Gestin pblica local

Departamento Nacional de Planeacin, DNP

Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP

Direccin

Director Nacional

Subdireccin

Subdirectora de Alto Gobierno

Direccin Tcnica de
Desarrollo Territorial Sostenible

Subdirector Acadmico

www.dnp.gov.co

Carolina Rentera Rodrguez

Andrs Escobar Arango

Oswaldo Aharn Porras Vallejo

Grupo de Gestin Pblica Territorial

Maritza Pomares Quimbaya

Lina Margarita Bravo Ardila
Margarita Jaramillo Marn
Rafael Alberto Cern Bravo
Consultor

Carlos Augusto Giraldo

Proyecto Profundizacin de
la Descentralizacin en Colombia

www.esap.edu.co

Honorio Miguel Henrquez Pinedo

Mara Magdalena Forero Moreno
Carlos Roberto Cubides Olarte
Subdirectora de Proyeccin Institucional

Luz Amparo Gonzlez Agudelo

Subdirector Administrativo y Financiero

Mauricio Villalobos Rodrguez

Secretario General

Edgar Sierra Cardozo

Decano Facultad de Pregrado

Jaime Antonio Quiceno Guerrero

Jos Oswaldo Espinosa Cuervo

Alberto Maldonado Copello
Hernando Gonzlez Murillo
ngrid Johanna Neira Barrero
Liliana Mara Girn Aponte

Decana Facultad de Postgrado

Con la colaboracin especial de:

Jefe de la Oficina Asesora de Planeacin

Subdireccin de Ordenamiento
y Desarrollo Territorial

Jefe de la Oficina Asesora de Sistemas

Luz Helena Chamorro Arboleda

Zoraida Celis Carrillo

Jefe de la Oficina Asesora Jurdica

Rubn Dario Caldern Jaramillo

Germn Insuasty Mora

Andrea Villada Aristizabal

Subdireccin de Finanzas Pblicas terrtoriales

Jefe de Control Interno

Grupo de Anlisis Finanzas

Pblicas Territoriales

Revisin de textos

Grupo de Comunicaciones y
Relaciones Pblicas

Escuela Superior de Administracin Pblica

Diagonal 40 No. 46 A - 37, CAN, Bogot. D.C.
Conmutador: 2202790 Ext.: 7333
e-mail: alto.gobierno@esap.edu.co

Departamento Nacional de Planeacin

Calle 26 Nm. 13-19, Bogot, D.C.
Telfono: 5960300 / 5663666

Diseo y diagramacin

ISBN: 978-958-8340-06-7

Natalia Ninomiya

Luz Stella Carrillo Silva

William Augusto Jimnez Santana

Carmen Elisa Villamizar Camargo

Luz ngela Andrade Arvalo
Luz Dary Madroero Pachn

Impreso y hecho en Colombia

Bogot D.C., Colombia
Octubre de 2007

Salima Miserque Salomn

Mara Juliana Ramrez Zea

Ivn Roberto Santoyo Pinzn

Diana Muoz Montoya | Diego Pinilla Amaya

Ilustracin

Impresin y acabados

Imprenta Nacional de Colombia

Diagonal 22 Bis Nm. 67-70, Bogot, D.C.

__ Agradecimiento
Agradecemos la dedicacin y disposicin de las Direcciones Tcnicas del Departamento Nacional
de Planeacin, as como del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica quienes realizaron
importantes aportes para la elaboracin de esta Cartilla.

__Contenido
__ Presentacin [ pg. 6 ]
__ Introduccin [ pg. 8 ]
Captulo 1

__ Gestin pblica orientada a resultados [ pg. 11 ]

Captulo 2

__ Competencias [ pg. 15 ]

Captulo 3

__ Planificacin [ pg. 21 ]

2.1 Principios de las competencias [ 15 ]

2.2 Reglamentacin constitucional y legal [ 16 ]
3.1 Caractersticas de la planificacin [ 22 ]
3.2 Instrumentos de la planificacin municipal [ 23 ]
3.2.1 Planificacin estratgica [ 23 ]
3.2.2 Planificacin operativa [ 25 ]

3.3 Planificacin financiera [ 25 ]

3.3.1 Marco Fiscal de Mediano Plazo [ 26 ]
3.3.2 Plan Financiero [ 26 ]
3.3.3 Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) [ 26 ]
3.3.4 Presupuesto [ 26 ]

Captulo 4

__ Organizacin Administrativa [ pg. 29 ]

Captulo 5

__ Recursos [ pg. 35 ]

4.1 La estructura administrativa [ 29 ]

4.2 Limitaciones a la estructura administrativa [ 30 ]
4.3 Procesos [ 30 ]
4.4 Control interno [ 31 ]
5.1 Talento humano [ 35 ]
5.1.1 Los actores del proceso de gestin [ 35 ]
5.1.2 Las personas que sirven al municipio [ 36 ]
5.1.3 Rgimen salarial y prestacional [ 40 ]
5.1.4 Rgimen disciplinario, fiscal y penal [ 42 ]

5.2 Recursos fsicos y tecnolgicos [ 42 ]

5.2.1 Clasificacin de los bienes y elementos de la administracin [ 42 ]
5.2.2 Recursos tecnolgicos [ 44 ]

5.3 Recursos financieros [ 44 ]

5.3.1 Ingresos [ 45 ]
5.3.2 Gastos [ 48 ]
5.3.3 Gestin financiera municipal [ 49 ]

[]

Captulo 6

__ Ejecucin [ pg. 51 ]
6.1 Gestin de proyectos [ 51 ]
6.2 Ejecucin de presupuesto [ 51 ]
6.3 Contratacin [ 53 ]
6.3.1 Esquema de contratacin pblica [ 53 ]
6.3.1 Participacin ciudadana en la contratacin minicipal [ 58 ]

Captulo 7

__ Control, seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas [ pg. 61 ]

7.1 Control [ 61 ]
7.1.1 Control interno [ 61 ]
7.1.2 Control disciplinario [ 61 ]
7.1.3 Control fiscal [ 61 ]
7.1.4 Control social [ 61 ]

7.2 Seguimiento [ 62 ]
7.3 Evaluacin [ 62 ]
7.3.1 Autoevaluacin [ 62 ]
7.3.2 mbitos y aplicaciones de la evaluacin [ 63 ]
7.3.3 El diseo del sistema de evaluacin [ 63 ]
7.3.4 Componentes del sistema de evaluacin [ 64 ]

7.4 Rendicin de cuentas [ 65 ]

Captulo 8

__ Direccin [ pg. 67 ]

Captulo 9

__ Gestin participativa [ pg. 71 ]

8.1 Liderazgo democrtico [ 67 ]

8.2 Relaciones en el seno del concejo municipal [ 68 ]
8.3 Profesionalizacin y poltica de desarrollo del recurso humano [ 68 ]
8.4 Trabajo en equipo [ 68 ]
Gestin participativa del desarrollo local [ 71 ]
9.1 Coordinacin [ 71 ]
9.2 Alianzas pblico-privadas [ 71 ]
9.3 Figuras asociativas [ 72 ]
9.4 Mecanismos de la participacin [ 72 ]

[]

*Pre
senta
cin

Al considerar la importancia asignada por la Constitucin Poltica de Colombia al municipio como entidad
fundamental de la organizacin territorial del Estado,
por cuanto le corresponde prestar los servicios pblicos, realizar las obras que demande el progreso local,
ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participacin comunitaria y el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes, entre otras funciones
asignadas por ley, el Departamento Nacional de
Planeacin presenta la gua Gestin Pblica Local,
con el fin de facilitar la labor de los alcaldes y sus
administraciones.
En esta gua se incluyen los principales componentes de la administracin planeacin, ejecucin,
seguimiento y evaluacin para cumplir tanto con las
competencias y funciones asignadas a los municipios,
como para alcanzar los objetivos y las metas de desa
rrollo acordados democrticamente en el programa
de gobierno.
La gestin es la capacidad de llevar a cabo lo propuesto,
por eso la gestin pblica la podemos entender como
la capacidad de los alcaldes y funcionarios gubernamentales para ejecutar los lineamientos programticos

consignados en los planes de desarrollo. Tal capacidad

puede ser ejercida atendiendo las orientaciones y recomendaciones presentes en el actual documento que
el DNP pone a disposicin de las administraciones municipales colombianas, cuyo principal objetivo es dar
orientaciones para que las prcticas gubernamentales
sean ejercidas con legitimidad, transparencia, eficacia
y eficiencia. El desarrollo de los municipios depende
tambin de la calidad y eficiencia de las polticas y de la
gestin pblica.
El documento de Gestin Pblica Local se plantea
con un enfoque participativo, integral y sistmico
con lenguaje sencillo sin perder el rigor conceptual.
Las prcticas para la administracin de los recursos
del Estado exigen la aplicacin de criterios de
racionalidad y uso de las herramientas de direccin,
de planificacin estratgica y financiera, de organizacin administrativa, de manejo de recursos, de
focalizacin, de formulacin y ejecucin proyectos,
de contratacin, de control, ejecucin y seguimiento
y de rendicin de cuentas a la ciudadana y a los
rganos de control.

Carolina Rentera Rodrguez / Directora General

Departamento Nacional de Planeacin, DNP
[]

La Direccin Tcnica de Desarrollo Territorial Sos

tenible del Departamento Nacional de Planeacin
DNP, en virtud del Convenio 008 del 9 de agosto
de 2006, celebrado entre la Escuela Superior de
Administracin Pblica ESAP, institucin lder en
capacitacin y formacin del saber y conocimiento
administrativo pblico, y el Departamento Nacional
de Planeacin, estructur para el Seminario de
Induccin a la Administracin Pblica para Alcaldes
y Gobernadores el texto Gestin Pblica Local,
indicativo de canales fundamentales tales como
bases constitucionales, legales, tericas, prcticas y
apuntamientos sustanciales para ser aplicados en la
gestin de la administracin pblica.
El estudio presente est conformado de una Intro
duccin y una parte estructural contentiva de nueve
captulos (Gestin Pblica Orientada a Resultados;
Competencias; Planificacin; Organizacin Adminis
trativa; Recursos; Ejecucin; Control, Seguimiento,
Evaluacin y Rendicin de Cuentas; Direccin y Gestin
Participativa del Desarrollo Local). Estos contenidos
que permitirn a alcaldes y gobernadores ponerse
a tono con los nuevos rumbos de la gestin pblica,
gobernar con demostrado liderazgo y criterios geren
ciales que busquen formas de excelencia administrativa
cuando sta es una obligacin que debe estar siempre
presente e inmersa en quienes gobiernan.
Orienta el texto sobre el proceso de la Gestin
Pblica Local, que integra de forma permanente el
ejercicio de la planificacin, ejecucin y evolucin
de las principales estrategias de desarrollo social,
ambiental y el crecimiento econmico, sobre la base
de metas democrticamente definidas, que cuenta
con instrumentos estratgicos del corto al largo plazo,
a travs de los cuales una administracin local puede
alcanzar sus propsitos de desarrollo, determinando
que los resultados de una buena gestin dependan
en gran medida de la voluntad y compromiso de
alcaldes, gobernadores y equipos de gobierno, de la
claridad en la definicin de los objetivos, estrategias,

metas y programas y de la capacidad institucional para

realizar en forma integral, con organizacin, eficacia,
eficiencia y transparencia, las acciones suficientes y
necesarias para dar cabal cumplimiento a lo estable
cido en el plan de desarrollo.
La Gestin Pblica Local demanda cambios estructu
rales de fondo, que sern posibles de existir la aptitud
de construir slidas y necesarias alianzas Estado-tejido
social, para impulsarlos desde adentro, ya que ni
camente lo territorial est en capacidad de forjar y
edificar su modelo de sociedad deseado que no es po
sible construir desde afuera, pues nadie que no quiera
y pueda desarrollarlo lograr alcanzar tal propsito.
El desarrollo implica cambios en los modos de
pensar y actuar de la colectividad, por lo que tiene
que incentivarse y empujarse, si es el caso, para que
asuma las responsabilidades y comportamientos
que sean menester en esa direccin; no es obligarla
a cambiar su modo de pensar sino hacerla compren
der la urgencia de interactuar y conducir los procesos
colectivos a favor de los proyectos locales en los que
ojal haya intervenido la sociedad interesada en su
vital y fundamental desarrollo.
Lo expuesto lleva a comprender que el mayor
desafo de la Gestin Pblica Local, ha de ser su
amoldamiento a los requerimientos del cambio y la
armona entre sus diferentes actuaciones, ya que las
metas perseguidas deben estar siempre presentes
como unas guas inspiradoras hasta de sus ms intrans
cendentes movimientos, siendo preciso aclarar que
los efectos de cada uno de stos tendrn que calcu
larse de antemano, para no estrellarse con la marcha
de otros organismos pblicos. Esto exige la presencia
activa de un plan congruente donde las finalidades
irradien su influencia para imponer orden en la, mu
chas veces, descoordinada actividad del sector oficial
siendo definitivo propuestas ajustadas, para evitar
distorsiones, conflictos intiles y desasosiegos que a
nada conducen y s perturban la buena marcha de las
administraciones municipales y departamentales.

Honorio Miguel Henrquez Pinedo / Director Nacional

Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP
[]

*Introduccin

[]

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica,
participativa y pluralista.... As lo define la Constitucin Poltica.
De igual manera, el artculo 2 de la Carta Poltica precisa que son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitucin. Tal caracterizacin implica una estructura especial de Estado, en
la cual la gestin pblica de la Nacin, del departamento y del municipio est
orientada a obtener resultados.
El esquema descentralista colombiano otorga a cada nivel de gobierno un papel
bsico y unas competencias. El nivel nacional, por ejemplo, se encarga de definir
los objetivos, planes, polticas y estrategias de desarrollo econmico y social para
todo el territorio; el departamento, como nivel intermedio, se encarga del control y supervisin de la aplicacin de esa poltica en su jurisdiccin, y el municipio
como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa es el prestador de los servicios pblicos que determine la ley, y el encargado de construir las
obras demandadas por el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y culEl municipio es, en esencia, tural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen
la Constitucin y las leyes (CP, Artculo. 311)1. Por lo tanto, no slo es el
un prestador de servicios ejecutor bsico del gasto pblico y primer intrprete de la comunidad,
sino que es el escenario propicio para el cumplimiento de los fines y depara la poblacin. Es la beres esenciales del Estado y es en donde se puede medir la eficiencia,
efectividad y equidad de las polticas pblicas.
manifestacin ms cercana En tal sentido, el fin ltimo del municipio es satisfacer las necesidades
bsicas de la poblacin de su territorio para alcanzar un desarrollo perdel Estado a los ciudadanos. manente y sostenible a escala local, lo cual, unido a la accin de otros
niveles de gobierno, permitir alcanzar los fines del Estado.
De acuerdo con lo anterior, la administracin local debe concebir a la entidad
territorial como una organizacin que busca los mayores niveles de bienestar y de
servicios sociales para su poblacin. En consecuencia, el alcalde debe ser un lder
que asume funciones como planificador, organizador y controlador de la organizacin que dirige.
En este orden de ideas, en el municipio se deben tomar decisiones, con base en
los objetivos, estrategias, y polticas priorizadas en el proceso de planificacin;
orientar la ejecucin de las acciones planeadas, y deben llevar a cabo evaluaciones de las acciones adelantadas, con el fin tanto de dar cuenta a la comunidad, y
a los rganos de control como de tomar correctivos.
El concepto que rene estos elementos planeacin, ejecucin, seguimiento
y evaluacin para cumplir con las competencias y alcanzar objetivos y metas de
desarrollo acordadas democrticamente es el de gestin pblica integral orientada a resultados, objeto central del presente documento.
En la primera parte de la gua se definir el concepto de gestin pblica integral
orientada a resultados, indicando sus fases y aspectos generales. En un segundo
(1) No obstante, existen
lugar, el lector encontrar los principales elementos de la planificacin. En los
bienes y servicios prestados
captulos tres y cuatro se desarrollarn aspectos administrativos, organizacionapor el nivel nacional, como la
les, y de recursos humanos, fsicos, tecnolgicos y financieros. El captulo sexto
defensa, las vas troncales, el
comprende la fase de ejecucin, en la cual se tratar la contratacin. Por ltimo,
comercio exterior, entre otros.
se presentarn los mdulos de evaluacin y control, y de gestin participativa.
[]

Ca
p
tulo

[ 10 ]

1.

__Gestin pblica orientada a resultados

El concepto de gestin pblica est directamente asociado a los resultados que
logre una Administracin, y se ha definido como: proceso dinmico, integral,
sistemtico y participativo, que articula la planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin, control y rendicin de cuentas de las estrategias de desarrollo
econmico, social, cultural, tecnolgico, ambiental, poltico e institucional de una
Administracin, sobre la base de las metas acordadas de manera democrtica.
En estos trminos, la gestin pblica debe buscar de manera eficaz y eficiente
resultados frente a la reduccin de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de
vida de sus habitantes y, en consecuencia avanzar hacia un desarrollo integral sostenible. En el grfico 1 se exponen los elementos fundamentales de la gestin.

Grfico 1. Elementos fundamentales de la gestin

[ 11 ]

(2) Para medir estos resultados

se han creado varios indicadores que sirven para evaluar
la situacin de una entidad
territorial especfica y para
fijarse metas: el indicador de
pobreza segn Necesidades
Bsicas Insatisfechas (NBI), el
indicador de pobreza segn
nivel de ingresos, el Indicador
de Desarrollo Humano (IDH),
el Indicador de Condiciones
de Vida (ICV) y el indicador
de pobreza segn niveles del
sistema de identificacin de
beneficiarios de los servicios
sociales (Sisbn). Algunos
de estos indicadores estn
disponibles para todos los municipios o pueden construirse
con los datos del Censo general

La Constitucin y la Ley establecen que la gestin, en el marco de los principios

de la funcin administrativa, debe traducirse en resultados concretos. De hecho,
en el caso especfico del Sistema General de Participaciones se seala que debe
garantizarse la prestacin de los servicios y la ampliacin de sus coberturas.
De esta manera, la gestin debe orientarse al mejoramiento de las condiciones
de vida y a la reduccin de la pobreza2, lo cual, a su vez, implica la obtencin de
resultados en distintos sectores mejorar el nivel educativo, las coberturas y la
calidad educativa; la cobertura de afiliacin al rgimen subsidiado de salud, la
mayor cobertura de vacunacin; mejorar la cobertura, calidad y continuidad del
servicio de acueducto; aumentar la cobertura de la red vial pavimentada; etc. y,
por lo tanto, que el municipio ofrezca un conjunto de productos y servicios, en
condiciones de eficiencia.
Para el logro de los resultados mencionados es fundamental la conformacin
de una organizacin que cumpla adecuadamente con todas las funciones y principios administrativos, en el marco de lo dispuesto por la Constitucin y la Ley.
Ello implica desarrollar procesos de planeacin estratgica y operativa, disear
y poner en marcha estructuras administrativas apropiadas para el cumplimiento
de los objetivos, dirigir la accin administrativa, conformar y manejar el recurso
humano y adelantar las acciones de control y evaluacin requeridas para ajustar
el proceso de gestin.
En el grfico 2 se presenta el papel de los municipios dentro del conjunto del
Estado colombiano y su proceso de gestin.

de 2005, como el NBI o el ICV.

En el caso del Sisbn, todos
los municipios cuentan con la
correspondiente informacin.

Grfico 2. Papel de los municipios y su gestin

La colectividad aporta recursos, participa y ejerce control social

[ 12 ]

[ 13 ]

Ca
p
tulo

[ 14 ]

2.

__Competencias
La Gestin debe ser acorde con las competencias que la Constitucin y las Leyes
asignan a cada uno de los niveles de la administracin pblica: la Nacin, los departamentos y los municipios.

__IMPORTANTE!
Un gobernante no puede hacer nada diferente a lo que la normativa le establece; de lo contrario, estara sujeto a sanciones penales y disciplinarias por
extralimitarse en sus funciones. Por ejemplo, un alcalde no puede firmar un
tratado comercial con otro pas porque esa funcin no se la asigna ni la ley ni
la Constitucin a los alcaldes; por el contrario, se la asigna al Presidente de la
Repblica. Y si un alcalde suscribiese un tratado de estos, afrontara sanciones
disciplinarias y penales.

2.1 Principios de las competencias

Las competencias atribuidas a los distintos niveles de gobierno deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad.

(3) En busca de desarrollar la

coordinacin de este principio

La coordinacin: es cuando las autoridades administrativas concertan sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, principio que debe
darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre stas y la Nacin.3
Ejemplo: para solucionar los problemas ocasionados por el terremoto de enero
de 1999 en el Eje Cafetero, la Nacin, los departamentos de Quindo, Risaralda y
Caldas, y los municipios afectados, aunaron esfuerzos para que a travs del Forec4
se coordinaran las acciones de atencin del desastre y la reconstruccin.

se expidi el Decreto 1188

de 2003, mediante el cual se
establecieron procedimientos
para la coordinacin de
funciones administrativas entre
los niveles nacional y territorial.

