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Documento 12 Anticorrupcion PDF
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PRESENTACIN
CAPTULO I
RASGOS CARACTERSTICOS Y RELEVANTES DE LA CORRUPCIN PARA
LA DEFENSORA DEL PUEBLO
1.1.
1.2.
CAPTULO II
MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL PARA PREVENIR Y ENFRENTAR LA
CORRUPCIN
2.1.
2.2.
2.3.
CAPITULO III
ESTUDIO PILOTO DE QUEJAS VINCULADAS CON CASOS QUE ATENTAN
CONTRA LA TICA PBLICA Y GENERAN RIESGO DE CORRUPCIN
(ENERO 2005 - JULIO 2008)
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
3.7.
Educacin escolar
Educacin superior
Gobiernos locales
Polica Nacional
Salud
Sistema judicial
Sistema penitenciario
CAPTULO IV
LA LABOR DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO PARA PROMOVER
LA TICA PBLICA Y PREVENIR LA CORRUPCIN:
RECOMENDACIONES FORMULADAS E IMPACTO OBTENIDO
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
CAPTULO V
LNEAS DE ACTUACIN DEFENSORIAL PARA PREVENIR Y ENFRENTAR LA
CORRUPCIN
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
CONCLUSIONES
PRESENTACIN
Hay males en la historia de la humanidad cuyo poder de destruccin es evidente a los ojos
de todos. El narcotrfico, por ejemplo, reduce a polvo el alma de la gente y pudre las
instituciones. El terrorismo, siembra miedo y muerte en nuestro alrededor y vuelve las
relaciones humanas cruelmente sospechosas. Ambos nos producen repulsin tica
instantnea y activan nuestra capacidad de lucha.
La corrupcin es tambin un gran y antiguo mal en nuestra historia, pero su naturaleza
sigilosa y mutante hace que necesitemos de pruebas y evidencias para advertir su existencia
y su carcter inmensamente txico. La corrupcin necesita ser mostrada y demostrada,
requiere de una tecnologa que saque a la luz pblica sus ramificaciones, sus modalidades y
sus terribles consecuencias en el mundo pblico y en el mundo privado de las personas.
Se requiere, por consiguiente, un esfuerzo de conocimiento orientado hacia el Estado pero
tambin hacia la sociedad, y dentro de ella, a la conciencia individual de la persona humana,
el reducto final en el que se libran las grandes batallas.
Un primer gran compromiso, entonces, es el de no callar frente a la corrupcin, porque el
silencio oscurece la realidad y beneficia al corrupto. Y callar significa pasar de costado frente
al soborno, dejarse intimidar por los corruptos, creer que el negociado es casi una condicin
de operacin en las actividades polticas, econmicas o jurdicas. Ese silencio ciudadano
equivale a impunidad y la impunidad multiplica los efectos perniciosos de la corrupcin al
dejar que sus ilcitas operaciones continen extendindose.
Pero hay que entender la complejidad del problema. Estado y ciudadanos debemos
entender primeramente que el control del poder es quiz el tema ms importante de las
democracias modernas. Hay que recordarle a la autoridad pblica que el poder es limitado y
transitorio y tiene su origen en la voluntad ciudadana.
En nuestro pas, la tentacin de gobernar en el secreto sigue estando presente. En ese
sentido, mantener al ciudadano en la ignorancia de los asuntos pblicos supone anular su
capacidad de reclamo y darle a la autoridad un peligroso margen de maniobra y
discrecionalidad para entrar y salir de la legalidad. La autoridad honesta no tiene porqu
pensar que el control la debilita.
Si los controles fallan, los efectos de la corrupcin pueden ser destructivos para una
sociedad, por su capacidad de penetracin en casi todos los mbitos de la vida pblica y
privada. En ese escenario, la impunidad termina siendo la peor respuesta a la corrupcin por
las consecuencias que acarrea. No controlar y no sancionar es pues un error estratgico que
no debemos cometer y menos aceptar que ocurra.
En ese orden de ideas, el presente documento tiene por finalidad presentar nuestra mirada
de la corrupcin, cmo la entendemos y explicamos desde la perspectiva de la defensa de
derechos fundamentales, de qu manera el sistema jurdico se ha provisto de instrumentos
legales para hacerle frente y nuestra experiencia institucional en la promocin de la tica
pblica y la prevencin de la corrupcin en asuntos puntuales como la reforma de la
administracin de justicia, la educacin, la neutralidad en los procesos electorales, el
fortalecimiento de la Polica Nacional o el acceso a la informacin pblica en la
administracin estatal. Adicionalmente, en estas pginas encontrarn el plan trazado por la
Defensora del Pueblo en el anlisis y la prevencin de la corrupcin en el aparato estatal.
Es as que el presente documento se ha estructurado en cinco captulos. El primero est
dedicado a desarrollar los rasgos caractersticos de la corrupcin: el mal uso del poder
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Son aquellos valores que sustentan la vida de una determinada comunidad, los cuales son transformados en
normas positivas con consecuencias jurdicas. contemplan, por ejemplo, a los principios, deberes y
obligaciones de la funcin pblica establecidos por el Cdigo de tica de la Funcin Pblica as como los
diversos cdigos de tica institucionales y sectoriales.
A diferencia de la bsqueda de beneficios particulares, la Defensora del Pueblo estima que un rasgo
caracterstico de la corrupcin es la intencin de alcanzar ventajas o beneficios indebidos. Se entiende que un
beneficio o ventaja debe considerarse indebido cuando no hubiese podido alcanzarse de no ejercer funcin
pblica, si no correspondiese al normal ejercicio de ella, as como en los casos en que lo obtenido excediese
lo previsto en la delegacin, concesin o autorizacin de poder.
V. Comisin de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas. La funcin del buen gobierno
en la promocin de los derechos humanos. Resoluciones 2000/64, 2001/72, 2002/76, 2003/65, 2004/70,
2005/68, y Consejo de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas. Resolucin 7/11 L.
29 del 25 de marzo del 2008. La funcin del buen gobierno en la promocin de los derechos humanos.
Cf. Constitucin Poltica del Per, artculo 2, numeral 5.
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Consejo Nacional Anticorrupcin. Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin y tica Ciudadana. Lima:
Ministerio de Justicia, 2007.
V. CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS DE LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Resolucin
7/11 L.29 del 25 de marzo de 2008. La funcin del buen gobierno en la promocin de los derechos humanos.
Similar pronunciamiento puede advertirse en COMISIN DE DERECHOS HUMANOS DE LA
ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaracin del presidente de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Medidas Anticorrupcin, Buen Gobierno y Derechos Humanos. Varsovia, 8 y 9 de
noviembre de 2006. En ella se afirm que las violaciones de derechos humanos son causa y efecto de la
corrupcin.
Cabe aadir que los otros deberes primordiales del Estado sealados por el artculo 44 de la Carta Poltica
son defender la soberana nacional y proteger a la poblacin de las amenazas contra su seguridad. V.
Constitucin Poltica del Per, artculo 44.
1.1.
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Cf. Constitucin Poltica del Per, artculo 162, y el artculo 1 de la Ley N 26520.
V. Resolucin Defensorial N 019-2009/DP.
Las actuaciones de la Defensora del Pueblo, al carecer de facultades coercitivas, se basan en sus facultades
de persuasin. Las denominadas Actuaciones defensoriales de persuasin pueden ser recomendaciones,
sugerencias, instancias, advertencias y recordatorios, y utilizarse de manera alternativa, conjunta o
complementaria. Cf. Resolucin Administrativa N 047-2008/DP-PAD, artculos 42 y 43.
Tras sealar la competencia de la Defensora del Pueblo, resulta necesario establecer con
claridad las diferencias entre las funciones y atribuciones de la institucin y aquellas que
corresponden a otras entidades del Estado, tambin facultadas para prevenir y combatir la
corrupcin. Ello permitir comprender que no existe superposicin ni yuxtaposicin de
funciones, sino complementariedad entre ellas.
En primer trmino, es pertinente distinguir la labor defensorial en las tareas de prevencin y
lucha contra la corrupcin de aquellas que corresponden a los rganos del Sistema de
Justicia, integrado por el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, la Polica Nacional del Per
(PNP), las Procuraduras Pblicas, el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), el Consejo
Nacional de la Magistratura (CNM) y el Tribunal Constitucional (TC).23
El rol principal del Sistema de Justicia es la investigacin, el procesamiento y la sancin
penal de los actos de corrupcin. La Defensora del Pueblo carece de facultades para
investigar y sancionar los actos de corrupcin.
Las investigaciones que efecta la Defensora del Pueblo estn referidas a la vulneracin de
derechos y se orientan en el sentido de una colaboracin crtica con otras entidades del
Estado, dirigida a fortalecer la institucionalidad democrtica mediante el fomento del buen
gobierno.
Dichas investigaciones se plasman en recomendaciones, sugerencias, advertencias y
recordatorios que, mediante la persuasin, promuevan la reposicin o restitucin de los
derechos afectados y/o la eventual sancin de los responsables por las entidades
correspondientes.24
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Cf. McMillan, John. Fighting Corruption While Safeguarding Human Rights. Documento presentado en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medidas Anticorrupcin, Buen Gobierno y Derechos Humanos que
se refiere al rol de la Defensora del Pueblo en la prevencin y lucha contra la corrupcin a partir de la
experiencia del autor en Australia. Varsovia, 8 y 9 de noviembre del 2006.
Pese a que, en rigor, las instituciones mencionadas no forman un sistema pues carecen de organicidad as
como de mecanismos idneos de articulacin, interaccin y comunicacin, se hace alusin al Sistema de
Justicia en atencin a sus esfuerzos por contribuir con la lucha contra corrupcin y su impunidad desde la
perspectiva judicial.
Cf. Resolucin Administrativa N 047-2008/DP-PAD, artculo 42.
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Cabe acotar que el artculo 28 de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo estipula que,
de conocer conductas o hechos presumiblemente delictuosos, debe remitir los documentos
que lo acrediten al Ministerio Pblico.25
Asimismo, se debe tener en consideracin que la Defensora del Pueblo en su rol de
prevencin analiza los presuntos actos de corrupcin, as como aquellas otras situaciones
que generan riesgos para su ocurrencia.
En razn de lo expuesto, la labor de investigacin de la Defensora del Pueblo con relacin a
la corrupcin se debe entender como complementaria e, incluso, coadyuvante a la que
efecta el Sistema de Justicia.
