TECNOCRATAS vs PUNTEROS

Nueva falacia de una vieja dicotoma:

poltica vs administracin
MABEL THWAITES REY

CONTENIDO
Introduccin
POLITICA VS ADMINISTRACION: una antigua sucesin de
imgenes
POLITICOS Y BURCRATAS ARGENTINOS
POLTICOS-GERENTES, TECNCRATAS Y PUNTEROS
RESITUANDO EL PROBLEMA DE LA BUROCRACIA
BIBLIOGRAFA

Artculo publicado en Revista ENCRUCIJADAS N 6, abril de 2001, Universidad de Buenos

Aires, Buenos Aires

TECNOCRATAS vs PUNTEROS
Nueva falacia de una vieja dicotoma: poltica vs administracin
Cada nuevo equipo poltico que asume la tarea de gobernar reactualiza el dilema
clsico de cmo conducir la estructura burocrtica heredada. Cmo hacer para poner
en marcha sus planes de gobierno, que implican una valoracin especfica de
prioridades, con un conjunto de oficinas y personas que permanecen en sus lugares
desde mucho tiempo antes y que no necesariamente comparten sus objetivos, es una
inquietud recurrente. La desconfianza acerca de la lealtad que encontrarn en los
funcionarios de carrera para ejecutar las tareas encomendadas por la conduccin
poltica, sumada a una visin muy negativa basada sobre la realidad, pero tambin
sobre profundos prejuicios- respecto a la capacidad y voluntad de trabajo del personal
de planta, llevan a los noveles funcionarios polticos a entusiasmarse con la posibilidad
de cambios profundos en la administracin y, muchas veces, a proponer detallados
proyectos de reforma. Ms temprano que tarde, sin embargo, tales ambiciones suelen
terminar diluidas en el mar de las buenas intenciones, reactualizando los interrogantes
acerca de las causas del fracaso de las polticas pblicas.
Pero los gobiernos y los ciudadanos se enfrentan tambin con otros dilemas: cul es
la sustancia de la accin de gobierno, en funcin de la cual ser calificado como
bueno, regular o malo por los distintos sectores de la sociedad? En otras
palabras, sobre qu gobierna el gobierno?. Tiene poder real para conducir todos los
aspectos de la vida social y la maquinaria de rganos permanentes que conforman el
estado? Cul es el espacio de la poltica, en el sentido de definicin de metas y
objetivos sociales validables democrticamente, para delimitar el campo de accin
cotidiano de todo el denso entramado de oficinas burocrticas que constituyen el
aparato estatal? El gobierno, facultado a hablar en nombre del Estado, puede dirigir
la economa? Qu es lo que permanece en el Estado como invariable y qu es lo que
puede y debe cambiar? Dnde reside el poder para ejecutar polticas pblicas? Un
esbozo de respuesta a estos interrogantes lleva a toparse con la vieja dicotoma entre
poltica y administracin, que a su vez se enmarca en otra que expresa la tambin
clsica tensin entre la sociedad y el Estado, entre el mercado y el Estado o, como se
la suele presentar frecuentemente, entre poltica y economa.
Dilucidar los rasgos de ambas dicotomas y cmo se articulan entre s constituye el
objetivo principal de la reflexin que haremos en estas pginas
I- POLITICA VS ADMINISTRACION: una antigua sucesin de imgenes
La teora y la prctica se encargaron hace mucho tiempo de descartar cierta ilusin de
los gobiernos flamantes de hacer un borrn y cuenta nueva drstico en la
administracin pblica, equivalente a cerrar hasta la ltima oficina y expulsar a todo su
personal, para refundarla con una mstica y vocacin diametralmente opuestas y
cualitativamente superiores. Ni Lenin pudo hacerlo tras la revolucin bolchevique. Ni
Ral Alfonsn, cuando quiso trasladar la capital a Viedma y refundar la administracin
pblica, en la primera mitad de los ochenta. Y aunque para ello se pudiera contar con
el aplauso inicial de los cansados ciudadanos, quien lo intentara se topara muy pronto
con la realidad de que las oficinas pblicas, adems de hacernos demasiado a
menudo la vida difcil, se encargan de la gestin permanente de asuntos de la
importancia de casarnos, educarnos, cuidar nuestra salud, recaudar impuestos,
asegurar el cumplimiento de las normas urbanas, asistir a los ms dbiles y
desprotegidos, por nombrar slo algunos. Adems de hacerlo en forma continuada,

