Voces: DERECHO DE AGUAS ~ RECURSOS NATURALES ~ PROVINCIA DE MENDOZA

Ttulo: Mecanismos de fiscalizacin en materia de gestin hdrica. A propsito del control judicial a la
intervencin a una Inspeccin de Cauce
Autor: Pinto, Mauricio
Publicado en: LLGran Cuyo2015 (febrero), 22
Fallo comentado: Juzgado de 1a Instancia en lo Civil, Comercial y Minas Nro. 20 de Mendoza ~2014-02-05 ~Carmona Soler Manuel
y Ot. c. Departamento General de Irrigacin s/ amparo

Cita Online: AR/DOC/76/2015

Sumario: 1. Introduccin. 2. El fallo que se anota. 3. La Administracin del Agua en Mendoza.
Breve resea. 4. El control en el mbito del Departamento General de Irrigacin. 5. El control sobre
las Inspecciones de Cauce.
1. Introduccin
La Provincia de Mendoza se ha conformado en base a un complejo sistema de utilizacin intensiva del agua,
recurso por dems escaso, cuyo aprovechamiento ha permitido transformar el entorno rido en un ambiente apto
para el desarrollo humano.
Desde la perspectiva institucional, el sistema de gestin hdrica ha sido instrumentado mediante un
entramado competencial con profundas races histricas y sociales, que involucra el ejercicio de funciones
pblicas tanto por parte de una autoridad estatal provincial, responsable de la gestin de los grandes cursos de
agua y del recurso en general, como por parte de un conjunto de entes pblicos no estatales conformados como
consorcios de usuarios que gestionan la infraestructura menor de distribucin.
El referido sistema presenta una diversidad de mecanismos de control que buscan asegurar la correcta
gestin del preciado recurso, y la sentencia que motiva esta nota tiene por eje la aplicacin y eficacia de algunos
de ellos.
A partir de tal particularizacin, pretendemos efectuar un anlisis integral de los sistemas de control
administrativos, econmicos y polticos que se encuentran regulados en el rgimen mendocino, sin lugar a
dudas el ms completo y preciso en la materia.
2. El fallo que se anota
El fallo que se anota justamente refiere a la referida relacin de control que existe por parte de la autoridad
estatal -el Departamento General de Irrigacin- con respecto a los consorcios de usuarios del agua -las
Inspecciones de Cauce-.
En dicho proceso, resuelto el 05 de febrero de 2014 por el Vigsimo Juzgado Civil de Mendoza in re
"Carmona Soler Manuel y ot. c. Departamento General de Irrigacin p/amparo", un grupo de usuarios de la
Inspeccin de Cauce El Carrizal reclaman que se ordene al Departamento General de Irrigacin concluir en
forma inmediata la intervencin existente desde hace tres aos sobre dicha Inspeccin, llamando a elecciones de
autoridades de cauce.
Los accionantes fundan su pretensin argumentando que la gestin bajo intervencin vulnera sus derechos
reconocidos en el art. 187 de la Constitucin provincial y dems legislacin en la materia, excluyndolos del
anlisis de los asuntos del cauce. Aducen adems que en el marco de la intervencin en el ao 2012 el
Departamento General de Irrigacin impuso de hecho un presupuesto de gastos para el ao 2013 que fue
refrendado y aprobado por el Honorable Tribunal Administrativo mediante resolucin N 717 del 21 de
diciembre del 2012, multiplicado el canon que pagan los usuarios por el uso del agua sin que estos hayan podido
intervenir en el control y conformacin del mismo, requiriendo en este aspecto que se ordene a la demandada
que se abstenga de elaborar un nuevo presupuesto o de prorrogar el anterior hasta tanto no sea normalizada la
Inspeccin de Cauce. Tambin cuestionan que a pesar de que la causa de la intervencin se fund en la falta de
llamado a Asambleas de Usuarios, y sin embargo la Inspeccin intervenida lleva ya ms de tres aos sin que
tampoco se haya convocado peridicamente a asamblea ni se haya informado a los regantes cules son los actos
que se han llevado a cabo a fin de normalizar la situacin ni menos an se haya indicado un plazo aproximado
para regularizarla.