Por otro lado, el Congreso de la Repblica, en el ejercicio de sus funciones, tiene la potestad
de realizar el control poltico,26 a travs de la realizacin de investigaciones sobre cualquier
asunto de inters pblico27 y puede acusar a los altos funcionarios sealados por el artculo
99 de la Constitucin Poltica.28
La amplitud de las investigaciones parlamentarias que pueden tratar todos los asuntos de
inters pblico contrasta con el mandato defensorial, acotado a la defensa de derechos
fundamentales de la persona y la comunidad, la supervisin del cumplimiento de los deberes
de la administracin estatal y la prestacin de servicios pblicos a la ciudadana.
Finalmente, cabe hacer referencia al Sistema Nacional de Control que, bajo la autoridad
normativa y funcional de la Contralora General de la Repblica, tiene la responsabilidad de
fiscalizar la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la
deuda pblica y de los actos de las instituciones.29
De esta forma, la labor del Sistema Nacional de Control tambin se dirige a prevenir y luchar
contra la corrupcin. Para lo concerniente a la prevencin de la corrupcin se vale,
bsicamente, de la promocin de las normas de control interno dentro de la administracin
pblica. En lo referente a la lucha contra la corrupcin cuenta con los instrumentos de la
investigacin, la deteccin y la sancin de los actos y decisiones contrarios al ordenamiento
legal vigente, realizada a travs de las acciones de control posterior que pone en marcha en
las entidades sujetas a su supervisin.
La labor del Sistema Nacional de Control en la prevencin y lucha contra la corrupcin es
trascendental. Por ello, de acuerdo con su Ley Orgnica, el Sistema Nacional de Control se
encuentra facultado a verificar la correcta, eficiente y transparente utilizacin y gestin de los
recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las
autoridades, funcionarios y servidores pblicos, as como el cumplimiento de metas y
resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y
orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nacin.
Como se ha sealado, la Defensora del Pueblo pone nfasis en la defensa de los derechos
fundamentales afectados por la corrupcin y en su reposicin o restitucin, por lo que se
estima que los resultados de sus acciones (investigaciones, atencin de quejas y
supervisiones) puede contribuir con el rol que le corresponde al Sistema Nacional de Control.
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INSTITUCIONAL
PARA
PREVENIR
En el Per existe una estructura normativa e institucional que tiene por finalidad la
prevencin y la lucha contra la corrupcin. Dicha estructura normativa est compuesta por
instrumentos internacionales vinculantes,30 as como por normas nacionales. Por su parte, la
estructura institucional se encuentra referida a las instituciones que tienen a su cargo labores
de prevencin y sancin de los actos de corrupcin.
2.1.
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Cabe sealar que en la normatividad internacional tambin se puede observar la existencia de normas
internacionales no vinculantes sobre esta materia. Pese a su carcter novinculante, tales instrumentos
internacionales constituyen fuentes de derecho y deben ser tomados en consideracin al momento de
interpretar la normativa de obligatorio cumplimiento. Entre los instrumentos internacionales no vinculantes
ms representativos en el mbito de las Naciones Unidas se pueden sealar: la Declaracin de Caracas; los
Principios Rectores en Materia de Prevencin del Delito y Justicia Penal en el Contexto del Desarrollo y de un
Nuevo Orden Econmico Internacional, as como en el Plan de Accin de Miln; la Declaracin sobre la
Cooperacin Internacional para la Prevencin del Delito y la Justicia Penal en el Contexto del Desarrollo; el
Cdigo Internacional de Conducta para los titulares de Cargos Pblicos; la Declaracin de las Naciones
Unidas sobre la Corrupcin y el Soborno en las Transacciones Comerciales Internacionales.
Por otro lado, entre los instrumentos no vinculantes aprobados por la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA) cabe sealar al Programa Interamericano de Cooperacin para Combatir la Corrupcin; la
Declaracin de Quito sobre Desarrollo Social y Democracia frente a la incidencia de la Corrupcin; la
Declaracin de Managua y las resoluciones denominadas El Esfuerzo Conjunto de las Amricas en la Lucha
contra la Corrupcin y la Impunidad; y El Papel de los Poderes Legislativos en la Lucha contra la Corrupcin
y la Impunidad en el Hemisferio.
En el mbito de la Comunidad Andina de Naciones se debe sealar al Pacto Andino de Lucha contra la
Corrupcin, adoptado el 13 de julio del 2007 mediante la Decisin 668 del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores.
Por su parte, la Convencin para combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones
Comerciales Internacionales, del 21 de noviembre de 1997, fue adoptada por la Organizacin para la
Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE).
Cabe destacar al Acuerdo sobre Contratacin Pblica de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), que
entr en vigor el 1 de enero de 1996, aunque todava no ha sido ratificado por el Per. Este acuerdo se
propone establecer un marco multilateral efectivo de derechos y obligaciones con respecto a las leyes,
reglamentos, procedimientos y prcticas relativos a la contratacin pblica.
Finalmente, las declaraciones La Funcin del Buen Gobierno en la Promocin de los Derechos Humanos de
la Comisin y el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas se han pronunciado acerca de la
estrecha relacin entre buen gobierno y el cabal ejercicio de los derechos fundamentales, as como respecto
de los vnculos entre el mal uso del poder, la corrupcin, y las violaciones de los derechos y libertades de la
persona. Cf. COMISIN DE DERECHOS HUMANOS DE LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS.
La funcin del buen gobierno en la promocin de los derechos humanos. Resoluciones 2000/64, 2001/72,
2002/76, 2003/65, 2004/70, 2005/68, y CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS DE LA ORGANIZACIN DE
LAS NACIONES UNIDAS. Resolucin 7/11 L.29 del 25 de marzo de 2008. La funcin del buen gobierno en la
promocin de los derechos humanos.
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Aprobada el 9 de diciembre del 2003 e incorporada al ordenamiento jurdico peruano mediante el Decreto
Supremo N 0752004RE del 19 de octubre del 2003.
Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, Artculo 15.
dem, Artculo 16.
dem, Artculo 17.
dem, Artculo 18.
dem, Artculo 19.
dem, Artculo 20.
dem, Artculo 21.
dem, Artculo 22.
dem, Artculo 23.
dem, Artculo 24.
dem, Artculo 25.
Entr en vigor el 6 de marzo de 1997 y fue incorporada al ordenamiento jurdico del Per mediante el Decreto
Supremo N 012-97RE del 21 de marzo de 1997.
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Otro instrumento internacional de especial relevancia es la Convencin de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional, que busca enfrentar y desalentar diversos actos de corrupcin
cometidos por organizaciones criminales. V. ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Convencin de
las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Aprobada por la Resolucin 55/25 de
la Asamblea General de las Naciones Unidas del 15 de noviembre de 2000, ratificada e integrada al
ordenamiento jurdico peruano el 23 de enero de 2002.
Asimismo, teniendo en consideracin que la Defensora del Pueblo se adscribe a la tesis de que la corrupcin
viola directa o indirectamente derechos fundamentales, debe incluirse en la relacin de instrumentos
14
2.2.
El ordenamiento jurdico peruano est compuesto por diversas normas cuya finalidad es
prevenir y combatir la corrupcin. Algunas de ellas tipifican ciertas conductas como actos de
corrupcin y establecen procedimientos para su investigacin, procesamiento y eventual
sancin. Otras normas se refieren a los mecanismos de promocin de la tica pblica y, por
ende, de la prevencin de la corrupcin.
La Constitucin Poltica no ha desarrollado expresamente el tema de la corrupcin. No
obstante ello, como ya se ha sealado, los actos de corrupcin implican tanto el
desconocimiento del deber del Estado de garantizar la plena vigencia de los derechos
humanos y promover el bienestar general fundado en la justicia y el desarrollo integral y
equilibrado de la Nacin,45 como la vulneracin de los derechos fundamentales de la
persona y la comunidad. Por estas razones se puede afirmar que la corrupcin es
incompatible con el sistema de valores consagrado por la Constitucin Poltica.
2.2.1. Normas relativas a la investigacin, procesamiento y eventual sancin de los
actos de corrupcin
A.
Cdigo Penal
El Ttulo XVIII del Libro II del Cdigo Penal46 presenta los denominados Delitos contra la
Administracin Pblica, cuyo rasgo caracterstico es la transgresin del bien jurdico
denominado correcto funcionamiento de la administracin pblica.
Los delitos contra la administracin pblica que se encuentran relacionados con actos de
corrupcin son los denominados Delitos cometidos por funcionarios pblicos, consignados
en el captulo II de referido Cdigo. Entre estos delitos se encuentran el delito de Abuso de
autoridad condicionando ilegalmente la entrega de bienes y servicios (artculo 376-A);47 de
Nombramiento o Aceptacin ilegal de cargo (artculo 381); de Concusin (artculo 382); de
Colusin (artculo 384); de Patrocinio ilegal (artculo 385); de Peculado (artculo 387);48 de
Peculado por uso (artculo 388); de Cohecho pasivo propio (artculo 393);49 de Cohecho
pasivo impropio (artculo 394);50 y de Cohecho pasivo especfico (artculo 395);51 de
Corrupcin pasiva de auxiliares jurisdiccionales (artculo 396);52 de Cohecho activo genrico
(artculo 397);53 de Cohecho activo transnacional (artculo 397-A);54 de Cohecho activo
especfico (artculo 398);55 de Negociacin incompatible o Aprovechamiento indebido de
internacionales vinculantes a aquellos sobre derechos humanos previamente mencionados. De otro lado, es
menester considerar a una serie de convenios multilaterales y bilaterales suscritos y ratificados por nuestro
pas que se relacionan con la extradicin de personas procesadas penalmente los cuales, naturalmente,
incluyen a aquellos individuos juzgados por actos de corrupcin.
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Cf. Constitucin Poltica del Per. Artculo 44. Son deberes primordiales del Estado: defender la soberana
nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la poblacin de las amenazas
contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo
integral y equilibrado de la Nacin. Asimismo, es deber del Estado establecer y ejecutar la poltica de
fronteras y promover la integracin, particularmente latinoamericana, as como el desarrollo y la cohesin de
las zonas fronterizas, en concordancia con la poltica exterior.
Decreto Legislativo N 635.
Artculo reformado por la Ley N 28355.
Artculo modificado por la Ley N 26198.
Artculo modificado por la Ley N 28355.
dem.
dem.
dem.
dem.
Incorporado por la Ley N 29316.
Artculo modificado por la Ley N 28355.
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y el delito de
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dem
dem
dem.
Ley N 27507.