implican la posesin de capacidades tcnicas y entrenamientos especficos que

requieren, muchas veces, tiempos largos de adquisicin.
Este planteo nos remite a un tema clsico del que hace ya ms de un siglo da cuenta
la literatura especializada: la dicotoma bsica en la gestin gubernamental, que
contrapone poltica a administracin. Es decir, la tensin entre la definicin de los
rumbos de accin, ligados al mbito de la poltica propiamente dicha, y la puesta en
marcha cotidiana de los planes establecidos por los gobiernos. Esta diferenciacin
remite, a su vez, a la idea de que el Estado se encarga de muchas tareas que deben
ser cumplidas de manera rutinaria, que requieren la dotacin de recursos personales y
humanos especficos y constantes. Es el campo de la administracin, de la burocracia.
Pero esa maquinaria funciona segn los rumbos fijados, supuestamente definidos
conforme las preferencias del gobierno, portador de la legitimidad democrtica. Es el
campo de la poltica, donde se ponen en juego intereses y perspectivas diversos sobre
el rumbo social.
La dicotoma poltica-administracin, en este marco, se liga a cmo compatibilizar las
exigencias de cambios tangibles y prontos impuestas por la poltica, sujeta a la puja de
intereses y a las negociaciones, con los lmites que impone a la accin la necesidad de
cumplir con reglas preestablecidas que aportan previsibilidad y con un saber hacer
calificado en las distintas reas del sector pblico. Aberbach y Rockman (1988)
plantean que esta escisin poltica vs. administracin puede ser presentada, en el
transcurso de un siglo, como una sucesin de diversas imgenes dominantes que
responden a valoraciones igualmente diferenciadas sobre la naturaleza del problema
de gobernar.
Ya por 1887, Frank Goodnow y Woodrow Wilson sostenan la necesidad de despolitizar
la administracin para otorgarle una mayor eficiencia. Partan de una imagen en la cual la
poltica se identificaba con el desorden, la competencia y la ausencia de una
estructura de direccin, mientras que la administracin era percibida como el lugar del
orden y la regularidad. (Aberbach y Rockman, 1988). Weber, pisando el siglo XX,
tambin escinda poltica y administracin, pero atribuyendo a ambos polos funciones
precisas y complementarias. Mientras la burocracia aporta la imprescindible
racionalidad para el desarrollo de las complejas sociedades modernas, que exigen
sofisticadas rutinas asignadas segn la divisin social del trabajo, el mbito de la
poltica aporta la tambin esencial conduccin de esa maquinaria. El buen gobierno se
funda, para el terico alemn, en garantizar la mayor calidad en las rutinas
burocrticas, ineludibles para otorgar previsibilidad a las sociedades de masas del
capitalismo desarrollado, a partir de una conduccin poltica firme, que proponga
objetivos coherentes y controle posibles desvos en la administracin. Queda as
planteada la separacin tajante entre el mbito de la poltica (donde se formulan los
rumbos) y el de la administracin (encargada de la ejecucin experta).
Pero, como sealan Aberbach y Rockman, esta imagen tan dicotmica no se
corresponde con las prcticas concretas, que muestran como la poltica, que expresa
voluntades e intereses, no queda acotada al momento de la formulacin de una meta
puntual, sino que impregna todo el proceso de ejecucin. Aparece as otra imagen:
mientras los burcratas estn orientados por los hechos, los polticos se interesan por
las cuestiones vitales. La distincin pasa entonces entre racionalidad poltica y
racionalidad administrativa, que implica que los burcratas siguen firmemente las
reglas establecidas sin ver nada ms, en tanto los polticos actan en funcin de la
necesidad de satisfacer a coaliciones polticas y grupos sociales. Los burcratas
seran as guardianes del Estado contra los motivos particularistas de los polticos. Sin
embargo, estos autores sealan que la evidencia indica que los altos funcionarios de
las democracias occidentales estn ntimamente conectados con el mundo de las
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organizaciones de intereses y a menudo ofician de mediadores entre stas y el

