-o

LA CONTRATORIA
ctNtRAt Dt tA RtPtiatlc

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

ACUERDO PLENARIO

N' 0,I.2013-CG/TSRA

En Lima, a los 25 das del mes de noviembre de 2013, en la Sesin N" 64-2013 de la Sala del
Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, en adelante TSRA, con la asistencia de los
Seores Vocales Quiroga Len, Presidente, Dolorier Tones, Ferrero Diez Canseco, Rojas Montes,
Nu Bracamonte, reundos adems como sala Plena; de conformidad con lo dispuesto en el Art. 34'
del Reglamento del TSM, los Seores Vocales acordaron aprobar el siguiente:

ACUERDO PLENARIO

I.

ANTECEDENTES

1.1

Los seores vocales integrantes de la sala Plena del

TSM, con motivo de la emisin de

la Resolucin N' 013-2013-CG/TSM del 25 de noviembre de 20,13, se avocaron a
evaluar la emisin de un precedente administrativo de observancia obligatoria, en
relacin a la aplicacin del Principio Non bls ln idern en los casos de concunenca de un

proceso administrativo disciplinario iniciado por las Entidades

de la Admnistracin
Pblica en ejercicio del poder disciplinario como Estado empleador y de un procedimiento
administrativo sancionador iniciado por
General de la Repblica.

1.2

los rganos competentes de la contraloria

Al respecto, los Seores Vocales indicaron que el criterio desarrollado en la Resolucin

N' 013-2013-0G/TSM para los casos de concurrencia de un proceso administrativo
disciplinario y de un procedimiento adminstrativo sancionador, tambin ha sido utilizado
en los fundamentos jurdicos de la Resolucin N' 005-2013-cctsRA del 20 de agosto
de 2013 y la Resotucin N.011-20j3-CGfiSM del S de noviembre Oe Otg,
constituyendo reiterada jurisprudencia admnishativa, por lo que este colegiado reunido

del V
y et Art 37. del Regtamento det TM, ,)

en sala Plena, dispuso ar cumplimiento a lo sealad en la @ncordanca del Lit. d)

Art. 7", Art. 34.; Lit. a) det Art. 35.

establecindose como precedente administrativo de observancia obligatoria el

del fundamento juridico 5.28 de la Resotucin N"

contenido

013-2013-CGffSM.

1.3

Asimismo,

el Artculo Cuarto de la

Resolucin

N.

0.13-20i3-CGffSRA del 25 de

noviembre de 2013, dspone elevar la citada Resolucin a la Sala plena del

TSM,

para

-o
LA CONTRATORIA
GENTRAL DT TA RIPIJSLICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

37' del Reglamento del TSM, se considere la emisin de
un pronunciamiento que pueda constituir precedenle administrativo de observancia

que de conformidad con el Art.

oblgatoria.

II.

FUNDAMENTOSJURiDICOS

D
2.1

El pod* disciplinao del Esbdo empleador

el particular, es necesario recordar que una caracteristica de los conkatos

de
poder
que
parte
de
al
ejercicio
del
empleador
conlleva
de
del
la
subordinacin,
trabajo, es

Sobre

direccin, entendido como un poder jerrquico, ya que tiene su fundamento en la

desigual posicin de las partes en el contrato(r) y en virtud del cual est legitimado a
realizar una serie de actividades necesarias para el normal funcionamiento de la entidad
y, por otro lado, de parte del trabajador, conlleva el deber de "obedecer solo en cuanto
sea necesano yfusticado en la dininica de la relacin\2l.

2.2

En ese sentido, como consecuencia de la subordinacin en las relaciones de trabajo, el

Estado, cuando acta como empleador conforme lo prev la Ley N" 28175(3), goza de un
poder de direccin, siendo una de sus manifestaciones, el poder disciplinario, en virtud
del cual puede iniciar procedimientos para determinar y aplicar las medidas disciplinarias
que corresponda en razn de la inconducta del trabaiador, siendo que la finalidad de la
sancin es castigar la trasgresn, en ejercicio de sus funciones, de determinadas
disposiciones que rigen el correcto desempeo de las actividades que realizan los
trabaiadores que prestan servicios para el Estado como empleador.