Regulado por el Decreto Legislativo N 124 y sus sucesivas modificaciones introducidas por la Ley N 10221,
la Ley N 13674, el Decreto Ley N 18236, el Decreto Ley N 18850, el Decreto Ley N 18978, el Decreto Ley
N 19030, el Decreto Ley N 19962, el Decreto Ley N 20579, el Decreto Ley N 20774, el Decreto Ley N
21043, el Decreto Ley N 21895, el Decreto Ley N 22633, la Ley N 20583, la Ley N 12341, la Ley N 13695,
la Ley N 23084, el Decreto Legislativo N 052, el Decreto Legislativo N 126, la Ley N 23506, la Ley N
23612, la Ley N 24388, la Ley N 24710, la Ley N 24965, la Ley N 25274, la Ley N 26715, la Ley N
26773, la Ley N 27055, la Ley N 27115, la Ley N 27264, la Ley N 27553, la Ley N 27652, la Ley N 27378,
la Ley N 27454, la Ley N 27834, la Ley N 27994, la Ley N 28497, el Decreto Legislativo N 959, el Decreto
Legislativo N 983, la Ley N 28760 y la Ley N 29360.
Ley N 9024.
Las fechas para la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Penal estn contenidas en el Decreto Supremo
N 0052007JUS del 5 de mayo del 2007, modificado por el Decreto Supremo N 0162009JUS del 21 de
noviembre del 2009. Asimismo, cabe destacar el Proyecto de Ley N 40022009/PE, presentado por el Poder
Ejecutivo, que prev la aplicacin inmediata del nuevo Cdigo Procesal Penal para los delitos contra la
administracin pblica cometidos por funcionarios pblicos, contra la administracin de justicia, as como sus
disposiciones comunes. Con fecha 4 de mayo del 2010, la congresista Rosa Florin presidenta de la
Comisin Especial Multipartidaria Permanente encargada del control, seguimiento y evaluacin del Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupcin solicit al presidente del Congreso que la proposicin normativa
fuese priorizada en el Consejo Directivo y dispensada, en la Junta de Portavoces, de dictamen y publicacin
en el Portal Institucional del Parlamento.
Es pertinente, por ltimo, hacer referencia a la Ley N 28105, Ley que otorga facultades al juez para ampliar
de oficio el mandato de detencin en delitos de naturaleza compleja con ms de 10 inculpados, as como de
la Ley N 28117, Ley de Celeridad y Eficacia Procesal Penal, que modific los plazos de prescripcin en el
procedimiento penal.
Ley 27765 del 27 de junio de 2002.
16
modificada por la Ley N 28355 y el Decreto Legislativo N 986,65 tipifica actos de conversin
y transferencia de bienes, efectos y ganancias; acciones de ocultamiento y tenencia; as
como de omisin de comunicacin de operaciones o transacciones sospechosas.
Asimismo, destaca la Ley N 27379, Ley de procedimiento para adoptar medidas
excepcionales de limitacin de derechos en investigaciones preliminares. Dicha norma es
aplicable a delitos perpetrados por pluralidad de personas u organizaciones criminales,
siempre que se haya utilizado recursos pblicos o hayan intervenido funcionarios o
servidores pblicos o cualquier persona con el consentimiento de stos.
Las principales medidas que prev la referida Ley son la detencin preliminar, el
impedimento de salida del pas o de la localidad, la incautacin, el embargo u orden de
inhibicin de bienes registrados, el allanamiento de inmuebles o lugares cerrados, y la
inmovilizacin de bienes muebles o la clausura temporal de locales.
Por otro lado, mediante la Ley N 27378 se establecieron beneficios por colaboracin eficaz
en el mbito de la criminalidad organizada. Dicha norma contemplaba la posible concesin
de beneficios para los implicados en delitos de corrupcin adems de delitos contra la
humanidad, aduaneros y todos aquellos cometidos por pluralidades de personas u
organizaciones criminales y dispona la creacin del Programa de proteccin de
colaboradores, vctimas, testigos y peritos.66 La citada norma estableca los criterios que el
fiscal o juez debe tomar en cuenta para decidir si impone medidas de proteccin. Adems,
dispuso la creacin de la Unidad Especial de Investigacin, Comprobacin y Proteccin de la
Polica Nacional (UECIP)67 hoy llamada Divisin Especial de Comprobacin, Investigacin y
Proteccin (DIVECIP), que recibi el encargo de cautelar a colaboradores, vctimas,
testigos y peritos.
El marco normativo establecido por la Ley N 27378 fue modificado con la emisin del
Cdigo Procesal Penal y su paulatina entrada en vigor. As, el ttulo V de la Seccin II del
Libro II, denominado Las medidas de proteccin, seala que tales medidas para testigos,
peritos, agraviados y colaboradores se extienden a las personas relacionadas con todos los
procesos penales. Adicionalmente, el Cdigo Procesal Penal establece que, en funcin de la
magnitud del riesgo, el fiscal o el juez establecern las medidas de proteccin que
correspondan.
Por su parte, el Ministerio Pblico cre el Programa de asistencia a vctimas y testigos,
mediante el cual cre una oficina nacional, oficinas de apoyo en cada distrito judicial, y
unidades de asistencia inmediata en zonas alejadas de las sedes judiciales.68 El 13 de
febrero del 2010 se reglament el Programa Integral de Proteccin a testigos, peritos,
agraviados o colaboradores, creado por el nuevo Cdigo Procesal Penal, que incluye dentro
de la figura de colaborador al denominado colaborador eficaz contemplado por los
artculos 472 al 480 del Cdigo Procesal Penal y la Ley N 27238. Asimismo, mediante el
referido Reglamento se crean las instancias administrativas encargadas de la ejecucin del
Programa y explican con detalle los procedimientos necesarios para brindar proteccin.69 70
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La autgrafa precisa que la Contralora General evaluar las denuncias presentadas, decidir las medidas
que sern adoptadas ante cada caso, y determinar si existen indicios de ilcitos penales que ameriten
informar al Ministerio Pblico.
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Adems, es de destacar las normas emitidas desde el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, y organismos del
Poder Ejecutivo como el Ministerio del Interior y la Polica Nacional del Per o el Ministerio de Justicia para
enfrentar a la grave corrupcin que imper en el pas durante la dcada de 1990. En tal sentido, el Poder
Judicial cre juzgados y salas especializadas destinadas al procesamiento de delitos vinculados con la
corrupcin. Sobre el particular, V. Resoluciones 024-2001-CT-PJ, 047-2001-P-CSJL, 088-2001-P-CSJL/PJ,
059-2001-P-CSJL-PJ, 129-2003-CE- PJ, 024-2004-CE-PJ, y 041-2005-CE-PJ. El Ministerio Pblico, por su
parte, dispuso la formacin de fiscalas provinciales y superiores especializadas en la lucha contra la
corrupcin. V. Ley 27380, las resoluciones de la Fiscala de la Nacin 020-2000-MP-FN, 053-2000-MP-FN,
141-2000-MP-FN, y 988-2002-MP-FN, 070-2001-MP-FN, 1707-2003-MP-FN, 1065-2004-MP-FN, y 774-2005MP-FN.
La Polica Nacional del Per, a su vez, instituy la Direccin de Polica contra la Corrupcin (DIRCOCOR).
Creada por la Resolucin Ministerial 1000-2001-IN/PNP y modificada por la Resolucin Ministerial 1544-2002IN/PNP, es una unidad encargada de prestar apoyo tcnico-profesional a la labor de control, fiscalizacin e
investigacin del Poder Judicial, el Ministerio Pblico y otros organismos del Estado. Es preciso resaltar,
tambin, al artculo 78 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales que cre la figura del Procurador Pblico
Regional para ejercer la representacin y defensa del Estado en los procesos y procedimientos en que estn
comprendidas dichas instancias subnacionales del Poder Ejecutivo. Asimismo, es de suma trascendencia la
normativa que cre y delimit las funciones de la Procuradura Pblica Ad-hoc para los casos de Alberto
Fujimori y Vladimiro Montesinos, dependencia del Ministerio de Justicia que impuls la lucha judicial contra la
corrupcin. La denominada Procuradura Ad-hoc se form por las Resoluciones Supremas 240-2000-JUS y
241-2000-JUS. Posteriormente, el Decreto Supremo 038-2001-JUS instituy las Procuraduras Pblicas
Anticorrupcin Descentralizadas en las sedes de los distritos judiciales.
71
Ley N 27785, modificada por las Leyes Ns 28557, 28422 y 28396.
72
Cf. Ley N 27785, artculo 6. Concepto. El control gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y
verificacin de los actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de eficiencia, eficacia,
transparencia y economa en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, as como del cumplimiento
de las normas legales y de los lineamientos de poltica y planes de accin, evaluando los sistemas de
administracin, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a travs de la adopcin de acciones
preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye
un proceso integral y permanente.
73
Resolucin de Contralora N 139-2009-CG.
74
Resolucin de Contralora N 139-2009-CG.
18
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91
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95
96
97
98
99
100
Cf. Artculo 10 de la Ley N 27815. Incluso el artculo 11 modificado por la Ley N 28496 estipula el deber
de comunicar o denunciar actos de tal naturaleza. Cf., adems, el ttulo IV del Decreto Supremo N 033
2005PCM.
Cf. Reglamento para el funcionamiento, actualizacin y consulta de la informacin en el Registro Nacional de
Sanciones de Destitucin y Despido (Rnsdd), aprobado por Decreto Supremo N 0892006PCM; la
Resolucin Ministerial N 0172007PCM que aprueba la Directiva para el uso, registro y consulta del
Sistema Electrnico del Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido; el Decreto Supremo N
0152008PCM del 27 de febrero del 2008 que seala a los funcionarios responsables de informar sobre el
Rnsdd, as como la Resolucin Ministerial N 2082009PCM que dispuso la transferencia del acervo
documentario referido al servicio civil al Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido y del
sistema electrnico del Rnsdd de la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros
a la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir).
Decreto Legislativo N 276 y sus modificaciones.
Decreto Legislativo N 276, artculo 3: Los servidores pblicos estn al servicio de la Nacin. En tal razn,
deben: a) Cumplir el servicio pblico buscando el desarrollo nacional del Pas y considerando que trasciende
los perodos de gobierno; b) Supeditar el inters particular al inters comn y a los deberes del servicio; c)
Constituir un grupo calificado y en permanente superacin; d) Desempear sus funciones con honestidad,
eficiencia, laboriosidad y vocacin de servicio; y e) Conducirse con dignidad en el desempeo del cargo y en
su vida social.
Decreto Legislativo N 276, artculo 21. Son obligaciones de los servidores: a) Cumplir personal y
diligentemente los deberes que impone el servicio pblico; b) Salvaguardar los intereses del Estado y emplear
austeramente los recursos pblicos; c) Concurrir puntualmente y observar los horarios establecidos; d)
Conocer exhaustivamente las labores del cargo y capacitarse para un mejor desempeo; e) Observar buen
trato y lealtad hacia el pblico en general, hacia los superiores y compaeros de trabajo; f) Guardar absoluta
reserva en los asuntos que revistan tal carcter, aun despus de haber cesado en el cargo; g) Informar a la
superioridad de los actos delictivos o de inmoralidad cometidos en el ejercicio de la funcin pblica; y h) Las
dems que le sealen las leyes o el reglamento.