(4) Fondo para la
Reconstruccin del Eje
Cafetero.
(5) Para ello se puede acudir
a las entidades privadas o
asociaciones de municipios o
de departamentos con el fin de
obtener eficacia y eficiencia en
la prestacin del servicio.

La concurrencia: se presenta cuando dos o ms niveles de gobierno desarrollan

actividades de manera conjunta para alcanzar un propsito comn, y en procura
de una mayor eficiencia, respetan mutuamente los fueros de competencia de
cada una de ellas5.
Ejemplo: un municipio que tiene baja cobertura en educacin, y tanto el alcalde
como el gobernador tienen como objetivo mejorar el indicador. En este caso,
cada mandatario realiza las tareas que estn bajo su competencia: el alcalde cons
truye las escuelas que hacen falta y garantiza el transporte escolar, mientras el
gobernador asegura las plazas docentes.
La subsidiariedad aplica cuando las autoridades de un nivel superior apoyan
transitoriamente a otras de un nivel inferior, por solicitud de estas ltimas, en la
realizacin de actividades propias de ese nivel.
Ejemplo: un municipio promueve dentro de su estrategia de desarrollo econmico local, los cultivos y agregacin de valor a las frutas tropicales; por su parte,
la Nacin promueve la exportacin de tales frutas. Entonces, esta ltima, por
[ 15 ]

peticin del municipio entra a cofinanciar con recursos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el plan fitosanitario de aquel municipio dirigido a todo el
proceso de las frutas hasta su exportacin.

2.2 Reglamentacin constitucional y legal

La Constitucin seala algunas competencias generales que sirven de gua sobre
hacia dnde debe orientar su gestin cada entidad territorial, la tabla 1 es un resumen de ello.
Tabla 1. Distribucin de Competencias entre niveles de Gobierno
Nacin

Departamento

La Nacin tiene como

competencia la formulacin
de polticas y planes
generales y la reglamenta
cin, control y evaluacin en
todos los sectores. As
mismo, le corresponde en
forma exclusiva el manejo
de los instrumentos
macroeconmicos en
materia monetaria,
crediticia, de control de
cambios y de comercio
exterior, y los principales
instrumentos de interven
cin en las actividades
productivas.
Adicionalmente, tiene
competencias en aquellos
bienes y servicios cuyos
beneficios tienen impacto
nacional como la defensa,
las vas troncales o grandes
obras de infraestructura, los
parques nacionales, y de los
que son considerados
meritorios o de especial
importancia como el
bienestar familiar, la
atencin a poblaciones
vulnerables y la capacitacin
para el trabajo.

Los departamentos tienen

competencias de coordinacin entre la Nacin y las
entidades territoriales, de
asistencia financiera, tcnica,
administrativa, de control y
evaluacin.
En cuanto a provisin de
servicios tienen responsabilidades principalmente en
educacin, salud, infraes
tructura vial y desarrollo
econmico, en competencias cuyos beneficios se
dirigen a todo el departamento o a grupos de
municipios.

Municipio

Distrito

A los municipios les

Los distritos tienen las
corresponde la provisin, en competencias de departaforma directa o indirecta, de mentos y municipios.
bienes y servicios cuyos
beneficios se concentran en
su territorio.
Igualmente, tienen
responsabilidad por el
ordenamiento territorial y
por la promocin de la
participacin ciudadana.

Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales perodo 2008-2011.DNP

La ley bsica de distribucin de competencias y recursos es la Ley 715 de 2001. No

obstante, existen otras leyes sectoriales, decretos reglamentarios y sentencias
de las altas cortes que reglamentan el tema. Para mayor informacin se puede
consultar el documento sobre competencias de las entidades territoriales elabo
rado por el DNP y el libro orientaciones para la programacin y ejecucin de los
recursos del SGP, al cual se puede acceder en la pgina www.dnp.gov.co.
La tabla 2 presenta un resumen de las principales competencias del municipio
colombiano:
[ 16 ]

Tabla 2. Competencias municipales

Sector
Educacin

Distritos y municipios
Distritos y municipios certificados
- Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica, media en
sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad.
- Mantener la actual cobertura y propender a su ampliacin.
- Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin.
Municipios no certificados
- Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen
para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad (Ley 715 de 2001)1.

Salud

- Dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en sus
competencias:
- Afiliar a la poblacin pobre al rgimen subsidiado.
- Formular y ejecutar el Plan Nacional de Salud Pblica ajustado al perfil epidemiolgico del
municipio.
- Vigilar la calidad del agua, Decreto 475 de 1998.
- Efectuar vigilancia y control sanitario de la distribucin y comercializacin de alimentos y de
establecimientos gastronmicos, as como, el transporte asociado de estas actividades a los
distritos y a los municipios de categoras 1, 2, 3 y especiales, (Ley 1122 de 2007, artculo 34).

Servicio de agua
potable y saneamiento bsico

- Garantizar la provisin de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Asegurar que se

presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto,
alcantarillado, aseo, energa elctrica y telefona pblica bsica conmutada, por empresas de
servicios pblicos de carcter oficial, privado o mixto, o directamente por la administracin
central del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley.

Bienestar

- El alcalde dentro de los primeros cuatro (4) meses de su mandato, realizar el diagnstico de la
situacin de la niez y la adolescencia en su municipio, con el fin de establecer los problemas
prioritarios que deber atender en su Plan de Desarrollo, as como determinar las estrategias a
corto, mediano y largo plazo que se implementarn para ello.2
- Incluir en el Plan de Desarrollo, segn lo establece la Ley 1098 de 2006, la temtica de infancia y
adolescencia, y formular los planes, programas y proyectos necesarios para su implementacin.
- Disear acciones de poltica social dirigidas a proteger a grupos de poblacin vulnerable, como
por ejemplo, la poblacin en condicin de desplazamiento.
- Garantizar el servicio de alimentacin escolar para los estudiantes de su jurisdiccin, segn lo
establecido por la Ley 715 de 2001.
- Crear las Comisaras de Familia.
- Conformar y/o fortalecer los Consejos Municipales de Poltica Social.

Cultura

- Fomentar el acceso, la innovacin, la creacin y la produccin artstica y cultural en el

municipio.
- Apoyar y fortalecer los procesos de informacin, investigacin, comunicacin y formacin y las
expresiones multiculturales del municipio.
- Apoyar la construccin, dotacin, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural
del municipio y su apropiacin creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio
cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporacin tanto al crecimiento
econmico como a los procesos de construccin ciudadana.
- Apoyar el desarrollo de las redes de informacin cultural y bienes, servicios e instituciones
culturales museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc., as como otras iniciativas de
organizacin del sector cultural.
- Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales con base
en el Plan Decenal de Cultura.

Recreacin, deporte
y aprovechamiento
del tiempo libre

- Fomentar la prctica del deporte, la recreacin y el aprovechamiento del tiempo libre.

- Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.

Otros servicios
- Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de
pblicos domiciliarios
acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica y telefona pblica bsica conmutada, por
empresas de servicios pblicos de carcter oficial, privado o mixto, o directamente por la
administracin central del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley.
[ 17 ]

Sectores

Distritos y municipios

Ordenamiento
territorial

- Los municipios y los distritos debern formular y adoptar los planes de ordenamiento del
territorio contemplados en la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de 1997;
reglamentar de manera especfica los usos del suelo en las reas urbanas, de expansin y
rurales de acuerdo con las leyes.
- Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armona con
las polticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

Medio ambiente

- Tomar medidas necesarias para control, preservacin y defensa del medio ambiente.
- Ejecutar programas y polticas para mantener el ambiente sano.
- Coordinar y dirigir las actividades de control y vigilancia ambientales.
- Ejecutar proyectos de descontaminacin de corrientes o depsitos de agua.
- Aplicar la estrategia de entornos saludables y manejo de la agua en coordinacin con otros
sectores.
- Disear programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos lquidos y slidos y de
control de contaminacin del aire.
- Realizar proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de tierras y defensa contra las
inundaciones.
- Implementar planes de manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas.
- Realizar proyectos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
- Realizar proyectos productivos sostenibles enmarcados en la produccin ms limpia y los
mercados verdes.

Prevencin y
- Los municipios hacen parte del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, y les
atencin de desastres corresponde incorporar en sus planes de desarrollo las disposiciones y recomendaciones
especficas contenidas en el Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.
- Involucrar el componente de prevencin de desastres y, especialmente, disposiciones
relacionadas con el ordenamiento urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos,
as como las apropiaciones que sean indispensables para el efecto en los presupuestos anuales.
- Ejercer la direccin, coordinacin y control de todas las actividades administrativas y operativas
que sean indispensables para atender una situacin de desastre declarada como local.
Infraestructura de
transporte

- Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vas urbanas, suburbanas,

veredales y las que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y
martimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de
su propiedad o cuando stos le sean transferidos directa o indirectamente.
- Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdiccin y desarrollar
alternativas viables.

Trnsito

- Los municipios de ms de cincuenta mil habitantes, con poblacin urbana con ms del 80%,
conforme con el censo aprobado, para el normal trnsito de sus vehculos podrn organizar su
polica de trnsito, siempre que lo requieran (Ley 105 de 1993).

Vivienda

- Promover programas y proyectos de vivienda de inters social, otorgando subsidios.

Equipamiento
municipal

- Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la Alcalda, las plazas pblicas, el
cementerio, el matadero municipal, la plaza de mercado y los dems bienes de uso pblico,
cuando sean de su propiedad.

Desarrollo rural

- Crear el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, como instancia de concertacin entre las
autoridades locales y las entidades pblicas en materia de desarrollo rural.
- Elaborar un plan general para prestar asistencia tcnica directa rural.
- Corresponde a los distritos y municipios categoras 1, 2 y 3 y Especial realizar la vigilancia y
control sanitario de la distribucin y comercializacin de alimentos y de los establecimientos
gastronmicos, as como del transporte asociado a dichas actividades.
- Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del rea rural que tengan impacto
regional y/o que conserven la soberana alimentaria para garantizar la seguridad alimentaria.
- Prestar el servicio de asistencia tcnica agropecuaria.
- Promover alianzas de pequeos y medianos productores hacia proyectos con potencial
exportador.

[ 18 ]

Sectores

Distritos y municipios

Empleo y desarrollo
econmico

- Promover asociaciones y concertar alianzas estratgicas para apoyar el desarrollo empresarial

e industrial.
- Promover la capacitacin, apropiacin tecnolgica avanzada y asesora empresarial.
- Promover el empleo y la proteccin a los desempleados.

Justicia, seguridad y
convivencia
ciudadana

- Podrn apoyar las crceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por
contravenciones.
- Apoyar con recursos la labor que realiza la Fuerza Pblica en su jurisdiccin.
- Preservar y mantener el orden pblico en su jurisdiccin, atendiendo las polticas que
establezca el Presidente de la Repblica.
- Financiar las inspecciones de polica.
- Generar condiciones de seguridad ciudadana.
- Elaborar plan de convivencia y seguridad3.
- Elaborar el plan de accin en DD. HH. y DIH.
- Atender de manera oportuna e integral a la poblacin desplazada.
- Atender de manera oportuna e integral a la poblacin vctima de la violencia.
- Atender de manera integral a las vctimas de minas antipersona y/o otros artefactos explosivos.
- Apoyar el proceso de desmovilizacin de los grupos al margen de la ley y su reintegracin social
y econmica.
- Elaborar un plan para la atencin de las comunidades de mayor riesgo y vulnerabilidad.
- En cumplimiento de la Sentencia T-025 Desplazados, en el plan de gobierno se deber
incorporar el tema de apoyo a la poblacin desplazada con enfoque diferencial, con una
poltica e instrumentos claros, que permitan identificar problemas y debilidades estructurales.
En cumplimiento de la Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elaboracin de Planes Integrales
nicos de Atencin a la Poblacin Desplazada.
- Coordinar y cofinanciar la implementacin del Sistema de Responsabilidad Penal de Adolescentes.

Participacin
comunitaria

- Promover mecanismos de participacin comunitaria y control social, para lo cual podr

convocar, reunir y capacitar a la comunidad.

Fortalecimiento
institucional

- Realizar procesos integrales de evaluacin institucional y capacitacin, que le permitan a la

administracin local mejorar su gestin y adecuar su estructura administrativa, para el
desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus lmites financieros.
- Adelantar las actividades relacionadas con la reorganizacin de la administracin local con el fin
de optimizar su capacidad para la atencin de sus competencias constitucionales y legales.

Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales perodo 2008-2011.DNP

Notas en el cuadro anterior:

(1) Para revisar los decretos reglamentarios y sentencias pueden visitar la pgina Web www.dnp.gov.co /
desarrollo territorial / gestin pblica territorial.
(2) Decreto 1137 de 1999 y Directiva 07 de 2004 Procuradura General de la Nacin.
(3) Un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, es un documento elaborado de manera conjunta por las autoridades territoriales y las agencias de seguridad, justicia, defensa e inteligencia que
laboran en una jurisdiccin especfica departamento y/o municipio-, que garantiza atender, a partir de
una serie de estrategias, programas y acciones especficas de manera integral, los problemas y los hechos
que generan violencia, coadyuvando a afianzar relaciones sociales de respeto a la vida y de proteccin a
los derechos humanos y colectivos de la sociedad. Los planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana, deben contemplar el diseo y ejecucin de acciones preventivas, disuasivas y coercitivas entre
autoridades territoriales, de polica y la ciudadana en general Programa Departamentos y Municipios
Seguros. Gua para Elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Serie: Documentos
Departamentos y Municipios Seguros. Documento Nm. 4, diciembre de 2006. Bogot-.
En el marco de este programa, la Polica y el Ministerio del Interior y de Justicia, tienen programado trabajar con los candidatos a gobernaciones y alcaldas para que desarrollen estos programas y entiendan la
importancia de desarrollar un trabajo preventivo en la materia.

[ 19 ]

Ca
p
tulo

[ 20 ]

3.

__Planificacin
La Constitucin Poltica, en su artculo 339, establece que Las entidades territoriales elaborarn y adoptarn de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional,
planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el
desempeo adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitucin y la Ley; lo cual significa que la gestin de los gobernantes est sujeta a un
ejercicio de planificacin que se materializa en el instrumento Plan de Desarrollo.
Planificar significa que las decisiones de hoy producirn resultados en el futuro;
resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la organizacin
(Ivanicevich, 1997, p. 199)
El proceso de planificacin permite analizar los problemas que enfrenta el municipio y las oportunidades que debe potenciar, as como identificar los mecanismos
para la optimizacin de los recursos para obtener el mximo beneficio con el
mnimo costo econmico y social. Esta es la concepcin ms aplicada en la planificacin; pero ella permite tambin anticiparse a los hechos futuros para cambiar su
rumbo o para tomar las medidas (anticipadas) que evitan consecuencias negativas.
Adems, sirve para prever los hechos y tomar medidas que permitan aprovecharlos (el recuadro 1 ofrece ejemplos para ambos casos).
Recuadro 1: Planificar es tambin anticiparse
Anticiparse para tomar medidas correctivas
Las consecuencias del deterioro paulatino de los precios del caf en los mercados internacionales fueron previstas
por los gobiernos regionales del Eje Cafetero. A travs del proceso de planificacin, se tomaron medidas anticipadas
ejecutadas durante varios aos, consistentes en impulsar la reconversin de la economa regional hacia el turismo:
las fincas cafeteras se convirtieron en hoteles y hospedajes y se construyeron hitos tursticos como el Parque del
Caf, el Parque Nacional de la Cultura Agropecuaria - PANACA y el Mariposario.
Anticiparse para aprovechar las tendencias
En enero de 2006, el mundo asisti a un giro radical en la tendencia energtica mundial. En efecto el presidente de
los Estados Unidos anunci, en el llamado Discurso sobre el Estado de la Unin, que este pas debera buscar otras
fuentes energticas para ser menos dependiente del petrleo. Un ao despus en el mismo discurso, el presidente
anunci el inicio de la era de los biocombustibles. Y unos meses despus los presidentes de los Estados Unidos y el
de Brasil firmaron un acuerdo de entendimiento para impulsar los combustibles biolgicos etanol derivado de vege
tales: maz, caa de azcar, girasol, colza, etc.
De otra parte, en Colombia se hizo obligatorio el uso de porcentaje de etanol mezclado con la gasolina. Era previsible el alza en la demanda de cultivos productores de etanol.
Anticiparse y aprovechar las tendencias significa, en este caso, incluir en los planes de desarrollo la promocin de
cultivos productores de etanol, porque tendrn el mercado asegurado.

De esta manera, la planificacin se convierte en el primer momento de la gestin,

ya que a travs de ella se identifican, ordenan y armonizan de manera participativa y concertada el conjunto de estrategias seleccionadas para alcanzar
determinadas metas, segn la problemtica y las oportunidades analizadas. Es
con la planificacin que el municipio decide, a futuro, cules acciones y programas
se ejecutarn para mejorar la vida de los habitantes y reducir la pobreza.
[ 21 ]

3.1 Caractersticas de la planificacin

La planificacin est llamada, principalmente, a lograr consensos e impactos. Para
ello debe cumplir con unas caractersticas:
Prospectiva. El municipio mediante la planificacin de largo plazo o prospectiva puede formular metas de desarrollo y bienestar que se quiere lograr en
10 20 aos. Esta visin permite orientar las acciones y recursos de manera
continua y progresiva durante esos aos. Con ello se evitan los cambios de
rumbo en las prioridades de inversin y que se dan con cada cambio de admi
nistracin.
Integralidad. Debe involucrar e interrelacionar efectivamente todos los componentes de la gestin local; es decir, debe integrar los aspectos fsicos, geogrficos,
econmicos, sociales, culturales, polticos, administrativos y financieros para
poder obtener resultados que realmente logren un desarrollo sostenible en el
largo plazo.
Optimizacin de procesos y eficiencia en la asignacin de recursos. Debe identificar y optimizar los distintos recursos y capacidades disponibles en el municipio,
en favor de proyectos estratgicos. As, a manera de ejemplo, (a) para aumentar
la cobertura en educacin, quizs no se requiera la construccin de una nueva
escuela sino abrir dos jornadas en un establecimiento que ya existe; y (b) una va
veredal que se abre, puede estar orientada a apoyar tambin un programa de
produccin de ctricos en esa misma vereda o subregin.
Articulacin interinstitucional. Para no duplicar esfuerzos y, a la vez, para
buscar la orientacin de las acciones y metas en la misma direccin, el Estado
colombiano es una sola entidad; por lo tanto, es indispensable que los diferentes niveles de gobierno planifiquen el desarrollo armonizadamente y segn sus
competencias, para alcanzar los objetivos comunes.
Participacin efectiva y concertacin, equidad. El proceso de planificacin del
desarrollo debe evitar todo tipo de discriminacin y, por el contrario, debe asegurar una justa distribucin del ingreso y del acceso a las oportunidades que
garanticen mejores condiciones de vida a toda la poblacin, independientemente
de factores como sexo, edad, posicin poltica, religiosa, social o econmica.
Esa equidad apunta tambin a factores territoriales; con ello, el desarrollo debe
alcanzar a todo el territorio municipal y no concentrarse en el caso urbano o
algunos sectores rurales privilegiados.
Integracin. La planificacin del desarrollo municipal debe contemplar no slo
los lmites de su territorio. El marco de la integracin regional recomienda considerar las posibilidades de integracin y de prestacin de servicios en asocio con
sus municipios vecinos. La globalizacin manda que el municipio se considere
como parte del mundo entero y que se intercomunica e interrelaciona. As,
un municipio colombiano ubicado en la Cuenca del Pacfico, debe contemplar
las posibilidades que para su desarrollo le ofrece la cercana del Ocano y las
demandas de materia prima por parte de China.
Flexibilidad. La planeacin no es un proceso lineal y rgido que termina con la
formulacin de un plan de desarrollo. La realidad es cambiante y exige tambin
adaptabilidad de esos planes de desarrollo, lo cual se logra con su revisin cons
tante. A manera de ejemplo: un municipio pudo haber encaminado su estrategia
de desarrollo al fomento de un producto agrcola determinado orientado a la
exportacin, pero un ao despus los precios en el mercado internacional se
desploman. Ese municipio tiene que revisar su estrategia de desarrollo ante las
nuevas circunstancias.
[ 22 ]

Evaluabilidad. Si la intencin es que el Plan de Desarrollo sea el instrumento

fundamental de la gestin en el municipio y que sea la gua para ejecucin de
programas y proyectos y para la asignacin de recursos, ste debe ser evalua
ble; es decir, que a partir de procesos de seguimiento permanente, el alcalde
y su equipo de gobierno tengan la posibilidad de identificar el avance en el
cumplimiento del plan y el impacto de los programas y proyectos establecidos.
Para ello el plan debe identificar claramente las metas cuantificables y los impactos a alcanzar tanto a nivel de producto (Ej. Nmero de aulas por construir)
como de resultados (Ej. Porcentaje de cobertura educativa que se espera alcanzar en un periodo de tiempo).
(6) Para mayor informacin

3.2 Instrumentos de la planificacin municipal

consultar en la pgina Web

www.dnp.gov.co la Gua El

3.2.1 Planificacin estratgica

proceso de planificacin en las

entidades territoriales: El plan

3.2.1.1 Plan de Desarrollo6

de desarrollo y sus instrumentos para la gestin, elaborada

por el DNP. 2008 - 2011.
(7) La meta es un propsito
medible para poder llegar al
objetivo, es la cuantificacin del
objetivo que se pretende alcanzar en un tiempo sealado, con
los recursos necesarios.

