado. Sin embargo, estas
reglamentaciones permisivas han traido como consecuencia, en algunos casos, una proliferacin de
partidos a nivel de la candidatura que, dependiendo del sistema electoral, se traduce a veces al
parlamento y contribuye, entre otros factores, a dificultar la formacin de mayoras parlamentarias (por
ejemplo, en el caso de Brasil). No obstante, la proliferacin de partidos, por supuesto, no depende
nicamente de este tipo de reglamentacin, sino tambin de la posibilidad de formar alianzas
electorales, del sistema electoral propiamente dicho, su efecto de distorsin y la existencia de barreras
mnimas, etc., de la permisin o prohibicin de cambiar de partido en medio de la legislatura (muy
frecuente en el caso brasileo) y, no por ende, de la estructura del sistema de partidos y de la cultura
poltica de cada pas.
Las exigencias cuantitativas son relativamente altas en los casos de Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay, Per y en la Repblica Dominicana. En estos
pases, se refleja el afn por evitar una proliferacin partidaria y por concentrar el sistema de partidos.
En este contexto, tenemos que tomar en cuenta tambin las condiciones de extincin. Adems de la
extincin por la violacin de los principios anteriormente establecidos o por autodisolucin, por lo
general, las condiciones, para que pueda persistir un partido poltico, se rigen por su participacin
electoral (as, un partido se extingue por no participar en ms de dos elecciones, por ejemplo), por la
adquisicin de una diputacin (caso de Nicaragua a partir de 1996) o incluso por un porcentaje mnimo
a adquirir en las elecciones que, segn el caso, puede ser ms alto o ms bajo, y vara entre el 1% (El
Salvador) y el 5% (en Chile), criterio combinado a veces con cierta cantidad de circunscripciones
electorales.
El rgimen interno est muy detalladamente regulado en los caso de Chile, Costa Rica, Honduras y
Paraguay. Aparte del caso chileno, estas reglamentaciones son relativamente recientes. Con ellas se
busc hacer justicia frente a la exigencia de garantizar una mayor democracia interna y ms
participacin de los miembros y afiliados en el interior de los partidos. Pero tambin se concibieron
para moderar el marcado fraccionamiento interno de algunos partidos polticos (casos de Costa Rica,
Honduras y Paraguay) y para evitar el caudillismo en su interior (caso de Honduras). As, tanto en
Costa Rica como en Honduras y Paraguay se llevan a cabo elecciones primarias de los candidatos a la
presidencia. Sin embargo, el fraccionamiento interno evidentemente corre riesgo de aumentar incluso
ms con las continuas luchas intrapartidarias que suelen producirse despus de cada eleccin general y
acentuarse antes de cada eleccin interna. El efecto negativo resultante de esta reglamentacin
seguramente consiste en que el respectivo pas se encuentra en continua competencia electoral.
Las experiencias del pasado autoritario no slo se reflejan en la regulacin permisiva o rgida de los
partidos polticos, sino tambin en la prohibicin de organizar milicias u otras formas (para)militares
(Argentina, Brasil, Ecuador, Paraguay y Venezuela). Adems, en los casos centroamericanos as como
en Venezuela, la ley establece que un partido se disuelve en el caso de que contribuya al fraude (El
Salvador, Guatemala, Honduras, Venezuela: fraude de inscripcin), reflejando as la experiencia de
tantas elecciones fraudulentas del pasado.
En cambio, en los casos de Argentina, Bolivia, El Salvador, Nicaragua y Repblica Dominicana, las
leyes no mencionan las estructuras internas. En el Brasil, Colombia y Ecuador incluso se prohibe
cualquier reglamentacin de las estructuras internas por parte del Estado.
En resumen, si agrupamos los pases latinoamericanos segn el grado del control/ intromisin del
Estado en el funcionamiento partidario en los tres niveles - funcin atribuda, control cualitativo y/o
cuantitativo, reglamento del rgimen interno -, cabe destacar los casos maximalistas de Chile, Paraguay
y Costa Rica. En los tres casos, el control es tanto cuantitativo como cualitativo, a la vez que est muy
densamente reglamentado tanto el marco de accin de los partidos - ms restringido en el caso chileno como su rgimen interno.
En el otro extremo, reflejando un relativo laissez-faire" hacia los partidos polticos, se encontraran los
casos de Argentina, Brasil, Colombia (con las excepciones de que las leyes colombianas expresamente
establecen el control tico y moral" de cada partido sobre los exponentes partidarios), Ecuador, El
Salvador, Mxico, Nicaragua, y el Per. Los dems casos podran clasificarse como intermedios.
Cuadro 5: Condiciones para el reconocimiento/la extincin de un partido
poltico (sin necesidad de presentar programas/plataformas etc., prohibicin de
usar smbolos nacionales etc.)
Pas

Exclusin de partidos de cierta

orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios (nivel local,
regional, nacional)

Argentina

nacionales: 5 o ms distritos

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

no realizar elecciones internas; no

presentarse en distrito alguno a 3
elecciones consecutivas; no alcanzar
en 2 elecciones seguidas el 2% del
padrn electoral en ningn distrito;
delitos de accin pblica; impartir
instruccin militar a afiliados u

Otras regulacione
especificidades

organizarlos militarmente
Bolivia

Se prohibe discriminacin
econmica, sexual, religiosa); se
exige sometimiento a la
constitucin

militancia igual o mayor al 0,5%

del total de votos emitidos en las
ltimas elecciones

Brasil

tienen que resguardar la

soberana, el rgimen
democrtico, el pluripartidismo,
los derechos fundamentales;
prohibicin de recibir recursos
financieros extranjeros; rendir
cuentas a Justicia Electoral;
prohibicin de partidos
paramilitares

carcter nacional

menos votos en elecciones generales

que mnimo de militantes necesario
para inscribirse; no participar en
cualquier evento electoral en 2
perodos consecutivos, o slo en
Frentes etc.; financiamiento de
personas jurdicas que contraten con
el Estado, empresas de orgen
extranjero o recursos de orgen ilcito
organizacin interna es
libre y no puede ser
regulada por el Estado;
slo prohibicin explcita
de organizacin
paramilitar

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Exclusin de partidos de cierta

orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios (nivel local,
regional, nacional)

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Otras regulacione
especificidades

Chile

no deben ser contrarias a: moral,

orden pblico, seguridad del
Estado; son inconstitucionales
los partidos (movimientos) que
no respeten los principios
bsicos del rgimen democrtico
y constitucional; contabili-dad
pblica; prohibicin de recibir
financiamiento de orgen
extranjero

organizacin en 8 o ms regiones
o mnimo 3 de ellas
geogrficamente contiguas;
afiliacin de al menos 0,5% del
electorado de la ltima eleccin
de diputados en cada una de las
regiones donde se est
organizando

estatutos deben
contemplar la efectiva
democracia interna
- organizacin interna est
muy reglamentada; con
los rganos y sus
funciones necesarias

no alcanzar el 5% de los votos vlidos

en eleccin peridica en cada una de
a lo menos 8 regiones/cada una de a
lo menos 3 regiones continuas; haber
disminuido total de afiliados a menos
del 50% del nmero exigido para su
constitucin en al menos 8 regiones/
3 regiones contiguas2; en caso de
inconstitucionalidad

no pueden interven
actividades ajenas n
privilegio alguno o
monopolio de la
participacin ciuda
no pueden interven
funciona-miento de
organizaciones grem
u otros grupos
intermedios ni en la
generacin de sus
dirigentes; no hay
mandato imperativo

no menos de 50.000 firmas o

cuando en la eleccin anterior
hayan obtenido por lo menos la
misma cifra de votos o alcanzado
representacin en el Congreso

La ley no puede intervenir

en la organizacin interna
de los partidos (y
movimientos) polticos ni
obligar la afiliacin a
ellos para participar en las
elecciones; libertad y
autonoma tambin en las
regiones; partidos
regionales pueden
pertenecer a partido o
movimiento nacional;
designaciones a
candidatos a Presidente y
Vice deben ser ratificadas
por la Asamblea Nacional

no haber obtenido el nmero de votos

mencionado o alcanzado
representacin como miembros del
Copngreso en la eleccin anterior;
cuando en las elecciones que se
realicen en adelante no se obtengan
por lo menos 50.000 votos o no se
alcance la representacin el en
Congreso

-relacin partidorepresentante del p

los partidos tienen
crear Consejos de C
Etico para examina
conducta y activida
sus miembros que
desempean funcio
la administracin p
en las corporacione
eleccin o dentro d
organizacin poltic
respectiva.; son gar
de las calidades mo
de sus candidatos e
a cragos pblicos

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Otras regulacione
especificidades

Colombia

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Exclusin de partidos de cierta

orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios (nivel local,
regional, nacional)

Organizacin interna

Costa Rica

compromiso de respetar el orden

constitucional; se exige la
expresa manifestacin de no
subordinar su accin a las
disposiciones de organizaciones
o estados extranjeros

a nivel nacional (para la eleccin

de Presidente y Vice y
diputados): 3.000 firmas; a nivel
provincial (slo para eleccin de
diputados) y cantonal (slo para
la eleccin de regidores y
sndicos municip.): 1% de los
electores inscritos en la provincia
o cantn3

La organizacin interna
est muy densamente
regulada

Ecuador

prohibicin de subordinarse a
disposiciones de organizaciones
o Estados extranjeros; est
permitido integrar
organizaciones internacionales
siempre que no atenten contra la
soberana del Estado o
promuevan el derrocamiento de
gobiernos legtimamente
constitudos; prohibicin de
hacer discriminacin por raza,
sexo, credo, cultura, condicin
social o econmica

a nivel nacional al menos en 10

provincias, de los cuales 2 deben
corresponder a las 3 de mayor
poblacin; afiliados: 1,5% de los
inscritos en el ltimo padrn
electoral

libertad para adaptar o

modificar su reglamento
interno; dirigente mximo
permanece 2 anos en
funciones; puede ser
reelecto una vez; en caso
de escicin, el TSE decide
sobre la corriente legtima

no participar en un evento electoral

pluripersonal, al menos en 10
provincias; constitutir organizaciones
paramilitares o no respetar el carcter
no deliberante de los miembros de las
FF.AA. y Polica Nacional en servicio
activo

afiliados: al menos 3.000

estatutos deben contener

organismos, tiempo de
eleccin, forma de
convocar a las reuniones,

no obtener el 1% en la eleccin; no
participacin en 2 elecc. seguidas;
utilizar para su propaganda medios
estatales; fraude

El Salvador

qurum, etc.

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Exclusin de partidos de cierta

orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Guatemala

Honduras

obligacin de lograr objetivos

por medios democrticos y
represen-tativos, evitar la
violencia y acatar la voluntad
libremente expresada de las
mayoras; declaracin de no
subordinar actuacin a
directrices extranjeras o que
menoscaben o atenten contra la
soberana e independencia del
Estado, su forma democrtica y
representativa; prohibicin de
discriminacin de clase, raza,
sexo o credo

Afiliados/organizacin
necesarios (nivel local,
regional, nacional)

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

organizacin: municipal (>15

afiliados), departamental
(>municipios), nacional (al
menos 50 municipios y al menos
12 departamentos); afiliados: al
menos 1 por cada 2.000
habitantes, de los cuales al
menos la mitad deben saber leer
y escribir

estructura muy
detalladamente regulada,
con los rganos y sus
atribuciones

fraude; no obtener al menos el 4% de

los votos vlidos, salvo cuando haya
alcanzado representacin; participar
en reeleccin del Presidente o
vulnerar el principio de alternabilidad
o aumentar el perodo presidencial

organizacin en ms de la mitad
de los municipios y
departamentos; afiliados: al
menos 20.000

garantizar a afiliados la
participacin directa y
representativa en la
eleccin de autoridades,
candidatos y la
fiscalizacin de su
patrimonio; en caso de
haber diferentes corrientes
internas, debe respetarse
representacin
proporcional; es
obligatoria la eleccin
interna por voto directo y
secreto para autoridades

fraude o violencia; no obtener en

elecciones de autoridades supremas al
menos 10.000 votos

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Otras regulacione
especificidades

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Exclusin de partidos de cierta

orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Mxico

Nicaragua

Afiliados/organizacin
necesarios (nivel local,
regional, nacional)

Otras regulacione
especificidades

para obtener el registro de sus

listas regionales, deber acreditar
que participa con candidatos a
diputados por mayora relativa
en por lo menos 200 distritos
uninominales; los que no
obtengan el mnimo de votos
(1,5%) pueden mantener el
registro hasta 1 eleccin
posterior
sin restricciones ideolgicas,
excepto las organizaciones que
pretendan el retorno al pasado o
propugnen por establecer un
sistema poltico similar; tienen
que responder por la libertad y la
independencia de Nicaragua,
defender la soberana y el
derecho de autodeterminacin
del publeo nicaragense;
impulsar y promover la vigencia
de los DD.HH.

organizacin nacional, regional,

departamental (cada uno),
municipal (cada uno)

cancelacin por violacin a los

principios establecidos; suspensin
por un lapso determinado posible

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Exclusin de partidos de cierta

orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios (nivel local,
regional, nacional)

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Otras regulacione
especificidades

Panam

prohibicin de discriminaicn
por sexo, raza, religin, cultura y
condicin social y destruccin de
la forma democrtica de
gobierno

afiliados: 1. al menos 1.000, de

esos al menos 50 deben residir
en cada provincia, al menos 20
en cada Comarca; 2. al menos 15
adherentes en al menos el 40%
de los distritos; 3. al menos 20
adherentes en cada provincia y al
menos 10 en cada Comarca; 4.
nmero de adherentes al menos
el 5% del total de votos vlidos
emitidos en la ltima eleccin
para Presidente y Vicepresidente

son autnomos e indep. y

no podrn ser
intervenidos, ni
fiscalizados en su rgimen
interno por ningn rgano
y dependencia del Estado,
excepto por el Tribunal
Electoral en el manejo de
los fondos que provea el
Estado; regula qu deben
contener los estatutos sin
determinar cules rganos
tienen que ser

no participar en ms de una eleccin

(Pres./Legisl./Representantes de
Corregimientos); no obtener en
ninguna eleccin al menos el 5% de
los votos vlidos; no participar 2
veces en ninguna eleccin

falta de elecc. inter

para la nominacin
autoridades ejecuti
durante 2 perodos
consec.; no concurr
a 2 elecc. grals.
pluripersonales;-no
obtencin de al me
1% del total de vot
vlidos en c/u de la
elecc. grals.
pluripersonales;
organizacin param
no respetar el carc
deliberante de los
miembros de las FF
de la polica en serv

Paraguay

prohibicin de part. o movim.

que auspicie el empleo de la
violencia para modificar el orden
jurdico de la nacin o
apoderarse del poder;

a nivel nacional, nicamente. No

se permite la formacin de
partidos o movimientos
regionales. Podrn formarse
transitoriamente movimientos

rgimen interno muy

densamente regulado:
rganos, eleccin de
autoridades, adhesin a
principios democrticos

falta de elecciones internas para la

nominacin de autoridades ejecutivas
durante 2 perodos consec.; no
concurrencia a 2 elecciones generales
y pluripersonales;. no obtencin de al

prohibicin de aquellos que

subordinan su accin poltica a
directivos, instrucciones o
alianzas con organizaciones
extranjeras, que impidan o
limiten la capacidad de
autoregulacin o autonoma de
los mismos; prohibida la
afiliacin de sacerdotes de
religin, de miembros de las
FF.AA. y de la Polica

polticos regionales para

presentarse a Cmaras de
Diputados, Gobernadores, Juntas
Departamentales, Intendentes y
Juntas Municipales; organizacin
en, al menos, 4 ciudades
capitales departamentales;
afiliados: 0,5% de los votos
vlidos emitidos en las ltimas
elecciones nacionales

etc.; aportes econmicos

de afiliados no pueden
exceder el 5% del ingreso
mensual; prohibicin de
formar organisaciones
paramilitares

menos el 1% del total de votos

vlidos en cada uno de las 2 ltimas
elecciones generales y pluripersonales; organizacines paramilitares, no
respetar el carcter no deliberante de
los miembros de las FF.AA y de la
polica en servicio activo, recibir
auxilio econmico o directivas de
extranjeros, subordinacin o de
extranjeros

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Exclusin de partidos de cierta

orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Per

Afiliados/organizacin
necesarios (nivel local,
regional, nacional)

Otras regulacione
especificidades

organizacin en, por lo menos, la

mitad de los departamentos;
afiliandos: al menos 40.0004

Rep. Domin.

prohibicin de toda actividad que

tienda o tenga por resultado
suprimir, desconocer, disminuir o
adulterar DD.HH. o libertades,
derechos o garantas individuales
y sociales que la Cosntitucin
consagra, predicar, poner en
prctica teoras o doctrinas que
pugnen con la forma del
gobierno, promover o propiciar
la alteracin del orden jurdico,
escoger sus integrantes por razn
de raza o religin, influir por
medio de violencia, amenazas o
engaos sobre los ciudadanos
para obtener votos o en contra de
otros partidos, imponer o aceptar
exacciones o deducciones de
salarios a empleados pblicos o a
empresas particulares

organizacin al menos en el 50%

de los municipios del pas;
afiliados: 1,5% el nmero de
electores inscritos en el registro
electoral (La Junta verifica la
verdad de las declaraciones)

Uruguay

no haber alcanzado en
alguna eleccin el mnimo
del 5% de los inscritos; no
obtener representacin en el
Congreso; no participar en 2
elecciones sucesivas

Otras regulacione
especificidades

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Exclusin de partidos de cierta

orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios (nivel local,
regional, nacional)

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Venezuela

exige el compromiso de
perseguir siempre sus objetivos a
travs de mtodos democrticos,
acatar la manifestacin de la
soberana popular y respetar el
carcter institucional y apoltico
de las FF.AA.; no
discriminacin; prohibicin de
aceptar donaciones de entidades
publicas, compaas
extranjeras, organizac. polticas
extranjeras

pueden ser nacionales o

regionales; nacionales:
organizacin en al menos 12
entidades regionales, regionales:
afiliados: al menos el 0,5% de la
poblacin inscrita en el registro
electoral de la respectiva entidad;
los grupos de ciudadanos que
hubieren presentado planchas en
las ltimas elecciones regionales
o nacionales y hubieren obtenido
el 3% de los votos emitidos,
podrn estructurarse en partido y
obtener su registro sin cumplir
con los requisitos 5

prohibicin de mantener
milicias o formaciones
con organizacin militar o
paramilitar

no participar en 2 elecciones; fraude

de inscripcin

1)grado de intervencin estatal, 2) control cualtitativo o cuantitativo (conformidad sustantiva o limitacin a requisitos numricos, 3) democracia entre" partidos o
democracia de" partidos (reglamentacin de su rgimen interno)
2 CONTROL: El nmero de afiliados deber actualizarse despus de cada eleccin peridica de diputados;
3 CONTROL: cada 4 aos se tiene que renovar el nmero de adhesiones; si no se tiene anotada la reorganizacin, es cancelado el partido
(excepto en el caso de que un partido haya obtenido en la eleccin anterior al vencimiento de su inscripcin un nmero de votos superior al nmero de adhesiones
exigidas
-en caso de coalicin, tiene que demostrarse un nmero de votos superior al total de adhesiones para que cada partido fuera inscripto separadamente
4 CONTROL: renovacin de la inscripcin cada vez que se realicen elecciones generales; los partidos polticos que se encuentran inscriptos en el Registro de
Partidos Polticos del Jurado Nacional de Elecciones conservan la validez de su inscripcin, salvo los que, habiendo participado en el proceso electoral para
Representantes a la Asamblea Constituyente, no alcanzaron al menos el 5% de los votos vlidamente emitidos.
5- CONTROL: renovacin de inscriptos de al menos el 0,5% en el curso de cada ao en que comience cada perodo constitucional. Los partidos que obtienen en
elecciones nacionales el 1% mnimo de los votos emitidos slo presentan esta confirmacin.

2.4 Tareas electorales

Cules son, entonces, las tareas ms estrictamente electorales de los partidos polticos mencionados?
De las explicaciones anteriores acerca de la extincin de los partidos polticos, ya podemos deducir que
en muchos casos, los partidos estn obligados a presentarse a elecciones, en algunos casos a nivel
nacional, y en otros, tambin a nivel regional o local, segn el tipo de partido del cual se trate. En
Ecuador, por ejemplo, la Ley de Partidos Polticos determina que los partidos deben concurrir a las
elecciones plurinominales, pero no as a las elecciones unipersonales con el fin de que se establezcan
alianzas electorales para contribuir a una mayor concentracin en el sistema de partidos.

Adems, en todos los pases se les garantiza a los partidos el derecho a determinar fiscales en las mesas
electorales para as controlar el conteo de votos. En algunos pases, los partidos tambin tienen derecho
de integrar las Cortes Electorales (vase la contribucin de Juan Jaramillo en esta misma obra).
Es nico el caso boliviano que determina que a los partidos polticos, les corresponde la
responsabilidad de desarrollo y vigilancia del proceso electoral. En muy pocos casos, se les atribuye a
los partidos polticos la tarea de garantizar el transporte de los electores a los centros de votacin; esto
es el caso en Honduras, en el que la relativa fuerza organizatoria y econmica de los dos partidos
grandes les da una obvia ventaja, denunciada con frecuencia por los partidos pequeos. En el caso
costarricense, en cambio, la ley prev que el transporte ser cumplido por el Tribunal Electoral, con el
obvio afn de garantizar una mayor igualdad de oportunidades. Por supuesto, dentro de la cuestin de
la garanta de la igualdad de oportunidades, el transporte juega un rol relativamente pequeo en
comparacin con, por ejemplo, el derecho de hacer propaganda poltica y la cuestin del
financiamiento de los partidos, temas tratados en la contribucin de Xiomara Navas en esta obra. La
igualdad de oportunidades, en algunos casos, es afectada tambin por la posibilidad de formar alianzas
electorales, sobre todo a nivel presidencial.

2.5 Alianzas electorales

Como demuestra el cuadro 6, todos los pases permiten la formacin de alianzas electorales. Sin
embargo, difieren las condiciones para ello, las cuales reflejan la deseabilidad o no de las mismas. En
los casos en los que existen otras agrupaciones con fines parecidas a las de los partidos polticos, slo
en el caso de Bolivia explcitamente se determina que las mismas pueden formar alianzas entre ellos o
con los partidos polticos. En cambio, en Paraguay se prohibe la formacin de partidos con
agrupaciones polticas accidentales e independientes. En el caso ecuatoriano, incluso se considera
deseable la formacin de alianzas electorales en la primera vuelta de las elecciones presidenciales,
regulacin con la cual se buscaba, en un principio, lograr una mayor concentracin de los partidos
polticos. Sin embargo, no se haba contado con el hecho de que los partidos polticos, por el contrario,
se sentan ms motivados a presentar su propia candidatura en la primera vuelta de las elecciones
presidenciales, de manera que se di todo el contrario de lo que se haba buscado: la proliferacin
partidaria.
Cuadro 6: Alianzas electorales
posibilidad de formar
alianzas electorales

Condiciones

Argentina

X1

temporales (2 meses antes de las elecciones)

Bolivia

X2

para fines electorales y/o para ejecutar programas especficos de accin

poltica conjunta; hay que organizar un directorio conjunto

Brasil

Chile

X3

Costa Rica

pacto de coalicin: programa comn, forma de distribucin del

porcentaje adquirido

Cuba

Ecuador

son deseables

El Salvador

X4

pacto de coalicin: objetivo; distribucin de votos obtenidos;

designacin de la terna al CCE

Guatemala

en el caso de elecciones presidenciales, el total de votos obtenidos se

divide entre el nmero de partidos coaligados

Honduras

Mxico
Nicaragua

Panam

Paraguay

X5

Per

Repblica
Dominicana

X6

Uruguay

X (Lemas)

Venezuela

X7

las agrupaciones polticas accidentales independientes no pueden

establecer alianza o coalicin con otros partidos polticos, y en el caso
de que lo hagan con otra agrupacin similar, se consideran fusionadas
en una sola

nacional o de distrito
tambin frentes o coaliciones entre agrupaciones cvicas y partidos etc.
3
en todas las regiones en que uno o ms de los partidos integrantes se encuentren legalmente constituidos
4
municipal, departamental y/o nacional (puede ser separado)
5
nacionales y municipales
6
a nivel presidencial, legislativo y municipal; es separable
7
para eleccin de diputados al Congreso y a las Asambleas Legislativas; pueden sumar los votos
2

3. Conclusiones
Al principio de este trabajo preguntamos por el por qu y por el hacia dnde de las normativas sobre
partidos polticos. Sin entrar en la manera particular de legislar de nuestro pas, hemos podido observar
algunas tendencias generales:
1) Parece darse una tendencia a incluir en la normativa sobre partidos polticos las experiencias con los
regmenes autoritarios (prohibicin de partidos militaristas etc.) y tambin las respectivas experiencias
idiosincrsicas (como, por ejemplo, el caso colombiano, que responsabiliza a los partidos polticos por
el actuar tico y moral de sus exponentes).
2) En este contexto y con la excepcin cubana, conviene destacar la tendencia (creciente tambin en el
caso mexicano) de que ya no se busca controlar a los partidos ideolgicamente. Por el contrario, es
destacable el esfuerzo por garantizar un pluralismo mayor, una mayor igualdad de oportunidades entre
los partidos y tambin dentro de los partidos. Esto refleja el mayor rol que les atribuyen las
democracias jvenes y demuestra una actitud favorable a la democracia representativa y pluralista, en
la cual los partidos tienen una funcin importante.
Dos son los casos en los que esta tendencia parece cambiar: Per y Guatemala. Despus de las primeras
experiencias no del todo positivas con los partidos polticos, en estos pases se manifiesta la tendencia
por disminuir el papel de los partidos en favor de movimientos polticos de menor grado organizativo.
A pesar del creciente desprestigio de los partidos polticos guatemaltecos y peruanos, cabe preguntarse
si estas formas de participacin, debido a su menor control y, por lo tanto, a la facilidad con la cual
pueden caer en manos de figuras caudillistas o autoritarias, disponen de una mayor capacidad para
canalizar y articular los intereses sociales que los antiguos instrumentos existentes.
Al igual que para otros mbitos del rgimen electoral, para el reglamento de los partidos polticos no
hay ninguna panacea. Ya hemos insistido varias veces en que, para poder evaluar determinada
normativa, hay que tomar en cuenta la realidad poltica de cada pas, y tambin hay que considerar el
conjunto de las normas electorales y su efecto sobre una realidad poltica dada. Como demuestra el
caso ecuatoriano mencionado, la intencin de una norma puede invertirse, si no se toman en cuenta las
tradiciones de un pas. Las leyes de partidos no se hacen, desde luego, en una torre de marfil.

LECCION 5
Registro Cvico Permanente. Requisitos para la inscripcin como electores. El documento electoral.
Organizacin del Registro Cvico Permanente. Carcter pblico. Procedimiento. Datos que debe
contener la solicitud. Inicio y fenecimiento del perodo de inscripciones. Tachas y reclamos.
Procedimiento. Actualizacin y depuracin. Enumeracin de casos en que se excluyen a los inscriptos.
Comunicacin de modificaciones. Ttulos I y II, Libro III del Cdigo Electoral

Los sistemas de registros de electores en Amrica Latina

El presente trabajo se propone hacer un estudio comparado de los sistemas de registro electoral de los
pases de Amrica Latina Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana,
Uruguay y Venezuela. El tema registro electoral" ha sido ya objeto de estudios sistemticos
comparados por parte de cientistas sociales, pero siempre dentro del tema administracin u
organizacin de las elecciones, y no en forma especfica, y en la mayora de los casos limitados
empricamente a pocos pases.
Un estudio comparado de los registros electorales requiere un marco de anlisis preciso. Adems, una
precisin conceptual resulta conveniente en vista a que ni la bibliografa existente sobre el tema ni las

leyes ni la prctica electoral son uniformes en cuanto al contenido de los trminos que se emplean en la
temtica del registro electoral. Conceptualmente se parte en este estudio de la distincin de los trminos
registro electoral" y padrn electoral", entendindose a ste comprendido en el primero. La causa del
uso indiferenciado de estos dos conceptos, que se encuentra an en leyes electorales y en la
bibliografa, podra buscarse en la existencia de insuficientes diferenciaciones tcnicas, que tengan en
mira el funcionamiento del registro electoral en su totalidad. Una primera diferenciacin tcnica se
desprende de la comparacin cuantitativa entre los datos, los cuales se recaban al momento de la
inscripcin, y los que finalmente aparecen en el padrn electoral. A ste se transcriben menos datos que
los solicitados, vale decir, slo aquellos datos personales de los electores necesarios y suficientes para
controlar la identidad al momento de votar. Una segunda diferenciacin tcnica se presenta cuando se
analiza cualitativamente la informacin que recibe el registro de electores. A ste se comunican todos
aquellos hechos que provoquen una exclusin del ya inscrito (por caso de muerte, cambio de
nacionalidad, sentencia judiciales que determinen la inhabilitacin electoral). Por ello, en algunos
pases se lleva un registro de electores habilitados y uno de inhabilitados. En consecuencia, se entiende
al registro de electores" como una base de datos, a travs cuyo procesamiento, conforme a los
requisitos positivos para ser elector y a las causales legales de exclusin (requisitos negativos), se
elabora el padrn electoral", al que entenderemos como el listado de los ciudadanos habilitados para
votar (Gonzlez Roura 1988: 253-254; Perdomo 1991: 515; Urruty 1992: 32). El padrn electoral se
elabora ante la convocatoria a una eleccin en forma provisoria. Luego de introducidas las
modificaciones resultantes de los procedimientos de reclamacin o tacha, se emplea como lista de
electores definitiva el da de la votacin. Entendemos, adems, al registro de electores como un
sistema. El concepto sistema de registro electoral o de registro de electores" implica no slo el
procedimiento de inclusin de aquellas personas que renen los requisitos para ser elector
(procedimiento de inscripcin), sino tambin otros procedimientos a travs de los cuales se ordenan las
inscripciones segn ciertos criterios (procedimiento de elaboracin), se corrigen los datos personales de
los ya inscritos (procedimiento de actualizacin) y se controla permanentemente la validez legal de las
inscripciones conforme a las causales de exclusin de electores (procedimiento de depuracin y de
control). Dichos procedimientos constituyen los elementos constitutivos de un sistema de registro
electoral y los criterios analticos de ste trabajo. Adems, se estudia el organismo encargado del
registro de electores, al cual se lo denomina genricamente organismo registro electoral".
De igual modo, se distingue un procedimiento de inscripcin no automtico" (inscripcin no
automtica") y uno automtico" (inscripcin automtica). Por inscripcin no automtica" se entiende
cuando el ciudadano debe concurrir, por lo general munido ya del documento de identidad u otro
documento que acredite los requisitos de nacionalidad y edad, a solicitar la inclusin en el registro
electoral ante la respectiva autoridad electoral. Mediante la solicitud de inscripcin el ciudadano insta a
la verificacin de los requisitos exigidos para ser elector. Por inscripcin automtica" se entiende a
aquel procedimiento que se inicia al socilitar el ciudadano el documento de identidad. Al constatar
(verificar) la autoridad competente el cumplimiento de los requisitos positivos y de que el solicitante no
se encuentra comprendido en una causal de exclusin se incluye al mismo de manera automtica en el
registro de electores. En este el ciudadano insta a la expedicin del documento de identidad. En
Latinoamrica, el organismo competente para expedir el documento de identidad puede ser el mismo
organismo encargado del registro de electores o un organismo distinto del electoral.
El concepto procedimiento de actualizacin" se emplea para indicar a aqul mediante el cual es
modificada una inscripcin electoral por cambios en algunos de los datos personales del inscrito. En la
solicitud de inscripcin se recaban los datos personales del ciudadano (nombre y apellido, fecha y lugar
de nacimiento, profesin, domicilio, etc.) y se registran. Cambios en esos datos provocan la
actualizacin de los mismos en la respectiva inscripcin, lo cual tiene efectos diferentes. Mientras que
cambios en los datos como nombre y apellido provocan la rectificacin de la inscripcin, la
comunicacin de un cambio de domicilio tiene el efecto de transferencia del elector de una
circunscripcin y seccin electoral a las correspondientes por el nuevo domicilio. En las leyes
electorales de los pases latinoamericanos, salvo contadas excepciones, la nica causal que legalmente
se establece para modificar la inscripcin electoral, es el cambio de domicilio del elector, debiendo ste
obligatoriamente ser comunicado a la autoridad electoral. Dicha comunicacin provoca el traslado de la
inscripcin electoral; en general se emplean dos procedimientos: en uno, el organismo electoral ante la
comunicacin del cambio de domicilio transfiere de oficio la inscripcin a la circunscripcin
correspondiente por el nuevo domicilio. A este procedimiento lo denominamos traslado automtico".
En el segundo procedimiento, la cancelacin de la inscripcin", el inscrito debe solicitar nueva
inscripcin en la divisin electoral correspondiente por el nuevo domicilio.
El concepto procedimiento de depuracin" se relaciona con la aplicacin de las causales legales, y
taxativamente establecidas, de exclusin de ya inscritos. El fin de la depuracin" del registro de
electores es excluir a los electores sobre los que recaiga una causal de exclusin. La depuracin de
electores inhabilitados es una funcin que efecta el organismo electoral". Frente a ciertos hechos
evidentes como mltiples inscripciones, inscripciones viciadas en sus procedimientos, etc., la exclusin
se efectua de oficio; mientras que en el caso de otras causales tales como muerte del elector, ingreso a

las Fuerzas Armadas o de Seguridad o en el caso de inhabilitaciones electorales establecidas mediante

sentencia judicial, la depuracin se efecta en base a las comunicacin de tales hechos por las
respectivas autoridades (Registro Civil, Fuerzas Armadas o policiales y de los tribunales judiciales).
Finalmente, el concepto procedimiento de control" comprende los procedimientos que las leyes
electorales preven para que el mismo elector y los partidos polticos puedan inspeccionar las
inscripciones electorales y contribuir a la actualizacin y depuracin del registro electoral. La
elaboracin del registro y padrones electorales est a cargo del organismo competente; sobre esa
actividad, las leyes electorales permiten el control por parte de los mismos electores para la correcin
de errores y omisiones de las propias inscripciones y por parte de stos y de los partidos polticos de la
legalidad de inscripciones de terceros (de acuerdo a las causales de exclusin determinadas
legalmente). El medio que posibilita este control lo constituyen los recursos legales".
Un registro de electores organizado eficientemente constituye es la base de la administracin electoral
y contribuye a garantizar la realizacin de procesos electorales confiables. La mayora de los estudios
sobre la materia le atribuyen al padrn electoral una serie de funciones: la identificacin del cuerpo
electoral, la distribucin geogrfica del electorado en vista a facilitar a los electores la emisin del
sufragio y a orientar la campaa electoral de los partidos polticos, y la medicin de la abstencin
electoral real, la cual contribuye a valorar la legitimidad del sistema poltico (ver Braunias 1932: 139;
Mackenzie 1962: 125; Berln Valenzuela 1980: 156; Brea Franco 1984: 71-72; Villegas Antilln 1989:
586-587; Nohlen 1989: 259; Perdomo 1991: 513 ss.; Patio Camarena 1994: 72). En Amrica Latina,
sin embargo, el padrn electoral ha adquirido una nueva dimesin mediante la atribucin a ste de otras
funciones; se trata de la inscripcin electoral, y del padrn electoral en general, como condicin del
derecho de sufragio pasivo, de la postulacin de candidatos a cargos electivos; de la conformacin de
los partidos polticos y del ejercicio de los derechos de democracia directa, los cuales, en algunos
pases, han sido introducidos mediante las recientes reformas constitucionales.
Los interrogantes que orientan este trabajo se relacionan con el debate jurdico sobre la inscripcin
electoral y su eventual efecto poltico y con lo que nosotros denominamos problemtica del registro de
electores", es decir, con la cuestiones administrativas a resolver para organizar un registro de electores,
por ejemplo, a quin se confa la formacin del registro electoral, qu procedimiento de inscripcin,
actualizacin, depuracin y control se emplea. En este sentido, el objetivo del presente trabajo es
presentar las soluciones dadas a dichas cuestiones en los diferentes pases de Amrica Latina.
Para el estudio emprico de los sistemas de registro de electores de los pases que presentamos nos
hemos basado en los textos constitucionales, leyes electorales, leyes especiales sobre el registro
electoral, leyes regulatorias del Registro Civil o Registro de las Personas y leyes de partidos polticos
vigentes.

2.1 Organismo registro electoral

El debate actual en Latinoamerica sobre los registros de electores se centra especialmente en cuestiones
tcnicas. Los especialistas en la materia ponen enfsis en que una de las causas de la existencia de
padrones electorales incompletos o incorrectos se debera a la dependencia del registro electoral de los
datos suministrados por el registro civil, cuando ste se encuentra separado del registro electoral. El
argumento ms importante es el de las inexactitudes que contienen los registros civiles, lo cual se
reflejara en el registro electoral al momento de identificar al elector en relacin a su edad, nacionalidad
(por lo general se requiere el acta de nacimiento al momento de la inscipcin). Asimismo, otro de los
problemas que se presentan en algunos pases de la regin es el de la poca credibilidad de que gozan
los documentos de identificacin de las personas, debido a la ineficiencia de los sistemas utilizados, lo
que conducira adems a que el registro de electores se elabore sobre bases poco confiables, ya que a
partir de la expedicin de la misma se incorpora al ciudadano al registro electoral (ver, entre otros,
Villegas Antilln 1987: 9; Garca Laguardia 1988: 3; 1992: 10; Brea Franco 1987: 28). Por estos
motivos, diferentes autores sugieren colocar al registro civil y al registro de las personas o del
ciudadano bajo el mismo organismo encargado del registro electoral. Esta sugerencia ha sido seguida
en varias reformas institucionales.
En una visin general sobre los sistemas de registro de electores se observa que en un grupo de pases
se ha encomendado la formacin del registro de electores a un organismo especfico, separado del
mximo organismo electoral, pero dependiente jerrquicamente de ste. Tales son los casos de la
Registradura Nacional del Estado Civil (Colombia), del Registro Civil (Costa Rica), del Registro de
Ciudadanos (Guatemala), del Registro Nacional de las Personas (Honduras), de la Direccin General
del Registro Electoral (Per) y de la Oficina Nacional Electoral (Uruguay). En relacin a Per, cabe
mencionar que la reciente Constitucin de 1993 ha creado el Registro Nacional de Identificacin y
Estado Civil como organismo continuador de la Direccin, el cual actuar de manera autnoma, bajo la
fiscalizacin jurisdiccional del Jurado Nacional de Elecciones. A este nuevo organismo la Carta le
asigna las tareas de registro civil, de mantener el registro nico" de identificacin de las personas
(emite el documento que acredita la identidad) y de elaborar y mantener el registro electoral.
En otro grupo de pases, el organismo especfico se encuentra dentro de la estructura administrativa
interna del mximo organismo electoral, con diferentes denominaciones y rango administrativo: en
Ecuador, es la Comisin Tcnica y el Departamento Tcnico; en El Salvador, la dependencia Registro

Electoral, en Mxico, la Direccin Ejecutiva del Registro Federal Electoral (DERFE); en Panam, la
Direccin de Organizacin Electoral; y en Venezuela, la Direccin del Registro Electoral Permanente.
En la Repblica Dominicana se ha organizado una Seccin especfica. Slo en pocos pases no se ha
establecido un organismo especfico siendo los mismos organismos electorales que conforman la
autoridad electoral los encargados de la formacin del registro electoral; tales son los casos de Bolivia,
Chile y Nicaragua, donde el registro de electores ha sido confiado a la Corte Electoral, al Servicio
Electoral y al Consejo Supremo Electoral y sus organismo inferiores, respectivamente; finalmente, en
Argentina, Brasil y Paraguay la formacin del registro electoral es competencia de la Justicia Electoral;
en el ltimo pas se ha creado, como organismo integrante de la misma, la Direccin del Registro
Electoral.
Cuadro 1: Organismo registro electoral
Pas

Organismo registro electoral

Otros organismos

Argentina

Jueces Electorales (circunscripcin

electoral)

Cmara Nacional
Electoral

Bolivia

Notarios Electorales: inscripciones. Cortes Departametales

Electorales; Jueces
Electorales

Corte Nacional Electoral

Brasil

Jueces Electorales ( Zonas

Electorales)
Preparadores

Tribunales Regionales
Electorales

Tribunal Superior
Electoral

Colombia

Registradura Nacional del Estado

Civil

Delegados del
Registrador Nacional;
Registradores Distritales;
Registradores
municipales

Consejo Nacional
Electoral

Costa Rica

Direccin de Registro Civil:

Departamento Electoral

Delegaciones locales

Tribunal Supremo de
Elecciones

Chile

Juntas Inscriptoras (Comuna)

Direccin del Servicio

Electoral

Ecuador

Comisin Tcnica y Departamento

Tcnico

Tribunal Supremo
Electoral

El Salvador

Dependencia "Registro Electoral"

Delegaciones
Departamentales;
Delegaciones y
subdelegaciones
municipales

Tribunal Supremo
Electoral

Guatemala

Direccin General del Registro de

Ciudadanos: Departamento de
inscripcin de Ciudadanos y
Elaboracion de Padrones

Delegaciones
departamentales;
Subdelegaciones

Tribunal Supremo
Electoral

Honduras

Registro Nacional de las Personas:

Departamento Electoral

Tribunal Nacional de
Elecciones

Mexico

Direccin Ejecutiva del Registro

Federal Electoral (DERFE)

Junta General Ejecutiva

del Instituto Federal
Electoral

Nicaragua

Juntas Receptoras de Votos

Consejos Electorales
Departamentales

Mximo organismo
Electoral

Consejo Supremo
Electoral

Cuadro 1 (Continuacin)
Organismo registro electoral
Pas
Panam

Direccin de Organizacin
Electoral: Departamento de
Registro y Censos Electorales;
Seccin de cambios de residencia y
Departamento de asuntos
Electorales.

Otros organismos

Mximo organismo
Electoral
Tribunal Electoral

Paraguay

Direccin del Registro Electoral

Oficinas distritales
(municipio)

Tribunal Superior de
Justicia Electoral

Per

Direccin General del Registro

Electoral

Registradores
Provinciales y Distritales

Jurado Nacional Electoral

Repblica
Dominicana

Junta Central Electoral

Uruguay

Oficina Nacional Electoral

Oficinas Departamentales
Electorales

Corte Electoral

Venezuela

Direccin de Registro Electoral

Permanente

Agentes de actualizacin

Consejo Supremo
Electoral

idem

En virtud de que la mayora de las Cartas Polticas le han atribudo la inspeccin y vigilancia de las
tareas registrales electorales al mximo tribunal electoral es ste, en la mayora de los casos, el de
creacin constitucional. No obstante esta generalidad, algunas Constituciones han establecido el
organismo registro electoral. Por ejemplo, el Registro Civil de Costa Rica, el Registro Nacional de las
Personas de Honduras y la mencionada Direccin de Identificacin y Estado Civil de Per; Colombia
en su Carta de 1991 ha includo un artculo relacionado con el Registrador Nacional del Estado Civil,
en el cual se determinan las cualidades que se deben reunir para el desempeo del cargo y el perodo de
ejercicio del mismo. En la mayora de los casos el rgano encargado especficamente del registro de
electores es de creacin legal, aunque un grupo de pases le han otorgado el carcter especial de leyes
constitucionales a las leyes electorales que lo establecen (Chile, Guatemala; Nicaragua, Uruguay,
Panam).
En relacin al nombramiento y a la remocin de los funcionarios integrantes del organismo registro
electoral" se puede sealar que en los pases en que el mismo constituye un organismo separado del
mximo organismo electoral (Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Per y Uruguay), la regla
general es que tanto el nombramiento como la remocin de los repectivos directores y del Registrador
Nacional del Estado Civil (Colombia) sea facultad de el mximo organismo electoral. De igual manera,
se nombra y remueve al funcionario encargado del registro electoral en aquellos pases en que el
organismo constituye una dependencia interna del Tribunal (El Salvador, Panam, Venezuela). La ley
salvadorea establece una norma particular al determinar que la remocin del Registrador Electoral
debe ser comunicada anticipadamente a la Junta de Vigilancia de los partidos polticos. A los fines
comparativos queremos mencionar aqu que mediante las diposiciones contenidas en la nueva
Constitucin peruana, se introduce un procedimiento novedoso, cual es el nombramiento y remocin
del Jefe del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil por el Consejo Nacional de la
Magistratura. En Mxico, segn lo estableca el Cdigo, la designacin del Director Ejecutivo del
Registro Federal Electoral era atribucin exclusiva del Director General del Instituto. La reforma que
se le introdujo a dicho cuerpo legal en 1993, en funcin de darle participacin al Consejo General del
Instituto, dispuso que el Director General debe someter a consideracin del Consejo los candidatos a
ocupar las diferentes Direcciones Ejecutivas, entre ellas la DERFE. Mediante la reforma de 1990 se
cre el Servicio Profesional Electoral del cual deben ser designados, preferentemente, los diferentes
Directores Ejecutivos como as los Vocales integrantes de las Juntas Locales y Distritales Ejecutivas .
Finalmente, en Argentina, Chile y Brasil el nombramiento y remocin de los funcionarios del registro
electoral es competencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo o del mismo poder Judicial (ver las
contribuciones de Juan Jaramillo y Jess Orozco Henriquz en esta obra).
En Bolivia, los cinco miembros de las Cortes Departamentales electorales (al igual que los de la Corte
Nacional Electoral) son designados por el Presidente de la repblica (uno de ellos) y por el Congreso
(los cuatro restantes); a las Cortes Departamentales Electorales le compete la designacin y remocin
de los Jueces y Notarios Electorales. En Nicaragua, los miembros integrantes de las Juntas Receptoras
de Votos son nombrados por los Consejos Electorales departamentales.
De los pases considerados, se han colocado las tareas de registro civil y de expedicin de la cdula de
identidad bajo el organismo registro electoral en Colombia, Costa Rica, Honduras, Panam y la
Repblica Dominicana, centralizando de este modo todas las actividades que se relacionan con la
inscripcin de los electores. Entanto que Argentina, Bolivia, Brasil, El Salvador, Guatemala, Mxico,
Paraguay, Uruguay y Venezuela, constituyen ejemplos donde el registro civil y/o la expedicin de la
cdula de identidad son tareas realizadas por organismos diferentes del registro de electores y por lo
tanto descentralizan las mismas. Tres pases, Chile, Ecuador y Nicaragua, constituyen ejemplos en los
cuales se han semicentralizado dichas funciones. En los dos primeros pases, la expedicin de la cdula
de identidad y el registro civil son desempeadas por un mismo organismo, no electoral, el Servicio de
Registro Civil e Identificacin del ciudadano" y la Direccin General de Registro Civil, Identificacin
y Cedulacin respectivamente. Entanto, en Nicaragua, la formacin del registro electoral y el registro
civil se encuentran a cargo del organismo electoral.