Decreto Legislativo N 276, artculo 23. Son prohibiciones a los servidores pblicos: a) Realizar actividades
distintas a su cargo durante el horario normal de trabajo, salvo labor docente universitaria; b) Percibir
retribucin de terceros para realizar u omitir actos del servicio; c) Realizar actividad poltica partidaria durante
el cumplimiento de las labores; d) Emitir opinin a travs de los medios de comunicacin social sobre asuntos
del Estado, salvo autorizacin expresa de la autoridad competente; e) Celebrar por s o por terceras personas
o intervenir, directa o indirectamente, en los contratos con su Entidad en los que tengan intereses el propio
servidor, su cnyuge o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad; y f) Realizar
actos de hostigamiento sexual, conforme a la ley sobre la materia; g) Los dems que seale la Ley. Cf.,
tambin, la Ley N 27942.
Cabe sealar que, de acuerdo con la norma de creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, toda
referencia a la expresin empleo pblico se entender sustituida por la locucin Servicio civil. V. Decreto
Legislativo N 1023.
21
Otra norma formulada para fomentar la tica pblica y prevenir la corrupcin es la Ley N
27482, que regula la publicacin de la Declaracin Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas
de los funcionarios y servidores pblicos del Estado. Dicha disposicin legal, conjuntamente
con su reglamento,105 es una herramienta de gran utilidad para detectar situaciones de
enriquecimiento ilcito o desbalance patrimonial de funcionarios pblicos.
Otras normas que establecen pautas de actuacin y comportamiento para los funcionarios
pblicos son la Ley N 26771 y su Reglamento, que prohben y establecen sanciones
administrativas para quienes contratan o nombran dentro de la administracin pblica a
familiares dentro del cuarto grado de parentesco, el segundo de afinidad, y por razn del
matrimonio.
Por otro lado, existen normas cuya finalidad es fortalecer la institucionalidad como forma de
promocin de la tica pblica. Entre dichas normas se halla la Ley N 28024, Ley de
Regulacin de la Gestin de Intereses en la Administracin Pblica, y su reglamento,106 que
contribuyen a la prevencin de posibles conflictos de inters y reducen los mrgenes de
riesgo respecto de operaciones de extrema complejidad, como el cabildeo. Asimismo, la
referida Ley establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores
pblicos, as como de las personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad
contractual.107
La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (y su reglamento),108 es una
norma fundamental para el cumplimiento del derecho de acceso a la informacin pblica, el
cual est estrechamente vinculado con el buen gobierno.
Cabe mencionar, del mismo modo pues est ligada con la participacin de los ciudadanos
en la gestin pblica, la Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos,109 que
da cuenta de los mecanismos de democracia directa.
101
102
103
104
105
106
107
108
109
Ley de Fomento del Empleo del 12 de noviembre de 1991, su reglamento aprobado por Decreto Supremo
001-96-TR del 26 de enero de 1996, el Texto nico Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad
Laboral aprobado por Decreto Supremo 003-97-TR del 27 de marzo de 1997, as como a sus diversas
modificatorias.
Decreto Legislativo 1057 del 28 de junio de 2008, que regula el rgimen especial de contratacin
administrativa de servicios.
Decreto Supremo 075-2008-PCM que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo 1057. Publicado con
fecha 25 de noviembre de 2008. Cf. literal f del artculo 13.
Es imprescindible tener presente que en el aparato pblico interactan personas que mantienen relaciones de
trabajo contradas con el rgimen de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa con otras contratadas bajo
las reglas establecidas para la actividad privada, individuos que tienen contratos administrativos de servicios
(CAS), as como locadores de servicios que rigen sus relaciones por el Cdigo Civil. Adems de ello, los
miembros de las Fuerzas Armadas, la Polica Nacional, el Cuerpo Diplomtico, el Magisterio y los
profesionales de la Salud tienen regmenes laborales diferenciados.
Decreto Supremo N 0802001PCM.
Ley N 28024 y Decreto Supremo N 0992003PCM.
Ley N 27588 y Decreto Supremo N 0192002PCM.
Ley N 27806; su reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 0722003PCM; y su Texto nico
Ordenado aprobado por Decreto Supremo N 0432003PCM.
Ley N 26300, modificada por las Leyes Ns 27706, 27520, 28241 y 29313.
22
Es interesante observar, por otra parte, a la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su
reglamento.110 Esta norma permite a los gobiernos regionales y locales formular sus
presupuestos de manera conjunta con la sociedad civil y la ciudadana. En efecto, el
presupuesto participativo fomenta y regula la participacin de la ciudadana en la
determinacin, el destino y el uso de los recursos pblicos, de acuerdo con los planes de
desarrollo regional o local.
En ese sentido, la Ley de Bases de la Descentralizacin alienta la participacin ciudadana
en el gobierno,111 en el mismo sentido que la fomenta la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, a travs de los Consejos de Coordinacin Regional, y la Ley Orgnica de
Municipalidades, mediante la necesaria participacin de los vecinos en la elaboracin de los
mencionados presupuestos participativos y los planes de desarrollo regional y local
concertado.112
As, pues, la institucionalidad se debe ver reforzada, en tanto que las posibilidades de que se
produzcan actos de corrupcin se vean disminuidas, gracias a normas como la Ley Marco de
Modernizacin de la gestin del Estado y su reglamento que entre otros propsitos
pretende dotar de transparencia y propiciar la participacin ciudadana en la gestin
pblica.113
2.3.
115
23
116
117
118
119
los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades,
funcionarios y servidores pblicos, as como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las
instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y
servicios en beneficio de la Nacin [] .
V. Resolucin de Contralora N 110-2001-CG.
Cf. Resolucin de Contralora N 169-2009-CG. Seala como reas sensibles a la corrupcin con riesgos
identificados a la adquisicin de bienes y servicios, a la contratacin de obras pblicas, la inversin, personal
y remuneraciones, y el otorgamiento de licencias y autorizaciones de funcionamiento, as como de
concesiones y los procesos de privatizacin de empresas pblicas. La norma indica que se prestar especial
atencin a los resultados de gestin de los programas sociales de lucha contra la pobreza y aquellos
orientados a la provisin de servicios bsicos. Adems apunta que se examinarn las inversiones de
emergencia social en zonas de extrema pobreza, con nfasis en las obras de infraestructura educativa y de
salud, electrificacin rural, agua potable, saneamiento bsico y promocin agraria. Finalmente, apunta que el
control presupuestal se enfocar en el cumplimiento de las metas fsico-financieras en funcin de las medidas
de austeridad y racionalidad en el gasto pblico.
Cf. Constitucin Poltica del Per. Artculo 138 y ss., la Ley Orgnica del Poder Judicial aprobada por el
Decreto Legislativo N 767, y su Texto nico Ordenado aprobado por Decreto Supremo N 017-93-JUS.
Cf. Constitucin Poltica del Per. Artculo 158 y ss., as como la Ley Orgnica del Ministerio Pblico
aprobada por Decreto Legislativo N 052 y sus modificatorias.
24
120
Cf. Constitucin Poltica del Per, artculo 166, y la Ley de la Polica Nacional del Per, Ley N 27238.
Cf. Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurdica del Estado, Decreto Legislativo N 1068, y su
reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 0172008JUS.
122 V. Constitucin Poltica del Per, artculo 150, y la Ley Orgnica del Consejo Nacional de la Magistratura, Ley
26397 del 7 de diciembre de 1994.
123
Cf. Constitucin Poltica del Per. Artculo 201 y ss., as como el Cdigo Procesal Constitucional del 31 de
mayo de 2004.
124
La CERIAJUS seal a la Academia de la Magistratura (AMAG) como parte del Sistema de Justicia y no
incluy al Instituto Nacional Penitenciario (INPE). V. COMISIN ESPECIAL PARA LA REFORMA INTEGRAL
DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA (CERIAJUS). Plan Nacional de Reforma Integral de la
Administracin
de
Justicia.
En:
<http://www.congreso.gob.pe/comisiones/2004/ceriajus/Plan_Nacional_ceriajus.pdf>. La AMAG no es
mencionada en el presente documento pues es parte del Poder Judicial. Cf. Constitucin Poltica del Per,
artculo 151.
125
V. Comisin Andina de Juristas. Red de informacin jurdica-Anticorrupcin. En: <http://www.cajpe.org.pe/rij/>.
126
Cf. artculos 96, 97 y 102, numeral 2 de la Constitucin Poltica del Per.
127
Cf. Reglamento del Congreso, artculo 5.
128
Creada el 7 de octubre del 2009.
121
25
En el marco del numeral 11 del artculo 2 del Decreto Supremo N 0272007PCM,129 que
establece las polticas nacionales de obligatorio cumplimiento, la Presidencia del Consejo de
Ministros est ejecutando el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin.
Dicha poltica, vinculante para los organismos que integran el Gobierno Nacional, se
implementa desde diciembre del 2008, sobre la base del Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupcin y tica Ciudadana que elabor el Consejo Nacional Anticorrupcin,130 y plantea
la ejecucin de acciones concertadas entre los diferentes sectores del aparato pblico con el
propsito de prevenir y combatir con eficacia la corrupcin.
El Plan Nacional Anticorrupcin propone siete objetivos y 19 estrategias diseadas para
alcanzarlos, a saber:
Objetivo 1: Promover el Fortalecimiento del Sistema de Lucha contra la Corrupcin
articulado.
Estrategia 1.1. Mejorar y fortalecer mecanismos de rendicin de cuentas, acceso a la
informacin, promocin de la tica y transparencia en la administracin pblica.
Estrategia 1.2. Simplificacin administrativa como estrategia para la lucha contra la
corrupcin.
Estrategia 1.3. Fortalecer el Sistema de Recursos Humanos para la prevencin de la
corrupcin.
Estrategia 1.4. Fortalecer el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
para prevenir la corrupcin.
Estrategia 1.5 Desarrollar fortalezas en los rganos de control y supervisin.
Objetivo 2: Institucionalizar en la administracin pblica las prcticas de buen
gobierno, la tica, la transparencia y la lucha contra la corrupcin.
Estrategia 2.1. Fortalecer un Sistema Nacional Coordinado de Lucha contra la
Corrupcin.
Estrategia 2.2. Coordinar y realizar el seguimiento de las polticas de carcter
multisectorial, regional y local de lucha contra la corrupcin.
Objetivo 3: Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupcin.
Estrategia 3.1. Fortalecer y modernizar el sistema de administracin de justicia.
Estrategia 3.2. Mejorar la transparencia en la administracin de justicia.