Para el sentenciante, la accin no poda prosperar ya que no surge a su entender, de las constancias obrantes
en autos, un hecho o acto lesivo efectuado por la demandada y que presente ostensible arbitrariedad o ilegalidad
en contra de los actores, siendo que ley 5302 facultad del Honorable Tribunal Administrativo disponer la
intervencin de una inspeccin cuando existan causas de gravedad que lo justifiquen, sin contemplar la norma
cul sera el plazo durante el que la misma debera extenderse; y entendiendo que el anlisis de la razonabilidad
-o no- de la duracin de la intervencin, la efectividad -o no- de la misma en relacin con los objetivos
propuestos, como as tambin el estudio de la labor llevada cabo por la intervencin, supone adentrarse en
cuestiones sumamente tcnicas y opinables que no revisten el carcter de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y
por ende son ajenas al mbito del amparo.
Adems, la sentencia tampoco advierte como acto arbitrario para la admisin de la accin de amparo al

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hecho de haberse incluido ciertos tems en el presupuesto aprobado para la inspeccin de cauce el Carrizal para
el ao 2013 por cuanto dicho presupuesto fue aprobado por resolucin del Honorable Tribunal Administrativo
que a la fecha se encuentra firme y que en tal caso debi ser observada o cuestionada por la va recursiva
correspondiente.
3. La Administracin del Agua en Mendoza. Breve resea
En la Provincia de Mendoza, la organizacin de la Administracin del agua presenta caracteres particulares
que la distinguen tanto de la organizacin administrativa general y la que refiere a otros recursos naturales,
como tambin de la estructura existente en otras latitudes. Una poltica del Estado en materia hdrica, impulsada
desde la misma Constitucin provincial, ha impuesto una independencia de la administracin de las aguas con
respecto al manejo general que realiza el gobierno, y ha asegurado idntica independencia a los usuarios con
respecto a la administracin de sus propios cauces.
As, como explica Guillermo Cano (1), existe en Mendoza una doble autarqua institucional: por un lado, el
Departamento General de Irrigacin es creado como un ente autrquico con competencia exclusiva en todo
asunto que refiera al manejo hdrico, y por otro, las Inspecciones de Cauce son instituidas como comunidades de
usuarios autrquicas con respecto al Departamento General de Irrigacin.
Estas son las autoridades de aguas, cuya estructura y caractersticas analizaremos someramente a
continuacin (2).
a) El Departamento General de Irrigacin
La Autoridad superior del agua en Mendoza es el Departamento General de Irrigacin, conformado sobre las
bases fijadas en la Ley de Aguas de 1884, aunque consolidado con sus actuales caractersticas a partir de las
Constituciones de 1894, 1900 y 1916.
El art. 188 de la Constitucin provincial vigente lo inviste con competencias exclusivas para todo asunto que
refiera a la administracin hdrica, lo que -como veremos- impacta notoriamente en los mecanismos de control
administrativo. A su vez, el texto constitucional regula el rgimen de designacin de sus autoridades,
garantizando su inamovilidad en tanto dure su buena conducta. Concordantemente con estas normas que
garantizan la independencia tcnico-poltica del organismo, el art. 196 Const. prov. le brinda potestades
tributarias mediante la facultad de establecer su propio presupuesto.
De acuerdo al rgimen legal vigente desde 1905, el DGI se encuentra conformado por tres rganos distintos
y con diferentes competencias: la Superintendencia General de Irrigacin, el Honorable Consejo de Apelaciones
y el Honorable Tribunal Administrativo.
Mientras el Tribunal Administrativo ostenta ciertas facultades legislativas (normas presupuestarias,
reglamentos) y de control sobre las autoridades de cauce; el Consejo, revisa administrativamente los decisorios
originales del Superintendente, garantizando el principio de la doble instancia; y la Superintendencia es la
mxima autoridad ejecutiva del organismo, y de ella dependen los Subdelegados de Aguas -que efectan la
gestin de cada cuenca-.