2.3

Siendo esto asi, dicha facultad disciplinaria de la que el Estado goza, en su rol de
empleador, consttuye el medio que permite el cumplimiento de aquello que dispone y
que est destinado a asegurar la finalidad misma de la entidad, y sn el cual, perderia el
poder de direccin que le es inherente en virtud de la relacin de subordinacin que
mantiene con el trabajador.

Amando, 'Derecho del Trabao y de la seguridad social', 8' ed, Lexs NexieDepalma, Buenos Aires,
2003, p 291. Autor citado por: Pilotto Caneo, Luigino,'El principio de Razonabldad y la hcultad diciplinaria del
)empleador", en'Los principos del Derecho del Trabajo en el Derecho Peruano', Sociedad Peruana de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social, 2009. Segunda Edcn. Lma, p. 606.
PE&q, Guseppe, Diritto del lavoro, 3' ed, Cedam, Padua, '1988, p 438 y 439. Autor cEdo por Plotto Caneo,
(1) GRISOLIA, Julio

Luigno, Ob. Cit. p. 607.

l{' 28175, Ley larco del Empleo Pblco

(3) Ley

1et

Lt\ -,.

"A. 1".. Rl.cln &tadoEmPleado

Es la relacin que ncula al Eshdo como empleador y a las personas que le prestan servicios remunerados bajo
subordnacin. lncluye a las relacones de confianza politica orignarla'
2

t\>
\\(

\-

TA CONTRAI.ORIA
CINERAL DE LA RIPBLICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

2.4

El poder disciplinario del empleador, sin embargo, no es ilimitado, sino que debe ser
ejercido, en primer lugar, denho del marco consttucional del rgimen del trabajo, puesto
que'ninguna relacin laboral puede limitar el ejercicio de /os derechos constitucionales,
ni desconocer o rebajat la dignidad del trabajado4), y, en segundo lugar, siguiendo los
procedimientos y aplicando las sanciones previstas por las normas legales y
reglamentarias que rigen la relacin juridica existente entre el empleador y el trabajador.

sin perjuicio de lo antes expresado, es necesario considerar que el Estado empleador se

encuentra premunido de determinadas prerrogativas que se traducen en una mayor
afectacin de los derechos e intereses de los trabajadores no solo en cuanto a los
efectos de las sanciones impuestas en ejercicio de su poder disciplinario, como la
inscripcin en el Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido y la
inhabilitacin para el servicio con el Estado, sino tambin en la propia instruccin del
procedimiento disciplinario, como el incremento de la rigurosidad y del nmero de las
autoridades de decisin, siempre con respeto a las garantias del debido procedimienlo
administrativo.

2.6

En atencin a estas consderaciones, en forma semejante a lo que sucede en los

procedimentos administrativos sancionadores, como ha sealado
TC, la
Administracin Pblica se encuentra vinculada a la prosecucin de procedimientos
administrativos disciplinaflos, 'al irestricto respeto del derecho al debido proceso y, en
consecuencia, de los derechos fundamentales procesa/es
de los principios
constitucionales (v.gr. legalidad, razonabitidad, proporcionalidad, interdiccin de ta

el

arbitraied ad) que lo conforman\5),

2.7

A partir de estas consideraciones, se debe sealar que, sin desmedro de lo dispuesto

tanlo_en el Art.229.3'de la Ley N" 27 4M(6) como el Art.25" del Decreto Legislativo N.
276 o), que resaltan Ia independencia de la potestad disciplinaria de las entiddes sobre

(r) Sentencia recada en

et Expediente N. 008-2005-ptfIC, Fundamento euncuagsmo Sptimo
{5) Senlencia recaida en el Expediente N" 1003-gg-AMC, Fundamento
&xto.
(1/<6) Ley N" 27444, Ley del procedmiento Administrativo

,
I
'(..)

