(

En la elaboracin de este trabajo

participa ron las siguientes pe rsonas:

Diseo conceptual y metodolgico,

capacitacin y transferencia
Coordinacin general
Irene Novacovsky (Coordinad ora del SIEMPRO)
Patricio Cha ves (Consultor internac ional de UNESCO)
Investigadores participantes
Claudia Sobrn
Pablo Pucciarelli
Andrea MOl"agues
Mirta Botzman
Santiago H ynes

Colaboracin
Mariano Martnez de Ibarreta
Carlos Lpez Iglesia s
Mara Saguier
Correccin y edicin de originales
Silvina Hirschborn
Nlida Ugrin
Mara L. Bannon

d
..

Diseo y procesamiento didctico

Diseo didctico
Nora Blaiste in
Frida Goldenstein
Procesamiento didctico
Frida Golde nstein
Graciela Bohoslavsky

Discusin y transferencia terico-metodolgica

Brian Tbompson
Francisco Guzmn
(Oficina de Evaluacin BID [EVO] Washington)

SI El
Coordinacin de edicin
Cla udia A. Hartfiel

Correccin final
Lucila Ga la y

Soc

Gestin Integral
de Programas Sociales
Orientada a Resultados

Manual Metodolgico
para la Planificacin y Evaluacin
de Programas Sociales

SIEMPRO Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales, Banco Mundial, Secretara de Desarrollo
Social, UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

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Primera edicin: abril de 1999

Gestin Integral de Programas Sociales Orientada a Resultados

es una coedicin del Fondo de Cultura Econmica
y de la Secretara de Desarrollo Social de la Nacin

~1

Ml
Mo

SIEMPRO
Av. 9 de Julio 1925 13 0 . 1332 Buenos Aires

M
ei

Te: (54 11) 4383-2079

E-ma il: siempro@datamarkets.com.ar
http://www.s iempro.org.ar
UNESCO
Callao 1134 10 . 1023 Buenos Aires

Te: (54 11) 4813-4622

7. Place de Fontenoy . 75352 Paris 07 SP
Te: (33) (1) 45 68 1000
E-ma il: cfd@unesco .org
http://www.unesco.org

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Intro

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Intro
La
Or

1999 Fondo de Cultura Econmica de Argentina S.A.

El Salvador 5665 . 1414 Buenos Aires
Av. Pi cacho Ajusco 227 . 14200 Mxico DF
La
de:
ISBN: 950-557-3 19-7

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Impreso en Brasil
'
Hecho el depsito que marca 1; Ley -11. 72j

ndice I 5

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ndice

x.

Presentacin

Acerca de la Metodologa de Gestin Integral de Programas Sociales

Orientada a Resultados

Mdulo 1: Planificacin de Programas Sociales

Introduccin

17

Unidad 1
La metodologa de la plan ificacin de programas socia les
en el marco de la Gestin Integral Orientada a Resultados
El punto de partida para la planificacin de los programas sociales:
identificacin y delimitacin del problema sOCIal que da origen al programa
Gua para la identificacin y seleccin del problema social

19
19
20

Unidad 2
Los momentos metodolgicos de la planifi caci n de programas sociales
Momento metodolgico 1: Descripcin del problema social
Procedimiento metodolgico para la descripcin del problema
Momento metodolgico 2: La explicacin del problema
Procedimiento metodolgico para la explicacin del problema social
Momento metodolgico 3: Construccin de la visin del programa social
Procedimiento metodolgico para la construccin de la visin del programa
Momento metodolgico 4 : Identificacin de los componentes del programa social
Procedimiento metodolgico para la identificacin de componentes del programa social
Momento metodolgico 5: Diseo de las actividades del programa social
e identificacin de las instancias responsables de su ejecucin .
Procedimiento metodolgico para el diseo de las actividades del programa social
e identificacin de las instancias responsables de su ejecucin
Momento metodolgico 6 Formulacin del programa social
Procedimiento metodolgico para la formulacin del programa social

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45

Mdulo 2: Evaluacin de Programas Sociales

Introduccin

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Unidad 3
Aspectos conceptuales y metodolgicos de la evaluacin en el marco
de la Gestin Integral Orientada a Resultados
Introduccin a la evaluacin de programas sociales
La evaluacin en el marco de la Gestin Integral de Programas Sociales
Orientada a Resultados
Qu es la evaluacin de programas sociales?
En qu consiste la evaluacin de un programa social?
Para qu se evala un programa social?
Cundo se realiza la evaluacin de un programa social?
Quin realiza la evaluacin de los programas sociales?
La evaluacin en las fases de planificacin, ejecucin y final izac in del desarrollo
del programa social
Evaluacin de la planificacin del programa
Eva luacin de la ejecucin del programa
Evaluacin de la finalizacin del programa

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53
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55
55