En materia hdrica, el Departamento General de Irrigacin es la esfera de la Administracin que efecta la
gestin de la red primaria de cauces pblicos por la que se distribuye el agua para los diversos usos, y es quien
tiene la polica general de las aguas, quien debe resolver sobre la imposicin de servidumbres, el
establecimiento de tomas u otras obras hdricas, el uso provisorio de aguas y la viabilidad tcnica de su
concesin legal, y el control de la calidad de los vertidos, todas estas competencias que ejerce con exclusividad
en la materia (art. 188 Const. Prov.). Es adems, como veremos con mayor detalle infra, la autoridad
responsable del contralor a las autoridades que gestionan los cauces menores.
b) Las Inspecciones de Cauce
En materia de gestin hdrica, la participacin de usuarios, la descentralizacin de actividades en los niveles
apropiados y la democratizacin de los sistemas de manejo son factores determinantes cuya incorporacin en las
legislaciones es recomendada (3) para facilitar el logro de los principios de poltica hdrica sobre los que existe
pleno consenso (4).
Ms all de estas modernas tendencias de participacin democrtica, la actuacin directa de los usuarios en
la administracin del agua es de antigua data (5). Sin embargo, observa Cesar Magnani que hasta el dictado de la
Ley de Aguas espaola de 1866-1879 existi una generalizada ausencia de instituciones anlogas en el derecho
propio de las civilizaciones greco-romanas, las que se fueron generando debido a la influencia musulmana (6).
En la actualidad, las Inspecciones de Cauce se presentan como estructuras participativas, que se conforman
ministerio legis con todos los usuarios de un cauce. En las mismas, los usuarios tienen el derecho de elegir
democrticamente -y ser elegidos- el cuadro de autoridades del cauce (7), as como la facultad de establecer el
presupuesto de gastos y recursos y de aprobar la rendicin de cuentas de la correspondiente ejecucin
presupuestaria, mediante su actuacin en las Asambleas de Usuarios.
Los textos constitucionales de 1894, 1900 y 1910 introdujeron y reiteraron el principio que hoy contiene el

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art. 187 de la vigente Constitucin provincial de 1916, en el sentido de que "Las leyes sobre irrigacin que dicte
la Legislatura, en ningn caso privarn a los interesados de los canales, hijuelas y desages, de la facultad de
elegir sus autoridades y administrar sus respectivas rentas, sin perjuicio del control de las autoridades superiores
de Irrigacin". Anlogo principio fijaba la Constitucin de 1949 en sus artculos 242 in fine y 244, donde se
reconoca personalidad y responsabilidad propia a los cauces de riego en el marco de la participacin directa de
los usuarios en la gestin hdrica.
Estos textos constitucionales, junto a la Ley de Aguas de 1884 y la Ley 6405 son la base de la actual
conformacin de las Inspecciones de Cauce como persona jurdicas autrquicas con suficiente capacidad para
actuar en el mbito del derecho pblico y privado, sin perjuicio de que su existencia se remota a tiempos
anteriores a las primeras instituciones jurdicas patrias (8). Su competencia funcional alcanza a la
administracin, uso, control, conservacin, mantenimiento y preservacin de los canales, hijuelas y desages de
riego de la Provincia as como de las aguas que son conducidas por los mismos, potestad que ejercen dentro del
rea territorial delimitada por el trazado del canal, hijuela o desage o acufero bajo su jurisdiccin y se extiende
a toda actividad que directa o indirectamente afecte la normal distribucin de las aguas, la integridad de los
cauces o la cantidad o calidad de las aguas que conduzca (arts. 1 y 3 Ley 6405).
Para desarrollar tal cometido, la Ley 6405 establece como rganos de la Inspeccin de Cauce a la Asamblea
General de Usuarios, al Inspector de Cauce, al Cuerpo de Delegados y a la Comisin de Vigilancia (art. 4) (9).
La Ley 6405 complementa la figura de las Inspecciones de Cauce con las Asociaciones de Inspecciones, las
que resultan sujetos de derecho conformados por la asociacin voluntaria de Inspecciones de Cauce (10), y
tienen por finalidad el mejor cumplimiento de los fines de las Inspecciones, o la defensa de los derechos y
fomento de los intereses de las comunidades de usuarios agrupadas; en la medida que sean compatibles con una
administracin eficiente del recurso para todos los usos y en procura del bien comn zonal (art. 14) (11).