Estrategia 3.3. Implementar y optimizar los rganos de control del sistema judicial que
fortalezcan la lucha contra la corrupcin.
Estrategia 3.4. Establecer un marco jurdico eficaz en la lucha contra la corrupcin.
Objetivo 4: Promover prcticas y/o conductas en el sector empresarial para combatir
la corrupcin.
Estrategia 4.1. Desarrollar una cultura de tica y de promocin de denuncias en el
sector empresarial.
Estrategia 4.2. Establecer medidas que promuevan prcticas para prevenir la
corrupcin en el mbito empresarial.
Objetivo 5: Promover la activa participacin de los medios de comunicacin en la
lucha contra la corrupcin.
Estrategia 5.1. Velar por la independencia de los medios de comunicacin y fortalecer
su rol de difusin de valores ticos.
129
130
26
132
133
134
135
Presidencia del Consejo de Ministros. Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin. En:
<http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/plan_anticorrupcion/plan_anticorrupcion.pdf >.
El nombramiento se efecta mediante resolucin ministerial. El coordinador general, designado por
Resolucin Suprema N 0152010PCM, es el ex Contralor de la Repblica, Genaro Matute Meja.
El Decreto Supremo N 0392010PCM precis que la Defensora del Pueblo cumple el rol de observadora
en dicha comisin.
Constituido mediante la Resolucin Ministerial N 0442009PCM y formado por los titulares de los
Ministerios de Justicia, Interior, Salud y Educacin. Asimismo, se dej sin efecto la Resolucin Suprema N
0342009PCM que dispona la creacin de una comisin de alto nivel dedicada a proponer medidas para la
ejecucin del referido Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin.
Directiva N 0022009PCM/SGP, aprobada por Resolucin Ministerial N 0512009PCM.
27
28
Educacin escolar
De las 2,719 quejas estudiadas, 1,026 (37.7%) estn referidas a la Educacin escolar que
se constituye en el sector ms quejado entre los siete sectores priorizados para el estudio
por casos contra la tica pblica o riesgos de corrupcin.
Del total de quejas del sector Educacin escolar, 468 quejas se registraron en la regin
Ayacucho (45.6%), 181 en Lambayeque (17.6%), 161 en Cusco (15.7%), 109 en Apurmac
(10.6%) y 107 en Arequipa (10.4%). Dichos resultados indican que la representacin
defensorial de Ayacucho recogi y atendi al mayor nmero de quejas presentadas por la
ciudadana con relacin a prcticas que atentan contra la tica pblica. Por su parte, la
Oficina Defensorial de Arequipa registra el menor nmero de quejas en el sector: solo 107 en
el periodo mencionado (ver Grfico 2).
Grfico 2
Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica
pblica en el sector Educacin escolar, recogidas en las regiones seleccionadas
durante el perodo enero del 2005julio del 2008
Una de las caractersticas esenciales de este tipo de casos es que tienden a concentrarse al
inicio de cada ao, en los primeros tres meses. Dicho comportamiento se explica en razn
del desarrollo de una variedad de procesos que ocurren en este perodo. Entre ellos
destacan: matrculas escolares, concursos pblicos de licitacin y contratacin de servicios,
29
3.2.
Educacin superior
30
Grfico 3
Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica
pblica en el sector Educacin superior, recogidas en las regiones seleccionadas
durante el perodo enero del 2005 julio del 2008
Ayacucho
43
Cusco
6
Lambayeque
7
Arequipa
21
Apurmac
2
136
El sector Educacin superior ha sido separado del sector Educacin escolar porque las quejas recibidas
podran pasar desapercibidas ante la magnitud de las presentadas en el mbito escolar. Por sus
caractersticas, la Educacin superior podra presentar otras situaciones de corrupcin o recurrencia de casos
que sera mejor analizar por separado.
31
Del universo total de quejas, las correspondientes a Gobiernos locales equivalen al 27%. Las
734 quejas registradas hacen que las municipalidades ocupen el segundo lugar con ms
quejas entre los siete sectores o instituciones analizadas.
Del total de quejas en este sector, 257 se registraron en la regin Ayacucho (35%), 210 en
Arequipa (28.6%), 130 en Lambayeque (17.7%), 109 en Cusco (14.9%) y 28 en Apurmac
(3.8%). Estos resultados vuelven a colocar a la representacin defensorial de Ayacucho
como la instancia que recogi y atendi a un mayor nmero de casos presentados por la
ciudadana de esa regin. Por otro lado, en Apurmac se registr el menor nmero de
quejas: solo se presentaron 28 en el referido perodo.
Grfico 4
Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica
pblica en el sector Municipalidades, recogidas en las regiones seleccionadas durante
el perodo enero del 2005julio del 2008
Polica Nacional
32
Del universo de quejas que abarca el presente estudio, el sector Polica Nacional comprende
el 11.3%. Dicho porcentaje equivale a 308 quejas, que identifican a este sector como el
cuarto ms quejado de los siete sectores e instituciones analizadas.
Grfico 5
Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica
pblica en el sector Polica Nacional, recogidas en las regiones seleccionadas durante
el perodo enero del 2005julio del 2008
Lambayeque
23
Cusco
64
Apurmac
58
Arequipa
37
Ayacucho
126
Del total de quejas contra la Polica Nacional, 126 se registraron en la regin Ayacucho
(40.9%), 64 en Cusco (20.8%), 58 en Apurmac (18.8%), 37 en Arequipa (12%), y 23 en
Lambayeque (7.5%). Una vez ms, la representacin defensorial de Ayacucho recogi y
atendi al mayor nmero de casos. Por otro lado, en la regin Lambayeque se registr la
menor cantidad de quejas.
En el sector Polica Nacional se encuentran tres tipos reportados con mayor recurrencia. El
primero es la negativa o condicionamiento a la recepcin de la denuncia; el segundo
corresponde a los casos de negligencia, omisin o inaccin en el trmite de la denuncia;
mientras que el tercero involucra a las quejas referidas al uso excesivo o arbitrario de la
autoridad en provecho propio o de terceros.
Con relacin al primer tipo de quejas la recepcin de la denuncia, se debe afirmar que no
todos los casos se producen por efecto de actos de corrupcin, sino por falta de materiales
necesarios para recibir y asentar una denuncia. Sin embargo, se ha subrayado su
recurrencia porque muchos estn relacionados con situaciones en las que, segn indican los
ciudadanos, se han acercado a interponer una queja en una comisara y, una vez all, han
sido vctimas de requerimientos por parte de agentes policiales para recibir su queja.
Esos requerimientos pueden ser cobros por los formatos, para fotocopias u otros gastos que
genere la realizacin de la denuncia. Por otra parte, los ciudadanos tambin sostienen que
no solamente se les solicita su colaboracin para el pago de los formatos, sino que algunos
de ellos debieron ofrecer algn tipo de incentivo para lograr que el agente policial de turno
recibiese su denuncia como es debido.
En el segundo tipo de casos referido a los procedimientos que siguen las denuncias, los
ciudadanos sealan que existen dilaciones indebidas o inaccin en los procedimientos
policiales. Se afirma que los trmites se extienden ms all de los plazos razonables o, en
muchos casos, que se deja sin efecto la investigacin policial, de modo que el expediente no
llega oportunamente al Ministerio Pblico, afectando su derecho de acceder a la justicia.
El tercer tipo de casos, referido al uso arbitrario de la autoridad en provecho propio o de
terceros, sintetiza un conjunto de quejas que revelan cmo, en ciertas situaciones, algunos
efectivos de la PNP exceden sus funciones y utilizan arbitrariamente su autoridad para
intimidar a los ciudadanos o a sus familiares con el propsito de solicitar algn tipo de
beneficio para s o para terceros, como por ejemplo, sumas de dinero. Ello representa la
vulneracin de derechos fundamentales de la persona, generada por la inobservancia de
33
Salud
El sector Salud comprende el 13.3% del universo de quejas estudiadas. Con ello, sus 360
quejas colocan al sector como el tercero con mayor cantidad de quejas entre los siete
sectores analizados.
Del total de quejas en el sector Salud, 160 se registraron en la regin Ayacucho (44.4%), 74
en Arequipa (20.6%), 58 en Lambayeque (16%), 43 en Cusco (12%) y 25 en Apurmac (7%).
Estos resultados vuelven a colocar a la representacin de Ayacucho como la que recogi y
atendi un mayor nmero de casos presentados por la ciudadana de esa regin. Por otro
lado, en Apurmac se registr el menor nmero de quejas.
Grfico 6
Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica
pblica en el sector Salud, recogidas en las regiones seleccionadas durante el perodo
enero del 2005julio del 2008
El Grfico 6 permite observar la evolucin de las quejas respecto de casos relacionados con
prcticas que atentan contra la tica pblica en el sector Salud, en cada uno de los
trimestres del perodo enero del 2005julio del 2008.
En el sector Salud, el tipo ms recurrente alude a casos de cobros arbitrarios por servicios
gratuitos. En esos casos, los ciudadanos indican que, en los establecimientos de salud
pblicos, se les habra solicitado pagar sumas de dinero por un servicio gratuito: el uso de
los servicios higinicos, la apertura de una historia clnica, la realizacin de exmenes de
laboratorio, o el uso de camas o habitaciones para el internamiento de pacientes. Cabe
sealar que si bien, en muchos de estos casos, los fondos recaudados son utilizados por los
establecimientos de salud para reparar problemas de mobiliario, de infraestructura o para la
reposicin de materiales; no por ello se les debe dejar de considerar situaciones que
generan riesgos de corrupcin.
El segundo tipo ms recurrente corresponde a demandas y cobros para cumplir con
procedimientos administrativos. En estos casos, se observa una gran cantidad de quejas en
34
las que se seala que se cobra por la emisin del certificado de nacido u otra documentacin
de carcter gratuito.
El tercer tipo se encuentra referido a las exigencias de funcionarios para que los pacientes
se practiquen exmenes en establecimientos privados. En estos casos, los mdicos
sugieren a los ciudadanos que deben practicarse exmenes en clnicas privadas con las que
mantienen relaciones laborales o contractuales, o en las cuales desarrollan su ejercicio
profesional mdicos conocidos por ellos. Estos casos revisten mayor gravedad dado que los
exmenes podran ser realizados en los hospitales pblicos con un costo menor o de
manera gratuita.
3.6.
Sistema judicial
El sector Sistema judicial comprende el 5.6% del universo estudiado, con un sub-total de 152
quejas. De esta manera, se ubica como el quinto sector ms quejado de acuerdo el presente
estudio.
Del total de quejas en este sector, 98 se registraron en la Oficina Defensorial de Ayacucho
(64.5%), 21 en Arequipa (13.8%), 17 en Apurmac (11.2%), 13 en Cusco (8.6%) y,
finalmente, tres en Lambayeque (2%).