Estado.
Aparece entonces una tercera imagen, que distingue entre las ideas de energa y
equilibrio. Tanto los burcratas como los polticos estn involucrados en el proceso
de definicin de las polticas, pero de un modo diferenciado. La burocracia refleja un
paralelogramo de fuerzas, en el cual los altos funcionarios median entre los intereses
establecidos y usualmente se apartan del statu quo slo en modestos incrementos. As
vistos, los altos funcionarios son estabilizadores del sistema, en tanto los polticos
imparten energa al proceso de gobierno. Mientras los polticos todava dirigen en gran
parte el cambio poltico, los burcratas, con su minucioso conocimiento de los
programas y de las ideas polticas relevantes, a menudo proveen las soluciones para
que los polticos escojan entre ellas.
Como seala Oszlak (1984), la persistencia de estas imgenes que separan ambos
aspectos sirve como cobertura instrumental, porque la separacin permite al
administrador actuar en poltica -aplica criterios racionales tcnicos en la poltica pblicay al poltico influir sobre decisiones anunciadas por instituciones no polticas, que no
estn obligadas a dar cuenta de sus actos. Adems, resulta un efectivo mecanismo de
deslinde de responsabilidades. Porque en la medida en que la formulacin de polticas es
entendida como expresin del inters general (legitimado por derivar de un proceso
democrtico) y la implementacin corresponde a la esfera burocrtica (vista como el reino
de la ineficiencia y corrupcin), el fracaso de las polticas puede explicarse por la actitud
"conspirativa" de la burocracia. As, deslindar la formulacin de la implementacin,
destaca Oszlak, configura un operativo interesante para preservar la legitimidad de la
institucin auspiciante y trasladar el fracaso a un engranaje burocrtico annimo y, en
ltima instancia, no responsable.
Una cuarta imagen, segn Aberbach y Rockman, ha emergido en aos recientes en
las democracias desarrolladas: son los funcionarios igualmente dotados de talento
gerencial o tcnico y de entusiasmo poltico. Sera algo as como un funcionario
polticamente correcto y tcnicamente capaz. Esta imagen, aunque segn los autores
no es enteramente nueva ni la dominante y coexiste con las dems, representara
conceptualmente la culminacin de un proceso en el cual los burcratas pasan de ser
pequeas piezas de una maquinaria, a convertirse en actores sensibles a cuestiones
polticas, en tanto los polticos clsicos pierden terreno.
Una forma particular de esta imagen se ha desarrollado durante la ltima dcada en
latinoamericana, y particularmente en Argentina. Se advierte el nuevo papel
protagnico de una categora de funcionarios designados polticamente, pero con perfil
netamente tcnico en cuanto a sus calificaciones e inserciones previas, que se articula
con otro tambin novedoso- tipo de polticos aggiornados, que exhiben una especial
sensibilidad hacia los perfiles tcnicos. Estas nuevas categoras tecnocrticas plantean
una vuelta de tuerca importante en trminos no slo de la clsica dicotoma polticaadministracin, sino en relacin con la tambin clsica tensin entre Estado y mercado, o
en su expresin ms corriente, entre poltica y economa. En los apartados siguientes
desarrollaremos in extenso esta problemtica.
II- POLITICOS Y BURCRATAS ARGENTINOS
Al analizar el proceso de transformacin del Estado argentino operado en la dcada de
los noventa se advierte, por una parte, que ciertas premisas generalmente aceptadas
sobre el funcionamiento de las burocracias pblicas y la relacin entre poltica y
administracin no se verificaron. En efecto, una difundida y estereotipada visin sostiene
que las burocracias son el principal obstculo para producir transformaciones en el sector
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pblico, ya que, atrincheradas en sus lugares de poder, logran obstruir cualquier tipo de
cambio impulsado desde los niveles polticos que atente contra su supervivencia como
tales. Sin embargo, en la etapa denominada como primera reforma del Estado y
bsicamente centrada en las privatizaciones, es posible advertir una fuerte subordinacin
a los criterios polticos impuestos por el Ejecutivo, y dentro de ste, a algunos segmentos
polticos -en detrimento de otros- por sobre los niveles burocrticos tradicionales. La
"lgica poltica superior" gobern el funcionamiento de las distintas agencias y oficinas
intervinientes en los procesos de privatizacin, reteniendo as la cuota mayor de
capacidad de definicin poltica, a expensas de los resortes reformuladores que suelen
reconocerse a las reas administrativas de implementacin. En la medida en que estas
reformas implicaron una transferencia de funciones al sector privado, y su objetivo no
fue mejorar su desempeo sino eliminarlas de la rbita pblica, la capacidad de
resistencia a los cambios atribuida a la burocracia se vio severamente acotada. Qued
as de manifiesto que las estructuras estatales no tienen un poder propio por fuera de
las contradicciones que las atraviesan, y que su mayor o menor grado de autonoma est
en funcin del poder social que expresan y no de su configuracin en s. Esto quiere decir
que si logran resistir es en funcin del poder externo a ellas de individuos, grupos u
organizaciones sociales, econmicos o polticos- que las determinan y no de sus
cualidades de autorreproduccin.
Simultneamente, cabe destacar que, siguiendo un patrn frecuente en Amrica latina
(Haggard, 1998), durante los aos que dur el proceso de ajuste y desmantelamiento
del viejo aparato estatal en la Argentina la fe en las bondades curativas del mercado
conspir contra una racionalizacin planificada de las estructuras burocrticas
necesarias para el desempeo de tareas irrenunciables. Los ajustes del personal,
funciones y estructuras estuvieron signados, fundamentalmente, por las restricciones
presupuestarias. Ejemplo de ello son las sucesivas reducciones porcentuales
aplicadas a todos los organismos pblicos, sin distincin de su relevancia, cada vez
que fue preciso hacer un recorte de gastos por dficit de presupuesto. En los ajustes
en los organismos tambin se puso de manifiesto la capacidad de resistencia a la
poda de cada uno de ellos. Pero esto no se dio en funcin de una supuesta habilidad
para conservar o acrecentar cuotas de poder de la propia burocracia, sino del peso
relativo de los funcionarios polticos a cargo de las respectivas agencias pblicas vis
a vis la estructura global de poder poltico o de los apoyos sociales externos
cosechados. Es decir que los lazos polticos de quien est al frente de un organismo,
su mayor o menor proximidad con la cspide del poder en trminos partidarios o
personales, es una variable central a la hora de evaluar la capacidad de una agencia
dada para incrementar o preservar sus recursos, ms all de la importancia relativa de
la funcin formalmente encomendada.1
Aunque la accin estatal estaba desprestigiada en la perspectiva neoliberal, la propia
dinmica del ajuste estructural argentino llev a que se reforzaran las reas
consideradas clave, como el Ministerio de Economa, sobre todo a partir de 1991.
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Para enmarcar este proceso cabe sealar que, a raz del fuerte endeudamiento externo latinoamericano,
el FMI, el Banco Mundial, los acreedores y la Reserva Federal de EEUU tuvieron la posibilidad de
condicionar financieramente el convencimiento de los encargados de tomar las decisiones polticas a
favor del ajuste estructural. Sin embargo, cabe apuntar el papel altamente significativo que ha tenido,
como factor motorizador de las reformas, la emergencia de un diagnstico autnomo, conformado al
interior de los gobiernos, que fuera especialmente promovido por grupos de especialistas y tcnicos. Este
conjunto de intelectuales-expertos -tecnopolticos-, nucleados en centros de investigacin y produccin
de saberes especializados, est estrechamente vinculado con diversas fuentes de poder locales e
internacionales, a travs de un complejo entramado de relaciones personales, profesionales y polticas.
(Camou, 1997) Los crculos de expertos, a la par que contribuyen a configurar sus propios intereses,
inciden sobre las polticas estatales con el fin de disciplinar a los agentes econmicos y al propio Estado
de acuerdo con patrones de anlisis y evaluacin derivados de los modelos y teoras econmicas
hegemnicos.