4. El control en el mbito del Departamento General de Irrigacin
a. Su independencia institucional y los controles externos
a.1. El control judicial de las actuaciones administrativas
Como reseamos supra, el Departamento General de Irrigacin responde a un paradigma de organizacin
altamente descentralizado, cuya gnesis constitucional ha permitido otorgar al organismo particulares dotes de
autonoma e independencia frente a la Administracin general.
En ese esquema, la Constitucin estipula que todas las atribuciones que en materia hdrica ejerce dicho
Departamento, en la medida en que no resulten competencias judiciales, resultan potestades "exclusivas" del
mismo (art.188 Const. prov.), excluyendo de esta manera la posibilidad de que cualquier otro rgano pueda
avocarse a tal materia, con excepcin del contralor judicial (12).
La referida independencia institucional es una caracterstica que impacta de manera notoria en el tema en
anlisis, ya que impide que las resoluciones del Departamento General de Irrigacin sean "revisadas" por otra
Autoridad administrativa (13), como s es posible y ocurre mediante el control jerrquico institucional por parte
de la autoridad central sobre la legalidad del actuar de otros entes descentralizados que habilita el artculo 128
incs. 1 y 20 de la Constitucin de Mendoza, y que se sustancia mediante el recurso de alzada que estipulan los
arts. 183 a 185 de la Ley 3909.
Acorde a ello, el art. 19 de la Ley 322 asegura que llegada en grado de apelacin la mxima instancia
administrativa dentro del mbito jerrquico del DGI, la resolucin que dicte la Superintendencia o el Consejo,
segn el caso, "causa estado" en los trminos previsto por el artculo 5 de la Ley 3918. Es decir, excluyendo la
va recursiva reglada por la Ley 3909 como alzada ante el Poder Ejecutivo, el procedimiento dispuesto por la
Ley 322 garantiza la exclusividad que impone el artculo 188 de la Constitucin de Mendoza, teniendo por
agotados los remedios propios del procedimiento administrativo en esos actos del Superintendente o del
Consejo.
Bajo este rgimen, el control de legalidad que en base a los incisos 1 y 20 del artculo 128 de la Constitucin
de Mendoza corresponde al Poder Ejecutivo sobre la Administracin general de la Provincia y el conocimiento
y resolucin de los asuntos contenciosos-administrativos que se generen, es excluido en base al referido artculo
188 de la Constitucin de Mendoza, ya que -como observa SARMIENTO GARCIA- en estos casos el
Departamento General de Irrigacin ejerce funciones que al mismo corresponden de manera exclusiva por
habilitacin constitucional (14), las que en consecuencia no integran las funciones -y consiguiente control- que el
Gobernador tiene a su cargo (15).
En resumen, los asuntos administrativos que se sustancien en el mbito del Departamento General de
Irrigacin agotan su anlisis en esa autoridad administrativa, y se encuentran sujetos a la revisin y contralor
que establecen los procesos judiciales, ya sean ordinarios -como los contemplados en la Ley 3918- o
extraordinarios -como es el caso del Decreto Ley 2589/75- (16).
a.2. El control de la legalidad econmica-financiera
Junto a la exclusividad competencial, la Constitucin ha dotado al Departamento General de Irrigacin de

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una fuerte dosis de autarqua presupuestaria, a travs de la cual establece su presupuesto de gastos y recursos
(art. 196).
Con ello, la vida econmica del DGI est exenta, en general, de vnculos y controles de las autoridades
ejecutivas o legislativas de la provincia (17). Los contenidos y ejecucin del presupuesto del DGI resulta una
atribucin exclusiva de ese organismo que no depende en modo alguno de la intervencin de otras autoridades
(18).