Grfico 7
Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica
pblica en el sector Sistema judicial, recogidas en las regiones seleccionadas durante
el perodo enero del 2005julio del 2008
Ayacucho
98
Arequipa
21
Apurmac
17
Lambayeque
3
Cusco
13
Por otra parte, el Grfico 7 presenta la evolucin de las quejas relacionadas con prcticas
que atentan contra la tica pblica en el Sistema judicial en cada uno de los trimestres del
perodo enero del 2005julio del 2008.
En este tipo de casos se ha detectado principalmente el correspondiente a trfico de
influencia o condicionamiento econmico para obtener favores judiciales. En este caso, los
ciudadanos afirman que se les ha solicitado un incentivo para agilizar sus trmites
judiciales. El requerimiento procede de funcionarios que manifiestan que tienen contacto con
los jueces. El segundo tipo ms recurrente corresponde a dilacin en investigacin fiscal o
judicial en beneficio de terceros.
35
Sistema penitenciario
Grfico 8
Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica
pblica en el sector Sistema penitenciario, recogidas en las regiones seleccionadas
durante el perodo enero del 2005julio del 2008
Ayacucho
37
Cusco
16
Arequipa
5
Apurmac
1
Lambayeque
1
En este sector se han ubicado las quejas que son presentadas por los internos en las visitas
de supervisin que realizan los funcionarios de la Defensora del Pueblo, as como aquellas
presentadas por sus familiares. Entre los casos ms frecuentes se puede identificar los
siguientes: Condicionamientos para tramitar y agilizar los expedientes de beneficios
penitenciarios, as como para realizar su seguimiento.
De la misma manera, se ha identificado casos en los que se condiciona la clasificacin y
ubicacin de los internos en los diferentes penales y pabellones. Como se sabe, la
clasificacin penitenciaria es una de las primeras decisiones que adopta el personal
penitenciario. En razn de ello, en muchos casos pueden configurar situaciones de riesgo de
corrupcin.
Por otro lado, existen quejas que corresponden a condicionamientos para las visitas
familiares. En este tipo de quejas, sensible para los internos y sus familiares, se denuncian
cobros para permitir el ingreso de ciertos productos (legales o ilegales) o que se les permita
recibir visitas especiales. 137
137
Se ha denominado visita especial a aquella que es efectuada por personas que no estn previstas en el
Reglamento del Cdigo de Ejecucin penal o que son ajenas al crculo familiar y amical del interno.
36
139
Reglamento sobre el Uso de Publicidad Estatal en Elecciones Regionales y Municipales, aprobado mediante
Resolucin N 0572010JNE. Asimismo se cuenta con el Reglamento de Propaganda Estatal aprobado
mediante Resolucin N 1362010JNE y su modificatoria Resolucin N 1402010JNE.
Artculo 5 de la Resolucin N 057-2010-JNE, que aprueba el Reglamento sobre el Uso de Publicidad Estatal
en Elecciones Regionales y Municipales.
37
141
Defensora del Pueblo. Propuestas bsicas de la Defensora del Pueblo para la reforma de la Justicia en el
Per: Generando consensos sobre qu se debe reformar, quines se encargarn de hacerlo y cmo lo harn.
Informe Defensorial 109. Lima: Defensora del Pueblo, 2006.
Ibd.
38
Ibd.
Artculo 154.3 de la Constitucin Poltica del Per.
Esa recomendacin demanda la asignacin de recursos econmicos suficientes que le permitan a este rgano
constitucional adecuar su organizacin y funcionamiento a la nueva funcin de control disciplinario, la creacin
de una especializacin operativa en su interior para la investigacin de los diversos actos y mecanismos de
corrupcin y la regulacin adecuada para el ejercicio del control disciplinario, de modo que no se transforme en
una presin indebida sobre la independencia judicial.
39
146
III Sesin de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin, celebrada en el local del Poder Judicial, el 20 de mayo
del 2010.
Vigente a partir del 7 de mayo del 2009.
40
147
148
149
41
La labor de la Polica Nacional del Per (PNP) es especialmente relevante para la vigencia de
los derechos fundamentales porque a esta institucin se le han asignado,
constitucionalmente, importantes deberes: proteger y ayudar a las personas y la comunidad;
150
Informacin
obtenida
del
portal
web
de
la
AMAG.
Ver
en:
<http://www.amag.edu.pe/actividades_academicas/2010/activi_marzo2010/cronograma_general_actividades_A
MAG2010.pdf>.
42
ii.
151
152
153
154
43
v.
vi.
Aplicar y difundir normas claras y precisas que regulen la conformacin de las Juntas
de Seleccin que dirigen los procedimientos de ascenso con el propsito de dotarlos
de garantas de transparencia y objetividad.
Asimismo, en lo que se refiere a los temas vinculados con corrupcin y tica pblica, se
considera que una poltica unitaria que regule la carrera policial disminuye riesgos para que
ocurran prcticas de corrupcin dentro de la propia institucin. Mientras los procedimientos
encuentran regulaciones ms precisas, decrecen los espacios para el forjamiento de
prcticas discrecionales arbitrarias en las que se favorezca indebidamente a unos en
desmedro de otros, como el otorgamiento de ascensos e incentivos basados en motivaciones
diferentes al mrito en el ejercicio de la funcin.
vii.
viii.
Adoptar medidas para garantizar que los efectivos policiales conozcan y apliquen las
normas de atencin ciudadana, as como que la poblacin est adecuadamente
informada sobre su contenido
Por ltimo es pertinente revisar algunos datos obtenidos en una supervisin realizada por la
Adjunta para Asuntos Constitucionales de la Defensora del Pueblo:
Para la Defensora del Pueblo es urgente que se adopten las medidas para garantizar que los
efectivos policiales conozcan y apliquen las normas de atencin ciudadana porque, de esta
manera, se reducen los riesgos de corrupcin en la institucin policial, as como se fortalece
44
Defensora del Pueblo. Situacin de la libertad de expresin en el Per. Informe Defensorial N 48. Lima:
Defensora del Pueblo, 2000.
156
Decreto Supremo N 018-2001-PCM del 27 de febrero del 2001, Disponen que las entidades del Sector
Pblico incorporen en sus TUPA un procedimiento para facilitar a las personas el acceso a la informacin que
posean o produzcan.
157
Decreto de Urgencia N 035-2001 del 17 de marzo del 2001, Acceso ciudadano a informacin sobre
Finanzas Pblicas.
158
Defensora del Pueblo. El acceso a la informacin pblica y la cultura del secreto. Informe Defensorial N 60.
Lima: Defensora del Pueblo, 2001.
45
garantizar la vigencia del derecho de acceso a la informacin pblica. Ante tal situacin, la
institucin opt por proponer lineamientos claros y coherentes para la elaboracin de una ley
de transparencia y acceso a la informacin pblica.
De esta manera, promovi la aprobacin de la Ley N 27806159 que, sin duda, constituy un
paso importante hacia la concrecin del derecho. Sin embargo, la norma introdujo ciertas
restricciones que obligaron a la Defensora del Pueblo a interponer una accin de
inconstitucionalidad.160 Sin embargo, el Congreso de la Repblica consider conveniente
realizar las rectificaciones mediante la Ley N 27927, publicada el 4 de febrero del 2003.
A dos aos de haberse aprobado dicha Ley, la Defensora del Pueblo elabor el Informe
Defensorial: Balance a dos aos de vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica, en el que asever que, pese a la expresa obligacin legal, no todas las
entidades pblicas estaban cumpliendo con las medidas estipuladas para promover el acceso
a la informacin pblica tales como la designacin del funcionario responsable de entregarla,
la prohibicin de destruirla, adems de la difusin a travs de los Portales de Transparencia
de los datos generales de las instituciones, de sus organizaciones, sus organigramas, las
adquisiciones de bienes y servicios que realicen, las remuneraciones y los beneficios del
personal, entre otros datos.
Asimismo, tras examinar el trmite de las intervenciones de oficio y casos presentados por la
ciudadana, la Defensora del Pueblo constat que an persistan problemas en la aplicacin
e interpretacin de la normativa vigente. Registr, por ejemplo, quejas por problemas de
infraestructura y organizacin que originan que las entidades pblicas incumplan el plazo
legal para la entrega de informacin, as como que no conserven la informacin que producen
o poseen.
En su Decimosegundo Informe Anual,161 la Defensora del Pueblo da cuenta de los avances
respecto de la construccin de hbitos favorables a la proteccin, el respeto y la realizacin
del derecho a la informacin pblica, pese a lo cual remarca que subsisten problemas de
desconocimiento, interpretacin incorrecta de las excepciones, cobros ilegales, as como
exigencia de requisitos no previstos en la norma. Adems, apunta que no se ha previsto
cambiar la legislacin archivstica con el fin de que guarde relacin con lo regulado por la
normativa de acceso a la informacin pblica.
Asimismo, cabe sealar que la Presidencia del Consejo de Ministros se encuentra
implementando progresivamente una poltica de transparencia y acceso a la informacin
pblica en las entidades del Poder Ejecutivo. Por ello, con la finalidad de cumplir su
obligacin de remitir anualmente un informe al Congreso de la Repblica 162 acerca de las
solicitudes de informacin atendidas y denegadas, ha publicado la Directiva N 0032009
159
46
163
164
165
47
Asimismo, en las supervisiones que, posteriormente, llev adelante la Defensora del Pueblo
se verific que, si bien los 25 gobiernos regionales cuentan con portales de transparencia
operativos, no todos han incorporado la informacin estipulada por la normativa.
El Programa de Descentralizacin y Buen Gobierno de la Defensora del Pueblo ha
realizado, en forma continua, una supervisin permanente de los portales de transparencia
de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades Provinciales en capitales de
departamento con la finalidad de verificar el cumplimiento de su obligacin legal.
Dicha tarea dio a conocer que, durante el ao 2009, el nivel de cumplimiento de los
gobiernos regionales fue superior al de las municipalidades provinciales ubicadas en
capitales de departamentos. Mientras los gobiernos regionales alcanzaron el 68% de nivel
de cumplimiento de las normas de transparencia y acceso a la informacin pblica as como
prcticas de buen gobierno, las municipalidades provinciales en capitales de departamento
lograron el 42%. Cabe aadir que el rubro prcticas de buen gobierno presenta el ms bajo
ndice de cumplimiento, mientras que el rubro que agrupa a las actividades oficiales, al
nombre del funcionario responsable de la actualizacin del portal y al enlace de
comunicacin con el pblico usuario muestra los porcentajes ms elevados.166
En tal contexto, la Defensora del Pueblo plante recomendaciones a diversas entidades del
Estado destinadas a incorporar medidas que garanticen una gestin tica, eficiente y
transparente.