2.2 Procedimiento de Inscripcin

El debate terico sobre la inscripcin electoral hasta hoy se ha centrado en el anlisis de la naturaleza
jurdica" de la inscripcin electoral, alrededor de la cuestin de si la inscripcin constituye un requisito
sustancial (constitutivo) del derecho de sufragio o slo formal y para el ejercicio del mismo. En
general, la opinin es aqu unnime: la inscripcin constituye un requisito formal (administrativo) para
el ejercicio del derecho de sufragio, el cual es reconocido mediante normas constitucionales. Algunos
pocos autores han establecido el debate en otros trminos; as se preguntan si la habilitacin para el
ejercicio del sufragio (el derecho de votar) se adquiere con la inscripcin electoral. Aqu la bibliografa
no es uniforme; algunos autores interpretan la inscripcin electoral como elemento constitutivo del
derecho de voto (Mackenzie 1962: 126; Angulo Perdormo 1983: 99); otros opinan que el derecho de
voto se desprende del derecho de sufragio, constituyendo la inscripcin electoral el medio probatorio
del derecho de votar (Jimnez de Cisneros 1983: 15; Serena Velloso 1986: 261). Esta interpretacin no
ha sido hasta hoy emprica y comparativamente analizada. La cuestin se centra aqu en el valor y el
efecto probatorio de la inscripcin.
As, respecto de la valoracin jurdica", la regla general es que la inscripcin electoral tenga el valor
de prueba absoluta del derecho de votar; el padrn electoral constituye una prueba documental en
virtud del carcter legal de intrumento pblico. Sin embargo, solamente la ley electoral argentina (art.
3) y la chilena (art. 2 Ley de Inscripciones) expresamente determinan el valor de prueba exclusiva de la
calidad de elector (Argentina) o el medio de probar haber alcanzado los requisitos de la ciudadana
(Chile); mientras que las leyes electorales de los dems pases determinan tal valor solamente mediante
la exigencia de figurar en la lista de electores para poder votar (generalmente reguladas en normas
relacionadas con el procedimiento de votacin). Como consecuencia de la mencionada valoracin se
admite, en la mayora de los pases, nicamente el cuestionamiento de la identidad del elector (por las
autoridades de mesas o los fiscales partidarios), pudiendo el cuestionado emitir el voto mediante el
sistema de voto impugnado u observado, lo que significa el posterior control de la identidad por parte
de los organimos electorales de instancia superior y antes de escrutar el voto. En el caso de Chile,
donde no est previsto legalmente el procedimiento de voto observado, la verificacin de la identidad
se efecta en el mismo acto de la votacin mediante pericia dactiloscpica. En contados casos, en
cambio, no se permite emitir el voto cuando haya cuestionamiento de la identidad; por ejemplo, en
Bolivia se atribuye al presidente de la mesa de votacin rechazar el voto del elector, cuyos datos
contenidos en la cdula de identidad no coincidan con los del padrn electoral de la mesa, debiendo
retener la cdula para una ulterior investigacin y en El Salvador se establece, expresamente, la
facultad de la mesa receptora de denegar el derecho a emitir el voto al ciudadano, cuyo carnet electoral
no coincida con el padrn electoral de la mesa, adems del caso en que el nombre del ciudadano no se
encuentre en el mismo.
En un reducido nmero de pases la inscripcin electoral tiene el valor de prueba relativa del derecho
de votar (Colombia, Brasil, Mxico, Repblica Dominicana y Uruguay). Esta valoracin relativa se
expresa de diferentes formas: en la Repblica Dominicana y Uruguay se admite tambin la observacin
del voto por otras causales, es decir, es posible en el momento de la votacin cuestionar el derecho de
figurar en la listas de electores (por ejemplo, en la Repblica Dominicana y en Uruguay, por suspensin
o prdida de la ciudadana o por suspensin de los derechos polticos (art. 124 y 79 Ley Electoral
respectivamente). Sin embargo, an en stos casos se puede emitir el voto como observado por otras
causales", siempre que el elector figure en la lista de electores.
En Colombia, Brasil, Mxico y nuevamente Uruguay las leyes permiten a las autoridades de las mesas
de votacin admitir el voto cuando el nombre del que pretende votar no figure en padrn de la mesa,
pero solamente en casos muy especficos (el comn denominador de los tres ltimos pases es que en
ellos se expiden documentos electorales). En el primer pas, si bien la ley es clara en el sentido de que
slo se puede votar cuando el nombre del elector figure en la lista de sufragantes, la misma ley preve
un procedimiento denominado votacin por formulario (este se conoce como E-17") para subsanar las
omisiones de inscripciones en el mismo acto de votar. En Brasil, es posible emitir el voto en el caso que
la mesa receptora no posea la hoja individual de votacin" (lo que equivale al padrn electoral), pero
siempre que el elector presente su ttulo electoral". Dado el caso el elector emite el voto por separado.
En Uruguay, en principio, se debe emitir el voto ante la mesa receptora del circuito electoral donde se
encuentre vigente la inscripcin electoral, excepto en dos casos. Previo a mencionar los los dos
supuestos, es necesario aclarar que la ley electoral distingue las mesas (comisiones) receptoras de votos
que actan en las ciudades y las dems mesas receptoras; ante las primeras slo pueden votar los
electores del circuito que corresponda a la misma; en las mesas, que no funcionen en las ciudades
pueden votar tambin los electores del departamento que no pertenezcan al circuito de la mesa (por lo
que no aparecen en la lista de electores de la misma), con la sla presentacin del documento electoral.
Este constituye uno de los casos de exepcin. La segunda excepcin est determinada por la norma
general, segn la cual las mesas receptoras de votos deben admitir el sufragio de toda persona que
presente su credencial electoral, aunque su nombre no figure en la lista de electores ni en el registro
electoral, siempre que de la credencial surga que el elector est comprendido en el circuito en que acte
la mesa. En ambos casos mencionados, la ley dispone que el voto se emite como observado por
identidad. Por su parte, la ley mexicana regula la posibilidad de que el elector emita el voto cuando

transitoriamente se encuentre fuera de su seccin electoral, en cuya nmina de electores figura inscrito.
En este caso, el voto es emitido en mesas especiales debiendo el elector presentar su credencial para
votar" en todos los supuestos. Sin embargo, la ley limita esta posibilidad determinando distintos efectos
segn sea el tipo de eleccin en la que se quiera votar. Las distintas situaciones son: 1) si el elector se
encuentra fuera de su seccin, pero dentro de su distrito; 2) si se encuentra fuera de su distrito, pero
dentro de su entidad federativa; 3) si se encuentra fuera de su entidad federativa, pero dentro de su
circunscripcin y 4) si se encuentra fuera de su distrito, su entidad federativa y su circunscripcin, pero
dentro del territorio nacional. En los dos primeros supuestos, el elector puede votar por diputados
(segn el principio de representacin proporcional), por senadores y por presidente; en el tercero
solamente por diputados (segn el principio de representacin proporcional) y por presidente y en el
cuarto supuesto solamente por presidente. Por ltimo, en relacin a la funcin de los documentos
electorales, se puede decir brevemente que stos cumplen concretamente una funcin en los tres
ltimos pases, en tanto que con su sola presentacin es posible sufragar, an cuando se trate de
situaciones especficas; de esta manera, el documento electoral se utiliza para probar la calidad (ya
adquirida) de ciudadano-elector. En cambio, en El Salvador y Nicaragua, la presentacin del carnet
electoral y la libreta cvica respectivamente es una exigencia simultnea a la de figurar en el padrn de
mesa para poder emitir el voto, siendo determinante incluso, en el primer pas, como ya hemos
expresado, la inscripcin electoral frente al documento en caso de discordancia de ste con la lista de
electores. Entonces, en base a lo anteriormente expresado, parecera que en el Salvador y Nicaragua los
documentos electorales se utilizaran ms bien para acreditar la identidad personal del elector que como
prueba de su derecho de votar.
La mayora de las constituciones, y las leyes electorales en concordancia con ellas, determinan los
requisitos para adquirir la calidad de ciudadano y la titularidad del derecho de sufragio activo y pasivo.
En la mayora de los casos, los requisitos positivos requeridos para adquirir el derecho de sufragio
activo son la nacionalidad, una edad mnima y la residencia en el pas, aunque si bin se observa la
tendencia a conceder el derecho de sufragio, por lo general el activo, a los nacionales residentes en pas
extranjero (Sobre los requisitos para adquirir la calidad de elector y sobre las causales de exclusin ver
la contribucin de Manuel Aragn en esta obra). En pocos casos las Constituciones y en la mayora de
ellos las leyes electorales de los pases estudiados establecen expresamente la inscripcin electoral
obligatoria, y en todos los pases, excepto Colombia y Nicaragua, la inscripcin electoral acompaa al
sufragio obligatorio.
Por lo general la inscripcin electoral ha venido siendo establecida legalmente, y discutida
tericamente, como condicin previa slo para el ejercicio del derecho de sufragio activo y no como
condicin de elegibilidad. Sin embargo en la actualidad se observa la tendencia, sobre todo en las
recientes reformas constitucionales, a introducir expresamente la inscripcin electoral tambin como
condicin del derecho de sufragio pasivo (Bolivia, Brasil y Mxico), o en una formulacin general,
como condicin para el ejercicio de los derechos polticos o de los inherentes a la ciudadana
(Guatemala, Per). En relacin a la inscripcin electoral como condicin de las candidaturas, en
algunos pases ha sido establecida como requisito general para la presentacin de cualquier tipo de
candidatura (presidente, parlamentario, etc); en otros pases, se exige para la presentacin de una
candidatura independiente el patrocinio de un nmero mnimo de firmas de ciudadanos inscritos. Por su
parte, las leyes de partidos polticos o leyes electorales establecen las condiciones a cumplir para
constituir un partido poltico; ellas exigen, entre otros requisitos, el de acreditar un porcentaje
determinado de adherentes fundadores, el cual se fija, en la mayora de los casos, en relacin a los
inscritos en padrn electoral. Por ltimo, en caso de la iniciativa popular" se emplea el padrn
electoral para controlar la legalidad de la firmas requeridas para presentarla .
2.2.1 Sistemas con inscripcin automtica: De los pases estudiados, emplean un procedimiento
automtico de inscripcin Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Panam y Venezuela.
De los pases mencionados, Colombia, Costa Rica, Honduras y Panam constituyen sistemas con
funciones centralizadas; mientras que en Argentina y Venezuela las funciones estn descentralizadas y
en Ecuador semicentralizadas. En todos stos pases, la solicitud de la cdula de identidad, como hecho
que insta a la inscripcin electoral, es sometido a un estricto control. En los centralizados la misma es
sometida a controles internos; por ejemplo en Costa Rica, la solicitud de cdula de identidad,
confeccionada en formularios especiales, se presenta a la Seccin de Estudios y Resoluciones del
Departamento Electoral del Registro Civil; luego pasa al departamento Civil (Seccin Constancias)
para la confrontacin de datos; devuelta la solicitud a la Seccin de Estudios y Resoluciones, los datos
de la misma son nuevamente verificados; comprobada su concordancia, esta Seccin dicta la respectiva
resolucin por la que se ordena la expedicin de la cdula de identidad y la inclusin del ciudadano en
el registro electoral, ubicndose a ste dentro del distrito electoral correspondiente por el domicilio del
elector. En Colombia la inclusin del elector se efecta a partir de la expedicin de la denominada
Cdula de Ciudadana" y en Honduras de la Tarjeta de Identidad".
Otra forma de automatismo presentan los casos de Panam y Ecuador; en el primer pas, la ley
prescribe la tcnica censal para la inscripcin de electores. Hasta 1982 se efectuaron censos
electorales"; los empadronadores visitaban a los ciudadanos en sus domicilios, y recaban en

formularios los datos de la cdula de identidad, que stos deban mostrar, y se verificaba el domicilio
del ciudadano. En el mencionado ao se levant el IV censo electoral; a partir de all la inscripcin de
electores se efecta con la informacin proporcionada por la Direccin de Cedulacin sobre las
personas que han obtenido la cdula de identidad (Pulice de Rodriguez 1988: 174, 197). De igual
modo, en Ecuador, el automatismo se da a partir de la lista de cedulados que provee, diariamente, la
Direccin General del Registro Civil, Identificacin y Cedulacin al Tribunal Supremo Electoral.
De los dos pases descentralizados, solamente la ley venezolana establece un requisito complementario:
para que la incorporacin del elector se efectivice, la cdula de identidad debe ser previamente
aprobada por el Fiscal General de Cedulacin. En Argentina, al momento de solicitarse la cdula de
identidad ante el Registro Nacional de las Personas se completa la denominada ficha original", cuyos
datos son verificados por el Registro de las Personas, la cual recibe el juez electoral de la respectiva
circunscripcin para la inclusin de la misma en el registro electoral.
En general, la solicitud de documento de identidad es recibida en las delegaciones regionales o locales
del organismo competente y en algunos casos se debe acompaar el acta de nacimiento (por ejemplo en
Argentina), la cual debe ser presentada personal e individualmente. Una excepcin constituye Costa
Rica, donde los partidos polticos legalmente inscritos pueden presentar solicitudes de cdulas de
manera colectiva.
2.2.2 Sistemas con inscripcin no automtica: Cuantitativamente hablando, el procedimiento ms
utilizado es el no automtico"; lo emplean Bolivia, Brasil, Chile, El Salvador, Guatemala, Mxico,
Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. Tambin hay que mencionar aqu
aquellos pases que emplean complementariamente al procedimiento automtico uno no automtico
como Colombia, Honduras y Venezuela.
En general, las leyes electorales de los pases que adoptan esta forma de procedimiento muestran una
gran diferencia en el grado de regulacin del mismo. Las leyes de Brasil, Chile, Per y Uruguay
constituyen una detallada normatividad; otras, como por ejemplo la de Guatemala, no prescriben el
procedimiento, siendo ste materia de regulacin por el reglamento a la ley, en unos pocos artculos.
Las leyes de los dems pases contienen normas ms generales sobre el mismo.
A diferencia de los sistemas con procedimiento automtico, en los no automticos, por lo general, las
tareas propiamente de inscripcin la realiza el organismo jerrquicamente inferior dentro del
organismo registro electoral". En algunos de los pases se trata de un organismo monocrtico (Bolivia,
Brasil, Paraguay) y en otros, de uno colegiado (Chile, Nicaragua); en los dems pases, la solicitud de
inscripcin se presentan en las dependencias regionales o locales del organimo registro electoral" (El
Salvador, Guatemala, Mxico, Per, Repblica Dominicana y Uruguay).
En Bolivia, la inscripcin electoral es atribucin de los Notarios Electorales. A diferencia de la ley
anterior, la actual no establece quines deben ser designados como Notarios ni cul es concretamente la
jurisdiccin de cada Notara. Entre las atribuciones de los Notarios (actividad no remunerada), adems
de la ya mencionada de inscribir a los ciudadanos, se encuentran las de: anular las partidas de
inscripcin que no cumplan con los requisitos legales; remitir a las Cortes Departamentales las nminas
completas de ciudadanos inscritos, la de conservar los libros, formularios, archivos y dems
documentos del registro electoral, y depurar los registros que estn bajo su custodia.
En Brasil, los Jueces Electorales son auxiliados, en las tareas inscripcionales, por los preparadores"
(empleados remunerados), quienes son nombrados por los Tribunales Regionales Electorales a
propuesta de los Jueces Electorales. Dichos funcionarios, desempean sus actividades en las zonas
electorales vacantes; en las sedes de las comarcas y municipio que no sean sede de zona electoral; en
las sedes de los distritos judiciales o municipales; y en los poblados distantes a ms de doce kilmetros
de la sede de la zona electoral, o que sean de difcil acceso y donde residan un mnimo de cien personas
en condiciones de inscribirse como electores. El Juez Electoral tiene la obligacin legal de proponer
como peparadores" preferentemente a las autoridades judiciales locales que gocen de garanta de
estabilidad (aunque sea por tiempo determinado), o en defecto de dichas autoridades pueden
recomendar a personas idneas de entre las de mejor reputacin e independencia en la localidad. El
nombre de la persona propuesta como preparador por el Juez Electoral debe ser previamente publicado
en un edicto en el local del registro electoral, pudiendo cualquier candidato o partido, en el plazo de
tres das, impugnar la propuesta. En caso de que el juez mantega la misma, la impugnacin es resuelta
por el Tribunal Regional Electoral.
En Paraguay, la inscripcin es tareas propia de los Inscriptores" (actividad remunerada). En Chile y
Nicaragua la inscripcin de electores es asignada a las Juntas Inscriptoras y Juntas receptoras de Votos,
integradas ambas por tres miembros. Los miembros integrantes de las Juntas Inscriptoras chilenas son
designados por el Director del Servicio Electoral. Este tiene, sin embargo, una limitacin: dos de los
miembros deben ser elegidos de una propuesta a cuaterna efectuada por la Junta Electoral provincial
respectiva; el tercero es de nombramiento discrecional del Director. Los miembros de la Juntas
receptoras de votos, como ya se dijo, son nombrados por los Consejos Electorales departamentales y
regionales.
El modo de funcionamiento de los organismos inscriptores est generalmente fijado en la ley. En
algunos casos, se establecen das de atencin al pblico (Chile) o un perodo de funcionamiento, en el

cual se atiende diariamente al pblico (Paraguay). En Chile, las Juntas Inscriptoras atienden los
primeros siete das hbiles de cada mes (por espacio de tres horas), amplindose a todos los das hbiles
dentro de los noventa das anteriores al plazo de cierre de las inscripciones, el cual es fijado en los 120
das anteriores a la eleccin. Las inscripciones se reabren el primer da hbil del mes siguiente a aquel
en que el Tribunal Calificador de Elecciones comunique al Director del Servicio Electoral la
finalizacin del proceso de calificacin de una eleccin o plebiscito. En Paraguay el perodo de
inscripcin es anual, desde el 1 de marzo al 30 de octubre de cada ao (las elecciones se realizan
por lo general dentro del primer semestre cada cinco aos).
En otros casos, las normas determinan las fechas en que deben cerrarse las inscripciones, vale decir, la
solicitud de inscripcin puede presentarse en cualquier momento hasta ese da (Bolivia, El Salvador,
Guatemala, Per, Repblica Dominicana y Uruguay). En El Salvador, Per y Repblica Dominicana, el
plazo para la admisin de solicitudes de inscripcin es de 120 das antes de la fecha del acto
eleccionario; pero mientras en el primer pas las inscripciones se reabren una vez que los resultados de
las elecciones hayan quedado firmes, en Per y la Repblica Dominicana, la reapertura comienza
treinta das despus de efectuado el evento electoral. En Guatemala el plazo es de 90 das reabrindose
la inscripciones una vez finalizadas las elecciones; la ley electoral boliviana determina el plazo ms
corto para el cierre de las inscripciones antes de una eleccin, el de 35 das. En Mxico, la inscripcin
es posible desde el da siguiente al de una eleccin hasta el 15 de enero del ao electoral, o el perodo
denominado legalmente como de actualizacin", el cual tiene lugar anualmente entre el 1 de
noviembre y el 15 de enero. En Uruguay, las inscripciones se efectan en forma contnua entre el mes
de marzo del ao siguiente a una eleccin hasta el 15 mayo del ao en que se efecte la siguiente
eleccin (las elecciones se realizan generalmente en el mes de noviembre, cada cinco aos) (Martins
1988: 382). Por ltimo, la ley nicaraguense establece que el perodo de inscripciones ser fijado por el
Consejo Supremo Electoral en el cronograma electoral, dado que se trata de un registro perodico.
El caso de Brasil ofrece un particularidad dentro de la legislacin comparada latinoamericana. En este
pas se admiten las solicitudes de inscripciones hasta 100 das antes de la fecha del evento electoral. La
ley dispone un acto especial (sta es la peculiaridad) para el cierre de las inscripciones, el cual consiste
en una audiencia pblica" que se debe realizar a las 14 hs del da 69 anterior a la eleccin, en la que el
Juez electoral declara cerrada la inscripcin de electores en la respectiva zona proclamando el nmero
de inscritos hasta las 18 hs del da anterior. El Juez comunica de inmediato (por telegrama) al Tribunal
Regional Electoral y publica al mismo tiempo, en edicto en el mismo juzgado y en la prensa (donde
sta exista), el nombre del ltimo elector inscrito y el nmero de su ttulo electoral. Copia de ese edicto
se le enva a los partidos polticos.
En relacin a las formalidades del acto de inscripcin, se puede resumir en general lo siguiente: la
inscripcin se solicita (excepto los casos de Chile y Repblica Dominicana donde las inscripciones se
asientan directamente en los libros) mediante un formulario que debe ser presentado personalmente por
el ciudadano, el cual debe llevar la firma y la impresin digital del mismo; en algunos casos, se
acompaa una o varias fotografas del solicitante. La comprobacin de haber alcanzado los requisitos
de la ciudadana co-rresponde al ciudadano; el medio para comprobar los mismos varan. En Bolivia,
Chile, Guatemala, Paraguay y la Repblica Dominicana constituye la cdula de identidad o de vecindad
(Guatemala) el nico" documento vlido para acreditar la nacionalidad y la edad mnima. En Brasil,
Nicaragua, Per y El Salvador, se admite adems otro tipo de documentos: la certificacin de la partida
de nacimiento u otros documentos de donde se pueda inferir la nacionalidad y la edad (por ejemplo, la
licencia de conducir, el pasaporte, etc. ). En Brasil y Per de admite tambin el documento militar (en
el caso de los varones). Para el caso que no se posea algn tipo de documento se ha establecido un
procedimiento de base testimonial; por ejemplo, en Nicaragua se permite la presentacin de dos
testigos que juren sobre la identidad y datos personales del ciudadano. Este mismo procedimiento est
previsto en El Salvador debiendo los testigos adems presentar su documento electoral, es decir, estar
ellos mismos inscritos. Por ltimo, en Uruguay, le corresponde al ciudadano probar la ciudadana", la
identidad", la vecindad" (residencia habitual dentro de la jurisdiccin inscripcional, que puede o no
ser su domicilio) y la residencia" (que vive en el pas desde tres meses antes a la fecha de la
inscripcin). La ley determina expresamente los documentos con los cuales debe acreditarse los
distintos requisitos. La ciudadana, con un certificado del Registro Civil o parroquial otorgados en los
ltimos seis meses para demostrar la nacionalidad y la edad electoral (o la respectiva carta de
ciudadana para los extranjeros nacionalizados); la identidad, la vecindad y la residencia se deben
probar mediante testimonio de dos personas mayores de veinticinco aos, de conocimiento del
funcionario inscriptor y domiciliados e inscriptos electoralmente en la jurisdiccin del mismo, quienes
firman el acta de inscripcin. Es interesante resaltar, que los delegados de los partidos polticos son
aceptados en todos los casos como testigos, aunque no renan los requisitos antes mencionados.
El requisito del domicilio, salvo el mencionado caso de Uruguay, es declarado por el ciudadano, en
algunos casos, mediante juramento (por ejemplo, en Chile y Repblica Dominicana; en stos pases
tambin se declara bajo juramento no estar inscritos anteriormente y, en el ltimo pas y Paraguay, no
estar incurso en causales de exclusin); en los dems pases, los datos de las solicitudes de inscripcin

tienen el valor de declaracin jurada, excepto en el Salvador, donde los datos de la misma se confrontan
con los del Registro Nacional de la Personas Naturales.
La inscripcin se perfecciona con la firma y la huella dactiloscpica del solicitante. Efectuada la
inscripcin el ciudadano recibe, en algunos pases, un documento electoral; en otros, una constancia de
inscripcin. El documento electoral se denomina: Ttulo Electoral" en Brasil; Carnet Electoral" en El
Salvador; Credencial para Votar"(con fotografa) en Mxico; Libreta Cvica" en Nicaragua; Libreta
Electoral" (con fotografa) en el Per y Credencial del Elector" en Uruguay. En Bolivia, Chile, y
Repblica Dominicana se entrega una constancia de inscripcin (la cual no es requerida en el acto de la
votacin), en Guatemala, se razona" la misma cdula de vecindad como comprobante de inscripcin,
es decir se anotan en la misma el lugar y mesa de votacin y en Paraguay se entrega una copia del
formulario de inscripcin (este se completa por triplicado).
Finalmente, es de mencionar que en Colombia, Honduras y Venezuela se prescribe un procedimiento
no automtico, el cual se emplea de manera complementaria al automtico; en el primer pas se trata
del procedimiento denominado inscripcin de cdula": ste consiste en solicitar la inscripcin en el
municipio o lugar donde el ciudadano tiene pensado votar. Mientras que las leyes de Honduras y
Venezuela establecen dicho procedimiento no automtico mediante la disposicin que determina una
revisin anual del registro electoral, oportunidad en la que se incluyen nuevos electores. Para su
inclusin el ciudadano debe presentarse con su cdula de identidad ante los respectivos organismos
solicitando la inscripcin. En el ltimo pas, la revisin est a cargo de los funcionarios denominados
agentes de actualizacin"; ante l deben acudir los ciudadanos electoralmente rehabilitados por
cumplir la condena penal; los cesados en el servicio activo de las Fuerzas Armadas; los que hayan sido
excludos por no haber votado en las dos ltimas elecciones y los que habiendo solicitado la inscripcin
no aparezcan en el padrn electoral.

2.3 Procedimiento de elaboracin

Ante todo es de aclarar que en general las leyes electorales no regulan el mtodo seguido en la
elaboracin del registro de electores. Probablemente, la introduccin de la informtica ha conducido a
que se abandone la regulacin legal de ste y a que se prescriba, como se observa en algunos casos, la
elaboracin computacional" del mismo, tal como lo establecen las leyes de Bolivia, Brasil y Chile.
As, en algunos pases, particularmente aque-llos que han organizado un nuevo sistema de registro de
electores, han establecido un departamento" de procesamiento de datos, bajo la dependencia directa
del mximo organismo electoral, cuya funcin ms importante es desarrollar programas que permitan
no slo la formacin, sino tambin la actualizacin y depuracin del registro electoral de manera
eficiente. Por ejemplo, en El Salvador funciona la Unidad de Procesamiento de Datos" que trabaja en
coordinacin con la dependencia Registro Electoral; en Guatemala, el Centro de Procesamiento de
Datos" constituye una unidad adscrita a la presidencia del Tribunal Supremo Electoral. A ste se le ha
asignado elaborar el registro y los padrones electorales bajo la supervisin del Departamento de
Inscripcin de Ciudadanos y Elaboracin de Padrones" del Registro de Ciudadanos; en Panam se
estableci la Direccin de Sistemas" para apoyo tcnico de las Direcciones de Organizacin Electoral
(encargada del registro electoral), de Registro Civil y de Cedulacin. Por su parte, los pases que desde
dcadas cuentan con un registro organizado, han iniciado tambin, en mayor o menor medida, las tareas
de volcar en discos y cintas mgnticas el registro de electores. En Costa Rica, esta tarea fue
comenzada en 1977 (hasta entonces se haba utilizado el sistema de tarjetas perforadas) (Villegas
Antilln 1987: 46); en Argentina, la informacin contenida en los padrones electorales de las
circunscripciones se encuentra actualmente en cintas mangticas (proceso inicado en 1983), pero an se
utiliza el sistema de ficheros en la elaboracin del registro (Gonzlez Roura 1988: 256).
2.3.1 Criterio Territorial: El criterio territorial se sigue en general para determinar la competencia del
organismo inscriptor y en otros casos tambin para fijar un mbito geogrfico para la elaboracin del
registro electoral. Siguiendo el criterio de la divisin poltico-administrativa del territorio se observa
que en algunos pases el municipio constituye la delimitacin territorial (Colombia, Guatemala y
Repblica Dominicana); en Chile, el registro electoral se elabora bsicamente por Comuna (subdivisin
administrativa; varias comunas pueden estar administradas por una misma municipalidad). En otro
grupo de pases, la base para la elaboracin del registro lo constituye la divisin electoral, la cual puede
o no coincidir con la divisin poltica-administrativa. En Argentina y Uruguay lo es el distrito o la
circunscripcin electoral. En Paraguay, la delimitacin territorial es el distrito electoral, el cual coincide
con el municipio (se confecciona un registro por cada uno de ellos). En Brasil, se elabora por zonas
electorales", las cuales son propuestas por los Jueces electorales y aprobadas por el Tribunal Superior
Electoral; en Costa Rica y Per por distrito electoral.
En algunos pases, se elabora tambin un registro general a nivel nacional sobre la base de los registros
regionales o locales (Argentina, Costa Rica, Per y Uruguay). En otros, el conjunto de los registros
locales o regionales constituye el registro general (Bolivia, Colombia, Guatemala, Nicaragua, Paraguay,
Repblica Dominicana). En Brasil, se lleva un registro a nivel del Estado federado, pero no nacional.
2.3.2 Contenido del registro electoral: En relacin al contenido del registro electoral bien se puede
decir que las leyes electorales de unos pocos pases han fijado claramente el mismo: en la mayora de

los casos, se lleva un registro de habilitados para votar, sobre el cual se confeccionan antes de cada
eleccin los padrones electorales provisorios y definitivos, que reciben las mesas receptoras. En otros
casos, tambin se confeccionan otros registros cuya informacin es utilizada para la elaboracin del
padrn electoral. Nos referimos, por ejemplo, a un registro de inhabilitados, de domicilios,
dactiloscpico, etc.. En algunos pases se confeccionan tambien un registro y un padrn fotogrfico que
reciben las mesas de votacin para un mayor control de la identidad del elector.
En general, en los pases que cuentan con departamentos de procesamiento de datos, la inscripcin se
efecta a nivel local en formularios, cuyos datos se procesan centralmente. Adems se elabora el
registro de habilitados, al cual se le agrega los nuevos electores, se actualizan las inscripciones por
cambios de domicilio, se efectan las depuraciones y se elabora en base a ste el padrn electoral
provisorio y definitivo para una eleccin determinada, los cuales se clasifican por circunscripcin y por
mesa de votacin (con un nmero determinado de electores, agrupados en funcin del domicilio).
De los pases que emplean un procedimiento de inscripcin automtica, la ley electoral argentina
exhibe una detallada normatividad respecto del mtodo de elaboracin del registro electoral. Esta
determina que se debe conformar un fichero de electores habilitados, siguiendo un mtodo
preestablecido, tanto a nivel de la circunscripcin electoral (llevado por el Juez Electoral) como
nacional (confeccionado por la Cmara Nacional Electoral). El registro de la circunscripcin se ordena
primero por sexo, luego se subdivide por orden alfabtico, orden numrico de documento de identidad
y por demarcacin territorial. Sobre la base de la informacin contenida en la ltima subdivisin se
elaboran las listas provisionales de electores, las cuales, corregidas, constituyen las listas definitivas
que reciben las mesas de votacin. El registro nacional electoral contiene los ficheros ordenados por
sexo y cada uno de stos por orden alfabtico y por orden del nmero de documento de identidad;
ambos se confeccionan con copias de las fichas de los registros de las circunscripcin. Igualmente se
utiliza el mtodo de ficheros en Colombia; al momento de solicitarse la cdula de ciudadana se llenan
una tarjeta para el registro alfabtico de la registradura municipal y otra para la nacional, una tarjeta
dactiloscpica para el registro dactilar y se hace una fotografa del ciudadano. Sobre estos registros,
ms el registro numrico, se efecan las altas y bajas de cdulas y stos constituyen la base para la
elaboracin del padrn electoral, el cual contiene solamente los nmeros de cdula de ciudadana.
Las leyes de los dems pases contienen poca regulacin del tema o normas poco claras o ms
generales. La ley costarricense prescribe que corresponde a la Seccin Padrones e Indices del
Departamento Electoral la inscripcin de electores (por distrito electoral), mediante el mtodo de
tarjetas perforadas o la grabacin de los datos en discos o cintas magnticas, siguiendo un orden
alfabtico, lo que entendemos como el registro de habilitados. En base a esos datos grabados se
elaboran las listas provisionales y luego definitivas de los electores (stas ltimas denominadas
legalmente padrn-registro). El Tribunal Supremo de Elecciones mantiene bajo su custodia una
reproduccin exacta de todas las tarjetas o cintas grabadas a las cuales se le introducen, cada ocho das
las modificaciones comunicadas por el Registro Civil. Igualmente general es la norma de la cual se
infiere la formacin de un registro general de electores; segn sta el mismo se elabora sobre la base de
las inscripciones ya existentes, las nuevas inclusiones, cambios de domicilio y rectificaciones
efectuadas mediante resolucin firme. Antes de la informatizacin del sistema, los diferentes tarjeteros
se confeccionaban en base a copias de las tarjetas de inscripcin siguiendo criterios alfabtico,
numrico y por delimitacin geogrfica. Las leyes de Honduras, Venezuela, y Ecuador contienen
igualmente normas generales. La ley hondurea establece, mediante el artculo 135, que el Censo
Nacional Electoral", lo que interpretamos como el registro de habilitados, se prepara de acuerdo con las
disposiciones de la ley electoral y de la ley que regule el Registro Nacional de las Personas; y por el
artculo 148 prescribe que el mismo se elabore por triplicado: el original se archiva en el Registro
Nacional de las Personas, una copia en el Tribunal Nacional de Elecciones y la otra copia en el Banco
Central de Honduras. De igual modo, la ley venezolana dispone la elaboracin por duplicado del
registro de habilitados, que bsicamente se elabora por mesas de votacin; el original se archiva en el
Consejo Supremo Electoral y una copia en un lugar seguro que ste disponga. Por su parte, la ley
ecuatoriana prescribe que la lista de los ciudadanos que hayan obtenido la cdula de identidad debe ser
clasificada por provincias, cantones y parroquias, elaborndose directamente los padrones electorales
por mesa de votacin.
Entre los pases que emplean un procedimiento de inscripcin no automtico se encuentran diferencias
en el mtodo de elaboracin. En Bolivia, Chile, Per y la Repblica Dominicana se emplea el mtodo
de libros para la inscripcin de electores. Solamente en Chile se separan los electores masculinos de los
femeninos. En general, se inscribe un nmero determinado de ciudadanos por cada libro (300 en
Bolivia; 350 en Chile; 200 en Per; 400 en Repblica Dominicana) y por cada libro se organiza una
mesa de sufragio. De los pases mencionados, tambin solamente en Chile el mismo libro de
inscripcin se emplea como padrn electoral, el da de la eleccin, para control de los votantes. En los
dems pases el padrn electoral de mesa se elabora en base a las inscripciones vigentes o vlidas de los
libros, las cuales son comunicadas al organismo central mediante una lista. En Bolivia, el padrn
electoral de mesa se denomina libro o lista ndice de los inscritos (se elabora siguiendo un orden
alfabtico y contiene datos bsicos personales del elector). La ley determina que el mismo debe ser

confeccionado por la Corte Nacional Electoral en forma computarizada. En Per, similar a Bolivia,
sobre las inscripciones de los libros se elabora, en primer lugar, un registro de habilitados a nivel
central, clasificado territorialmente, en base al cual se confeccionan las listas electorales de las mesas
de votacin; ambas funciones han sido atribudas al Director General del Registro Electoral.
En Repblica Dominicana, al momento de efectuarse la inscripcin en los libros, las oficinas de
inscripciones llenan una tarjeta con los mismos datos que contienen la inscripcin, adems se le agrega
la fotografa, la firma y la impresin digital del inscrito. La Junta Central Electoral mediante tarjetas
perforadas las codifica, y sobre stas tarjetas se elaboran las listas de electores para las mesas de
votacin.
En Chile y Repblica Dominicana los libros se elaboran por duplicado, un ejemplar es destinado a
formar el archivo electoral nacional o general y el otro el archivo local (Chile) o municipal (Repblica
Dominicana). En Per los libros de inscripciones estn formados por una hoja fija (que constituye el
archivo distrital) y tres desglosables para formar el archivo provincial, departamental y general.
Brasil y Uruguay elaboran sus registros electorales mediante un mtodo similar. En Brasil, el registro
de habilitados de las zonas electorales se forma con las hojas individuales de votacin" (agrupadas por
seccin electoral), las cuales son enviadas a las mesas receptoras de sufragio; en base a las hojas
individuales se elabora tambin un listado de electores, el cual igualmente reciben las mesas receptoras
en el da de la votacin. Los registros electorales de los Estados se foman en base a fichas enviadas por
los Jueces Electorales zonales al Tribunal Regional. En Uruguay, el registro electoral departamental
comprende el conjunto de las hojas electorales" (con fotografa) correspondiente a las personas que
hayan obtenido o tramiten su incorporacin al mismo. Las hojas electorales deben ser agrupadas en
dos secciones: una, la conforman las hojas electorales de las personas que tengan en trmite su
inclusin; la otra, se forma con las hojas electorales de los ciudadanos habilitados para votar. Las hojas
electorales de esta ltima seccin (encuardenadas por circuitos) reciben las Comisiones Receptoras de
votos el da de la eleccin junto con una lista de electores que sobre ellas se confecciona. El Registro
Nacional se forma con un ejemplar de cada uno de los formularios que conforma el expediente de
inscripcin (Urruty 1992: 39-40).
La ley mxicana contiene pocas normas relacionadas con el procedimiento de elaboracin del registro
electoral; sta solamente expresa que para la elaboracin de las listas de electores debe tomarse la
informacin contenida en el registro de habilitados. Algo particular para destacar es la disposicin legal
que prescribe la confeccin del padrn o listas de electores, por seccin electoral, con los electores que
figuren en ese registro, pero solamente aquellos que hayan retirado las credenciales para votar, con
fotografa.
En Paraguay se desprende de las normas legales que los Inscriptores transcriben, semanalmente, los
datos recabados en los formularios de inscripcin a los denominados pliegos de publicacin", que es
la nmina de los inscritos en el perodo anual. Estos pliegos son entregados el 1 noviembre de cada
ao (cuando se concluye el perodo de inscripcin) al funcionario responsable del registro distrital para
su publicacin. Una vez depurados, como resultado de las tachas y las reclamaciones, se hace una
nueva lista con las inscripciones vlidas, las cuales son remitidas a la Direccin del Registro Electoral
(en el mes de enero) para formar el registro de habilitados (por distritos). En base a ste se elaboran los
pradrones provisorios antes del 15 de marzo de cada ao. Por ltimo, en Nicaragua, el Consejo
Supremo Electoral le asigna a la Juntas Receptoras de Votos una delimitacin territorial. El nmero de
Juntas Receptoras, y por lo tanto la cantidad de Catlogos que habr en el pas (uno por cada Junta) se
hace en funcin al nmero estimado de electores y su distribucin poblacional. El Catlogo contiene
diferentes datos personales de los ciudadanos, que permiten su identificacin, y datos que permiten
individualizar la ubicacin de la Junta Receptora. Los Catlogos contienen tambin datos que
configuran una especie de acta de los perodos de inscripcin y de votacin: razn de apertura y cierre
del perodo de inscripcin, y los mismo datos se completan tras la votacin. El Catlogo lleva las
firmas de los miembros de las Juntas Receptoras y de los fiscales de los partidos polticos o alianzas
polticas si stos lo desean. Los Catlogos de electores se confeccionan por duplicado: un ejemplar lo
conserva el Consejo Supremo y el otro el Consejo Electoral Departamental regional.
Respecto a un registro de electores inhabilitados, la regla general es que no se lleve el mismo segn un
mtodo legalmente establecido, sino ms bien que se elabore una lista de electores suspendidos o
excludos de sus derechos polticos conforme a la respectiva divisin poltica o electoral (Brasil, Costa
Rica, Chile, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y
Venezuela). La ley argentina, entanto, prescribe un mtodo para la confeccin del fichero de electores
inhabilitados, el cual debe elaborarse tanto a nivel de distrito electoral como nacional; el primero, luego
de la divisin por sexo, se forma siguiendo un orden alfabtico, de documento de identidad y
cronolgico de la cesacin de la inhabilitacin; el fichero nacional de inhabilitados se divide siguiendo
los tres primeros criterios. Las leyes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mxico y Panam no
contienen normas al respecto.
En algunos pases de la regin se han organizado registros fotogrficos, en base a los cuales se
confeccionan padrones fotogrficos, los cuales reciben las mesas receptoras de sufragio para un mejor
control de la identidad de los votantes como p.e. en Costa Rica, Honduras y Uruguay. En los dos

primeros pases estan organizado de una manera similar, siendo en Costa Rica tarea de la Seccin de
Cdulas y Fotografas confeccionar el registro y padrn fotogrficos. En Uruguay, el registro
fotogrfico est formado (desde la ley de 1924) por las mismas hojas electorales", las cuales contienen
tambin la fotografa del elector; el registro fotogrfico se organiza tanto a nivel departamental como
nacional. La hoja electoral", que por otra parte constituye un duplicado del documentol electoral
exigido para votar, posibilita a la mesa receptora permitir emitir el sufragio a los inscritos que no
presenten el mismo (Urruty 1992: 39).
Finalmente, en algunos pases se confeccionan listas o registros complementarios; en Costa Rica se
forma un ndice general de solicitudes rechazadas (de cdulas, de inclusiones o de traslados de
inscripcin); en Per y Uruguay, se confeccionan otros registros en base a fichas o formularios que se
completan al momento de la inscripcin: en Per, corresponde a la Direccin General del Registro
llevar un registro de las inscripciones electorales fraudulentas para los efectos de anotar los fallos
judiciales que recaigan en ellas y elaborar los registros-archivos alfabtico, numrico y dactiloscpico
de electores; de modo similar, en Uruguay se confeccionan tambin un registro de inscripciones
mltiples y de cancelaciones de expedientes, dactiloscpico, patronmico, de domicilios y un registro
supletorio que contiene una copia de los expedientes de inscripcin. Estos archivos se forman tanto a
nivel local, regional y nacional.

2.4 Procedimiento de Actualizacin

Antes de ocuparnos del procedimiento de actualizacin queremos referirnos brevemente a la
importancia del domicilio o residencia del ciudadano en el proceso electoral. Histricamente, la
prohibicin de que un elector pueda votar en un lugar distinto de su domicilio constituy, como bien lo
reconoce el costarricense Hernndez Valle, una de las medidas que se introdujeron como garanta de la
emisin del voto, querindose con ello evitar la posibilidad de una doble votacin y garantizar el
principio de igualdad del sufragio. Actualmente, en la mayora de los pases subsiste esa prohibicin;
en Costa Rica tiene incluso rango constitucional. Entre los autores que se ocupan del tema solamente el
mencionado autor considera que esta garanta ha perdido vigencia, pues con los medios que dispone la
tcnica moderna lo ms recomendable es que el ciudadano vote en el lugar donde se encuentre". Sin
embargo, esta garanta, tanto antes como en la actualidad, tiene tambin un significado poltico; otros
autores, entienden al domicilio como el elemento formal o material que vincula al elector a una
determinada circunscripcin electoral (Mackenzie 1962: 126; Bielsa 1959: 25). El domicilio
poltico", como lo denomina Bielsa, es relevante tambin para lograr una representacin poltica ms
real, especialmente a nivel comunal. En este marco podra tambin interpretarse lo afirmado por
Nohlen acerca de que El registro manipulado influye fuertemente en la representacin poltica sobre
todo cuando el ejercicio del derecho a voto se supedita a la inscripcin en el registro electoral declarada
obligatoria" (Nohlen 1989: 215). Para subrayar la importancia poltica del domicilio del
ciudadano, sealamos que en la mayora de los pases de la regin se ha establecido como condicin
para ser candidato a parlamentario tener una residencia mnima en la circunscripcin por la cual se
presenta; en Panam incluso se sanciona con la prdida del curul cuando un representante de
corregimiento muda su residencia a otro.
La mayora de las leyes electorales determinan lo que debe entenderse por residencia electoral; en
general, se entiende por tal el lugar donde el ciudadano habita con carcter permanente (por
ejemplo, Bolivia, Nicaragua, Paraguay, Panam). Un caso particular presenta Colombia,
con la presuncin legal, que ya hemos mencionado, segn la cual se presume la residencia en el lugar
donde figura la inscripcin electoral. En general, la solicitud de cambio de domicilio es personal,
mediante un formulario y debe solicitarse hasta el da de cierre de los movimientos en el padrn, o
hasta un tiempo antes del acto electoral (por ejemplo, en Uruguay, hasta 75 das antes). El cambio de
domicilio es motivo de traslado de la inscripcin electoral de una circunscripcin a otra, o bien dentro
de una misma circunscripcin. El procedimiento por el cual se lleva a cabo es distinto segn sea el
procedimiento de inscripcin. En los automticos, por lo general, la comunicacin del cambio de
residencia debe hacerla el ciudadano directamente (o en su caso mediante el registro de las personas) al
organismo registro electoral", el cual efecta el traslado automtico" de la inscripcin a la
circunscripcin electoral a la cual corresponde la nueva residencia. De los pases con ste
procedimiento de inscripcin establecen un procedimiento distinto Colombia y Venezuela. En el primer
pas, el cambio de domicilio se efecta mediante el procedimiento de la inscripcin de cdula" ante el
registrador del nuevo domicilio; y en Venezuela, en el perodo de revisin anual del padrn electoral
(entre los meses de enero a junio) debe solicitarse el cambio de residencia; la ley dispone que el
funcionario, en el mismo acto, ubique al elector en el centro de votacin ms cercano a su residencia y
en la mesa electoral correspondiente (art. 66).
Dentro de los pases con inscripcin no automtica, en Bolivia, Chile, El Salvador, Guatemala,
Paraguay, Per y Repblica Dominicana el cambio de domicilio tiene como efecto la cancelacin de la
inscripcin y la solicitud de una nueva. Algunas particularidades se pueden aqu sealar: en Guatemala
se exige, previo a solicitar la nueva inscripcin ante la delegacin del Registro de Ciudadano, que la
municipalidad a la que corresponde el nuevo domicilio haga constar en la cdula de vecindad"
(documento de identidad) el cambio de domicilio (art. 5 Reglamento); y en Per se exige la

presentacin del documento electoral y un certificado de domicilio expedido por la autoridad policial
del nuevo domicilio. En Uruguay y Brasil se distingue entre dos situaciones: en el primer pas, si el
ciudadano muda su domicilio dentro del mismo departamento se opera un traslado automtico de la
incripcin electoral; si el cambio es de un departamento a otro el ciudadano debe solicitar una nueva
inscripcin quedando en este caso eximido de presentar las pruebas de ciudadana, identidad y
residencia en el pas. Del mismo modo, en Brasil se distingue si el elector muda su domicilio dentro de
la misma Zona electoral o de una Zona a otra. En el primer caso, se transfiere la hoja individual de
votacin" a la seccin electoral que corresponde por el nuevo domicilio. En el segundo caso, se efecta
un procedimiento especial: en primer lugar, para solicitar el cambio de domicilio se requiere una
residencia mnina de tres meses en el nuevo domicilio, la cual debe ser atestiguada por la autoridad
policial o probada por otros medios convincentes; la solicitud se hace ante el Juez electoral del nuevo
domicilio. La misma se publica en la prensa oficial y en las oficinas del registro de las dems
localidades a fin de poder ser impugnada por cualquier persona dentro de los diez das; la resolucin
del juez tambin es publicada; cuando la reinscripcin es denegada el propio elector puede recurrir,
dentro de los tres das al Tribunal Regional Electoral; contra las resoluciones que la conceden pueden
reclamar los partidos polticos, en el mismo plazo y ante igual instancia. Concedida la nueva
inscripcin por cambio de domicilio, el Juez electoral otorga un nuevo Ttulo Electoral, requiere del
antiguo juez la correspondiente hojas individual de votacin" y comunica al Tribunal Regional
respectivo para el correspondiente cambio en su registro.
Finalmente en Mxico (al igual que Venezuela), los cambios de domicilio se efectan en los perodos
anuales de actualizacin".