"A.rt.229".. Ambito de aptcacn de este Captuto

General

229 3 La potestad sancionadora discplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normatva
sobre la
materia,

(.)'

"'

999lgto
Pblco

Legslatvo N" 276, Ley de Bases de la Carrera Administratva

y de Remuneracones del Sector

"Art. 25.' Los servidores pblicos son responsables cvil, penal y administrativamente por el cumplmiento de las
normas legales y administrativas en el ejercicio del servcio pblico, sn pe4uco de las sanciones de
c{cter
disciplinario por las faltas que mmetan,,.

-o
LA CONTRALORIA
6TNERAL

DI

LA RtP8LICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

los trabajadores a su servicio y de la interprelacin normativa del TC segn la cual '/os
trabajdores pblicos su.elos a la catera adminstatva, slo estarn suletos a las
fuentes normativas del empleo Pblico\el, desde una nterpretacn sistemtca de la
Tercera Disposicin Complementaria y Final(e) y del Art. 2300(10)de la Ley N' lf 4,4,4,, 5
posible colegir que los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora
admnistratva resultan aplicables a los procedimientos instaurados por las entidades para
establecer y sancionar faltas disciplinarias en tanto no contradigan o se opongan a las
normas especales que las rigen.

2.8

Sin perjuicio de lo anteriormente expresado, este Colegiado debe precisar que

la

necesidad de dotar al trabajador sometido al ejercicio del poder de direccin del Estado
empleador -en el marco concreto de un proceso administrativo disciplinario regulado por
el Decreto Legislativo N' 276 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N" 005-

90-PCM- de los principios

garantas que rigen

la

potestad sancionadora

de

la

Administracin, en tanto resulten aplicables, no implica trocar la naturaleza de la sancin

de disciplinaria a administrativa, toda vez que como se ha sealado en los prrafos
precedentes sta no es ms que una expresin de su poder de direccin, emanada de la
caracteristica subordinacin propia del vnculo laboral exstente entre el empleador y el
trabaador que le presta servicios, sin perjuicio del poder pblico de tutela del nters
general.

2.9

Por otro lado, respecto a lo establecido en el Art.

25'del Decreto Legislativo N' 276,

la

misma contempla la responsabilidad administrativa, civil y penal de los servidores

pblicos, 'srn periuicio de /as sanciones de carcter disciplinaio por las faltas que
cometan'; aprecindose entonces que se hace una distincin de la responsabilidad
administrativa de aquella de naturaleza disciplinaria.

N' 008-2005-Pl/TC, Fundamento Quincuagsimo Quinto.

(6)

Sentencia recaida en el Expediente

(9)

Ley N'27441, Ley del Procedimento Adminstrativo General

Dspoicones complementarias y finales

TERCEM.- lntegracin de procedimentos especales
La presente Ley s supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimento existentes en cuanto no la
contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen las disposiciones especiales'
Ley N'274,14, Ley del Procedmento Admnstrativo General
"Art. 230.. Principos de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entdades est regda adicionalmente por los siguientes princpios especiales:

()

.- ,t
h -

1-"'
,l

iO. Non bis in idem.- No se podrn imponer sucesiva o simultneamente una pena y una sancin administrativa por
el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohbicin se extiende tambin a las sanciones admnistrativas, salvo ia @ncurenca del supuesto de
connuacin de infracciones a que se refiere el incso 7"

A--

LIV
v\

-a
tA CONTRATORA
ctNEnAL DE LA RtPBttca

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

La poestad sancionadora de la CGR

2.10 Al

respecto, la aplicacin de la facultad sancionadora a cargo de la CGR emana de la

potestad constitucional de supervisin de los bienes jurdicos reconocidos en el Art. 82'
de la Constitucin(11), como son'la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado,
de las operaciones de la deuda pblica y de /os actos de /as rnsfrtuclones sujefas a
conlrol', que se traduce en el e.jercicio de las funciones y atribuciones previstas en su Ley
Orgnica, Ley N'27785, entre las cuales se encuentra, en virtud de Io sealado en el
literal d) del Art.22" y los Arts. 45' y 46" de la mencionada ley, incorporados por la Ley
N'29622, la facultad sancionadora en materia de responsabilidad administrativa
funcional derivada de los Informes de Control emitidos por los rganos del Sistema
Nacional de Control, respecto de conductas que constituyan infracciones graves y muy
graves, las mismas que se encuentran especificadas en el Reglamento de la Ley N"