Como se mencion anteriormente, el plan de desarrollo es el instrumento de pla

nificacin que orienta la gestin de los diferentes actores del territorio durante un
perodo de gobierno, en l se expresan de manera ordenada los objetivos, metas,
polticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no slo
son el resultado de un proceso de concertacin, sino tambin que responden a
los compromisos adquiridos tanto en el Programa de Gobierno como en las competencias y recursos definidos por la Constitucin y la Ley.
Los planes deben contar indicadores y metas cuantificables7, que permitan ha
cerle seguimiento, control y evaluacin a los resultados de la gestin.
__IMPORTANTE!
El Plan de Desarrollo debe elaborarse de manera participativa para que recoja
el sentir de la comunidad y se oriente a los resultados que ella requiere. Por lo
tanto, la participacin no puede reducirse a que la administracin elabore un
documento y luego lo exponga ante la comunidad para que ella lo convalide.

(8) El artculo 29 de la Ley 152

3.2.1.2 Plan Indicativo Cuatrienal8,9

de 1994 establece que todos

los organismos de la adminis
tracin pblica nacional debern elaborar, con base en los
lineamientos del Plan Nacional

El plan indicativo es un instrumento que permite resumir y organizar por anualidades los compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes
de desarrollo. En l se precisan los resultados y productos que se espera alcanzar
en cada vigencia y al terminar el perodo de gobierno, con la ejecucin del Plan.

de Desarrollo y de las funciones

que le seale la ley, un plan

3.2.1.3 Plan de Ordenamiento Territorial10

indicativo cuatrienal con planes

de accin anuales que se constituir en la base para la posterior
evaluacin de resultados. As
mismo, el artculo 36, establece
que en materia de elaboracin, aprobacin, ejecucin,
seguimiento y evaluacin de los
planes de desarrollo de las enti-

El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es el instrumento, con una mirada de largo

plazo, 9 aos o ms, que contribuye a reordenar fsicamente el territorio del municipio, de acuerdo con los propsitos de desarrollo econmico, social, ambiental.
De esta manera, el POT permite determinar los usos que debe tener cada parte
del territorio municipal caso urbano y rural. A manera de ejemplo, puede establecer que la ronda de inundacin del ro al lado del cual est ubicado el casco
urbano, es zona de reserva natural y de proteccin, y por lo tanto, no se puede
construir vivienda en esa franja del territorio.
[ 23 ]

dades territoriales, se aplicarn,

en cuanto sean compatibles, las
mismas reglas previstas en esta
Ley para el Plan Nacional de
Desarrollo.
(9) Gua El proceso de
planificacin en las entidades
territoriales: El plan de
desarrollo y sus instrumentos
para la gestin.
(10) Gua Metodolgica 2:

As mismo, permite tomar decisiones que incrementen el desarrollo del municipio de acuerdo con su vocacin, por ejemplo, si la entidad territorial tiene
potenciales en el sector turstico, el POT permite organizar el casco urbano y la
zona rural municipal, de tal manera que se identifiquen reas de recreacin, restaurantes, espacios culturales; tambin, debe incluir proyectos que aseguren la
dotacin necesaria y de calidad en la infraestructura de servicios pblicos, y aspectos fundamentales como disponibilidad de parqueadero para turistas.
El alcance de los POT vara segn el tamao del municipio con base en su poblacin, de esta manera los municipios mayores de 100.000 habitantes deben
realizar planes de ordenamiento territorial, los que poseen entre 30 mil y 100 habitantes deben realizar planes bsicos y los que cuentan con menos de 30 mil
habitantes slo requieren formular y aprobar esquemas de ordenamiento territorial (tabla 3).

Revisin y Ajuste de Planes de

Ordenamiento Territorial. Minis

Tabla 3. Planes de ordenamiento territorial y poblacin municipal

terio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial.

Poblacin municipal

Tipo de Plan

Ms 100.000

Plan de Ordenamiento Municipal

Entre 30.000 y 100.000

Plan Bsico de Ordenamiento Territorial

Menor de 30.000

Esquema de Ordenamiento Territorial

3.2.1.4 Sisbn11

El ndice Sisbn refleja un

puntaje de 0 a 100 para cada
una de las familias. Una familia
es ms pobre cuanto ms se
acerca su puntaje a 0 y menos
cuanto ms se aproxima a 100.

La Constitucin Nacional de 1991 establece la necesidad de focalizar o dirigir el gasto social a la poblacin ms pobre y vulnerable
por parte de los diferentes niveles de gobierno. Para cumplir con
este mandato el Gobierno nacional dise una herramienta que
permite establecer quines son los ms necesitados y desprotegidos: el Sisbn.
Esta herramienta se aplica a hogares no colectivos, y es muy
til para la elaboracin y ejecucin de planes de desarrollo porque
facilita el diagnstico socioeconmico de determinados grupos
de la poblacin y la seleccin tcnica, objetiva, uniforme y equitativa de beneficiarios de programas sociales, de acuerdo con su
condicin socioeconmica particular, representada mediante un
indicador resumen de calidad de vida: ndice Sisbn.

Tabla 4. Responsabilidades de los niveles de gobierno frente al Sisbn12

(11) Informacin adicional:
Grupo de Calidad de Vida,
Direccin de Desarrollo Social
DNP. Calle 26 # 13 - 19, Edificio
FONADE (piso 5) -Bogot. Tel.:
596 0300 - 566 3666.
www.dnp.gov.co. websisben@
dnp.gov.co.
(12) http://www.dnp.gov.co/
paginas_detalle.aspx?idp=592
[ 24 ]

Nacin
Disear el marco de
las polticas,
regulacin y sancin.
Elaborar instrumentos
de focalizacin.
Generar elementos de
uso en la implementa
cin del instrumento.
Consolidar y evaluar
la calidad de la
informacin.

Departamento

Municipios y distritos

Sensibilizar a la comunidad y Sensibilizar a la poblacin

autoridades sobre el Sisbn.
municipal sobre el Sisbn.
Apoyar a los municipios en la Implantar, operar y
implementacin del Sisbn.
administrar el Sisbn
Sensibilizar a la comunidad y
siguiendo las polticas y
autoridades sobre el Sisbn.
procedimiento creados para
Apoyar a los municipios en
el efecto.
la implementacin del
Sisbn.
Controlar el desarrollo de
los operativos.

Nacin
Administrar las bases
para su uso en
programas de
subsidios.
Coordinar con otras
instancias centrales.
Disear mecanismos
de depuracin de las
bases.

Departamento

Municipios y distritos

Consolidar la informacin
Propiciar la participacin
municipal del departamento.
activa tanto de los
Administrar las bases para
organismos de control y
su uso en programas de
vigilancia municipal como de
subsidios.
la comunidad para que se
Disear mecanismos de
conviertan en veedores del
depuracin de las bases.
proceso.

3.2.2 Planificacin operativa

En forma complementaria a la planeacin estratgica, los municipios deben formular planes de accin, y proyectos de inversin, de acuerdo con parmetros
mnimos que garanticen la mayor eficacia y eficiencia. Adems, deben contar con
bancos de proyectos de inversin, en los cuales se registren todas las iniciativas
que sern parte de los presupuestos pblicos.
3.2.2.1 Plan de Accin
El plan de accin contiene la distribucin y organizacin anual de las tareas en las
secretaras o dependencias de la alcalda para cumplir los compromisos del plan
de desarrollo municipal. En esa medida, tambin es un instrumento de apoyo para
el seguimiento y la evaluacin.
3.2.2.2 Banco de Programas y Proyectos de Inversin Municipal
El Banco de Programas y Proyectos es un instrumento de apoyo
al proceso de planeacin, en el cual se registran todos los proyectos de inversin viables, que son susceptibles de ser financiados
Proyectos de Inversin Mu- con recursos de cualquier fuente, y de inters para el municipio;
adems, registra informacin sobre todas las etapas del ciclo
nicipal registra los proyectos de de vida de los proyectos formulacin y evaluacin, ejecucin y
operacin, esta herramienta proporciona informacin til para
inversin que son viables y sus- diferentes propsitos relacionados con la planeacin y, de manera
especial, en la programacin de las inversiones y con el seguimienceptibles de ser financiados con to a su ejecucin. Los proyectos deben ser elaborados segn las
metodologas del Banco de Proyectos de Inversin Nacional.
recursos de cualquier fuente. La comunidad puede participar en la identificacin y elaboracin de los proyectos considerados, los cuales deben cumplir
con las condiciones tcnicas necesarias para su viabilizacin, estimar los costos
y tener en cuenta los recursos disponibles de la administracin municipal. Los
proyectos que se formulen han de estar encaminados a resolver problemas concretos de la comunidad y no a la solucin de necesidades particulares de uno de
sus miembros.

El Banco de Programas y

3.3 Planificacin financiera

Los municipios deben elaborar un Marco Fiscal de Mediano Plazo, en el cual se
establezcan escenarios fiscales y se sustenten la viabilidad de los planes de desa
rrollo, los planes operativos anuales de inversin y los presupuestos.
[ 25 ]

3.3.1 Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)

Es una herramienta de anlisis y previsin de la situacin de ingresos y gastos
para un plazo futuro de diez aos; permite programar inversiones a largo plazo y
tomar medidas para fortalecer ingresos, reducir gastos y programar el endeudamiento pagable.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo se presenta a ttulo informativo al Concejo, y
se constituye en un compromiso de referencia para que todas las decisiones finan
cieras se tomen en forma responsable pensando en lograr una buena gestin
financiera (sobre este aspecto se sugiere consultar la Ley 819 de 2003, por medio
de la cual se defini el MFMP y su composicin).
__PARA TENER EN CUENTA
El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)
Debe ser presentado anualmente por el alcalde, a ttulo informativo al Concejo
en el mismo perodo de presentacin del presupuesto. Debe contener:
- El Plan Financiero (Ley 179 de 1994, artculo 5).
- Metas de supervit primario, nivel de deuda pblica y su sostenibilidad.
- Acciones para cumplir las metas del MFMP.
- Informe de resultados fiscales de vigencia anterior.
- Estimacin del valor de las exenciones tributarias que fueron aplicadas en la
vigencia anterior.
- Relacin de pasivos exigibles que puedan afectar la situacin financiera del
municipio.
- Costo fiscal de la implementacin de los proyectos de acuerdo sancionados en
la vigencia anterior.
3.3.2 Plan financiero
Adems de hacer parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Financiero es
una herramienta que desde el sistema presupuestal, se considera necesaria para
analizar la situacin fiscal y financiera de los municipios y para definir medidas
respecto a los ingresos, gastos y su relacin, durante el ao siguiente o incluso en
un perodo mayor, si as lo considera conveniente la administracin por ejemplo,
para el periodo de 4 aos, de acuerdo al Plan de Desarrollo del municipio. En el
plan financiero se definen las metas de ingresos, y gastos, en especial las metas
de inversin para la vigencia siguiente.
3.3.3 PLAN Operativo Anual de Inversiones (POAI)
Es un instrumento de programacin de la inversin anual. En l se relacionan los
proyectos de inversin clasificados por sectores, rganos y programas. Tal programacin debe corresponder con la metas del Plan de Desarrollo, as el POAI es
el principal vnculo entre el Plan y el sistema presupuestal municipal.
3.3.4 Presupuesto
Es la estimacin anticipada de los ingresos y la autorizacin mxima de gastos
que espera ejecutar el municipio en la respectiva vigencia anual. Debe reflejar las
[ 26 ]

prioridades de inversin y, ante todo, los gastos ineludibles como servicio de la

deuda, transferencia y gastos de funcionamiento.
El presupuesto como herramienta de gestin debe relacionar los indicadores
de producto y resultado con el uso de los recursos asignados en los diferentes
programas, es lo que se denomina Presupuesto Por Resultados (PPR).
3.3.4.1 Proyecto de presupuesto
Es el estimativo de ingresos y la autorizacin mxima de gastos, que se espera
ejecutar en la vigencia siguiente, se concreta a partir de los ingresos esperados,
y los gastos que pueden realizarse de acuerdo con el Plan Financiero y el Marco
Fiscal de Mediano Plazo, as como, con las prioridades de inversin definidas en el
Plan Operativo Anual de Inversiones, y, por ende, en el Plan de Desarrollo.
3.3.4.2 Aprobacin del Presupuesto
El proyecto una vez concertado y aprobado internamente por parte de la administracin municipal, se presenta al Concejo Municipal para su aprobacin las fechas
dependen del estatuto de presupuesto que tenga el municipio, generalmente en
el ltimo periodo de sesiones octubre o noviembre. En el Concejo se estudia y
aprueba el proyecto mediante Acuerdo.
3.3.4.3 Sancin y decreto de liquidacin
Expedido el Acuerdo, pasa a ser sancionado por el Alcalde quien puede objetarlo
por ilegalidad o inconveniencia, en los trminos definidos en el estatuto de presupuesto, a travs de la expedicin de un decreto de liquidacin que desagrega
el Acuerdo respectivo.

[ 27 ]

Ca
p
tulo

[ 28 ]

4.

__Organizacin administrativa
4.1 La estructura administrativa

(13) Tomado de El Alcalde

Municipal ESAP.

La Constitucin y la Ley definen los elementos bsicos relacionados con la estructura municipal: alcalda, concejo, personera y en algunos casos, contralora;
sin embargo, las autoridades de las entidades territoriales son autnomas para
aumentar dicha estructura, de acuerdo con su tamao, y, por ende, a la especiali
zacin en la prestacin de servicios.
Lo importante, es que la organizacin que se defina facilite el cumplimiento de
las competencias y los objetivos de desarrollo, sin recurrir para ello a una estructura sobredimensionada e inflexible. De este modo, se establece un nexo entre
las responsabilidades y la forma organizativa.
As, una ciudad con alto trnsito vehicular tiene dentro de su estructura adminis
trativa una Secretara de Trnsito; no sera sensata la existencia de tal secretara
en un municipio pequeo con un trfico vehicular mnimo. El grfico 3 presenta un
organigrama general que muestra un ejemplo de estructura administrativa de un
municipio intermedio13:
Grfico 3. Estructura Administrativa Municipal

__IMPORTANTE!
Cabe resaltar que el municipio tiene como una de sus competencias la promocin del desarrollo econmico y del empleo, pero no debe constituirse en una
fuente de empleo por s mismo, dentro de su estructura administrativa.
[ 29 ]

4.2 Limitaciones a la estructura administrativa

Si bien no existe un lmite propiamente dicho para la estructura administrativa,
s lo hay para los gastos de funcionamiento de los municipios con los cuales se
paga la nmina derivada de la estructura administrativa.Es as como durante
cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no
podrn superar como proporcin de sus ingresos corrientes de libre destinacin
y su respectiva categora, (tabla 5).
Tabla 5. Lmites al gasto de funcionamiento municipal segn los ingresos corrientes
Categora

Lmite
(porcentaje de los ingresos corrientes)

Especial

50

Primera

65

Segunda y tercera

70

Cuarta, quinta y sexta

80

__RECUERDE
La Ley 617 de 2000 impone lmites al costo de las estructuras administrativas, y
los gastos de funcionamiento del municipio.

4.3 Procesos
(14) Segn los sistemas de
gestin de calidad que deben
ser adoptados, el Modelo de
operacin con enfoque basado
en procesos se compone de 4
tipos de procesos a saber:

Procesos de Direccionamiento estratgico,

referidos al diseo o revisin de

los compromisos de la entidad
entorno a los objetivos de
poltica definidos en el Plan de
Desarrollo, en cumplimiento de
su misin institucional.

Los procesos son el conjunto de actividades relacionadas mutuamente o que interaccionan para generar valor y las cuales transforman insumos en resultados.
Corresponden a la organizacin interna y a la forma como la Administracin
adelanta su gestin para transformar los insumos en bienes y servicios con participacin de la comunidad, la dirigencia poltica y dems actores que intervienen
en el desarrollo municipal.
Es importante anotar que en cumplimiento de la Ley 872 de 2003, reglamentada mediante Decreto 4110 de 2004, los municipios deben adoptar sus propios
sistemas de gestin de calidad y eficiencia administrativa, con el fin de mejorar su
desempeo y capacidad de proporcionar bienes y servicios (3,40) que respondan
a las expectativas de sus clientes (3,10) o usuarios. En tal sentido, se presenta una
aproximacin al modelo de operacin municipal con enfoque basado en procesos14,
el cual debe ser adecuado en el marco de la implementacin de un proceso de
gestin de calidad que conlleve a su caracterizacin y a su certificacin. Grfico 4.

Procesos Misiona
les: Los que debe realizar el
municipio para cumplir con las

funciones de tipo constitucional

y legal de acuerdo a sus competencias y naturaleza jurdica.

Procesos de Apoyo,
aquellos que brindan los

[ 30 ]

(Ver cuadro en la pgina siguiente)

Grfico 4. Modelo Operativo por Procesos de la Administracin Municipal

4.4 Control interno

Recuadro 2: CONCEPTO DE CONTROL INTERNO
Control interno son una serie de acciones que se desarrollan de manera constante a travs del funcionamiento y
operacin de la entidad debiendo reconocerse como un componente integral de cada sistema o parte inherente a la
estructura administrativa, asistiendo a la direccin de manera constante, en cuanto al manejo de la entidad y al
cumplimiento de sus objetivos y metas (MECI 1000:2005).

recursos humanos, fsicos,

financieros y tecnolgicos para
el cumplimiento de la misin
institucional.

Procesos de
Evaluacin, aquellos necesarios
para medir y recopilar datos

para el anlisis del desempeo y

la mejora en eficiencia, eficacia
y efectividad de la gestin
institucional.

La administracin municipal respecto a la aplicacin del control interno en las

entidades debe, en el ejercicio de sus funciones y procesos administrativos,
implementar los controles necesarios que le permitan monitorear y realizar el
seguimiento a la gestin, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos institucionales a los cuales se comprometi con la comunidad, con base en
tres fundamentos bsicos: el autocontrol entendido como la responsabilidad que
tienen los servidores pblicos en el desarrollo de sus funciones con eficiencia,
eficacia y efectividad; la autorregulacin entendida como la responsabilidad que
tiene la entidad de reglamentar y formalizar las diferentes polticas y actuaciones
administrativas y la autogestin entendida como la responsabilidad que tiene la
entidad para cumplir con la finalidad social del Estado, para la cual fue creada
constitucionalmente.
Con el fin de facilitarle a las entidades el cumplimiento de sus metas y el desarro
llo de la gestin institucional la Ley 87 de 1993, por medio de la cual se reglament
la creacin de un Sistema de Control Interno, como una responsabilidad de todos
[ 31 ]

los funcionarios en cabeza del representante legal de cada entidad, este sistema a
partir del Decreto 1599 de 2005 recibe el nombre de Modelo Estndar de Control
Interno (MECI) y debe ser implementado en todo el pas; la fecha lmite para dicha
implementacin es el 8 de diciembre de 2008 - Decreto 2913 de 2007.
El objetivo fundamental
El ejercicio del control interno pretende, a partir de la formulacin y desarrollo de
las acciones, polticas, mtodos, procedimientos y mecanismos de prevencin,
control, evaluacin y de mejoramiento continuo, que las entidades pblicas pue
dan garantizar una funcin administrativa transparente, eficiente, para cumplir la
Constitucin, las leyes y las normas que la regulan, al trabajar con la participacin
de todos los servidores, dentro de un ambiente de control, tico, transparente y
cercano al ciudadano.
El MECI busca a travs de la cualificacin de sus funcionarios, el fortalecimiento
de la cultura organizacional orientada hacia la tica pblica, la mejora en el tratamiento de la informacin y la comunicacin tanto interna como externa y en el
mejoramiento continuo de sus procesos, garantizar la calidad de vida de las comunidades a las cuales sirve y lograr que el Estado colombiano sea ms competitivo
y efectivo.
El Modelo Estndar de Control Interno es un sistema que est conformado por
tres subsistemas (grfico 5): el Estratgico que se encarga de hacer seguimiento y
monitorear todo lo relacionado con el ambiente laboral, los planes, los procesos,
la estructura y la administracin del riesgo; es decir todo aquello que establece hacia donde se dirige la entidad y lo que va a realizar para cumplir con sus objetivos.
El de Gestin, se encarga de hacer seguimiento, verificacin y monitoreo de las
diferentes acciones adelantadas por la entidad para cumplir lo que formul estratgicamente; adems contempla el manejo de la informacin y la comunicacin;
el de Evaluacin retroalimenta y contempla el diseo de acciones preventivas,
correctivas y de mejoramiento a travs de las evaluaciones realizadas por los servidores pblicos, la Oficina de Control Interno y las Contraloras, adems de la
formulacin de planes de mejoramiento.
Grfico 5. Sistema de Control Interno (MECI 1000:2005)

[ 32 ]

 La Oficina de Control Interno, o la entidad que haga sus veces, es un elemento

ms del Sistema de Control Interno, y en ningn momento es la responsable de su
implementacin. Dicha oficina apoya y fortalece el mejoramiento continuo institucional a travs de: el seguimiento, la evaluacin y la asesora multidisciplinaria a
las directivas, funcionarios y personas que lo soliciten, para el adecuado funcionamiento del Sistema de Control Interno.