Cabe aadir que la Presidencia del Consejo de Ministros procura promover la tica pblica y
la transparencia como mecanismos para erradicar la corrupcin y, con ese propsito, ha
emitido directivas que pretenden garantizar el principio de publicidad que debe regir la
actuacin de los funcionarios pblicos. Entre ellas, destacan:
166
DEFENSORA DEL PUEBLO. Cuarto Reporte y Balance Anual 2009 de la Supervisin de los Portales de
Transparencia de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades Provinciales ubicadas en capitales de
departamento.
En:
<http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/boletines/adjuntia/cuarto-reportetransparencia.pdf>.
167
Aprobada mediante Resolucin Ministerial N 0502009PCM.
168
Aprobada mediante Resolucin Ministerial N 0512009PCM.
169
Publicado el 3 de junio del 2010.
48
La rendicin de cuentas debe ser regulada por un reglamento para que los actores
conozcan los roles que les corresponden dentro del proceso. Asimismo, dicho
reglamento debera ser aprobado por el Consejo Regional con una ordenanza del
Gobierno Regional. La Defensora del Pueblo tambin estima oportuno que el Consejo
de Coordinacin Regional (CCR) apruebe el reglamento, de manera que obtenga la
legitimidad necesaria para su implementacin.
Los contenidos de la rendicin de cuentas deben ser claros y de fcil acceso para las
personas. Asimismo, deben reflejar los intereses especficos de la ciudadana. En
relacin con los contenidos, la Defensora del Pueblo considera de singular relevancia:
o El nivel de ejecucin del Plan de Desarrollo Concertado de los gobiernos
locales y del gobierno regional.
o El presupuesto participativo aprobado y el presupuesto ejecutado.
o Otro contenido importante de la rendicin de cuentas, que se refiere al manejo
de los recursos humanos, es decir, a saber con qu personal cuenta el
gobierno local o regional y el cuadro de remuneraciones de los funcionarios.
170
171
Defensora del Pueblo. Criterios y recomendaciones para la Rendicin de Cuentas mediante Audiencias
Pblicas. En: < http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/ccr/rendicion_cuentas.pdf>.
Defensora del Pueblo. Criterios y recomendaciones para la Rendicin de Cuentas en Gobiernos Locales.
En:<http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/buen_gobierno/2005/rendicion_cuentas_gob_local.pdf
>.
49
50
51
52
53
54
173
Diario de Debates. Segunda Legislatura Ordinaria del 2009. Relatora de la sesin plenaria 9A del da 13 de
mayo
del
2010.
Ver:
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/diariodebates/Publicad.nsf/SesionesPleno?OpenView&Start=1&Count=30&E
xpand=1.1.1#1.1.1
55
174
Los indicadores estn divididos en tres grandes rubros: Gobernando con Justicia, Invirtiendo en la gente y
Libertades econmicas. La medicin de elegibilidad de cada pas se realiza en funcin de los niveles de
alcance de estos indicadores. Una Comisin de la Millenium Challenge Corporation realiza estas mediciones
anualmente y emite reportes en los que identifica a los pases elegibles. Para mayores referencias, ver
<http://www.mcc.gov/index.shtml>.
56
57
175
58
59
electorales, entre otros. Tanto los informes como los otros documentos han sido
ampliamente reseados en el presente documento.
Debido a la informacin que aportan las quejas que se presentan a la Defensora del Pueblo
en todo el pas, los reportes de la institucin proporcionan informacin relevante sobre
aquellas prcticas de corrupcin que afectan de manera directa a los ciudadanos. Asimismo,
funcionan como indicadores que permiten identificar, de modo rpido y preciso, los procesos
administrativos u otras situaciones que hacen posible, propician o favorecen la ocurrencia de
actos de corrupcin.
En los informes y documentos defensoriales, los principales resultados de las
investigaciones se presentan en forma de recomendaciones. stas contienen las propuestas
de la Defensora del Pueblo a las entidades competentes para implementar medidas
destinadas a prevenir y luchar contra la corrupcin y, as, garantizar los derechos de la
ciudadana afectada.
El 6 de agosto del 2008, la Defensora del Pueblo present a la opinin pblica a un nuevo
equipo de trabajo en la entidad, encargado de generar las lneas de intervencin en los
temas de prevencin y lucha contra la corrupcin. El Equipo de tica Pblica y Prevencin
de la Corrupcin, adscrito a la Primera Adjunta, estuvo conformado por un conjunto
multidisciplinario de profesionales que diseo y ejecut un Plan Piloto de intervencin que le
permiti afinar las estrategias de intervencin defensorial en la materia.
El Plan Piloto consisti en ejecutar, en cinco regiones seleccionadas, las estrategias de
actuacin diseadas. De este modo se desarrollaron, principalmente, dos actividades: 1) el
anlisis de quejas recibidas en dichas regiones entre enero del 2005 y julio del 2008; y 2) los
talleres iniciales de capacitacin dirigidos a funcionarios pblicos y miembros de la sociedad
civil organizada. La finalizacin del Plan Piloto coincidi con el inicio de las actividades de la
Defensora del Pueblo en el marco del Programa UMBRALAnticorrupcin.
En ese contexto, el 28 de abril del 2009, mediante la Resolucin Defensorial N 0019
2009/DP se cre el Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin, cuyo objetivo
es orientar a las dems unidades orgnicas de la institucin en las materias de su
competencia, as como [] elaborar lineamientos de actuacin para el tratamiento de
casos individuales o aportar a la investigacin de los mismos cuando demanden un
tratamiento especializado [] .179
La creacin del Programa y su incorporacin al Reglamento de Organizacin y Funciones
(ROF) institucional es la concrecin de la voluntad de la Defensora del Pueblo respecto de
continuar la labor consistente en defender los derechos de las personas y supervisar la
actuacin estatal, especficamente, respecto de la prevencin y lucha contra la corrupcin.
Para ello, realizarn supervisiones e investigaciones que permitan identificar problemticas
vinculadas con la corrupcin o los riesgos de su ocurrencia en la administracin pblica.
179
60
DEFENSORIAL
PARA
PREVENIR
Ante las quejas de la ciudadana, la Defensora del Pueblo realiza diversas actuaciones que
procuran persuadir o convencer a los funcionarios pblicos o a las entidades del aparato
estatal de cesar las acciones que ocasionan o pueden causar vulneraciones de derechos.
Respecto de las quejas presentadas por la ciudadana acerca de violaciones de derechos
fundamentales que permiten entrever casos de corrupcin, la actuacin de la Defensora del
Pueblo se dirigir, en primer trmino, a orientar a la persona recurrente respecto de si el
caso debe ser conocido por otra de las entidades competentes en la materia.
La Defensora del Pueblo iniciar la investigacin correspondiente y emitir las
recomendaciones destinadas a las autoridades responsables para el cese o restitucin del
derecho conculcado y la correccin de la actuacin administrativa conforme a su marco
competencial. Si en el curso de la investigacin defensorial se advierten indicios de la
comisin de ilcitos penales o faltas administrativas sancionables jurdicamente por un
rgano determinado, enviar lo actuado a las instancias jurisdiccionales o administrativas
correspondientes, sin perjuicio de las recomendaciones que la naturaleza del caso exija.
Por otro lado, la Defensora del Pueblo supervisa el cumplimiento de los deberes de la
administracin pblica como un mecanismo para garantizar la plena realizacin de los
derechos fundamentales. Por ello dispone de la facultad de apersonarse, incluso sin previo
aviso, a las entidades que desarrollan funciones pblicas, prestadoras de servicios pblicos
u espacio pblico en general, para obtener informacin, realizar entrevistas personales o
proceder al estudio de expedientes, documentacin, antecedentes y cualquier otro elemento
que, a su juicio, sea til para el cumplimiento de su competencia.180
El Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin tiene la responsabilidad de
orientar la actuacin de la Defensora del Pueblo en esta materia.
5.2.
61
Incidencia positiva
anticorrupcin
en
el
diseo
ejecucin
de
polticas
pblicas
62
63
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(vi)
(vii)
5.6
183
Es necesario reducir las escalas remunerativas que son, aproximadamente,157 y las formas de
contratacin en el Estado ms de 30 que hasta el ao pasado reportaba en medios periodsticos la titular
de la Autoridad Nacional del Servicio Pblico (Servir). Es impostergable la aprobacin de normas bsicas
como la Ley General del Empleo Pblico, que desarrolla los contenidos de la Ley Marco del Empleo Pblico
(Ley N 28175) y que consolida, principalmente, las proposiciones legislativas referidas a la carrera del
servidor pblico, a los funcionarios pblicos y de confianza, a la gestin del empleo pblico y al sistema de
remuneraciones, as como a la ya regulada normativa que establece prohibiciones e incompatibilidades de
funcionarios, servidores y personas que contratan servicios con el Estado (Ley N 27588 y Reglamento). Este
conjunto normativo, junto a un registro actualizado de empleados pblicos, es el que debera permitir una
recomposicin gradual del aparato estatal. sta debera ser una prioridad en cualquier plan de accin contra
la corrupcin. Solo as se podrn reducir las cuotas de discrecionalidad que existen en la administracin
pblica y construir una burocracia profesional y de carrera.
64
Se entiende, entonces, que ms que formular o disear las polticas, la Defensora del
Pueblo buscar promoverlas cuando no las haya o contribuir con su mejoramiento
cuando ya se estn implementando.
La incidencia positiva en polticas pblicas anticorrupcin ser el resultado de una serie de
acciones destinadas tanto a fortalecer las investigaciones defensoriales como a incrementar
el impacto de sus recomendaciones en esa materia. El producto final de este proceso ser
una mejor focalizacin en las situaciones que evidencian tales problemas estructurales que
son, precisamente, los que la gestin de esas polticas pblicas debera atender.
En el caso de la prevencin y lucha contra la corrupcin, las recomendaciones buscarn que
las polticas anticorrupcin no solamente funcionen efectivamente sino que, adems, puedan
ir ajustndose en la medida en que se implementan siempre que ellas favorezcan a los
ciudadanos y se garantice as sus derechos fundamentales. Las polticas pblicas,
flexibles por naturaleza, permiten estos reajustes y la Defensora del Pueblo posee
informacin que avala su contribucin con las polticas de prevencin de la corrupcin.
5.7.
65
La vida de las personas, la funcin pblica y los actos de corrupcin encuentran un punto de
conexin en el ejercicio de los derechos de participacin colectiva y en la activacin de los
mecanismos institucionales de control y sancin de la corrupcin. En otros trminos, esta
confluencia se expresa en la denominada accin colectiva que se desarrolla en el marco de
una cultura de rendicin de cuentas frente a la sociedad y el Estado.