2.5 Procedimientos de Depuracin

En la mayora de los pases considerados, las leyes electorales han determinado que la depuracin se
efecte de manera permanente" hasta la fecha de cierre de los movimientos en el registro, establecida
un tiempo antes de un acto eleccionario.
Cuadro 2 : Procedimientos de depuracin
Pas

Registros Civiles

Autoridades
judiciales

Autoridades
militares y
policiales

Observaciones

Argentina

mensualmente

dentro de 5 das de
que la sentencia
quede firme

90 das antes de la
eleccin

sistema
descentralizado

Bolivia

mensualmente

mensualmente

mensualmente

sistema
descentralizado

Brasil

hasta el 15 de cada
mes

ningn plazo

ningn plazo

sistema
descentralizado

Colombia

--------

dentro de 15 das de
que la sentencia
quede firme

hasta 90 das antes

de la eleccin

sistema centralizado

Costa Rica

--------

inmediatamente
despes de que la
sentencia quede
firme

--------

sistema centralizado

Chile

mensualmente

mensualmente

--------a

sistema
semicentralizado

Ecuador

15 das antes de la
elaboracin del
padrn electoral

ningn plazo

ningn plazo

sistema
semicentralizado

El Salvador

norma generalb

--------b

--------b

sistema
descentralizado

Guatemala

dentro de los 8 das

de inscrita la
defuncin

dentro de 5 das de
que la sentencia
quede firme

antes del cierre de

la inscripcin por
un acto electoral

sistema
descentralizado

Honduras

--------

hasta 120 das antes

de la eleccin

hasta 120 das antes

de la eleccin

sistema centralizado

Mxico

dentro de 10 das de dentro de 10 das de

inscrita la defuncin la fecha de la
resolu-cin

--------a

sistema
descentralizado

Nicaragua

--------

ningn plazo

--------a

sistema
semicentralizado
registro perodico

Panam

--------

ningn plazo

--------a

sistema centralizado

Paraguay

mensualmente

dentro de 15 das de
que la sentencia
quede firme

ningn plazo

sistema
descentralizado

Per

mensualmente

mensualmente

mensualmente

sistema
descentralizado

Observaciones

Cuadro 2 (continuacin)
Registros Civiles

Autoridades
judiciales

Autoridades
militares y
policiales

Repblica
Dominicana

--------

inmediantamente
despes de que la
sentencia quede
firme

inmediatamente
sistema centralizado
des-pes del ingreso
a la respectiva
fuerza

Uruguay

quincenalmente

mensualmente

quincenalmente

sistema
descentralizado

Venezuela

ningn plazo

dentro de 10 das de
que quede firme la
sentencia

ningn plazo

sistema
descentralizado

Pas

Miembros de las Fuerzas Armadas y de Seguridad gozan del derecho de sufragio.

Conforme al art. 7 CE las autoridades competentes deben comunicar a la autoridad electoral "toda orden o causal de
suspensin, prdida o rehabilitacin de los derechos polticos"
b

El Cuadro 2 deja ver que, en general, se establece una periodicidad mensual" para la remisin de la
nmina de los electores fallecidos por parte de los registros civiles. Solamente Mxico y Ecuador, se
apartan de esta regla; en el primer pas los registros civiles comunican el nombre del ciudadano
fallecido dentro de los 10 das siguientes a la fecha de expedicin de la respectiva partida; en el
segundo pas, hasta 15 das antes de que se elaboren los padrones electorales. Mientras que en relacin
a los jueces o tribunales ordinarios, la norma general es que la comunicacin de la inhabilitacin
electoral debe efectuarse dentro de un cierto tiempo despes que quede firme la sentencia por la cual se
dispone la misma. Entre los pases, en los cuales debe ser excludo el personal en actividad de las
Fuerzas Armadas y de Seguridad, solamente las leyes de Argentina, Bolivia y Per determinan un
plazo; ste nicamente en Argentina es fijado en una fecha antes de la eleccin (90 das), mientras que
en los otros la comunicacin tiene una cierta periodicidad (quincenal o mensual) o bien fijado hasta"
un cierto tiempo antes de la eleccin (3 meses en Colombia). Segn las causales de exclusin estas
pueden tener un efecto de inhabilitacin permanente o temporaria; en este ltimo caso, eliminada la
causal de exclusin se opera la rehabilitacin electoral. Respecto de sta, se puede decir generalizando,
que la misma adquiere dos formas: de oficio", es decir el organismo registro electoral" en forma
automtica" reincorpora al elector como habilitado a partir de haberse eliminado la causal de
exclusin; o bien, ante este ltimo hecho el ciudadano debe concurrir a solicitar la rehabilitacin
acompaado la prueba respectiva. Dentro de los primeros se encuentran, por ejemplo, Argentina y
Costa Rica; dentro de los segundos estn Bolivia, El Salvador, Mxico, Venezuela (en los dos ltimos
pases la reinscripcin se solicita en los perodos anuales de revisin).

2.6 Procedimientos de Control

En general, las Constituciones y/o leyes electorales le dan al registro de electores el carcter de
registro pblico", calificacin que significa que tanto los electores como los partidos polticos cuentan
con la posibilidad de poder controlarlo en cualquier momento. No obstante el mencionado carcter, en
todos los pases estudiados (excepto Chile) se regula legalmente alguna forma de publicidad del
mismo.
Del Cuadro 3 se desprende que, en la mayora de los pases, esa publicidad consiste en dar a conocer
los movimientos que se operan en el registro de electores mediante la publicacin de las listas de
nuevos electores includos y/ o de excludos temporariamente y/o de las inscripciones canceladas como
as de los traslados de inscripciones por cambios de domicilio (Brasil, Costa Rica, El Salvador,
Honduras, Nicaragua; Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela). Los medios de
publicidad que se utilizan en estos casos son variados: por edictos, mediante la prensa (diarios de
circulacin nacional o regional, por lo general los de mayor circulacin); en los diarios oficiales o
boletines electorales o bien se exponen dichas listas, visibles al pblico, en los edificios donde funciona
el organismo registro electoral" o en el de sus dependencias regionales o locales.

La publicidad se efecta con una cierta periodicidad (diaria, quincenal, mensual, trimestral) o bien
durante un tiempo determinado (por ejemplo 10 das en Nicaragua).
En otros pases, junto al procedimiento anteriormente descrito, se ha instrumentado tambin (o en
algunos casos como nica forma de publicidad) el procedimiento de control a partir de la publicidad de
las listas provisionales de electores (o padrn provisional). Estas listas son elaboradas, por lo general,
tras una convocatoria a elecciones en un determinado tiempo antes del evento y expuestas al pblico
durante un cierto perodo. Este procedimiento lo utilizan Argentina, Mxico, Panam (en estos pases
como nica forma de publicidad), Colombia, Costa Rica, El Salvador y Honduras
(complementariamente a las publicaciones de los movimientos en el padrn o a otro medio como es el
caso, que veremos, de Colombia). En Argentina, Costa Rica y Honduras se las denomina listas
provisionales"; en Panam padrn electoral preliminar"; la ley salvadorea habla de padrones totales
municipales"; en Mxico se las denomina listas nominales de electores" y la ley colombiana se refiere
a los listados del censo electoral". La publicidad de las listas, a cargo por lo general de las autoridades
electorales o polticas (regionales o locales), se efecta en establecimientos y lugares pblicos
(Argentina, Costa Rica, El Salvador, Mxico); por la prensa (Colombia) o en el Boletn Electoral
(Panam) y/o colocando las listas en lugares visibles en las oficinas (regionales y locales) de los
organimos electorales (Mxico) y/ o de las autoridades polticas (Panam, Costa Rica). Por ltimo, en
Honduras la ley determina que la publicacin se haga en la forma que reglamente el Tribunal Supremo
de Elecciones (art. 129 Decreto 225-92).
Cuadro 3: Procedimientos de Control: Publicidad del Registro de Electores
Pas

Traslados en el
Registro1

Padrones
provisionales

Organismo
competente

Medio de
publicidad

Argentina

no2

si

Juez Electoral

exposicin pblica 120 das antes del

acto electoral

Bolivia

-------

--------

--------

--------

--------

Brasil

si

no

Juez Electoral

exposicin
pblica; prensa

quincenalmente

Colombia

no

si

R.N.E.C.

prensa

ningn plazo

Registradores
Distritrales y
Municipales

mesas de
informacin

3 meses antes del

acto Electoral

Director del
Registro Civil

exposicin pblica mensualmente3

autoridad poltica
de cada distrito
administrativo

idem

120 das antes de la

eleccin

Costa Rica

si

si

Perodo de
publicidad

Chile

--------

--------

--------

--------

--------

Ecuador

no

si

Tribunales Provinciales Electorales

mesas de
Informacin

90 das antes del

acto electoral,
durante 10 das

El Salvador

si

si

Registrador
Electoral

prensa

trimestralmente

Delegaciones
exposicin pblica por lo menos 80
departamentales y
das antes del acto
municipales y
electoral
autoridades
polticas locales
Guatemala

norma general4

--------

--------

--------

--------

Medio de
publicidad

Perodo de
publicidad

Cuadro 3 (Continuacin)
Pas

Traslados en el
Registro1

Padrones
provisionales

Organismo
competente

Honduras

si

si

Registro Nacio-nal Diario Oficial y

de las Perso-nas
prensa.

Mxico

no

si

trimestralmente

idem

reglamenta el
a partir del 1 de
Tribunal Nacio-nal abril del ao
Electoral
electoral, 140 das
antes del acto
electoral

oficinas munici-

exposicin pblica a partir 15 de

pales del IFE

febrero del ao
electoral, durante
20 das5

Nicaragua

si

no

Juntas Recepto-ras exposicin pblica durante 10 das

de votos
posteriores al
cierre de las
inscripciones

Panam

no

si

Tribunal ElectoBoletn Electoral; 120 das antes del

ral; oficinas regio- exposicin pblica acto electoral
nales; autori-dades
polticas
municipales

Paraguay

si

no

oficinas distritales

exposicin pblica entre el 1er da

hbil del mes 11
hasta el 20 del
mismo

Per

si

no

registradores
provinciales y
distritales

exposicin pblica 15 das despes del

cierre de las
inscripciones

Repblica
Dominicana

si

no

oficina inscriptora

exposicin pblica durante 10 das

posteriores al
cierre de las
inscripciones

Junta Central
Electoral

exposicin pblica ningn plazo

Boletn Electoral

Uruguay

si

no

Oficina Nacional
Electoral

Venezuela

si

no

Consejo Supre-mo Gaceta Oficial;

Electoral
prensa6

diariamente
en el ao inmediato posterior a las
elecciones
nacionales

En general se exponen al pblico la lista de nuevas inclusiones, de exclusiones y de cambios de domicilio.

El Juez electoral pone a disposicin de los partidos polticos, mensualmente, la nmina de los electores fallecidos .
3
La publicidad es diaria desde la convocatoria a elecciones hasta el da en que debe cesar todo movimiento en el registro
(120 das antes de la eleccin).
4
Conforme al art. 225 LE los padrones electorales deben estar corregidos e impresos 30 das antes del acto electoral.
5
Las elecciones se efectan el tercer domingo de agosto.
6
Se publica solamente la lista de las inscripciones canceladas. La misma se expone pblicamente adems en las oficinas
donde actan los "agentes de actualizacin".
2

A partir de la publicidad de las listas provisorias comienzan a correr los plazos para la interposicin de
los recursos por parte de los electores y de los partidos polticos. Los perodos de publicidad de las
listas provisorias estn fijados legalmente; oscilan entre un mnimo de 80 das (El Salvador) y 120 das
(establecido en la mayora de los pases) antes del acto electoral. En este sentido, Honduras presenta
una particularidad; mediante la ltima reforma (1993) a la Ley del Registro Nacional de las Personas se
han establecido dos publicaciones de los listados de electores provisionales por municipio: uno debe ser
publicado a partir del 1 de abril del ao en que se celebren las elecciones; el segundo listado 140 das
antes de las mismas. Por ltimo, en el caso de Colombia, la ley no establece el perodo de publicacin
en la prensa; nuestra interpretacin es que la misma debe comenzar tres meses antes de la eleccin, en
concordancia con lo dispuesto por el mismo art. 8 de la ley 1990 respecto de las mesas de informacin
(a la cual nos referimos en el prrafo siguiente).
Los casos de Colombia y Ecuador ofrecen otra particularidad dentro de la legislacin comparada. En
estos dos pases se han establecido mesas de informacin, ante las cuales pueden acudir los electores
para constatar su inclusin en el padrn electoral. En el primer pas, stas se instalan tres meses antes
del acto electoral. En Ecuador, este modo de publicidad (antes del acto electoral) es el nico regulado
legalmente; para este fin, los Tribunales Provinciales electorales instalan dichas mesas en los sitios que
consideren convenientes. Los electores tambin pueden acudir a las oficinas de los Tribunales
provinciales o del Tribunal Supremo Electoral como as telefnicamente (art. 14 Reglamento).
Finalmente queremos referirnos a Bolivia, Guatemala y Chile, pases en los cuales no se establecen
normas sobre publicidad del registro electoral, en el sentido de las que venimos tratando. En Bolivia, la
actual ley establece mediante una norma general que los actos de la Corte, Notarios y Jueces electorales
deben ser pblicos, bajo pena de nulidad. Es dable mencionar que en este pas, la actual ley suprimi la
elaboracin de listas provisionales de electores, prevista en la anterior ley 1246 (5 de julio de 1991);
esta ltima normativa estableca en su art. 27, como atribucin de la Corte Nacional Electoral,
publicar y distribuir oportunamente las listas preliminares de los ciudadanos inscritos y confeccionar

las listas definitivas hasta 90 das antes de las elecciones". La actual ley prescribe la organizacin, por
parte de la Corte Nacional Electoral, de un sistema computarizado de informacin del que pueden hacer
uso tanto los partidos polticos como los medios de comunicacin social, los entes cvicos y las
Universidades para una mayor idoneidad y transparencia en el manejo de los datos (art. 20 Ley
Electoral). Por su parte, la ley electoral guatemalteca no contiene normas especficas, aunque si le
reconoce el carcter de pblico al padrn electoral", debiendo ste estar depurado e impreso treinta
das antes de la eleccin (art. 225). De igual manera se presenta el caso de Chile. En este pas, la
legislacin preautoritaria (desde la ley 9. 341 de 1949 hasta la ley 14. 853 de 1962, esta ltima vigente
hasta 1973) contemplaba la publicidad del padrn electoral con dos meses de anticipacin a la eleccin.
Tambin competa al entonces Director del Registro Electoral la publicacin anual de las inscripciones
canceladas. En la ley actual, la nica publicidad que se regula es la contemplada para el caso de que se
opere la caducidad de un libro de registro. No obstante, dicha falta de publicidad, la ley chilena permite
el control por parte de los electores sobre las inscripciones de terceras personas, cuya eficicacia se
encuentra sin duda limitada por la mencionada falta de publicidad.
En cuanto a la participacin de los partidos polticos en el control del registro de electores hay que
recordar, previamente, que en varios pases de la regin se les ha dado participacin a los partidos
polticos, en la conformacin del mximo organismo electoral y de los organismos regionales, mediante
el derecho a proponer a los miembros integrantes de stos (Jaramillo 1994: 192-197; ver
adems la contribucin del mismo autor en esta misma obra). A pesar de ello, se puede
decir que en la mayora de los casos los partidos tambin intervienen de manera directa como contralor
en las actividades de formacin del registro electoral. El Cuadro 4 muestra dos modos de participacin:
uno, mediante delegados permanente acreditados ante las oficinas centrales , regionales o locales del
organismo registro electoral"; el otro, mediante la designacin de apoderados o fiscales electorales en
la etapa preparatoria del acto electoral, es decir, desde la convocatoria hasta su realizacin. El primer
modo de participacin se da en Bolivia, Brasil, Paraguay, Per, Uruguay (sistemas con procedimiento
no automticos de inscripcin) y Venezuela; el segundo modo se emplea en Argentina, Costa Rica,
Ecuador, Honduras (sistemas con procedimiento automticos de inscripcin) y Guatemala, Panam,
Nicaragua y Repblica Dominicana. En todos los casos los partidos son informados de los
movimientos del registro y /o reciben copia de los padrones electorales provisionales.
Los casos de Colombia y Honduras brindan adems una forma peculiar de participacin de los partidos.
En estos pases el organismo registro electoral" se encuentra directamente integrado por personas
propuestas por los partidos polticos. En Colombia, las delegaciones regionales de la Registradura
deben estar a cargo de personas de distinta filiacin poltica. En Honduras, los cargos de Director y
Subdirector del Registro Nacional de las Personas y Jefes y Subjefes de las Divisiones Electoral y Civil
son desempeadas en forma anual y rotativa entre los ciudadanos propuestos por los diferentes partidos
polticos. Dicha rotacin, es iniciada por la persona sugerida por el partido que hubiere obtenido la
mayor cantidad de votos en la ltima eleccin general, y as sucesivamente respetando el orden
decreciente en nmero de votos obtenidos.
A su vez los casos de El Salvador y Mxico presentan tambin una particularidad. En ambos pases se
han establecido la Junta de Vigilancia" y las Comisiones de Vigilancia" respectivamente, pero
mientras en el primer pas la integra solamente representantes de los partidos polticos, en Mxico estn
compuestas adems por funcionarios de la DERFE y de la Direccin del Servicio Profesional. La ley
salvadorea define a la Junta como un organismo de carcter permanente" con la atribucin de
fiscalizar las actividades y el funcionamiento de las dependencias y organismos del Tribunal. En lo
relacionado con el registro electoral, la Junta tiene la facultad de vigilar la elaboracin, actualizacin,
depuracin y publicacin del mismo; asimismo, controlar la emisin y entrega del Carnet Electoral y la
emisin de los padrones electorales. Tambin tiene facultad de control en todo lo relativo al Registro
Nacional de las Personas Naturales.
Cuadro 4: Formas de Participacin de los partidos polticos
Pas

Mediante delegados
permanentes ante el
organismo registro
electoral1

Mediante apoderados
partidarios en la en
etapa preelectoral

Otra formas

Argentina

no

si

no

Bolivia

si

no

no

Brasil

si

no

no

Colombia

no

no

Participacin directa de
los partidos en la
conforma-cin de los
delegaciones regionales
del "organismo registro
electoral"

Costa Rica

no

si

no

Chile

si

no

no

Ecuador

no

si

no

El Salvador

no

no

Junta de Vigilancia

Guatemala

no

si

no

Honduras

no

si

directa participacin de
los partidos en la
conforma-cin del
"organismo registro
electoral"

Mxico

no

no

Comisin Nacional,
Locales y Distritales de
Vigilancia

Nicaragua

no

si

no

Panam

no

si

no

Paraguay

si

no

no

Cuadro 4 (continuacin)
Pas

Mediante delegados
permanentes ante el
organismo registro
electoral1

Mediante apoderados
partidarios en la en
etapa preelectoral

Otra formas

Per

si

no

no

Repblica Dominicana

no

si

no

Uruguay

si

no

no

Venezuela

si

no

no

Las Facultades de los delegados partidarios consisten en general en el control del proceso de inscripcin, dedepuracin y
del procesamiento de los datos para la elabroacin del padrn electoral.

En Mxico, funcionan la Comisin Nacional de Vigilancia, las Comisiones Locales de Vigilancia, en

cada entidad federativa, y las Comisiones Distritales de Vigilancia. A las Comisiones de Vigilancia se
les ha atribudo, entre otras, las siguientes tareas: vigilar la inscripcin de los ciudadanos en el registro
electoral y en las listas (nominales) de electores as como la actualizacin de los mismos; vigilar que
las Credenciales para Votar se entreguen oportunamente a los ciudadanos; recibir de los partidos
polticos las observaciones que formulen a las listas de electores y coadyuvar en la campaa anual para
la revisin del registro electoral. Con este fin los partidos polticos cuentan, en la Comisin Nacional de
Vigilancia, con terminales de computadoras mediante las cuales pueden tener un acceso permanente a
la informacin contenida en el registro electoral y en las listas nominales de electores (art. 160).
Chile constituye, respecto a la participacin de los partidos polticos, nuevamente una excepcin. La
actual ley no contempla la participacin de stos en el control del registro electoral mientras que la ley
14853 (art. 7), vigente hasta 1973, permita que los apoderados de los partidos polticos presenciaran la
inscripcin de electores dejndose constancia escrita de sus observaciones y de las cuales reciban
certificaciones (Nogueira 1987: 6). Solamente mediante una Resolucin 1646 del Servicio
Electoral se ha corregido esta carencia (Montero 1992: 69).
En relacin a las diferentes instancias que prescriben las leyes electorales para la interposicin de los
recursos legales se observa (Cuadro 5) que, solamente en Colombia, Costa Rica, Panam, Paraguay y
Venezuela es posible una sola instancia de reclamacin; pero, entre estos pases hay que distinguir
Colombia y Costa Rica de Panam y Venezuela. En los dos primeros pases, el organismo registro
electoral" se encuentra separado del mximo organismo electoral, constituyendo la instancia nica la
justicia ordinaria o el mximo organismo electoral; en Colombia, las resoluciones de la Registradura
Nacional del Estado Civil son recurribles ante el Consejo de Estado (tribunal contencioso
administrativo), mientras que las del Registro Civil de Costa Rica son pasibles de revisin por el
Tribunal Supremo de Elecciones; en los otros dos pases, Panam y Venezuela, el mximo organismo
electoral directamente resuelve las reclamaciones, procediendo, contra las resoluciones del Consejo
Supremo Electoral venezolano, el recurso de reconsideracin" por ante l mismo.
Cuadro 5: Procedimientos de Control: Recursos legalesa

Pas

Instancias

Recurso legal

Plazo de
interposicin

Argentina

1. Juez Electoral

reclamacin

dentro de 15 das personalmente o

corridos desde la por carta certifipubli-cidad de las cada
listas provisionales

2. Cmara Nacional Electoral

apelacin

idem

con audiencia del ningn plazo

afectado

1. Juez Electoral

apelacin

plazos del
procedimiento
civil

aplicacin del
procedimiento
civil

2. Cortes Departamentales
Electorales

nulidad

idem

idem

2. Corte Nacional Electoral

nulidad

idem

idem

1. Juez Electoral

reclamacin

dentro de 5 das
de publicidad de
la respectiva solicitud

por escrito; se
5 das
publica edicto
por 5 das; perodo probatorio
entre 5 y 10 das

2.Tribunal Regional Electoral3

apelacin

Colombia

1.Consejo de
Estado

impugnacin

Plazos del
procedimiento
contencioso administrativo

aplicacin del
procedimiento
contencioso
-administrativo

Plazos del
procedimiento
contencioso administrtaivo

Costa Rica

1.Tribunal Supremo de
Elecciones

apelacin

dentro de 3 das
de notificada la
resolucin

ninguna norma

15 das

Bolivia

Brasil

Procedimiento

Plazo de
resolucin
nngn plazo

norma general2

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Instancias

Recurso legal

Plazo de
interposicin

Procedimiento

Plazo de
resolucin

Chile

1. Juez del
Crimen

reclamacin
impugnacin4

dentro de 5 das
del rechazo de la
inscripcin
ningn plazo

verbalmente o
por escrito

6 das

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

ningn plazo

2. Corte de
Apelaciones

apelacin

dentro de 5 das
de notificada la
resolucin

verbalmente;
previo pago de
tasa de justicia

8 das

1. Tribunal
Provincial
Electoral

reclamacin

ningn plazo

ninguna norma

ningn plazo

2. Tribunal Suapelacin
premo Electo- ral

dentro de 3 dias
de notificada la
resolucin

idem

30 das

1. Dependencia
Registro Electoral

reclamacin

ningn plazo

por escrito

ningn plazo

2.Tribunal Sureclamacin
premo Elec- toral

hasta 60 das
antes de la
eleccin

idem

ningn plazo

1.Direccin del
Registro del
Ciudadano

dentro de 3 das
de la ltima notificacin

por escrito

8 das

2.Tribunal Suapelacin
premo Elec- toral

idem

audiencia a los
idem
interesados por 3
das

1.Registro N. de

dentro de 3 das

por escrito

revocatoria

revocatoria

ningn plazo

las Personas
2.Tribunal Nacional de
Elecciones
Mxico

Nicaragua

de notificacin de
la resolucin
apelacin

ningn plazo

15 das

1.Instituto
revisin
Federal Electoral

dentro de 3 das por escrito

de notificacin de
la resolucin

8 das

2.Tribunal
apelacin
Federal Electoral

idem

idem

6 das

1.Consejo Electoral Regional

dentro de 3 das
de la suspensin
del proceso de
inscripcin

por escrito

5 das

ningn plazo

ninguna norma

ningn plazo

Procedimiento

Plazo de
resolucin

reclamacin

2.Consejo Sureclamacin
premo Electo- ral

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Instancias

Recurso legal

Plazo de
interposicin

Panam

1.Tribunal Electoral

reclamacin

dentro de 30 das por escrito; con

corridos de la
audiencia del
publicidad del
afectado
padrn electoral
provisional

Paraguay

1. Juez Electoral

reclamaciones,
impugnaciones

plazos del
procedimento
civil

procedimiento
civil

plazos del
procedimiento
civil

2.Tribunal
Electoral

apelacin

idem

idem

idem

3.Tribunal Superior Electoral

apelacin

idem

idem

idem

1.Registradores
provinciales o
distritales

reclamacin

por escrito

3 das de
acepta-do

2.Direccin General del Registro Electo- ral

revocatoria

1.Direccin General del R.E.

impugnacin

2.Jurado Nacional de Elecciones

impugnacin

dentro de 5 das citacin del imde notificacin de pugnado; pago de

la resolucin
tasa

Repblica
Dominicana

1.Junta Central
Electoral

reclamacin

dentro de 15 das por escrito;

de la suspensin acompaar
del proceso de
prueba
inscripcin

8 das

Uruguay

1.Juntas Electorales Departamentales

reclamacin

hasta el 15.7 del

ao electoral

10 das de perodo probatorio

10 das de
concludo el
perodo de
prueba

impugnacin

idem

idem

idem

2.Corte Electoral reclamacin

dentro de 10 das idem

de publicidad de
la resolucin

idem

1.Consejo Sureconsideracin
premo Electo- ral

dentro 90 das a ningna norma

partir de la publicidad de la lista
de cancelaciones

10 das de recibido

Per

Venezuela

dentro de 5 das pago de tasa

de notificacin de
la resolucin

En el presente cuadro se considera como primera instancia al organismo competente para la resolucin del recurso (y no
ante quin se interpone, y el algunos casos, se sustancia). En la columna referida al procedimiento se mencionan solamente
algunos de los requisitos requeridos para la interposicin del recurso.

El art. 238 de la Ley Electoral establece que el procedimiento es "sumarsimo" y sujeto al principio de la oralidad.
Las decisiones de los Tribunales Regionales Electorales, en materia del registro electoral, son definitivas.
4
La impugnacin procede contra inscripciones de terceras personas.
3

En la mayora de los pases, las leyes electorales prevn dos instancias (Argentina, Brasil, Chile,
Guatemala, Nicaragua y Per). Respecto de algunos de estos pases son necesarias algunas aclaraciones
complementarias. En Chile, cuenta con dos intancias ante tribunales penales el ciudadano que al
momento de solicitar la inscripcin le fuera negada por la Junta Inscriptora; mediante el mismo
procedimiento, cualquier persona puede presentarse al Juez solicitando la exclusin de algn inscrito en
contravencin a la ley.
En Per, la ley prev dos procedimientos de impugnacin de las inscripciones: uno al momento de
practicarse y el segundo sobre las ya efectuadas. En el primero de stos, el impugnante hace la
presentacin ante el mismo Registrador (electoral); en caso que ste deniegue la impugnacin se puede
recurrir a la Direccin General, la cual decide en definitiva si se practica o no la inscripcin. En el
segundo procedimiento, el impugnante acude directamente a la Direccin Nacional del Registro o por
intermedio de la Oficina regional donde se haya verificado la inscripcin. La decisin de la Direccin
Nacional es recurrible ante el Jurado Nacional de Elecciones. Finalmente, es de destacar que Bolivia y
Paraguay constituyen ejemplos de tres instancias.
En relacin a quines tienen el derecho de presentar recursos, la regla general es que tanto los electores
como los partidos polticos y en algunos casos los fiscales electorales"(los funcionarios pblicos)
pueden hacer uso de los mismos (como por ejemplo en Panam, Nicaragua, Per). En algunos casos se
hacen diferencias; en Brasil, la ley distingue las resoluciones que rechazan la inscripcin de las que
conceden; contra las primeras solo puede recurrir el interesado; las resoluciones que conceden las
inscripciones o algn movimiento en el registro son recurribles tambin por los delegados de los
partidos polticos (art. 45, inc. 7; art. 66).
Por ltimo queremos anotar que la mayora de las leyes electorales han determinado procedimientos
sumarios para la sustanciacin y resolucin de los recursos. Respecto del procedimiento se puede decir
que la reclamacin debe presentarse por escrito acompaando la prueba que la fundamente; se da
participacin al impugando, en algunos casos se abre un perodo de prueba tras el cual, en un corto
plazo, el recurso es resuelto por la instancia electoral competente. Para destacar es, en primer lugar, que
en algunos pases, la defensa en el juicio de exclusin puede ser hecha por algn elector o por los
partidos polticos (por ejemplo, en Brasil y Uruguay); en segundo lugar, que solamente en los casos de
Chile y Per se establece el pago de una tasa previa a la interposicin de un recurso contra las
inscripciones de terceras personas.
Los casos de Mxico y Uruguay merecen un tratamiento aparte, ya que presentan una cierta similitud
en la regulacin de los recursos legales y requieren tambin de una explicacin complementaria. En
Mxico, la ley distingue entre los recursos que son posibles de presentar en el perodo que transcurre
entre dos procesos electorales (en los dos aos anteriores al ao del proceso electoral) y aquellos que
pueden interponerse durante el proceso electoral (ao electoral). En el perodo entre dos procesos
electorales pueden presentarse los recursos de revisin y apelacin; durante el proceso de electoral, los
de revisin, apelacin, incorformidad y reconsideracin. Aqu sern tratados nicamente los recursos
de revisin y de apelacin, en virtud de que los dems recursos son procedentes en casos que no se
relacionan propiamente con el registro electoral.
Los recursos de revisin y apelacin tienen una naturaleza jurdica diferente; el primero, es
administrativo y por ello resuelto por los organismos del Instituto Federal Electoral (IFE); el segundo,
es jurisdiccional siendo competente para su resolucin el Tribunal Federal Electoral. De los
mencionados recursos, el ciudadano puede interponer solamente el de apelacin y los partidos polticos
tanto el de revisin como el de apelacin.
El recurso de apelacin ante el Tribunal Federal del cual puede hacer uso el ciudadano, es procedente
contra los actos y resoluciones de las oficinas del Instituto Federal Electoral. El artculo 151 determina
los supuestos que se relacionan con la solicitud de la credencial para votar con fotografa y con la
rectificacin de las listas nominales de electores. Concretamente los casos son: cuando el ciudadano, no
obstante cumplir con los requisitos y trmites respectivos, no obtenga oportunamente su credencial para
votar con fotografa; cuando teniendo en su poder la Credencial para votar no aparezca en las listas
nominales de electores de la seccin correspondiente y cuando considere haber sido includo o excludo
indebidamente de la lista nominal de electores de la Seccin electoral correspondiente por su domicilio;
o contra la falta de repuesta en tiempo a la respectiva solicitud. En el perodo electoral, antes de recurrir
en apelacin al Tribunal, se debe agotar la instancia administrativa, ante las oficinas municipales del
IFE.
Los partidos polticos disponen del recurso de revisin, tanto en el perodo entre dos procesos
electorales como en el ao electoral, el cual procede contra los actos y resoluciones de los rganos
locales y distritales del IFE. El recurso de apelacin, en el perodo entre dos procesos electorales, puede
ser interpuesto por los partidos polticos contra las resoluciones que recaigan por el recurso de revisin
y para impugnar el informe, que la Direccin Ejecutiva del Registro Federal Electoral (DERFE) debe
enviar a la Comisin Nacional de Vigilancia con las inclusiones y exclusiones que se decidan en las
listas nominales de electores, en base a las reclamaciones efectuadas por los partidos (stos tienen a su

disposicin las listas nominales de electores en las oficinas de la DERFE; en el plazo de 30 das,
contados a partir del 15 de febrero de cada uno de los dos aos anteriores de las elecciones, deben
presentar la reclamaciones por inclusiones y exclusiones indebidas). El recurso de apelacin, en el ao
electoral, procede contra las resoluciones recadas en los recursos de revisin presentados en ste
perodo y para impugnar el informe de la DERFE a la Comisin Nacional de Vigilancia (en el ao
electoral, los partidos deben presentar sus reclamaciones dentro de los 30 das siguientes a la recepcin
de las listas nominales de electores). Es de aclarar tambin que la distincin entre recursos que pueden
interponerse en la etapa entre dos procesos electorales y durante el proceso electoral determina la
competencia del organismo que los resuelve. El rgano competente para resolver los recursos de
revisin, en la etapa entre dos procesos electorales, son los rganos ejecutivos jerrquicamente
superiores al que expidi la resolucin (Junta local o Junta General Ejecutiva); en la etapa electoral, en
cambio, es el consejo del IFE jerrquicamente superior (Consejo locales o Consejo General). En la
etapa entre dos procesos electorales, la Sala Central del Tribunal resuelve los recursos de apelacin
interpuestos por los ciudadanos y los partidos polticos. En el ao electoral puede resolver o bien la
Sala Central o regional del Tribunal, segn sea la que ejerza jurisdiccin sobre la circunscripcin
plurinominal a la que pertenezca el rgano electoral que emiti el acto o resolucin recurrida. En
relacin a los plazos y formalidades para la interposicin de los mencionados recursos, la regla general
es que se presentan dentro de los tres das siguientes a la notificacin o conocimiento del acto o
resolucin que se quiere impugnar; se deben presentar por escrito (en formularios que se proveen),
fundamentar el recurso y acompaar las pruebas. Por ltimo, los recursos de revisin se resuelven, en
un plazo no mayor de ocho das desde su presentacin, en una sesin pblica y por mayora simple de
los miembros presentes del organismo competente; los recursos de apelacin son resueltos dentro de
los seis das siguientes de la fecha del auto de admisin emitido por el juez instructor.
En Uruguay, la ley prescribe un procedimiento sumario" y otro ordinario" de exclusin de electores.
En ambos intervienen en una primera instancia la Junta Electoral Departamental y como segunda la
Corte Electoral. En ambos procedimientos, el recurso puede plantearse en cualquier momento hasta el
da 15 de mayo del ao en que se celebren las elecciones. Del procedimiento sumario puede hacer uso
el propio inscrito para pedir su propia exclusin o la de terceros y cualquier elector para solicitar la
exclusin de cualquier inscrito. El procedimiento ordinario se emplea solamente para impugnar las
inscripciones de terceros. La diferencia entre ambos procedimientos radica bsicamente en la
oportunidad de presentar las pruebas que fundamenten el pedido de exclusin. En el sumario", el
peticionante debe acompaar prueba que fundamente la exclusin en el mismo acto de la presentacin;
la exclusin se efecta con la sola presentacin de la prueba (en general, se trata de prueba documental,
por ejemplo la sentencia que decrete la inhabilidad o el acta de defuncin). En el segundo
procedimiento, al momento de presentar la solicitud no es imprescindible acompaar la prueba, pero si
mencionar la que se presentar en el perodo probatorio. Ambos recursos se resuelven en los mismos
plazos. Adems, se abre en el ao electoral, entre el 15 de mayo (fecha en que se cierran las
inscripciones) y el 15 de agosto, un perodo denominado de calificaciones" para posibilitar el control
de las inscripciones mediante el procedimiento ordinario de exclusin (Urruty 1992: 40).
Finalmente nos referiremos a Honduras, pas que presenta una dualidad de regulaciones y a Ecuador,
cuya ley contiene solamente normas generales en materia de recursos contra las inscripciones
electorales. Las leyes hondureas disponen, por un lado, la facultad de los Tribunales Locales de
Elecciones de conocer y resolver los reclamos que presente cualquier ciudadano contra las
inscripciones del registro electoral. En el caso de que se compruebe la irregularidad el Tribunal informa
a la divisin electoral del Registro Nacional de las Personas para que efecte la correcin. Una copia de
la resolucin es remitida a los partidos polticos; por otro lado, la ley prescribe el procedimiento que
hemos includo en el Cuadro 5.
Por su parte, la ley ecuatoriana contiene dos normas generales. Segn el art. 22 inc. e es facultad de los
Tribunales Provinciales Electorales resolver sobre las reclamaciones que formulen los partidos polticos
o los ciudadanos acerca de irregularidades anotadas en el proceso electoral; contra sus resoluciones es
procedente el recurso de apelacin ante el Tribunal Supremo de Elecciones; por otra parte, tambin
dispone la ley la resolucin en nica instancia, por el Tribunal Supremo, del recurso de queja que se
presenten contra las autoridades civiles en materia electoral (art. 19 inc. n y ) (comp. Muoz
Llerena 1988: 273-274).

3. Algunas reflexiones finales

En estrecha relacin con la revalorizacin de las elecciones en Amrica Latina tras la experiencia
autoritaria est la relevancia que ha readquirido hoy el registro de electores como una de las
instituciones cuya eficiencia contribuira a consolidar los procesos de redemocratizacin y
democratizacin de la regin. Las reformas electorales en curso permiten sealar las tendencias que se
observan en la temtica del sistema de registro electoral.
La primera tendencia, que se puede mencionar (positiva), y a la que ya nos hemos referido, es la de
darle rango constitucional al organismo registro electoral", an cuando esto se d slo en los casos en
que el mismo se encuentra separado del mximo organismo electoral.