Porque no obstante la filosofa antiestatista dominante, la magnitud de las reformas

encaradas tornaba imprescindible una conduccin estatal fuerte y tcnicamente
dotada que fuera capaz de conducir el proceso. Para hacerlo, las autoridades
econmicas se toparon con dos obstculos: uno, los dficit reales de la burocracia
existente, con limitaciones funcionales y, en muchos casos, de capacitacin tcnica. El
otro obstculo resida en una concepcin fuertemente prejuiciosa y de subestimacin
por definicin- de las capacidades de la burocracia estatal. Por eso se opt por
configurar nuevos planteles, principalmente a travs de la contratacin de expertos
bajo la modalidad de consultora, financiados con fondos especficos de los
organismos de crdito internacional (Banco Mundial, BID) por fuera del presupuesto
asignado a cada sector en particular. Esto dio lugar al surgimiento de una suerte de
burocracia paralela que se extendi especialmente en Economa, pero tambin en
otros ministerios Educacin, Trabajo, Accin Social, Salud- y organismos,
superpuesta a los agentes de carrera.
La permanencia de la lgica de reduccin permanente del aparato estatal termin as
configurando una suerte de profesionalidad del ajuste, orientada a la realizacin de
estudios y evaluaciones sobre la manera ptima de reducir gastos y personal, mejorar
los sistemas de gestin y privatizar los aparatos empresarios en manos estatales. Lo
destacable de este tipo de tecnocracia es que logra conformarse como un sector
multiforme, que tiene una visin muy internacionalizada de su propia carrera, que
alterna cmodamente el trabajar dentro y fuera del Estado e incluso simultneamente
en ambos- y le es sumamente til a la estrategia dominante (Campione,1997).
En la prctica, sin embargo, las consecuencias de la irrupcin de la lgica tecnocrtica
son ms complejas. Por una parte, porque ms all de la circulacin de un ncleo
reducido de verdaderos expertos, tampoco logra garantizar una genuina seleccin
meritocrtica. De hecho, los mecanismos de contratacin flexibles tambin sirven para
que ingresen con sueldos ms altos personas allegadas a los funcionarios que las
designan, sin acreditar una capacitacin adecuada, y para cargos que no requieren
apartarse de la estructura funcional vigente (tales como secretarias, ordenanzas y
asesores inespecficos). La justificacin, en esta cuestin, siempre aparece por el
lado de la necesidad poltica de contar con personal de confianza, frente a una
burocracia heredada hostil y aletargada por aos de incompetencia. Pero la existencia
de personal con salarios notoriamente dispares sin que se corresponda con
estructuras funcionales claramente delimitadas y pblicamente conocidas, no
contribuye a mejorar el desempeo global. Porque en el intercambio entre ambos tipos
de personal aparecen obvias tensiones que redundan en prdidas significativas de
eficiencia en la labor concreta. Por ejemplo, un experto contratado con un sueldo alto
debe operar en una estructura de funcionarios que, aun con buena calificacin, se
encuentran desmotivados por el atraso salarial y la falta de confianza en sus
capacidades.
III POLTICOS-GERENTES, TECNCRATAS Y PUNTEROS
La contrapartida de estos tecncratas es la emergencia, dentro del campo
especficamente poltico, de los llamados polticos-gerentes que se diferencian de las
formas ms tradicionales de hacer poltica por su adhesin a valores que les asignan un
papel mediador entre las exigencias de los votantes y las condiciones impuestas por la
estructura de poder social dominante. El poltico-gerente es refractario a las discusiones
de tipo ideolgico y al trabajo de tipo militante, al que considera superado por la
historia y ofrece como sus mritos principales para la accin poltica moderna,
vnculos reales o supuestos- con factores de poder y su habilidad para construir
cierta imagen positiva en los medios masivos de comunicacin. Esta especie de
polticos-gerentes reemplaza la tradicional militancia, ligada a principios, valores y
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programas, por la idea de funcionariado, que privilegia el acceso a los cargos polticos
de mayor nivel para administrar el statu quo. (Campione,1997)
Poniendo entre parntesis la cuestin compleja de la profesionalidad en la poltica,
este tipo especfico de modalidad de insercin tiene como caracterstica ser producto,
y al tiempo productora, del distanciamiento del conjunto de los ciudadanos de la accin
poltica. Porque, por una parte, la emergencia de la modalidad gerencial tiene que ver
con una etapa histrica de menor participacin colectiva en cuestiones pblicas, pero
a la vez, la reproduccin de estas prcticas elitistas y rentistas renueva con acciones
concretas el distanciamiento generalizado de la sociedad respecto de la potencia de la
participacin poltica. La labor de partidos y agrupaciones queda reducida, de este
modo, a las prcticas de pequeos grupos de activistas, ms interesados en obtener
recursos y ocupar cargos en la estructura estatal que les aseguren sustento personal
que en sostener proyectos polticos colectivos. Simultneamente, se afirma la
tendencia a favorecer una relacin meditica entre los dirigentes y la sociedad,
resuelta a travs de la exposicin en los medios de comunicacin y basada sobre las
encuestas de opinin, convertidas en el termmetro principal para detectar las
preferencias y el humor ciudadanos.
Puede decirse, ciertamente, que se verifica un avance de los polticos-gerentes, pero
tambin que, como correlato, sobreviven entrelazadas las tendencias histricas
signadas por el personalismo y el clientelismo partidista en el proceso de reclutamiento
de los funcionarios pblicos, que es uno de los problemas ms serios para la
conformacin de aparatos estatales con una mnima eficiencia funcional y verdadera
legitimidad democrtica. Ello significa el nombramiento, en puestos pblicos
relevantes, de personas sin capacitacin tcnica especfica y cuyo mrito excluyente