__IMPORTANTE!
La Ley 87 de 1993 contempla varias posibilidades de contratacin externa para
el desarrollo de la funcin de Control Interno, pero las entidades externas NO lo
ejercern, sino que debe ser ejercido indelegablemente por los funcionarios, sin
perjuicio de que en esta tarea, puedan contar con la colaboracin de una oficina
especializada o externa a la entidad.
La Ley 617 de 2000 establece que los municipios de las categoras 3, 4, 5 y 6
no estn obligados a tener Oficina de Control Interno y en tal caso sus funciones, pueden ser ejercidas por una dependencia que cumpla funciones similares,
como sera la Secretara de Planeacin del municipio.
En el artculo 3 del Decreto 1537 de 2001 se enuncian los cinco tpicos dentro de
los cuales se deben desempear las Oficinas de Control Interno: (1)valoracin del
riesgo, (2) acompaamiento y asesora, (3) evaluacin y seguimiento, (4) fomento
a la cultura de control y (5) relacin con los entes externos.
El rol de evaluador independiente, asignado a las Oficinas de Control Interno
se encuentra en el componente de Evaluacin Independiente del Subsistema de
Control de Evaluacin del MECI.
Listado de chequeo
El diseo del sistema de control interno debe comprender, entre otros, los siguientes
aspectos:
Organizacin de la funcin de control interno
Plan de organizacin o de operacin de la entidad
Plan de desarrollo de la funcin de control interno
Manual general de control interno y por reas
Plan de trabajo para la formalizacin y documentacin de los dems procesos y
procedimientos
Definicin de los mecanismos e instrumentos de control interno
La racionalizacin de trmites
Mecanismos e instrumentos de reportes y seguimiento
Recurso humano idneo

[ 33 ]

Ca
p
tulo

[ 34 ]

5.

__Recursos
5.1 Talento humano
Al reconocer que el talento humano es el principal recurso con que cuentan los
niveles territoriales para cumplir con las metas del Plan de Desarrollo y producir
los cambios requeridos en materia de desarrollo local, es importante mencionar
cules son los actores que intervienen en el proceso de gestin, las personas que
le sirven al municipio, el rgimen salarial y prestacional y el rgimen disciplinario,
fiscal y penal a los cuales se deben sujetar.
5.1.1 Los actores del proceso de gestin

(15) Son los representantes de

los cuerpos colegiados en el
municipio.

Los actores que participan en el proceso de gestin son la Administracin, la dirigencia poltica y la comunidad (individual y de manera organizada).
La responsabilidad de la administracin local es liderar el desarrollo del municipio; por su parte, la dirigencia poltica15 representada en el Concejo Municipal,
debe ejercer el control poltico y participar activamente en la toma de decisiones
sobre temas estratgicos; as mismo, la poblacin civil participa al ejercer control
social y es cogestora de las acciones y decisiones pblicas. La tabla 6 muestra el
papel de cada actor en el proceso de gestin pblica.
Tabla 6. Actores del proceso de gestin, segn su intervencin en los momentos

Actores
Administracin Local

Planeacin

Ejecucin

Seguimiento y Evaluacin

Coordina y formula el Plan

de Desarrollo sobre la base
del programa de gobierno, a
partir de los recursos
disponibles para la inversin.

Elabora los planes de accin, Elabora los informes de

el plan operativo de
seguimiento y gestin con
inversiones y el presupuesto. base en las metas del Plan.

Sociedad civil

Participa en la formulacin
del Plan de Desarrollo a
travs del Consejo Territorial
de Planeacin Municipal
directamente y a travs de
reuniones que promueva la
Administracin.

Participa en la identificacin, Ejerce funciones de veedura

formulacin y ejecucin de
y control social de las
proyectos.
acciones pblicas en la
entidad territorial.
Se hace responsable por el
buen uso de los bienes
pblicos.

Dirigencia poltica

Aprueba las estrategias y

programas establecidos en
el Plan de Desarrollo.

Aprueba el plan de
inversin, el presupuesto y
otras normas.

Participa en las decisiones.

Realiza procesos interadRealiza procesos de

ministrativos (contratacin). rendicin de cuentas.

Recibe y aprueba los

informes de gestin.
Realiza control poltico y
veedura.

[ 35 ]

5.1.2 Las personas que sirven al municipio

Recuadro 3: Clasificacin de las personas al servicio del municipio

Servidores pblicos
- Empleados pblicos.
- Trabajadores oficiales.
- Miembros de las corporaciones pblicas.

Auxiliares de la administracin

- Contratistas.

- Supernumerarios.

Para la ejecucin de los servicios a cargo del municipio se debe vincular, o contratar,
el recurso humano idneo, capacitado y necesario para el cumplimiento de las
diferentes funciones. Para tal, se deben tener en cuenta las reglamentaciones
existentes para ese fin, entre las cuales se encuentran principalmente las Leyes
136 de 1994, 617 de 2000 y 909 de 2004.
Las personas que sirven al municipio son los servidores pblicos y los auxiliares
de la administracin pblica, del modo como se enumera en el recuadro 3.
5.1.2.1 Los servidores pblicos

(16) La Ley 909 de 2004, regula

lo relacionado con el empleo
pblico, la carrera administrativa y la gerencia pblica.

Existen tres modalidades de servidores pblicos: empleados pblicos16, trabajadores oficiales y miembros de las corporaciones pblicas concejales para el
caso del municipio. Ellos tienen diferentes regmenes salariales o de honorarios;
tambin diferentes tratamientos en los aspectos esenciales de cualquier relacin
de trabajo: asignacin de salario o sueldo, posibilidades de negociar pliegos de
peticiones, forma de vinculacin y jurisdiccin ante la cual se resuelven los proble
mas surgidos de esa relacin entre municipio y servidor pblico. La tabla 7 resume
los aspectos citados.
Tabla 7. Servidores pblicos de la administracin municipal

Denominacin
Empleado pblico

Dnde trabajar?
Administracin municipal
central.

Qu hace? Funciones
Funciones administrativas de
carcter permanente.

Establecimientos pblicos
municipales.
Empresa industrial y comercial Actividades de manejo y
del municipio.
confianza as determinadas
por los estatutos.
Sociedad de economa mixta
(Municipio posee 90% o ms
del capital).
Trabajador oficial

Administracin municipal
central.

Construccin y mantenimiento de obras pblicas.

Empresa industrial y comercial Funciones administrativas de

del municipio.
carcter permanente.
Sociedad de economa mixta
donde el municipio posee el
90% o ms del capital.
[ 36 ]

Observaciones especiales
Est vinculado por acto
administrativo, no negocia
pliegos, se rige por la ley
administrativa y reglamentaciones especiales del Concejo.
Las controversias las dirime la
jurisdiccin Contencioso
Administrativa.

Est vinculado por contrato

de trabajo.
Sus asuntos laborales pueden
ser objeto de negociacin y
pacto.
Las controversias las dirimen
los jueces laborales.

Denominacin
Concejal

Dnde trabajar?
Concejo Municipal como
corporacin.

Qu hace? Funciones

Observaciones especiales

Representacin comunitaria y Perciben honorarios por

control poltico.
asistir a sesiones.
Estn sometidos a inhabilidades.

a. Empleado Pblicos17

(17) Este conjunto de empleos

tambin se denominan Funcin
Pblica.

Los empleados pblicos pueden ingresar al servicio: (1) para ocupar empleos de
libre nombramiento y remocin (2) para ocupar empleos de carrera administrativa,
(3) por eleccin, para ocupar empleos de perodo fijo (4) para ocupar empleos
temporales.
1. Los cargos de libre nombramiento y remocin. Los ocupan empleados pblicos
y se crean para el desempeo funciones de direccin, de manejo, de conduccin
u orientacin institucional, o los que impliquen confianza. Respecto de ellos, el
alcalde tiene libertad para decidir sobre la vinculacin, permanencia y retiro; es
decir, l puede escoger entre las personas que cumplen los requisitos y ocupar
el cargo con un nombramiento ordinario y retirarlo del servicio, mediante declaratoria de insubsistencia, en el momento que lo considere conveniente sin
motivar su decisin.

__PARA TENER EN CUENTA

(18) Carrera administrativa

La Ley de Cuotas
En virtud de la denominada Ley de Cuotas que favorece la participacin de la
mujer en la vida pblica nacional, se debe tener en cuenta que esta norma se
materializ en la Ley 581 de 2000, la cual define entre otros, estos preceptos:

es un sistema tcnico de administracin de personal que

tiene por objeto garantizar la
eficiencia de la administracin
pblica y ofrecer a todos los
colombianos en igualdad de

Mnimo el 30% de los cargos de mximo nivel decisorio deben ser desempeados por mujeres.
En el nombramiento de cargos por medio de ternas, se debe incluir por lo
menos una mujer para dicha eleccin, en el sistema de listas se deben incluir
hombres y mujeres en proporciones iguales.

oportunidades el acceso al
servicio pblico, la capacitacin,
la estabilidad en sus empleos
y la posibilidad de ascender
(artculo. 1, Ley 27 de 1992).
(19) Por necesidades del
servicio y al estar los cargos de
carrera administrativa vacantes,
se pueden proveer de manera
transitoria mediante nombramientos provisionales; no

El incumplimiento de lo ordenado en la Ley, constituye causal de mala conducta, que ser sancionada con suspensin hasta de 30 das en el ejercicio del
cargo, y con la destitucin en caso de persistir en la conducta, de conformidad
con el rgimen disciplinario.
Le corresponde al Departamento Administrativo de la Funcin Pblica elaborar
un informe anual sobre la participacin de la mujer en el desempeo de cargos
pblicos de mximo nivel decisorio. Para ello ha dispuesto de un aplicativo en
su pgina web: www.dafp.gov.co, en el vnculo aplicaciones en lnea, encuesta
ley de cuotas, al cual debern reportar todas las entidades la informacin de
gnero de manera oportuna y confiable de acuerdo con las instrucciones impartidas previamente por ese Departamento Administrativo.

obstante para ello se requiere

informar y solicitar autorizacin
a la Comisin Nacional del
Servicio Civil

2. La seleccin de las personas para desempear empleos de carrera administrativa18

se realiza por concursos de mrito19, y los cargos se ocupan o proveen con
nombramientos en perodo de prueba hasta por seis meses, tiempo durante el
[ 37 ]

cual el funcionario est sometido a la calificacin de servicio; una vez terminado

ste de manera satisfactoria, el empleado se inscribe en carrera administrativa.
As mismo, la administracin debe realizar la evaluacin de desempeo laboral y
calificacin de servicios de los empleados de carrera administrativa. El retiro de
los empleados de carrera lo realiza el nominador mediante un acto administrativo
donde se explique los motivos o razones de la decisin resolucin motivada y
slo pueden ser desvinculados en los siguientes casos: (1) por declaratoria de
insubsistencia del nombramiento, (2) por renuncia regularmente aceptada,
(3) por supresin del empleo, (4) por retiro con derecho a jubilacin, (5) por
invalidez absoluta, (6) por edad de retiro forzoso, (7) por destitucin, (8) por
declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo, (9) por
vencimiento del perodo para el cual fue nombrado o elegido el empleado, y (10)
por orden o decisin judicial.
3. En la administracin municipal la nica persona que desempea un empleo
pblico de eleccin popular para perodos de cuatro aos, no reelegible, es el
Alcalde20.
4. Empleos temporales. Se entiende por empleos temporales los creados en las
plantas de cargos para el ejercicio de las siguientes funciones:
Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de
las actividades permanentes de la Administracin.
Desarrollar programas o proyectos de duracin determinada.
Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por
hechos excepcionales.
Desarrollar labores de consultora y asesora institucional de duracin total, no
superior a doce (12) meses y que guarde relacin directa con el objeto y la naturaleza de la institucin.
Es importante sealar que:
La creacin debe tener una motivacin tcnica.
Se debe tener la apropiacin y disponibilidad presupuestal para cubrir el pago
de salarios y prestaciones sociales y su provisin.
Su provisin se hace con base en la lista de elegibles vigente.

(20) Constitucin Poltica

De acuerdo con lo anterior, la planta de personal es el conjunto de los empleos

permanentes requeridos para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas a una organizacin, identificados y ordenados jerrquicamente y que
corresponden a un sistema de nomenclatura, clasificacin y remuneracin de
cargos legalmente establecido21. El municipio para determinar el tamao de la
planta de personal debe tener en cuenta las competencias de carcter misional y
legal que le fueron atribuidas y la disponibilidad de recursos para su financiacin.

Colombia, artculo 314,

modificado por el Acto

b. Trabajadores oficiales

Legislativo 02 de 2002.
(21) Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Gua
de reestructuracin de entidades
del nivel nacional. Bogot, 2001
[ 38 ]

Son aquellos que se vinculan a la administracin mediante contrato de trabajo; su

ingreso no se hace por concurso ni pueden ser inscritos en la carrera administrativa.
Para ellos existe un rgimen de prestaciones sociales mnimas que debe ser expedido conforme al artculo 150 numeral 19 literal f) de la Constitucin, pero estn
en posibilidad de negociar las clusulas econmicas de su contrato y, por tanto,

las prestaciones sociales son susceptibles de aumentarse convencionalmente. El

contrato regula el rgimen del servicio que se va a prestar, permitiendo discutir las
condiciones.
Esta categora de servidores pblicos corresponde a:
Quienes prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado
y en sociedades de economa mixta en las que el Estado posea el noventa por
ciento (90%) o ms de las acciones.
Quienes desempean actividades de construccin y mantenimiento de las
obras pblicas en los Municipios.22
(22) http://cabildo.com.co/Articulos/administraci%C3%B3n_

c. Miembros de corporaciones pblicas

de_personal.htm
(23) Ley 136 de 1994, Art. 22.COMPOSICIN. Los concejos
municipales se compondrn
del siguiente nmero de
concejales: los municipios cuya
poblacin no exceda de cinco
mil (5.000) habitantes elegirn,

Los miembros de las corporaciones pblicas son elegidos popularmente para

perodos de cuatro aos, en el caso municipal, se denominan concejales y su
nmero vara dependiendo de la poblacin23 (no menos de siete, ni ms de veintin miembros).
La Ley 617 de 2000 determina las calidades, inhabilidades e incompatibilidades
de los concejales y la poca de sesiones ordinarias de los concejos. La ley podr
determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a
sesiones.

siete (7); los que tengan de

cinco mil uno (5.001) a diez

5.1.2.2 Auxiliares de la Administracin

mil (10.000 elegirn nueve

(9); los que tengan de diez mil

a. Contratistas

uno (10.001) hasta veinte mil

(20.000), elegirn once (11);
los que tengan de veinte mil
uno (20.001) a cincuenta mil
(50.000) elegirn trece (13); los
de cincuenta mil uno (50.001),
hasta cien mil (100.000) ele-

Son personas que prestan servicios al municipio a travs de contratos diferentes

a los de trabajo, tales como consultora, prestacin de servicios, entre otros. Este
tipo de relacin no es de carcter laboral y no genera un vnculo de servidor de
la administracin; por lo tanto, se rigen por las disposiciones legales aplicables a
cada tipo de contrato. Las principales caractersticas del contrato de prestacin
de servicios son24:

girn quince (15); los de cien mil

uno (100.001) hasta doscientos
cincuenta mil (250.000) elegirn
diecisiete (17); los de doscientos
cincuenta mil uno (250.0001), a
un milln (1.000.000), elegirn
diecinueve (19); los de un milln
uno (1.000.001) en adelante,
elegirn veintiuno (21).
(24) Adaptado de: Administracin de personal.
www.cabildo.com.co
(25) Disposiciones que por va
de excepcin a la igualdad entre
las partes, colocan al Estado en
condicin de superioridad para
resolver de manera unilateral
aspectos contractuales.

El contrato de prestacin de servicios tiene por objeto desarrollar actividades

relacionadas con las funciones de la entidad de carcter transitorio o que requie
ran conocimientos especializados. Por ejemplo, el municipio va a construir un
parque infantil y dentro de su planta de personal no tiene un arquitecto o un
ingeniero civil para que elabore los diseos, por lo tanto, puede contratar un
profesional de estas reas para que haga esta tarea. Luego, podra contratar la
ejecucin de la obra.
El contrato de prestacin de servicios debe contener clusulas excepcionales25
definidas por la Ley 80 de 1993. En ningn caso genera relacin laboral ni prestaciones sociales.
Se caracteriza por la autonoma del contratista el cual no tiene vnculos de subordinacin con la entidad ni horario. Desarrolla su trabajo en forma autnoma,
en los trminos y plazos convenidos, y entrega los productos o servicios para los
cuales fue contratado.
Como contraprestacin al servicio prestado el contratista no se percibe remunera
cin o sueldo mensual sino honorarios; y por eso no rige para ellos la prohibicin
de artculo 128 de la Constitucin: nadie podr desempear simultneamente
ms de un empleo pblico ni recibir ms de una asignacin que provenga del
tesoro pblico....
[ 39 ]

b. Supernumerarios
Son personas que se vinculan a la administracin para reemplazar vacancias
temporales de los empleados pblicos en caso de licencias o vacaciones, o
para desarrollar actividades transitorias. La vinculacin de supernumerarios se
realiza mediante resolucin administrativa en la cual debe estar consignado el
trmino durante el cual prestarn los servicios y la asignacin mensual que vaya a
pagrseles. Por ejemplo, la secretaria de alcalde est disfrutando de la licencia de
maternidad, en este caso se puede vincular a un supernumerario que cumpla con
sus funciones durante el tiempo que dure tal licencia.
Listado de chequeo
La definicin de la estructura de las dependencias de la administracin municipal le
compete a los concejos municipales, y de acuerdo con ello, se debe:
Determinar la planta de personal.
Sealar a cada empleo sus funciones.
Sealar la respectiva remuneracin.

__IMPORTANTE!
El Alcalde no podr crear obligaciones que excedan el monto global fijado para
gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado y debe respetar los
lmites para gastos de funcionamiento fijados, segn la categora del municipio,
por la Ley 617 de 2000.
5.1.3 Rgimen salarial y prestacional
El rgimen salarial y prestacional de los empleados pblicos est determinado
por las normas generales que dicte el Congreso (Ley 4 de 1992) y las disposiciones
que en desarrollo de stas expida el Gobierno, para los trabajadores oficiales, por
las normas vigentes de contratacin colectiva y por los mnimos del rgimen de
prestaciones sociales que dicte el Congreso.

__IMPORTANTE!
El rgimen prestacional de los empleados pblicos municipales es el que fije la ley
y el Presidente de la Repblica: los Concejos municipales no tienen tal facultad.

(26) Decreto 785 de 2005.

[ 40 ]

A los Concejos les corresponde la determinacin de las escalas de remuneracin

correspondientes a las distintas categoras de empleos, es decir, para atender a
los diversos niveles, directivo, asesor, profesional, tcnico y asistencial con su res
pectiva nomenclatura.26
El Gobierno nacional anualmente expide un decreto por medio del cual fija el
lmite mximo salarial mensual del Alcalde, y con base en ste el Concejo Muni
cipal fija el salario mensual del respectivo Alcalde y de los dems empleados del
municipio. Por su parte, los honorarios de los concejales, corresponden como
mximo al salario (de un da) del Alcalde por cada sesin a la que asistan.

 Por ejemplo para el ao 2007, el Decreto 626 de 2007 fij, el lmite mximo
salarial mensual que debieron tener en cuenta los concejos municipales para establecer el salario mensual del respectivo Alcalde, y de las escalas de remuneracin
para los dems empleos.
Tabla 8. Lmite salarial para alcaldes segn categora del municipio (2007)
Categora

Lmite mximo salarial mensual

Especial

$9.156.724

Primera

$7.758.602

Segunda

$5.608.087

Tercera

$4.498.579

Cuarta

$3.763.249

Quinta

$3.030.864

Sexta

$2.289.930

Aportes al FONPET

(27) Tomado de la pgina Web

del Ministerio de Hacienda,
cono FONPET. (enero de 2007)

Antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993, el Sistema Pensional de las
entidades territoriales se caracterizaba porque stas reconocan y pagaban sus
pensiones directamente o a travs de Cajas o Entidades de Previsin, que por
disposicin de la ley, tuvieron que ser liquidadas y sustituidas por los Fondos
Territoriales de Pensiones27. Luego, la Ley 549 de 1999, cre el FONPET: un fondo
pensional de cotizacin (ahorro) obligatorio para departamentos y municipios.

__PARA TENER EN CUENTA

Los municipios no pueden crear fondos de pensiones ni cajas de previsin para
el recaudo de cotizaciones pensionales ni para pagar pensiones.