La segunda tendencia (negativa), es la de conceder la facultad de nombramiento y remocin del

funcionario mximo del organismo registro electoral" al mximo organismo electoral; de esta forma el
grado de autonoma de ste en relacin a los otros poderes del Estado y a los partidos polticos se va a
reflejar necesariamente en la designacin de los funcionarios del registro electoral. En cierta manera, el
peligro de continuar en los tiempos actuales con una politizacin del organismo registro electoral"
radicara bsicamente en la dependencia que genera la facultad de nombramiento y remocin en manos
del mximo organimo electoral y en la integracin directa del organismo registro electoral" por
personas propuestas por los partidos polticos (Honduras) o por afiliados partidarios (Colombia). En
este aspecto, la solucin adoptada por Mxico de crear un Servicio Profesional Electoral es plausible,
claro que en la medida en que el sistema de ingreso al mismo sea regulado sobre bases competitivas.
Igualmente plausible es la nueva forma de nombramiento que determina la Constitucin peruana, la
cual le asigna tal facultad a un ente especial multisectorial, el Consejo de la Magistratura.
La tercera tendencia que se deja ver es en relacin a las funciones asignadas al organismo registro
electoral": la misma se muestra en la centralizacin en ste de las tareas de expedicin de los
documentos de identidad y de las funciones de registro civil. Esta tendencia (siguiendo el sistema
costarricense) se manifiesta especialmente en los pases centroamericanos democratizados (Honduras,
Panam y recientemente la Repblica Dominicana); o en aquellos pases que presentaban registros
electorales con reconocidas deficiencias como por ejemplo Colombia.
Por el contrario, en general los pases redemocratizados han optado por mantener el sistema
descentralizado (como por ejemplo Argentina y Uruguay) en razn de que el mismo ha resultado
eficiente de acuerdo a sus propias experiencias electorales. En este sentido, respecto del modelo
argentino Gonzlez Roura reconoce que si bien se carece de estadsticas precisas, estimaciones
confiables permiten afirmar que es nfimo el nmero de personas que no ingresan al sistema"
(Gonzlez Roura 1988: 263); de igual forma para Uruguay ha expresado Urruty, en relacin a la
existencia de diferentes registros, que ... hasta el momento, el funcionamiento separado de las
dependencias escargadas de esta tarea registral [registro civil] no ha provocado problemas de entidad"
(Urruty 1992: 39).
No queremos hacer una valoracin sobre la tendencia a la centralizacin; para ello se debera disponer
de datos estadsticos. Ms bin, queremos anotar que el problema de la eficiencia de un sistema de
registro electoral no se puede reducir a la centralizacin en el organismo registro electoral" de todas
las funciones relacionadas con la identificacin del elector, sin el riesgo de caer en una sobredimensin
de este factor y de establecer una extrema centralizacin de todas las funciones relacionadas con el
proceso electoral. No debemos olvidar que el organismo encargado del registro de electores, en la
mayora de los casos, tambin tiene a su cargo las otras funciones registrales y la organizacin de la
eleccin propiamente dicha. Una extrema centralizacin exige un alto nivel de organizacin
administrativa, con la que no cuenta la mayora de los pases de la regin. Otras soluciones alternativas
a la centralizacin se pueden sealar. Por ejemplo en Venezuela (descentralizado), autores locales como
Roche Lander (1986) y Rauseo (1987), han reconocido que el registro electoral (a pesar de su
aceptacin generalizada tanto por los partidos como por los ciudadanos) tiene algunos problemas
derivados de las imperfecciones" del registro civil. No obstante dicho reconocimiento, los
mencionados autores no proponen la centralizacin en un nico organismo. El segundo autor considera
incluso la tesis, segn la cual el Consejo Supremo Electoral debera asumir las tareas de registro civil,
como un poco exagerada" (Roche Lander 1986: 132; Rauseo 1987: 186). Como solucin a
stos problemas se ha organizado de manera ms dinmica y eficiente la coordinacin entre la
Direccin de Identificacin, el registro civil y el registro electoral. As la ley autoriza al Consejo
Supremo Electoral comisionar funcionarios, para la fiscalizacin necesaria, en las dependencias
encargadas de las tramitaciones y expediciones de la cdula de identidad y de los documentos
requeridos para su obtencin (la partida de nacimiento del registro civil). Adems se cre la figura del
Fiscal General de Cedulacin, el cual debe aprobar toda cdula de identidad que se expida, previamente
a la inscripcin del ciudadano en el registro electoral. Medidas similares has sido tomadas
recientemente en Paraguay. Un caso para mencionar como otra solucin es el de Per. Si bien mediante
la nueva Constitucin se centralizan las funciones de registro civil, de expedicin de la cdula de
identidad y de registro electoral en la Direccin Nacional de Identificacin y Estado Civil, la
organizacin de las elecciones se confa a otro organismo especfico, la Direccin de Organizacin
Electoral, separado del mximo organismo electoral y autnomo funcionalmente.
Una cuarta tendencia (negativa) se relaciona con el procedimiento de inscripcin. Empricamente se
puede observar que la mayora de los pases, que han introducido reformas, han optado por el
procedimiento no automtico. Si consideramos a los pases que han renovado totalmente sus registro
electorales (como Mxico), o que han organizado un nuevo registro (especialmente los pases
centroamericanos), solamente Honduras y ms tarde Panam han adoptado un procedimiento de
inscripcin automtico. El ejemplo ms reciente de un cambio en este sentido lo constituye Venezuela,
pas en el que, como ya dijramos, a partir de la ley de 1989 se adopta la automatizacin para la
inclusin de nuevos electores. La conveniencia del automatismo haba sido sealada para este pas por
Roche Lander de la siguiente forma: Esto [la inclusin automtica] permitira ms control ya que slo

quedaran los cambios de residencia..." (Roche Lander 1986: 132). La conveniencia de la

inscripcin automtica ha sido tambin sugerida para Chile por Nogueira (1987: 2, argumentando
este autor las ventajas de rpidez y de medio eficiente para evitar la comisin de fraudes electorales. En
forma similar se ha manifestado para Mxico Faesler (1993: 64).
Nosotros consideramos tambin la inscripcin automtica del elector como un procedimiento ms
conveniente, particularmente si se considera las realidades latinoamericanas. Desde la perspectiva del
ciudadano y teniendo en cuenta que en la mayora de los pases con procedimiento no automtico la
cdula de identidad es el nico documento vlido para solicitar la inscripcin y para emitir el voto,
aparece como ms conveniente unificar, en un slo acto, la solicitud de cdula de identidad y de
verificacin de los requisitos para ser elector con la consiguiente inclusin en el registro electoral. Esto
significara para el ciudadano concurrir una sola vez ante un organismo registral, por lo tanto, y
simplemente, menores molestias, sobretodo si se piensa esa realidad latinoamericana, cual es que con
frecuencia las vas de comunicacin son deficientes. Ya el problema que significa la obtencin del
documento de identidad en Bolivia ha sido sealada por Valverde Castao en una crtica a la reforma
electoral introducida (1986) a la ley electoral de 1980; mediante dicha reforma se estableca como
nicos documentos vlidos para solicitar la inscripcin la cdula de Identidad o la libreta del servicio
militar. El mencionado autor consideraba que la limitacin de acreditar la identidad solamente con
dichos documentos (antes tambin se aceptaba el acta de nacimiento o certificado de bautismo o el
libro de familia), perjudica el voto de los ciudadanos campesinos que en gran porcentaje carecen de
documentacin personal debido a la falta de vas de comunicacin que imposibilitan el trastado del
campesino a los centro urbanos, especialmente, capitales de Departamento, donde deben tramitar su
cdula de identidad; a sto se aade el costo de das de viaje y la extorsin de que son objetos..."
(Valverde Castao 1988: 107).
No se debe olvidar, sin embargo, que adems el comportamiento del ciudadano es relevante para la
eficacia del procedimiento de inscripcin. Este se ve compelido a solicitar el documento de identidad,
ya que el mismo es obligatorio para acreditar la identidad en todos los actos de carcter civil. Una vez
portador del mismo, no se siente, sin embargo, compelido a solicitar la inscripcin electoral (an
cuando esta es obligatoria para poder ejercer el sufragio y an cuando el sufragio sea tambin
obligatorio). Esto explicara tal vez la abstencin de los ciudadanos de solicitar la inscripcin, y por lo
tanto de participar en las elecciones, que se observa en algunos pases con inscripcin no automtica;
justamente a la inscripcin no automtica le atribuye Molina, en un estudio sobre la participacin
electoral en Venezuela, un factor de desestmulo para la participacin electoral, la cual, por otra parte se
estara calculando errneamente sobre los inscritos y no sobre el potencial electoral (Molina 1989:
21-23). Conscientes del rol de la poblacin en el procedimiento de inscripcin, algunos pases, no
obstante utilizar un procedimiento automtico, efectan actividades tendientes a incentivar la
comparecencia del ciudadano, tanto a solicitar el documento de identidad como a denunciar los
nacimientos y defunciones. Para citar un ejemplo, en Costa Rica se llevan a cabo programas de
empadronamientos ambulantes, los cuales son anunciados pblicamente con anticipacin y tambin
comunicados a los partidos polticos para captar a tiempo a los electores. Se mantienen empleados en
los principales hospitales del pas, lo que permite el registro inmediato de nacimientos y defunciones
(Ledesma Pacheco 1988: 35; Villegas Antilln 1987: 34).
Una tendencia (positiva), que tambin se observa, es la de eliminar la duplicidad de documentos
suprimiendo el documento electoral y usar el documento de identidad con fines electorales; o la de
sustituir el documento electoral por uno de identidad. Primero, hay que decir aqu, que empricamente
la expedicin de un documento electoral es un hecho que aparece unido a la inscripcin no automtica,
con lo cual podra pensarse que la necesidad de este tipo de documentos se dara en los sistemas con
esta forma de inscripcin; sin embargo, no hay una relacin directa con la forma que asume la
inscripcin electoral sino ms bien con la carencia de procedimientos eficientes de identificacin de las
personas o de expedicin de un documento nico de identidad. Por esta razn, las leyes electorales de
algunos de los pases determinan que se expida un documento electoral, no obstante la existencia
simultnea de documentos de identidad. O se expiden documentos electorales a los que legalmente se
le otorgan tambin la funcin de documento de identidad: esto ocurre en Per con la Libreta Electoral;
en El Salvador con el Carnet Electoral y recientemente en Mxico con la credencial para votar". En
Nicaragua, ante la carencia de un sistema nico de identificacin personal se opt por expedir a los
ciudadanos inscriptos la Libreta Cvica, aunque en ste caso se la exige slo para el acto de la votacin
(Ley electoral N 43 de 1988; ver tambin Zelaya Velquez 1988: 127). Ejemplo de
supresin de la duplicidad de documentos lo constituye la Repblica Dominicana; en sta, se expeda
hasta 1992 un documento electoral, el Carnet Electoral, el cual era exigido tambin para poder sufragar
junto con la cdula de identidad, debido a que el Carnet Electoral no contena la fotografa del
ciudadano. La dualidad de documentos ocasionaba problemas en el acto de votar en razn de que con
frecuencia los datos contenidos en la cdula de identidad no coincidan con los del Carnet. Esta
situacin se habra originado en el hecho de que los ciudadanos no comunicaban (por ejemplo el
cambio de nombre) al organimo encargado de la cdula y al del registro de electores sino slo a
algunos de ellos, lo cual condujo a tomar la decisin de colocar la expedicin de la cdula bajo la Junta

Central Electoral y a la unificacin de los documentos en una Cdula de Identidad y Electoral (ley 892) (Brea Franco 1986: 124; Buttn Varona 1988: 213). Ejemplo de sustitucin del
documento electoral es Per; segn lo establece el artculo 183 de la reciente Constitucin de 1993
corresponde al nuevo Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil la expedicin de documentos
que acrediten la identidad del ciudadano. De igual forma, en Mxico, esta previsto por la Constitucin
(art. 36) la organizacin y el funcionamiento de un Registro Nacional de Ciudadanos" as como la
expedicin de un documento que acredite la ciudadana, estando los ciudadanos obligados a inscribirse
en el mismo. Nosotros interpretamos que en ambos casos lo que se va a expedir es un documento de
identidad.
En relacin a la actualizacin del registro electoral, se observa ms bien una tendencia (negativa) al
empleo del traslado automtico" de la inscripcin electoral como consecuencia de un cambio de
domicilio. Cierto es, que ste es un procedimiento ms funcional en aquellos sistemas que emplean un
procedimiento automtico de inscripcin; sin embargo, nada hace presumir que el traslado
automtico" sea incompatible con el procedimiento no automtico de inscripcin". En la mayora de los
sistemas no automticos, el cambio de domicilio provoca la cancelacin de la inscripcin y la solicitud
de una nueva. La inconveniencia de la cancelacin frente al traslado automtico radicara en que el
ciudadano al solicitar nueva inscripcin debe volver a acreditar los mismo requisitos que si se tratara de
una primera inscripcin. En este sentido, el caso uruguayo presenta una solucin intermedia, cual es la
de relevar la acreditacin de algunos requisitos (como los de la nacionalidad, la identidad y la
residencia) en el caso de solicitar una nueva inscripcin por el cambio de domicilio de un
Departamento a otro.
Brevemente queremos referirnos aqu a la prohibicin de que el elector pueda votar en un lugar distinto
al de su domicilio; consideramos que an hoy constituye no slo una medida tcnica que contribuye a
garantizar el principio un hombre un voto, sino que adems refuerza el contenido de la representacin
poltica, especialmente a nivel comunal. En este punto Colombia brinda un ejemplo ilustrativo en doble
sentido; por un lado, se ha dado en este pas una revalorizacin de la residencia real del elector, como
vnculo poltico al requerirse la misma, constitucionalmente, para el ejercicio del sufragio en las
elecciones de carcter regional y local (desde 1981 la residencia real dej de tener importancia
electoral); por otro lado, esta exigencia puede interpretarse como una solucin tcnica al problema que
presenta la vieja" prctica electoral, denominada como trasteo de votos", la cual consiste en inscribir
electores no en el lugar donde realmente residen, sino donde el partido poltico se encuentra ms dbil
electoralmente, por lo tanto all emiten el voto (Rojas Morales 1982: 6). Creemos que en la
combinacin de factores como la desvinculacin del domicilio real del ciudadano sumado al
procedimiento de inscripcin no automtica (inscripcin de cdula"), en el especfico contexto
colombiano de polarizacin poltica partidista, hizo posible en ste pas la comisin, o al menos el
intento de esta prctica. El arraigo de sta, y con ello la dificultad de eliminarla, se mostr en las
ltimas elecciones de 1994, cuando al aplicarse la nueva norma constitucional se debieron anular las
inscripciones en 301 municipios del pas, por no coincidir el lugar de inscripcin con el domicilio real
del inscrito (ahora dicha prctica es conocida tambin como turismo electoral).
En relacin a las depuraciones, queremos simplemente sealar que en la medida en que mayor sean las
causales legales de exclusin de electores, mayor ser la dependencia del registro electoral de otros
organismos o instituciones; lo que tcnicamente surge como importante para mantener un registro
depurado de electores inhabilitados es el funcionamiento del flujo de comunicaciones de aquellos
organismos o instituciones que estn fuera del rgano encargado del registro electoral. Empricamente
se observa que la mayora de las leyes electorales determinan la depuracin permanente. Sin embargo,
stas presentan, aunque con diferencia de pas a pas, un vaco legal respecto de la regulacin del
procedimiento de depuracin. Por ejemplo, respecto de los plazos en que deben comunicar las
Instituciones respectiva los hechos que motiven exclusiones de electores. El sistema venezolano
constituye aqu el ejemplo ilustrativo; en este pas, se estara dando una interrupcin en la
comunicacin entre las Fuerzas Armadas y el registro electoral, al no informar dicha institucin la
nmina de las personas en servicio activo (art. 76 inc. 4 Ley Orgnoco del Sufragio). Segn el autor
venezolano Aristeguieta Gramcko esa norma legal ha quedado en la prctica sin efecto; las autoridades
militares no comunican la lista de su personal en virtud de que la ley no contempla expresamente un
procedimiento. El mencionado autor aclara, sin embargo, que tal hecho no ocasiona mayores problemas
al ser la edad para el servicio militar anterior a la edad para inscribirse en el registro electoral y que una
vez incorporado al servicio les est prohibido actuar en poltica (Aristeguieta Gramcko 1988:
349). De igual modo, la ley paraguaya no establece un procedimiento para la comunicacin respectiva
por parte de la Fuerzas Armadas.
Un elemento que nos parece de una particular importancia en un sistema de registro electoral son los
procedimientos de control. La efectividad de stos presupone necesariamente alguna forma de
publicidad del registro. Si bien las constituciones o leyes electorales le dan a los registros electorales el
carcter de pblicos", es decir, que ellos pueden ser consultados en cualquier momento tanto por los
mismos electores como por los partidos, la realidad muestra, sin embargo, que en algunos pases, esta
posibilidad no es utilizada en la prctica por los electores. Al respecto Colombia nuevamente constituye

un ejemplo claro; una explicacin a la presencia de inscripciones de electores fallecidos (hacia 1982 se
calculaba en ms de 2. 000. 000; ver Jaramillo 1989: 41), puede encontrarse en el hecho, adems de
el mal funcionamiento que se daba en el flujo de comunicaciones de las defunciones entre el registro
civil y la Registradura Nacional del Estado Civil, de que los electores no hacen uso del procedimiento
de impugnacin de cdula" previsto por el la ley electoral. Una explicacin a este comportamiento
podra encontrarse en la falta de publicidad del registro de electores que present el sistema
colombiano entre 1963 y 1990. En el marco de este ejemplo y de lo que es ampliamente conocido
como una realidad latinoamericana que los electores se interesan, por lo general, recin previo a una
eleccin, por conocer su propia situacin electoral y poco por la de terceros, queremos resaltar el
importante rol de los partidos polticos en el control del registro electoral mediante el empleo de los
recursos legales. Vemos esta forma de participacin como ms conveniente que la participacin directa
de los partidos en el proceso de nombramiento o integracin del organismo registro electoral".
Nuestro cuestionamiento de este ltima forma de participacin de los partidos se fundamenta en que la
misma es muy dependiente del sistema de partidos; en aquellos pases, donde predominan dos partidos
el control desde dentro del organismo registro electoral" se limitara a stos. Esta situacin se da en la
actualidad en Colombia y Honduras; si bien para el primer pas es de esperarse cambios es esta
direccin ya que la actual forma de integracin de las delegaciones regionales de la Registradura, por
personas de distinta filiacin (concretamente liberales y conservadores) no se corresponde con el
principio de pluralidad, introducido por la nueva Constitucin de 1991, para la composicin del
mximo organismo electoral, el Consejo Nacional Electoral.
Resta decir que la posibilidades de control de los partidos polticos y de los electores deben
instrumentarse mediante procedimientos simples para una mayor efectividad de los mismos; una
limitacin de carcter pecunario como lo establecen las leyes de Chile y Per, para el caso de
impugnaciones de inscripciones de terceros, desalienta la cooperacin de los ciudadanos, an cuando
esta fuere establecida para impedir cuestionamientos infundados.
Para concluir, queremos referirnos a la nueva dimensin que ha adquirido en Latinoamrica el padrn
electoral, poco destacada hasta ahora por la bibliografa y a la valoracin jurdica de la inscripcin
electoral. La inscripcin electoral ha trascendido el mbito de ser un requisito formal solamente para el
ejercicio del derecho de sufragio activo; bien puede decirse que en Amrica Latina esta presente la
tendencia a introducir legal y expresamente la inscripcin electoral obligatoria como condicin para el
ejercicio del derecho de sufragio pasivo. An cuando no todas las Constituciones y/o leyes electorales
establezcan la inscripcin electoral expresamente como condicin de elegibilidad, pero al constituir
sta condicin de la candidatura, o al ser establecida como requisito para la conformacin de los
partidos polticos, combinada con aquellas normas que permiten exclusivamente la candidatura
partidaria, bien se puede concluir en que directa o indirectamente surge como requisito para el ejercicio
del derecho de sufragio pasivo.
En relacin a la valoracin jurdica de la inscripcin electoral se observa que en la mayora de los
pases considerados las leyes electorales le atribuyen el valor de prueba absoluta" del derecho de
votar. Esto implica convertirla en un requisito que en la prctica electoral condiciona de tal manera el
efectivo ejercicio del derecho de sufragio que la omisin en el padrn de mesa, por parte de la
autoridad electoral, puede provocar un efecto jurdico-poltico, cual es la exclusin de un porcentaje
amplio de electores, en virtud justamente de esta valoracin jurdica, poniendo en juego la legitimidad
de los elegidos. Tal valoracin jurdica fundamenta an ms la necesidad de sistemas de registro de
electores eficientes, que cumplan con la relacin potencial electoral-inscritos. En el marco de la
mencionada tendencia de establecer la inscripcin electoral obligatoria como requisito del ejericio de
los derechos inherentes a la ciudadana y de una valoracin absoluta de la inscripcin electoral se puede
resaltar lo afirmado por Braunias: desde el punto de vista del derecho de sufragio democrtico la
inscripcin electoral podra ser rechazada como limitadora del mismo" (Braunias 1932: 139). Por
ello, establecer un sistema de registro de electores eficiente constituye un desafo para los pases
latinoamericanos.
LECCIN 6
Proceso electoral. Concepto. Sujetos. Etapas. Inicio del proceso electoral. rgano encargado
de realizar la convocatoria y plazo. Contenido de la solicitud. Perodos. Presentacin de
candidaturas. Plazos para la presentacin de candidaturas presidenciales, para intendentes,
congresistas, miembros de las Juntas departamentales y municipales. Impugnaciones de
candidaturas. rgano encargado de resolverlas, plazo y procedimiento. Incompatibilidades e
inhabilidades. Distincin. Captulos I, II y III del Ttulo III, Libro III del Cdigo Electoral
EL PROCESO ELECTORAL
Concepto
La palabra proceso es, a la vez, de uso comn y de uso especializado en diversas disciplinas
cientficas o teorticas. En el lenguaje ordinario se hablaba de procesos de descomposicin,

proceso de maduracin, y se lo usa para designar la actividad productiva, artesanal o

industrial.
La idea subyace en la palabra proceso, en todas sus acepciones, es la de progreso, avance,
desarrollo. Tambin en el campo jurdico tanto en el trmino proceso como el de
procedimiento aluden a una serie de actos colocados en una secuencia temporal, a travs de
los cuales progresa el tratamiento de un determinado asunto por parte de un rgano pblico,
desde un acto inicial o introductoria hasta una decisin final.
En el campo jurdico han sido particularmente los estudiosos del proceso civil los que han
elaborado el mayor nmero de nociones y definiciones acerca del proceso jurisdiccional. Lo
cual es comprensible, si se considera que es en este campo donde se siente primero la
necesidad de producir modelos de procesos que sirvan como los instrumentos idneos para
el tratamiento, lo ms seguro y expedido posible, de los conflictos surgidos del rgimen de
competencia empresarial, propio de la primera etapa de desarrollo del sistema capitalista. As
podemos recordar, nada ms de pasada, las minuciosas elaboraciones de los civil
procesalistas alrededor de la tesis de la relacin de la relacin jurdica procesal, la teora de
la situacin jurdica y otras menos famosas. Concepciones tericas que produjeron una gran
repercusin entre los estudiosos y alentaron una formidable obra doctrinaria que, a su vez,
fue la base de una importante renovacin de la legislacin procesal de muchos pases. Este
alternarse de la doctrina y la legislacin procesales, este avanzar compartido entre reflexin,
ley y experiencia jurdica, va a producir con el tiempo frutos que tanto a los tericos como los
operadores prcticos no tardaron en advertir y recoger para, despus, cultivar con ellos
nuevos campos de la experiencia jurdica.
La experiencia histrica nos muestra al proceso como un modo de intervencin del Estado en
la solucin de conflictos que surgen en el seno de la sociedad. A travs de un arco de
muchos siglos el hombre ha venido forjando este instrumento que hoy nos ofrece,
sintticamente, como el resultado de aquella experiencia. En ese experimento plurisecular
hubo muchos avances y retrocesos, hallazgos y abandonos; pero ahora vemos que todas
aquellas perspicacias nos han dejado un sedimento de gran riqueza cultural que rebasa el
marco jurisdiccional y se pone como posibilidad en otros campos de la vida privada y pblica.
El debido proceso legal es apreciado universalmente como una conquista neta de la cultura
humana, al igual que la penicilina, la anestesia o las computadoras. Lo admitan o no, desde
pases situados en distintos mbitos del mundo, sometidos a regmenes polticos diversos,
surgen iniciativas dirigidas a adoptarlo ms o menos integralmente. Los diferentes convenios
y declaraciones de derechos humanos suscritos en los ltimos aos le han impreso una
difusa obligatoriedad, al menos como arquetipo judicial.
Sujetos del proceso electoral
El proceso electoral est diseado en la ley como un conjunto de actividades confiadas a
diferentes protagonistas que son, entonces, los sujetos de dicho proceso. Entre stos
podemos colocar a los partidos polticos, a los candidatos postulados, a los ciudadanos en
particular, al Tribunal Supremo de Elecciones y sus auxiliares y al Cuerpo Electoral.

A los partidos polticos y a las alianzas de partidos debidamente registrados les

corresponde el papel de partes gestoras o promotoras de una fase fundamental del
proceso electoral, que es la fase de adquisiciones de conocimiento, por parte del Cuerpo
Electoral, de las ideas y programas sustentados por los candidatos, as como sobre la
personalidad, costumbres y formacin de stos como individuos.

Los candidatos son tambin, por s mismos, partes del proceso electoral. Como
destinatarios de la decisin del Cuerpo Electoral, es importante que se les reconozca un
papel protagnico tambin en la etapa preparatoria del proceso destinada al debate de
las ideas y aptitudes que sustentan, y que se les someta al examen pblico por parte del
resto de la ciudadana.

El ciudadano, considerado en su individualidad, tambin es un participante de gran

significacin en la palestra electoral, por lo que goza como tal de una legitimacin
expresa, la cual se manifiesta en normas atributivas, pero tambin a travs de la
prohibicin dirigida a los extranjeros de intervenir en la poltica nacional.

El cuerpo electoral es el titular de una funcin soberana en el estado: la funcin electoral,

objeto del proceso que estamos analizando. El cuerpo electoral es la expresin orgnica
del conjunto de los ciudadanos con derecho al voto en un determinado pas.

El Tribunal Supremo de Elecciones es el rgano con las ms altas facultades de

regulacin, control y decisin sobre el proceso electoral, constituyendo para ello la
cspide de un sistema de rganos que le son adscritos por la ley, orgnica o
funcionalmente.

Etapas del proceso electoral

Siguiendo la clsica particin de la doctrina italiana para el procedimiento administrativo,
hemos distinguido tres etapas del proceso electoral: preparatoria, constitutiva y la etapa
integrativa de eficacia.

Etapa preparatoria

Esta etapa de preparacin se inicia con la convocatoria que hace el Tribunal Supremo de
Elecciones para la celebracin de los comicios de que se trate y comprende dos fases: la
fase de inscripcin de los partidos y candidatos y la campaa poltica.
La campaa electoral es una de las fases ms importantes de todo el proceso electoral,
puesto que sirve para brindar a los ciudadanos la oportunidad de conocer a los candidatos,
los programas de sus partidos y sus ideas y actitudes personales en relacin con los
problemas del pas y sus perspectivas futuras. Todo esto tendr que conseguirse a travs de
un debate que debera confrontar intensa y extensamente a los candidatos ante sus
oponentes y partidarios, a travs de mesas redondas, discusiones frontales, ruedas de
prensa, encuentros con diversos sectores de la poblacin, etc. Como vemos el momento de
la campaa electoral debe ser el punto ms alto de la dialctica del proceso electoral y uno
de los rasgos que mejor caracterizan a ste como proceso.
Etapa constitutiva
En esta etapa tienen lugar las actividades decisivas del proceso electoral a saber: 1) La
manifestacin de la voluntad soberana del pueblo, y 2) La cuantificacin y la valoracin de
dicha voluntad por parte del tribunal Supremo de Elecciones, para traducirla en resultados
electorales concretos, contenidos en una declaracin formal.

Etapa integrativa de eficacia

El fenmeno fundamental de todo proceso de las elecciones es, como hemos visto, la
expresin de la voluntad del cuerpo electoral por medio de los votos. Actividad que requiere
ser elaborada tcnicamente, mediante una serie de operaciones y clculos a los cuales
aludimos antes, y que en ltimo trmino se resuelven en la subordinacin de los daos as
cuantificados a un sistema de normas que les otorgan un significado jurdico-poltico preciso,
expresado en una declaracin formal del Tribunal Supremo de Elecciones.
Sin embargo la eficacia jurdica de esa declaracin del Tribunal no se produce mientras a su
vez no se produce un acto sucesivo de publicidad idneo para comunicar al pblico los
resultados conseguidos. Esta actividad de comunicacin social constituye la fase integrativa
de eficacia del proceso electoral. Llegados a este punto, el proceso electoral alcanza el
objetivo asignado a la funcin electoral por el ordenamiento jurdico: la renovacin peridica
del mandato conferido a los titulares de los rganos supremos del Estado.
CONVOCATORIA ELECTORAL
La convocatoria electoral puede ser definida como el acto formal por el que un rgano
constitucional o legalmente habilitado para ello establece la fecha, condiciones y
modalidades de una eleccin. Aunque en los casos de elecciones ordinarias es comn en
Amrica Latina que los comicios tengan preestablecida legalmente una fecha para su
celebracin, con todo, es imprescindible el acto formal de la convocatoria; de ah que en
ciertos ordenamientos se prevea un rgano alternativo al que, en un primer momento,
corresponde convocar las elecciones, con la finalidad de que, en defecto de convocatoria en
el plazo estipulado por la ley, proceda aquel rgano a formalizar la llamada al cuerpo
electoral. Con ms razn an es exigible la convocatoria al cuerpo electoral en aquellas

elecciones que tengan su origen en la disolucin del rgano parlamentario, en aquellos

sistemas en que se prevea tal mecanismo. Y otro tanto puede decirse de los casos de
elecciones extraordinarias, entendiendo por tales las destinadas a proveer un cargo dejado
vacante, bien por fallecimiento, renuncia o cualquier otra causa, as como las que sean
procedentes tras la declaracin de nulidad total o parcial de unos comicios previamente
celebrados, Por ltimo, un caso especfico de convocatoria electoral, que tambin hemos
tenido en cuenta, es la que se orienta a la consulta del mismo cuerpo electoral con vistas a
un plebiscito o referndum.
Elecciones ordinarias
Rango normativo de su ordenacin
La ordenacin jurdica de la materia se lleva a cabo, bsicamente, en la Ley Electoral, si bien
en algunos pases la Constitucin tambin incide sobre la misma, bien que, por lo general, la
ordenacin constitucional se vea complementada por la normacin del Cdigo o Ley
Electoral. Bien es verdad que existen algunos pases en los que la convocatoria electoral no
es especficamente contemplada a ningn nivel normativo.
Cuadro 1: Rango normativo y concentracin de la regulacin de la convocatoria electoral
Pas

Regulacin a nivel
constitucional

Regulacin a nivel de la ley / el

cdigo electoral

Argentina

captulo especfico

Bolivia

artculo nico

Brasil

ningn precepto especfico

normacin fragmentaria

Chile

normacin fragmentaria

normacin fragmentaria

Colombia

Costa Rica

1 artculo

captulo especfico

Cuba

1 artculo

normacin fragmentaria

Ecuador

captulo especfico

El Salvador

1 artculo

captulo especfico

Guatemala

varios artculos

captulo especfico1

Honduras

normacin fragmentaria

Mxico

Nicaragua

1 artculo

normacin fragmentaria

Panam

1 artculo

captulo especfico

Paraguay

captulo especfico

Per

1 artculo

1 artculo

Repblica Dominicana

1 artculo

Uruguay

1 artculo

Venezuela

captulo especfico2

tambin es relevante el Reglamento de la Ley Electoral aprobado mediante Acuerdo del

Tribunal Supremo Electoral; 2 tambin son relevantes varios artculos en la Ley sobre
eleccin y remocin de los Gobernadores.
En ocho de los 19 pases (Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam,
Per y Uruguay) la Constitucin se ocupa, de una u otra forma, de la convocatoria electoral.
En todos ellos, salvo en Uruguay, las previsiones constitucionales han sido complementadas
por preceptos de la Ley Electoral.
Si nos centramos a su vez en la modalidad bajo la que se lleva cabo la ordenacin de la
convocatoria de elecciones en el Cdigo Electoral, podremos diferenciar entre aquellos
pases (Argentina, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay y
Venezuela) en los que el Cdigo Electoral dedica a esta materia un capitulo especifico;
aquellos otros (Bolivia, Per y la Repblica Dominicana) en los que la convocatoria es tan
slo objeto de un artculo nico, y los que, finalmente, regulan la materia de un modo

fragmentario (Brasil, Chile, Cuba, Honduras y Nicaragua), esto es, la normacin de la

convocatoria electoral se dispersa por diversos preceptos de la Ley.
En dos pases, Colombia y Mxico, no existe en realidad normacin alguna. Sin embargo, la
realidad de uno y otro pas es en este punto diferente. En Colombia, el art. 1 transitorio de la
Constitucin proceda a convocar elecciones generales para el Congreso de la Repblica, a
celebrar el 27 de octubre de 1991. Es decir, la propia norma suprema, bien que en sus
disposiciones transitorias, proceda a la convocatoria electoral. En forma en cierto sentido
similar, bien que con origen en esta ocasin en el legislador ordinario, no en el constituyente,
una Ley especfica, la Ley nm. 84, de 11 de noviembre de 1993, procedi a convocar los
comicios a celebrar en el ao 1994: para el Congreso de la Repblica, para Presidente y
Vicepresidente de la Repblica y para Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales y
miembros de las Juntas Administrativas Locales.
En Mxico la situacin es distinta por cuanto que slo se expide una especfica convocatoria
electoral en determinados supuestos de elecciones extraordinarias. En los procesos
electorales ordinarios no hay necesidad de una convocatoria especfica. El proceso electoral
ordinario, como prescribe el art 174 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, se inicia en el mes de enero del ao en que deban realizarse elecciones
federales, ponindose en marcha la primera de sus etapas, la etapa de preparacin de la
eleccin, con la primera sesin que el Consejo General del Instituto Federal Electoral ha de
celebrar durante la primera semana de ese mes de enero. Por lo mismo, se explica que la
convocatoria no haya sido objeto de una ordenacin particular por cuanto, en rigor, no existe
convocatoria electoral en Mxico.
Por lo dems, en algunos pases la ordenacin de esta materia se expande a otras normas
distintas del Cdigo Electoral, si bien, como es lgico, con cierta relacin con aqul. Es el
caso de Guatemala, en donde al margen de la Ley Electoral y de Partidos Polticos, es
preciso atender al Reglamento de la Ley Electoral, aprobado mediante Acuerdo del Tribunal
Supremo Electoral. Y es el supuesto asimismo de Venezuela, en donde hay que acudir,
adems de a la Ley Orgnica del Sufragio, a la Ley sobre eleccin y remocin de los
Gobernadores de Estado, que regula cuanto atae a la convocatoria de elecciones a
Gobernadores.
Autoridad legitimada para la convocatoria
Dos aspectos son de inters al abordar la autoridad legitimada para la convocatoria electoral.
El primero de ellos es el de si la convocatoria depende de una o de varias instancias, siendo
en este ltimo caso de inters resear si esta pluralidad de rganos legitimados responde a
una cierta cautela del legislador, de modo tal que el segundo de los rganos legitimados para
convocar al cuerpo electoral slo lo est en defecto de la intervencin del rgano al que
inicialmente se le atribuye tal facultad. El segundo de esos aspectos, lgicamente, es el de la
autoridad a la que corresponde formalizar la convocatoria.
En un total de ocho pases (Chile, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Honduras, Panam,
Repblica Dominicana y Venezuela) la instancia legitimada para la convocatoria es nica. En
los nueve restantes, omisin hecha de Colombia y Mxico, se atribuye la convocatoria a
varias instancias, si bien conviene matizar de entre este grupo de pases varios subgrupos.
En primer trmino, aquel grupo de pases (Bolivia, Ecuador, Guatemala y Per) en los que la
facultad de convocar al cuerpo electoral corresponde, en principio, a un slo rgano, y slo
en defecto de convocatoria en los plazos legalmente previstos, esa competencia se traslada
a otro rgano. En segundo trmino, otro bloque en el que la pluralidad de instancias
legitimadas se refiere no tanto a la convocatoria de elecciones cuanto a la de unos comicios
y un referndum; dicho de otro modo, unas instancias son competentes para convocar a
elecciones y otras para la convocatoria de un referndum o plebiscito; este es el caso de
Nicaragua, Paraguay y Uruguay. En tercer lugar, podramos referirnos al caso de Argentina,
en el que la diferente legitimacin obedece al distinto nivel circunscripcional de los comicios
(Capital federal o restantes circunscripciones electorales). Nos restara, por ltimo, el caso de
Brasil, en el que la ordenacin legal es bien poco clara, al atribuir a rganos de la justicia
electoral la competencia para la fijacin de las fechas de los comicios (que no para la
convocatoria, aunque haya que presuponer que la primera competencia lleva consigo la
segunda), cuando la misma no venga determinada por disposicin constitucional o legal.
El segundo de los aspectos a examinar es el de la autoridad o instancia especfica a quien se
atribuye la potestad de convocatoria del cuerpo electoral. Y aqu podemos diferenciar con
nitidez tres grandes modelos (vase cuadro 2): el ms comn, de atribucin a los rganos de
la justicia electoral de esa potestad; el modelo de atribucin al Poder Ejecutivo de la misma
competencia, y el ms minoritario de otorgamiento de la competencia al Poder Legislativo.
Nos referiremos separadamente a cada uno de ellos.

Cuadro 2: rganos estatales competentes para convocar elecciones y / o plebiscitos

Pas

Justicia electoral

Poder Ejecutivo

Argentina

Bolivia

Brasil

X2

Chile

X1
X

X
(X)3

Colombia
Costa Rica

Poder Legislativo

Cuba

Ecuador

X4

El Salvador

Guatemala

Honduras

X5

Mxico
Nicaragua

X6

Panam

X7

Paraguay

X6

X7

Per

X1+8

Repblica Dominicana X
Uruguay

X7

Venezuela

X9

slo cuando el Poder Ejecutivo (el Presidente) no la realiza; 2 fija la fecha de elecciones en
los casos en que no se desprende directamente de disposiciones constitucionales y/o
legales; 3 no existe regulacin de la convocatoria en Colombia. Sin embargo las elecciones
de 1994 fueron convocadas por Ley de Congreso; 4 en defecto de convocatoria,
corresponder al Tribunal de Garantas Constitucionales; 5 slo cuando el Tribunal Supremo
Electoral no la realiza; 6 en el caso de elecciones; 7 en el caso de plebiscitos; 8 la
convocatoria corresponde al Presidente del Congreso; 9 en el supuesto de disolucin de la
Asamblea general y convocatoria de elecciones de Senadores y Representantes.
En nueve pases (Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Panam, Repblica Dominicana y Venezuela) son los rganos de la justicia electoral las
instancias a las que el ordenamiento jurdico respectivo encarga la peridica convocatoria del
cuerpo electoral para la celebracin de elecciones ordinarias. A ellos hay que aadir Uruguay,
en relacin con el referndum y Brasil, en las condiciones precedentemente comentadas.
De esos nueve pases, en seis, el rgano de la justicia electoral es el nico legitimado al
respecto: Costa Rica, el Tribunal Supremo de Elecciones; El Salvador, el Tribunal Supremo
Electoral; Honduras, el Tribunal Nacional de Elecciones; Panam, el Tribunal Electoral;
Repblica Dominicana, la Junta Central Electoral, y Venezuela, el Consejo Supremo
Electoral. Ms an, en algunos de esos ordenamientos se estipula que el mismo rgano ser
competente para la convocatoria de un referndum; este es el caso de Panam, en donde el
art 293 del Cdigo Electoral se remite a las normas del propio Cdigo (que determina la
competencia exclusiva en orden a la convocatoria del Tribunal Electoral) en relacin con la
convocatoria de los electores a referndum. En otros dos pases (Ecuador y Guatemala), los
respectivos rganos de la justicia electoral (en ambos casos el Tribunal Supremo Electoral)
son competentes para convocar elecciones en primera instancia, si bien, en defecto de
convocatoria, se habilita, en un caso (Ecuador), al Tribunal de Garantas Constitucionales
para, en primer trmino, que requiera al Tribunal Supremo Electoral a que cumpla su
obligacin de convocar los comicios y, caso de no hacerlo a las cuarenta y ocho horas del
requerimiento, para que el propio Tribunal de Garantas Constitucionales proceda a efectuar
la convocatoria, destituyendo al unsono a los Vocales del Tribunal Supremo Electoral. En el
otro caso (Guatemala), en defecto de convocatoria de elecciones en la fecha legalmente
marcada por el Tribunal Supremo Electoral, la Constitucin dispone que ser obligacin del
Congreso o, en su defecto, de la Comisin Permanente, convocar sin demora tales

elecciones. Finalmente, en Nicaragua, el Consejo Supremo Electoral es habilitado para

convocar elecciones, pero no as para la convocatoria de plebiscitos y referendos respecto
de la cual queda habilitada la Asamblea Nacional.
Un poco al margen del anterior modelo, si bien con puntos de contacto con el mismo, hemos
de referirnos a Uruguay y recordar algo de lo ya expuesto respecto a Brasil. En Uruguay la
Corte Electoral es habilitada para convocar al cuerpo electoral a un referndum abrogatorio,
bien que se trata de una facultad reglada, en cuanto que el referndum ha de ser convocado
cuando hubiese sido solicitado por el 25 por l00 de electores inscritos. Es decir, que el
rgano de la justicia electoral asume aqu esta competencia de convocatoria, si bien no le
corresponde anloga facultad cuando de convocar al cuerpo electoral para elecciones se
trata. En cuanto a Brasil, aunque, como ya sealamos, el art 23.VII del Cdigo Electoral
atribuye al Tribunal Superior Electoral la competencia para fijar las fechas de las elecciones
de Presidente y Vicepresidente de la Repblica, Senadores y Diputados federales, ello tiene
tan slo lugar cuando no lo hubieren sido por ley. Y as, en los comicios de 1994 ha sido el
propio legislador quien, mediante una Ley, ha convocado al cuerpo electoral. A su vez, el art
23.IV del mismo Cdigo atribuye a los Tribunales Regionales Electorales la fijacin de la
fecha de las elecciones de Gobernador y Vicegobernador, Diputados estatales, Prefectos y
Vice prefectos, Concejales y Jueces de Paz, cuando no venga determinada esa fecha por
disposicin constitucional o legal. Hay que presuponer, pues, que en defecto de convocatoria
por ley sern los rganos de la justicia electoral citados los que procedan a convocar al
cuerpo electoral, pues no otra cosa debe presuponer su competencia para fijar la fecha de
las elecciones.
El segundo de los modelos que aqu encontramos es el de la atribucin al Poder Ejecutivo de
la potestad de convocatoria, modelo en el que se pueden ubicar siete pases, si bien
conviene efectuar varios distingos entre ellos. En tres de ellos, el Ejecutivo es el nico rgano
legitimado para la convocatoria. Es el caso de Argentina, en donde el Poder Ejecutivo
Nacional o los Ejecutivos de las Provincias, segn se trate de la Capital Federal o de los
dems distritos, son habilitados para llamar al cuerpo electoral. Es igualmente el supuesto de
Chile, en donde el Presidente de la Repblica asume tal competencia, tanto en las
elecciones presidenciales como en los plebiscitos, y es, por ltimo, el caso de Cuba en
donde tal atribucin corresponde al Consejo de Estado, rgano de la Asamblea Nacional del
Poder Popular, presidido por el Jefe de Estado y de Gobierno, y por tanto autntico rgano
ejecutivo. En otros dos pases (Bolivia y Per), la competencia que comentamos es atribuida
en un primer momento al Ejecutivo, si bien se prev un mecanismo de garanta de acuerdo
con el cual, en defecto de convocatoria, otro rgano habr de asumir tal competencia. Y as,
en Bolivia, el art l42 de la Ley Electoral habilita al Poder Ejecutivo, que es ejercido por el
Presidente de la Repblica conjuntamente con los Ministros de Estado para la convocatoria
electoral, si bien, en su defecto, ser el Congreso Nacional quien haya de expedir la
respectiva disposicin legal de convocatoria a elecciones generales o a elecciones
municipales. A su vez, en Per, el art 1 de la Ley nm. 23.903 habilita al Presidente de la
Repblica para convocar elecciones generales, disponiendo que si el Poder Ejecutivo no
hiciere la convocatoria, la har el Presidente del Congreso dentro de los diez das siguientes
a aqul en que debiere ser hecha por el Presidente. Por ltimo, nos encontramos con dos
pases (Paraguay y Uruguay) en los que la convocatoria de elecciones corresponde en
exclusiva al Poder Ejecutivo, bien que en Uruguay la nica previsin legal se cie al supuesto
de disolucin de la Asamblea General, si bien le queda vedada al mismo la convocatoria a
referndum. En Paraguay, la convocatoria electoral se lleva a cabo por Decreto del Poder
Ejecutivo, pero el referndum ha de ser convocado por Ley de la Nacin, pudiendo tener su
iniciativa en cualquiera de las Cmaras del Congreso o en el propio Poder Ejecutivo,
requirindose para su aprobacin el voto afirmativo de la mayora de dos tercios de cada una
de las Cmaras. A su vez, en Uruguay, el art 148 de la Constitucin atribuye al Presidente
de la Repblica la facultad de convocatoria de los comicios en el supuesto de disolucin de la
Asamblea General, en el bien entendido de que si el Presidente no expidiere el oportuno
Decreto de convocatoria, las Cmaras disueltas volvern a reunirse de iure, recobrando sus
facultades constitucionales y cesando, por el contrario, el Consejo de Ministros. En cuanto al
referndum abrogatorio, como ya advertimos en un momento precedente, ha de ser
formalmente convocado por la Corte Electoral.
El tercero de los modelos, el ms minoritario, es aquel por el que se defiere al Poder
Legislativo la potestad de convocatoria electoral. En puridad, y por lo que atae a las
elecciones, slo en un pas, Brasil, se prev, corno ya hemos tenido oportunidad de sealar,
la convocatoria electoral por el legislador mediante ley. Bien es verdad que en Colombia, an
no estipulndose nada por el ordenamiento jurdico, las elecciones de 1994 han sido
convocadas tambin mediante ley, como asimismo comentamos en un momento precedente.
Sin embargo, el Poder Legislativo, en otros dos pases, asume competencias de convocar al

cuerpo electoral, no a unos comicios, pero s, por contra, a una consulta electoral
referendaria o plebiscitaria. Y as, en Nicaragua, el Decreto Legislativo por el que se ha de
convocar un plebiscito o referndum emana de la Asamblea Nacional, mientras que en
Paraguay la convocatoria a referndum se har mediante una Ley de la Nacin.
Plazo para la convocatoria
Al abordar el plazo, el momento en el que debe hacerse la convocatoria electoral, deben
analizarse dos aspectos diferentes: de un lado, si el ordenamiento prev un nico plazo o,
por contra, plazos diferenciados segn el tipo de comicios, y de otro, el momento especifico
en que por mandato legal debe formalizarse la convocatoria electoral.
Cuadro 3: Regulacin del plazo de la convocatoria
Plazo nico

Plazo variable segn tipo de no hay regulacin sobre el

elecciones
plazo de la convocatoria

Argentina
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Honduras
Panam
Per
Repblica Dominicana

Bolivia
Cuba
Guatemala
Paraguay
Venezuela

Brasil
Chile
Colombia
Nicaragua
Uruguay

Por lo que al primer aspecto se refiere, ocho pases (Argentina, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Panam, Per y la Repblica Dominicana) optan por un plazo nico,
idntico para todo tipo de comicios, con la precisin adicional de que en Costa Rica se salva
expresamente del mismo la convocatoria de elecciones constituyentes. En un segundo grupo
nos encontramos cinco pases (Bolivia, Cuba, Guatemala, Paraguay y Venezuela) en los que
el plazo es variable, pues difiere en funcin del tipo de comicios de que se trate, con una sola
precisin, referente a Paraguay, pas en el que el plazo es nico para todo tipo de elecciones
de cargos pblicos, si bien difiere del mismo el plazo para la convocatoria de un referndum.
Finalmente, en otros cinco pases (Brasil, Chile, Colombia, Nicaragua y Uruguay) no
encontramos previsiones especficas sobre este punto, bien que en relacin a Uruguay el art
148 de la Constitucin prevea, para el supuesto de convocatoria anticipada de elecciones por
virtud de una previa disolucin parlamentaria, el momento de celebracin de los comicios (el
octavo domingo siguiente a la fecha de la disolucin), lo que, en cuanto que la convocatoria
debe hacerse en el Decreto de disolucin, viene a suponer en alguna medida la fijacin de un
plazo predeterminado que ha de mediar entre la convocatoria electoral y los comicios.
Cuadro 4: Convocatoria en los pases que establecen un plazo nico.
Pas

Plazo de convocatoria en relacin a la fecha

de las elecciones

Argentina

90 das antes

Costa Rica

1 de octubre del ao anterior1+2

Cuba

90 das antes

Ecuador

120 das antes

El Salvador

4 meses antes3

Honduras

6 meses antes

Panam

6 meses ms 30 das antes4

Per

8 meses antes

Repblica Dominicana

2 meses antes

en Costa Rica las elecciones generales se celebran constitucionalmente el primer domingo

de febrero del ao en que el nuevo mandato presidencial empieza; 2 en el caso de elecciones
constituyentes el plazo queda a la libre decisin del Tribunal Supremo de Elecciones; 3 en el
caso de una 2a vuelta presidencial no menos de 15 das antes; 4 el plazo de la convocatoria
se determina en relacin al comienzo del proceso electoral (30 das antes) que, cuya
apertura ser decretada 6 meses antes de las elecciones.
Mayor inters presenta, desde luego, el momento especfico en que debe ser formalizada la
convocatoria electoral. En once de los trece pases en que se regula de modo particularizado
este momento, el mismo se establece en funcin de un nmero de das o meses ms o
menos dilatado para cuyo cmputo se toma como punto de referencia la fecha de la eleccin.