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56

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61

ra l de Programas Sociales

Los momentos metodolgicos para el desarrollo de las eva luaciones de programas sociales
El d iseo de la evaluacin
Consideraciones genera les
Pasos metodolgicos para el diseo de la evaluacin de programas sociales

63
64
64

Pr

65

Unidad 4
Los instrume ntos para la eval uacin de programas socia les
La evaluacin ex-ante
Caractersticas y finalidades
Tipos de viabilidad para el trabajo con la evaluacin ex-ante
Procedimiento sugerido para el trabajo con la evaluacin ex-ante
El monitoreo
Caractersticas y finalidades
Procedimiento sugerido para el diseo del monitoreo
La evaluacin diagnstica
Caractersticas y finalidades
Procedimiento sugerido para el trabajo con la evaluacin diagnstica
La evaluacin desde la perspectiva de los beneficiarios
Caractersticas y finalidades
Procedimiento sugerido para el trabajo con la evaluacin desde la perspectiva
de los beneficiarios
Elementos metodolgicos a considerar en el diseo de una evaluacin desde
la perspectiva de los beneficiarios
La evaluacin de resultados
Caractersticas y finalidades
Procedimiento sugerido para el trabajo con la evaluacin de resultados
La evaluacin de impacto
Caractersticas y finalidades
Modelos metodolgicos aplicables a la evaluacin de impacto
Criterios metodolgicos
Procedimiento sugerido para el trabajo con la evaluacin de impacto

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III

Anexo 1
Metodologas para la construccin de muestras

ll5

Anexo 2
Tcnicas cualitativas de recoleccin de informacin

ll9

Anexo 3
Trminos de referencia

121

Anexo 4
Ejemplo de programa social para el trabajo de taller

129

Bibliografa

135

Glosario

139

rJr()g

Presentacin

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64

Presentacin

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135
139

Entre otras reformas, el Estado ti e ne pendiente la construccin de un nuevo mod elo de poltica soc ial , qu e aco mpae al modelo eco n mico. Su objetivo sera lograr una
nueva institucionalidad pblica , donde lo soc ial sea constitutivo de l Estado , lo que le
da sentido , y cuyo objetivo central sea la equidad, la integracin social , la igualdad de
oportunid ades y la supe rac in de la pobreza y la vu lnerabilidad socia l. La nu eva inst itucionalidad pblica remite al crec imie nto de poder de la a utoridad social , a la que pone e n un pie de igua ldad co n la autoridad econ m ica para pod e r cond uc ir y ge nerar
las cond icio nes del fortalecimiento de los sectores m{ls fr{lgil es d e la sociedad , facilitar
la expresi n de sus demandas y producir los meca nism os para una di stribu cin m{ls
equ itativa de la riqu eza.
En este sentido , los procesos de democratizacin de la gestin del Esta do req ui e re n
de la constru cc in de capacidad institucional e n lo soc ial para fortalecer a la autoridad
socia l. Las instituciones deben se r capaces de interpre tar y dar respuesta a las necesidades de la sociedad, con res ponsabilidad por las acc iones que desa rrollan ; ser e ficientes
y eficaces e n la as ignacin y mane jo de los recursos ; y esta r di sp uestas a re ndir cuenta s
de los resu ltados de sus acciones.
En este marco , la Gestin Pblica Orie ntada a Resultados signifi ca un ca mbi o s ustantivo en la concepc i n de l funcionamiento del Estado; los resultados se mid en de acuerdo con las de mandas satisfechas y los problemas res ueltos. En el campo de las polticas
sociales estos res ultados re miten al logro ele equid ad, la integrac in soc ia l y la supe racin de la pobreza y la vulnerabi lidad social.
La Gesti n Pblica Orie ntad a a Res ultad os significa un ca mbio e n la co nce pci n, estrategias y metod o logas de planificacin y eva lua ci n de polticas y programas sociales: si los programas social es ti e ne n como objetivo so lucion ar y transformar, con efici encia y ca lid ad , los problemas especficos de la poblaci n, e ntonces, la Gestin Orientada
a Resultados debe ser e l proceso integra l qu e permita planificar, viabilizar, concretar y
eva lu ar los res ultados qu e s upe re n o alivie n, efectivamente, dichos proble ma s.
La Gestin Pblica Orientada a Resultad os significa fortalecer la funcin de la evalua ci n en e l Estado, reconocien do la centralidad , la autonoma y la especificidad de la
eva lu acin de lo socia l: s upe ra ndo las con ce pciones tradi cional es de eva luaci n orig inadas en las me to dologas de costo-be neficio y en la lgi ca de reducci n del ga sto social y del ajuste presupuestario, y asumiendo que las eva lua cion es e n e l rea social, en
cambio , parte n de va lorar en qu med ida los programas sociales potencian a sus be neficia rios mediante la generacin o formacin de Glpacidades qu e quedan in corporadas
en e l capital huma no y social.
La Gestin P(blica Orientada l Res ultados significa instalar la evalua cin y e l moni toreo en la accin misma de los prog rama s , para constituirse en un proceso de aprendizaje qu e permita mejorar su gestin y resultados, y co nve rtirse e n un e lemento de reflexi n y ca pacitac in, qu e fom e nte la c ultura y rutinas de autoeva luacin y, por otro
lad o , que instale co mo e le me nto constitutivo de la eva luaci n la pe rspectiva d e los benefi ciarios; es decir, desd e dond e est~l la gente y con la ge nte .
En estos aos de re fl exin y trabaj o constante he mos ava n za do e n e l desa rrollo y
aplicacin de metodologas y h e rrami e ntas de planificacin y evaluacin de polticas y
programas social es, conscie ntes de la comple jidad de adecuar instrume ntos (ril es para