29622

cuyo procesamiento se encuentra regulado bajo principios, rganos

N' 008-201 '1-CG/GDES,

procedimientos desarrollados en la Directiva

2.11

En ese sentido, la CGR, dentro del mbito del control gubernamental, ejerce la facultad

sancionadora para determinar responsabilidad administrativa funcional respecto de

aquellos funcionarios o servidores pblicos(tzl que por gestionar recursos pblicos, se
encuentran al servicio de los derechos e intereses legitimos de la ciudadana y con ello,
asumen un deber de cuidado de los mismos, lo que implica que responden no solo por el
cumplimiento de sus funciones, sino adems por la debida dligencia en el ejercicio de
aquellas.

2.12

(11)

Sobre el particular, esle Tribunal debe recordar que la actuacin y funcionamiento de la

Administracin se rige por el Principio de la Buena Admnstracin(13), el cual tiene una
doble dimensin. Por un lado, implica el cumplimiento de una serie de principios y reglas

Constitucin Poltica del Per

'Art. 82'.- La Contraloria General de la Repblica es una entidad descentralzada de Derecho Pblim que goza de
autonomia conforme a su ley orgnca. Es el rgano superior del Sistema Nacional de Conkol. Supervisa la legaldad
de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las
instituciones sujetas a control.

(..
(12)

I.

Ley N'27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Controly de la Contralora General de la Repblica,
"Disposiciones Fnales
Novena.. Def nciones bscas
Servdor o Funcionario Pblico.- Es para los efectos de esta Ley, todo aquel que ndependentemente del rgimen
laboral en que se encuentra, mantiene vinculo laboral, conbacfual o relacin de cualquier naturaleza con alguna de
as entidades, y que en virtud de ello ejerce funciones en tales entidades.
re R00RIGUEZ -AMNA, Jaime, "La dmensin tjca de la funcin pblica'en 'Derecho Admnskativo en el Siglo XXt'.
Vol. 11.2013. Primera Edicin. Lima, Adrus D&L Edtores, pp.3540.

-o
LA CONTRATORIA
CTNERAI. DT LA

ffPAIrc{

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

por parte de la Administracn Pblica en su relacin con el cudadano, tales como:
servicio objetivo a los ciudadanos, juridicidad, racionalidad, igualdad de trato, efcacia,
entre otros. Por el oko, se concretiza en derechos subjetivos de los admnistrados, tales
como: el derecho a servicios pblicos y de inters general de calidad, derecho a conocer
las obligaciones y compromisos de los servicios de responsabilidad administrativa,
derecho a exigir el cumplimiento de las responsabilidades del personal al servicio de la
Administracin Pblica, entre otros.

2.13 Siendo entonces, que la Buena Administracnuq) comprende tanto una serie de
principios que deben regir la actuacin de los rganos administrativos, como un conjunto
de derechos subjetivos, de los cuales la ciudadania es ttular; el modelo de
administracin es aquel en el cual su actuacin es proporcional a los fines que persigue,

es cumplidora de la legalidad, discrecional sin llegar a ser arbitraria, es eficiente y eficaz,

y, principalmente, fomenta la democracia creando procesos y mecanismos para facilitar

la

comunicacin con

la

y su participacin activa

ciudadania

para otorgar mayor

legitimidad y transparencia al sistema.