Las dos excepciones son Panam y Costa Rica (vase cuadro 4). En Panam la
convocatoria electoral debe hacerse, por lo menos, 30 das antes de la fecha de apertura del
proceso electoral, que a su vez ser decretada por el Tribunal Electoral seis meses antes de
la celebracin de los comicios. La variacin reside, pues, en el punto de referencia para el
cmputo: en este caso, el inicio del proceso electoral y no el da de los comicios. A su vez, en
Costa Rica la convocatoria electoral debe hacerse, a tenor del art 7 del Cdigo Electoral, el
primero de octubre inmediato anterior a la fecha en que han de celebrarse las elecciones, en
el bien entendido de que stas, por mandato legal, en todo caso han de verificarse el primer
domingo de febrero del ao en que deba acontecer la renovacin en la Presidencia y
Vicepresidencia de la Repblica. Referente el grado de determinacin temporal de la
convocatoria, en la mayora de los casos se trata de plazos de mnimos. Slo en Ecuador y
Per (y, por supuesto, Costa Rica) el momento de la convocatoria atiende a un plazo exacto,
que no admite oscilaciones de ningn tipo.
Cuadro 5: Plazo de convocatoria en los pases con plazo variable
Pas

elecciones
elecciones
generales a nivel constituyentes
nacional

Bolivia

180 das antes

Guatemala

120 das antes

Paraguay

180 das antes

Venezuela

6 meses antes

referndum /
otros
consulta popular
120 das antes1

90 das antes

45 das antes

90 das antes

30-120 das3
3 meses antes4

elecciones municipales; 2 slo cuando la convocatoria corresponde al Consejo de estado; 3

posteriores a la promulgacin de la Ley de convocatoria del referndum; 4 elecciones para
gobernadores de Estado, Diputados a las Asambleas Legislativas, Alcaldes, Concejales y
juntas Parroquiales.
Por lo que atae a Bolivia, Guatemala y Venezuela, sus respectivos ordenamientos
establecen unos plazos variables en funcin del tipo de comicios, plazos que se concretan
con precisin. Y as, en Bolivia, mientras las elecciones generales han de convocarse con
una anticipacin de, al menos 180 das, respecto de la fecha de los comicios, ese plazo se
reduce a los 120 das en las elecciones municipales. En Guatemala se distinguen hasta
cuatro plazos diferenciados (de 120, 90, 45 y 90 das), en funcin de que, respectivamente,
se trate de elecciones generales, elecciones de Diputados a la Asamblea Nacional
Constituyente, celebracin de una consulta popular y otro tipo de elecciones. Finalmente, en
Venezuela, se hace un doble distingo segn se trate de elecciones para Presidente de la
Repblica, Senadores y Diputados, o de elecciones para Gobernadores de Estado,
Diputados a las Asambleas Legislativas de los Estados, Alcaldes, Concejales y Juntas
Parroquiales. En el primer caso, el plazo de 6 meses de anticipacin respecto de la fecha
prevista para la eleccin; en el segundo, de tan slo 3 meses.
En cuanto al periodo de tiempo propiamente dicho que ha de mediar entre la convocatoria y
las elecciones, una revisin general de los plazos nos muestra lo heterogneo de los mismos
(vase cuadros 4 y 5) que oscilan desde los ocho meses de Per hasta los 30 das
posteriores a la promulgacin de la Ley de convocatoria de un referndum, a cuyo transcurso
es posible en Paraguay la celebracin de una consulta popular de tal naturaleza.
Recordemos finalmente que en Costa Rica, y respecto tan slo de las elecciones
constituyentes, el Cdigo Electoral faculta al Tribunal Supremo de Elecciones para decidir la
fecha de las mismas (predeterminada con exactitud respecto de las elecciones ordinarias),
con lo que la convocatoria, que tambin es potestad suya, no viene acotada por la necesidad
de que medie un periodo especfico entre la misma y la fecha de celebracin del referndum.
Formalidades de la convocatoria electoral
Dos son los tipos de formalidades que de modo ms generalizado se contemplan en los
ordenamientos jurdicos electorales que venimos analizando: la publicacin del Decreto de
convocatoria electoral y la existencia de unos contenidos mnimos a los que el mismo debe
responder.
En ocho pases (Bolivia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Panam, Paraguay y
Venezuela) se exige la publicacin del Decreto de convocatoria, con la finalidad obvia de dar
publicidad del mismo. No en todos, sin embargo, la convocatoria debe hacerse de igual
forma. En efecto, en tres de estos pases (Costa Rica, Cuba y Venezuela), la convocatoria ha
de publicarse tan slo en la Gaceta Oficial. En Panam, esa publicacin se plasma en el

Boletn del Tribunal Electoral, en cuanto que, con carcter general, el art 31 del Cdigo
Electoral prev que para la publicacin de todos los decretos y dems resoluciones y actos
de que debe darse conocimiento al pblico en general, el Tribunal Electoral editar un rgano
oficial de divulgacin bajo aquel nombre. En Paraguay, al requisito de la publicacin en la
Gaceta Oficial se une el de dar comunicacin del mismo a la Corte Suprema de Justicia y a
la Junta Electoral Central. Los tres restantes pases (Bolivia, Ecuador y El Salvador) recurren
a la publicacin de la convocatoria en los medios de comunicacin social, con la finalidad de
conseguir su mayor difusin entre la opinin pblica. En un caso (Bolivia), tan slo se
contempla la publicacin en los diarios de mayor circulacin del pas, mientras que en los dos
restantes (Ecuador y El Salvador), la publicacin en el Registro Oficial (Ecuador) y en el
Diario Oficial (El Salvador) viene a complementar la que ha de hacerse en lo principales
medios informativos del pas. Hemos de recordar asimismo que tambin en Ecuador se
prev que el Tribunal Supremo Electoral difunda en la forma ms amplia posible el asunto o
cuestin objeto de una consulta popular o plebiscito, desde la fecha de la convocatoria hasta
dos das antes de la votacin. Finalmente, si bien un tanto al margen del requisito relativo a
la publicacin de la convocatoria propiamente dicha, hemos de aludir al caso de Colombia,
en donde el art 211 del Decreto nm. 2241, de Cdigo Electoral, dispone que el Gobierno
publicar oportunamente el nmero de los integrantes de las Cmaras Legislativas y
Diputados a las Asambleas Departamentales de las diferentes circunscripciones electorales.
No nos hallamos, desde luego, ante un contenido inexcusable de la convocatoria, pues no lo
contempla de tal modo el Cdigo Electoral colombiano, aunque en rigor as debiera ser. S
estamos, por contra, ante una informacin de inters para la opinin pblica que, por lo
mismo, ha de ser dada a conocer mediante su oportuna publicacin.
Cuadro 6: Publicidad de la convocatoria
Pas

rganos en las cuales la convocatoria debe ser publicada

Bolivia

Diarios de mayor circulacin

Costa Rica

Gaceta Oficial

Cuba

Gaceta Oficial

Ecuador

Registro Oficial, diarios de mayor circulacin, cadena nacional de radio y

tv

El Salvador

Diario Oficial, principales medios informativos

Panam

Boletn del Tribunal Electoral

Paraguay

Gaceta Oficial

Venezuela

Gaceta Oficial

En aquellos pases en que la legislacin electoral no prev la especfica publicacin del

Decreto de convocatoria electoral, hay que presuponer, sin embargo, que en cuanto estamos
ante una norma de obliga cumplimiento, que exige la adecuada publicidad, dicha norma de
convocatoria electoral habr de ser publicada en el respectivo Diario Oficial. Hay que
entender, pues, desde esta ptica, que no resulta especialmente significativa la previsin
normativa, u omisin de la misma, relativa a la publicacin en el Diario Oficial de la norma,
por la que se convocan a los comicios. La omisin ha de interpretarse ms bien como un
defecto o error de tcnica legislativa.
Es evidente, por otro lado, que los modernos medios de comunicacin de masas garantizan
la amplia divulgacin del proceso electoral. Ello no obstante, ha de valorarse positivamente,
como una garanta ms de publicidad, y por lo mismo afn de transparencia y objetividad del
proceso electoral, la explcita exigencia que algunos ordenamientos electorales hacen de la
publicacin en los principales medios de difusin de los comicios. Puede que a algunos les
parezca una redundancia, pero, personalmente, lo valoramos como una garanta ms.
A su vez, nueve de los pases analizados (Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador,
Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana), a los que habra que
aadir, en un especifico supuesto de plebiscito, Chile, exigen normativamente unos
contenidos mnimos para los Decretos de convocatoria electorales. La fecha de la eleccin,
el tipo de cargos a cubrir en la misma, el nmero de representantes a elegir por cada
circunscripcin e incluso los distritos, secciones electorales o circunscripciones en que se
haya de realizar la eleccin, son algunos de los contenidos ms comnmente exigidos por
los respectivos ordenamientos jurdicos. El cuadro 7 muestra cuales son los contenidos
mnimos exigidos en el caso de los Decretos de convocatoria a elecciones.

Cuadro 7: Contenido mnimo de la convocatoria a elecciones

Pas

Fecha de los
comicios

Cargos a elegir

Argentina

Bolivia

Costa Rica

X1

Ecuador

Guatemala

Nicaragua

Paraguay

Per

Rep. Dominicana X
1

Circunscripciones Otros
/ distritos /
secciones
electorales

X2
X
X3

X4

Nmero de candidatos por los que se puede votar y sistema electoral aplicable; 2 periodo
electoral; 3 la convocatoria ha de contemplar el calendario electoral, sealndose, entre otros,
los perodos de inscripcin de ciudadanos y candidatos, el perodo de campaa electoral y el
da de la votacin.; 4 clase de eleccin de que se trate y disposiciones constitucionales o
legislativas en cuya virtud debe realizarse la eleccin.
Si hacemos ahora omisin de los contenidos exigidos para los plebiscitos y dems consultas
populares anlogas, sobre los que volveremos despus, y nos centramos en los contenidos
legalmente exigidos en estos pases para los Decretos de convocatoria a elecciones,
veremos que stos son los siguientes: 1) fecha de los comicios (Argentina, Bolivia, Ecuador,
Guatemala, Paraguay, Per y Repblica Dominicana); 2) cargos a elegir, especificando su
clase, su nmero o ambos aspectos al unsono (Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador,
Guatemala, Paraguay y Repblica Dominicana); 3) circunscripciones, distritos o aun
secciones electorales en que ha de realizarse la eleccin (Guatemala, Paraguay y Repblica
Dominicana); 4) perodo para el que se procede a la eleccin (Ecuador y Repblica
Dominicana); 5) nmero de candidatos por los que se puede votar (Argentina); 6) sistema
electoral aplicable (Argentina); 7) objeto de la eleccin; 6) clase de eleccin de que se trate
(Repblica Dominicana), y 9) disposiciones constitucionales o legislativas en cuya virtud
debe realizarse (Repblica Dominicana).
Un caso particular lo encontramos en Nicaragua, en donde la Ley Electoral, implcitamente al
menos, viene a establecer que la convocatoria habr de contemplar el calendario electoral,
sealando, entre otros, los perodos de inscripcin de ciudadanos y candidatos, el perodo de
campaa electoral y el da de la votacin.
Por lo que se refiere a los plebiscitos y referendos, en Chile, Ecuador, Nicaragua y Paraguay,
se prevn por los respectivos ordenamientos unos determinados contenidos mnimos de los
actos normativos de convocatoria de estas consultas populares. Y as, mientras en Paraguay,
con concisin y cierta generalidad, se estipula por el art 276 del Cdigo Electoral que el
proyecto de convocatoria a referndum (puesto que ste ha de ser convocado por Ley de la
Nacin) debe contener los trminos exactos en que haya de formularse la consulta, en
Ecuador, tambin con sumariedad, se determina que el plebiscito o referndum habr de
enunciar en su convocatoria el asunto o cuestin que se somete a la consideracin de los
ciudadanos. Con mucha ms minuciosidad, en Nicaragua la Ley Electoral precisa que el
Decreto Legislativo de convocatoria de un plebiscito o referndum ha de contener el texto
ntegro de la Ley, la decisin poltica o cualquier otro asunto y la fecha y circunscripcin en
que se realizar y las preguntas a que han de responder los ciudadanos consultados.
Finalmente, en Chile, en referencia al supuesto contemplado por el art 117 de la
Constitucin, el art 170 de la Ley nm. 18.700 prescribe que el Decreto de convocatoria a
plebiscito habr de incluir el proyecto de reforma constitucional que hubiere sido rechazado
por el Presidente de la Repblica y sobre el que se hubiesen vuelto a manifestar
positivamente las Cmaras, o, en su caso, las cuestiones sobre las que existe desacuerdo
entre el Presidente y las Cmaras.
Hemos de referirnos por ltimo a dos supuestos especficos, correspondientes a otros tantos
pases, que escapan a las formalidades precedentemente expuestas. El primero de ellos
atae a Honduras, pas en el que puede considerarse un requisito formal de la convocatoria,
la exigencia del arto 104, f) de la Ley Electoral en el sentido de que la misma se realice, de un
lado, para Presidente de la Repblica, Designados a la Presidencia de la Repblica,

Diputados al Congreso Nacional y Diputados al Parlamento Centroamericano, y de otro, para

miembros de las Corporaciones Municipales. El segundo se refiere a Uruguay, y atae al
Decreto de convocatoria de elecciones anticipadas, previa disolucin de la Asamblea
General. De conformidad con el art 148 de la Constitucin, el Decreto de convocatoria ser
el mismo en el que el Presidente mantenga al Ministro o Ministros censurados, disolviendo al
unsono las Cmaras.
Elecciones extraordinarias
Rango normativo de su ordenacin
La ordenacin normativa de esta materia, como resulta evidente, puede encontrarse en la
Constitucin o en la Ley o Cdigo Electoral, si bien, como es obvio, cabe asimismo que se
halle en una y en otro.
La lnea mayoritaria nos la ofrecen aquellos pases (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Cuba, Ecuador, Guatemala, Per y Repblica Dominicana) en los que es el Cdigo Electoral,
con uno o ms artculos, la norma ordenadora. En un segundo bloque nos encontramos con
otros cinco pases (Chile, El Salvador, Mxico, Paraguay y Uruguay) en los que es la
Constitucin la norma de ordenacin. En tres pases ms (Honduras, Panam y Venezuela),
la materia es objeto de regulacin tanto en la Constitucin como en otra norma infra
constitucional, el Cdigo Electoral en Honduras y Panam y la Ley de eleccin y remocin de
Gobernadores de Estado en Venezuela. Por ltimo, en Bolivia y Nicaragua no se acoge
ninguna previsin en relacin con las elecciones extraordinarias.
La causa de origen de la convocatoria electoral
La convocatoria de unas elecciones extraordinarias responde a circunstancias bien dispares.
Las tres ms comunes son: la vacancia absoluta en el cargo ejecutivo o representativo, si
bien, en todo caso de eleccin popular; la declaracin de nulidad total o parcial de los
comicios, y la no celebracin de unas elecciones preestablecidas. Junto a ellas, sin embargo,
encontramos otras circunstancias aisladas en ciertos ordenamientos: es el caso del empate
producido en unos comicios, de la revocacin del mandato, de la desaparicin de todos los
poderes constitucionales en un Estado miembro de la Unin de Estados Mexicanos o de la
no declaracin formal de la eleccin del Presidente de la Repblica en la fecha
preestablecida al respecto. Nos referiremos a continuacin a cada una de estas
circunstancias aisladamente consideradas.
Un total de nueve pases (Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Mxico, Panam,
Paraguay y Venezuela) contemplan la vacancia en el cargo como causa habilitante para la
convocatoria de elecciones extraordinarias. Esta causa exige, sin embargo, de la
concurrencia de algunas circunstancias adicionales, como la de que la vacancia sea absoluta
y no puramente temporal, la de que no quepa su cobertura con un suplente y la de que
acontezca dentro de unos perodos de tiempo predeterminados. Por lo dems, las diferencias
entre ese amplio bloque de pases son ms que notables si se atiende al cargo cuya
vacancia habilita a la autoridad constitucional o legalmente habilitada para la convocatoria
extraordinaria. Es a esta circunstancia (el cargo vacante) a la que atenderemos a los efectos
de llevar a cabo el estudio comparativo.
La ms amplia concepcin de esta circunstancia la encontramos en Brasil, en donde el art
113 del Cdigo Electoral alude de modo muy genrico a la vacante producida en cualquier
cargo representativo cuya eleccin deba hacerse de acuerdo con el sistema de
representacin proporcional. Si atendemos ahora a las restantes circunstancias adicionales
legalmente exigidas, veremos que el citado precepto legal requiere que no haya suplente
para la cobertura de la vacante y que sta no se produzca cuando falten menos de nueve
meses para la finalizacin del perodo de mandato.
Cuadro 8: Causas de elecciones extraordinarias
Pas

Vacancia de cargos

nulidad de
elecciones

no celebracin Otras
de elecciones Causas
previstas

X7

X7

Presi- Repr. Otros

dente Parl. cargos
Argentina
Bolivia
Brasil

X1

X1

Chile

Colombia

X3

Costa Rica

X4

Cuba

X8

X10

X5

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

X9

Mxico

X2

X9

X11
X12

Nicaragua
Panam

X9

Paraguay

Repblica
Dominicana

X9

Uruguay

X13

Per

Venezuela

X9

X6

cualquier cargo representativo cuya eleccin deba hacerse de acuerdo con el sistema de
representacin proporcional; 2 miembros del Congreso de la Unin electos por el principio de
mayora relativa; 3 Alcaldes; 4 cargos vacantes de las Municipalidades que llegaron a
desintegrarse"; 5 Delegados a una Asamblea provincial o municipal; 6 Gobernador de Estado;
7
se considera inexistente la eleccin en un determinado distrito cuando la mitad del total de
sus Mesas fueran anuladas; 8 cuando se declare nula la eleccin de la mitad o ms de los
Senadores, de los Representantes de la Cmara o de los Diputados a una Asamblea
Departamental correspondientes a una circunscripcin electoral; 9 cuando la votacin en la
Mesa o las Mesas anuladas sea susceptible a afectar al resultado final de la eleccin; 10 en el
caso de una grave perturbacin del orden pblico que imposibilite el desarrollo de las
votaciones debern diferirse las elecciones; 11 cuando la eleccin del Presidente de la
Repblica no estuviere declarada un da entes del aquel de enero del ao en que se inicia su
mandato; 12 desaparicin de todos los poderes constitucionales de un Estado miembro de la
Unin; 13. Empate de una votacin o prdida de la representacin raz de la revocacin del
mandato respectivamente
La vacancia en la Presidencia de la Repblica es, sin embargo, la circunstancia ms
generalizada. En cuatro pases (Chile, Mxico, Panam y Venezuela) tal vacancia determina
una convocatoria extraordinaria de elecciones presidenciales, siempre, claro es, que se den
las restantes circunstancias previstas en cada caso. A este respecto hay que sealar que en
los cuatro pases se requiere que la vacancia sea absoluta, a lo que se aade en Panam,
que no exista suplente (que no pueda ser cubierta la Presidencia vacante por ninguno de los
dos Vicepresidentes). Asimismo, en todos los pases se requiere, adicionalmente, la
existencia de un requisito temporal, coincidente en Chile y Panam, que establecen que la
vacancia debe de producirse dos aos antes de la expiracin del mandato al menos. En
Mxico, el perodo requerido se contabiliza a partir de la toma de posesin de la Presidencia,
en cuanto que la vacancia debe de producirse en los dos primeros aos del mandato, Y
tambin en Venezuela el punto de referencia es la toma de posesin, si bien aqu se exige
que la vacancia se produzca inmediatamente antes de la toma de posesin.
La vacancia en la Vicepresidencia de la Repblica desencadena tambin, en Paraguay, una
convocatoria extraordinaria del cuerpo electoral. Para ello, la vacancia ha de ser definitiva y
acontecer dentro de los tres primeros aos del periodo presidencial.
Muy especfica es la determinacin del art 20.2 del Cdigo Electoral mexicano, que se refiere
a la vacancia de miembros del Congreso de la Unin electos por el principio de mayora
relativa (Senadores y los Diputados electos de acuerdo con tal principio), sin establecer
requisitos adicionales.
La falta absoluta de un Gobernador de Estado es causa, en Venezuela, de convocatoria de
elecciones extraordinarias a Gobernador, a tenor del art 16 de la Ley sobre eleccin y
remocin de los Gobernadores de Estado, precepto que exige asimismo que la vacancia sea

absoluta y que se produzca con anterioridad a la jura del cargo (en sintona con lo que se
establece por el art 187 de la Constitucin respecto del Presidente de Repblica) o antes de
que se cumpla la primera mitad del periodo que le corresponde.
La vacancia en determinados cargos municipales electivos tambin es causa en ciertos
pases de la convocatoria extraordinaria de comicios. Ello acontece en Colombia respecto del
Alcalde, supuesto contemplado por el art 20 de la Ley nm. 78, de 1986, que requiere,
adems, que se trate de una falta absoluta y que se produzca antes de que transcurra un
ao de ejercicio del mandato (del periodo del Alcalde, dice literalmente la Ley). Y en Costa
Rica, el art 141 del Cdigo Electoral prev la convocatoria de elecciones extraordinarias
para cubrir las vacantes de las Municipalidades que llegaren a desintegrarse, expresin sta
en verdad curiosa que el legislador no se encarga de explicar o precisar.
Por ltimo nos encontramos con el modelo cubano, en verdad peculiar y que por ello
tratamos en todas sus vertientes. Varias son las vacancias que desencadenan, o pueden
desencadenar, una convocatoria extraordinaria. En primer trmino, la vacancia de un cargo
de Diputado a la Asamblea Nacional, que tan slo faculta al rgano legitimado para la
convocatoria (el Consejo de Estado) para decidir tal convocatoria. En segundo lugar, la
vacancia de un Delegado a una Asamblea provincial, que s que obliga a una convocatoria
extraordinaria, siempre que la vacante no se produzca en los ltimos seis meses de
mandato. Por ltimo, la vacancia de un Delegado a una Asamblea municipal, en iguales
trminos que los inmediatamente antes expuestos.
La declaracin de nulidad de una eleccin es la segunda causa habilitante para la
convocatoria de elecciones extraordinarias. Un total de nueve pases (Argentina, Colombia,
Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana y Uruguay) la acogen
en su ordenamiento jurdico. Entro ellos, como en la causa precedente, se establecen, no
obstante, notables diferencias, por cuanto entran en juego, por lo general, distintos requisitos
adicionales.
Con enorme generalidad se contempla la declaracin de nulidad en Guatemala y Mxico, en
donde tan slo se prev, genricamente, la declaracin de nulidad del anterior proceso
electoral y la declaracin de nulidad de una eleccin, respectivamente, si bien, en
Guatemala, se exige que esa declaracin haya sido hecha por el Tribunal Supremo Electoral.
No dista mucho de esas genricas precisiones el ordenamiento de Uruguay, en donde tan
slo se exige la declaracin de nulidad total o parcial de las elecciones llevada a cabo por la
Corte Electoral, bien que para ello la Constitucin exija el voto conforme de seis de los nueve
miembros del citado rgano de la justicia electoral.
Un requisito bastante comn para decidir la nulidad de los comicios es el de que la votacin
en la Mesa o Mesas anuladas sea susceptible de afectar al resultado final de la eleccin,
circunstancia prevista en Honduras, la Repblica Dominicana y Panam, pas este ltimo en
el que a tal circunstancia se aade la de que la votacin (o con ms exactitud, el nmero de
votantes registrado en la Mesa o Mesas en cuestin) pudiera ser bastante como para
determinar la subsistencia legal de un partido.
En otro caso, Per, la nulidad se puede considerar que opera cuasi automticamente, en
funcin de que se alcance un determinado porcentaje de votos nulos o en blanco: los dos
tercios de los emitidos, supuesto en el que los Jurados Departamentales habrn de declarar
la nulidad total de las elecciones de Diputados realizadas en su jurisdiccin. Tambin se
prev legalmente la posibilidad de que el Jurado Nacional de Elecciones pueda declarar, en
instancia de apelacin definitiva, la nulidad de las elecciones realizadas en una determinada
circunscripcin electoral, al igual que puede declarar el mismo rgano la nulidad total del
proceso electoral nacional.
En otros pases (Argentina y Panam), la anulacin efectiva se supedita a una previa
solicitud al rgano legitimado para la convocatoria en el sentido de que, efectivamente,
proceda a convocar al cuerpo electoral, solicitud para la que quedan habilitados, en un caso
(Argentina), los partidos polticos que hubieren participado en la eleccin, siempre que la
formularen dentro de los tres das de sancionada la nulidad, y en el otro (Panam), el o los
partidos o candidatos afectados, cuando lo hagan dentro de los tres das hbiles siguientes a
la notificacin de la resolucin que declare tal nulidad.
Finalmente, la nulidad de un determinado nmero de Mesas electorales o de candidatos
electos arrastra consigo la convocatoria de elecciones con independencia ya de que se
cumpla cualquier otro requisito. Y as, en Argentina, se considera inexistente la eleccin en
un determinado distrito cuando la mitad del total de sus Mesas fueran anuladas; en tal caso,
se proceder a nueva convocatoria, aunque no fuere solicitado por ningn partido poltico
participante en los comicios. Y en Colombia, cuando por sentencia firme se declarare nula la
eleccin de la mitad o ms de los Senadores, de los Representantes de la Cmara o de los
Diputados a una Asamblea Departamental correspondientes a una circunscripcin electoral,
se habrn de convocar elecciones extraordinarias.

La no celebracin de las elecciones es la tercera de las causas que habilitan para la

convocatoria extraordinaria. En seis pases es objeto de regulacin esta causa (Argentina,
Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras y Panam). En Argentina, la vinculacin de la
misma con la anulacin de un determinado nmero de Mesas, a la que nos referamos
inmediatamente antes, es bien patente, pues, como ya dijimos, la anulacin de la mitad de
las Mesas de un distrito por la Junta Electoral Nacional conduce a considerar inexistente, es
decir no celebrada, la eleccin.
La analoga con la causa anterior es tambin notable en Honduras y Panam, pases en
donde se estipula que si por cualquier causa (de fuerza mayor o caso fortuito, se precisa en
el ordenamiento hondureo) no se celebraren elecciones (o se imposibilitara la prctica de un
escrutinio, segn se dispone en la Ley Electoral de Honduras), ser necesaria la
convocatoria de elecciones extraordinarias cuando los votos de la Mesa o Mesas en cuestin
pudieran decidir el resultado final de la eleccin, o incluso, segn el Cdigo Electoral de
Panam, determinar la subsistencia legal de un partido.
Con ms vaguedad se regula la cuestin en Ecuador y Colombia, en relacin en este ltimo
pas con las elecciones de Concejales, al limitarse los ordenamientos respectivos a prever
genricamente el hecho de que por alguna causa no se hubiese podido verificar
oportunamente una eleccin.
Mayores requisitos encontramos en la Constitucin de El Salvador, que se refiere a dos
supuestos de inexistencia de elecciones: aqul en por fuerza mayor o caso fortuito,
debidamente calificados por la Asamblea Legislativa, no pudiere efectuarse la segunda vuelta
de la eleccin presidencial en el periodo sealado por el art 80 de la Constitucin, y aquel
otro en que tambin por fuerza mayor o caso fortuito, debidamente calificados por la
Asamblea Legislativa, no pudieran efectuarse las elecciones para Presidente y
Vicepresidente de la Repblica en la fecha sealada.
Hemos de recordar finalmente el supuesto especfico de grave perturbacin del orden pblico
que imposibilite el desarrollo de las votaciones, al que se refiere el art 128 del Cdigo
Electoral de Colombia, que prev que en tal circunstancia debern diferirse las elecciones.
Junto a estas tres causas fundamentales, generalizadamente contempladas por distintos
pases, los diferentes ordenamientos han contemplado hasta otras cuatro causas que
desencadenan una convocatoria electoral extraordinaria. Nos referiremos sumariamente a
ellas: la primera est contemplada por el Cdigo Electoral de Panam, y es el supuesto de
empate en una votacin; la misma norma se refiere a la segunda causa: el supuesto de
prdida de la representacin a raz de la revocacin del mandato, posibilitada
constitucionalmente incluso; la tercera de estas causas est acogida por el art 76.V de la
Constitucin de Mxico, que alude a la desaparicin de todos los poderes constitucionales de
un Estado miembro de la Unin. La ltima de ellas est prevista por el art 242 de la
Constitucin de Honduras, que se refiere al hecho de que la eleccin del Presidente de la
Repblica no estuviere declarada un da antes de aqul de enero (el da 27 de enero) del ao
en que se inicia su mandato.
Autoridad legitimada para la convocatoria
Como es perfectamente comprensible, las autoridades legitimadas para convocar al cuerpo
electoral en estos supuestos de elecciones extraordinarias no slo varan de unos pases a
otros, sino que incluso en un mismo pas no coinciden en ocasiones, lo que no es sino la
resultante lgica del hecho de que las causas que pueden desencadenar una convocatoria
extraordinaria afectan a rganos dispares respecto de los cuales la convocatoria electoral no
siempre es competencia de la misma autoridad.
Con todo, las instancias legitimadas para la convocatoria pueden reconducirse a tres grandes
modelos o bloques: la legitimacin de los rganos de la justicia electoral, la del Poder
Ejecutivo y la del Poder Legislativo (vase Cuadro 9).
En un total de diez pases (Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Panam, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela) la autoridad legitimada para
convocar una eleccin de esta naturaleza se radica en rganos de la justicia electoral, en
unos casos con carcter exclusivo y en otros no, al igual que en otros supuestos la
intervencin de estos rganos se produce a requerimiento de otros rganos constitucionales.
En Ecuador (Tribunal Supremo Electoral), Guatemala (Tribunal Supremo Electoral),
Repblica Dominicana (Junta Central Electoral) y Uruguay (Corte Electoral), la competencia
corresponde en exclusiva a rganos de la justicia electoral. Tambin en Costa Rica y
Venezuela la autoridad legitimada en exclusiva es un rgano de la justicia electoral (el
Tribunal Supremo de Elecciones y el Consejo Supremo Electoral, respectivamente), si bien,
en ambos casos, la intervencin de estos rganos es rogada: en Costa Rica, a solicitud del
Poder Ejecutivo, y en Venezuela, a instancias (en el supuesto de falta absoluta de un

Gobernador de Estado) del Gobernador interino o de la Asamblea Legislativa del Estado, si

bien cabe asimismo la convocatoria de oficio. En los cuatro pases que restan la intervencin
de los rganos a que venimos refirindonos se solapa con la intervencin de otros rganos
constitucionales, cada uno de los cuales interviene en causas de convocatoria electoral
diferentes. Y as, en Cuba, la Comisin Electoral de Circunscripcin, previo su nombramiento
por la Asamblea Municipal, convoca los comicios cuando la causa desencadenante de los
mismos es la existencia de una vacante de un Delegado a una Asamblea municipal.
Cuadro 9: rganos estatales competentes a convocar elecciones extraordinarias
Pas

Justicia electoral

Poder ejecutivo

Argentina

PE nacional1

Chile

Vicepresidente

Colombia

PE nacional y/o regional2

Costa Rica

Tribunal Supremo
Electoral 3

Cuba

Comisin Electoral de
Circunscripcin4

Ecuador

Tribunal Supremo
Electoral

El Salvador

Tribunal Supremo
Electoral7

Guatemala

Tribunal Supremo
Electoral

Honduras

Tribunal Nacional
Electoral9

Consejo de Estado5

Consejo de Ministros10
Congreso de la
Unin11
Cmara respectiva12
Cmara de
Senadores13

Tribunal Electoral14

Ministro de Estado15

Paraguay

PE nacional

Per

PE nacional

Rep. Dominicana

Junta Central Electoral

Uruguay

Corte Electoral

Venezuela

Consejo Supremo
Electoral16

Asamblea provincial6

Asamblea Legislativa8

Mxico

Panam

Poder legislativo

PE de la Nacin, a requerimiento de la Junta Electoral Nacional. 2 Grave perturbacin del

orden pblico: el Gobernador respectivo con la aprobacin del Gobierno Nacional;
declaracin de nulidad de la eleccin: el Gobierno Nacional; para elecciones extraordinarias
de Concejales municipales: el Gobierno Departamental; elecciones extraordinarias de un
Alcalde: el Presidente o los Gobernadores; 3 A solicitud del PE; 4 Eleccin extraordinaria de
un Delegado a una Asamblea municipal; 5 Eleccin extraordinaria de un Diputado a la
Asamblea Nacional; 6 Eleccin extraordinaria de un Delegado a una Asamblea provincial; 7
Imposibilidad de celebrar la 2a vuelta de le eleccin presidencial en el plazo
constitucionalmente habilitado; 8 Imposibilidad de realizar las elecciones presidenciales por
fuerza mayor o caso fortuito; 9 Imposibilidad de realizar las elecciones por fuerza mayor o
caso fortuito o en el caso de la declaracin de la nulidad de una eleccin; 10 En el caso de la
no declaracin de la eleccin del Presidente en el plazo previsto; 11 Eleccin extraordinaria
del Presidente; 12 Eleccin extraordinaria de un Diputado o un Senador; 13 En los casos de la
desaparicin de los poderes constitucionales de un Estado de la Unin o de la nulidad de una
eleccin; 14 Todas elecciones extraordinarias, salvo en el caso: 15 Vacancia absoluta en la
Presidencia; 16 Eleccin extraordinaria de un Gobernador, a solicitud del Gobernador interino
o de la Asamblea Legislativa del Estado o an de oficio. En el caso de la vacancia absoluta

en la Presidencia no se prev de modo especfico la autoridad legitimada para la

convocatoria.
En El Salvador, el Tribunal Supremo Electoral se limita a convocar elecciones presidenciales
cuando haya quedado imposibilitado celebrar la segunda vuelta de la eleccin presidencial
en el plazo constitucionalmente habilitado. En Honduras, el Tribunal Nacional de Elecciones
asume la competencia que nos ocupa ante la imposibilidad de realizar una eleccin por
fuerza mayor o caso fortuito, o declaracin de nulidad de la eleccin en una o varias Mesas
que pudieran decidir el resultado final. Por ltimo, en Panam, el Tribunal Electoral es
competente para la convocatoria extraordinaria en los casos de empate, de revocacin del
mandato, de no celebracin de los comicios en una o ms Mesas de votacin y de nulidad de
las elecciones en una o ms circunscripciones o mesas, cuando se den las circunstancias, ya
referidas, que hagan pertinente la convocatoria.
El Poder Ejecutivo es la autoridad legitimada para la convocatoria en ocho de estos pases
(Argentina, Chile, Colombia, Cuba, Honduras, Panam, Paraguay y Per). Bien es verdad
que no en todos ellos esa referencia al Ejecutivo identifica al mismo rgano. Podemos
diferenciar de esta forma diferentes subgrupos.
En Argentina y Paraguay no se hace referencia sino al Poder Ejecutivo, si bien, en ambos
casos, el Poder Ejecutivo es ejercido, como estipulan las respectivas Constituciones, por el
Presidente de la Nacin (Argentina) o por el Presidente de la Repblica (Paraguay), bien que
en el caso argentino la actuacin del Poder Ejecutivo haya de responder a un previo
requerimiento de la Junta Electoral Nacional. Quiere ello decir que esta referencia al Poder
Ejecutivo conduce a una frmula anloga a la de otros dos pases, Panam y Per. En este
ltimo, del Decreto Ley nm. 14.250, de Elecciones Polticas, se desprende que es el
Presidente de la Repblica la autoridad legitimada para la convocatoria de elecciones
extraordinarias mientras que en Panam, y en referencia al supuesto de vacancia absoluta
en la Presidencia de la Repblica que no pudiese ser cubierta por ninguno de los dos
Vicepresidentes, la eleccin extraordinaria deber ser convocada por el Ministro de Estado
elegido para ocupar provisionalmente la Presidencia de la Repblica.
En Chile, por el contrario, es el Vicepresidente de la Repblica quien queda encargado de
este tipo de convocatorias en cualquiera de los dos supuestos, ya comentados en un
momento anterior, en que la Constitucin prev la convocatoria de elecciones presidenciales
para cubrir la Presidencia vacante.
Es a su vez el Consejo de Ministros, en ejercicio excepcional del Poder Ejecutivo, el rgano
habilitado por el art 242 de la Constitucin de Honduras para la convocatoria de elecciones
a autoridades supremas en el ya referido supuesto de que la eleccin del Presidente de la
Repblica no estuviese declarada un da antes del 27 de enero del ao en que se inicia su
mandato.
El Consejo de Estado asume en Cuba tal potestad, en el caso de que se produzca una
vacante en un cargo de Diputado a la Asamblea Nacional.
Por ltimo, en Colombia, el Cdigo Electoral otorga esta facultad de convocatoria a un
conjunto dispar de rganos todos ellos ejecutivos, competentes en funcin del supuesto que
motive la celebracin de los comicios. Y as, el Presidente de la Repblica o, en su caso, los
Gobernadores, en funcin de sus respectivas competencias, habrn de convocar eleccin
extraordinaria de Alcalde cuando se haya producido una vacante y sea legalmente pertinente
la convocatoria. El Gobierno de la Nacin ser, a su vez, quien deba efectuar la convocatoria
en los supuestos de declaracin de nulidad de la eleccin en la mitad o ms de los cargos
electivos nacionales o departamentales de una circunscripcin electoral. El Gobierno
Departamental asumir anloga competencia cuando las vacantes se refieran a los
Concejales de los Municipios. Por ltimo, el Gobernador respectivo, con la aprobacin del
Gobierno Nacional, habr de ordenar diferir las elecciones en los casos en que una grave
perturbacin del orden pblico hubiere imposibilitado el desarrollo de las votaciones.
El Poder Legislativo es asimismo declarado competente para llevar a cabo la convocatoria de
elecciones extraordinarias en tres pases (Cuba, El Salvador y Mxico). En Mxico, son los
rganos legislativos los que monopolizan la convocatoria extraordinaria en los supuestos
constitucionalmente previstos, lo que no sucede en Cuba y El Salvador.
La legitimacin de los rganos legislativos es indiferente de los rganos que se vean
afectados por la vacancia y de las causas que motivan la convocatoria extraordinaria de
elecciones en Mxico. En efecto, el Congreso de la Unin es competente para la
convocatoria de elecciones presidenciales en el ya referido supuesto de vacancia absoluta
de la Presidencia de la Repblica. Cada Cmara, a su vez, asume igual competencia segn
la vacante se haya producido en una u otra. Por ltimo, la Cmara de Senadores es
declarada competente para convocar elecciones extraordinarias a nivel de un Estado cuando
hubieren desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado de la Unin.

La Asamblea Legislativa de El Salvador es, a su vez, habilitada para el ejercicio de esta

facultad en el supuesto de que no pudieran efectuarse las elecciones para Presidente y
Vicepresidente de la Repblica en la fecha sealada, correspondindole, pues, la
convocatoria de elecciones presidenciales.
Por ltimo, en Cuba, la Asamblea provincial o su Presidente, si aqulla no se encontrare
reunida, asumen la potestad de convocatoria en los casos de vacante de un Delegado a la
Asamblea provincial en que sea pertinente el recurso a nuevas elecciones.
Circunstancias caracterizadoras de la convocatoria
Los ordenamientos jurdicos de los pases que venimos analizando no en todos los casos
contemplan unos perfiles peculiares a los que hayan de ajustarse estas convocatorias
extraordinarias. Aunque la pauta mayoritaria es que s se regulen algunos de esos rasgos, en
un total de seis pases (Bolivia, Brasil, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay y Per) no
encontramos referencia alguna a los mismos. A su vez, en Argentina, toda convocatoria
electoral extraordinaria ha de ajustarse a las disposiciones generales del Cdigo Electoral,
con independencia ya de la causa que genere esta especfica convocatoria, por lo que
tampoco aqu encontramos rasgos caracterizadores peculiares. Y algo anlogo puede
decirse de Panam, si bien en relacin tan slo con los supuestos de empate en unas
elecciones, no celebracin de los comicios en una o ms Mesas y nulidad de las elecciones
en una o ms circunscripciones o Mesas, como asimismo revocacin del mandato.
En los restantes pases, dos rasgos esenciales vienen a dar un perfil propio a la convocatoria
electoral extraordinaria: de un lado, la necesidad de que la misma se formalice dentro de un
determinado plazo, lo que es muy comn en los supuestos de vacancia, y de otro, la fijacin
de una determinada fecha para los comicios.
En algunos pases y en ciertos supuestos, ambos rasgos se superponen. Es el caso de
Chile, Guatemala, Honduras, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela. En Chile, la
vacancia del Presidente de la Repblica por impedimento absoluto adoptado por acuerdo del
Senado entraa la convocatoria de una eleccin presidencial dentro de los diez das
siguientes al acuerdo de la Cmara Alta y la concrecin del momento de celebracin de los
comicios en un plazo que debe oscilar entre los 45 y los 50 das del acuerdo de inhabilitacin
adoptado por el Senado. En Guatemala, la declaracin de nulidad del proceso electoral
entraa la convocatoria de un nuevo proceso dentro de los quince das siguientes a la
declaratoria de nulidad, debiendo realizarse las elecciones dentro de los sesenta das
siguientes. En Honduras, la no declaracin formal de la eleccin del Presidente de la
Repblica un da antes del 27 de enero del ao en que se inicia su mandato desencadena la
convocatoria electoral dentro de los quince das siguientes, elecciones que se realizarn
entre los 4 y 6 meses contados desde la fecha de la convocatoria. En Panam, en el
supuesto de vacancia absoluta de la Presidencia de la Repblica, el Decreto de convocatoria
electoral debe expedirse ocho das despus de la asuncin por un Ministro de Estado del
cargo de Ministro encargado provisionalmente de la Presidencia, habiendo de celebrarse las
elecciones dentro de los cuatro meses siguientes. Tambin en la Repblica Dominicana la
anulacin de los comicios en algunas Mesas, cuando ello pudiere afectar el resultado de la
eleccin, entraa la repeticin de la eleccin en el plazo de treinta das, que a su vez va
precedida por la publicacin de la convocatoria electoral dentro de los cinco das siguientes a
la resolucin de la Junta que disponga la eleccin extraordinaria.
Cuadro 10: Circunstancias caracterizadoras de la convocatoria a elecciones extraordinarias
Pas

Causa

Chile

Vacancia de la
hasta 10 das despus del 45-60 das despus del
Presidencia, previo
acuerdo del Senado
acuerdo del Senado
acuerdo adoptado por
el Senado

Cuba

Plazo de la convocatoria Fecha de las elecciones

Vacancia absoluta de no especificado

la Presidencia

90 das despus de la
convocatoria

Vacancia de un
Diputado Nacional

90 das antes de las

elecciones

no especificado

Vacancia de un
Delegado provincial

no especificado

hasta 60 das despus de la

declaracin de la vacancia

Vacancia de un
Delegado municipal

hasta 45 das despus de no especificado

la constitucin de la

Comisin Electoral
Ecuador

Cualquier causa

hasta 10 das despus de no especificado

la incidencia causante

El Salvador

Imposibilidad de
celebrar la 2a vuelta
de una eleccin
presidencial

no especificado

hasta 30 das despus

Imposibilidad de
celebrar elecciones
presidenciales

no especificado

a consideracin de la
Asamblea Legislativa

Guatemala

Declaracin de
nulidad

hasta 15 das despus de hasta 60 das despus de la

la declaracin
convocatoria

Honduras

Imposibilidad de
realizar las
elecciones regulares

no especificado

Mxico

hasta 3 semanas despus de

la fecha de las elecciones
imposibilitadas

No declaracin formal hasta 15 das despus

de le eleccin del
Presidente

4-6 meses despus de la

convocatoria

Vacancia absoluta de 18-14 meses antes de la

la Presidencia
eleccin

no especificado

Declaracin de
nulidad

hasta 45 das despus de no especificado

la clausura del Colegio
electoral correspondiente

Panam

Vacancia absoluta en 8 das despus de la

la Presidencia
asuncin del cargo de
Ministro encargado de la
Presidencia

hasta 4 meses despus de la

convocatoria

Repblica
Dominicana

Declaracin de
nulidad

hasta 5 das despus

hasta 30 das despus de las

elecciones anuladas

Uruguay

Declaracin de
nulidad

no especificado

el segundo domingo
siguiente a la fecha del
pronunciamiento de la
nulidad

Y otro tanto acontece en Venezuela en relacin al supuesto de falta absoluta de un