una prctica tan especial como son los programas sociales insertos en la institucionalidad pblica.
Este manual es el producto de un largo proceso de diseo, prueba y retroalimentacin realizado por la Gerencia de Evaluacin del SlEMPHO. las Unidades Ejecutoras provinciales, el Consultor de la Unidad de Ciencias Sociales de la UNESCO, y su produccim
se ha realizado con el inva lorable aporte de los tcnicos y funcionarios de los Programas
Socia les nacionales y provinciales a travs de la capacitacin en doce talleres realizados
en todas las regiones y para todas las provincias del pas. Constituye una herramienta
abierta que se comp leta con las contribuciones de todos aquellos que desde la poltica,
la planificacin y la gestin tratan de dar respuesta a los desafos de la construccin de
una nueva instirucionalidad pblica en lo social. Es nuestra intencin que este material
suscite en sus lectores comentarios y colaboraciones para futuras versiones.
Este trabajo est enmarcado en el programa de cooperacin entre el Sector de Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO y el programa Sistema de Tnformacim, Eva luacin y Monitoreo de Programas Sociales -SIEMPRO- de la Secretara de Desarrollo Social de la Repblica Argentina, con financiamiento del Banco Mundial.
El STEMPRO es el instrumento de la Secretara de Desarrollo Social para emprender
un verdadero cambio en la gestin de las polticas sociales. Sus acciones estn dirigidas
a favorecer la coordinacin de los programas sociales; asegurar la disponibilidad de la
informacin necesaria sobre la poblacin en situacin de pobreza y vulnerahilidad social, y la ejecucin de los programas sociales dirigidos a atenderla: fortalecer a la Secretara de Desarrollo Socia l y a las reas sociales nacionales y provinciales en el desarrollo e instalacin de sistemas de monitoreo y en la realizacin de evaluaciones; difundir
y transferir metodologas y sistemas de informacin a las agencias nacionales y provinciales; capacitar a los recursos humanos del Estado en Poltica y Gerencia Social fomentando la relacin entre niversidadcs, centros de estudios e investigacin y organismos
del Estado para vincular el sector acadmico al desarrollo de polticas sociales; construir
un {lmbito de an{t!isis de los nuevos prohlemas sociales, as como los programas y polticas para su abordaje.
La UNESCO, en su mandato como agencia de cooperacin intelectual del sistema de
Naciones Unidas, se ha fijado como prioridad proporcionar asistencia tcnica para la
evaluacin de polticas que enfrenten los prohlemas del desarrollo social y de la pohreza . Su objetivo es fomentar y reforzar las iniciativas nacionales , de manera que se consoliden actividades y se obtengan resultados efectivos que den pertinencia a las decisiones polticas.
El esfuerzo emprendido por la Secretara de Desarrollo Social de la Argentina y la
UNESCO cumple en forma cabal con estos objetivos. Se trata no slo de una iniciativa
nacional acertada , sino eJe un compromiso autntico eJe responsahilidad democrtica
que, de manera rigurosa, permite progresar en el cumplimiento de las metas eJe equidad e integracin social.
Esta experiencia constituye un ejemplo exitoso de cooperacin que la LJNESCO y la
Secretara de Desarrollo Social eJe la Repbl ica Argentina pondrn en conocimiento de
los Estados Miembros de esta agencia de las Naciones Un idas y promover{lI1 como un
modelo participativo que refuerza las capacidades naciona les e incrementa el capital social necesario para un desarrollo humano y sostenible.

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Francine Fou rni er
Asistente del Director General
Sector Ciencias Humanas y Sociales
UNESCO

Irene Novacovsky
Coordinadora del SIEMPRO

En
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vida.