Para que esta accin colectiva se despliegue es necesario apelar a la sensibilidad de la
ciudadana, puesto que solo desde la esfera ms ntima de la persona se pueden producir
perdurables cambios de conducta en los comportamientos humanos.
Respecto de estos fines, la Defensora del Pueblo ha trabajado intensamente, durante aos,
en el diseo y dictado de cursos y talleres de formacin en tica pblica dirigidos a actores
de la sociedad civil y funcionarios pblicos en el mbito nacional. Asimismo, en esta lnea,
desarroll campaas institucionales y se sum a campaas interinstitucionales de promocin
de la tica pblica y la recuperacin de valores. A continuacin se presenta un recuento de
las principales actividades desarrolladas.
5.7.2. Talleres de capacitacin y sensibilizacin para la promocin de la tica pblica,
la prevencin y lucha contra la corrupcin
Los talleres iniciales de capacitacin se desarrollaron desde abril a septiembre del 2008 en
las regiones de Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco y Lambayeque, convocando a
funcionarios pblicos y lderes de organizaciones de la sociedad civil de estas regiones. El
objetivo de estos cursos fue sensibilizar a los actores seleccionados respecto a la forma en
que la corrupcin afecta a los derechos fundamentales de las personas, as como dotarlos
de herramientas bsicas que les permitan generar espacios de articulacin para la labor
preventiva y el ejercicio de sus derechos de participacin poltica contra prcticas de
corrupcin en sus instituciones locales.
Se realizaron siete talleres iniciales de capacitacin y sensibilizacin, en los cuales se logr
capacitar a 390 personas (47% de mujeres y 53% de hombres). La mayora de los
participantes provena de organizaciones de la sociedad civil.
Los procesos de capacitacin y sensibilizacin ciudadana respecto a la importancia de la
tica pblica y prevencin de la corrupcin incorporaron materiales educativos, as como
modelos pedaggicos adecuados al aprendizaje de los adultos.
En ese sentido, se disearon materiales educativos con vista a que no se reduzcan
solamente a informar al ciudadano, sino que contribuyan fundamentalmente a generar una
sensibilidad que movilice la accin cvica a favor de la tica pblica y contra la corrupcin.
Conviene tener en cuenta que la tica se realiza en las acciones humanas y no
exclusivamente en el desarrollo de conceptos y razones que la justifiquen. Tal como
aseveraba Aristteles, no basta con conocer qu es la virtud, sino que es necesario actuar
virtuosamente.184
Los materiales que se prepararon para las tareas de capacitacin y sensibilizacin son los
siguientes:
a) tica y Funcin Pblica. Manual de conceptos bsicos y propuesta metodolgica.
b) Material de capacitacin para el curso virtual tica aplicada a la funcin pblica. Una
aproximacin desde la poltica, la cultura y la ley.
184
66
67
68
La red llev a cabo una capacitacin a la totalidad de promotores del Programa Juntos en la
regin de Cusco, acerca de la prevencin de la corrupcin y la tica pblica. En total se
capacit a 60 promotores. Esta accin es importante porque el Programa Juntos representa
una accin de subsidio directo a familias que viven en extrema pobreza, as como el acceso
al goce de derechos fundamentales, como educacin y salud. Contar con promotores bien
formados en temas de tica pblica y prevencin de la corrupcin constituye una
contribucin fundamental para que este tipo de acciones gubernamentales puedan ser
verdaderamente eficientes.
Abril del 2010
Se realiz el Foro pblico Corrupcin y Nepotismo, dirigido a representantes de la sociedad
civil. En total se inform a 60 participantes sobre la manera en que la corrupcin afecta a los
derechos fundamentales de las personas, as como sobre la existencia de prcticas de
corrupcin que ponen en riesgo o vulneran directamente el goce de dichos derechos. En el
caso del nepotismo es fundamental que la poblacin conozca sus derechos respecto a esta
prctica, as como sus deberes. Asimismo resulta necesario que se conozca el marco
normativo que sanciona dicha prctica, de tal modo que se limite su ocurrencia mediante el
ejercicio de una vigilancia ciudadana bien informada.
b) Red Lambayeque
La red de accin colectiva de Lambayeque se form en agosto del 2008 a consecuencia del
xito del taller inicial de capacitacin y sensibilizacin en temas de tica pblica y prevencin
de la corrupcin.
Entre sus principales acciones se pueden mencionar las siguientes:
Octubre del 2008
Un ciudadano vio vulnerado su derecho de acceso a la informacin pblica en su distrito y se
acerc a la red de Lambayeque en busca de apoyo. El ciudadano fue asesorado y
respaldado por la Red de Lambayeque para la interposicin de un hbeas data (Exp. N
6914-2008-4) contra la municipalidad de La Victoria en Chiclayo por obstaculizar el acceso a
informacin pblica. El Juez del Cuarto Juzgado Especializado Civil de Chiclayo, mediante
Resolucin N 04 del 27 de noviembre del 2008, declar Fundada la demanda de hbeas
data en contra de la Municipalidad Distrital de La Victoria.
Febreromayo del 2009
Entre febrero y mayo del 2009, la Red de Lambayeque realiz dos jornadas de
sensibilizacin a la poblacin sobre corrupcin y vulneracin de derechos, en las ciudades
de Chiclayo y Lambayeque. En total participaron 150 personas, las cuales incrementaron sus
conocimientos sobre las formas en que la prctica de la corrupcin vulnera sus derechos y
sobre los mecanismos institucionales de denuncia de dichas prcticas.
Agosto del 2009
En agosto del 2009, la Red de Lambayeque realiz un taller sobre transparencia y acceso a
la informacin pblica, dirigida a la ciudadana de Chiclayo y Lambayeque. En total
participaron 50 personas, entre las cuales haba funcionarios de gobiernos locales y
representantes de la sociedad civil lambayecana.
Juniooctubre del 2009
69
Entre junio y octubre del 2009, la red de Lambayeque realiz un plan de vigilancia a 10
centros y puestos de salud para verificar el cumplimiento de la publicacin de tarifas y
requisitos de afiliacin al Sistema Integral de Salud (SIS). Segn los resultados que se
obtuvo de esta vigilancia, la mayora de los centros de salud donde se llev a cabo no
publicaban las tarifas oportunamente, ni los requisitos para la afiliacin al SIS.
a) Otras redes en proceso de formacin
En lo que respecta a las regiones de Apurmac, Arequipa y Ayacucho, las redes de accin
colectiva an se encuentran en proceso de formacin.
El curso de especializacin que se realiza en la actualidad con la Universidad Antonio Ruiz
de Montoya en el marco del Programa UmbralAnticorrupcin constituye una excelente
oportunidad de trabajo con las redes de estas regiones. En este sentido, dicho curso supone
asimismo la posibilidad de potenciar la capacidad de articulacin de los funcionarios y
representantes de la sociedad civil en redes de promocin de la tica pblica y prevencin
de la corrupcin en sus regiones. En vista de ello, la Defensora del Pueblo aportar sus
capacidades institucionales en la materia para asistir y acompaar a estas redes
emergentes.
70
CONCLUSIONES
1.
2.
3.
4.
5.
6.
71
8. En el rea de los Gobiernos locales, el estudio piloto ha identificado dos tipos recurrentes
de situaciones. El primero de ellos est referido a las preferencias para el otorgamiento
de licencias, permisos y autorizaciones; el otro, a los cobros arbitrarios por entrega de
informacin pblica.
9. Con respecto al rea de la Polica Nacional, los tipos reportados con mayor recurrencia
se pueden identificar en esta secuencia descriptiva: negativa o condicionamiento a la
recepcin de la denuncia; negligencia, omisin o inaccin en el trmite de la denuncia;
y uso arbitrario de la autoridad en provecho propio o de terceros.
10. Por otro lado, en el sector Salud, los tipos ms recurrente aluden a casos de cobros
arbitrarios por servicios gratuitos, demandas y cobros para cumplir con procedimientos
administrativos y exigencias de funcionarios para que los pacientes se practiquen
exmenes en establecimientos privados.
11. En lo concerniente a la administracin de justicia, las quejas recibidas se refieren
principalmente al trfico de influencia o condicionamiento econmico para obtener
favores judiciales y a la dilacin en investigacin fiscal o judicial en beneficio de
terceros.
12. Por otra parte, en lo relativo al sistema penitenciario, las quejas ms recurrentes versan
sobre tres situaciones bsicas. En la primera se encuentran los condicionamientos para
tramitar y agilizar los expedientes de beneficios penitenciarios, as como para el
seguimiento de los mismos expedientes. La segunda situacin ms quejada es aquella
en la que se condiciona la clasificacin y ubicacin de los internos en los diferentes
penales y pabellones. Finalmente, el tercer tipo de quejas se encuentra referido a las
denuncias por condicionamientos a los internos para poder recibir visitas.
13. A lo largo de varios aos, la Defensora del Pueblo ha formulado una serie de
recomendaciones vinculadas a la temtica de la prevencin de la corrupcin y la
promocin de la tica pblica. En efecto, las propuestas institucionales que este
documento sistematiza en materia de transparencia, acceso a la informacin pblica,
rendicin de cuentas, fortalecimiento del sistema de justicia, de la Polica Nacional del
Per (PNP), y con relacin a la neutralidad en los procesos electorales, dan cuenta de la
supervisin de diversos sectores y variados aspectos de lo que, al cabo, debe resultar
en su conjunto una parte sustantiva de la poltica pblica anticorrupcin.
14. La Defensora del Pueblo, en su afn de proteger los derechos polticos de elegir y ser
elegido, ha supervisado los procesos electorales celebrados en el Per desde el ao
2000. En aquel ao solicit una serie de garantas mnimas para asegurar la legitimidad
y credibilidad de los procesos electorales, estrechamente vinculadas con la constante
verificacin del respeto del principio de neutralidad de los funcionarios pblicos.
15. La Defensora del Pueblo reconoce el fortalecimiento y credibilidad de los organismos
electorales, los avances en la normativa emitida y las acciones institucionales
emprendidas para garantizar la neutralidad en la administracin pblica, entre otras. Por
ello, su actuacin institucional est dirigida al cumplimiento del principio de neutralidad
de los funcionarios pblicos en procesos electorales. Esta labor contribuye con la que le
corresponde al sistema electoral.
16. Con relacin al sistema de administracin de justicia, el documento defensorial reconoce
la trascendencia de ste para el funcionamiento del rgimen democrtico y para el
respeto y la proteccin de los derechos de las personas. Al mismo tiempo, observa que
la corrupcin obstaculiza la labor jurisdiccional del Poder Judicial. En razn de ello, el
documento da cuenta de las recomendaciones defensoriales orientadas a dotar de
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