Gobernador de Estado, supuesto en el que la convocatoria debe hacerse en un plazo que no
exceda de quince das contados a partir del momento de la vacante, debiendo celebrarse la
nueva eleccin entre los 30 y 50 das siguientes a la convocatoria.
En otros pases, como Cuba, Ecuador y Mxico, el ordenamiento se limita a establecer en
estos casos la necesidad de que la convocatoria se lleve a cabo en un determinado periodo.
Y as, en Cuba, ese periodo es, como mnimo, de 90 das, cuando la convocatoria
corresponde al Consejo de Estado, o de 45, cuando es competencia de la Comisin Electoral
de Circunscripcin. Otro tanto puede decirse de Ecuador, en donde la convocatoria de la
eleccin extraordinaria, cuando por cualquier causa no se hubiere celebrado la eleccin en
una circunscripcin, ha de tener lugar en el plazo de diez das. Y en Mxico, se prev que en
el caso de vacancia absoluta de la Presidencia de la Repblica, la convocatoria a eleccin
presidencial habr de tener lugar no antes de los 18 meses ni despus de los 14 meses de la
fecha prevista para la eleccin. Por otra parte, cuando se declare nula una eleccin, el
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone que la convocatoria
deber emitirse dentro de los 45 das siguientes a la clausura del Colegio electoral en que se
hubiere celebrado la eleccin calificada con ulterioridad de nula.
Nos encontramos finalmente con un ltimo bloque de pases en los que el ordenamiento
respectivo se limita a fijar la fecha en que han de celebrarse las elecciones extraordinarias.
Es el caso de Chile, en el supuesto de vacancia de la Presidencia a falta de dos aos o ms
para la prxima eleccin (celebracin de la eleccin el nonagsimo da posterior a la
convocatoria); de Colombia, tanto en el caso de declaracin de nulidad de la eleccin por
sentencia firme, como en el supuesto de vacancia del cargo de Alcalde (en el primer caso
ser el Gobierno de la Nacin quien precise en la convocatoria la fecha electoral, mientras
que en el segundo los comicios habrn de celebrarse dentro de los dos meses siguientes al
Decreto de convocatoria); es asimismo el supuesto de El Salvador, tanto cuando se

imposibilite la celebracin de una segunda vuelta presidencial (caso en el que la eleccin se

verificar dentro de un periodo no superior a los 30 das), como cuando sea imposible
realizar las elecciones presidenciales (en cuyo caso la Asamblea Legislativa fijar la fecha de
la nueva eleccin); acontece otro tanto en Honduras, en el supuesto de que sea imposible
celebrar una eleccin y se den adems las circunstancias previstas legalmente, en cuyo caso
las nuevas elecciones se realizarn en un plazo no superior a las tres semanas,
contabilizado a partir de la fecha en que debi celebrarse la votacin, y algo anlogo puede
decirse de Uruguay en donde la anulacin total o parcial de las elecciones comporta una
nueva eleccin que habr de celebrarse el segundo domingo siguiente a la fecha del
pronunciamiento de la nulidad por la Corte Electoral. Por ultimo, en Venezuela, cuando se
produzca la vacancia absoluta de la Presidencia de la Repblica, las Cmaras, en sesin
conjunta, sealarn la fecha de la eleccin. Como puede apreciarse, las frmulas legales
alternan la concrecin de un plazo preciso en el que han de celebrarse los comicios
extraordinarios, con la habilitacin a un determinado rgano constitucional para que sea el
mismo quien precise la fecha de la eleccin.
Nos resta referirnos a un ltimo supuesto, que se aparta de las reglas generales
precedentes. Nos referimos al caso contemplado en Colombia por el art 128 del Cdigo
Electoral: grave perturbacin del orden pblico que imposibilite el desarrollo de las
votaciones, supuesto en el que se ha de comunicar a la Registradura Nacional y al pblico,
con un mes de anticipacin, por lo menos, la nueva fecha en que deben verificarse.
Reflexin final
Una reflexin final sobre esta materia debe necesariamente incidir sobre el hecho de que
aunque la misma ha sido objeto, por lo general, de una ordenacin normativa que responde,
por lo menos en el mbito formal, a los esquemas garantistas ineludibles para que pueda
hablarse de unas autnticas elecciones democrticas, existen en algunos pases lagunas
que debieran ser cubiertas por el legislador; ataen, muy en especial, al momento de la
convocatoria y a las formalidades que la misma debe revestir. Debiera ser inexcusable la
previsin del momento que ha de mediar entre la convocatoria y la celebracin de los
comicios, como asimismo convendra precisar los contenidos mnimos de un Decreto de
convocatoria, y con ms razn an habra de preverse la ineludibilidad de la publicidad, a
travs de una u otra frmula, de una convocatoria electoral, no en todos los pases prevista.
En cuanto a las elecciones extraordinarias, la pluralidad de instancias legitimadas en un
mismo pas, algo por lo dems bastante extendido, en orden a convocar este tipo de
comicios, aunque pueda explicarse por el hecho de que responda a supuestos bien dispares
que estn en la base de la convocatoria extraordinaria, no deja de ser, a nuestro entender, un
elemento ciertamente disfuncional.
De la misma forma, no parece razonable que existan pases en los que nada se diga acerca
de lo que ha de acontecer en caso de vacancia en un cargo representativo. Y sera deseable,
por ltimo, que tambin en estos supuestos se regulasen en detalle las circunstancias que
han de caracterizar la convocatoria electoral: momento en que sta debe hacerse,
contabilizado a partir del hecho desencadenante de la eleccin extraordinaria, plazo que ha
de mediar entre la convocatoria y los comicios... etc.
LECCIN 7
Contenido programtico: Del Proceso Electoral. La campaa electoral. Propaganda. Propaganda poltica.
Distincin de la propaganda electoral. Prohibiciones. Acceso a los medios de comunicacin social. Exigencias de
la propaganda electoral. Prohibiciones. Derechos de las fuerzas polticas y obligaciones de los Medios Masivos
de Comunicacin Social
Objetivos especficos:
-Distinguir la propaganda electoral de la propaganda poltica;
-Conocer las principales prohibiciones en la propaganda poltica;
-Conocer el rgimen de acceso de los partidos, movimientos polticos y alianzas electorales a los medios
masivos de comunicacin social (MMC);
-Identificar las normas relativas a la propaganda electoral y las obligaciones que mantienen los MMC respecto
de ellas.
DESARROLLO
PROPAGANDA ELECTORAL
La propaganda adquiere una importancia decisiva en los procesos electorales. Se trata de una actividad lcita que
influye decisivamente en la seleccin de los gobernantes, como lo demuestra el monto excesivo que los partidos
polticos le dedican a ese rubro en la campaa electoral. Por esa razn, se requiere una regulacin adecuada.
Para intentar precisar el contenido y alcance de la regulacin jurdica a esa actividad, decisiva en el proceso
electoral, se intentar examinar someramente su nocin, la libertad de expresin y la propaganda y finalmente
sus lmites.
I. La nocin de propaganda

La palabra propaganda proviene del latn propagare, que significa reproducir, plantar, lo que, en sentido ms
general quiere decir expandir, diseminar o, como su nombre lo indica, propagar. Persigue influir en la opinin de
los ciudadanos para que adopten determinadas conductas; supone un conjunto de acciones que, tcnicamente
elaboradas y presentadas, particularmente por los medios de comunicacin colectiva, influyen en los grupos para
que piensen y acten de determinada manera.
La propaganda electoral est ntimamente ligada a la campaa poltica de los respectivos partidos que compiten
en el proceso para aspirar al poder. La campaa electoral comprende tanto el proselitismo, como la propaganda 2.
En ese sentido, la propaganda es uno de los mecanismos de los partidos polticos para dar a conocer sus
programas, sus ideas. En algunos cdigos electorales se intenta definir estos conceptos. As por campaa se
entiende toda actividad poltica de partidos, frentes, alianzas o coaliciones destinadas a la promocin de
candidatos, difusin y explicacin de programas (Art. 97 del Cdigo Electoral de Bolivia, 1993). Entre sus
actos estn: reuniones pblicas, asambleas, marchas, etc., as como el conjunto de escritos, publicaciones,
imgenes, grabaciones, etc. (Art. 182 del Cdigo Mexicano).
La ley chilena concibe la propaganda como la actividad: ... dirigida a inducir a los electores a emitir su voto por
candidatos determinados o a apoyar algunas de las proposiciones sometidas a plebiscito (Ley 18.700 art. 30).
A. La propaganda poltico electoral y la publicidad
En el sentido anteriormente mencionado, la propaganda no difiere en esencia de la publicidad, concepto ste
ltimo que supone dar a conocer algo, publicarlo, una forma de propagarlo con la finalidad de estimular la
demanda de bienes y servicios. Este concepto persigue promover una conducta en un sentido determinado. La
propaganda electoral no es otra cosa que publicidad poltica, que inspirada en el sistema norteamericano, tiende a
extenderse a la mayor parte de las naciones capitalistas y aunque el producto que se busca vender no es otra cosa
que un candidato, un programa o unas ideas, las tcnicas utilizadas son las mismas de las ventas de mercancas,
en las cuales se utilizan slogan de fuerte impacto emocional, que en nada difieren de la promocin de un
cosmtico o bebida. Hoy en da las campaas electorales presentan un manejo tpicamente publicitario, donde
incluso se abandona la difusin de ideas y se cambia por la venta de un producto, de una mercanca.
Mientras que la propaganda poltica pretende crear, transformar o confirmar opiniones a favor de ideas y
creencias, as como estimular determinadas conductas polticas, la publicidad busca la compra, el uso o consumo
de un producto o un servicio.
B. La evolucin de la propaganda
Los griegos, primeros maestros de la humanidad en Occidente, no conceban que alguien pudiera dedicarse a los
asuntos de la polis si no conoca la retrica, el arte de persuadir. Como lo advirti Loewenstein: La propaganda
poltica, en una o en otra forma, ha existido ciertamente desde el principio de la sociedad estatal organizada. Su
influencia, sin embargo, en la mentalidad individual, ncleo del alma de la masa, se ha hecho arrolladora cuando
se ha apropiado de los medios de comunicacin colectiva.
Como lo advierte Domenach: La propaganda poltica es uno de los fenmenos dominantes en la primera mitad
del siglo XX. Sin ella, seran inconcebibles las grandes conmociones de nuestra poca, la revolucin comunista y
el fascismo. Fue en gran parte gracias a ella que Lenn pudo establecer el bolchevismo: y esencialmente a ella
Hitler debi sus victorias, desde la toma del poder hasta la invasin del 40. Lo principal, dijo Lenn, es la
agitacin y la propaganda en todas las capas del pueblo, Hitler por su parte, afirm, la propaganda nos permiti
conservar el poder y nos dar la posibilidad de conquistar el mundo.
Para otros autores, esas opiniones resultan exageradas. Segn Urcuyo: ...solamente un sector de la poblacin es
el que resulta influido por la propaganda electoral. El grueso de los ciudadanos toma su decisin desde antes del
inicio de la campaa electoral. En el mismo sentido considera Ramrez que: Si el electorado tiene arraigada
una determinada creencia, o posicin, no existe propaganda alguna que sea capaz de cambiarla. Sin embargo,
no se puede negar que esta herramienta social constituye una manifestacin del poder que intenta influir en la
libre voluntad del destinatario para que ste se sienta inducido a actuar segn las directrices de los que controlan
el aparato de propaganda. Su influencia, en situaciones electorales muy parejas, adquiere carcter decisivo.
Desde la perspectiva de los medios, la propaganda poltico electoral ha evolucionado desde el contacto personal
o con escritos y panfletos, como se dio en la primera poca del Constitucionalismo, hasta la actual que, sin
renunciar totalmente a la relacin directa con los electores, utiliza esencialmente los medios de comunicacin
colectiva. Los peridicos, frente a la radio y a la televisin, tambin han disminuido su influencia, si se toma en
cuenta que la lectura exige un mayor esfuerzo de concentracin y disciplina que la actividad pasiva frente a la
televisin. Incluso en pases de alto nivel de analfabetismo, la televisin resulta un medio idneo para transmitir
el mensaje, vender un producto y promocionar a un candidato.
Dirigida a las masas, la propaganda poltica intenta ejercer su influjo con efectos emotivos y no con razones.
Exagerando las cualidades y escondiendo defectos de los candidatos, como en los productos, la propaganda
poltica, elaborada por especialistas calificados y asesores extranjeros, pretende interpretar y responder a las
encuestas, estudiar diversos aspectos del comportamiento electoral, para ofrecerle al pueblo lo que ste desea
or. Aquel que unte el pastel poltico con la ms rica miel, es el que cazar ms moscas, o, parafraseando la ley
Lade Sir Harold Mackinder el que domina los medios de comunicacin de masas, domina el proceso poltico.
C. La nocin jurdica de la propaganda
Para el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica cuando se pondera o se combate a uno de los partidos
polticos que participan en la contienda electoral o se pondera o se combate a uno de sus candidatos. Si una
publicacin se reitera en forma sistemtica e inclusive se cita en forma continua el nombre de un candidato o de
su partido, no cabe duda que se trata de propaganda poltico-electoral. Segn la ley espaola, Se entiende por
campaa de propaganda electoral, el conjunto de actividades lcitas organizadas o desarrolladas por los partidos,
las Federaciones, las coaliciones, las agrupaciones de electores y los candidatos en orden a la captacin de
sufragios (Art. 37 de la Ley Espaola). De ah que existe una nocin amplia de propaganda como el conjunto de
actos o actividades de los partidos polticos para persuadir al electorado en determinado sentido y obtener sus
votos.

II. La propaganda poltica y la libertad de expresin

La relacin entre la propaganda y la libertad de expresin tiene una importancia decisiva. Este tema es objeto de
debate en todas las campaas electorales. La Sala Constitucional de Costa Rica declar inconstitucional diversos
aspectos del artculo 85 del Cdigo Electoral, referentes a la propaganda, por considerar que limitaban
severamente la libertad de comunicacin durante la campaa poltica. Segn algunos diarios, a partir de este
momento, al eliminarse la censura y el delito electoral, el pas ser ms libre.
Sin embargo, se mantiene que obliga a los partidos polticos a: no utilizar ms de una pgina por edicin o su
equivalente en nmero de centmetros cuadrados en cada uno de los diarios nacionales; reducir, en televisin, a
un mximo de diez minutos diarios por canal, tiempo no acumulable en caso de no ser utilizado y la propaganda
por radio a un plazo de diez minutos mximo por emisora, no acumulables y a un mximo de treinta minutos por
semana por emisora; limitar, en la semana anterior a la eleccin, nicamente por espacio de dos das, a un
mximo de cuatro pginas por edicin.
No cabe compartir la resolucin de la Sala Constitucional costarricense en este ltimo extremo, al preferir la
libertad de injuriar, difamar y calumniar en la propaganda con la posibilidad de acudir ante los tribunales, a la
potestad del Tribunal Supremo de Elecciones de suspenderla, cuando sta sea injuriosa, calumniosa o
difamatoria. De tolerarse la difusin de propaganda lesiva al honor de las personas, los afectados pueden acudir a
los tribunales. Esta afirmacin es cierta, pero la respuesta llega tarde, demasiado tarde, cuando ha pasado el
proceso electoral y el dao al honor de la persona o de un candidato se ha consolidado. Aun en el caso de lograr
no se sabe cunto tiempo despus, la sancin para los responsables e inclusive una compensacin econmica,
el dao causado resulta irreparable. Cabe defender el principio, consagrado en las constituciones, de la libertad
de pensamiento sin previa censura, pero cuando una noticia altamente injuriosa, calumniosa y difamatoria se
transforma en propaganda o publicidad electoral, el dao resulta a todas luces irreparable. En este caso se trata
de una publicidad altamente lesiva del honor de una persona, que ya ha sido publicada, y que se pretende
suspender para que no contine causando ms dao.
Un ejemplo puede ilustrar la inconveniencia de mantener el principio de libertad de expresin, sin regulaciones y
lmites. Un narcotraficante, por venganza, resentimiento o de mala fe decide hacer una afirmacin contra un
candidato. Aunque la noticia provenga de un narcotraficante, cuya credibilidad es cuestionable, con slo
mencionar a ese poltico, esa referencia, proyectada en televisin y repetida en forma de propaganda, causa un
dao desproporcionado, abusivo e irreparable. El narcotraficante puede convertirse en el rbitro del proceso
electoral, pues su alusin a uno de los candidatos se convierte en decisiva. Ante tales manifestaciones, el
Tribunal Supremo de Elecciones no puede suspender esa publicidad, aunque sta descienda a los lmites ms
indecorosos e inmorales que ofendan la moral pblica y transmita valores destructivos para la niez y la
juventud.
De hecho, los medios de comunicacin colectiva se convierten en los rganos que determinan qu se publica y
qu no se publica. Imponen los lmites. La eventual coincidencia de criterios, entre el autor de la publicacin y el
director del medio, por razones ideolgicas, polticas o personales contra un candidato permitir la difusin de
propaganda injuriosa, calumniosa o difamatoria y despus le har frente al juicio, pero lograr el objetivo:
destruir al candidato o a la persona, la cual, en el momento, no puede hacer nada. Cuando se trata de propaganda
como parte de la actividad poltica electoral, dominada por la pasin y la avidez de poder que desborda lmites
racionales, el organismo electoral debera tener la posibilidad de suspenderla y regularse un procedimiento
sumario, con un plazo mximo de ocho das para que el Tribunal Constitucional, garante de las libertades
pblicas y de la supremaca de la Carta Poltica, determine si procede o no, segn la respectiva Constitucin,
suspender o autorizar esa propaganda injuriosa, calumniosa, indecente y poco edificante.
Cabe defender la posibilidad del medio de comunicacin de dar cualquier noticia, sin censura previa,
independientemente del carcter injurioso, calumnioso o difamatorio de ella, pero la conversin de la noticia en
propaganda o publicidad poltica constituye un peligro muy grande, si el ordenamiento jurdico no tiene
herramientas para impedirla. Despus, mucho tiempo despus, vendr la sancin, el dao ser entonces
irreparable y un sector del pueblo, engaado por esa propaganda, puede inclinar la balanza en determinado
sentido. En informacin y en pensamiento, la ecuacin se inclina en favor de la libertad; en la publicidad y en la
propaganda poltico electoral, dirigidas al inconsciente de los ciudadanos con el propsito de ejercer influencia
en la conducta humana, ms que expresar pensamientos, es mejor evitar el dao y poder suspenderla por un
rgano calificado con garantas suficientes en favor de los partidos polticos y los medios de comunicacin para
impugnar esa decisin y rpidamente encontrar respuesta.
III. Limitaciones de la propaganda poltica
En general, los partidos polticos tienen derecho a difundir toda clase de propaganda; as como a realizar
reuniones u otras actividades en sitios y recintos privados, sin necesidad de autorizacin. Sin embargo, para la
realizacin de actividades propagandsticas, se establecen diversos lmites: unos referidos a los sujetos
(extranjeros, funcionarios pblicos y clrigos); otros, a la actividad (desfiles y manifestaciones); algunos, al
contenido de la informacin (encuestas); y en algunos casos relacionados con determinados sitios o lugares y a
los plazos.
En cuanto a los sujetos se prohbe hacer propaganda a los extranjeros, los cuales carecen de derechos polticos.
Existen normas que prohben hacer propaganda y participar en los procesos electorales a determinados
funcionarios pblicos y a los integrantes de la fuerza armada y a los de la polica. Tambin expresamente se
impide a los clrigos realizar desde el plpito propaganda poltica o invocar motivos religiosos.
Para la difusin de propaganda electoral pueden establecer plazos o perodos en los cuales se prohbe. En
algunos pases se prohbe hacerlo durante la Navidad, en los casos en que las elecciones se realicen durante los
primeros meses del respectivo ao. Tambin caben reglas referentes a la duracin de la campaa misma, que
deben respetar los partidos polticos.
Las manifestaciones, desfiles u otras actividades en vas pblicas, plazas o parques, normalmente deben contar
con el permiso de las autoridades correspondientes. Los miembros de los partidos polticos no podrn celebrar

reuniones o mitines en zonas pblicas, en un mismo distrito electoral, el mismo da. Asimismo, no podrn
reunirse en puentes, intersecciones de vas pblicas ni frente a templos religiosos, estaciones de bomberos o de la
Cruz Roja o a menos de 200 metros de hospitales o dependencias de la Autoridad de Polica ni de centros
educativos cuyas funciones normales puedan resultar perjudicadas. Por razones obvias tampoco se permiten
actos pblicos similares en favor de dos o ms partidos en el mismo lugar y dentro de las mismas horas de modo
que pudiera dar motivo a desrdenes pblicos.
En lo relativo a encuestas, es sana la inscripcin de las empresas dedicadas a la realizacin de encuestas y
sondeos de opinin de carcter poltico-electoral, para llevar a cabo su actividad en el perodo electoral debern
registrarse ante el organismo electoral. Para evitar manipulaciones, algunas legislaciones prohben la difusin o
publicacin, parcial o total, por cualquier medio, de sondeos de opinin pblica o encuestas relativas a procesos
eleccionarios durante los dos das inmediatos anteriores y el da de las elecciones.
Las sanciones ms convenientes en caso de transgredir esas normas se deben orientar hacia la disminucin del
aporte estatal que les corresponde al partido. El monto o porcentaje de esa reduccin debe ser determinado por el
rgano electoral, de acuerdo con lo que establezca la legislacin respectiva. Incluso podran establecerse
sanciones penales, cuando se produzca la divulgacin de encuestas y sondeos el da de las elecciones.
IV. Conclusin
La propaganda poltica, inicialmente concebida como el arte de la retrica para persuadir, ha evolucionado por
su tcnica, su constancia y su contenido hacia una forma que difiere poco de la publicidad comercial, como si se
tratara de la venta de un producto. Aparece en la radio, la televisin, peridicos, revistas, carreteras, en afiches y
pancartas, as como en grandes avisos publicitarios. Es una realidad casi omnipresente. Penetra los hogares, las
oficinas, los negocios, las tiendas. Su realizacin se encarga a agencias publicitarias, con sus tcnicas y mtodos.
Aunque se discute su influencia, s constituye un factor que adquiere el carcter decisivo cuando las fuerzas
polticas estn parejas. Esta circunstancia, unida a otros bienes jurdicamente tutelables, justifican su regulacin.
Vocablos de referencia:
- Campaas electorales
- Encuestas electorales
- Financiamiento de los partidos polticos
- Financiamiento de los procesos electorales
- Proceso electoral
MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIN SOCIAL
Actualmente, la sociedad contempornea se encuentra inexorablemente inmersa en el modelo econmico de
sociedad de consumo. La comunicacin, en este sentido, es el marco terico y practico para investigar, planificar
y realizar los procesos de la vida contempornea: sociales, culturales, cvicos y econmicos, polticos, militares.
Nada sucede al margen de la naturaleza de la comunicacin social.
La situacin derivada del grado de avance de una sociedad y, dentro de esta, de un organismo, institucin,
empresa o grupo, solo es factible en tanto tenga la capacidad para comunicarse consigo mismo y con el mundo
que le rodea.
El grado de avance de la tecnologa, el adelanto cientfico y el perfil de la proyeccin filosfica exigen con
mayor intensidad la verificacin y operacin de dos situaciones, ambas de igual importancia.
- Capacidad para emitir informacin de instrumentar un modelo de comunicacin y obtener la reaccin
del receptor; y
- Capacidad para obtener y asimilar la informacin y, en consecuencia, actuar.
La dinmica grupal, orgnica e institucional depende de la capacidad de transmitir informacin y de asimilarla,
adems de la eficacia del flujo comunicacional, mediante el cual, receptor y emisor logran la interrelacin activa,
inmediata y objetiva.
La comunicacin social hace posible la satisfaccin del imperativo de revisar la capacidad de las sociedades,
instituciones e individuos, para detectar, asimilar y encauzar la aceleracin del cambio, as como la necesidad de
incorporar este a sus sistemas y con mxima eficiencia con vistas a sus objetivos.
Tipo de propaganda electoral
Este busca aglutinar lo relacionado con los costos de la campaa electoral, la estimacin de los
fondos invertidos, la frecuencia en el uso de los Medios de Comunicacin Social, las fuentes de
financiamiento de la campaa electoral y el cumplimiento de los acuerdos para la campaa
electoral en base al cumplimiento de las prohibiciones a funcionarios y a los empleados pblicos;
uso adecuado de la propaganda electoral por los medios de comunicacin social, cumplimiento
del perodo previsto para la propaganda electoral y el contenido de la propaganda electoral.
De cara a los comicios del 20 de febrero, algunos componentes de este eje se han ejecutado, en
tanto otros sern hasta el final de proceso que se podr tener estimaciones ms precisas del
mismo, por ejemplo, en lo concerniente al financiamiento.
La Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas establece en sus artculos del 142 al 148 una serie
de regulaciones y prohibiciones que han sido violadas en lo que se observa del proceso electoral
primario.
La primera violacin se dio con el inicio de la campaa y propaganda poltica a partir del 1 de enero
de 2005. Todos los movimientos iniciaron un da antes, y la polmica que se abri fue en torno a
la interpretacin de la ley, especialmente del artculo 148 que indica que queda prohibido en todo
tiempo:
- Fijar o pintar carteles, rtulos, dibujos u otros anuncios similares en edificios, mobiliario o
equipo utilizado por o de propiedad del Estado, monumentos pblicos, templos religiosos,
seales de trnsito, rtulos y dems objetos en las vas pblicas u otros espacios dentro del
derecho de va;

Exhortar a los ciudadanos a que apoyen, se adhieran o separen de los Partidos Polticos,
Alianzas, Movimientos Internos o Candidaturas Independientes; valindose de creencias o
motivos religiosos;
Fijar propaganda sobre la ya colocada en lugares autorizados;
Obstaculizar el trnsito o la visin de personas o vehculos; y,
La propaganda poltica impresa sin pie de imprenta.
Los infractores sern sancionados con multa de cien (100) a doscientos cincuenta (250)
salarios mnimos, a excepcin del numeral 5 que tendr una multa de dos (2) a cinco (5)
salarios mnimos.

El 4 de enero, el TSE dio un plazo de 72 horas a todos los movimientos polticos que incumplieron la
Ley a fin de que retiraran la propaganda colocada en calles y bulevares de todas las ciudades del
pas. Tras la circular del TSE y los debates de interpretacin a la Ley, donde incluso se mencion
la posibilidad de reformarla, los movimientos polticos acataron la disposicin del tribunal y
algunos de ellos procedieron a retirar la propaganda.
No obstante, el 4 de febrero, el secretario del Tribunal Supremo Electoral, Augusto Aguilar, dijo que
iban a llamar a los movimientos Nuevo Tiempo, Trabajo y Seguridad y Honduras t puedes
del Partido Nacional; as como a Nueva Mayora, Liberal Jaimista, Liberal Pinedista y
Movimiento de Esperanza Liberal (MEL), del Partido Liberal para que quiten la propaganda
poltica y cumplan con la Ley.
Dentro de la propaganda poltica prohibida, la Ley electoral plantea sanciones para el uso de
propaganda annima, pero este punto ha sido incumplido, al publicitarse por varios medios
electrnicos de televisin en el mes de enero un spot televisivo donde un joven dirige un mensaje
ofensivo e injurioso contra el precandidato del movimiento Trabajo y Seguridad, sin que al final
del anuncio, haya una acreditacin responsable. Es el primer anuncio annimo que se ha
registrado en esta campaa.
La Ley tambin habla que el contenido de la propaganda electoral debe darse en el marco de la tica
y la moral, pero la agresividad mostrada en la campaa, particularmente en dos movimientos
internos del Partido Nacional, indica que este aspecto tampoco ha sido cumplido. Ha sido
imposible para los encargados de aplicar la Ley, regular este tipo de acciones.
El costo de la campaa.
Una de las acciones a resaltar dentro del actual proceso es que la campaa poltica ha sido
evidentemente meditica. Se ha visto una saturacin de anuncios en la televisin y la radio, cuya
pauta incrementa a medida que se acerca el proceso. Igual sucede con los medios escritos, en
donde los aspirantes polticos intensificaron sus pautas publicitarias a mediados de enero y los
primeros 15 das de febrero, que fue el primer corte de monitoreo hecho a la prensa al momento
de presentar este primer informe.
Un ejemplo de la frecuencia con que se usan los medios de comunicacin, es la cantidad de anuncios
que se produjeron el 8 de febrero en uno de los espacios radiales del pas, donde de las 9:50
a.m. a las 11:30 a.m. se contabilizaron 72 anuncios polticos de 30 segundos y un minuto
respectivamente.
En el caso de la prensa escrita, en el perodo del 26 de enero al 10 de febrero, se contaron 313
anuncios polticos. En el caso de la televisin, en esa misma fecha se monitorearon cuatro horas
continuas de televisin, entre noticieros y telenovelas, contabilizndose 68 spot publicitarios de
30 segundos y 1 minuto, respectivamente.
Para el presente Informe y el trabajo de investigacin sobre el pulso al proceso electoral, se han
recolectado las tarifas publicitarias de los medios masivos de comunicacin y los anuncios
monitoreados corresponden a un sondeo al azar hecho por los investigadores. En el caso de la
televisin, especficamente en la Corporacin Televicentro, al momento de obtener la pauta
publicitaria se hizo hincapi que para el anuncio de spot poltico, la negociacin era directa con el
dueo del medio.
Tambin cabe hacer notar que el gasto publicitario promediado en este Informe es bastante
conservador, partiendo de que las tarifas de los medios de comunicacin, en el caso de la prensa
escrita, vara segn la posicin preferencial, el nmero de pgina, el color, la seccin en la que
desea aparecer, entre otros. De ah se que trat de hacer un promedio estndar para intentar dar
cifras aproximadas.
Del monitoreo hecho a los medios de comunicacin, se estima que en los meses de enero y los
primeros 15 das de febrero, los aspirantes polticos erogaron en campaa publicitaria un
promedio de77.965.062 millones de lempiras. La mayora de los anunciantes son polticos de
Francisco Morazn, seguido de algunos de San Pedro Sula y pocos de Corts, a nivel de medios
electrnicos. Este monto no incluye el costo de campaa a nivel de departamentos y municipios.
El desglose en millones de lempiras corresponde as:
Prensa escrita: Lps. 16.770.687.75
Radioemisoras: 35 concentraciones radiales de una hora de duracin (HRN y Radio Amrica) Lps.
1.151.500.00 Anuncios polticos en el horario de 9:30 a.m. a 11:30 a.m. (Radio Amrica, 60
segundos)Lps. 13,162,500.00
Televisin:
Noticiero Hoy Mismo (30 segundos) Lps. 2.278.125.00
Noticiero Hoy Mismo (1 minuto) Lps. 3.543.750.00
Noticiero AB y TN5 (30 segundos) Lps. 13.162.500.00
Noticiero AB y TN5 (1 minuto) Lps. 11.137.500.00
Telenovela Pasin de Gavilanes (1 minuto) Lps. 24.097.500.00
Otros medios no tradicionales:
Vallas (50 contabilizadas al azar a 1.000 dlares cada una) Lps. 950,000.00 Sticker y calendarios
sencillos a 7 y 5 lempiras, promediados entre 190 de los 276 aspirantes a diputados por Fco.
Morazn Lps. 2.565.000.00
Para tener una idea de lo onerosa que resultan las campaas polticas, slo en prensa escrita una
pgina full color cuesta Lps 41,580.00 que incluye un 40% de recargo para los polticos ms el
impuesto sobre ventas. Si esta pgina va en posicin preferencial o en secciones especficas el
precio vara.

En las emisoras HRN y Radio Amrica una hora de transmisin radial para concentraciones polticas
tiene un costo aproximado de Lps. 30.000.00. De las 35 concentraciones monitoreadas, el
movimiento Nuevo Tiempo era el que ms espacios solicitados tena, seguido de Trabajo y
Seguridad, por el Partido Nacional. En el orden le siguieron el Movimiento Esperanza Liberal
(MEL) y el Liberal Jaimista por el Partido Liberal, pero con menor frecuencia.
En tanto, un spot de 60 segundos en una emisora de la capital cuesta Lps 950.00 sin incluir el
impuesto sobre ventas. Se desconoce si aqu aplica el 40% de recargo que cobra la prensa
escrita. En las radios tambin la tarifa publicitaria vara segn los espacios noticiosos solicitados,
y en algunas emisoras se ofrece incluso un combo de anuncios a los polticos por una tarifa
especial cuyo monto se desconoce. Este combo significa que por una sola tarifa su anuncio
puede ser transmitido en otras emisoras afiliadas a la radio.
El medio ms caro para anunciarse lo constituye la televisin. Uno de los espacios ms onerosos es
el de las telenovelas estelares como el caso de Pasin de Gavilanes que se transmite de 7:00 a
8:00 p.m. Treinta segundos de anuncio en este espacio vale Lps 26,775,000.00 incluyendo el
impuesto sobre ventas. Un minuto, asciende al doble. El publicista Carlos Caldern, en una
entrevista ofrecida al diario La Prensa, en enero de 2005, indica que el espacio estelar de las
telenovelas es lo ms caro que se ha pagado en publicidad en los tiempos en Honduras.
Seguido de la telenovela Pasin de Gavilanes, el noticiero TN5, Abriendo Brecha y Hoy Mismo
tienen las tarifas ms altas para anunciarse. En TN5, por ejemplo, un anuncio de 1 minuto cuesta
33,750 lempiras. En cambio, en Hoy Mismo, ese mismo minuto vale 16,875 lempiras. Abriendo
Brecha se maneja en un rango similar al de Telenoticias 5, por sus niveles de audiencia.
Los rangos de medicin en el gasto son aproximados, si se parte de que en un foro promovido por la
Fundacin Friederich Ebert, los estrategas de campaa del movimiento Trabajo y Seguridad,
Otto Martin Wolf y Carlos Caldern, de Esperanza Liberal (MEL), estimaron que 60 segundos en
televisin tienen un costo de Lps.68.000.00 por mencin. Asimismo, indicaron que un anuncio de
tres minutos como los efectuados por la presunta organizacin Hondureos por la Verdad, tiene
un costo estimado de 1 milln de lempiras.
Slo el que tiene dinero se puede anunciar en una campaa, dijo Otto Martn Wolf en ese evento, en
tanto Carlos Caldern estim que el costo de la campaa andara entre los 70 y 80 millones de
lempiras.
De acuerdo a estos estrategas y publicistas, un candidato a diputado necesita al menos tres millones
de lempiras para publicitarse y hacer campaa poltica con opciones de salir electo. La Tribuna, 4
de febrero de 2005.
Monitoreo medios de comunicacin enero 2005, Proyecto Observacin Proceso Electoral, Ciprodeh.
Con base a informacin de las tarifas publicitarias de prensa, radio y televisin recolectadas en los
medios masivos de comunicacin para el Proyecto de Observacin del Proceso Electoral,
Ciprodeh.
Informacin proporcionada en el evento Los estrategas de la campaa electoral: la batalla de las
ideas en la antesala de las elecciones internas del 20 de febrero, Tegucigalpa, 8 de febrero
2005, Fundacin Friederich Ebert.
Estimaciones hechas por el publicista y estratega Carlos Caldern a la periodista Thelma Meja para
el proyecto de Observacin del Proceso Electoral, Ciprodeh Acceso a los Medios
Un componente fundamental del xito electoral es tener acceso a los medios para propsitos de campaa
electoral. En virtud de que se puede tener acceso a la mayora de los electores a travs de los medios masivos de
comunicacin, es esencial asegurarse que cada uno de los candidatos pueda tener acceso a los mismos. Debido a
que los costos de las campaas en medios masivos de comunicacin pueden ser muy elevados, y a que cada
partido no cuenta con la misma proporcin de recursos, asegurar la igualdad de acceso a stos es un problema de
integridad muy importante.
En la gran mayora de los pases la legislacin y/o regulaciones electorales contemplan un tema relativo al
acceso a los medios garantizando que cualquier persona que est en condiciones de pagar los anuncios y
propaganda respectiva, tenga libre acceso a los mismos. En algunos sistemas electorales se provee de
financiamiento pblico o tiempo de transmisin gratuito para ayudar a los partidos a conseguir tiempo en los
medios. Los requisitos de elegibilidad para tiempos iguales, o financiamiento pblico para tiempos de
transmisin, pueden estar basados en la forma en que se categoriza a los partidos polticos durante su registro y
otros factores, como el relativo al porcentaje de votos obtenido en la eleccin previa, o el nmero de escaos
durante su gobierno.
Acceso y trato igualitario
La mayora de las leyes y regulaciones electorales exigen acceso y trato igualitario a aquellos que desean
transmitir propaganda electoral.
En nueva Zelanda, por ejemplo, la ley "prohbe a las difusoras ofrecer o proporcionar a cualquier partido poltico
trminos para tiempos de transmisin que sean ms favorables de los ofrecidos a cualquier otro partido poltico.
Esa misma seccin tambin prohbe a una radiodifusora ofrecer u otorgar a cualquier candidato trminos para
tiempos de transmisin que sean ms favorables que los otorgados a otro candidato".
Los trminos para el acceso no pueden garantizar igual trato. En un campo tan atestado de candidatos y partidos
contendientes, en donde los candidatos consiguen llegar al aire en primer lugar -o al ltimo? Hay suficiente
tiempo para transmitir toda la propaganda de los candidatos en el periodo de campaa oficial, o para los
electores a efecto de absorber todos los mensajes? Qu espacio de tiempo se distribuy entre los candidatos y
para cundo dentro de la campaa? An si los candidatos tienen igual tiempo de transmisin, disponen de
acceso igualitario a los recursos de produccin necesarios para hacer su propaganda?
Asignacin pblica o financiamiento de tiempo de transmisin.

An cuando se asigne acceso igualitario, los partidos diferirn en su capacidad por el pago de propaganda. Para
compensar estas diferencias, la mayora de los sistemas intentan brindar financiamiento pblico para campaas o
de libre tiempo de transmisin proporcionado por los sistemas de transmisin pblica. Esto hace necesario una
frmula equitativa para dividir los recursos o tiempo de transmisin y puede estar basado en la forma en que los
partidos polticos han sido categorizados por el EMB (para mayor informacin sobre este tema ver Registro de
los Partidos y Financiamiento Pblico de las Campaas).
Una vez que se ha adoptado una frmula razonable, se debe aplicar con justicia en la prctica. Por ejemplo, en
Canad, el Jefe de la Oficina Electoral design a un rbitro de Transmisiones, quien establece la remuneracin
por concepto de tiempo libre de transmisin a los partidos polticos durante las elecciones de acuerdo a una
frmula establecida por la ley. En la India, La Comisin de Elecciones otorga a todos los partidos nacionales y
estatales libre acceso a los medios electrnicos propiedad del estado en una escala extensiva para sus campaas
electorales. La Comisin adjudica 122 horas libres en trminos de igualdad al combinar una base lmite y tiempo
adicional vinculado al desempeo del partido en las ms recientes elecciones.
En Nueva Zelanda, se prohbe a los partidos utilizar sus recursos para comprar tiempo en radio y televisin con
fines de propaganda electoral. Instead, En su lugar, el Acta de Radiodifusin de 1980 brind una asignacin de
tiempo libre o reducido de transmisin electoral en radio y televisin durante el periodo electoral oficial. Esto
incluy la transmisin de los discursos de apertura y clausura de los lderes de los partidos polticos en la radio y
televisin nacionales. Para calificar, los partidos polticos deben haber estado registrados por lo menos con tres
meses de anticipacin a la disolucin del Parlamento, o tener al menos cinco candidaturas nominadas. La
asignacin de tiempo libre est basado en ciertos criterios que incluyen el nmero de gente que vot por ese
partido en las elecciones anteriores, el apoyo popular de esos partidos de acuerdo a encuestas de opinin y el
nmero de adherentes, as como el nmero de MPs pertenecientes a ese partido al momento de la disolucin.
Cumplimiento de las regulaciones sobre el acceso
Hay pases que protegen el acceso igualitario a los medios a travs de la legislacin y la regulacin, que
contienen mecanismos para asegurar que se estn cumpliendo. Este cumplimiento es necesario para asegurarse
que el propsito y disposiciones de la ley sean aplicados en la prctica.
El cumplimiento de estas disposiciones difiere de acuerdo al sistema y a los requisitos legales. En el caso de
Nueva Zelanda, por ejemplo, la ley exige que las radiodifusoras entreguen a la Comisin Electoral un informe
"completo y preciso" de todas las transmisiones de los programas electorales efectuadas por los partidos y
candidatos durante el periodo electoral. El informe tiene que incluir:
El candidato o partido poltico para quien, o por quien, cada programa electoral fue transmitido;
La duracin de cada programa electoral y el horario en que fue transmitido; y
El monto pagado por la transmisin de cada programa electoral y la tasa o tasas por la que el monto fue
fijado.
En la mayora de los sistemas, la ley civil faculta a los partidos y a los candidatos que suponen no haber recibido
el mismo acceso o trato por las radiodifusoras, para presentar su caso ante un tribunal. Las violaciones a las leyes
podran ser manejadas en forma independiente al sistema penal de justicia.
Acciones de Documento Elecciones y Medios de Comunicacin
ndice de Elecciones y Medios
Los medios de comunicacin son esenciales para conducir elecciones democrticas. Una eleccin libre y justa no
solamente se trata de la emisin de un voto en condiciones adecuadas, sino que tambin de contar con la
informacin ms relevante de los partidos, polticas, candidatos y del propio proceso electoral a efecto de que los
electores estn en condiciones de hacer una seleccin informada. Una eleccin democrtica sin libertad de los
medios de comunicacin encierra una contradiccin.
No obstante la paradoja est en que, a efecto de asegurar esta libertad, es necesario cierto grado de regulacin.
Los medios gubernamentales, instrumentados sobre la base de recursos pblicos, sern necesarios para brindar
una justa cobertura y un acceso equitativo a los partidos de oposicin, por mencionar algo. Los medio con
frecuencia no pueden elaborar sus informes - sobre encuestas de opinin o resultados preliminares - previo a la
emisin de cada uno de los votos.
Por consiguiente, existe una compleja red de temas que rodean la formulacin de regulaciones y de un rgano
regulador que, con un ligero contacto, asegurar un contexto de libertad de los medios, que beneficie al elector
en su necesidad de conseguir informacin precisa.
Para una mayor informacin, ir a Panorama General.
Esta rea hace un recorrido por los siguientes temas:
Principios Legales
Ambiente de los Medios
Legislacin o Regulaciones Sobre los Medios Durante Elecciones
Administracin de las Relaciones de los Medios de Comunicacin
Si bien antes del inicio del periodo legal para la propaganda poltica de cara a las elecciones del prximo 20 de
abril ya se emitieron spot de algunos candidatos en canales de televisin abierta, el da que ya no hubo
impedimento legal comenz con un fuerte bombardeo de propuestas de parte de partidos y movimientos
polticos para posicionar a sus respectivos candidatos. El 19 de marzo fue el primer da legalmente habilitado
para la propaganda electoral en los medios de comunicacin masiva, pero el monitoreo de la empresa Ibope
registra el 18 de marzo a las 5.53 de la maana en el programa Tempransimo de Canal 13 Lino Oviedo
irrumpi con un comercial de 14 segundos en que se exaltaba su experiencia militar.
De ah en ms el aluvin de comerciales con propaganda poltica fue intenso y variado en los cinco canales de
televisin de aire, en diferentes horarios, pero con preferencia en los programas de mayor audiencia, es decir
informativos del medioda y la noche y programas centrales de la noche.