es la lealtad poltica o la mera amistad con quien procura su ingreso al sector pblico,
a la par que la inflacin sistmica de los puestos ms bajos con personal con escasa o
nula acreditacin de mritos relativos a la tarea encomendada. Este no es un
fenmeno novedoso: una de las caractersticas clsicas de los partidos
latinoamericanos ha sido repartir entre sus afiliados y contribuyentes financieros
favores y privilegios estatales. La ocupacin del aparato estatal como medio de vida se
convierte as en la razn de ser de la accin poltica partidaria, con independencia de
las metas sociales que se ponen en juego en la lucha por el poder.
De modo tal que, coexistiendo con los polticos-gerentes, aparece la figura del
dirigente poltico que maneja una pequea o mediana estructura de poder partidario
territorial, que llamamos puntero, que ocupa personalmente, o a travs de sus
seguidores o allegados, determinados cargos en la estructura estatal, que no tienen
que ver con sus saberes profesionales especficos ni con sus competencias polticas.
As, el reparto del manejo de la estructura estatal en funcin de criterios
partidocrticos, patrimonialistas o clientelares aleja toda posibilidad de armar una
conduccin poltica del Estado acorde con las exigencias que plantea una gestin de
gobierno atenta a las demandas sociales.
Desde la perspectiva tecnocrtica pura, se da entonces la disputa por acotar al
mximo este tipo de funcionariado poltico, descalificado por su impertinencia
profesional. Se supone que en tanto el mbito tcnico procura maximizar la eficiencia,
el poltico persigue disminuir el costo poltico (para su partido y para ellos mismos) de
las medidas por adoptarse. En tal sentido, Corrales apunta que los tcnicos de
mercado no slo buscan la eficiencia, sino tambin limpiar el mercado poltico de
clientelismo, favoritismos y prebendas. Prefieren que el mercado (no los polticos)
decida la asignacin y reparticin de los recursos. A los polticos de un partido
populista (...) les interesa tambin proteger el papel que juega el partido como
repartidor de rentas y prebendas. En la medida en que tcnicos de mercado busquen
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suprimir esta oferta, se puede decir que sus intereses difieren entonces con los
intereses de los polticos populistas. (Corrales, 1997: 96)
Para la visin neoliberal, el radio de accin de lo poltico debera limitarse a lo mnimo
indispensable, dejando libres a las fuerzas de mercado para que organicen a la
sociedad conforme con un ptimo social que resultar, precisamente, de ese libre
juego. Entonces, toda poltica, toda regla que altere relaciones de fuerzas dadas,
toda interferencia deliberada en las leyes del mercado ser vista como algo costoso,
nocivo y, en ltima instancia, ilegtimo. La sospecha se extiende as hacia cualquier
tipo de accin poltica y hacia cualquier vocacin manifiesta de hacer poltica. Por
contraposicin, se exalta el componente tecnocrtico, atribuyndole el lugar del saber
calificado, pero como una reformulacin justificatoria de la separacin entre poltica y
administracin.
En la medida en que los tcnicos econmicos confluyen en una cosmovisin con las
corrientes hegemnicas, al punto de convertirse en portavoces de las recetas
impulsadas por la comunidad de negocios internacional, es para ellos un rasgo de
profesionalismo valorable, por ejemplo, profundizar en las tendencias globalizadoras
ms all de las consecuencias sociales y polticas internas. De hecho, exhibir esa
adhesin incondicional al recetario prevaleciente les permite asegurar su desarrollo
profesional una vez fuera del gobierno. Inversamente, el convocar a expertos
reconocidos por el mundo de los negocios internacional otorga a los gobiernos
valoradas credenciales a la hora de negociar prstamos o promover inversiones. A los
polticos tradicionales, en cambio, suele moverlos la obtencin de ventajas de corto
plazo para sus sostenes partidarios o sociales, que les permitan mantenerse en los
tiempos acotados que median entre un proceso eleccionario y otro.
Los polticos profesionales, segn el tecnocratismo de mercado, deberan ser
educados para que comprendan que su papel se reduce a actuar como mediadores,
como intrpretes de la voluntad de mercado, frente al conjunto de individuos aislados
que constituyen la ciudadana. La tarea debe ser, a despecho de toda pretensin
demaggica, hacerles entender a los votantes cuales son las reglas de juego que no
tienen que ser perturbadas. Los polticos responsables, entonces, son los que
renuncian a toda pretensin de cambio del statu quo y los que se alinean
incondicionalmente con los sectores dominantes.
En este punto es preciso subrayar lo que subyace a esta falaz dicotoma entre
tecncratas y punteros. No obstante la aparente contradiccin entre una visin
moderna de la accin gubernamental y otra atrasada, puede afirmarse que ambas
resultan complementarias para el proceso de reestructuracin estatal que an
contina. Pese a las quejas por los costos de la poltica, esa clase de reparto
funcional significa que, mientras los intereses dominantes se reservan los lugares
decisivos en el aparato estatal, colocando all a tecncratas globalizados, dejan para
sus aliados polticos el manejo de las reas no centrales a tales intereses
dominantes, ms all de los ruidos que algunas decisiones polticas pueden causar.
Sin embargo, tambin esta suerte de complementariedad de roles antiguos y
modernos tiene costos crecientes, no slo materiales, sino en trminos de legitimidad
poltica, que son los que deberan ser resueltos de una manera radicalmente diferente
a como usualmente se la plantea. Porque el impacto principal ha sido sobre la imagen
misma de la poltica como espacio de accin colectiva para determinar el rumbo social.
Este es el punto donde se reinstala la clsica escisin entre economa y poltica del
liberalismo, reforzada por el sentido demonizador de la instancia poltico-democrtica
que le ha impreso el giro neoconservador desde los aos ochenta.