Recuadro 4: Entidades que transfieren directamente los recursos al FONPET

El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico transfiere los recursos de cada entidad territorial correspondientes al
Situado Fiscal, los Ingresos Corrientes de la Nacin y el Sistema General de Participaciones (el 2,9% del total de los
recursos del SGP y el 10% de los recursos de propsito general del Sistema General de Participaciones (Ley 715 de
2001). Igualmente los recursos nacionales correspondientes al impuesto de timbre, privatizaciones y capitalizaciones.
Mientras se cumple con los requisitos de orden legal y presupuestal para el envo de estos recursos a las entidades
fiduciarias, son administrados por la Direccin General del Tesoro Nacional.
La Direccin Nacional de Estupefacientes transfiere los recursos provenientes de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de la Nacin
La Empresa Territorial para la Salud (ETESA), transfiere los recursos provenientes de la explotacin del Loto nico
Nacional.
Los municipios transfieren los recursos correspondientes al 15% de las enajenaciones al sector privado de acciones
o activos de la entidad.
Los departamentos y distritos transfieren el 20% del impuesto de registro y un porcentaje de los ingresos corrientes
de libre destinacin.
El Fondo Nacional de Regalas transfiere los recursos de regalas contemplados en las Leyes 549 de 1999 y 756 de 2002.
Fuente: Circular Externa Nm. 29 de julio de 2003, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
[ 41 ]

__PARA TENER EN CUENTA

El sector educativo es un rgimen especial porque los asuntos salariales y prestacionales, el ingreso, permanencia, ascenso y retiro de los directivos docentes y
los docentes se rigen por normas especiales, entre ellas, la Ley 715 de 2001 y en
el Decreto 1278 de 2002, por medio del cual se expidi el Estatuto de Profesiona
lizacin Docente.
5.1.4 Rgimen disciplinario, fiscal y penal
Las personas que prestan sus servicios al Estado y, por lo tanto al municipio, estn
sometidos a diferentes controles: el de legalidad, el control poltico, el fiscal, el
del Ministerio Pblico y el autocontrol administrativo. La tabla 9 detalla el tipo de
control, su contenido y el (los) titular(es) para ejercerlo.
Tabla 9. Controles a los servidores municipales.
Tipo de control

En qu consiste?

Quin?

Ministerio Pblico

Vigilancia al cumplimiento de los deberes, al ejercicio de

derechos y funciones.

Procuradura General de la Nacin

Personeras Municipales

Poltico

Vigilancia que ejerce el Concejo municipal sobre las

actuaciones del gobierno y la administracin municipal.

Concejo Municipal

Fiscal

Vigilancia al uso de los recursos pblicos y del patrimonio

del Estado y tambin a los resultados.

Contralora General de la Repblica

(a los recursos de la Nacin que
ejecuta el municipio)
Contralora municipal y, en su
defecto, la departamental.

Autocontrol
administrativo

Verificar que las actividades que se realicen se hagan en el

marco de las normas, metas y objetivos de la entidad y de
su planeacin.

Oficina de control interno del

municipio.
Todos los servidores pblicos

5.2 Recursos fsicos y tecnolgicos

Adems del talento humano, los alcaldes cuentan con recursos fsicos y tecnolgicos
para adelantar su gestin, los cuales deben administrarse de manera eficiente para
garantizar el cumplimiento de las competencias y las metas definidas en el Plan de
Desarrollo. A continuacin se mencionan algunos aspectos relacionados al tema.
5.2.1 Clasificacin de los bienes y elementos de la

administracin
Los bienes o elementos de una administracin son los materiales susceptibles de
inventariarse, que posee una institucin, excluido dinero en efectivo.
Los bienes y/o elementos se clasifican en tres grandes grupos: elementos de consumo, elementos devolutivos o bienes muebles y los bienes inmuebles.
Elementos de consumo: los que se agotan con el primer uso que se hace de
ellos. Son ejemplos de este tipo de elementos: aceites, grasas y lubricantes,
combustibles, tiles de escritorio, papelera, repuestos para mquina y equipo,
elementos para construccin, fungicidas, herbicidas, semillas, abonos etc.
[ 42 ]

Elementos devolutivos: los que se pueden transportar de un lugar a otro y no

se consumen con el primer uso que se hace de ellos, aunque con el tiempo y por
razn de su naturaleza se deterioran o desaparecen. Algunos ejemplos de este
tipo de elementos son: los muebles y enseres, equipos de oficina, equipos de
cmputo, equipos de comunicaciones, instrumentos musicales, herramientas,
libros, semovientes etc.
Bienes inmuebles: los que no son susceptibles de transportarse de un lugar a
otro; ejemplos de este tipo de bienes son: carreteras, acueductos, construcciones, edificaciones, minas y yacimientos, obras portuarias, terrenos, centrales
elctricas etc.
Los bienes de uso pblico

(28) No se puede pasar o

transmitir a alguien el dominio
de algo o algn otro derecho
sobre ello.
(29) No se puede retener
por mandamiento del juez o
autoridad competente.
(30) No se puede adquirir un
derecho real por el transcurso
del tiempo en las condiciones
previstas por la Ley.

Dentro de los bienes inmuebles es importante tener en cuenta que unos pueden
estar al servicio exclusivo del municipio por ejemplo el edificio donde funciona
la administracin local, mientras otros son de uso pblico, lo cual significa que
pueden ser usados y disfrutados por todos los habitantes ejemplos: las calles,
puentes, plazas, parques, caminos, acueductos y otros del mismo tipo.
En el caso de los bienes de uso pblico y por su naturaleza, ninguna entidad estatal tiene la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, puesto que
estn destinados al servicio de todos los habitantes; por lo tanto, los ciudadanos
tambin tienen una responsabilidad en el adecuado manejo de este tipo de bie
nes porque son sus principales usuarios.
Debido a que estos bienes son de inters social, el Estado ejerce los derechos de
administracin, cuidado, proteccin y de polica para garantizar y proteger su uso
y goce comn, por motivos de inters general.
Adicionalmente estn sujetos a un rgimen jurdico en virtud del cual gozan
de privilegios tales como la inalienabilidad28, inembargabilidad29 e imprescriptibilidad30, que los colocan por fuera del comercio. Caso contrario sucede con los
bienes inmuebles que son de uso y propiedad de la administracin, los cuales
son susceptibles de ser comercializados. Tanto los bienes inmuebles de uso de
la administracin como los bienes de uso pblico deben aparecer en el balance
general del municipio.
__RECOMENDACIONES
Mantener actualizados los inventarios de los bienes y elementos, y hacer los
respectivos registros en el balance general del municipio.
Cumplir con las responsabilidades legales para mantener saneada la propiedad de bienes muebles. En especial se debe impedir que los bienes municipales
sean ocupados invadidos. Se deben mantener al da los documentos que
acrediten la propiedad municipal.
El Almacn, o la dependencia que haga sus veces, debe contar con un lugar
adecuado y con las condiciones necesarias para garantizar la seguridad, aseo y
orden de los bienes y/o elementos para evitar su deterioro por descuido.
Cuando sea necesario emprender procesos de compras, hacerlo obedeciendo
las normas de contratacin.
Los bienes inmuebles deben ser registrados en el balance general de los municipios, para lo cual previamente, deben ser avaluados e inventariados.
Los bienes inmuebles en desuso, se pueden aprovechar para venderlos y as
conseguir recursos adicionales que contribuyan a sanear las finanzas locales.
[ 43 ]

__IMPORTANTE!
Cuando existan evidencias del uso indebido de los bienes y elementos de las
administraciones municipales, se debe proceder a efectuar la denuncia ante
el organismo encargado del control fiscal, o sea, la respectiva contralora. La
Contralora puede establecer responsabilidad fiscal de los funcionarios. En consecuencia debern restituir los bienes sustrados, reparar los daados por su
culpa o descuido y pagar multas.

__PARA TENER EN CUENTA

La gestin de los recursos fsicos es una de las reas que ms cuidado requiere
por parte de la administracin municipal; adems, es de las que ms riesgos
jurdicos generan para los servidores pblicos.
Cada entidad es autnoma en el manejo de sus bienes y debe establecer sistemas contables, financieros, de informacin y de planeacin, que le permitan
administrarlos y protegerlos adecuadamente.
La responsabilidad respecto de los bienes y recursos recae sobre todos los
funcionarios que hacen parte de la administracin local; sobre el alcalde, por
ser la mxima autoridad administrativa municipal y por ser el ordenador del
gasto; sobre el almacenista por ser el responsable de la administracin, custodia y distribucin de los bienes y porque debe informar permanentemente a
la oficina o funcionario encargado de llevar la contabilidad acerca de los movi
mientos del almacn, los ingresos, y egresos.
Es un deber de los funcionarios custodiar y cuidar en debida forma los bienes
y recursos de la administracin.
Cada funcionario del municipio deber responder personalmente por los bie
nes que se le entreguen para uso, custodia, administracin y transporte.
Los funcionarios que tengan bienes a su cargo, son responsables de la prdida
o dao que sufran, cuando lo anterior no se ocasione por el deterioro natural,
por su uso normal o por otra causa justificada.
El municipio debe tomar las medidas administrativas que permitan el control
efectivo y transparente de los recursos fsicos.
5.2.2 Recursos tecnolgicos
El alcalde, junto con su equipo, deben propender por el uso y aprovechamiento adecuado de los recursos tecnolgicos, como herramientas de apoyo, en la
consecucin de las metas y objetivos institucionales de la entidad territorial. As
mismo, deben promover la sistematizacin de los diferentes procesos de la Administracin.

5.3 Recursos financieros

Por mandato constitucional y legal todas las entidades territoriales deben presentar anualmente la actualizacin o ajuste del presupuesto de ingresos y gastos
de cada vigencia, en relacin con el Plan Financiero y el Marco Fiscal de Mediano
Plazo, de acuerdo con los parmetros establecidos en la ley. Mediante estos presupuestos se busca llevar a la prctica tanto los objetivos como las estrategias de
los planes de desarrollo.
[ 44 ]

5.3.1 Ingresos
5.3.1.1 Recursos propios
Dependen del esfuerzo de recaudo directo de la administracin; en virtud de la
Constitucin puede el propio municipio determinarlos y cobrarlos directamente
respetando unas escalas y reglamentacin general definida por las leyes. Se
cuentan entre ellos, el impuesto predial, la sobretasa a la gasolina y el impuesto
de industria y comercio.
Tabla 10. Principales ingresos propios de las entidades territoriales
Tipo ingresos
Tributarios
Directos. Cuando
corresponden a
gravmenes establecidos
por ley que consultan la
capacidad de pago y
recaen sobre la renta, el
ingreso y la riqueza de las
personas naturales y/o
jurdicas y, por lo tanto, no
son trasladables a otros
actores econmicos.

Caractersticas
Son de propiedad de la
entidad territorial.
Tienen carcter obligatorio.
Son generales, segn su
base gravable.
No generan contrapres
tacin alguna.
Son exigidos coactivamente, si es del caso.

Departamentos
Registro y anotacin
Licores
Cerveza
Cigarrillos y tabaco
Degello de ganado mayor
Sobretasa consumo
gasolina motor
Estampillas

Municipios
Circulacin y trnsito
Predial unificado
Telefona
Sobretasa ambiental
Industria y comercio
Avisos y tableros
Publicidad exterior visual
Delineacin y urbanismo
Espectculos pblicos
Ocupacin de vas
Ventas por sistema de clubes
Rifas municipales
Apuestas hpicas
Degello de ganado menor
Sobretasa bomberil
Sobretasa consumo
gasolina motor
Estampillas
Alumbrado pblico
Registro de marcas y
herretes
Pesas y medidas
Contribucin contratos
obra pblica

NO Tributarios

Son los ingresos recibidos

Tasas o tarifas.
en forma regular, que se
Multas y sanciones
originan por la prestacin
Contribuciones
de un servicio pblico, la
explotacin de bienes o la
participacin en los
beneficios de bienes o
servicios, transferencias y
dems recursos que
ingresen peridicamente al
presupuesto territorial,
pero que no correspondan
a impuestos.

Tasas o tarifas
Multas y sanciones
Contribuciones fiscales
Participacin en la
plusvala
Peajes
Otros ingresos no
tributarios

5.3.1.2 Regalas
Tienen su origen en una contraprestacin econmica por concepto de explotacin
de recursos naturales no renovables. Se destina a financiar un 90% proyectos de inversin contemplados en el plan de desarrollo, con prioridad en salud, educacin
[ 45 ]

y agua potable, saneamiento ambiental y electrificacin. Se puede destinar el 5%

a financiar gastos de funcionamiento de dichos proyectos y el 5% a financiar su interventora (Ley 756, artculo 14). Las regalas se dividen en directas e indirectas.
Las regalas directas benefician directamente a las entidades territoriales en donde
se adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables, a los municipios
con puertos martimos y fluviales por donde se transportan dichos recursos y a
los municipios del rea de influencia de esos puertos. Las regalas directas deben
destinarse, por ley, a proyectos de inversin contenidos en los planes de desarro
llo territorial, con prioridad en saneamiento ambiental, cobertura y ampliacin de
servicios de salud, educacin, electricidad, agua potable, alcantarillado, aseo y
dems servicios pblicos bsicos esenciales31.
Las regalas indirectas son recursos no asignados directamente a entidades territoriales que ingresan al Fondo Nacional de Regalas (FNR), a los cuales pueden acceder
todas las entidades territoriales presentando proyectos de promocin de minera,
preservacin del medio ambiente y proyectos regionales de inversin definidos
como prioritarios en los planes de desarrollo. Existen, adems, destinaciones especficas de recursos FNR otorgadas por ley en favor de difere ntes entidades32.
(31) Tomado de la gua El

5.3.1.3 Sistema General de Participaciones

proceso de planificacin de
las entidades territoriales:
el plan de desarrollo y sus
instrumentos de gestin 20082010. DNP - DDTS.
(32) dem.

Son recursos que en virtud de la Constitucin Poltica y la Ley 715 de 2001 se transfieren a los municipios, departamentos, distritos y resguardos indgenas, para financiar
el desarrollo de sus competencias. Estos recursos son estables y permanentes, en
tanto sus giros se hacen regularmente por mes vencido. En la tabla 11 se pueden observar los componentes del Sistema General de Participaciones, los beneficiarios, la
destinacin, los criterios de distribucin de estos recursos y su giro.
Tabla 11. Recursos del Sistema General de Participaciones, SGP

Concepto

Beneficiarios

Destinacin

Distribucin

Giro

A quin gira?

1. El 4%: Destinaciones especiales (por deduccin previa)

1.1 El 0,52% para
resguardos
indgenas.

Educacin, Salud, Agua Segn la

Potable, Desarrollo
poblacin
Rural y Vivienda.
certificada
por el DANE.

10 primeros
das del mes
siguiente.

Cuenta del
resguardo
administrada
por el
municipio.

1.2 El 0,08% para

Municipios y
municipios y
distritos.
distritos con
ribera sobre el ro
Magdalena.

Libre inversin de
acuerdo con las
competencias.

Segn km de
ribera sobre
el ro
Magdalena
certificados
por IGAC.

10 primeros
das del mes
siguiente.

Cuenta del
municipio o
distrito.

1.3 El 0,5% para

programas de
alimentacin
escolar de los
distritos y
municipios.

Municipios y
distritos.

Restaurantes
escolares.

Como
propsito
general.

10 primeros
das del mes
siguiente.

Cuenta del
municipio o
distrito.

1.4 El 2,9% para el

FONPET.

Municipios y
distritos.

Hacer una provisin

en el Ministerio de
Hacienda para cubrir
los pasivos
pensionales.

En proporcin 10 primeros
a SGP sin
das del mes
destinaciones siguiente.
especiales.

[ 46 ]

Resguardos
indgenas
debidamente
constituidos.

Cuenta del
Ministerio de
Hacienda.

Concepto

Beneficiarios

Destinacin

Distribucin

Giro

A quin gira?

2. El 96%: Restante (se vuelve a constituir un nuevo cien por ciento)

2.1. El 58,5%: Participacin educacin
2.1.1 Prestacin de
servicios.

2.1.2 Calidad.

Departamentos,
Pago de personal
distritos y municipios docente, directivo
certificados.
docente,
administrativo de
instituciones
educativas, y otras
acciones.
Municipios.
Construccin,
adecuacin,
mantenimiento de
instituciones,
dotacin, etc.

Segn
tipologas y
matricula
oficial.

3 primeros das Cuenta del

del mes
departamento,
siguiente.
distrito o
municipio
certificado.

Segn
matricula y
NBI.

3 primeros das Cuenta del

del mes
municipio.
siguiente.

2.2. El 24;5%: Participacin salud

2.2.1 Rgimen
Subsidiado.

Municipios y
departamentos con
corregimientos.

Para mantener la
cobertura de la
poblacin afiliada al
rgimen subsidiado o
para ampliar los
afiliados.

Per cpita de
afiliados.

10 primeros
das del mes
siguiente.

Cuenta del
municipio.

2.2.2 Prestacin
servicios a la
poblacin no
afiliada.

Departamentos y
municipios
certificados.

Convenios con
Per cpita
instituciones
poblacin
prestadoras de
vinculada.
servicios de salud para
atender a la poblacin
vinculada.

10 primeros
das del mes
siguiente.

Cuenta del
departamento,
distrito o
municipio
certificado.

2.2.3 Salud Pblica.

Departamentos,
distritos y
municipios.

Acciones generales de
vacunacin, control de
factores de riesgo, y
promocin de la salud,
entre otros.

Poblacin,
10 primeros
riesgos y
das del mes
cumplimiento siguiente.
de metas.

Cuenta del
departamento,
distrito o
municipio.

2.3. El 17%: Participacin propsito general

El 20%, bsica; el resto, por frmula: el 40%, nivel relativo de pobreza; el 40%, poblacin urbana y rural;
el 10%, eficiencia fiscal y el 10%, eficiencia administrativa.
2.3.1 El 28% de Libre
Municipios de
Funcionamiento,
10 primeros
Cuenta del
Asignacin
categora 4 a 6.
inversin o servicios
das del mes
municipio o
municipios de
de la deuda.
siguiente.
distrito.
categoras 4 a 6.
2.3.2 Forzosa
inversin: el 72%
en municipios
de categoras
4,5 o 6 y el 100%
en el resto de
municipios.

Municipios,
Inversin.
Departamento San
Andrs Providencia y
Santa Catalina.

10 primeros
das del mes
siguiente.

2.3.2.1 El 41%: Agua

Potable y
Saneamiento
Bsico.

10 primeros
das del mes
siguiente.

Cuenta del
municipio o
distrito.

2.3.2.2 El 4%: Deporte. Proyecto de acuerdo

con las competencias
de deporte.

10 primeros
das del mes
siguiente.

Cuenta del
municipio o
distrito.

2.3.2.3 El 3%: Cultura.

10 primeros
das del mes
siguiente.

Cuenta del
municipio o
distrito.

Subsidios o
inversiones en agua
potable y saneamiento
bsico.

Proyectos de acuerdo
con competencia de
cultura.

[ 47 ]

Concepto

Beneficiarios

Destinacin

Distribucin

Giro

A quin gira?

2.3.2.4 El 10%:
FONPET.

Hacer provisin en el
Ministerio de
Hacienda para cubrir
pasivos pensionales.

10 primeros
das del mes
siguiente.

Cuenta del
Ministerio de
Hacienda.

2.3.2.5 El 42%: Libre

inversin en su
competencia.

Proyectos viables de
acuerdo con
competencias.

10 primeros
das del mes
siguiente.

Cuenta del
municipio o
distrito.