Sin perjuicio de ello, la autarqua econmico-financiera que sealamos no excluye que el Departamento
General de Irrigacin est sujeto al contralor de legalidad en la ejecucin presupuestaria que corresponde al
Tribunal de Cuentas de la Provincia en los trminos de los arts. 181 y 182 de la Const. prov., el que tiene a su
cargo aprobar o desaprobar la percepcin e inversin de los caudales pblicos.
a.3. El control poltico
El art. 189 de la Carta constitucional estipula que durante el trmino del mandato que corresponde a las
autoridades superiores del Departamento General de Irrigacin, las mismas podrn ser removidas, en la forma y
por el Jury creado por los artculos ciento sesenta y cuatro (19) y ciento setenta y cinco (20) de dicha
Constitucin.
Las causas que pueden motivar tal proceso de remocin estn expresamente previstas en el artculo 109 de
la Constitucin de Mendoza: mal desempeo, desorden de conducta, faltas o delitos en el ejercicio de sus
funciones o por crmenes comunes. El procedimiento bsico fijado en los artculos 164 y 165 de la Constitucin
de Mendoza ha sido a su vez desarrollado procedimentalmente por la Ley 4970.
Este jurado de enjuiciamiento consiste en un proceso de naturaleza poltica que se presenta como un rasgo
propio de la separacin de poderes que caracteriza al republicanismo, donde a la vez de importar la posibilidad
del control desde un mbito de poder a otro (21), se potencia una clara estabilidad que asegura la independencia
funcional (22). Con ello, el precepto contenido en el art. 189 de la norma constitucional no slo es consecuente
con el sistema de estabilidad en el cargo -salvo Jury de enjuiciamiento- cuando el mismo requiere del acuerdo
senatorial para su designacin, tal como exige el art. 188 de la Constitucin para el Superintendente y los
Consejeros, sino que adems potencia la independencia institucional otorgada al Departamento General de
Irrigacin.
b- Los mecanismos de control interno
Ms all del control judicial, econmico y poltico al que est sometido el Departamento General de
Irrigacin desde mbitos externos, tambin existen mecanismos de contralor internos sobre el actuar de sus
integrantes y la adecuada gestin del agua.
b.1. Recursos administrativos
Por una parte, antes de que se cause estado a los fines de la accin procesal administrativa que regula la Ley
3918, acorde al control externo que hemos analizado supra, existe en el mbito del organismo un procedimiento
administrativo especial regulado en la Ley de Aguas y la Ley 322, que asegura una doble instancia
administrativa en materia recursiva, de modo tal que las resoluciones originarias del Superintendente son
susceptibles de apelacin ante el H. Consejo de Apelaciones; y las resoluciones de los Subdelegados son
apelables ante el Superintendente (23).
Con respecto a las resoluciones del H. Tribunal Administrativo, aunque tradicionalmente en el mbito de
dicho rgano se haba sostenido que las decisiones de este Cuerpo son irrecurribles en sede administrativa,
correspondiendo la interposicin de la accin procesal administrativa contra aquellas decisiones que afectan a
los particulares, la Suprema Corte ha sealado la procedencia en tal caso de la revisin en sede administrativa a
travs de recurso de reconsideracin, en especial si resultan inaudita parte, con excepcin de aquellas que
importen la aprobacin de las elecciones de las autoridades de cauce (24).
b.2. Quejas y denuncias
Adems de tal procedimiento recursivo, el art. 9 de la Ley 322 -en forma concordante con los arts. 174, 175,
179, 190, 198 y 199 de la Ley de Aguas, y el art. 23 num. 2 inc. a y b de la Ley 6405- fija que resulta una
competencia originaria del Superintendente conocer de los reclamos que se deduzcan contra los procedimientos
de los Subdelegados de Aguas, Inspectores, Delegados y dems funcionarios inferiores, pudiendo imponer
multas, suspensiones y destituciones, segn la gravedad de los casos; y conocer de toda queja sobre fraudes o
abusos cometidos por particulares en el uso o aprovechamiento del agua.
Estas disposiciones presentan una mayor amplitud que la mera va recursiva antes referida, y permiten una
fiscalizacin genrica de los procedimientos y actos vinculados al uso del agua, sean estos de responsabilidad de
agentes y funcionarios, o incluso de terceros.
