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Planificacion y Presupuesto
Planificacion y Presupuesto
9:
PLANIFICACIN, PRESUPUESTO Y
CONTROL DEL SECTOR PBLICO.
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LECTURA No. 9.1: para el estudio de esta seccin se anexa para la lectura el Cap. 22 del texto
PLANIFICACIN Y PRESUPUESTO POR PROGRAMAS. La lectura, anlisis y comprensin
de este captulo forma parte de los contenidos del objetivo No. 9.
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No debe confundirse el crdito adicional con el crdito pblico; el primero es una solicitud de gastos adicionales al
presupuesto aprobado, mientras el segundo es una fuente de ingresos pblicos. Puede darse el caso que una solicitud
de crdito adicional vaya acompaada de una solicitud de crdito pblico para financiarla, ambas para ser discutidas
y sancionadas en el Poder Legislativo.
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el nivel nacional (la Repblica)1. La terminologa utilizada para explicar este ciclo es tomada del
texto de Laya (1989: 268295); cada fase del ciclo est sujeta a las regulaciones previstas en la
legislacin vigente, por lo que es necesaria la revisin de las leyes sealadas ms adelante para
comprender el funcionamiento de este proceso presupuestario.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 9.1: simultneamente al estudio del ciclo
presupuestario realice la lectura de la siguiente legislacin (no es necesario que memorice los
artculos de estas leyes, solo es importante que los analice y los relacione con el contenido terico
estudiado):
1. Constitucin Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial
Extraordinaria N 5.908, 19 de febrero de 2009): Consultar en el Ttulo V: Captulo IV,
Seccin Cuarta. Ttulo VI: Captulo II, Seccin Primera, Seccin Segunda.
2. Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico. Gaceta Oficial N 39.147
del 26 de marzo de 2009: Ttulo II.
3. Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control
Fiscal (Gaceta Oficial N 37.347 del 17 de diciembre de 2001). Consultar en el Ttulo I:
Captulos I y II; Ttulo II.
La lectura, anlisis y comprensin de estos materiales forma parte de los contenidos del objetivo
No. 9.
Fase de Preparacin.
Antes de iniciar cada perodo anual, el gobierno debe elaborar el presupuesto de ingresos y
gastos que regir dicho perodo, y que permitir ejecutar los gastos necesarios.
Anloga a la fase de formulacin en el proceso de planificacin, el ciclo presupuestario se
inicia con la fase de preparacin. En sta fase se calculan los niveles de gasto pblico que sern
En el nivel de los estados y municipios, y de todo organismo pblico centralizado o descentralizado se cumple el
mismo ciclo presupuestario, con las particularidades y regulaciones de cada caso.
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necesarios para satisfacer las necesidades seleccionadas como prioritarias para el perodo, y se
estiman las fuentes y montos de los ingresos que permitirn el financiamiento de los primeros.
La fase de preparacin del presupuesto le corresponde al Poder Ejecutivo, a todos sus
ministerios y dependencias. El resultado final de la preparacin es el Proyecto de Ley de
Presupuesto que ser presentada ante el Poder Legislativo para su revisin, discusin y
aprobacin.
Para concluir el proyecto de ley mencionado, los rganos de la Administracin Pblica
intervienen en su elaboracin en diferentes etapas (Laya, 1989: 268):
a) Etapa estimativa: cada dependencia pblica estima sus necesidades presupuestarias para el
prximo perodo, as como sus ingresos, partiendo de los planes que han desarrollado en el marco
de la planificacin del gobierno nacional; este conjunto de estimaciones es entregado al
ministerio correspondiente, donde se integran en un presupuesto conjunto de cada ministerio.
Igual proceso realizan los entes descentralizados, como los establecimientos pblicos, estados y
municipios.