2.14 En nuestro ordenamiento juridico, el Principio de la Buena Administracin(15) se

encuentra implicitamente reconocido en el Art. 39'de la Constitucin Politica cuando
seala que 'los rganos, funcionarios y trabajadores pblicos estn al seruicio de la
Nacin', y supone por un lado, la facultad de la ciudadana de exigir a la administracin
determinado comportamiento en tutela de sus intereses y, por otro, el deber de la
administracin de actuar en resguardo de dichos intereses pblicos; deber que en el
marco del control gubernamental y de conformidad con el Art. 82'de la Constitucin
Politica, es fiscalizado por la CGR en cuanto a la correcta gestin y uso de los recursos
pblicos por parte de la Administracin Pblica,
necesano precisar que la CGR, en tanto titular de la potestad
administrativa sancionadora aplicable frente a la responsabilidad administrativa funcional
en que puedan incurrir los servidores y funcionarios pblicos, con prescindencia del
vinculo laboral o contractual que mantengan con la entidad para la cual prestan servicios,
en ejercicio de sus funciones y atribuciones constitucionales y legales, cautela el inters

2.15 Por lo tanto, resulta

(11)

La Unn Europea reconoce este principio como un derecho fundamental de la persona, reconocmiento que se
justifca en la orientacin de la administracin pblica a los intereses de la ciudadania.
Carta de lo3 Derechos Fundamentales de la Unin Europea
"Alculo 41'.- Derecho a una buena admini3tracin
1.Toda persona tiene derecho a que las instituciones y rganos de la Unin lraten sus asuntos imparcal y
equitrtivamente y dentro de un plazo razonable.

(.
'(15)

Sentenca recaida en el Expediente

N' 2234-2004-M/tC,
6

Fundamento Segundo.

?
(

-o
LA CONTRALORIA
CTNTIAL DT LA RTP8TICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

pblico respecto al funcionamiento de la Administracin Pblica, en estricta observancia
a los parmelros que impone el Principio de la Buena Admnistracin, de conformidad
con lo establecido en los Arts. 39'y 82" de la Constitucin Politica, en pos de una
actuacin de los funcionarios y servidores pblicos que se traduzca en un legtimo y
adecuado servicio a los ciudadanos, en el marco de un Estado Constitucional de
Derecho.

D
2.16

lnexistencia de identidad de fundamento

A partir de lo expuesto en los prrafos precedentes, se advierte una clara distincin entre
la responsabilidad administrativa funcional a cargo de la CGR y la responsabilidad
administrativa disciplinaria cuya determinacin la realiza el Estado empleador, conforme
se puede apreciar a continuacin:

Procedimento sancionador por

responsabilidad administrativa

funcional

Procedimiento sancionador
por responsabilidad
adminishativa disciplinara

Contralora General de la
Autoridad
competente

Sujeto del
procedimiento

Repblica

Primera lnstancia: rgano

lnstructor; Organo Sancionador
Seounda lnstancia: TSRA,
Servidor o funcionario pblico que
independientemente del rgimen
laboral en que se encuentra,
mantiene vnculo laboral,
contractual o relacin de cualquier

Titular de cada Entidad

Segunda lnstancia: Tribunal de
SERVIR,

Servidor o funcionario pblico

que mantiene una relacin de

subordinacin con la Entidad en
la cual ejerce sus funciones.

naturaleza.
Tipificacin

Finalidad de
la sancin

Finalidad de
la potestad

1'-'

Conducta infractora desarrollada

de forma descriptiva, exhaustiva.

Castigar hechos que configuren

responsabilidad administrativa
funcional, por la comisin de las
conductas tiprficadas como
infracciones en la Ley N'27785,
modificado por la Ley N' 29622, y
su Reglamento,
Tutelar el inters pblico respecto
a la conecta geslin y uso de los
7

Faltas disciplinarias
desanolladas generalmente de
manera abierta.
Castigar el incumplimiento de
funciones que respecto de una

determinada actividad constituye

falta en la prestacin del servicio
a favor del empleador,

Asegurar que las actividades

que desanolla en el marco de

Y
2

--.,

tA CONTRATORA
GtNtRAt Dt LA RtPBUCA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

recursos pblicos- en estricta
observancia a los parmetros que
impone el Principio de la Buena
Administracin - frente a
conductas que privilegian

sus funciones se ejezan en

cumplimiento de la normativa
aplicable, sin perjuicio del poder
pblico de tutela del inters
general.