Las referidas competencias que estatuye la Ley 322, resultan coherente con lo dispuesto por el art. 199 de la
Ley de Aguas, que otorga al Superintendente la facultad disciplinaria con relacin a los empleados del
Departamento General de Irrigacin, cuya responsabilidad debe determinarse conforme a los procedimientos

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reglados en el Decreto Ley 560/73. Sin embargo, debemos distinguir que los Subdelegados son dependientes
jerarquizados como funcionarios polticos y por ello excluidos expresamente del Estatuto del Empleado Pblico.
Este distingo es importante, ya que aunque el Superintendente ostenta facultad disciplinarias y
sancionatorias, y aunque puede aplicar otras sanciones, en el caso de destitucin su potestad se limita en
realidad a los funcionarios polticos y empleados temporarios, ya que los empleados sujetos a la estabilidad del
Estatuto del Empleado Pblico deben ser removidos por resolucin del H. Tribunal Administrativo, todo ello
acorde a los arts. 6 y 26 de la Ley 322.
De igual modo, debemos aclarar que la resolucin de aspectos tales como la suspensin y destitucin de
Delegados e Inspectores de Cauce es una atribucin transferida al H. Tribunal Administrativo en los trminos de
las Leyes 5302 y 6405, lo que exigir la intervencin de dicho ente, tal como analizaremos en detalle infra. Sin
embargo, el artculo 221 i de la ley de Aguas subsiste en cuanto a la posibilidad del Superintendente de imponer
sanciones de multa a los Inspectores de Cauce, aspecto que ha sido actualizado y reglamentado por la
Resoluciones 25/99, 229/99 y 453/10 HTA.
Con respecto a los fraudes o abusos cometidos por particulares en el uso o aprovechamiento del agua, en
concordancia con los artculos 190 y 198 de la Ley de Aguas, las quejas o denuncias en cuanto al mal uso del
recurso hdrico deben ser recepcionadas en las dependencias del citado rgano, imprimiendo a las mismas el
trmite dispuesto por los artculos 170 y ss. de la Ley 3909.
Estos abusos, pueden resultar de distinta ndole, ya sea referidos a incumplimientos a los deberes de
preservar la calidad del agua (arts. 131 y 134 de la Ley de Aguas y 42 de la Ley 6044), de utilizar el agua con
ttulo habilitante (art. 102 y 110 de la Ley de Aguas y Ley 1920), de utilizarla conforme a las prescripciones
legales (arts. 8, 9, 16, 82, 125,140, 150, 153, 155, 156, 167, 168 de la Ley de Aguas), entre otros. La
consecuencia de estas infracciones pueden resultar de diversa ndole, contemplndose sanciones que incluyen
multas pecuniarias (arts. 42 de la Ley 6044, Ley 1920, art. 203 d de la Ley de Aguas), la corta de la dotacin
(art. 27 de la Ley de Aguas), la caducidad del derecho a usar las aguas (arts. 16, 125, 134 de la Ley de Aguas), o
diversas medidas de clausura (art. 131 de la Ley de Aguas y art. 44 de la Ley 6044).
Sin perjuicio de ello, resulta de competencia de la justicia ordinaria los delitos en que se encuentre
involucrado el recurso hdrico, siendo obligacin de los funcionarios y empleados pblicos la correspondiente
denuncia de los delitos que conozcan en ejercicio de sus funciones (art. 329 del Cdigo Procesal Penal).
b.3. Control econmico-financiero
Ms all del control externo que sobre la ejecucin presupuestaria, como vimos, ejerce el Tribunal de
Cuentas, el artculo 6 inc. 3 de la Ley 322 establece que el Superintendente dar cuenta anualmente ante el H.
Tribunal Administrativo de la gestin e inversin de las rentas acorde a la autorizacin presupuestaria recibida,
a travs de la presentacin del Balance General, siendo la merituacin de tal balance una instancia previa a la
intervencin del Tribunal de Cuentas.