Es indudable que el desprestigio de la poltica est en directa relacin con la

insatisfaccin de la gente con las respuestas que el sistema democrtico ofrece a su
nivel y calidad de vida. La demanda de los ciudadanos respecto del Estado, de los
gobernantes, es que aseguren que se pueda vivir dignamente, que haya trabajo, que
el dinero alcance para cubrir las necesidades bsicas, que se proteja la salud, que se
jerarquice la escuela, que se les pague mejor a los jubilados. Se pide a los
representantes polticos que se esfuercen por lograr esas metas y que no se encierren
en sus cotos para trabajar para su propio bienestar. Se reclama a la poltica, en suma,
que gobierne (y bien) la economa. Si se parte de esta expectativa, cuando desde la
cabeza visible del poder institucional se hace explcito que no se puede gobernar lo
econmico, ya completamente naturalizado y regido por sus propias leyes
inexpugnables, que no se puede alterar el curso de la economa en el nivel mundial y
en el nacional, que es preciso aceptar como dado el orden existente y, junto a l, las
estrategias vigentes, la desconfianza y la desazn frente a toda accin colectiva
resulta su corolario ms evidente. Entonces, los polticos individuales y los partidos
aparecen como una clase de mercaderes que medran para s mismos cumpliendo un
rol formal, y adems costoso, porque lo paga la sociedad con sus impuestos. Toda
labor partidaria se tie as de la sospecha de ser solventada para defender intereses
particulares, mediante la malversacin de los dineros pblicos. Y lo peor es que
muchas prcticas concretas terminan reproduciendo de manera efectiva esta
modalidad predatoria de la poltica entendida en su peor sentido. Esto tambin ayuda
a explicar la desilusin de buena parte de la sociedad frente a la poltica y la
identificacin casi sin matices de toda prctica poltica con afn de lucro y de toda
accin de las estructuras del Estado con corrupcin.
IV- RESITUANDO EL PROBLEMA DE LA BUROCRACIA
Por eso es importante resituar la cuestin de la burocracia. En primer lugar, la
burocracia no vive al margen de la sociedad, sino que es una parte de ella, de donde
sus bondades y demritos, sus aciertos y errores, estn atravesados por los conflictos
que la sociedad se plantea y le plantea para que resuelva en cada momento histrico.
En segundo lugar, tanto sus mecanismos de seleccin y permanencia como su
desempeo, no se definen autnomamente, como vimos, sino que tienen una estrecha
relacin con el sistema poltico, porque las tareas que ejecuta y las modalidades que
adopta son definidas en funcin de proyectos polticos cuya elaboracin generalmente
la trasciende. En este plano, la utilizacin de la estructura del Estado para paliar los
dficit de creacin de empleo en el sector privado seguro de desempleo encubierto-,
o para pagar favores personales o polticos y sostener la maquinaria partidaria general
o de la agrupacin interna financiamiento poltico indirecto y oculto-, son
consubstanciales a la forma que adopta la administracin pblica en nuestro pas. En
tercer trmino, reaparece aqu la dicotoma poltica-administracin, porque en la
formulacin de cursos de accin para cada una de las reas del Estado resulta
imprescindible la capacitacin tcnica que, no obstante todas sus limitaciones, posee
buena parte de los agentes pblicos que se desempean en ellas. Adems, est claro
que no slo la definicin del plan de accin es una cuestin poltica, sino que en su
ejecucin la administracin- interviene tambin la cuestin poltica, torciendo,
adaptando, cambiando, reformulando rumbos y estrategias. Y ello no ocurre en razn
de la perversidad intrnseca de los burcratas, sino porque las pujas polticas
atraviesan inexorablemente la administracin, superponiendo caticamente decisiones
contradictorias segn las relaciones de fuerzas sociales en pugna.
Frente a esta realidad es que aparece el elogio desmedido de la tecnocracia, que
induce a creer que existen razones tcnicas autnomas e incuestionables, que no
admiten valoraciones ni opciones diversas. De este modo, slo se tratara de elegir al
tcnico mejor calificado, sin importar sus dems valores, creencias y compromisos, ni
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su procedencia y trayectoria. Esto equivale a pensar que existe un nico modelo de