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nivel dl' agregacin ele la informacin.

proceso de planificacin de un programa social: imrlica toelo el proceso <:n el cual el <:<.juipo de gestin
identifica y delimita el rrobil'ma que da orig<:n al rrograma social, concr<:la los factores l'srecficos de l
rrohlema sohrl' los cuail's quiere illlervenir y operativi za una propuesta de in tervenc in que enfrellle
dichos factores.

poblacin beneficiaria : es el conjunto ele personas que han sido selecc ionadas. a travs ele los mecanismos y los criterios ele focalizacin. para recihir dirl'ctam<:lll<: los hienl's y Sl'rvicios que p restar el
progr~lma

socia 1.

prestacin: es d hien o sen'icio (producto) que

gener~1 una actilidad en el marco de

la ejecuci{)n del

programa y que <:s directamente elllregado a LI poblacin hendiciaria.

presupuesto total del programa social: es la previsi6n final. despus ele realizada la <:va l uacin ex-allle,
dd costo que tiene la ejl'cucim de la totalidael dd mislllo. Se calcula mediante la suma de los costos
de cada uno de los componentes del programa.

problema socia l: es una hrecha entre d ser y e l debl'r ser dl' la realidad. qu<: un actor social idelllifica
con la intenc i{m de transformarla. Es un enunciado que <:xpresa la insatisfaccin de un actor con respecto a su realidad social y la intenciCm d<: camhiar esa realidad con la que se encuelllra insatisfecho.

productos: son los hienes o servicios que gen<:ra una ac1iviclacl <:Il el marco ele la CJecucim de un progranl~l.

programa social: es el conjunto coh<:n.:nte eil' acciones destinadas a transformar una situacin inicial )'
mejorar las condiciones sociail's de I 'ida d<: una pohlaci{)n clet<:rminada.

rec ursos: son lo,,, insulllos que se requier<:n para gl'nerar una Ixcstaci{m o producto. Los r<:cllrsos humanos s<: calculan por unidad ele tie!llpo / person~1 y los recur;,o;, matuialcs se calculan por unidael de
lllatL'rial.

relevamiento de la informacin: es d mOIlll'1ll0 metodolgico en el cual. a partir elel disuio ele la elaIU;lcin , se proced<: ~I la rl'coll'l'cilll de la infoI'llLlci(lIl. l':,,, dccir que el evaluaelor. elirectam<:nte o a tral'l'S de tcnica ,s prl'par:ldas IXlr;1 el efecto, acude a la fu<:nte de informaci{lIl en donde rccolect~1 los datos ml'dianle vi ml'lOclo () instrumento ,,,ekcc ion ~lclo.

retroalimentar la gestin del programa social: l'S propmcionar inforJllacin para Jlloclilkar o rl,climensionar lo

planiri(,~ldo

I lo

,IClU~lcI().

trabajo de campo: c." 1:1 recok'cci(m cI<:' informacim en l'l terreno. Sl' dehe pr<:I 'er quin<:s r<:cogcr{ln la
infomlaci(m en el t<:'ITl'no. cCJnlO sern capaciladas <:sas 1)L'IVlIlaS y c(mo ser:1 ti distrihuci(lIl )' la supLTli,,,i()n del trahajo.

universo de estudio : es d conjunto total cle una poblacin a :-'<:1' anali/ada y pu<:'cl <: estar referielo al

~m

hito institucional en sus dikrent<:'s nil<:'les jurisdiccionale,s. a los ek'ctor<:s del programa. ;1 los :lClore"
soc iales im olucrado,,, l ' a I~I pohlaci(lI1 hendiciaria. <:n la totalidad de las :Ireas de int<:I'\'UlCin o s(Jlo
en algunas ele elLls.

valoracin y toma de decisiones: l'S el !llomento m<:'loclo]()gico central qu<: permit<:' que la in\'estigaci)ll
el',]uatil'a alimente la g<:stin del prog-aJlla soci~IJ. El eCJuipo de el 'aluacilll construy<: juicios de valor
putinent<::-, \' nl'c<:sarios para alilll<:'ntar I~I toma ele elecisiolll'S que se dirijan ;1 lllejorar la planilkaci())l
y/ o la <:jecuci(ll1 cid programa social en cuestiClll.

visin: <:s la imag<:ll o el esc<:'nario futuro d<: la

re~]iclael social que el <:CJuipo ek gl'stin o la institucin

ejecutora qui<:re construir con d programa una vez que el prohlelll~1 social que lo origina :-,e tran sforme. La I'isin se construye clefiniendo ell qu' forma l' e n qu medida camhiar{1ll lo,,, indicaelor<:s y los
1:IClores crticos dd prohlellla una Iel. cu<: se Ila\'a <:jecutado el programa.

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1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1~1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 ~ -3 9 O 5 O 7 12 2

8 9 E

Este lIbro se teolllll de llllpnmir y ellcllddemar

en el mes de abril de 1999 en los talleres grficos de
Companhia Melhoramentos de Sao Palllo,
Rua Tito 479, Sao Paulo, Brasil
Se tiraron 5.000 ejemplares.