5.3.1.4 Recursos de crdito

Son aquellos que el municipio obtiene por medio de entidades crediticias nacionales o extranjeras, cuyo monto debe reembolsar de acuerdo con el plazo para su
pago, en las condiciones establecidas para el efecto, con vencimiento mayor de
un ao, compromiso que se adquiere siempre y cuando el municipio tenga capacidad de endeudamiento en los trminos establecidos por la ley.
5.3.1.5 Recursos de cofinanciacin
Son de origen nacional o departamental orientados a apoyar la financiacin de
determinados proyectos segn las prioridades de inversin del respectivo departamento o de la Nacin.
Listado de chequeo
Principales ingresos municipales
Impuestos directos
Impuestos indirectos
Tasas, tarifas y cobro de derechos
Multas
Contribuciones
Sistema General de Participaciones
Contribuciones
Regalas
Rentas derivadas de contratos
Participaciones nacionales
Participaciones departamentales
Venta de bienes municipales
Crdito (endeudamiento)
Rendimientos por operaciones financieras
Donaciones

5.3.2 Gastos
Se conocen tres grandes bloques de gastos en todas las entidades pblicas: (1) de
funcionamiento, (2) de servicio de la deuda y (3) de inversin.
[ 48 ]

5.3.2.1 De funcionamiento
Son todos aquellos gastos que sirven para pagar las actividades continuas del
municipio, cubren el pago de los servicios personales para funcionarios de la
administracin, los gastos generales en adquisicin de materiales o insumos y
en adquisicin de equipos para la administracin, y las transferencias que legalmente deben hacerse a otras entidades como el concejo municipal, la contralora,
la junta de deportes, etc.
5.3.2.2 De servicio de la deuda
Son los gastos en que se incurre para pagar las deudas que el municipio ha contrado, con entidades bancarias pblicas o privadas u organismos financieros, que
le hayan otorgado crditos al municipio. Se subdividen en pago de intereses y
pago de capital.
5.3.2.3 De inversin
Son los gastos susceptibles de causar rditos o de ser de algn modo econmicamente productivos o que tienen cuerpo de bienes de utilizacin perdurable. La
inversin permite acrecentar la capacidad de produccin y productividad en el
campo de la estructura fsica, econmica y social.
5.3.3 Gestin financiera municipal
La consecucin de los recursos financieros y su manejo eficiente por parte del
municipio es parte esencial de las tareas del Gobierno local. Para una adecuada
gestin financiera se requiere:
Contar con suficientes recursos para financiar el funcionamiento.
Hacer que los gastos de funcionamiento no superen los ingresos corrientes de
libre destinacin.
Realizar un buen recaudo de recursos propios.
Buscar altos niveles de inversin.
Manejar adecuadamente los recursos del crdito.
Listado de chequeo
Caractersticas de la buena gestin financiera municipal
Buena gestin de recaudo de ingresos propios y una cultura ciudadana de pago
de impuestos.
La priorizacin del gasto de acuerdo con la disponibilidad real de ingresos.
El financiamiento de los gastos de funcionamiento corrientes de la administra
cin con ingresos corrientes que no tengan destinacin especifica, de tal manera
que se puedan liberar recursos para hacer ms inversin social cumplimiento de
lmites de gasto de la Ley 617 de 2000.
Equilibrio fiscal, o sea, buscar desde la programacin hasta la ejecucin, que los
gastos no excedan los ingresos disponibles.
Alianzas con la comunidad, el sector privado, el nivel departamental o el nivel
nacional, para garantizar que se potencien los recursos y se logren proyectos
que realmente afecten positivamente a la comunidad, generando bienestar y
promoviendo el crecimiento econmico del municipio.
Gestin responsable en el mediano plazo, en tanto el alcalde y el concejo se comprometan a tomar decisiones que no slo solucionen problemas coyunturales,
sino que tambin no comprometan la estabilidad fiscal de la entidad territorial.
[ 49 ]

Ca
p
tulo

[ 50 ]

6.

__Ejecucin
Al tener claridad sobre las competencias, al haber planificado lo que se va hacer,
y al administrar adecuadamente el talento humano y los recursos, la alcalda, entonces, debe ejecutar las acciones a favor de la comunidad. Para ello, gestiona
proyectos y los ejecuta de manera directa o a travs de contratacin.

6.1 Gestin de proyectos

La ejecucin exitosa del plan de desarrollo depende de que los proyectos apunten
al cumplimiento de sus objetivos y metas. En este sentido, es importante que se
recurra al Banco de Programas y Proyectos de Inversin de la entidad territorial
el cual, como anteriormente se mencion, es el principal instrumento para la
gestin y asignacin de recursos.

6.2 Ejecucin del presupuesto

La ejecucin del Plan de Desarrollo solo puede realizarse sobre el presupuesto
aprobado en la respectiva vigencia, la cual comienza el 1 de enero y termina el
31 de diciembre; sin embargo, los gobernantes pueden proponer modificaciones
presentando proyectos al Concejo. As mismo, el Alcalde mediante decreto pue
de congelar partidas o reducir gastos, conforme a la ley y a la disponibilidad de
recursos.
Estas modificaciones obedecen a diversos motivos, que van desde la incerti
dumbre en la disponibilidad de recursos, hasta el cambio de administracin y por
ende la recomposicin de las prioridades presupuestales. Los tipos de modificacin
presupuestal son: (1) traslados, (2) adiciones, (3) reducciones, (4) detalle de rubros,
(5) globalizacin de programas y (6) congelamiento (tabla 12).
Tabla 12. Modificaciones al presupuesto
Tipo de modificacin
Traslados

Detalle de modificacin
Traslados que no afectan el valor de los programas, subprogramas
o entidades.

Trmite
Decreto del alcalde.

Traslados de recursos clasificados en diferentes programas, subpro- Acuerdo del concejo

gramas o entidades.
municipal.
Adiciones

Ingresos adicionales que alteran el monto global del presupuesto

aprobado por el concejo. Se incluyen las adiciones a rubros ya
existentes, como la creacin de nuevos rubros.

Acuerdo del concejo

municipal.

Reducciones

Permite ajustar el gasto cuando los recaudos son inferiores a los

programados, cuando no se logran los recursos de crdito
previstos, etc.

Decreto del alcalde.

[ 51 ]

Tipo de modificacin

Detalle de modificacin

Trmite

Detallar

Permite especificar cada rubro presupuestal, bien sea por

programas, subprogramas o entidades, sin necesidad de adicionar
ni reducir los recursos destinados.

Decreto del alcalde.

Globalizar

Se agrupan uno o ms programas, subprogramas o entidades con

sus respectivos recursos.

Acuerdo del Concejo

municipal.

Congelamientos

Ocurre cuando por disposiciones legales (p.e. distribucin del SGP), Decreto del Alcalde.
la administracin local no dispone de recursos, que aunque estn
asignados, an no se ha hecho efectiva su entrega. Por esta razn,
el alcalde congela el rubro hasta tanto no disponga efectivamente
de los recursos.

__IMPORTANTE!
El Alcalde solo puede ejecutar lo que le autoriz el Concejo, sin sobrepasar los
recursos asignados. Proceder de manera diferente puede acarrear para el Alcalde y el equipo financiero municipal, sanciones disciplinarias y penales.
Es as como, la ejecucin de los recursos slo se puede realizar sobre lo aprobado,
de tal manera que cuando se quiere ejecutar un gasto debe preguntarse a la
dependencia de Hacienda si hay disponibilidad, es decir, si el Concejo autoriz
ese gasto en el presupuesto, esto se concreta a travs de un documento
llamado Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP). Posteriormente, la
Administracin contrae la obligacin, puede ser mediante un contrato o convenio
para lograr el objetivo de la apropiacin, luego, el contrato o compromiso vuelve
a la Secretara de Hacienda o quien haga sus veces donde se le da el registro
presupuestal que consiste en comprometer definitivamente los recursos, conforme
a lo autorizado.
Una vez ejecutado el objeto del compromiso se proceder al pago correspondiente; vale anotar que para ello, la administracin debe considerar el Plan Anual
Mensualizado de Caja (PAC) en el cual, conforme a la mensualizacin de ingresos
y de gastos al atender las destinaciones especficas, se conocern las fechas en las
cuales se podrn cancelar los compromisos pactados.
Finalmente, a 31 de diciembre se cierra la vigencia fiscal y, por lo tanto, ya no es
posible seguir ejecutando el presupuesto, puesto que el 1 de enero entrar a regir
uno nuevo previamente aprobado, en los trminos ya expuestos.

__IMPORTANTE!
No se puede efectuar gasto que no figure en el presupuesto para lo cual se requiere contar previamente con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal.
Todos los compromisos requieren de Registro Presupuestal.
No se pueden pactar planes de pago sin contar previamente con el PAC mensual requerido.

[ 52 ]

6.3 Contratacin
Para dar cumplimiento al Plan de Desarrollo, los recursos presupuestados pue
den ejecutarse directamente o a travs de terceros, mediante procesos de
contratacin de bienes, servicios u obras requeridas, para lo cual es indispensable
contar antes de la apertura del proceso de contratacin, con las apropiaciones
presupuestales que soporten el gasto y, adems, con el estudio especfico de
necesidad, conveniencia y oportunidad.
La contratacin estatal involucra los actos jurdicos generadores de derechos y
obligaciones tendientes a satisfacer las necesidades de la administracin para el
logro de los fines pblicos perseguidos, que se traducen en contratos o convenios
celebrados por las entidades estatales con otras entidades pblicas o privadas
para la provisin de ciertos bienes, servicios u obras. El Estado, en este caso el municipio, acude a la contratacin cuando no puede directamente realizar el servicio
o proveer los bienes requeridos.
Existen fundamentalmente dos tipos o formas de contratacin: (1) la licitacin
o concurso de mritos y (2) la directa. Para acudir a una u otra modalidad, deben
cumplirse requisitos y procedimientos reglamentados por la legislacin. Ello se
hace para garantizar la transparencia, equidad as como la participacin y veedura ciudadanas.
6.3.1 Esquema de contratacin pblica

(33) Artculo 2 de la Ley 80 de

1993.
(34) Cualquier referencia a la
Ley 80 de 1993, debe considerar
la reforma de la que sta fue
objeto por virtud de la Ley 1150
de 2007.
(35) Artculo 30 de la Ley 80
de 1993.
(36) Artculo 24 de la Ley 80
de 1993, as como los decretos
reglamentarios 855 de 1994 y
2170 de 2002, entre otros.
(37) Artculo 33 de la Ley 1150
de 2007.
(38) Pargrafo 1 del Artculo 2
de la Ley 1150 de 2007.

La contratacin que realicen las entidades estatales, categora sta comprehensiva de los Departamentos y Municipios33, exige normativamente ser
instrumentada a travs de distintos procesos de seleccin, establecidos imperativamente para el efecto por la Ley 80 de 199334 y dems normas reglamentarias
y concordantes.
En ese sentido, la normatividad anterior a la Ley 1150 de 2007 estableca la licita
cin pblica, el concurso pblico y la contratacin directa como nicos procesos
de seleccin. Obsrvese en este punto, que mientras la licitacin pblica y el concurso pblico seguan un mismo procedimiento35, la contratacin directa contaba
con el suyo propio36.
Con la promulgacin de la Ley 1150 de 2007, se adicionaron nuevos procesos de
seleccin, con procedimientos independientes de acuerdo con lo que establezcan
los decretos reglamentarios que desarrollen dichos procedimientos decretos
que se encuentran en proceso de elaboracin para ser aplicados una vez la ley
antedicha entre en vigencia.
Dentro de ese contexto, la Ley 1150 de 2007 establece la licitacin pblica, la
seleccin abreviada, el concurso de mritos y la contratacin directa como nicos
procesos de seleccin. No sobra advertir, que las normas contentivas de los nuevos procesos de seleccin entrarn a regir 6 meses37 despus de la promulgacin
de la Ley 1150 de 2007, esto es, el 17 de enero de 2008.
A continuacin, cabe advertir que la licitacin pblica contina siendo la regla
general, esto es, que slo cabe excluirla como proceso de seleccin, en cuanto,
se presenten objetivamente las circunstancias y causales que compelan a acudir
a los dems procesos de seleccin. En ese marco, es importante indicar que una
vez entre en vigencia la Ley 1150 de 2007, la entidad estatal respectiva debe justificar de manera previa a la apertura del proceso de seleccin de que se trate, los
fundamentos jurdicos que soportan la modalidad de seleccin que se propone
adelantar38.
[ 53 ]

 Por ahora y dado que estn pendientes de reglamentacin39 los procedimientos

de los nuevos procesos de seleccin, se abordarn algunas pautas generales res
pecto de stos.
6.3.1.1. La Licitacin Pblica
(39) No se debera abordar
el estudio de la contratacin
directa, dado que la nueva
configuracin que respecto
de las causales concernientes
a la misma hizo la Ley 1150 de
2007, obliga a seguir los nuevos
parmetros que determine
el Gobierno al reglamentar
nuevamente su procedimiento.
No obstante, dado que las
normas derogadas relativas a la
contratacin directa se encuentran vigentes an hasta la
efectiva entrada en vigencia de
la Ley 1150 de 2007 no sobra
referirse a aquellas.
(40) Definicin tomada de la
Gua No.1 sobre Contratacin
Pblica elaborada por La Procuradura General de la Nacin, la
Vicepresidencia de la Repblica
y el Departamento Nacional de
Planeacin. Mayo de 2003.

La Licitacin Pblica40 es el procedimiento mediante el cual la entidad estatal

formula pblicamente una convocatoria para que, en condiciones de igualdad, los
interesados presenten sus ofertas y se seleccione entre ellas la ms favorable. El
objetivo de este proceso de seleccin al igual que el de los dems es asegurar
que las actuaciones de dicho proceso se desarrollen con arreglo a los principios de
transparencia, economa y responsabilidad y de conformidad con los postulados
que rigen la funcin administrativa41.
En una licitacin pblica pueden participar todas las personas que cumplan con
los requisitos exigidos en los pliegos de condiciones que rigen dicho proceso de
seleccin, de estirpe jurdica, tcnica, administrativa y financiera, entre otras.
Debe sealarse que la exigencia de dichos requisitos debe ser razonablemente
justificada, ello con el nimo de soslayar el direccionamiento de una licitacin
pblica respecto de nicos oferentes que cumplen con aquellos requisitos.
Como preparacin para la apertura del proceso de licitacin pblica, la entidad territorial debe contar previamente con la elaboracin de los estudios que determinen
la necesidad del bien, obra o servicio a contratar, la conveniencia y oportunidad de
contratar42 y la adecuacin al Plan de Desarrollo Municipal, el presupuesto de inversin o funcionamiento, segn el caso, y las apropiaciones para el caso.
As mismo, debe tener el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP),
que ampare el gasto objeto del proceso de licitacin pblica. Este certificado es
un acto de la administracin que indica la disponibilidad de unos determinados
recursos en el rubro presupuestal correspondiente, para ser ejecutados en una
especfica vigencia fiscal43.
La contratacin pblica, instrumentada a travs del procedimiento de licitacin
pblica, est compuesta de las siguientes etapas:

(41) Artculo 209 de la Constitucin Poltica y artculo 23 de la

Etapa Precontractual:

Ley 80 de 1993.
(42) Numerales 7 y 12 del
artculo 25 de la Ley 80 de 1993
y artculo 8 del Decreto 2170
de 2002.
(43) Numeral 6 del artculo 25
de la Ley 80 de 1993.

Una vez atendido lo precedente, se procede a la elaboracin y publicacin de un

proyecto o borrador de pliegos de condiciones, documento ste en el que
constan, entre otros, los requisitos tcnicos y factores de escogencia de la mejor
propuesta; la definicin del objeto, el plazo y la forma de pago del contrato; el
presupuesto oficial estimado para tal contrato; lugar de ejecucin del contrato;
calidad y requisitos mnimos a cumplir; las condiciones tcnicas y operativas de la
contratacin y los plazos estimados para las diferentes etapas del proceso (observaciones, presentacin de ofertas, evaluacin, adjudicacin etc.).

__ALERTA!
Sanciones penales
La contratacin es una de las actividades ms riesgosas para los servidores pblicos. En efecto, el servidor pblico que tramite un contrato sin la observancia
de los requisitos esenciales puede ser sancionado con pena de prisin de cuatro
a doce aos (Cfr. Cdigo Penal, Art. 410).
[ 54 ]

 Los municipios deben publicar los proyectos de pliegos de condiciones en el

Portal nico de Contratacin, salvo que no cuenten con los recursos tecnolgicos que provean una adecuada conectividad para enviar la informacin a dicho
Portal, caso este ltimo en el cual, deben reportar esa circunstancia al Ministerio
de Comunicaciones dentro de los plazos establecidos por la ley, e informar la estrategia y plan de accin a desarrollar para efecto de cumplir con la obligacin de
publicidad de los proyectos de pliegos de condiciones44.
El Representante Legal del Municipio expide un acto a travs del cual declara
abierta la licitacin pblica. Ese acto administrativo es de singular importancia
puesto que constituye el punto de partida en el cmputo de los plazos45 y prrrogas
de las distintas etapas del procedimiento de la licitacin pblica, establecidos en
el pliego de condiciones definitivo y en la ley, as por ejemplo, tendrn que tenerse
presentes los cmputos del plazo de la licitacin, el plazo para la evaluacin de las
ofertas, el plazo de adjudicacin, entre otros.
El advenimiento de la apertura de la licitacin pblica, supone tambin la entrega de los pliegos de condiciones a los interesados oferentes. A partir de la
entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, las entidades estatales no podrn
exigir el pago de valor alguno por el derecho a participar en un proceso de seleccin, razn por la cual no podrn ser objeto de cobro los pliegos de condiciones
correspondientes46.
El cierre de la licitacin pblica, implica a su turno, la finalizacin del plazo que
tienen los potenciales oferentes para presentar sus propuestas.
Enseguida, una vez acaecido el cierre de la licitacin pblica, se procede a la
evaluacin de las propuestas allegadas oportunamente a la entidad estatal,
evaluacin que requiere del examen de dos tipos de requisitos, unos habilitantes
de los oferentes para participar en el proceso de seleccin y otros de evaluacin
de la oferta propiamente dichos.
De la evaluacin de las ofertas se pasa a la seleccin de la mejor propuesta,
circunstancia sta que otorgar a su turno, el derecho del proponente o adjudicatario escogido a la adjudicacin y suscripcin del respectivo contrato.
Etapa Contractual:
(44) Artculos 1 y 5 del Decreto
2434 de 2006.
(45) De naturaleza preclusiva y
perentoria por lo dems, segn
el numeral 1 del artculo 25 de la
Ley 80 de 1993.
(46) Pargrafo 4 del artculo 2
de la Ley 1150 de 2007.
(47) Artculos 39 y 41 de la Ley
80 de 1993.
(48) Numeral 13 del artculo 25 y
artculo 41 de la Ley 80 de 1993.
(49) Numeral 4 del artculo 4 de
la Ley 80 de 1993.

Fenecida la etapa de seleccin, el adjudicatario de sta tendr el derecho a la sus

cripcin del contrato dentro del plazo establecido en el pliego de condiciones.
Dicha suscripcin exigir el cumplimiento de los requisitos establecidos por la
normatividad para el perfeccionamiento de los contratos estatales, entre los que
vale destacarse, el que el contrato estatal conste por escrito47.
Suscrito y perfeccionado el contrato, ste se encontrar en condiciones de ejecutarse una vez cumplidos los requisitos establecidos igualmente para el efecto
por la normatividad, entre los que vale destacarse, la aprobacin de la garanta y
la existencia de disponibilidades presupuestales correspondientes48.
Durante la etapa de ejecucin del contrato las entidades estatales deben adelan
tar revisiones peridicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes
suministrados, para verificar que ellos cumplen con las condiciones ofrecidas por
los contratistas49.
Finalmente, al terminar el plazo de ejecucin del contrato, las entidades estata
les deben proceder a la liquidacin de los mismos, siguiendo un procedimiento
escalonado que se extiende hasta que la liquidacin tenga lugar efectivamente
y dentro del tiempo fijado de mutuo acuerdo en los pliegos de condiciones. De
no existir tal trmino, la liquidacin se realizar dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a la expiracin del trmino previsto para la ejecucin del contrato o a
[ 55 ]

la expedicin del acto administrativo que ordene la terminacin, o a la fecha del

acuerdo que la disponga50.
6.3.1.2. La Seleccin Abreviada.
Esta modalidad corresponde a la modalidad de seleccin objetiva prevista para
aquellos casos en los que por las caractersticas del objeto a contratar, las circuns
tancias de la contratacin o la cuanta o destinacin del bien, obra o servicio,
puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la
gestin contractual.
Se podr utilizar la seleccin abreviada en los siguientes casos:
La adquisicin o suministro de bienes y servicios de caractersticas tcnicas uniformes y de comn utilizacin por parte de las entidades.
La contratacin de menor cuanta.
La celebracin de contratos para la prestacin de servicios de salud, sin perjuicio
de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007.
La contratacin cuyo proceso de licitacin pblica haya sido declarado desierto.
La enajenacin de bienes del Estado, con excepcin de aquellos a que se refiere
la Ley 226 de 1995.
Productos de origen o destinacin agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas
de productos legalmente constituidas.
Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales
e industriales propias de las Empresas Industriales y Comerciales Estatales y de
las Sociedades de Economa Mixta, con excepcin de los contratos que a ttulo
enunciativo identifica el artculo 32 de la Ley 80 de 1993.
Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecucin de los
programas de proteccin de personas amenazadas, programas de desmovilizacin y reincorporacin a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley.
La contratacin de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.
6.3.1.2.1 La contratacin de menor cuanta51
(50) Artculos 60 y 61 de la Ley
80 de 1993 y numeral 10 del
artculo 136 del Cdigo Contencioso Administrativo y una vez
entre en vigencia, el artculo 11
de la Ley 1150 de 2007.
(51) En vigencia de la Ley 1150

Esta causal tiene carcter relativo, puesto que su configuracin depende del
presupuesto de la entidad estatal de que se trate. En efecto, la procedencia de
la causal, est condicionada por el valor del bien o servicio a ser contratado en
relacin con presupuesto de la respectiva entidad estatal Departamentos y Municipios en el presente caso . (Ver Ley 1150 de 2007, y Cuadro 12).
Tabla 12. Lmites para contratacin de menor cuanta segn presupuesto del municipio

de 2007, la menor cuanta

est establecida como causal de
procedencia del proceso de seleccin abreviada, circunstancia

Rango de Presupuesto Municipal

> o = 1.200.000

Lmite de contratacin
Hasta 1.000*

> o = 850.000 y < a 1.200.000

Hasta 850

expresa del literal a) del nu-

> o = 400.000 y < a 850.000

Hasta 650

meral 1 del artculo 24 de la Ley

> o = 120.000 y < a 400.000

Hasta 450

> a 120.000

Hasta 280

que comport la derogatoria

80 de 1993, que la estableca

como causal de procedencia de
la contratacin directa.
[ 56 ]