Cada organismo suele estimar sus niveles de gasto, ya que en muchos casos no existe
generacin de ingresos propios. Por esto, el Ministerio de Finanzas se encarga de identificar los
parmetros que permitirn llegar a una estimacin aproximada de lo que sern los ingresos a
percibir por el Tesoro Nacional en el perodo; entre los parmetros
considerados pueden
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c) Etapa de Presentacin al Poder Legislativo: Una vez aprobado el proyecto del ley por el
Consejo de Ministros, el Ministerio de Finanzas se encarga de entregarlo y presentarlo al Poder
Legislativo (Asamblea Nacional) antes de la fecha lmite prevista en las leyes. A partir de ese
momento se inicia la discusin del proyecto presentado en la Asamblea Nacional, revisando los
niveles de gasto y la probabilidad de alcanzar los montos de ingresos sealados en el proyecto.
Fase de Sancin.
Para que el proyecto presentado se convierta en Ley, y pueda ejecutarse el gasto pblico,
debe ser sancionado por el Poder Legislativo, una vez discutido su contenido y verificada la
viabilidad de su cumplimiento.
La legislacin presupuestaria tambin indica una fecha lmite para que este proyecto de ley
sea aprobado en el poder legislativo, y posteriormente promulgado por la Presidencia de la
Repblica y publicado en la Gaceta Oficial.
Si esta aprobacin no se logra antes de la fecha prevista, el presupuesto en cuestin ser
objeto de una reconduccin, es decir, se aprueba un presupuesto con las mismas caractersticas
del aprobado en el ao anterior, con las modificaciones que se indican en la legislacin
correspondiente.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 9.2: investigue lo siguiente:
A cunto asciende el presupuesto pblico del Estado venezolano segn la ley de presupuesto
del ao 2009__?
correspondiente al ao _2010__?
Al respecto puede consultar en Internet los sitios oficiales:
Asamblea Nacional: http://www.asambleanacional.gob.ve/
Oficina Nacional de Presupuesto: http://www.onapre.gob.ve/
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Ejecucin.
El nuevo presupuesto (aprobado o reconducido) entra en vigencia a partir del 1 de enero del
perodo correspondiente. Cada dependencia pblica a su vez, ha distribuido sus asignaciones
presupuestarias, y en caso de no generar ingresos suficientes, recibir los aportes del Tesoro
Pblico que se han presupuestado a lo largo del ao (porciones conocidas como dozavos,
veinticuatroavos, dependiendo de su entrega mensual o quincenal).
Es necesario recordar que solo pueden ejecutarse gastos que se encuentren autorizados en las
respectivas leyes presupuestarias (leyes, ordenanzas o resoluciones, segn sea el caso, ya sea
nacional, estadal, municipal, o por organismo pblico).
Resulta lgico suponer que la ejecucin del gasto pblico debe ser controlada y supervisada
para garantizar que se realice de acuerdo a lo previsto.
En primer lugar, al poder legislativo le corresponde vigilar el correcto cumplimiento de las
disposiciones del presupuesto aprobado (o de los crditos adicionales autorizados); es lo que se
conoce con el nombre de control legislativo.
El control administrativo lo ejercen las mismas dependencias ejecutoras del presupuesto
(principalmente el poder ejecutivo), para administrar correctamente el dinero asignado a sus
actividades; tambin se conoce con el nombre de control interno1. Este control administrativo se
realiza en tres momentos: (1) antes de ejecutar el gasto (control preventivo o previo), para
verificar que la actividad a realizar est prevista en el presupuesto, dispone de fondos y ser
ejecutada en forma eficiente (licitaciones); (2) en el momento de la ejecucin de actividades u
operaciones (control simultneo), para verificar el desarrollo de las mismas; y (3) el control
posterior, relativo a la verificacin de que las acciones ejecutadas han estado ajustadas a lo
previsto en el presupuesto y las leyes.
Con respecto al control interno vase la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema
Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial N 37.347 del 17 de diciembre de 2001), en el Ttulo II, Captulo III.
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Principio de la racionalidad.
Principio de la continuidad.
Principio de la inherencia.
Ninguna de las anteriores _______.
Preparacin.
Sancin.
Ejecucin.
Control.
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3. De acuerdo con las leyes venezolanas, el Ministro de Finanzas debe entregar ante la
Asamblea Nacional el proyecto de ley de presupuesto para el ao venidero antes de la
siguiente fecha:
31 de marzo.
30 de noviembre.
30 de junio.
Ninguna de las anteriores ________.
15 de noviembre.
30 de noviembre.