El 19 de marzo Blanca Ovelar sum 1.455 segundos (24 minutos con 25 segundos) en los cinco canales de
televisin abierta del Gran Asuncin, Lino Oviedo complet 1.185 segundos (19 minutos con 7 segundos) en
cuatro canales y Fernando Lugo estuvo 281 segundos a travs de sus spot en un canal de TV.
En la fecha indicada, Canal 9 tuvo mayor pautaje publicitario de los candidatos. Lino Oviedo sum en total 296
segundos, seguido por Blanca Ovelar con 290 segundos y Fernando Lugo contabiliz 281 segundos. La emisin
de spot de los tres aspirantes sum 867 segundos.
En Canal 4 el Partido Colorado contrat ese da 414 segundos para las candidaturas de Blanca Ovelar y Jos
Mara Ibez, para la Presidencia de la Repblica y la Gobernacin de Central respectivamente. Por el mismo
canal Lino Oviedo estuvo presente a travs de sus mensajes 288 segundos, por lo que el total de la propaganda
poltica ese da por Telefuturo fue de 702 segundos.
Canal 13 emiti en total 606 segundos de publicidad de los candidatos Blanca Ovelar (306 segundos) y Lino
Oviedo(300 segundos).
Por Canal 5 se emitieron spot de los candidatos de la ANR y Unace. Precisamente, Oviedo complet 301
segundos mientras que Ovelar lleg a 292 segundos con su propaganda electoral.
Ese da Canal 2 tuvo pautaje exclusivamente de la candidata colorada que en total sum 278 segundos.
El Cdigo Electoral establece que la propaganda electoral por los medios masivos de comunicacin no debe
pasar de 30 das, contados retroactivamente desde los dos das antes de los comicios. En cuanto a los lmites de
tiempo y espacio, el artculo 301 dice textualmente: La propaganda estar limitada, por partido, movimiento
poltico o alianza, a no ms de (media) pgina por edicin o su equivalente en nmero de centmetros por
columna, en cada uno de los peridicos y revistas. En lo que respecta a la propaganda por televisin o radio,
cada partido, movimiento poltico o alianza tendr derecho a un mximo de cinco minutos por canal o radio, por
da.
De acuerdo a la ley vigente, los 5 minutos suman 300 segundos por da que disponen cada uno de los partidos,
movimientos polticos o alianza para su propaganda electoral.
1.
Ruben Dice:
Sres. la cuestin es muy sencilla, si realmente se quiere controlar este tipo de situaciones, tendran que elaborar
alguna ley, que le habilite a alguna institucin (podra ser el mismo tribunal electoral) para todos los medios de
comunicacin escritos, radiales y televisivos, informen sobre los costos de las pautas, publicidades, etc. Seria
una forma de evitar tambin, utilizacin de recursos de dudoso origen, e inclusive porque no, de evasiones de
impuestos al fisco. Lo que pasa, es que esa voluntad no existe en este pas.
L E Y No. 1830
QUE MODIFICA EL INCISO E) DEL ARTICULO 32 Y LOS ARTCULOS 153, 154, 251, 254, 257 y 290 Y
AMPLIA LAS DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIAS DE LA LEY N 834 DEL 17 DE ABRIL DE
1996 "QUE ESTABLECE EL CDIGO ELECTORAL PARAGUAYO"
EL CONGRESO DE LA NACIN PARAGUAYA
SANCIONA CON FUERZA DE
LEY
Artculo 1.- Modifcanse el inciso e) del Artculo 32 y los Artculos 153, 154, 251, 254, 257 y 290 de la Ley N
834 del 17 de abril de 1996 "QUE ESTABLECE EL CDIGO ELECTORAL PARAGUAYO", los cuales
quedan redactados de la siguiente forma:
"Art. 32.- inciso e) La duracin del mandato de las autoridades partidarias deber ser de dos aos y medio o
cinco aos. La eleccin de las autoridades de los rganos de direccin nacional, departamental, o distrital, deber
realizarse por el voto directo, igual y secreto de todos sus afiliados".
"Art. 153.- Las elecciones nacionales y municipales sern convocadas por el Tribunal Superior de Justicia
Electoral, con por lo menos seis meses de antelacin a la fecha de los comicios. La resolucin que convoque a
elecciones deber ser fundada y comunicada a los tres Poderes del Estado y a la Direccin del Registro Electoral,
la cual de inmediato adoptar las providencias del caso y dar amplia publicidad a la convocatoria en la que
debern expresarse:
a) Fecha de eleccin nacional o municipal;
b) Fecha de realizacin de las elecciones en los partidos y movimientos polticos para la eleccin de candidatos;
c) Cargos a ser llenados (clase y nmero);
d) Distritos electorales en los que deben realizarse; y,
e) Determinacin de los colegios electorales de acuerdo con los cargos a ser llenados".
"Art. 154.- Se establecen dos perodos electorales para las elecciones de autoridades nacionales,
departamentales, municipales y partidarias.
Perodo Electoral Nacional. Las elecciones nacionales se realizarn en el mes de abril o mayo del ao respectivo.
Los partidos y movimientos polticos elegirn su candidato a presidente y vicepresidente de la Repblica,
senadores, diputados, gobernadores, concejales departamentales y, segn corresponda, autoridades partidarias, en
elecciones que se realizarn en forma simultnea, el da domingo ubicado entre los noventa y ciento veinte das
antes de la fecha de eleccin sealada en la convocatoria respectiva.
Perodo Electoral Municipal.
Las elecciones de intendentes y concejales municipales se realizarn en el mes de octubre o de noviembre del
ao correspondiente, treinta meses despus de las elecciones generales. Los partidos y movimientos polticos
elegirn sus candidatos a intendentes y concejales municipales y, segn corresponda, autoridades partidarias, en
las que se realizarn en forma simultnea en el da domingo ubicado entre los noventa y ciento veinte das antes
de fecha de eleccin sealada en la convocatoria respectiva.
Vacancia Definitiva de la Vicepresidencia.
Si se produjera la vacancia definitiva de la Vicepresidencia de la Repblica durante los tres primeros aos del
perodo constitucional, se convocar a elecciones para cubrirla dentro de los treinta das de producida y la
eleccin se realizar dentro de los ciento veinte das posteriores a la convocatoria. Los partidos y movimientos

polticos elegirn sus candidatos a la Vicepresidencia de la Repblica en elecciones que se realizarn en forma
simultnea, el da domingo ubicado entre los sesenta y sesenta y seis das antes de la fecha de eleccin sealada
en la convocatoria respectiva.
Destitucin de Gobernadores e Intendente.
En caso de destitucin de gobernadores e intendentes, la convocatoria a elecciones para cubrir la vacancia deber
ser efectuada dentro de los diez das de producido el hecho y las elecciones debern realizarse dentro de los
ochenta das despus de la convocatoria. Los partidos y movimientos polticos elegirn sus candidatos a
gobernadores e intendentes en elecciones que se realizarn en forma simultnea, el da domingo ubicado entre
los cuarenta y los cuarenta y seis das antes de la fecha de eleccin sealada en la convocatoria respectiva.
Vacancia Definitiva de la Gobernacin.
Si se produjere la vacancia por renuncia, impedimento definitivo o muerte del Gobernador durante los tres
primeros aos del perodo constitucional, se convocar a elecciones para cubrirla dentro de los mismos plazos
previstos para los casos de destitucin de Gobernadores e Intendentes. Si la vacancia se produjera en los ltimos
dos aos, la Junta Departamental, por mayora absoluta, designar de entre sus miembros al que cumplir con
dichas funciones hasta completar el perodo respectivo".
"Art. 251.- Para ser candidato a miembro de las Juntas Municipales es necesario ser ciudadano nacional o
extranjero, inscripto en los padrones respectivos, reunir los requisitos establecidos en la Ley "Orgnica
Municipal" y hallarse en el ejercicio del derecho de sufragio pasivo.
Los Intendentes Municipales o los que se hallaren desempeando tales funciones por designacin podrn ser
candidatos a miembros de las Juntas Municipales siempre que hubieren renunciado al cargo tres meses antes de
la fecha convocada para las elecciones".
"Art. 254.- Las incompatibilidades para el ejercicio del cargo son las establecidas en la Constitucin Nacional y
en este Cdigo. El ejercicio de funciones de miembros de la Junta Municipal no constituye causal de inhabilidad
para la designacin como Intendente Municipal".
"Art. 257.- El Intendente podr ser reelecto en el cargo por una sola vez en el perodo inmediato siguiente,
siempre que hubiera renunciado al cargo tres meses antes de la fecha convocada para las elecciones. Los
miembros de las Juntas Municipales podrn ser reelectos".
"Art. 290.- El objeto de la propaganda electoral es la difusin de la plataforma electoral, as como los planes y
programas de los partidos, movimiento polticos y alianzas, con la finalidad de concitar la adhesin del
electorado. Es de responsabilidad de los partidos, movimientos polticos y alianzas que propician las
candidaturas, cuidar que el contenido de los mensajes constituya una alta expresin de adhesin a los valores del
sistema republicano y democrtico y contribuya a la educacin cvica del pueblo.
Se entiende por propaganda electoral la exposicin en la va y espacios pblicos de pasacalles, pintatas y afiches
que contengan propuestas de candidatos o programas para los cargos electivos; espacios radiales o televisivos
con mensajes que llamen a votar por determinados candidatos o propuestas; espacios en peridicos (diarios,
revistas, semanarios) con propuestas de candidaturas o programas de gobierno.
La propaganda electoral se extender por un mximo de sesenta das, contados retroactivamente desde dos das
antes de los comicios, en los que est prohibida toda clase de propaganda electoral. En los comicios internos de
los partidos polticos, la propaganda electoral no podr exceder de treinta das.
La propaganda electoral a travs de los medios masivos de comunicacin social se extender por un mximo de
treinta das, contados retroactivamente desde dos das antes de los comicios. En los comicios internos de los
partidos polticos, no podr exceder de diez das".
Artculo 2.- Amplanse las Disposiciones Finales y Transitorias de la Ley N 834 del 17 de abril de 1996 "QUE
ESTABLECE EL CODIGO ELECTORAL PARAGUAYO", con la inclusin de los siguientes artculos:
"Art. 348.- Las autoridades municipales a ser electas en los comicios del mes de noviembre del ao 2001,
durarn cuatro aos en sus mandatos".
"Art. 349.- Los estatutos de los partidos polticos sern adaptados a las disposiciones de este Cdigo dentro del
plazo de un ao".
"Art. 350.- La asamblea o convencin de los partidos polticos determinar la duracin del mandato de las
autoridades de los actuales rganos de direccin nacional, departamental y distrital dentro del plazo de un ao".
Artculo 3.- Comunquese al Poder Ejecutivo.
Aprobado el Proyecto de Ley por la Honorable Cmara de Senadores, a veinticinco das del mes de octubre del
ao dos mil uno, quedando sancionado el mismo por la Honorable Cmara de Diputados, a ocho das del mes de
noviembre del ao dos mil uno, de conformidad a lo dispuesto en el Artculo 207, numeral 3) de la Constitucin
Nacional.
Mirian Graciela Alfonso Gonzlez Juan Roque Galeano Villalba
Vice-Presidenta 1 Presidente
En Ejercicio de la Presidencia H. Cmara de Senadores
H. Cmara de Diputados
Fabio Pedro Gutirrez Acosta Nidia Ofelia Flores Coronel
Secretario Parlamentario Secretaria Parlamentaria
Asuncin, 16 de noviembre de 2001
Tngase por Ley de la Repblica, publquese e insrtese en el Registro Oficial.
El Presidente de la Repblica
Luis Angel Gonzlez Macchi
Julio Csar Fanego Arellano
Ministro del Interior
Legislacin
Seleccin de los principales artculos de la Ley 834/96 - Cdigo Electoral Paraguayo

Artculo 1.- El sufragio es un derecho, deber y funcin pblica que habilita al elector a participar en la
constitucin de las autoridades electivas y en los referendos, por intermedio de los partidos, movimientos
polticos o alianzas, de conformidad con la ley.
Artculo 2.- Son electores los ciudadanos paraguayos radicados en el territorio nacional y los extranjeros con
radicacin definitiva que hayan cumplido diez y ocho aos de edad, que renan los requisitos exigidos por la ley
y que estn inscriptos en el Registro Cvico Permanente.
Artculo 3.- Nadie podr impedir, coartar o perturbar el ejercicio del sufragio. Las autoridades estn obligadas a
garantizar la libertad y transparencia del sufragio y facilitar su ejercicio. Los infractores sern sancionados de
conformidad con la ley.
Artculo 4.- El voto es universal, libre, directo, igual, secreto, personal e intransferible. En caso de duda en la
interpretacin de este Cdigo se estar siempre a lo que sea favorable a la validez del voto, a la vigencia del
rgimen democrtico representativo, participativo y pluralista, en el que est inspirado y a asegurar la expresin
de la autntica voluntad popular. El ejercicio del sufragio constituye una obligacin para todos los ciudadanos
habilitados, cuyo incumplimiento ser sancionado conforme lo establece el artculo 332 de este Cdigo.
Artculo 85.- Todos los ciudadanos legalmente habilitados tienen el derecho a presentarse como candidatos de
movimientos polticos, para los distintos cargos electivos nacionales, departamentales o municipales, nominales
y pluripersonales.
Artculo 86.- Las personas que deseen hacerlo debern ajustarse a las siguientes prescripciones:
a) no haber participado como postulante en elecciones partidarias concernientes al cargo en cuestin;
b) no integrar o haber integrado cargos directivos en los partidos polticos en los ltimos dos aos;
c) ser patrocinado por electores en nmero no menor al 0,50% (cero cincuenta por ciento) de votos vlidos
emitidos en las ltimas elecciones de que se trate, con indicacin expresa de su domicilio actual y nmero de
documento de identidad. Ningn elector podr patrocinar ms de una candidatura;
d) llevar, por declaracin jurada, un detalle de todos los ingresos que recibieren para su campaa electoral en un
libro de contabilidad, donde deber expresar el origen y destino de los aportes que reciban, con clara indicacin
de nombres y apellidos de los aportantes su domicilio actualizado, nmero de cdula de identidad, y nmero de
Registro Unico de Contribuyente, en su caso;
e) el Tribunal Electoral podr realizar de oficio todas las investigaciones contables, tendientes a verificar la
exactitud de los datos; f) el Tribunal Electoral podr requerir, de la autoridad impositiva, todos los datos
necesarios para verificar la legitimidad y factibilidad de los aportes declarados.
Artculo 89.- El derecho de sufragio se ejerce personalmente, de manera individual, en el distrito en que el
elector se halle inscripto y ante la mesa electoral que le corresponda, sin perjuicio de las disposiciones sobre el
voto de los interventores. Nadie puede votar ms de una vez en las mismas elecciones.
Artculo 90.- Para ejercer el derecho a sufragar es preciso que el elector se halle inscripto en el Registro Cvico
Permanente.
Artculo 95.- Son elegibles, para cualquier funcin electiva, los ciudadanos paraguayos, desde los diez y ocho
aos de edad, que no se hallen incursos en las causales de inegibilidad establecidas en la Constitucin Nacional y
las leyes. Igualmente lo son los ciudadanos naturalizados, aunque con las limitaciones establecidas en la
Constitucin Nacional;
Los extranjeros residentes en el pas son elegibles para funciones municipales en los trminos que ms adelante
se establecen.
Artculo 96.- No podrn ejercer funciones electivas:
a) los Magistrados Judiciales y los integrantes del Ministerio Pblico;
b) los Ministros del Poder Ejecutivo, los Viceministros de Estado, los Secretarios Generales de los Ministerios,
los Directores Generales de reparticiones pblicas, los Gobernadores, los Presidentes, Gerentes o Directores
Generales de los entes autrquicos o autnomos y entidades binacionales y los miembros de los directorios y
consejos administrativos de los mismos, y dems funcionarios a sueldo del Estado, Gobernacin o Municipio; y,
c) los Jefes de Misin Diplomtica, Agentes Diplomticos y Cnsules.
Artculo 98.- La cdula de identidad ser el nico documento vlido para la identificacin del elector, tanto para
su inscripcin en el Registro Cvico Permanente, como para la emisin del voto. La misma tendr un tiempo de
validez de diez aos y su expedicin a los fines electorales por nica vez ser gratuita, luego ser a precio de
costo, el que ser determinado por el Ministerio del Interior y el Tribunal Superior de Justicia Electoral.
Artculo 109.- El Registro Cvico Permanente se compondr del Registro Cvico Nacional y el de Extranjeros.
Los partidos, movimientos polticos y alianzas podrn obtener copias de ellos impresas o en medios magnticos
de uso informtico.
Artculo 110.- El Registro Cvico Nacional se formar con la inscripcin calificada de los ciudadanos
paraguayos que no estn exceptuados por ley.
Artculo 111.- El Registro Cvico de Extranjeros se formar con la inscripcin calificada de los vecinos de dicha
condicin que puedan votar legalmente.
Artculo 112.- El Registro Cvico Permanente es pblico para los partidos, movimientos polticos, alianzas y
electores. Ser depurado y ampliado en la forma determinada en est Cdigo. La renovacin total slo podr
disponerse por ley, por causas fundadas.
Artculo 113.- Los ciudadanos paraguayos y extranjeros hbiles para votar estn obligados a inscribirse en el
registro Cvico Permanente a los efectos previstos en este Cdigo.
Artculo 153.- Las elecciones para llenar cargos de eleccin popular sern convocadas por el Tribunal Superior
de Justicia Electoral, con seis meses como mnimo de antelacin a la fecha de los comicios. La convocatoria
debe expresar:
a) fecha de la eleccin;
b) cargos a ser llenados (clase y nmero);
c) distritos electorales en que debe realizarse; y,

d) determinacin de los colegios electorales de acuerdo con los cargos a ser llenados.
Artculo 155.- Las candidaturas debern presentarse dentro de los cuatro meses siguientes a la convocatoria a
elecciones, ante la Justicia Electoral. En los casos en que la Constitucin Nacional determina un plazo menor, las
candidaturas debern presentarse hasta un mes antes de las elecciones.
Artculo 156.- Las inhabilidades establecidas para las candidaturas a cargos electivos debern cesar en los
plazos y condiciones establecidos en la Constitucin o, en su caso, en la ley.
Artculo 175.- Los miembros de las mesas receptoras de votos actuarn con entera independencia de toda
autoridad y no obedecern orden alguna que les impida el ejercicio de sus funciones.
Artculo 189.- Cada partido, movimiento poltico o alianza que presente candidaturas podr designar un veedor
titular y otro suplente ante cada mesa receptora de votos. La nmina de veedores ser presentada ante la Junta
Cvica respectiva, con diez das de anticipacin cuanto menos, a la fecha de las elecciones, con indicacin del
nmero de orden en el padrn electoral de cada uno de ellos. La autoridad electoral deber verificar la condicin
de elector de los mismos, dentro de los cinco das de su presentacin. Si as no lo hiciere, la verificacin quedar
operada de pleno derecho y se tendrn por vlidos los veedores propuestos. La Junta Cvica respectiva expedir
al veedor el documento habilitante, en el que debern constar: nombre y apellido del veedor, nmero de cdula
de identidad, nmero de orden en el Padrn Electoral y nmero de la mesa en la que cumplir su funcin, con
fecha y firma de su Presidente.
Artculo 195.- En el da de los comicios queda prohibido:
a) la aglomeracin de personas o la organizacin de grupos en un radio inferior a doscientos metros de los
centros en que funcionen las mesas receptoras de votos, que directa o indirectamente puedan significar cualquier
presin sobre los electores, a menos que se trate de electores formando filas delante de las mesas para sufragar;
b) la portacin de armas, an mediando autorizacin acordada anteriormente por autoridades administrativas, en
el mismo radio sealado en el inciso anterior;
c) la celebracin de espectculos pblicos hasta dos horas despus de finalizar los comicios;
d) el expendio de bebidas alcohlicas y
e) la instalacin de mesas de consulta por parte de los partidos, movimientos y alianzas, en el radio mencionado
en el inciso a) de este artculo.
Artculo 208.- La identificacin del elector y el derecho a votar se acredita con la cdula de identidad, la que
ser entregada al turno de votar.
Artculo 212.- Antes que el elector haya depositado su voto en la urna marcar con tinta indeleble, hasta la
cutcula de la ua del dedo ndice de la mano derecha u otro a falta de ste, y recibir como constancia de haber
votado un comprobante escrito con sus apellidos y nombres, nmero correspondiente de padrn, distrito
electoral y mesa en que vot.
Artculo 218.- A las diez y siete horas en el horario de verano y diecisis horas- en el horario de invierno, el
presidente declarar cerrada la votacin. Si estuvieren presentes en la fila electores que no hubiesen votado
todava, el presidente admitir que lo hagan, y no permitir que voten otros que vayan llegando despus.
Artculo 221.- El voto es secreto, pero el escrutinio es pblico. Terminada la votacin comenzar el escrutinio.
Cualquier elector tiene derecho a presenciarlo en silencio, a la distancia prudencial que disponga el presidente de
mesa, quien tiene facultad de ordenar en forma inmediata la expulsin de las personas que, de cualquier modo,
entorpezcan o perturben el escrutinio.
Artculo 225.- Es nulo el voto emitido en boletn diferente del modelo oficial o que tenga marcada ms de una
preferencia o que no lleve las firmas de los miembros de mesa.
Artculo 226.- Se considerar voto en blanco el boletn que no tenga marcas.
Artculo 227.- Terminada la lectura de los boletines, se proceder al recuento de los votos.
A continuacin el presidente preguntar si hay alguna protesta que hacer contra el escrutinio; no habiendo
ninguna o despus que la mesa resuelva las que se hubieren presentado, anunciar en voz alta el resultado del
escrutinio. Inmediatamente se proceder a labrar el acta del escrutinio, en el que se asentarn los resultados
obtenidos por cada clase de cargo o representacin por partido, movimiento poltico y alianza, as como los
votos nulos y en blanco. El asiento de los totales se har en letras y nmeros.
Artculo 236.- Los cargos sern integrados con los candidatos de las respectivas listas en el orden de colocacin
de los titulares y suplentes de cada una de ellas.
Artculo 238.- Las elecciones deben practicarse en todos los distritos incluidos en la convocatoria. Si ellas no se
hubieren realizado en por lo menos el cincuenta y uno por ciento de las mesas habilitadas para el efecto, deber
convocarse a nuevas elecciones. En los distritos en que no se hubieren realizado las elecciones o se hubieren
anulado, las mismas debern celebrarse dentro de los treinta das siguientes.
Artculo 239.- Cuando en un distrito electoral no se hubieran realizado las elecciones en el 51% (cincuenta y
uno por ciento) por lo menos de las mesas receptoras de votos, se convocar a nuevas elecciones en el mismo.
Artculo 243.- Es elegible Presidente de la Repblica todo ciudadano que rena los requisitos exigidos por la
Constitucin Nacional y este Cdigo, y se halle en ejercicio del derecho de sufragio pasivo.
Artculo 244.- A los efectos de la eleccin de Presidente y Vicepresidente de la Repblica, el pas se constituye
en un colegio electoral nico.
Sern electos Presidente y Vicepresidente los candidatos que obtuvieren el mayor nmero de votos vlidos
emitidos.
Artculo 245.- Las incompatibilidades para el ejercicio del cargo son las establecidas en lo Constitucin
Nacional y en este Cdigo.
Artculo 246.- Son elegibles para desempearse como senadores y diputados los que, hallndose en ejercicio de
su derecho de sufragio pasivo, renan las condiciones establecidas en la Constitucin Nacional, y no se hallen
comprendidos en las inhabilidades establecidas en la misma.
Artculo 247.- Los senadores sern electos por el sistema de lista completa y de representacin proporcional, de
acuerdo con los trminos del artculo 258 de este cdigo.

Los Diputados sern electos en colegios electorales departamentales, de acuerdo con el nmero de electores de
cada departamento, incluida la ciudad de Asuncin con circunscripcin electoral propia, de conformidad con lo
establecido en el artculo 221 de la Constitucin y 6 inciso i) de la Ley N 635/95.
Artculo 248.- La eleccin para senadores y diputados tendr lugar simultneamente con la que se realice para la
eleccin del Presidente y Vicepresidente de la Repblica.
Artculo 249.- La eleccin de las Juntas Departamentales y de Gobernadores se har por simple mayora de
votos y de acuerdo con lo dispuesto en el primer prrafo del artculo 161 de la Constitucin, en boletines de
votos separados.
Artculo 282.- En la recaudacin de fondos destinados a la campaa electoral, les est absolutamente prohibido
a los partidos, movimientos polticos y alianzas:
a) recibir aportes de cualquier oficina de la administracin pblica, de entes descentralizados autnomos o
autrquicos, de empresas de economa mixta, entidades binacionales, as como de empresas que presten servicios
o suministros a cualquier entidad pblica;
b) recibir aportes de entidades o personas extranjeras;
c) recibir aportes de sindicatos, asociaciones empresarias o entidades representativas de cualquier otro sector
econmico; y
d) recibir aportes individuales superiores al equivalente de 5.000 (cinco mil) jornales mnimos, ya sea de
personas fsicas o empresas.
Los aportantes individuales que no puedan justificar el origen de sus aportes sern penados de conformidad con
el artculo 321 del presente Cdigo.
Artculo 283.- Los fondos que provee el Estado en concepto de subsidio sern depositados en una cuenta en el
Banco Central del Paraguay a la Orden del Tribunal Superior de Justicia Electoral.
Artculo 286.- Los partidos, movimientos polticos y alianzas podrn realizar toda clase de actividades
propagandsticas por los diversos medios de comunicacin social para hacer conocer su doctrina, as como
informaciones para sus afiliados y la opinin pblica.
Artculo 290.- El objeto de la propaganda electoral es la difusin de la plataforma electoral, as como los planes
y programas de los partidos, movimientos polticos y alianzas, con la finalidad de concitar la adhesin del
electorado. Es de responsabilidad de los partidos, movimientos polticos y alianzas que propician las
candidaturas, cuidar que el contenido de los mensajes constituya una alta expresin de adhesin a los valores del
sistema republicano y democrtico, y contribuya a la educacin cvica del pueblo.
Se entiende por propaganda electoral la exposicin en la va y espacios pblicos de pasacalles, pintatas y afiches
que contengan propuestas de candidatos o programas para cargos electivos ; espacios radiales o televisivos con
mensajes que llamen a votar por determinados candidatos o propuestas ; espacios en peridicos (diarios, revistas,
semanarios) con propuestas de candidaturas o programas de gobierno.
La propaganda electoral se extender por un mximo de ciento veinte das, contados retroactivamente desde dos
das antes de los comicios, en los que est prohibida toda clase de propaganda electoral. En los comicios internos
de los partidos polticos, la propaganda electoral no podr exceder de sesenta das.
La propaganda electoral a travs de los medios masivos de comunicacin social se extender por un mximo de
sesenta das, contados retroactivamente desde dos das antes de los comicios. En los comicios internos de los
partidos polticos la propaganda electoral no podr exceder de treinta das.
Artculo 300.- La propaganda electoral es un derecho de todos los electores, partidos, movimientos polticos y
alianzas. Nadie podr impedir la propaganda electoral ni inutilizar o alterar o perturbar los medios lcitos
empleados para su realizacin, so pena de sufrir las sanciones ms adelante establecidas.
Artculo 305.- Queda prohibida la difusin de resultados de encuestas de opinin desde los quince das
inmediatamente anteriores al da de las elecciones. Las publicaciones debern contener la correspondiente ficha
tcnica.
Artculo 306.- Queda prohibida la difusin de resultados de sondeos de boca de urna, hasta una hora despus de
la sealada para el cierre de las mesas receptoras de votos.
Artculo 307.- Son causales de nulidad de las elecciones:
a) la existencia de un estado de violencia generalizada en el pas, traducido en la existencia comprobada de
grupos armados que hayan protagonizado hechos de sedicin, asonada o motines, que impidan la libre y pacfica
emisin del sufragio;
b) la existencia de violaciones substanciales de las garantas establecidas en el presente cdigo, tales como: 1.
realizacin generalizada del escrutinio y cmputo en lugares distintos a los establecidos; 2. recepcin de votos en
fecha y lugar distintos a los establecidos en la convocatoria; y, 3. recepcin de votos por personas distintas a las
designadas:
c) que mediasen violencia fsica o presin de personas fsicas o autoridades sobre integrantes de las mesas;
d) la distorsin generalizada de los escrutinios por causa de error, dolo o violencia; y,
e) cuando se utilizaren padrones o boletines de votos falsos o no se habilitaren los boletines de voto de algn
candidato.
Artculo 308.- La declaracin de nulidad, en base a las causales mencionadas en el artculo anterior, podr
limitarse a la mesa, el distrito o el colegio electoral que hubiese padecido tales vicios. Pero si la cantidad de ellas
representa ms del veinte por ciento del total de electores, se declarar la nulidad de toda la eleccin.
Artculo 314.- Los delitos electorales no son excarcelables.
Artculo 319.- Los miembros de las Fuerzas Armadas y los de la Polica que, en violacin de la prohibicin del
presente Cdigo, detuvieren a integrantes de las mesas receptoras de votos o a cualquier elector no mediando
flagrancia de un delito, sufrirn la pena de dos a seis meses de penitenciara, ms una multa equivalente a
doscientos jornales mnimos, y destitucin de su oficio o empleo.
Artculo 320.- Quienes individualmente ejercieren violencia sobre los electores a fin de que no voten o lo hagan
en un sentido determinado o voten contra su voluntad o exigieren la violacin del secreto del voto, sufrirn la

sancin de seis meses a un ao de penitenciara, ms una multa equivalente a trescientos jornales mnimos. Si
estos mismos actos se realizan en grupo o portando armas la pena ser de uno a cinco aos.
Artculo 325.- Constituyen delitos electorales las actividades de los militares y policas en servicio activo,
tipificadas a continuacin:
a) las opiniones, declaraciones o manifestaciones sobre asuntos poltico-partidarios o de carcter proselitista;
b) la asistencia a reuniones organizadas por autoridades polticas, partidarias o de movimientos, municipales,
departamentales y nacionales, que no tuvieren carcter oficial, profesional o meramente social;
c) la presencia en reuniones de partidos o movimientos polticos o de corrientes internas de los mismos, aunque
fueren en locales extrapartidarios o de movimientos;
d) la participacin en actos de ndole poltico-partidario, o campaas proselitistas o en las internas municipales,
departamentales o nacionales de cualquier entidad poltica, aunque ella se hallare en formacin o no hubiere
solicitado su reconocimiento;
e) la gestin para la obtencin de fondos y medios destinados a actividades polticas de cualquier ndole, su
donacin o administracin realizadas por s o por interpsita persona; y
No se encuentran comprendidos en los incisos b) y c) los policas cuya presencia en las reuniones se origine en
el cumplimiento de sus funciones especificas.
a Jornada Electoral
0:00 a.m. - Se inicia el da de los comicios
Desde este momento y hasta las 24:00 horas estn prohibidos: aglomeraciones de personas a menos de 200
metros de los centros de votacin (a menos que se traten de electores en filas para votar); postracin de armas a
menos de 200 metros de los centros de votacin; expendio de bebidas alcohlicas (prohibidas desde doce horas
antes del inicio de los comicios en todo el territorio de la Repblica); instalacin de mesas de consultas de los
partidos y movimientos a menos de 200 metros de los centros de votacin.
6:00 a.m. - Llegan las autoridades de la mesa
Existe una mesa cada doscientos electores y fracciones mayor a cien, por lo que algunas mesas podrn recibir
hasta trescientos electores. A cargo de cada una de ellas estn un presidente y dos vocales nombrados con 15 das
de antelacin por el Juez Electoral competente a propuesta de los tres partidos con mayor representacin
parlamentaria. A las 6 de la maana, los tres ciudadanos nombrados para ejercer el cargo, debern presentarse en
el local de votacin a constituir la mesa. Si alguno no llega se nombrar en su remplazo a uno de los suplentes
designados y si tampoco estos estn presentes la Junta Cvica deber nombrar a otro ciudadano(a) para el cargo
al instante.
Antes de iniciarse la votacin los tres miembros de la Mesa debern: recepcionar y verificar el material de
votacin, revisar la condiciones del local donde se instalar la mesa receptora de votos, cerrar las urnas y ordenar
los boletines en caso de voto con papeleta, encender y chequear el funcionamiento de la urna electrnica en caso
de voto electrnico.
6:30 a.m. - Se inicia el acto electoral
Precisamente a esa hora, se deber suscribir el Acta de Constitucin de la mesa receptora de votos. Una vez que
el Acta de Constitucin sea firmada por los miembros de mesa y veedores presentes, se admitirn electores a
votacin.
Estos debern sufragar en orden de llegada, dando preferencia a los mayores de 75 aos, mujeres embarazadas,
enfermos, autoridades electorales y candidatos.
Para los procedimientos de votacin visite la pgina "como votar".
4:00 p.m. - Cierre de las mesas y escrutinio
A las 16:00 horas el Presidente de mesa deber disponer su cierre, a menos que se hayan producidos
suspensiones, en cuyos casos se prorrogar el funcionamiento el funcionamiento por un periodo igual al de la
interrupcin. A partir de ese momento solo se admitirn a votacin los electores que quedan en la fila. Terminado
esto debern votar los miembros de la mesa, los veedores y los apoderados (que lo hacen en la ltima mesa del
recinto), sin importar que no les corresponda sufragar en esa mesa conforme con el padrn electoral. Finalmente
se elabora el Acta de Cierre anotando el nmero de personas que votaron. El Acta debe ser firmada por los
miembros de la mesa y los veedores que quisieran hacerlo.
Terminado el proceso de votacin comienza el conteo de votos, que tendr procedimientos diferentes si se
utilizaron los boletines de voto o la urna electrnica.
Completado el conteo se deber completar el Acta de escrutinio que deber contener: loas resultados por
candidatos o listas, el numero de votos nulos o en blanco, los eventuales reclamos de electores, veedores,
apoderados y candidatos, la firma de los miembros de mesa y de los veedores que quieran suscribirla.
El presidente de mesa deber entregar un certificado con el resultado de la votacin de su mesa a los veedores.
Despus el presidente deber preparar un Expediente Electoral de Mesa en tres copias con toda la informacin
concerniente la eleccin y entregarlos en un sobre de papel madera sellado a la Junta Cvica (el original), a la
Oficina Distrital de la Justicia Electoral y para la transmisin rpida de los resultados.
El computo definitivo de los resultados y la sucesiva proclamacin de los ganadores de la eleccin estar a cargo
del Tribunal Superior de Justicia Electoral, que completar todas sus actividades no ms all del 23 de mayo de
2003.
El Sistema Electoral
Presidente de la Repblica
El sistema para elegir al Presidente de la Repblica en Paraguay es mayoritario. Para ser tal, un candidato
requiere la mayora simple de los votos vlidos. (Artculo 230 de la Constitucin Nacional). Esto significa que es
presidente el que saca por lo menos un voto ms que los dems candidatos.
En nuestro pas no se requiere que esa votacin tenga un mnimo necesario, como en otros sistemas, en la cuales,
en caso de que ningn candidato llega al 50% de los votos vlidos, debe realizarse una segunda vuelta electoral
con las dos mayoras relativas o se elige al Presidente por medio del Senado o del Parlamento. En Paraguay no

existe el modelo de la segunda vuelta electoral. Por ello un candidato podra ser electo como Presidente de la
Repblica sin contar con una amplia mayora. Podra contar por ejemplo con apenas 20% de los votos y resultar
electo, siempre y cuando los dems candidatos no obtendrn cada uno menos de 20% de votos vlidos.
Vicepresidente de la Repblica
El elector vota una "dupla", dando su voto a un ciudadano para ser Presidente de la Repblica y a su compaero
de frmula para ser Vicepresidente; conjuntamente, como dice la Constitucin Nacional. No existe votacin
separada para uno y otro cargo como ocurre por ejemplo a nivel de Colegio Electoral en los Estados Unidos. Con
ello se evita que ambos puedan ser de tendencia partidarias distintas. En la prctica el candidato a Vicepresidente
va "colgado" del candidato a Presidente y sigue su suerte.
Senadores
El sistema electoral para asignar a Senadores es diferente al de Presidente. Aqu se usa un sistema de distrito
nico, lista cerrada y proporcional (Art. 258 del Cdigo Electoral).
Distrito nico: Todos los cargos senatoriales son nacionales, en todo el pas se vota por los mismos candidatos
Lista cerrada: Los electores no votan por un candidato en particular sino por toda la lista que presenta el partido,
movimiento o alianza.
Proporcional: Los cargos se asignan en proporcin a los votos obtenidos, mediante un procedimiento matemtico
que se denomina DHondt, que se explicar ms adelante (Art. 258 del Cdigo Electoral)
Diputados
El sistema electoral para elegir a los diputados es igual al de senadores, excepto que cada departamento y la
ciudad de Asuncin constituyen distritos electorales separados que eligen cada uno a una determinada cantidad
de diputados que establece el Tribunal Superior de Justicia Electoral de acuerdo a la cantidad de habitantes de
cada distrito electoral. La asignacin de los candidatos electos para ser diputado es un sistema proporcional, de
lista cerrada y de distritos departamentales.
Gobernadores y Juntas Departamentales
Los Gobernadores se eligen mediante sistema mayoritario simple. Esto es de la misma manera que al Presidente
de la Repblica, pero en cada departamento (Art. 161 de la Constitucin Nacional y Art. 249 del Cdigo
Electoral). Las Juntas Departamentales se eligen con el mismo sistema utilizado para diputados y senadores.
Cada departamento elige una determinada cantidad de Miembros de la Junta departamental establecido el
Tribunal Superior de Justicia Electoral de acuerdo a la cantidad de habitantes de departamento. La asignacin de
los candidatos electos para ser miembro de Junta Departamental o es un sistema proporcional, de lista cerrada y
de distrito nico departamental.
El Sistema DHondt
Para asignar los cargos en el sistema proporcional uno de los ms habituales procedimientos del clculo
matemtico es el sistema DHondt, que se aplica no solamente en Amrica Latina sino tambin en la mayora de
los pases europeos. La mejor forma de explicarlo fcilmente es con un ejemplo.
Supongamos que se presentan las siguientes listas a cuatro cargos que se elegirn:
Partido de los Gordos

Partido de los Flacos

Movimiento de los a Dieta

1.

Juan Gordo

1.

Andrea Flaca

1.

Julio Adelgazado

2.

Pancracio Gordo

2.

Laura Flaca

2.

Pedro Adelgazado

3.

Soledad Gorda

3.

Heriberto Flaco

3.

Cristina Adelgazada

4.

Guillermo Gordo

4.

Pablo Flaco

4.

Juana Adelgazada

Despus de una larga campaa y una reida eleccin, los resultados son los siguientes: (recurdese que los
electores votaron por las listas y no por cada candidato).
Partido de los Gordos

500 votos

Partido de los Flacos

301 votos

Mov. de los a Dieta

210 votos

Para determinar a los elegidos, lo primero que se debe hacer es dividir los votos de las listas por 1, 2, 3, ..... y as
hasta completar el nmero de cargos a elegir. En nuestro ejemplo la cantidad de cargos a elegir es cuatro.
Partido

Dividido
por 1

Dividido
por 2

Dividido
por 3

Dividido
por 4

Gordos

500

250

167

125

Flacos

301

150

100

75

A Dieta

210

105

70

52

Luego se buscan los cuatro nmeros ms altos (cuatro porque en nuestro ejemplo se eligen cuatro cargos; si se
eligieran cinco se determinaran los cinco ms altos).
Partido

Dividido
por 1

Dividido
por 2

Dividido
por 3

Dividido
por 4

Gordos

500

250

167

125

Flacos

301

150

100

75

A Dieta

210

105

70

52

As, la lista de los Gordos gana 2 cargos, la de los Flacos 1 y la de los a Dieta tambin 1, como indican los
nmeros marcados en rojo en el cuadro arriba.

Para determinar quienes ocuparn esos cargos se recurre al orden establecido en las listas. Entonces resultarn
electos Juan Gordo, Pancracio Gordo, Andrea Falca y Julio Adelgazado.
Qu ocurre en caso de empate?
Podra ocurrir que al dividir las votaciones se produjera un empate En el ejemplo que se presenta a continuacin
no se sabe si los cuatro cargos corresponden a la lista de los Gordos o si solo ocuparn tres cargos y un cargo
corresponde a la lista de los Flacos, porque tanto el cuarto candidato de los Gordos como el primer candidato de
los Flacos obtiene el valor de 125.
Partido

Dividido
por 1

Dividido
por 2

Dividido
por 3

Dividido
por 4

Gordos

500

250

167

125

Flacos

125

63

42

31

A Dieta

100

50

33

25

Si esto ocurre, el cargo empatado se atribuye a la lista que ha obtenido este valor como nmero original de votos
(y no como resultado de una divisin del nmero original de votos obtenidos por una determinada cantidad de
cargos a elegir). En nuestro ejemplo el candidato de los Flacos ganar el cargo. Si no hay posibilidad de decidir
de acuerdo al procedimiento descrito se debe sortear entro los candidatos empatados.
Delitos Electorales
El Cdigo Electoral define a una serie de delitos electorales y establece su penalizacin. Varios de ellos se
refieren a delitos referente al proceso preparativo de una eleccin, como por ejemplo la falsificacin de datos en
el Registro Cvico Permanente, o referente al incumplimiento de las normas referentes a la propaganda electoral
o a la divulgacin de resultados de encuestas de opinin.
Otras normas se refieren solamente a la tipificacin y penalizacin de delitos electorales que pueden ser
cometidos en el mismo da de las elecciones. A continuacin nos referimos solamente a estos delitos del propio
da de las elecciones.
El Artculo 314 establece que todos los delitos electorales no son excarcelables, lo que quiere decir que por
cualquier delito electoral el que lo comete va preso. La penalizacin carcelaria de delitos electorales no puede ser
reemplazada por ejemplo por multa. Para enfatizar an ms en esa caracterstica, muchos delitos electorales
tienen una doble penalizacin que consiste de una pena carcelaria adems del pago de una multa.
Artculo 317. - El funcionario que incurriera en algunos de los hechos que a continuacin se tipifican sufrir la
pena de seis meses a un ao de penitenciara, ms una multa equivalente a trescientos jornales mnimos y la
inhabilitacin especial para ser elector o elegible por tres aos:
a. el que violare gravemente y de cualquier manera las formalidades establecidas en el presente Cdigo para la
constitucin de mesas receptoras de votos, votacin, escrutinio, o no extendiere las actas prescriptas o
injustificadamente se negare a recibir protestas escritas de los veedores;
b. el que, sin causa justificada suspendiere el acto electoral o basado en dudas injustificadas sobre la identidad
de los votantes impidiere sistemticamente su legtimo derecho de sufragio;
c. el que deliberadamente alterare la fecha, lugar y hora establecidos para el acto electoral, induciendo as a
confusiones a los electores para impedirles el ejercicio de su derecho;
d. el que deliberadamente admite el voto de electores cuyo nombre no figure en el padrn de la mesa, a menos
que sean los mencionados en el artculo 218, numeral 2; o que alguien vote dos o ms veces o admita la
sustitucin de un elector por otro;
e. el que utilizando su autoridad para el efecto distribuyese boletines de votos falsos o adulterados o sustrajera
boletines de las mesas;
f. el que no entregare o impidiere la entre de documentos electorales sin causa justificada.
Artculo 318. - El funcionario que incurriere en algunos de los hechos que a continuacin se tipifican se har
pasible de la pena de dos a seis meses de penitenciara ms una multa equivalente a doscientos jornales mnimos
e inhabilitacin especial para se elector o elegido por cinco aos:
a. negarse a dar certificaciones que correspondan a los veedores o apoderados o realizar proclamaciones
indebidas o fraudulentas;
b. impedir que se brinda a los electores, apoderados o veedores, cuando stos lo requieran, los datos contenidos
en los padrones de mesa en que deban votar o fiscalizar;
c. discriminar indebidamente a los electores para impedirles ejercer con plena libertad su derecho a sufragio.
Artculo 319. - Los miembros de las Fuerzas Armadas y los de la Polica que en violacin de la prohibicin del
presente cdigo detuvieran a integrantes de las mesas receptoras de votos o de cualquier elector no mediando
flagrancia de un delito, sufrirn la pena de dos a seis meses de penitenciara, ms una multa equivalente a
doscientos jornales mnimos y destitucin de su oficio o empleo.
Artculo 320. - Quienes individualmente ejercieran violencia sobre los electores a fin de que no voten o lo hagan
en un sentido determinado o voten contra su voluntad o exigieren la violacin del secreto de voto, sufrirn la
sancin de seis meses a un ao de penitenciara, ms una multa equivalente a trescientos jornales mnimos. Si
estos mismos actos se realizan en grupo o portando armas la pena ser de uno a cinco aos.
Artculo 321. - Quienes retuvieran los documentos de identidad de los electores el da de las elecciones o
exigieren el voto en un sentido determinado, mediante el ofrecimiento o entrega efectiva de ddivas o
recompensas, sufrirn la pena de uno a dos aos de penitenciara, ms un multa equivalente a trescientos jornales
mnimos.
Artculo 322. - Quienes por la fuerza o mediante maniobras dolosas impidieran la entrada, salida o permanencia
en los recintos electorales de los electores, candidatos, apoderados, o veedores purgarn la pena de seis meses a
dos aos de penitenciara, ms una multa equivalente a trescientos jornales mnimos.

Artculo 323. - Sufrir la pena de uno a tres aos de penitenciara ms una multa equivalente a doscientos
jornales:
a. toda persona que se inscribiera en el Registro Cvico Permanente fraudulentamente, ya sea por no gozar del
derecho de sufragio o por hallarse inhabilitada;
b. toda persona que en una misma eleccin votara ms de una vez, ya sea en la misma mesa, o en distritos
electorales diferentes;
c. los que detuvieran, impidieran o estorbaren el cumplimiento de su misin a los mensajeros, correos o agentes
encargados de la conduccin de actas, pliegos o cualquier otro documento de las autoridades electorales.
La influencia de los medios en los procesos electorales: una panormica desde la perspectiva
de la sociologa emprica.
Introduccin
El papel que juegan los medios masivos de comunicacin en los procesos polticos, particularmente los
electorales, se ha convertido en fechas recientes en una temtica cuya reiteracin, por parte de los interesados,
evidencia la gran importancia y la innegable preocupacin
En efecto, analistas polticos, cientistas sociales, penodistas, militantes, funcionarios, etctera, coinciden en
afirmar que los medios masivos juegan un papel destacado en los procesos electorales. La argumentacin
manifiesta, en casi todas las opiniones, se basa en la cobertura masiva, que dadas las caractersticas tecnolgicas
de los medios, hacen posible la difusin extensa e instantnea de los mensajes por ellos transmitidos. Eso los
convierte, indudablemente, en un poderoso instrumento propagandstico. Empero, adems de esta argumentacin
constantemente reiterada, existe entre los interesados en el tema, otra preocupacin, que si bien slo en raras
ocasiones se hace manifiesta, tiene un inters mayor en el nimo de quienes llaman la atencin sobre el
importante papel que tienen los medios en los procesos electorales. Esta es, la conviccin de que el papel
principal que los medios realizan no se circunscribe solamente a su carcter de instrumento de difusin que
alcanza auditorios masivos, sino que, por el contrario, su verdadero poder reside en su capacidad de penetrar en
la conciencia de los individuos, influencindolos para que orienten su voto en determinada direccin. Es decir, su
capacidad de influir en el proceso de formacin de la opinin pblica.
Las discusiones en torno a la necesidad de reglamentar la distribucin de los espacios y los tiempos en los
medios de comunicacin, la denuncia del trato preferencial que recibe el partido oficial en las emisiones
informativas de los diferentes medios, la lucha por el acceso a programas televisivos y radiofnicos, el
acercamiento de los partidos con los medios escritos y la creacin de sus propios peridicos, expresan que ms
que la confrontacin por el espacio en los medios, la lucha es por utilizar la capacidad persuasiva que se les
reconoce.
Sin embargo, a pesar del abundante material que proclama la importancia del papel de los medios en los
procesos electorales, y sin desdear su indudable participacin en la democratizacin de la vida poltica, las
argumentaciones sostenidas se mantienen en un marco de generalidad, que reduce los lmites del problema a una
regulacin en la distribucin de los tiempos. Poco o nada aparece en relacin con la preocupacin profunda y el
inters fundamental de su capacidad de influencia sobre los individuos.
Las razones de este olvido, pueden ser variadas, pero no dudaramos en afirmar que un elemento comn es el de
la ignorancia. En efecto, si partimos de la capacidad tecnolgica de los medios masivos que les permite llegar a
auditorios multitudinarios, y acto seguido, imaginamos la penetracin en la conciencia de millares de individuos
de los mensajes transmitidos por ellos, una conclusin que se antoja lgica, es (en trminos netamente
conductuales) que dicha estimulacin provocar invariablemente un cierto tipo de comportamiento. Pero,
finalmente, este razonamiento nos deja casi en el mismo lugar. La certeza adquirida, se encuentra sostenida ms
en el terreno de las creencias que en el de las evidencias.
Efectivamente, es una verdad de Perogrullo decir que los medios tienen la capacidad de influir sobre las
audiencias. Pero, y este pero es fundamental, el hecho de que tengan capacidad no quiere decir que
ineluctablemente lo hagan. Adems, si influyen cmo influyen?, cundo?, a quines? Los medios son
tcnicamente diversos, los formatos programticos tambin, los contenidos responden a diferentes criterios
editoriales, entonces, habra que esperar a que la influencia ejercida por ellos asuma tambin diversas
caractersticas. Finalmente, qu tanto influyen los medios?, qu tan determinante es su influencia? La
audiencia no es un conglomerado monoltico, por el contrario en ella coexisten importantes diferencias sexuales,
etarias, socio-culturales. Esta diversidad, determinar tambin la capacidad influenciadora de los medios.
Estas preguntas orientan y motivan el presente trabajo. Nos interesa profundizar en tomo a la comunicacin
poltica en los procesos electorales, en particular el papel que juegan los medios masivos de comunicacin
(prensa, radio y televisin), y especialmente el papel relacionado con su capacidad de influir en la opinin
electoral de los individuos.
Esta exploracin, netamente bibliogrfica, tiene una doble intencin. Por una parte, realizar una revisin crtica
de los estudios que la sociologa emprica norteamericana ha desarrollado en este campo, que en nuestro
concepto constituye una de las contribuciones ms importantes, en el conocimiento de la comunicacin poltica.
Por otra parte, difundir entre los estudiosos mexicanos, las propuestas tericas que sustentan el trabajo de esta
corriente, cuyo desconocimiento es abismal eta nuestro medio.
De la teora hipodrmica a la teora de los efectos limitados
La idea del carcter todopoderoso que acompaaba a los medios masivos de comunicacin, se haba convertido
en una creencia reinante en las primeras dcadas del presente siglo. Es un lugar comn entre los estudiosos de
los fenmenos comunicacionales iniciar los estudios sobre las consecuencias sociales de la accin de los medios,
especficamente las denominadas efectos, reconociendo que la expansin de la difusin masiva de la prensa
escrita y el surgimiento de la radiodifusin, aunada con la inclinacin que manifestaron de convertirse en
instrumentos de difusin de contenidos fuertemente propagandisticos, eran considerados por el conjunto de la
sociedad, como unas mquinas infernales cuyo poder de control y su capacidad de persuasin, las converta eta
armas letales.