*: smlmv: salarios mnimos legales mensuales vigentes

6.3.1.3. Concurso de mritos

Corresponde a la modalidad prevista para la seleccin de consultores o proyectos, en la que se podrn utilizar sistemas de concurso abierto o de precalificacin.
En este ltimo caso, la conformacin de la lista de precalificados se har mediante
convocatoria pblica, permitindose establecer listas limitadas de oferentes utilizando para el efecto, entre otros, criterios de experiencia, capacidad intelectual y
de organizacin de los proponentes, segn sea el caso.
6.3.1.4 La contratacin directa
Sin perjuicio de que las normas contentivas del proceso de seleccin de
contratacin directa fueron expresamente derogadas por la Ley 1150 de 2007,
aquellas se entienden aplicables hasta la entrada en vigencia de sta, razn por
la cual, dichas normas an conservan su aplicabilidad. En todo caso se reitera, la
configuracin de este proceso de seleccin fue reestructurada por la Ley 1150 de
2007, excluyndose algunas de las causales establecidas para su procedencia, y
adicionndose causales nuevas52.
Se entiende por contratacin directa, la facultad que tiene el representante legal de una entidad estatal o su delegado, de proceder una vez configuradas
las causales establecidas por el ordenamiento jurdico53 a escoger sin el procedi
miento de la licitacin o concurso pblicos, las personas naturales o jurdicas, con
las cuales se va a suscribir un contrato estatal.
La modalidad de seleccin de contratacin directa, una vez entre en vigencia la
Ley 1150 de 2007, solamente proceder en los siguientes casos:

(52) Literales a) a i) del numeral

4 del artculo 2 de la Ley 1150
de 2007.
(53) Literal a) del numeral 1 del
artculo 24 de la Ley 80 de 1993.

a) Urgencia manifiesta.
b) Contratacin de emprstitos.
c) Contratos interadministrativos.
d) La contratacin de bienes y servicios en el sector Defensa y en el Departamento
Administrativo de Seguridad, DAS, que necesiten reserva para su adquisicin.
e) Los contratos para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas.
f) Los contratos de encargo fiduciario que celebren las entidades territoriales
cuando inician el Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos a que se refieren las
Leyes 550 de 1999, 617 de 2000 y las normas que las modifiquen o adicionen,
siempre y cuando los celebren con entidades financieras del sector pblico.
g) Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado.
h) Para la prestacin de servicios profesionales y de apoyo a la gestin, o para la
ejecucin de trabajos artsticos que slo puedan encomendarse a determinadas personas naturales;
i) El arrendamiento o adquisicin de inmuebles.
__ALERTA!
Es importante tener en cuenta que no se puede contratar directamente con
quienes hayan presentado propuestas artificialmente bajas en el proceso licitatorio o concurso declarado desierto o cuyas propuestas no se hayan ajustado a
las reglas de la licitacin. De todas las circunstancias que ameritan los casos de
contratacin especial se debe dejar constancia escrita.
En el proceso de contratacin privada se debe verificar el cumplimiento de los
requisitos legales de la contratacin directa en cada una de sus etapas.
[ 57 ]

6.3.2. Participacin Ciudadana en la contratacin municipal

La contratacin pblica constituye uno de los escenarios en los que se desarrolla
el cometido constitucional de la participacin ciudadana. En ese sentido, la Ley
80 de 1993 y los decretos reglamentarios 2170 de 2002 y 2434 de 2006 garantizan
esa participacin.
Para qu participa la comunidad en la contratacin municipal?
Garantizar el principio de transparencia de la actividad contractual
Aumentar los mecanismos de participacin ciudadana
Evitar la corrupcin, haciendo ms participativo el proceso
Ejercer especial vigilancia sobre la contratacin directa.

Recuadro 5: Modificaciones a la Ley 80 de 1993

El Decreto 2170 de 2002, hizo ms rigurosas las disposiciones del Estatuto de Contratacin Pblica (Ley 80 de 1993).
Esa rigurosidad est orientada a aumentar la transparencia del proceso y refinar las posibilidades de participacin
ciudadana. Veamos:
Se hacen ms estrictos algunos aspectos de la contratacin directa, de ah que no se haga una invitacin particular
a participar sino una publicacin para que la comunidad conozca los contenidos de los pliegos de condiciones o
trminos de referencia.
Se desarrollan los sistemas de seleccin de oferta, a travs de las subastas.
Se aplican medios electrnicos en la contratacin.
Se establecen nuevas reglas para contratos con cooperativas y asociaciones de entidades territoriales, las cuales
se someten a los procesos de seleccin en los que participan en igualdad de condiciones con los particulares.
Se establecen reglas para contratar la administracin de recursos con organismos de cooperacin y asistencia
tcnica internacional.
Los contratos deben establecer indicadores para la medicin de la gestin durante el contrato; adems, al finalizar
el contrato es obligacin entregar un informe final auditado.
Se modific la forma de evaluar las ofertas. En efecto, inicialmente la oferta se evaluaba atendiendo indistintamente los requisitos habilitantes y los requisitos de la oferta. Hoy en da se tiene claro que los requisitos habilitantes atienden al derecho de los oferentes a participar en un proceso de seleccin, en tanto que los requisitos de la
oferta atienden al derecho a la evaluacin propiamente dicha de las ofertas presentadas.

6.3.2.1. Mecanismos e instrumentos de participacin en la contratacin

Los requisitos y procesos de contratacin pblica estn orientados en gran medida a garantizar que la comunidad pueda ejercer sus funciones participativas
en tales eventos. Se destacan como factores garantistas de la participacin los
siguientes:

(54) A partir de la entrada en

vigencia de la Ley 1150 de 2007,
se elimin la expresin trminos de referencia para utilizar
solamente la de pliegos de
condiciones en los procesos
de seleccin que lo requieran.
[ 58 ]

La publicacin tanto de los proyectos de pliegos de condiciones54 como de los

pliegos definitivos. La comunidad puede presentar observaciones al proyecto de
pliegos o a los trminos de referencia
La realizacin obligatoria de las audiencias pblicas de adjudicacin en toda
licitacin.
El carcter pblico (accesibles a cualquier ciudadano) que tienen todos los documentos y actos relacionados con la contratacin. Comprende a los actos previos, a
los de concurso, los de adjudicacin y los de ejecucin y liquidacin del contrato.

(55) Artculo 9 del Decreto 2170

de 2002.

Los ciudadanos pueden analizar y evaluar las propuestas y detectar posibles irre
gularidades que consideren vaya en detrimento del patrimonio de la entidad
estatal Departamento o Municipio en el presente caso . Ante estos hechos puede instaurar peticiones, quejas, reclamos, denuncias y sugerencias, aportando
los documentos que as lo demuestre a la Contralora respectiva.
Las Veeduras ciudadanas pueden desarrollar su actividad en las etapas pre-contractual, y post-contractual, formulando recomendaciones preventivas, correctivas o
propositivas ante los organismos que ejercen el control del Estado55.

[ 59 ]

Cap
tulo

[ 60 ]

7.

__Control, seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas

7.1 Control
La gestin pblica moderna demanda un proceso permanente de control y
seguimiento desde el interior de la municipalidad y por parte de los organismos
establecidos para efectuarlo y la comunidad. En este sentido, existen diferentes
tipos de control: interno, disciplinario, fiscal y social.
7.1.1 Control interno56
Como anteriormente se mencion, es un proceso continuo realizado tanto por
la autoridad mxima de una entidad como por cada servidor pblico, para proporcionar la efectividad en el uso de los recursos y el cumplimiento de objetivos
previstos y la normativa vigente dentro de la entidad territorial.
(56) Compilacin actualizada y

7.1.2 Control disciplinario57

complementada de conceptos
sobre Control Interno,
Departamento Administrativo
de la Funcin Pblica, 2002.
(57) Circular Conjunta 001 2 de
abril de 2002, Departamento
Administrativo de la Funcin
Pblica - Procuradura General
de la Nacin.
Ley 734 de 2002.

El control disciplinario en una entidad es el garante del correcto ejercicio de la

funcin pblica; en el Cdigo Disciplinario nico, Ley 734 de 2002, se establecen
las faltas disciplinarias y se da lugar a la imposicin de las sanciones correspondientes a las conductas previstas en dicha ley que conlleven a incumplimiento
de deberes, irregularidad en el ejercicio de derechos y funciones, violacin del
rgimen de inhabilidades, sin estar amparado por las causales de exclusin de la
responsabilidad disciplinaria (artculo 28).
Cabe precisar que no es procedente jurdicamente integrar la oficina de Control
Disciplinario a la oficina de Control Interno, pues esta ltima tiene asignadas funciones de verificacin respecto de la primera, y por lo tanto, no puede constituirse
en juez y parte.

(58) Compilacin actualizada y

complementada de conceptos

7.1.3 Control fiscal58

sobre de Control Interno,

Departamento Administrativo
de la Funcin Pblica, 2002.
(59) Departamento
Administrativo de la Funcin

El control fiscal se define como el conjunto de mecanismos legales, tcnicos y

administrativos que utiliza el Estado en cabeza de la Contralora General de la
Repblica y las contraloras territoriales para realizar de manera selectiva, y no
permanente, la vigilancia de gestin fiscal de la administracin, de los particulares
o entidades que manejan recursos del Estado.

Pblica, Ministerio de la
Proteccin Social, Ministerio

7.1.4 Control social

del Interior y de Justicia, y

otras. Participacin en el Control
Social a la Gestin Pblica. Serie
Documentos de Consulta del
Plan Nacional de Formacin y
Capacitacin. Mdulo 1. Bogot:
Editorial Zeta Periodismo
- Imprenta Nacional, 2003.

Como su nombre lo indica es el control y vigilancia que el ciudadano ejerce sobre

la gestin pblica, sobre sus resultados, y la prestacin de servicios pblicos suministrados por el Estado, o bien por particulares que ejercen funciones pblicas. El
control social es un derecho y un deber de los ciudadanos o grupos sociales.
Las organizaciones sociales que tienen como objetivo adelantar el control social a la
gestin pblica pueden recibir diversas denominaciones, como veeduras ciudadanas,
comits de vigilancia, juntas de vigilancia, comits de control social, entro otros59.
[ 61 ]

En consecuencia, el papel de la comunidad en la gestin, se concreta mediante:

El control y la veedura, al observar que se cumplan los procedimientos legales,
la destinacin de los recursos y los objetivos previstos.
La realizacin de propuestas que se concreten en proyectos elaborados e inscritos en el Banco de Programas y Proyectos.
El apoyo de alianzas para potenciar los recursos y hacer ms eficiente y eficaz el
gasto municipal.

7.2 Seguimiento
El seguimiento provee informacin, sobre el progreso de una poltica, programa o
entidad, para comparar los avances logrados frente a las metas propuestas. Con
un enfoque en el desempeo, proporciona elementos para la accin correctiva y
establece responsabilidad entre los ejecutores y sus resultados, pero no examina
la causalidad entre las intervenciones y sus efectos.60

7.3 Evaluacin

frente a la sociedad civil en

La evaluacin consiste en una valoracin exhaustiva de la causalidad entre una intervencin del Estado y sus efectos positivos,
negativos, esperados o no para determinar su relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad.61
El objetivo fundamental es incorporar las lecciones aprendidas
para mejorar las decisiones relacionadas con mantener, ampliar,
reorientar, crear o eliminar una poltica, un programa o un arreglo
institucional.

trminos del cumplimiento

7.3.1 Autoevaluacin

Una buena gestin se mide

por el cumplimiento de la
responsabilidad del Estado

de objetivos que contribuyan

El uso de la evaluacin para valorar y mejorar las acciones de gobierno y la planeacin, puede ser efectuada directamente por
a la creacin de nuevas los agentes e instituciones responsables del plan, o a travs de
evaluadores externos. La articulacin de la evaluacin con las
oportunidades de desarrollo acciones de gobierno y la planeacin, de la que depende la integridad de la gestin y su orientacin a resultados, se logra ms
econmico, social y ambiental adecuadamente cuando los responsables de ella son los mismos
actores que adelantan las acciones, es decir, cuando se realiza
para la poblacin. una verdadera autoevaluacin. Lo anterior, implica que mientras
las organizaciones, representadas por sus funcionarios o agentes,
evalen la consecucin de las metas expuestas en sus planes y programas, sern
responsables por resultados especficos.
Los enfoques modernos de evaluacin buscan actuar sobre el autocontrol y
la autorregulacin para enfrentar los problemas o aspectos que impiden la ejecucin del plan con oportunidad y celeridad, y no esperar a que se den situaciones
irreversibles para evaluar lo negativo.
Sin embargo, la evaluacin que realizan instituciones o agentes externos a la
organizacin tambin es conveniente, con el fin de contar con parmetros de de(60) Conpes 3294 de 2004.
sempeo y recomendaciones provenientes de la observacin de elementos que
es posible que la administracin no haya tenido en cuenta o contengan juicios
(61) dem.
subjetivos.
[ 62 ]

__PARA TENER EN CUENTA

La autoevaluacin de la gestin local es fundamental para el cumplimiento de
los fines del Estado, ya que permite tomar decisiones racionales orientadas a la
prestacin de los servicios sociales; se constituye en fuente de informacin que
hagan otros niveles superiores de gobierno y permite la rendicin de cuentas y
el control social.
7.3.2 mbitos y aplicaciones de la evaluacin
En trminos generales es posible hablar de tres reas principales de aplicacin62
de la evaluacin: (1) colaborar a la toma de decisiones y contribuir a optimizar la
gestin pblica; (2) generar conocimiento y aprendizajes en el rea de la planificacin, y (3) aportar al control ciudadano.
Tabla 14. Aplicaciones de la funcin evaluacin
En la gestin pblica
Respalda y fundamenta la toma de
decisiones.
Fortalece la responsabilidad de las
entidades gubernamentales.
Contribuye a una asignacin ms eficiente
de los recursos.
Facilita el control y las decisiones
presupuestales.
Informa a quienes disean polticas y
planes.
Posibilita modificaciones o ajustes a
programas en curso.
Contribuye a mejorar el desempeo de
procesos, programas y proyectos
Suministra informacin a los directivos
sobre la marcha de planes, programas y
resultados obtenidos.
Genera aprendizaje organizacional.

En la planificacin
Vigila por la calidad de la
metodologa utilizada en la
planeacin.
Otorga flexibilidad a la planea
cin.
Permite hacer ajustes oportunos.
Identifica la pertinencia de los
diseos y estrategias meto
dolgicas.
Permite el contraste de
metodologas.
Identifica y documenta buenas
prcticas.

En el control ciudadano
Contribuye a la responsabilidad.
Suministra informacin para el
control ciudadano.
Permite mostrar eficiencia y
rendir cuentas.
Facilita la participacin.

Fuente: Serrano, Claudia y Raczynski, Dagmar. La funcin de evaluacin de polticas sociales. Ibd (ajustado).

Bajo un enfoque de gestin pblica orientada a resultados y en el marco de una

democracia participativa, la evaluacin como un proceso integral de la gestin,
genera informacin til que le permite al Gobierno la rendicin de cuentas sobre los
compromisos asumidos y acordados democrticamente al hacer ms transparente
su gestin, facilitar el ejercicio del control social a que tiene derecho el ciudadano y
favorecer la gobernabilidad y legitimidad de las acciones de gobierno.
7.3.3 El diseo del sistema de evaluacin
(62) Serrano, Claudia y
Raczynsk,i Dagmar. La funcin
evaluacin de polticas sociales.
Asesoras para el desarrollo.
Santiago de Chile, 2002

Los planes de desarrollo municipales, y en general todos los planes de una organizacin, deben contener un componente explcito de evaluacin en el cual se
presente la metodologa que seguir la administracin para hacer seguimiento
y evaluacin de su plan, incluidos informes de gestin peridicos en los que se
establezcan los avances y logros obtenidos, el proceso de uso de recursos, as
[ 63 ]

como la identificacin de factores que permitieron o impidieron alcanzar mejores

resultados; esto ltimo con el fin de tomar los correctivos necesarios y continuar
el proceso de gestin con mayor xito.
En el diseo de un sistema de seguimiento y evaluacin es necesario tener en
cuenta los siguientes elementos:
Un buen ejercicio de evaluacin, parte de una definicin precisa de los objetivos,
y de metas cuantificables acompaadas del diseo de los indicadores, los cuales
permitirn analizar los avances tanto en trminos de resultado como de producto.
Una definicin previa del uso y acceso que se permitir a los indicadores y resultados de la evaluacin.
Establecer para quines estar destinado el sistema, los usuarios y la finalidad
de su uso (administracin, rendicin de cuentas, veedura, control, etc.).
Disponibilidad de informacin y recursos disponibles.
Compromisos de las autoridades y responsabilidades legales.
Articulacin de todas las dependencias de la organizacin en el proceso de
evaluacin, ya que en muchos casos los resultados dependen de la accin conjunta de ellas.
7.3.4 Componentes del sistema de evaluacin

(63) En las administraciones

locales, los problemas de orden
pblico, el conflicto armado,
las relaciones polticas entre
el concejo y el alcalde, las
relaciones con la comunidad
son factores del entorno que
afectan la organizacin. Por
lo general, las organizaciones
tienen poco o ningn control
sobre los factores del entorno
y esto hace altamente
vulnerables los resultados de la
gestin. Conocer las variables
de entorno y el grado de
gobernabilidad que se tiene
sobre ellas, es cada vez ms
estratgico para la efectividad
de la gestin.
[ 64 ]

El objetivo del municipio o de las organizaciones sociales es obtener los mayores

niveles de bienes y servicios productos y resultados que redunden en una mayor
calidad de vida para sus comunidades. El concepto que relaciona los resultados alcanzados con las metas propuestas en el Plan de Desarrollo es la EFICACIA.
sta mide el desempeo de la entidad para cumplir con las metas propuestas
en el plan de desarrollo. Es el grado de consecucin de los objetivos y las metas.
Entre mayor sea el grado de cumplimiento en las metas trazadas, mayor es el nivel
de eficacia obtenido.
Sin embargo, no es suficiente obtener altos niveles de producto sin tener en
cuenta los insumos utilizados. As como el objetivo de una empresa es maximizar
las utilidades entendidas como los ingresos menos los costos, el objetivo de cual
quier municipio u organizacin social es maximizar o alcanzar los mayores niveles
de producto bienes y servicios sociales con un ptimo aprovechamiento de los
recursos o insumos disponibles, lo que representa una medida de EFICIENCIA.
Existir ineficiencia en la gestin, si es posible aumentar la produccin con los
recursos utilizados o si es posible reducir su uso para obtener el mismo nivel de
producto.
En el diseo del esquema de evaluacin es necesario tener en cuenta los factores externos e internos que afectan la ejecucin de los planes. En tal sentido, otro
componente que debe contener el sistema de evaluacin de la gestin territorial
es el de GESTIN Y ENTORNO, el cual busca determinar qu factores de ndole
institucional, financiera, poltica y de gestin sectorial tienen mayor incidencia en
los resultados obtenidos en las evaluaciones de eficacia y eficiencia63.
Finalmente, el esquema deber contener un componente de evaluacin del
CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES, cuyo objeto es determinar el
grado de cumplimiento de las competencias de los municipios, establecidas en
las leyes en el marco de la descentralizacin.
En resumen, el esquema de evaluacin del desempeo de la gestin integral debe
contener mediciones de eficacia, tanto de productos como de resultados, de eficiencia, de incidencia de variables de gestin y entorno en esos resultados, y el
cumplimiento de los requisitos legales.

Listado de chequeo
En resumen, el esquema de evaluacin del desempeo de la gestin integral debe
contener mediciones:
De eficacia tanto de productos como de resultados,
De eficiencia,
De la incidencia de variables de gestin y entorno en esos resultados, y
El cumplimiento de los requisitos legales.

Desempeo integral
Eficacia Resultados + Eficacia Productos + Eficiencia
+ Gestin + Requisitos Legales+Entorno

__IMPORTANTE!
No olvide los problemas identificados con la comunidad en la elaboracin del
plan de desarrollo para hacerles un seguimiento continuo y mostrar resultados
en la evaluacin al final de su perodo de gobierno.

7.4 Rendicin de cuentas

(64) Gua para la rendicin

de cuentas de las entidades
territoriales.

En el marco de la democracia participativa, la rendicin de cuentas es una prctica

social y poltica de interlocucin entre los gobiernos y la ciudadana, con el fin
de generar transparencia, condiciones de confianza entre ciudadanos y gobernantes, y fortalecer el ejercicio del control social a la administracin pblica.
La administracin pblica debe garantizar la informacin, los espacios de interlocucin y los mecanismos, para que la ciudadana y sus organizaciones puedan
evaluar, vigilar la gestin pblica, construir opinin y hacer propuestas para mejorar el desempeo de la administracin.
Para las autoridades pblicas la rendicin de cuentas implica responsabilidades
del poder y debe entenderse como un proceso poltico mediante el cual los gobernantes informan, explican, responden y estn dispuestos a recibir sanciones, con
el fin de generar gobernabilidad64.