15 de diciembre.
31 de diciembre.
Solicite asesoramiento con el profesor en relacin a aquellos aspectos que no hayan quedado
suficientemente claros.
Intente discutir con otros compaeros de estudio los contenidos del objetivo.
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principios y precisar sus alcances y validez. Los principios bsicos de la programacin son los de
racionalidad, de previsin, de universalidad, de unidad, de continuidad y de inherencia.
El primer principio es el de racionalidad. La programacin se basa en la idea primera de seleccionar
alternativas de accin en forma inteligente. La variedad de posibilidades de actuar debe ser sopesada
en sus ventajas a inconveniente y reducida, a travs del conocimiento cientfico y del razonamiento
sistemtico, a una conducta final coherente que permita el aprovechamiento mximo de los recursos.
La programacin viene, en consecuencia, a ser una expresin de la aplicacin del criterio
"econmico" a la conducta de un Estado, o de una empresa o de una persona, y al mismo tiempo del
criterio "administrativo" al disponer las modalidades en virtud de las cuales se pondrn en
movimiento dichos recursos,
El segundo principio es el de previsin. La programacin es "previsin" del futuro. Los programas y
planes tienen por objeto guiar la conducta hacia adelante. En funcin de este principio, se fijan plazos
definidos para la ejecucin de las acciones que se planifican. Los gobiernos han preferido planificar
para plazos de uno, dos, cuatro, cinco o diez aos. La fijacin de los lmites de tiempo depender,
naturalmente, de la clase de actividades, de los recursos disponibles, de las posibilidades de control y
de los objetivos perseguidos. La previsin surge del anlisis y diagnstico del pasado y del presente y
de la proyeccin de las tendencias observadas.
El tercer principio es el de la universalidad. En virtud de este principio, la programacin debe abarcar
las diferentes fases o etapas del proceso econmico, social y administrativo y prever las
consecuencias que producir su aplicacin. Como la sociedad y la economa se desenvuelven en una
mutua y constante interaccin, la programacin parcial frustra la posibilidad de dar coherencia a la
conducta del Estado o de las empresas. Desde luego, la actividad del Estado debe programarse en
todos los sectores y niveles de la administracin a fin de dar consistencia y armona a la gestin
gubernativa, y abarcar toda la economa. La programacin no es patrimonio exclusivo de los
organismos superiores del gobierno; por el contrario, toda la rama ejecutiva del Estado debe planificar
en los niveles correspondientes. Para lograr el equilibrio en la programacin pblica, los Estados
formulan programas globales de accin y abarcan tambin al sector privado.
El cuarto principio es el de la unidad. Como consecuencia del principio anterior, se desprende la
necesidad de que los planes tengan unidad, es decir, que estn integrados entre s y formen un solo
todo orgnico y compatible. El principio de la unidad est estrechamente ligado al concepto de
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coordinacin. Ella debe surgir como efecto de la debida integracin de los programas sectoriales en el
programa global y dar como consecuencia un proceso de ejecucin que impida el malgasto de
recursos en acciones duplicadas o no debidamente ajustadas. Por ejemplo, al formular un programa
de industrializacin, es indispensable concebir simultneamente un programa educacional destinado a
proveer a las industrias nuevas de tcnicos y personal calificado. Observar el principio de unidad
significa eliminar el peligro de la aparicin de Estrangulamientos en la economa.
El quinto principio es el de continuidad. La programacin no tiene fin en el tiempo; en efecto,
mientras subsistan las empresas, el Estado y las familias, se debern hacer cosas; por ello pueden
variar los objetivos de los planes, el nfasis de la accin, los plazos fijados, pero la necesidad de
obtener el mximo rendimiento de los recursos no desaparecer. La programacin es, en
consecuencia, un proceso de duracin ilimitada. Cumplido el plan, se formula el siguiente, o bien,
como hacen algunos pases todos los aos, se revisa el plan y se le agrega un ao ms, manteniendo
as la secuencia de la accin. La falta de continuidad en los programas va contra la idea misma de la
planificacin: el abandono de ciertas metas implica malgastar los recursos que se estaban empleando
y atentar contra la eficiencia en su utilizacin, y producir despilfarro.