Esta creencia sobre el carcter todopoderoso de los medios tena su contraparte en la concepcin de un auditorio
indefenso y pasivo:
En esa poca, se pensaba en el auditorio tpicamente como en un blanco pasivo: si el comunicante lograba dar
con l, indudablemente lo afectaba. Esto se volvi especialmente aterrador debido al alcance de los nuevos mass
media. El punto de vista sencillo era que si una persona poda ser alcanzada por las fuerzas engaosas de
propaganda llevada por el increble poder de los mass media, dicha persona podra ser cambiada, convertida y
controlada.
La relacin establecida entre el emisor y el receptor era una relacin estrictamente conductual, de estmulorespuesta, inserta en una sociedad de masas, en la cual era posible inyectar directamente al pblico la intencin
socialmente comunicativa y que el xito de su impacto era seguro, puesto que el individuo haba roto sus lazos
primarios con los grupos (familia, parentela, vecindario) y, dominado por idnticos instintos que el resto, se
hallaba inerme, a merced de los estmulos presentados como pldoras doradas.
En el campo comunicacional este fenmeno era explicado mediante la denominada teora de la aguja
hipodrmica o bullet theory (teora de la bala), la cual "vea a la comunicacin como una bala mgica que
transfera ideas, sentimientos, conocimientos y motivaciones de una mente a otra casi en forma perfecta, "el
flujo de esta comunicacin era directo de los medios a los individuos. El impacto sobre la mente era inmediato y
no estaba sujeto al control consciente del individuo". El poder de los medios era tal que en palabras de Walter
Lippmann eran las fuentes principales de "las imgenes que estn en nuestra mente".
Para los tericos de la sociedad de masas los medios de comunicacin ejercan una funcin totalizadora sobre las
personas. Wright Mills sintetiza en forma por dems plstica el impacto que la accin de los medios produca
sobre los individuos, cito:
1) Los medios le dicen al hombre de la masa quin es--le prestan una identidad; 2) Le dicen qu quiere ser--le
dan aspiraciones; 3) Le dicen cmo lograrlo tole dan una tcnica, y 4) Le dicen cmo puede sentir que es as,
incluso cuando no lo es--le dan un escape.
Sin embargo, la vigencia del paradigma conductual que sustentaba esta apreciacin se debilitara con el
desarrollo de las investigaciones empricas realizadas para medir los efectos de las actividades propagandsticas.
La nocin sobre el carcter poderoso de los medios de comunicacin de masa para ejercer una influencia sobre
los auditorios, estuvo vigente por ms de dos dcadas, en el campo de la investigacin de los efectos. Los tres
eventos que contextualizaron esta supremaca--el crecimiento del cine y el surgimiento de la radiodifusin en el
campo de la industria de las comunicaciones; la expansin de la propaganda en Norteamrica; y el xito de las
dictaduras en el empleo de los medios como armas propagandsticas--enfatizaban precisamente el carcter de
masa de estos medios. Sin embargo, el desarrollo de los estudios empricos modific sustancialmente la teora
del "proyectil".
La investigacin subsiguiente ha mostrado esta imagen del efecto simple, directo, de los medios de masas como
una enorme supersimplificacin. Aunque pueda ser paradjico, mientras ms de cerca se observa el trabajo de
los medios de masas, ms claro aparece que sus efectos dependen de un circuito complejo de personal
especializado y de influencias sociales.
Las investigaciones a las que se refera Lazarsfeld, eran las desarrolladas durante los aos cuarenta, bajo su
direccin, por el Instituto de Investigacin Social Aplicada, de la Universidad de Columbia.
En particular, la investigacin realizada durante la canapaa presidencial norteamericana de 1940, en la que
contendieron Willkie y Roosevelt, que tuvo por objeto estudiar "la formacin, los cambios y la evolucin de la
opinin pblica" ha sido considerada por los estudiosos de esta corriente, como el trabajo decisivo de esta
tradicin.
Por las caractersticas del presente artculo, resulta necesario detenerse en las principales contribuciones que esta
investigacin aport al estudio de los procesos de formacin de opinin pblica, particularmente al papel
desempeado por los medios masivos en dicho proceso.
Los hallazgos de Lazarsfeld
El estudio en cuestin, inicia contextualizando el proceso electoral de 1940, con base en diversos factores: las
caractersticas del condado de Erie, las caractersticas de su poblacin (edad, sexo, estrato socioeconmico),
adems consideran en su caracterizacin variables como educacin, religin, inters por la poltica y exposicin
a los medios masivos. Con estos elementos configuran el panorama social y perfilan las caractersticas de los
posibles electores.
Un elemento que destacan, y que nos interesa particularmente es el relacionado con el grado de inters
manifestado hacia la campaa poltica por los habitantes del condado. Al respecto, los autores destacan el papel
que la educacin y el nivel socioeconmico desempean en la "creacin y mantenimiento del inters poltico".
El inters condiciona de alguna manera el tipo de participacin de los habitantes. De tal forma que en los
extremos tendramos a quienes mantienen una escasa participacin: los no votantes; y los de mxima
participacin: los lderes de opinin.
El concepto de "lder de opinin" se convirti a raz de estos estudios en un elemento central de esta corriente
terica. Los autores lo definen en forma por dems simple:
La experiencia diaria y numerosos estudios de comunidad sealan que en todo lugar, y para cada problema
pblico, se encuentran individuos que sobresalen entre los dems por su inters y sus opiniones con respecto a
los temas del momento, los lderes de opinin no son necesariamente los individuos socialmente prominentes o
los ms adinerados. Ni siquiera son los dirigentes de la vida cvica de la comunidad. Por el contrario, se los
encuentra en todos los grupos ocupacionales.
Un aspecto, importante que se desprende del estudio, consiste en la mayor inclinacin a exponerse a los medios
masivos, de parte de los lderes de opinin, que el resto de los habitantes.
Otro elemento, en este caso central para nuestro estudio, es el anlisis que realizan de la conformacin de la
opinin electoral, ya que es precisamente en este proceso, cuando se presenta la posibilidad de que los medios
masivos intervengan sobre los votantes, ejerciendo sobre ellos una determinada influencia. En este punto,

resultan de particular importancia las observaciones que realizan en tomo a determinados electores, a los que
denominaron "mutantes", y que clasifican en tres tipos: cristalizantes, que transitan del "no s" a una opcin;
fluctuantes, que desplazan su preferencia de un partido a otro, para volver despus al primero; y de partido, que
habiendo declarado su preferencia por un partido, terminaron votando por el otro.
En trminos generales, los autores aseguran que la intencin electoral se encontraba fuertemente vinculada a
factores tales como el estrato socioeconmico, la religin y el lugar de residencia, de cuya combinacin resulta
"el ndice de predisposicin poltica-IPP". En este contexto es donde se desarrolla la campaa electoral, de la
cual los procesos de comunicacin, son elemento esencial. Resulta necesario por tanto, analizar la importancia
que tiene en la configuracin de la opinin electoral.
Para los autores queda claro que el papel de la campaa poltica, cumple con funciones especficas, pero
partiendo del reconocimiento de que "lo que una campaa poltica logra, en realidad, no es formar nuevas
opiniones sino dar impulso a ideas preexistentes para que crucen el umbral de la conciencia y la decisin". La
funcin de la campaa entonces, se manifiesta en la consecucin de tres efectos: activacin, refuerzo y
conversin.
El efecto de activacin consiste en que la campaa poltica "activa"--valga la redundancia--las predisposiciones
latentes de los individuos. En el efecto de activacin intervienen decisivamente dos tipos de procesos de
comunicacin:
En primer lugar se encuentran los elementos de propaganda difundidos en los medios de comunicacin de masa
formales: peridicos, radios y revistas. En segundo lugar existen las influencias personales directas que pueden
ser ms importantes que la publicidad en gran escala.
Los autores apuntan cuatro etapas en el proceso de activacin: 1) La propaganda despierta el inters; 2) el
aumento de inters promueve una mayor receptividad; 3) la atencin se hace selectiva; y 4) los votos se
cristalizan. Empero los argumentos ideolgicos transmitidos por la propaganda ms que convertirse en factores
de influencia actan como indicadores de un camino prefijado. En efecto, los autores plantean que en la
definicin del voto, son "las propias predisposiciones y las preferencias electorales del grupo social las que fijan
la meta". Es decir, que en la etapa en que se cristalizan los votos las ideas que modelan finalmente el voto no
tienen la misin de persuadir al votante para que acte. Es l mismo quien provee el impulso; los argumentos
polticos slo le ayudan a reconocer una lnea de pensamiento y conducta que el sufragante ya busca
seminconscientemente. La misin de la campaa electoral consiste en mostrar a los hombres y las mujeres que
su voto es la expresin normal y lgica, ms o menos inevitable, de tendencias a las cuales ya estn adheridos
sin saberlo.
El efecto de refuerzo consiste en el papel que juega la propaganda poltica en el aseguramiento y mantenimiento
de las intenciones originales del votante. Ms que lograr nuevos adeptos o propiciar cambios en el electorado, la
propaganda poltica trata de "evitar la prdida de ciudadanos ya inclinados a favor de1 partido": la propaganda
poltica difundida a travs de los medios de comunicacin formales, al suministrar argumentos partidarios
valederos a los ciudadanos que ya han hecho su opcin le brinda, al mismo tiempo, orientacin seguridad e
integracin partidaria.
Esto plantea, en contraparte, una actitud por parte del receptor. Es decir, implica el reconocimiento de un
receptor con capacidad selectiva, que adems se encuentre predispuesto a escuchar determinados mensajes.
Finalmente, el efecto de conversin que consiste en que por influencia de la campaa, los individuos cambian su
predisposicin original y votan por el contrario. En trminos generales los autores plantean que es un efecto
"sumamente reducido". Este efecto implica especficamente a aquellos individuos que haban manifestado
inclinaciones claras en su preferencia electoral y que por efectos de la campaa votan "de acuerdo a la
propaganda y en contra de sus propias inclinaciones".
El carcter reducido que apuntaban los autores se basaba en que en el proceso electoral en cuestin, solamente
5% de los votantes haba manifestado dicha conversin. De esta cifra concluan que, en caso de existir un poder
influenciador por parte de los medios, ste era harto relativo. Sin embargo, como atinadamente lo ha expuesto
Miquel de Moragas (1984), el porcentaje aludido aunque ciertamente es pequeo, tiene una importancia poltica
que no puede desdearse. Este pequeo porcentaje cuantitativamente hablando, en unas elecciones disputadas, se
convertira en un elemento cualitativo fundamental.
Sin embargo, los autores se preocupan de puntualizar que en estas mudas de intencin electoral, los entrevistados
explicaban el motivo de su cambio debido a la influencia recibida tanto por los medios de comunicacin (radio y
prensa) como por las conversaciones con otros. Inclusive, los autores sealan que en relacin con el cambio de
prediccin sobre el probable triunfador, los entrevistados "mencionaban ms frecuentemente el intercambio de
opiniones que los otros dos medios de comunicacin".
Otros hallazgos contemplados en el estudio, se refieren a la relacin entre la difusin de propaganda a travs de
los medios y las caractersticas de la recepcin. Las evidencias obtenidas en el sentido de que en los momentos
ms lgidos de la campaa, 54% haba escuchado por lo menos algn discurso transmitido por la radio, 51%
haba ledo alguna noticia relacionada con la campaa el da anterior a la entrevista, y 26% lo haba hecho sobre
la campaa en alguna revista de difusin general, dejaban traslucir el carcter limitado de la penetracin de los
medios masivos.
Adems, por las caractersticas de los receptores, los autores establecan que la propaganda electoral se
concentra constantemente sobre un mismo sector de la poblacin y no alcanza a difundirse entre la totalidad del
pueblo. La copiosa y creciente difusin de propaganda poltica durante la campaa no logra aumentar
fundamentalmente el nmero de ciudadanos informados sino que sirve para enriquecer los conocimientos de una
parte del electorado.
Esto plantea que existe una exposicin selectiva por parte de los receptores a los medios y que esta "exposicin a
la propaganda estaba estrechamente vinculada a su puntuacin IPP--ndice de predisposicin poltica--".
Por paradjico que pueda parecer a los creadores de campaas polticas, la investigacin demostr que las
personas ms receptivas a la propaganda poltica eran las que manifestaban un mayor inters, una intencin

electoral definida y caractersticas socioeconmicas especficas. En tanto que "el grupo de los votantes que los
encargados de la campaa estn ansiosos por conquistar--los que an no han tomado una resolucin--son
precisamente el sector menos receptivo a su propaganda".
Por otra parte, al inquirir sobre cul de los medios haba ejercido una mayor influencia, los entrevistados se
inclinaron en sealara la radio, en una proporcin de 3 a 2 aproximadamente, sobre la prensa. Empero, el
carcter de su exposicin se encontraba fuertemente determinado por sus predisposiciones polticas. En tanto que
los republicanos consideraban a la prensa como su medio, los demcratas hacan lo propio con la radio, el
resultado era que los republicanos lean ms artculos polticos y los demcratas escuchaban ms discursos
polticos.
Una de las principales conclusiones del estudio es que en comparacin con los medios formales de
comunicacin, el contacto personal tiene mayor poder de influencia por dos razones: su alcance es ms amplio e
involucra ciertas ventajas en lo psicolgico los votantes que fijaron su posicin en el ltimo periodo de la
campaa mencionaban ms frecuentemente las influencias personales como factor determinante de su decisin
final.
El paradigma de los "efectos limitados" haba surgido. Las consecuencias que tendra en el campo de la
comunicacin poltica son tales que hacia 1675 algunos estudiosos sealaban que a pesar que la conclusin clave
en el estudio del condado de Erie, que considera el impacto relativo de la influencia interpersonal y el contenido
de los medios estuvo basada sobre "impresiones y resumida sin muchos datos estadsticos", estas conclusiones
conforman la base de mucho de lo que actualmente conocemos acerca del efecto de los medios en las campaas.
Un segundo estudio, realizado durante el proceso electoral de 1948 en Elmira N.Y. confirmara los hallazgos
iniciales, aunque a diferencia del estudio de Erie "no estaba enfocado hacia la influencia de las campaas en la
decisin del voto, sino en las fuerzas que introducan a la votacin consistencia a travs de la campaa",
destinaron sin embargo un captulo al anlisis de la relacin entre la exposicin a los medios durante la campaa
y la conformacin de la decisin del votante, encontrando nuevamente que aquellas personas que reportaron un
uso amplio de los medios durante la campaa mostraron menos disposicin a cambiar su voto que aquellos
miembros de la muestra que manifestaron una exposicin baja a los medios.
Un hallazgo ms dramtico sobre el papel de los medios en las campaas devino del anlisis del papel que
jugaron diversas temticas (como la ley laboral Taft-Hartley) que adquirieron prominencia en los medios y
provocaron que los votantes estuvieran ms dispuestos a apoyar al candidato de ese partido, an cuando
personalmente el candidato recibiera una evaluacin desfavorable. En un claro anticipo de lo que seran los
estudios de la agenda-setting, los autores juzgaban que en la medida que los medios de comunicacin pueden
establecer cules son las cuestiones, y en qu orden se deben presentar a los votantes, stos juegan un importante
papel en el resultado de la eleccin.
Otro aspecto interesante de este estudio, es el referido a las caractersticas de la exposicin a los materiales
polticos de los medios. En Elmira se encontr que un considerable porcentaje de entrevistados recordaron haber
ledo u odo cuestiones relacionadas con el proceso electoral (67% para la prensa y 77% para cualquiera de los
medios), sin embargo, "una gran cantidad de material de la campaa se acumula entre los pocos cuyo inters se
sita muy por encima del mnimo". As pues, la exposicin a los materiales polticos supone un pblico
especfico, con determinadas caractersticas personales y sociales. Por tanto el auditorio interesado en asuntos
polticos presenta a juicio de los autores, las siguientes determinantes:
a) conciencia cultural y social, as como participacin cvica, tal como queda representada en nuestros datos por
la pertenencia a organizaciones; b) facilidad para elaborar abstracciones y capacidad de comunicarlas, tal como
lo requiere la educacin formal; c) sentimiento subjetivo de intervenir en el poder social y poltico, en la medida
que refleja el status socio-econmico; d) responsabilidad socialmente sancionada para los asuntos polticos,
condicionada por el sexo, y e) ndice de "desajuste" personal que permite al individuo enfocar los asuntos
pblicos al margen de las preocupaciones privadas, representado por un ndice (elemental) de ciertas clases de
neurosis.
Acerca de los efectos que la transmisin de los medios tiene sobre el electorado, los autores sealan dos de ellos:
la intensidad de los sentimientos polticos y la informacin acerca de la eleccin.
El primer efecto se refiere a la relacin existente entre informacin, inters por las elecciones y el incremento en
la intensidad de sentimientos polticos hacia el candidato preferido. Cuanto mayor sea la exposicin del
individuo a la informacin sobre la campaa transmitida por los medios masivos, incrementar su inters y se
solidificarn sus preferencias.
El segundo efecto se refiere a que la exposicin a los medios, posibilita al elector el conocimiento sobre
diferentes aspectos del proceso electoral, tales como los temas a discusin, las posturas de los partidos
contendientes, el perfil de los candidatos, etctera.
Sin embargo, los supuestos que sustentaban el estudio del condado de Erie--exposicin selectiva a los medios,
funcin de refuerzo de stos sobre decisiones previas--condujeron a concluir de nuevo, en el papel fundamental
que juega la dimensin interpersonal en la configuracin de la opinin electoral. La discusin en el seno de los
grupos cercanos y el papel desarrollado por los "lderes de opinin" resultaban de una envergadura mayor a la
hora de definir las elecciones personales.
Correspondera a Joseph Klapper elaborar la definicin ms sinttica y precisa de los presupuestos de esta
corriente. Planteamiento que se convertira en el paradigma dominante, en el campo de la investigacin sobre los
efectos de los medios masivos, entre los socilogos norteamericanos por ms de tres dcadas. En su libro Los
efectos de la comunicacin masiva, que se ha convertido en referencia clsica entre los estudiosos de este
campo, Klapper apunta los lmites en que se desarrolla la accin de los medios masivos de comunicacin;
escribe:
1. La comunicacin colectiva no es siempre causa suficiente y necesaria de los efectos en el pblico perceptor,
sino que funciona ms bien entre y a travs de un conjunto de factores operantes e influencias.

2. Estos factores son de tal naturaleza que sirven a la comunicacin colectiva, expresamente, de agentes de
ayuda, pero no son la causa nica, en un proceso de robustecimiento de las condiciones imperantes.
(Prescindiendo de las condiciones en cuestin, ya sean las tendencias electorales de los miembros de un
auditorio, sus inclinaciones a acercarse o apartarse de la conducta delictiva, o sus orientaciones generales hacia
la vida y sus problemas, y sin importar que el efecto considerado sea social o individual, los medios de
informacin buscarn la tendencia a robustecerse, antes que a cambiar).
3. En los casos en que la comunicacin colectiva funciona al servicio de un cambio, pueden presentarse dos
condiciones:
a) los factores intermedios podrn ser inoperantes y el efecto de los medios de informacin ser directo:
b) los factores, que normalmente favorecen el robustecimiento, impulsarn hacia el cambio.
Con esta formulacin, el impacto que los medios de masas ejercan sobre las personas, era necesariamente
limitado, como el mismo Klapper lo explicaba en una disertacin transmitida radiofnicamente:
Es obvio que si la gente tiende a exponerse principalmente a comunicaciones de masas segn sus puntos de vista
e intereses existentes y a evitar otro tipo de material y si, adems, tiende a olvidar otro tipo de material en la
forma que lo ven y, finalmente, si tiende a deformar otro material tal como lo recuerda, entonces, claramente, no
es muy probable que la comunicacin de masas cambie sus puntos de vista. Es ms probable, mucho ms
probable, que soporte y refuerce sus puntos de vista existentes.
Resulta ilustrativo el hecho de que para esta corriente de investigacin, la nocin de efecto se encontraba
relacionada fuertemente cola la accin o comportamiento. Un efecto poderoso se concretara, indefectiblemente,
en un cambio en el comportamiento. Cuando esto no se apreciaba, habra que hablar entonces de un efecto "de
refuerzo", es decir de un efecto de "mnimos poderes".
Sin embargo, no obstante la preeminencia alcanzada por esta teora, se empezaron a formular algunas propuestas
discordantes. Entre ellas, la ms destacada y que nos interesa particularmente, en tanto mantiene la discusin en
el mbito de los efectos de los medios relacionados con las campaas polticas, es la realizada por los esposos
Lang.
De los efectos limitados a la agenda-setting. Contribucin o reformulacin terica sobre los efectos?
De entrada, el estudio de los Lang relativizaba la escasa importancia que las investigaciones de la Universidad de
Columbia otorgaban a los medios en la definicin de la opinin electoral. En su propias palabras, los estudios
electorales de Elmira y Bristol no aportaban "ninguna conclusin explcita eta el sentido de que las
comunicaciones de masas no son una influencia importante en nuestra conducta como votantes". Antes bien,
apuntaban que los medios no se limitaban a ser meros transmisores de mensajes polticos durante las campaas,
sino que "los mass-media aportan perspectivas, acuan imgenes de candidatos y partidos, ayudan a ilustrar
cuestiones alrededor de las cuales se desarrollar una campaa". Es decir, que al circunscribir el estudio de la
influencia de los medios masivos al estudio del comportamiento de los votantes eta el curso de un proceso
electoral, se minimizaba la influencia que los medios representan a nivel acumulativo, destacando
particularmente "la impronta directa que tienen las comunicaciones en lo que los individuos de la masa conocen
acerca del ms amplio mundo poltico".
Se adverta en este estudio, adems de la intencin de replicar los asertos del paradigma de "efectos limitados",
un desplazamiento en el enfoque de la relacin medios-procesos polticos, concretado en el desplazamiento del
nfasis en los medios como conformadores de opinin (ellos le dicen a las personas qu deben pensar), al papel
que stos desempean en la formacin de los conocimientos especficos que las personas tienen sobre cuestiones
de dominio pblico. Es decir, citando otro lugar comn entre los estudiosos de la comunicacin poltica, que
como adecuadamente lo expusiera Bernard Cohen, en su estudio The Press and Foreing Policy, realizado en
1963, la prensa no resulta exitosa, en muchas ocasiones, en decirle a las personas qu pensar, resulta en cambio
exitosa cuando se trata de decirle a los lectores acerca de lo que deben pensar.
Empero, no sera sino hasta el trabajo pionero realizado durante el proceso electoral de 1968, en Chapel Hill, por
Maxwell McCombs y Donald Shaw de la Universidad de Carolina del Norte, cuando esta tendencia de
investigacin hara acto de presencia.
En efecto, como atinadamente lo seala Doris Graber, el trabajo de estos autores constituy "un importante
factor en la reactivacin del ritmo de la investigacin de los efectos de los medios, tras interrumpirse por los
mnimos hallazgos de efectos en la dcada de 1960".
En su estudio pionero, los autores destacaban que los medios masivos son el principal recurso de informacin
sobre poltica nacional; para los ms, los medios masivos proporcionan la mejor--y la nica--aproximacin
fcilmente disponible de la siempre cambiante realidad poltica.
Ms que en los efectos de tipo persuasivo de los medios, que haban sido particularmente abordados en los
estudios precedentes, los autores criticaron que la investigacin temprana se hubiera enfocado hacia los aspectos
finales de la cadena:
conciencia--informacin--actitudes--conducta
Descuidando los aspectos de conciencia e informacin, relacionados con los efectos sociales ms significativos
de la exposicin a los medios masivos, ya que concluan que la gente deriva conocimientos de la comunicacin
masiva.
Este impacto de los medios masivos--la capacidad de efectuar cambio cognoscitivo entre los individuos, de
estructurar su pensamiento--ha sido rotulado como la funcin establecedora de agenda de la comunicacin
masiva En esto puede residir el efecto ms importante de la comunicacin masiva, su capacidad para ordenar
mentalmente y organizarnos nuestro mundo.
Esta nocin de funcin establecedora de agenda de los medios masivos de comunicacin ha sido definida por sus
autores como un concepto relacional que especifica una fuerte relacin positiva entre el nfasis de la
comunicacin masiva y la relevancia de esos tpicos para los individuos del pblico.
Este concepto se expresa en trminos causales: la aumentada relevancia de un tpico o cuestin en los medios
masivos influye (causa) la relevancia de ese tpico o cuestin entre el pblico.

A slo unos aos de su aparicin, la agenda-setting haba despertado un profundo inters en el campo de la
investigacin de los efectos, muy particularmente los efectos relacionados con las campaas electorales,
principalmente las presidenciales, que se haban convertido en el campo de estudio predilecto de los
investigadores.
El desarrollo de esta corriente representa un elemento de sumo inters para nuestra investigacin, por lo que
intentaremos describir a continuacin, en forma sinttica, algunas de las caractersticas que consideramos
importantes en el desarrollo de esta perspectiva terica.
De entrada, resulta importante apuntar el papel especial que los autores asignan a las campaas electorales para
el estudio del establecimiento de agenda:
Una campaa poltica es el lugar clave para estudiar la influencia de los medios masivos de comunicacin,
porque, el comportamiento de los medios est ntimamente conectado con el cmo nuestro entorno poltico es
percibido, cmo nuestra agenda de las cuestiones pblicas es conformada, y cmo emitimos nuestro voto. En
otras palabras, la agenda poltica de los medios masivos est altamente relacionada con la conformacin del
poder poltico.
Otro elemento importante es el sealamiento del papel que juega la prensa ("el cuarto poder") en la
conformacin de la agenda, cuando la prensa es ms que un mero transmisor de noticias. Al contrario, el proceso
de produccin de noticias juega un papel especial en el establecimiento de la agenda en el proceso de decidir
cada da cules temas sern reportados y cules ignorados, los editores de los medios informativos guan nuestra
atencin hacia algunos elementos de la extensa arena poltica. Pero no solamente guan y dirigen nuestra
atencin, sino que actualmente, ellos abastecen los ladrillos con los que construimos nuestro mosaico mental de
la contienda poltica. Los medios masivos establecen el foco de nuestra atencin y la estructura de nuestros
conocimientos.
Empero, esta relacin de establecimiento de agenda no suprime la accin de la audiencia. Por el contrario, los
autores plantean que existe una influencia recproca entre la prensa y los recursos que afectan la agenda de la
prensa, y de mayor importancia an, es la interaccin que existe entre la prensa y el pblico que determina lo
que es aceptado como agenda pblica.
En un artculo publicado en 1982, David H. Weaver profundiza sobre la suposicin de propugnar por la
identificacin entre el establecimiento de agenda y la manipulacin. En principio plantea que si por
manipulacin se entiende el uso injustificado de influencia para lograr un beneficio para s mismo, ciertamente la
agenda-setting no es una forma de manipulacin. Sin embargo, al mismo tiempo que rechaza la "teora
conspiradora" de la manipulacin, acepta "la posibilidad de que muchos miembros de la audiencia de los medios
masivos, no sean conscientes de la gran influencia que el establecimiento de agenda de los medios masivos, tiene
sobre ellos".
Por otra parte, el proceso de establecimiento de agenda se realiza en condiciones especficas, en las que la
naturaleza de las cuestiones de la agenda, lo "molesto" de los asuntos y la proximidad geogrfica de quienes las
reciben, as como el tiempo en que se exponen a ellas, combinado con el medio de comunicacin y su
credibilidad, influyen en dicho proceso.
Sin embargo, el desarrollo de esta tendencia ha provocado en el campo acadmico, diversos sealamientos
crticos. En un escrito elaborado en 1982, Lee Becker seala que la agenda-setting "estaba plagada"--en sus
palabras--de inconsistencias tericas y problemas metodolgicos. Becker argumenta que los autores de la
agenda-setting la han definido indistintamente como "hiptesis", "teora", "metfora" e incluso como una
"descripcin macro de como las personas organizan y estructuran el inundo que las rodea". Esta ambigedad ha
generado problemas metodolgicos, y las investigaciones se han realizado con una gran variedad de medidas
tanto de la agenda de los medios como de la agenda de la audiencia, provocando problemas en la no
comparabilidad de los hallazgos y restricciones para la generalizacin que puede obtenerse de los trabajos
existentes.
Becker enumera un conjunto de estudios, realizados fuera de la perspectiva de la agenda-setting, en los que se
aprecia una relacin entre las cuestiones cubiertas por los medios y las cuestiones relevantes. En general, los
trabajos aludidos mostraron que el uso de los medios no es principal para la creacin de cuestiones relevantes,
aun para aquellas cuestiones que reciben una considerable atencin en las pginas del peridico y en la
televisin. La posicin econmica del encuestado, por otro lado, pareci jugar un papel en la determinacin de
las cuestiones relevantes.
Esto lo lleva a concluir, que si bien sus observaciones no hacen causa comn con aquellos que argumentan que
los medios masivos son insignificantes en la formacin de las respuestas del pblico a las cuestiones polticas y
sociales los efectos de los medios masivos sobre la valoracin que los ciudadanos hacen sobre la importancia de
las cuestiones, est relativamente inexplorada. As que el hecho de que tales efectos tengan lugar con alguna
regularidad, es todava una cuestin abierta.
Sin embargo, la contundencia de la aseveracin final, abre las puertas a la interrogante de si Becker ubica su
apreciacin en los trminos en que la agenda-setting plantea el problema. A nuestro parecer, creemos que no. El
escrito de Becker carga el nfasis en los efectos del establecimiento de la agenda que son percibidos por la
audiencia. Desde ese momento, olvida, como anteriormente ha sido expuesto, que una de las caractersticas de
los efectos provocados por la agenda-setting, es precisamente el hecho de que tales efectos, no son percibidos
conscientemente por el pblico.
Por otra parte, en una parte de su escrito Becker asume que los medios masivos "antes de determinar la respuesta
de la audiencia a las cuestiones, estn reflejando dichas respuestas". Esta afirmacin simplifica dos de los
supuestos bsicos establecidos por los estudiosos de la agenda, que son:
1. La prensa no sirve como un simple conducto o como un espejo que nos muestra el mundo. En otras palabras,
la prensa no refleja la realidad, sino antes bien la filtra y la forma.

2. Al concentrar su atencin, por un mayor tiempo, sobre pocos asuntos y sujetos, as como sobre ciertos
aspectos de dichos sujetos, la prensa, generalmente lleva al pblico a percibir tales asuntos y sujetos como los
ms relevantes o ms importantes que otras cuestiones y sujetos.
Weaver apunta que la mayora de los trabajos realizados hasta entonces, se haban enfocado al segundo supuesto,
relegando el estudio del primero. Sin embargo, es clara la importancia que ste reviste, ya que considera la
accin de la prensa ms como un "caleidoscopio que filtra la realidad, que como un espejo que la refleja; esto es,
que la prensa es ms un intrprete activo que una correa de transmisin pasiva".
Las implicaciones que a partir de estos supuestos tiene el establecimiento de agenda en los procesos electorales,
son puntualizadas por Weaver. Seala que la prominencia otorgada a ciertas cuestiones, candidatos y las
cualidades de su imagen, parecen ser "los efectos importantsimos, posiblemente los ms importantes, en las
elecciones". En su precisin del tipo de efectos a que se refiere, delimita con bastante claridad la demarcacin
entre la influencia sobre el conocimiento y la ejercida sobre los afectos; escribe:
Indudablemente, pensamos, que existe vinculacin entre la percepcin importante de cuestiones e imgenes y las
preferencias de los votantes por ciertos partidos y candidatos. La distincin entre los efectos cognitivos de los
medios (tales como el establecimiento de agenda y la adquisicin de conocimiento) y las influencias afectivas
(formacin de opinin y cambio de actitudes) no deben ser deshechadas. Hay seguramente un vnculo entre lo
que conocemos y nos concierne, y las opiniones y actitudes que tomamos. Los sentimientos no se construyen en
el aire, sino antes bien, sobre la base de creencias y conocimientos. Igualmente, los conocimientos deben
formarse en respuesta a ciertas actitudes y opiniones.
Los medios, entonces, en tanto conformadores de los aspectos sobresalientes de los candidatos y su imagen,
juegan un papel altamente importante en las elecciones, en particular los medios informativos son cruciales en la
determinacin de las cuestiones que son importantes para el pblico en una campaa electoral, al menos aquellas
cuestiones que generalmente son ajenas a la experiencia de la mayora del pblico.
Este papel fundamental que desempea la accin de la prensa en los procesos polticos, sera destacado en el ms
reciente artculo de McCombs y Shaw. En l plantean que dependiendo de la forma en que los atributos de una
cuestin o tpico son presentados en la agenda noticiosa, las consecuencias para el comportamiento de la
audiencia son considerables; afirman que para las personas con alta necesidad de orientacin acerca de
cuestiones polticas, los medios de comunicacin hacen ms que reforzar sus creencias preexistentes. En los
hechos, los medios deben ensear a estos miembros de la audiencia las cuestiones y los tpicos a usar en la
evaluacin de ciertos candidatos y partidos, no slo durante las campaas polticas, sino tambin en los largos
periodos entre ellas.
A lo largo de su fructfera trayectoria, el paradigma terico del establecimiento de agenda se ha consolidado
como uno de los ms importantes, si no es que como la ms importante corriente de investigacin en torno al
estudio de la relacin entre los medios de comunicacin y los procesos polticos. Los trabajos realizados bajo su
advocacin han superado ya las dos centenas. Las perspectivas futuras se encuentran signadas por el carcter
exploratorio que ha acompaado a este esfuerzo terico. Sin embargo, las tendencias apuntan hacia una
revalorizacin del poder de los medios de comunicacin sobre las personas.
En su conclusin evaluativa apuntan que las nuevas investigaciones explorando las consecuencias del
establecimiento de agenda y el marco contextual de los medios, sugieren que los medios no slo nos dicen
acerca de lo que debemos pensar, sino tambin cmo debemos pensarlo, y, consecuentemente, qu pensar.
Es decir, que partiendo del paradigma de los "efectos limitados", los propulsores de la agenda-setting, arriban al
reconocimiento de que lejos de ser "limitados", los medios provocan efectos que no pueden ser desdeados. En
todo caso, su alejamiento del punto de partida es harto visible, y cada vez se acercan ms a la corriente de
estudiosos que enfatizan el carcter poderoso de los medios. Destaca entre esta corriente, la propuesta terica
reconocida como "la espiral del silencio".
La espiral del silencio o el temor al aislamiento: un prerrequisito de la opinin pblica
En 1972, en el marco de un Congreso Internacional de Psicologa, realizado en Tokyo, Elisabeth NoelleNeumann, present una ponencia intitulada "Retorno al concepto de medios masivos poderosos", en el que
expuso por vez primera su concepto de "espiral del silencio", que aportaba una visin novedosa al estudio de los
efectos sociales de los medios masivos.
El trabajo se present dentro de un contexto en que se debata seriamente en torno al concepto de "percepcin
selectiva", sobre el cual se encontraban basados en gran parte, las conclusiones de las investigaciones
desarrolladas por el equipo de Lazarsfeld, que llevaron a la formulacin del paradigma terico de los "efectos
limitados", de amplia vigencia en el estudio de los fenmenos polticos vinculados a los medios masivos y cuya
propuesta fundamental consista en restringir la accin de los medios como agentes de refuerzo, relativizando su
poder como agente promotor de cambios.
El debate estaba centrado en la validez de la "percepcin selectiva", es decir, que las personas en su exposicin a
los medios perciben solamente aquellas comunicaciones con las que estn previamente de acuerdo, rechazando
las que contradicen sus opiniones. El planteamiento opuesto indicaba que en los hechos tal percepcin era
imposible de realizar, y en todo caso se podra hablar de una "evitacin selectiva", es decir que resulta casi
imposible no percibir lo que los medios transmiten la mayora de los medios o los sistemas de medios hacen
difcil la percepcin selectiva, los mayores efectos sern en ambas direcciones: de refuerzo cuando
predominantemente soporten actitudes existentes; y de cambio cuando predominantemente contradigan las
actitudes existentes.
La influencia que los medios masivos tienen sobre la percepcin de las personas, implica la concurrencia de tres
factores: a) acumulacin, que es el resultado de la publicacin peridica de los medios masivos; b) la
consonancia (media consonance) que significa el carcter unnime hacia la relevancia de ciertas cuestiones y
argumentaciones, con que los medios consideran a los acontecimientos, las personas o los problemas; y c) lo
pblico, es decir, el carcter pblico de los acontecimientos. Este ltimo factor tiene consecuencias para la
actividad investigativa, ya que como la autora seala, los efectos de los medios no pueden ser estudiados en

laboratorios, bajo situaciones simuladas, sino que este fenmeno, en tanto "pblico", concierne al fenmeno de
la opinin pblica. Solamente en los procesos de formacin de opinin es posible obtener una impresin acerca
del poder de los medios masivos.
Este planteamiento define el mbito en que la autora circunscribe el anlisis de los efectos de los medios
masivos, pero tambin nos indica una peculiaridad de su perspectiva: la necesidad de ubicar el estudio de los
efectos no slo en un proceso de formacin de opinin, sino en el contexto de un proceso que se enmarca en una
determinada concepcin de "opinin pblica". De aqu que consideremos necesario plantear, en forma sinttica,
la nocin de opinin pblica que sustenta.
Para elaborar su definicin, la autora establece en primer lugar la nocin de "espiral del silencio". Para esto,
parte del supuesto de que para el individuo la permanencia en la sociedad es una condicin para la vida humana:
Las personas, as lo proclama la tesis, son por naturaleza seres sociales, viven en un perpetuo temor a ser
aislados por los dems y observan cuidadosamente su medio ambiente para ver cules opiniones aparecen y
cules desaparecen. Si ellos encuentran que sus puntos de vista son dominantes o estn en crecimiento, entonces
los expresan libremente en pblico: si ellos encuentran que sus puntos de vista han perdido apoyo, entonces
ocultan sus convicciones en pblico y se encierran en el silencio.
De este proceso de interaccin entre el individuo y su medio ambiente, parte su concepto de opinin pblica.
Basndonos en el concepto de un proceso interactivo que genera una "espiral" del silencio, definimos la opinin
pblica como aquella que puede ser expresada en pblico sin riesgo de sanciones y en la cual puede fundarse la
accin llevada adelante en pblico.
Pero entonces, qu papel juegan los medios masivos?, en dnde se encuentra su carcter poderoso? Contra lo
que pudiera esperarse, el planteamiento de Noelle-Neumann no es el retorno a la teora "hipodrmica", de los
efectos directos y poderosos. Sino que su afirmacin y reconocimiento de la importancia indudable de los
medios masivos, se encuentra matizada por una serie de consideraciones, en las que recomienda apreciar con
cautela dicha relacin.
La cuestin de si los mass-media contribuyen al reforzamiento del status quo o si actan como agentes de
cambio, est vinculada con la cuestin de si los mass-media deben ser considerados como un espejo o como un
formador de opiniones en la poblacin. Resultados de estudios empricos muestran a los medios ms bien como
agentes de cambio, muestran que su influencia moldea, aunque slo bajo ciertas circunstancias, la ms
importante de la cuales es un acuerdo mayoritario de la argumentacin y la representacin en los medios, "media
consonance". Esta influencia, como siempre, no parece ser ilimitada. Por consiguiente, un considerable abismo
entre la consonancia de los medios y la actitud de la poblacin puede surgir.
Lejos pues de preconizar una influencia directa, Noelle Neumann plantea que la influencia de los medios se
expresa en el entorno del individuo, en la medida en que los medios seleccionan las cuestiones que deben ser
atendidas por el pblico y establecen su urgencia. Pero an mas, "los medios influencian la percepcin
individual de lo que puede decirse o hacerse sin temor al aislamiento". Es decir que los medios constituyen el
lugar en que reside la opinin pblica, segn el concepto establecido por la autora.
Las personas--escribe Noelle--"experimentan el clima de la opinin a travs de los medios masivos". Los medios
entonces, "constituyen el entorno cuya presin desencadena la combatividad, la sumisin o el silencio". Es en
este sentido en el que debemos entender su afirmacin, de que los medios masivos de comunicacin son
"creadores de la opinin pblica".
Reflexiones finales
De lo antes expuesto se desprende un hecho incontrovertible: los medios de comunicacin masiva ejercen una
influencia importante sobre los procesos polticos, especficamente sobre los procesos electorales.
Esta constatacin provoca un conjunto de reflexiones relacionadas al menos con tres cuestiones que revisten una
singular importancia, en la interaccin entre los acontecimientos polticos y los procesos de comunicacin. La
primera es el alcance y la profundidad que este tipo de estudios representa para el conocimiento de ese fenmeno
complejo, al que generalmente se le ha designado bajo el concepto de comunicacin poltica. La segunda se
relaciona con la necesidad de vincular los hallazgos arrojados por estas investigaciones, a las estrategias de
comunicacin confeccionadas por los diversos actores polticos. La tercera se refiere a la posibilidad y
pertinencia para desarrollar este tipo de estudios en el campo latinoamericano.
En relacin con el primer asunto, es innegable la contribucin que esta perspectiva sociolgica ha realizado al
estudio de la interaccin entre los procesos polticos y los medios masivos de comunicacin, desde una ptica
que privilegia el anlisis de la influencia. En concreto, habra que destacar tres planteamientos especialmente
importantes. En primer lugar, la comprobacin a partir del anlisis de evidencias empricas, de que el efecto de
los medios no se manifiesta en la forma de una influencia directa (estmulo-respuesta) que automticamente
(casi) se refleja en el comportamiento de los votantes. En segundo lugar, la determinacin de que el efecto
principal se localiza en el establecimiento de agenda, esto es, en el poder que los medios tienen para determinar
los asuntos ms relevantes para la sociedad. Y finalmente, la funcin creadora de procesos de opinin pblica
realizada por los medios masivos, en la medida en que dichos medios, al destacar las cuestiones socialmente
relevantes y las argumentaciones dominantes, provocan el aglutinamiento de los individuos en torno a ellas.
Resulta evidente que la base de las principales aportaciones de estos estudios a la comprensin de algunos
aspectos del proceso de la comunicacin poltica, reside en la sustentacin emprica de sus hallazgos. Empero, el
nfasis otorgado por esta perspectiva al anlisis de las opiniones, las actitudes y los comportamientos, ha
provocado que estos esfuerzos sean acusados de superficialidad, en algunos crculos acadmicos. Sin compartir
el tono extremista de esta crtica, ciertamente es necesario reconocer que su mayor fragilidad (no superficialidad)
estriba, en la escasa atencin que esta perspectiva presta a las determinaciones de tipo histrico-estructural, en
cuyo contexto cobran vida los procesos de comunicacin poltica. Fragilidad, que algunos exponentes de esta
corriente no titubean en reconocer como tal.
En relacin con la segunda cuestin, es indudable que las conclusiones arrojadas por estas investigaciones,
aportan nuevos elementos a la preocupacin de los actores polticos por la relacin entre los medios masivos de

comunicacin y los procesos polticos, especialmente los electorales. Ciertamente que sus hallazgos deben ser
considerados por los diversos actores polticos, para el diseo y elaboracin de sus estrategias (le comunicacin.
Tal parece que la visin instrumentalista de los medios de comunicacin como vehculos poderosos de
propaganda poltica--concepcin a la que apuesta la mercadotecnia electoral--no debiera tener una importancia
principal. Las evidencias empricas, en su mayora, demuestran que la inversin publicitaria no se convierte
mgicamente en votos. El caso peruano y, en cierta medida los comicios presidenciales de 1088 en Mxico, lo
demuestran.
Mas all de la fascinacin persuasiva, las evidencias tienden a mostrar, que uno de los efectos ms poderosos
que los medios provocan en la sociedad, se encuentra en su capacidad para "estructurar y configurar" el mundo
en que nos movernos. Esta funcin establecedora de agenda, de la cual an sabemos muy poco, juega un papel
ms importante en la conformacin de la opinin pblica, por tanto en la conformacin de la opinin electoral,
que los mensajes propagandsticos elaborarlos por los partidos polticos. La actividad informativa de los medios,
ese proceso mediante el cual se "construye" la realidad, incide con mayor poder en el nivel cognoscitivo de las
audiencias, que los desplegados, gacetillas y programas especiales de claro tinte partidario. Esta situacin,
obviamente, plantea nuevos retos a los estudiosos de los fenmenos comunicacionales. Pero tambin, a los
estrategas de la comunicacin que participan en organizaciones polticas.
Finalmente, en relacin con la pertinencia y la posibilidad para desarrollar este tipo de estudios en
Latinoamrica, observamos que una objecin frecuentemente utilizada para desalentar esta lnea investigativa, es
la que sostiene la existencia de una estrecha relacin entre los procedimientos metodolgicos utilizados y, las
caractersticas de la sociedad analizada, especficamente, de la sociedad norteamericana. Argumentan, que este
tipo de estudios estn concebidos para una sociedad particular y que su aplicacin en otras formaciones sociales
resulta peligrosa, o al menos, inadecuada.
En el trasfondo de este planteamiento asoma la visin determinista que se estableci como dominante en la
dcada de los aos setenta, y que se caracterizaba, entre otras cosas, por la descalificacin de la investigacin
emprica. En el actual renacimiento de las ciencias sociales, provocado, paradjicamente, por la crisis de los
paradigmas tradicionales, esta posicin se ha vuelto insostenible.
Por otra parte, en el momento actual, la emergencia de las aspiraciones democrticas en diversas naciones
latinoamericanas, ha llevado al centro del escenario poltico a los procesos electorales. Esta situacin demanda
de los estudiosos de la comunicacin un renovado esfuerzo de incidir de una manera creativa en el conocimiento
y explicacin de los fenmenos de comunicacin poltica. En este contexto, este tipo de estudios, no solamente
resultan pertinentes, sino que ms an, son absolutamente necesarios.