[ 65 ]

Ca
p
tulo

[ 66 ]

8.

__Direccin

(65) Segn investigaciones

sintetizadas por el Instituto
Centroamericano de Estudios
Polticos (INCEP), el concepto
de liderazgo es entendido como

Los principales aspectos de la direccin asociados a un buen gobierno estn

relacionados con el liderazgo democrtico, las relaciones con el concejo; la profesionalizacin, la poltica de desarrollo humano y el trabajo en equipo.

8.1 Liderazgo65 democrtico

una funcin ejercida como parte

del trabajo de un lder persona
especfica que pertenece a
una organizacin. A su vez, es
concebido como un proceso
desarrollado en cinco pasos:

a. Definir la realidad. El proceso
del liderazgo comienza por
definir el punto de partida, la
realidad. La primera pregunta
es Dnde estamos? Un
buen lder tiene sentido de
la realidad, sabe donde est
parado y sobre qu bases se
asienta, identifica los problemas
por resolver y las posibles
soluciones.

b. Construir y compartir
una Visin. Una vez conoce
la realidad del municipio, el
lder debe preguntarse haca
dnde vamos?, para encontrar
la respuesta, se necesita
desarrollar una visin de futuro
consensuada con actores
locales y compartirla con el
equipo. Esto es esencial para

marcar el rumbo y para guiar las

acciones de los actores hacia un
maana mejor que el hoy.

c. Armar el Equipo. Bajo

la premisa de que no hay lder
sin equipo y no hay equipo sin
lder, se debe responder a la
pregunta quines vamos? El
equipo debe ser conformado
con personas idneas y con
competencias para cada cargo.

Este aspecto resulta de especial inters, ya que contribuye a rescatar la credibilidad y la confianza de los ciudadanos en sus instituciones, y a construir un liderazgo
poltico que permita enfrentar el nuevo orden mundial.
La construccin de un liderazgo poltico renovado, efectivo y de amplia visin,
es un reto que demanda el desarrollo de habilidades del alcalde y los concejales para conducir a los diferentes actores del territorio hacia la bsqueda de
respuestas concretas y consensos que contribuyan a solucionar los problemas y
el aprovechar las oportunidades.
Todo ello implica que se requieren lderes con vocacin de servicio y compromiso con las comunidades y sus sectores menos favorecidos, que beneficien la
creacin de una nueva cultura de dilogo, participacin, consensos y tolerancia y
que sepan conducir al territorio por caminos la paz, democracia y desarrollo.
Un efectivo liderazgo poltico debe cumplir con dos caractersticas: la hones
tidad y la democracia. La primera de ellas, implica hablar con la verdad y no
comprometerse a realizar cosas imposibles de hacer, razn por la cual alcaldes
y concejales deben conocer las posibilidades de recursos, la situacin de
endeudamiento y las posibles alianzas que puedan celebrarse con municipios
vecinos, instituciones locales o con los niveles departamental y nacional, antes de
establecer compromisos.
La honestidad tambin incluye la transparencia en las acciones, la cual puede
evidenciarse en el inters en la rendicin de cuentas a los actores locales, organismos de control y ciudadana en general, el establecimiento de sistemas de
comunicacin y mecanismos para evitar la corrupcin, la conformacin e interaccin con veeduras y organismos de control social a la gestin.
La implementacin de Gobiernos electrnicos es una estrategia para el desarro
llo de la democracia, la transparencia y el fortalecimiento de la gobernabilidad,
esto est ntimamente asociado a generar mayores desarrollos de la tecnologa
de informacin.
Ser democrticos es la segunda caracterstica fundamental del liderazgo poltico; un lder poltico no debe imponer, sino proponer y consultar a los actores
locales sobre las decisiones por tomar en trminos de los objetivos de desarrollo
y otras que considere de inters general. Por ende debe buscar el consenso, la
concertacin y llegar a acuerdos y obtener compromisos de los actores locales.
En este contexto, se requiere que un buen lder poltico tenga slidos conocimientos; debe estudiar de todos los temas importantes inherentes a la administracin
municipal, economa, poltica, finanzas, as mismo, conocer su cultura y la de sus
ciudadanos, estar bien informado sobre lo que sucede en su mbito territorial,
sus municipios vecinos, su departamento, su pas y en pases vecinos.
[ 67 ]

 En la prctica, cuando una persona tiene un verdadero liderazgo poltico, conoce

la situacin de su territorio, las causas que la originan y las acciones por implementar para alcanzar ciertos objetivos y metas.

__PARA TENER EN CUENTA

El papel de los lderes en el contexto de la gestin pblica cobra creciente importancia. La modernizacin de la administracin pblica local exige que la
comunidad y los lderes jueguen un papel importante en la concertacin de decisiones que afectan a la comunidad municipal.
El lder, facilita y suministra
elementos a su equipo para la
accin.

8.2 Relaciones en el seno del concejo municipal

d. Guiar el equipo. Un
lder es principalmente un gua,
es la persona que ensea a
otras el camino, su rol es guiar
el equipo hacia la construccin
de la visin y mantenerlo en
ruta, sirviendo de modelo,
caminando delante o junto con

su equipo. Su lema es Vamos.

e. Celebrar los logros.

Un buen lder ayuda al equipo
a constatar sus logros y a
celebrarlos. Cada meta lograda
es un triunfo que refuerza
al equipo, su liderazgo y su

Los concejos municipales, como corporaciones integradas por representantes de

los diferentes partidos polticos elegidos popularmente, tienen una importante
funcin en las administraciones municipales frente al proceso de planificacin,
el diseo de polticas locales y aprobacin de instrumentos legales en temas rele
vantes para el desarrollo local. No obstante, sus actuaciones en un momento
dado pueden dinamizar u obstaculizar a una administracin en el cumplimiento
de los compromisos adquiridos; por ende, debe existir comunicacin e interaccin permanente entre la administracin local y la corporacin pblica y dentro
de ese organismo, bajo el principio de que en todas las decisiones debe primar el
inters colectivo antes que el particular y que, a su vez, dichas decisiones deben
contribuir con el cumplimiento de los objetivos de desarrollo concertados.

8.3 Profesionalizacin y poltica de desarrollo del recurso

humano

sentido. Hay que saber apreciar

los errores que se cometieron
para aprender y corregirlos.
Pero ms importante es
que hay que saber apreciar
los aciertos que se tuvieron
para reforzarlos y aprender.
Hay que saber evaluar para
aprender. Los buenos lderes
son eternos aprendices,
eternos facilitadores y eternos

Para la ejecucin de los servicios a cargo del municipio se debe vincular recurso
humano idneo y capacitado, pues este es el principal recurso con que cuentan
las administraciones para mejorar su capacidad de gestin. Ello significa que uno
de los aspectos de inters para los mandatarios consiste en conocer las fortalezas
y debilidades del personal de la planta del municipio, otro es implementar polticas o promover acciones tendientes a la actualizacin y formacin permanente
del recurso humano, en temas muy afines al ejercicio de sus labores para mejorar
el desempeo en cumplimiento de las funciones asignadas.

8.4 Trabajo en equipo

maestros.

Las tres funciones

bsicas de cualquier liderazgo
son: (1) mantener y fortalecer
la unidad de la organizacin;
(2) realizar las tareas para las
cuales la organizacin fue
creada y (3) desarrollar las
virtudes de los miembros de la
organizacin.

[ 68 ]

El liderazgo democrtico debe estimular la participacin, el libre intercambio y

el debate de las ideas; tomar en cuenta los diferentes pensamientos y reconocer
el valor de cada persona y sus contribuciones; descubrir las prcticas que contribuyen hacia el desarrollo de los potenciales de los miembros, y promover la
unidad para la mejor ejecucin de las tareas del equipo de trabajo en funcin de
los objetivos y compromisos del Plan de desarrollo municipal.
Uno de los espacios que propician el trabajo en equipo en la administracin
municipal son los consejos de gobierno, mecanismo que a veces es muy poco
utilizado por los mandatarios locales.

[ 69 ]

Ca
p
tulo

[ 70 ]

9.

__Gestin participativa
Una clave del Buen Gobierno Local es la Gestin Participativa, la cual se fundamenta en la bsqueda sistemtica para aunar voluntades y lograr acuerdos conjuntos
frente a los objetivos de desarrollo. Es decir, que si se pretende fomentar el
desarrollo del municipio, una condicin inherente es la participacin de los ciudadanos en la planificacin y en la toma de decisiones del gobierno municipal.
Esto significa que es necesaria la existencia de una responsabilidad compartida
entre gobernantes y gobernados, para lo cual ambos actores deben tener claridad y estar sensibilizados respecto de sus derechos y deberes en el accionar de la
gestin municipal.

Gestin participativa del desarrollo local

A travs de este aspecto, se identifican componentes como la capacidad de gobierno para coordinar, promover alianzas pblico-privadas y figuras asociativas,
utilizar mecanismos de participacin comunitaria66, e incentivar la participacin
ciudadana67 y de la sociedad civil.

9.1 Coordinacin

(66) Se refiere a acciones

colectivas de los ciudadanos
para mejorar sus condiciones
de vida. Usualmente est
relacionada con la mejora
del desarrollo comunitario.
promover la realizacin de
obras de beneficio comn y la
participacin en la ejecucin de
proyectos de tipo comunitario
ejemplo: pavimentacin de una
calle. Se da fundamentalmente
a travs de las juntas de accin
comunal (JAC).
(67) Est determinada por la
intervencin de ciudadanos
en determinados mbitos que
tienen incidencia colectiva

La bsqueda de ms capacidad de gestin supone avanzar hacia un modelo de

alta coordinacin entre polticas pblicas, sectores y programas y entre actores e
instituciones, para profundizar en los procesos de articulacin territorial, sectorial
y vertical, entre niveles de gobierno.
Es importante anotar que cuando se habla de coordinacin, por lo general se
hace referencia a una adecuada ejecucin de polticas pblicas, razn por la cual,
implica un alto contenido tcnico y poltico.
En este contexto, la coordinacin concebida como un espacio intermedio
entre la planificacin y la ejecucin, requiere de una institucionalidad capaz de
conjugar el sentido de lo estratgico con el principio de la realidad municipal, en
donde se establezca la precedencia jerrquica y temporal de las diferentes metas
establecidas como prioridades y se den las posibilidades de interaccin con los
diferentes actores instituciones y los niveles de gobierno.
En el mismo sentido, la programacin en la asignacin de recursos debe ser objeto de coordinacin intersectorial, actividad que tambin responde a un ejercicio
tcnico de programacin y aun proceso poltico que pueden ser expresados a
travs de Acuerdos, como el celebrado entre los Gobiernos nacional, departamentales y municipales para el sector de agua potable y saneamiento bsico y
dems que se establezcan.

9.2 Alianzas pblico-privadas

ejemplo: empresas de
servicios pblicos. Est dirigida
por intereses comunes de la
poblacin y con su participacin
se busca el inters general.

Son mecanismos que pueden ser utilizados para la ejecucin de programas o

proyectos considerados de inters para el cumplimiento de los objetivos de
desarrollo. Tambin incluye lo acadmico en lo relacionado con la ciencia la tecnologa y la innovacin.
[ 71 ]

9.3 Figuras asociativas

Conceptualmente, las figuras asociativas son mecanismos de cooperacin y accin
colectiva para establecer relaciones o articulaciones entre individuos y grupos de
individuos en pos de un objetivo comn.
En el desarrollo del quehacer municipal la necesidad de asociarse puede ser
considerada desde dos puntos de vista; en primer lugar, para la prestacin de
algunos bienes y servicios, ejecucin de obras y cumplimiento de funciones administrativas en razn a limitaciones de carcter presupuestal, fsico y de recurso
humano, y/o a que existen bienes y servicios que superan la escala local y, por
lo tanto, producirlos colectivamente reduce los costos; y en segundo lugar, para
complementarse en lo relacionado con la competitividad econmica territorial.
Es as que, la Ley 136 de 1994 en sus artculos 148 y 149 expresa que dos o
ms municipios de uno o ms departamentos podrn asociarse para organizar
de manera conjunta la prestacin de servicios pblicos, ejecucin de obras, o el
cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en
los mismos, as como el desarrollo integral de los territorios y colaborar mutuamente en la ejecucin de obras pblicas.
En este sentido, se debe buscar no slo privilegiar la atencin a las necesidades
sociales bsicas, sino tambin propiciar el empoderamiento frente al propio
desarrollo local. Para ello, se considera que en la modernizacin de las adminis
traciones locales se deben incorporar mecanismos innovadores, que permitan
el cumplimiento de su nuevo rol de promotores y animadores del desarrollo
econmico local, con el fin de que junto con los actores locales pblicos, privados y el resto de la sociedad civil, puedan construir ambientes propicios para el
fomento productivo, de manera que el crecimiento econmico se revierta en desarrollo local.

__EJEMPLO
Un alcalde de un municipio mediano en Alemania, dedica hasta una tercera parte de su tiempo a resolver e impulsar los asuntos relacionados con la prestacin
de servicios municipales en algn tipo de asociacin o cooperacin con otros
municipios.

__IMPORTANTE!
En el tema de delegacin en la prestacin de los servicios pblicos, a pesar de
haber trasladado esta funcin a la asociacin no deja de ser competencia directa del ente territorial, por lo cual es su deber asegurar la buena prestacin
del servicio delegado, a travs del seguimiento a dicha prestacin.

9.4 Mecanismos de la participacin

La democracia moderna adems de representativa, busca consolidar la democracia participativa. El xito de la gestin, en gran medida depende de la calidad de la
participacin, razn por la cual es fundamental que las nuevas administraciones
[ 72 ]

apoyen los distintos mecanismos de participacin comunitaria ciudadana y de la

sociedad civil, a travs del fortalecimiento de los canales de comunicacin e interaccin de todos los actores presentes en el territorio, de forma que puedan
expresar sus intereses y concertar las estrategias de desarrollo para el municipio.
La Constitucin Poltica y de manera particular la Ley 134 de 1994, adems de las
diferentes leyes sectoriales, establecen una serie de mecanismos que permiten
que las comunidades tengan un papel proactivo frente a las decisiones pblicas.
Entre ellos se destacan: los consejos municipales de planeacin, las juntas adminis
tradoras locales, las juntas de accin comunal, los comits de veedura popular,
las asociaciones de usuarios, los consejos de poltica social, y los consejos municipales de desarrollo rural, ente otros. La tabla 15 resume los principales espacios
de participacin, su finalidad y sus funciones, y su forma de actuacin.

__IMPORTANTE!
Corresponde a cada alcalde fomentar la participacin ciudadana, especficamente velar por la conformacin de los comits de desarrollo y control social
por cada servicio pblico domiciliario. Si en el municipio se atienden menos de
2500 usuarios, se puede constituir un solo comit para todos los servicios68.
(68) Ley 142/94, Art. 62.

Tabla 15. Espacios de participacin - finalidad y procedimiento

Espacios
Juntas de accin
comunal.

Para qu? (funciones)

Cmo acta?

Actan como forma primaria de organizacin

de las comunidades. Su objetivo es actuar
como gestoras, intermediarias y copartcipes
del desarrollo de su comunidad.

Asociacin de vecinos con personera jurdica;

mnimo 60 afiliados en reas urbanas y 25 en
rurales.

Comits de desarrollo y Aseguran la participacin de los usuarios en la Se conforman a iniciativa de los propios
control social de
gestin y fiscalizacin de las empresas de
usuarios, suscriptores o suscriptores
servicios pblicos.
servicios pblicos.
potenciales de uno o ms servicios pblicos.
Los comits designan vocales de control por
cada servicio.
Juntas de vigilancia de
servicios pblicos.

Velan por la prestacin de los servicios

pblicos domiciliarios cuando no se prestan
por una entidad descentralizada. Ejemplo: en
el municipio de El Antojo, el servicio de
acueducto no es prestado por una empresa
del municipio sino por una empresa privada o
por una empresa pblica de otro municipio.

Pueden citar a empleados de las empresas

que vigilan para solicitarles informes.
Ponen en conocimiento de las autoridades las
anomalas en la prestacin del servicio y su
administracin.

Veeduras ciudadanas.1

Garantizan la transparencia y la no desviacin

de los recursos pblicos. Vigilan la gestin
pblica y sus resultados a nivel municipal.

Conformada por convocatoria en medios de

comunicacin. Pueden ser constituidas por las
organizaciones civiles. En pequeas obras los
beneficiarios escogen a una persona como
veedor.

Consejo Municipal de
Desarrollo Rural.2

Organismo de concertacin local entre

autoridades y comunidad, de todo lo
relacionado con el desarrollo rural.
Prioriza proyectos y participa en la formulacin del Plan de Desarrollo Rural y el
Programa Agropecuario Municipal o regional.

Cuatro miembros en representacin de las

autoridades y siete de las comunidades
rurales.

[ 73 ]

Espacios
Consejo Territorial de
Salud.3

Para qu? (funciones)

Cmo acta?

Presta asesora a la direccin local de salud en

la formulacin de planes y estrategias
municipales en el rea.
Hace seguimiento a la evaluacin del Sisbn.

Integrado al menos por catorce personas

entre autoridades, gremios y comunidades
organizadas como usuarios de los servicios de
seguridad social en salud.4

Notas en el cuadro anterior:

(1) Ley 134 de 1994, Art. 100, Ley 563 de 2000 y Ley 850 de 2003.
(2) Ley 101 de 1993.
(3) Ley 100 de 1993, artculo 175. Decreto 1877 de 1994.
(4) Decreto 1877 de 1994 artculo 3.

__PARA TENER EN CUENTA

Es necesario que el Alcalde impulse la constitucin de todos los medios de participacin comunitaria. De lo contrario, podra ser investigado y sancionado
disciplinariamente
Los consejos territoriales de planeacin municipal (CTPM)
Recuadro 6:
La Ley 152 de 1994 en el artculo 35, en el prrafo dice: La dependencia de planeacin de la correspondiente entidad
territorial prestar al respectivo Consejo, el apoyo administrativo y logstico que sea indispensable para su funcionamiento.; este apoyo debe entenderse no slo como una asignacin de recursos econmicos sino tambin de apoyos
precisos como transporte cuando los consejeros lo requieren; ayudas didcticas que les permitan organizarse, realizar capacitaciones, talleres, facilidad de equipos de oficina y material de trabajo.

Los consejos territoriales de planeacin, en el caso colombiano, son instancias de

carcter consultivo y espacios de participacin comunitaria, tanto para la planificacin como para el control social de las polticas de desarrollo econmico, social,
cultural y territorial del municipio o el departamento, respectivamente.
Su misin es representar a las comunidades en los procesos de planificacin. Son
la instancia de discusin del Plan de Desarrollo. Actan durante todo el proceso de
la planeacin: (1) en la formulacin y aprobacin del Plan, (2) en las modificaciones
y ajustes y (3) en el seguimiento y evaluacin. En este sentido, los consejos territoriales de planeacin tienen permanencia en el proceso de planificacin local.

__IMPORTANTE!
Los consejos territoriales de planeacin no deben convertirse en unidades
administrativas de los municipios, pues se puede romper su naturaleza de ins
tancia de la sociedad civil. Para ello es suficiente que el municipio les preste
ayuda logstica para el cumplimiento de sus tareas.

[ 74 ]

Recuadro 7: Principales funciones de los Consejos Municipales de Planeacin

Analizar y discutir el proyecto del Plan de desarrollo elaborado por la Secretara de Planeacin Municipal.
Organizar y coordinar una amplia discusin sobre ese proyecto de plan.
Absolver las consultas que formule la Administracin o las dems autoridades de planeacin durante la discusin
del proyecto del plan.
Formular recomendaciones a las dems autoridades y organismos de planeacin sobre el contenido y la forma del
plan.
Conceptuar sobre el proyecto del plan de desarrollo.
Emitir, por lo menos cada ao, un concepto sobre la evolucin, desarrollo y cumplimiento del plan de desarrollo.
Cada ao, en octubre, emitir un concepto sobre la correspondencia del proyecto de Presupuesto, en trmite en la
Alcalda y el Concejo, con el plan de desarrollo.
Emitir conceptos peridicos sobre la evolucin de los programas, proyectos y, en general, sobre los avances del
plan de desarrollo.
Desarrollar procesos continuos y sistemticos de formacin ciudadana sobre participacin y planeacin participativa.
Preguntas sugeridas para emitir el concepto sobre el proyecto de Plan:
- Las lneas principales del programa de gobierno presentadas por el ahora Alcalde, cuando era candidato, estn
contenidas en el Plan?
- Se realizaron acuerdos previos con la comunidad para definir objetivos, obras, metas del Plan?
- Las propuestas realizadas en los foros o elaboradas por la comunidad fueron consideradas o incluidas en el Plan
de Desarrollo?
- Son viables las estrategias propuestas para llevar a cabo el Plan con sus objetivos y metas? Se pueden medir esas
metas?

[ 75 ]

Esta publicacin se termin de imprimir en

los talleres de la Imprenta Nacional
en el mes de octubre de 2007.