5. El control sobre las Inspecciones de Cauce
a- Aspectos generales
El artculo 23 de la Ley 6405 desarrolla legislativamente el control de las autoridades superiores de
Irrigacin que observa la Constitucin de Mendoza al contemplar en su artculo 187 el derecho de autogestin
por los propios usuarios de cada canal.
Este control, segn el texto constitucional, en ningn momento puede desnaturalizar el derecho de los
interesados de los canales, hijuelas y desages de elegir sus autoridades y administrar sus respectivas rentas.
Pero es claro que tales derechos deben ejercerse regularmente, es decir conforme estipula la ley, crendose
sobre tal ejercicio un sistema de fiscalizacin que actualmente surge del referido artculo de la ley 6405 y otras
normas complementarias y concordantes que referiremos.
La labor de fiscalizacin o control es el nuevo examen de los actos de una persona por otra que est para ello
expresamente autorizada, con el objeto de establecer la conformidad de los mismos con determinadas normas, o
si ellos cumplen con determinados fines, influyndose de esta manera sobre la formacin o sobre la eficacia del
acto controlado, al punto de impedir que sta se realice si resulta irregular. En estos supuestos el control importa
afectar sobre la validez del acto, y consiguientemente determina o impide la eficacia del mismo. En otros casos,
el control atiende la conducta del controlado a efectos de considerar las eventuales responsabilidades del caso
(25).
Dentro de la labor fiscalizadora que ejerce el Departamento General de Irrigacin, existen diversos tipos de
control. Por una parte, tal como especificaremos infra, en casos como los que se contemplan en los incisos a)
-en relacin al presupuesto-, c) y f) del numeral 1) del referido artculo 23 de la Ley 6405, se trata del ejercicio
de una funcin de fiscalizacin del acto controlado que conlleva la homologacin del mismo a los fines de su
eficacia; en cambio, en los casos que regulan los incisos a) -en relacin a la rendicin de cuentas- y b) del
numeral 1), o los incisos a) y b) del numeral 2) de esa misma norma, se trata del ejercicio de una funcin de
fiscalizacin sobre el actuar de los funcionarios controlados, y por ello el resultado de esta competencia no es

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validar un acto de dichos funcionarios sino establecer las consecuencias que tales actos u omisiones acarrean
sobre los controlados en materia de responsabilidad.
En general, el carcter autrquico expresamente reconocido en los artculos 2 y 16 de la Ley 6405 para las
Inspecciones y Asociaciones respectivamente, impide al Departamento General de Irrigacin, en principios,
entrometerse en cuestiones de oportunidad y conveniencia que hacen a la autoadministracin de tales entes (26),
limitndose por ello -salvo en el caso del recurso de apelacin regulado en los artculos 221 h de la Ley de
Aguas y 9 de la ley 6405- al control -generalmente ex post- de cuestiones de legalidad en el marco de una
fiscalizacin administrativa propia de la relacin autrquica entre sujetos de la Administracin.
Consecuentemente, el objetivo del contralor resultar fundamentalmente impedir o reprimir la violacin de
preceptos normativos, asegurando la conformidad con el derecho de los actos u operaciones (27) que realicen las
Inspecciones de Cauce y las Asociaciones que las aglutinan.
En esta misma lnea, el contralor en los aspectos regulados en el artculo 23 de la Ley 6405 no implica la
existencia de una relacin jerrquica propia de rganos internos (28), causa que excluye -como adelantamos- el
control de la oportunidad y conveniencia de los actos de los entes controlados, as como los dems caracteres
que se presentan en las relaciones jerrquicas (29). Aun as, como especificaremos ms adelante, en ciertas
ocasiones la oportunidad de ciertas labores pueden determinar la legalidad del comportamiento del funcionario
responsable y las consiguientes responsabilidades del mismo.
Finalmente, debe tenerse presente que bajo el esquema general del artculo 22 de la Ley 3909, en el mbito
administrativo el control de legalidad sobre entidades autrquicas habilita al controlante a dar instrucciones
generales al controlado, intervenirlo, decidir en recursos y denuncias, y realizar investigaciones preventivas.