El sexto principio es el de inherencia. La programacin es necesaria en cualquier organizacin
humana; es inherente a la administracin. El Estado o la empresa privada deben planificar la forma de
alcanzar sus objetivos. La administracin del Estado, como la administracin de una empresa, no se
hacen independientemente de ciertas metas mediatas o inmediatas. Una administracin sin propsitos
preconcebidos es una mquina guiada por la rutina, por la costumbre o por normas rgidas que anulan
la discrecionalidad de los directivos. En consecuencia, un Estado que no planifica no puede ser
eficiente, ni estar habilitado para responder a las principales cuestiones que plantea la mutacin
social. Cada Estado planifica segn sus criterios dominantes: puede hacerlo en forma democrtica o
por la fuerza, pero de todas maneras, si desea ser efectivo, debe programar tcnicamente su actividad.
La empresa privada tambin necesita planificar, pues de la utilizacin eficiente de sus recursos
depende su margen de utilidad y sus posibilidades de prosperidad y supervivencia.
Como se colige de lo expuesto, la programacin requiere de la concurrencia de todos los principios
esbozados, que, en conjunto dan fisonoma al proceso de programacin.
3. EL PROCESO DE PLANIFICACIN
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indispensable contar con las organizaciones y con una direccin adecuada. Las organizaciones
debern estar estructuradas de manera conveniente: existir una divisin del trabajo racional, estar bien
definidas las lneas de autoridad y asesora, tener precisadas las funciones del personal, hecha la
descripcin de puestos, sistematizados los procedimientos y mtodos, instaladas convenientemente
las oficinas. Para el funcionamiento eficiente de las organizaciones es indispensable contar con una
direccin acertada; los directores y supervisores deben tener una orientacin definida, conocer a
fondo el sentido y alcances del programa, tener capacidad para tomar oportunamente las decisiones,
tener una conducta directiva, unitaria, etc. Los directores de programas, convenientemente
respaldados por los supervisores, deben movilizar la organizacin hacia la consecucin de las metas
del programa. Esto significa que todos los esfuerzos del elemento humano de la organizacin y todos
los recursos materiales y equipos deben ser coordinados eficientemente a fin de que, evitando
desperdicios de tiempo, materiales y trabajo, se obtenga el rendimiento mximo1.
Cuando el sistema ejecutivo del gobierno alcanza un grado de eficiencia aceptable, podrn alcanzarse
las metas e incluso superarse, dentro de un proceso de emulacin entre los organismos. La ejecucin
eficiente de programas es, fundamentalmente, una tarea de buena administracin.
d) Control y evaluacin. A medida que se van ejecutando los actos incluidos en el programa, es
preciso controlar sus resultados. En forma peridica se debern obtener informaciones relativas a la
forma como se van cumpliendo las metas del programa de trabajo. Para este efecto, se deben producir
estadsticas que muestren con claridad los resultados obtenidos. El gobierno, por ejemplo, debe saber
cuntas casas se han construido, cuntos kilmetros de caminos se han pavimentado, cuntos
enfermos han sido atendidos en los hospitales, cuntos nios asisten a las escuelas, cuantos productos
han generado las empresas del Estado. Debe establecerse una corriente continua de informacin
estadstica desde las bases de la administracin hacia los niveles superiores, a fin de permitir a los
planificadores y directores una visin oportuna de lo que est aconteciendo. Ha de crearse un sistema
de informes peridicos con miras a mostrar lo que cada organismo esta haciendo e identificar los
problemas que se le van presentando.
El oportuno conocimiento de lo que acontece sirve para rectificar errores en forma diligente y para
reorientar actividades antes de producir malgasto de recursos. Para este efecto, debe hacerse una labor
permanente de evaluacin de los resultados que se van obteniendo. El examen peridico y objetivo de
1
Para mayores detalles, vase H. Simon, D. Smithburc y V. Thompson, Administracin pblica, Puerto Rico, 1956.
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lo que se hace permite a los gobiernos cambiar rumbos a tiempo, reconocer sus errores y evitar
despilfarres de recursos en actividades que a la postre no sern fructferas, por alteraciones en las
condiciones no previstas en la programacin