intereses distintos de

2.17

N' 008-2011-CG/GDES, que

Non Bis in idem como causal de conclusin del

Por olro lado, en relacin al numeral 5.3.11 de la Directiva

reconoce

el

principio jurdico

procedimiento administrativo sanconador sin resolucin de fondo, este Colegiado debe

indicar que la adecuada interpretacin del numeral antes citado se debe hacer en el
contexto de un procedimiento administrativo sancionador a cargo de la CGR, por lo tanto

es un principio que debern aplicar los rganos que conforman el

procedmento

administrativo sancionador de la CGR, referido a la prohibicin de imponer sucesiva o

ms sanciones administrativas, cuando se aprecie Ia

simultneamente dos
concurrencia de identidad de hechos, personas y fundamento. Asimismo, tampoco ser
posible procesar dos veces por un mismo hecho a la misma persona y por el mismo
fundamento que acarree una doble sancin conforme a la nterdiccin antes anotada.

Precedenfe Administalivo de Obs,ervaca Obligatoria

2.18 De conformidad*co el Art. 37' del Reglamento del TSRA y en atencin a las
consideraciones desarplladas en los fundamentos jurdicos antes expuestos, se
transcribe el Num. 5.28 de Ia Resolucin N'013-2013-CGIISRA:

"5.28 De lo anteriormenfe expuesfo, se desprende que en los casos de concwrencia de

responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa
funcional con identidad en /os sufetos y en los hechos, no opera el principio Non
Bis in ldem porque no se presenla la dentdad de fundamento, requisito esencial
para su constitucin, por lo cual la existencia de un prcceso administrativo
disciplinario en trmite, o sobre el cual ya se hubiese emitido una resolucin de
sancin o de archivamiento, no se encuenta encuadrcda dentro del desanollo del
principio Non Bis in idem, cono ganntia de que ninguna persona pueda ser
sancionada ni procesada dos veces por lo mismo, conforme a lo establecido en el
Apaftado 5.3.11 de la Directiva N' 008-201 1-CG/GDES, lo que no constituye
impedimento parc el ejerccio de las atrbucones que conesponden al rgano
lnstructor y al Organo Sancionador de la Contraloria General de la Repblica,
dentro del procedimiento administrativo sancionador que le ha sido asignado por
Ley, ni afecta la validez de /as sanclones administrativas que cono consecuencia

,l--

ft
,

=a
LA CONTRALORIA
GTNTRAT DT TA RTP8LICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTMTIVAS

de dicho procedimiento administrativo sancionador, se mpongan a los funcionarios
seruidores pblicos que incunan en responsabilidad administrativa funcional".

En uso de las facultades conferidas por los Arts. 48', 51' y el Lit. c) del Art. 58. det Reglamento
de la Ley N' 29622; el Lit, l) del Art. 5', Lt. d) del Art. 7', Art. 34', Lit. a) det Art. 35' y Art. 37.
del Reglamento del TSRA; el TSRA reunido en Sala Plena, por unanimidad emite los siguientes
acuerdos:

III.

ACUERDOS

3.1

Aprobar, como precedente administrativo de observancia obligatoria el contenido del

fundamento juridico 5.28 de la Resotucin N" 013-2013-CG|[SRA del 25 de noviembre
de 2013; y que ha sido reiterado en el presente Acuerdo plenario,

3.2

Disponer la publicacin del presente Acuerdo Plenario en el Portal lnstituclonal de la

Contraloria General de la Repblica (www.contraloria.gob.pe) y en el Daro Oficial El
Peruano.

-\
PRESIDENTE

il.r
/ \ ,.;\S>1_.7

ALFREDO FERRERO DIEZ CAISECO

VOCAL

ALBERTO NUE BRACAMONTE

VOCAL