accin posible, por lo que se trata meramente de seleccionar a la persona ms
apropiada para implementarlo. Este enfoque pretende eliminar por completo de la
escena las molestias de la poltica, no ya en su acepcin de puja partidocrtica, sino
entendida en el sentido de discusin y lucha legtima entre distintos intereses y
visiones en juego. Pero est claro que en la opcin tecnocrtica la poltica permanece,
slo que encarnada en la perspectiva los intereses- que logra hacerse hegemnica y
aparecer como razn tcnica, neutral, no poltica. Se vela as el sentido profundo de
las relaciones de poder, que son a un tiempo polticas y econmicas. Se oculta que
tambin en la definicin tcnica interviene la variable del poder, que impone quienes
pierden y quienes ganan.
La visin opuesta, la lgica punteril, hace caso omiso de las capacidades especficas
que se requieren para conducir los segmentos especializados del Estado y somete al
sector pblico a los vaivenes de la poltica en su versin estrecha y desprestigiada de
lucha facciosa, tambin distante de las necesidades de la gente comn. De modo tal
que no slo el puado de funcionarios de carcter especficamente poltico, sino
incluso los que ocupan cargos que implican conocimientos tcnicos acotados,
terminan siendo elegidos en funcin casi exclusiva de las pujas, negociaciones y
tcticas de poder que atraviesan a los gobiernos y no de conformidad con las
capacidades que requerira el puesto por cubrir. La experiencia argentina muestra que,
cuanto ms compleja es la coalicin poltica gobernante, ms tiende a volcarse sobre
el aparato del Estado un esquema de reparto de oficinas y puestos en funcin de
criterios de negociacin poltica entre los distintos sectores partidarios que excluye la
idoneidad y ms abajo en la estructura funcional del Estado penetra esta modalidad.
De modo tal que la ocupacin de los cargos, polticos o politizados, se hace en
funcin de la disponibilidad de cuadros del sector de la coalicin al que ha sido
asignado cada segmento estatal especfico, con independencia de los parmetros de
formacin profesional para su ejercicio. La capacitacin necesaria para manejar
asuntos complejos del sector pblico queda as completamente desvirtuada y la
eficiencia queda librada a la casualidad de que en el reparto poltico el sector a cargo
de un rea tenga en su lnea personas idneas para ocuparla. De lo contrario, y por lo
comn, los cargos de conduccin son ocupados polticamente por personas
totalmente ignorantes del rea que deben conducir, aun en el caso de tener
calificaciones formales para otras materias.
Creemos que el problema debe ser planteado en otros trminos, que llevan a su vez a
dilucidar algunas cuestiones clave relativas a una peculiar articulacin de los trminos
economa-poltica y poltica-administracin. En primer lugar, el punto de partida es el
imperativo de recuperar la legitimidad de la poltica como el lugar central de la
definicin de las metas sociales mayoritarias, que incluye las formas materiales de
vida falazmente entendidas como economa. Se trata de superar la falsa escisin
entre economa y poltica, para reincorporarlas en su nica dimensin de reparto de
poder social. La economa, por ende, no debe ser concebida como espacio
naturalizado que se maneja autnomamente de las relaciones de poder explcitamente
implicadas en la variable poltica. Esto significa volver a resituar el peso de la relacin
de fuerzas sociales capaz de expresarse en el contexto democrtico para conducir un
rumbo social, econmico y poltico que satisfaga las necesidades de las mayoras.
Solo as podr recuperarse el sentido autntico de la prctica poltica como vehculo
de la transformacin social en un sentido superador del orden vigente. Slo as los
dirigentes polticos obtendrn legitimidad para conducir a la sociedad y producir
reformas sustantivas y consensuadas en el aparato estatal. Y slo una conduccin
poltica coherente podra dinamizar al conjunto de funcionarios dispuestos a trabajar
en los cambios, que suelen ser ms de lo que los prejuicios permiten pensar.

En segundo lugar, y ligado a ello, aparece la necesidad y absoluta legitimidad de que

los cargos polticos, que definen cursos de accin, sean ocupados por personas
compenetradas con el proyecto poltico gubernamental y comprometidas en su
implementacin. Porque de eso se trata, precisamente, la lucha democrtica. En tercer
trmino, directamente relacionado con la preocupacin central de estas pginas, est
la correlativa exigencia de capacitacin especfica para encarar las tareas pblicas
encaminadas a satisfacer las demandas de la sociedad. Es indiscutible que en las
complejas sociedades modernas resultan insoslayables los saberes particulares. De
ello se sigue que la falta de idoneidad para conducir con solvencia reas
especializadas del Estado por parte de los funcionarios polticos puede derivar en
problemas serios de articulacin con la llamada lnea de funcionarios tcnicos
permanentes o contratados-, que son los encargados de llevar a la prctica los
lineamientos trazados, y puede hacer naufragar las propuestas mejor intencionadas.
La legitimidad que supone ser portador de un proyecto poltico consagrado en las
urnas no exime a los funcionarios polticos del deber de conocer el mbito en el que
van a desempearse, ni de tener con el cargo que ocupan un compromiso ms
profundo que el de mero trampoln hacia otras metas ms apetecibles, o de coto
partidario para manejar una cuota de poder y utilizarlo con criterios clientelares. Esto
implica que no puede haber lugar para el funcionario poltico que se jacta de no saber
y de su falta de vocacin para aprender la problemtica ligada al cargo en el que fue
designado, escudado en su condicin de poltico y, por definicin, de paso ms o
menos ligero por esa funcin. El problema es que, histrica y genricamente, los
partidos no se han propuesto sistemticamente mejorar la calidad de sus cuadros, con
nefastas consecuencias para el sector pblico, en particular, y para la sociedad, en
general. Poco suelen tener que ver, por ejemplo, los equipos tcnicos que, en forma
permanente o en los perodos de campaa electoral, se reunen para discutir y disear
plataformas de accin gubernamental en las diferentes reas, con quienes
efectivamente ocupan cargos pblicos en ellas tras el triunfo electoral. A esto se le
agrega una caracterstica central del sistema poltico argentino: el presidencialismo,
que rigidiza an ms la estructura de decisiones, al tornarla vertical y poco afecta al
trabajo colectivo y relativamente autnomo que suponen los equipos especializados.
Una derivacin de ello es que la estrategia del funcionario poltico que asume un cargo
para el que no est capacitado, en general, es ignorar, por desconfianza o ineptitud, el
aporte especfico de los funcionarios tcnicos de planta o contratados. En cambio, se
rodea de asesores que, en el mejor de los casos, conocen el tema pero actan
desligados de y superpuestos a la estructura permanente, con sueldos ms altos
pagados con financiamiento externo especial, generndose as resentimientos,
incoherencias e ineficiencias mayores que las que se aduce querer remediar. Ello sin
contar que este personal contratado suele terminar engrosando la nmina de agentes
estatales, en muchos casos habiendo ingresado para asesorar en un tema que
desconoce, o incluso tras concursos diseados a medida y sustanciados con el
propsito de dejar ocupados con gente leal los cargos polticos estratgicos, ms all
de la finalizacin sea por cumplimiento de mandato o por un cambio de gabinete- de
la gestin poltica que los design. El peligro simtrico es el abandono de las
decisiones polticas importantes en manos de tecncratas, cuyo principal compromiso
es con la valoracin profesional de sus pares, que los juzgan segn los paradigmas
hegemnicos sobre lo que es debido. Porque la primaca del concepto
pretendidamente ascptico de carrera tcnico-acadmica ha conducido a la
proliferacin, como sealamos, de supuestas fundaciones apartidarias, que no son
ms que una pantalla para acomodar intereses de grupos econmicos concretos en
sectores clave. Esta dinmica perversa favorece la entrada al sector pblico de
quienes presumen de su saber tcnico, pero que en sus prcticas en el Estado
aprovechan para cambiar su estatus social y colaboran para reproducir las lgicas ms
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corruptas de la burocracia y la poltica que en sus discursos denuestan, esta vez

revestidas de la jerga eficientista.
La opcin, entonces, no puede estar entre diletantismo politiquero o tecnocracia
globalizada. La opcin debe apuntar a que se anen las capacidades tcnicas con la
compenetracin poltica en un proyecto que suponga la participacin plena de las
mayoras populares. Porque no caben dudas de que para movilizar la enorme cantidad
de energa requerida para producir transformaciones significativas en el sector pblico
hace falta, ms que recetarios pretendidamente novedosos y manuales de buena
tcnica de gestin, tener objetivos claros, metas concretas y firmeza en la decisin
poltica de llevarlas a cabo. Ello debe complementarse con la esencial capacidad de
conduccin y liderazgo intermedio para despertar la imprescindible motivacin hacia el
cambio y el compromiso con la labor cotidiana de los agentes pblicos. De eso se trata
cuando proponemos un nuevo tipo de articulacin entre el saber tcnico-profesional y
la vocacin poltica. Ms an, una prctica poltica verdaderamente representativa de
la voluntad popular (POLITICA) exige una conexin profunda con la sociedad
representada, a partir de la habilitacin de mecanismos que aseguren no solo la
transparencia de los actos de gobierno, sino la posibilidad de participacin amplia de
los ciudadanos en la determinacin permanente de metas y prioridades. Una
administracin pblica abierta a la sociedad requiere que internalice los valores
polticos que se expresan en formas de demanda de la sociedad, apuntando a
superar la escisin dicotmica entre poltica y administracin. No se trata, entonces, de
que se politicen los burcratas ni que se tecnocraticen los polticos. No basta,
tampoco, con sancionar buenas leyes, ni con garantizar jueces probos, ni con disear
reformas institucionales detalladas para la gestin pblica, por muy necesarios que
sean. Se trata de construir nuevas formas de hacer poltica que partan genuinamente de
la participacin activa y permanente de la gente en las definiciones que hacen a la cosa
pblica y lograr su verdadero involucramiento en la gestin comn. Para ello es preciso
abrir las organizaciones estatales a la sociedad, transparentando y simplificando sus
actividades, de modo tal de lograr una alianza estratgica entre los servidores pblicos
meritorios electos o designados- y los ciudadanos, en pos no slo de mejores
servicios sino de una mejor calidad de vida democrtica. Porque la corrupcin,
destructora de la confianza poltica, anida siempre a la sombra de los despachos
clausurados para la luz pblica, de los procedimientos oscuros e ininteligibles a espaldas
de la gente, de la ausencia de rendiciones de cuenta, de la invisibilidad de las decisiones
de cenculo. Y, sobre todo, del tremendo miedo que produce el desorden de la
presencia popular en la toma de decisiones y en la gestin de lo que es de todos.
Claro que para hacer realidad esta aspiracin es preciso, nada ms ni nada menos,
que se conforme una voluntad poltica firme, convencida y convincente, capaz de
movilizar a las mayoras populares en un proyecto que las tenga por protagonistas
principales. La tarea, necesariamente colectiva, azarosa, compleja y plagada de
contradicciones, slo podr gestarse si implica formas de participacin distintas a las
actuales. Formas, en suma, que superen la escisin entre poltica y administracin y,
sobre todo, entre gobernantes y gobernados, entre dirigentes y dirigidos.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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