Este rgimen, sin dudas aplicable en la relacin que estipula el artculo 187 de la Constitucin de Mendoza entre
las autoridades superiores del agua y los organismos de usuarios, otorga un sustrato genrico que complementa
las normas especficas de la Ley 6405.
En los siguientes puntos analizaremos las previsiones normativas que particularizan el rgimen de
fiscalizacin a travs de distintas funciones que se encomiendan dentro del Departamento General de Irrigacin,
a la Superintendencia y al H. Tribunal Administrativo, complementndose tales preceptos con las previsiones de
las Leyes 5302 y 322.
b. Las potestades fiscalizadoras del H. Tribunal Administrativo
El primer numeral del artculo 23 de la Ley 6405 regula las competencias de fiscalizacin que corresponden
al H. Tribunal Administrativo del Departamento General de Irrigacin, algunas de ellas propiamente de
naturaleza fiscalizadora, y otras de carcter instrumental para concretar el referido control.
As, los incisos a), b), c), f) y j) del referido precepto constituyen competencias de control acordes a las
funciones que otorga el artculo 187 de la Constitucin de Mendoza, aunque los incisos d), e), g) y k) importan
medios instrumentales o consecuencias de tal control. A su vez, los incisos h) e i) de ese numeral no constituyen
en nuestra opinin una expresin de una funcin fiscalizadora, sino ms bien de fomento, motivo por el cual
omitiremos su anlisis.
A continuacin, el detalle de tales potestades.
b.1. Facultad de control presupuestario y de cuentas
Los incisos a) y b) de la referida norma estatuyen que corresponde al H. Tribunal Administrativo "aprobar el
Presupuesto Anual de Gastos y Clculo de Recursos y las Rendiciones de Cuentas presentadas por las
Inspecciones de Cauces y las Asociaciones" y "Efectuar los controles de legitimidad de la ejecucin
presupuestaria y de las rendiciones de cuentas de las Inspecciones y Asociaciones".
Tales preceptos importan el ejercicio de dos lneas de control esenciales que descansan en el Departamento
General de Irrigacin con respecto al derecho a participar en la administracin de las rentas que la Constitucin
otorga a los interesados de los canales. Por una parte, la determinacin presupuestaria de los recursos y gastos
que implican la dinmica financiera de esas rentas; y por otra parte, la rendicin de cuentas y el consiguiente
control sobre la ejecucin presupuestaria que debe realizar el funcionario responsable de tal gestin.
En este sentido, acorde a lo que hemos expresado supra, el control que se efecta mediante la aprobacin
presupuestaria importar un control del acto de emisin del presupuesto, con lo que afecta la eficacia de dicho
acto; mientras que el control sobre la rendicin de cuenta y la ejecucin presupuestaria que refleja tiene por
objeto atender la responsabilidad del Inspector de Cauce y -en su caso- los Delegados en sus carcter de
cuentadantes por los fondos pblicos que administran.
Debemos atender en este sentido que de acuerdo a los artculos 5 y 9 de la Ley 6405, las Inspecciones de
Cauce -en ejercicio de su autarqua y con fuente en los derechos reconocidos en el artculo 187 de la
Constitucin a los interesados de un canal para administrar las rentas de ste- sancionan sus propios
presupuestos en un procedimiento que inicia con un proyecto elaborado por el Inspector de Cauce con
conformidad de los Delegados, y contina en la aprobacin correspondiente por la Asamblea de usuarios.

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Sin embargo, dicho presupuesto no adquiere eficacia en dicha instancia, sino que la ley lo somete a un
control mediante aprobacin del Departamento General de Irrigacin, tal cual contempla el art. 23 de la Ley
6405.
Tal aprobacin u homologacin, es un acto de control posterior a la emisin del acto controlado (30). Como
explica DIEZ (31), la aprobacin refiere nicamente a la declaracin de voluntad de un rgano controlante con
respecto a un acto emitido por un rgano autrquico, al que por medio de tal declaracin se le brinda eficacia,
constituyendo por ello un procedimiento de fiscalizacin preventivo que inhibe la ejecutoriedad de los actos
irregulares; sin embargo, ello no obsta a que el acto jurdico del ente autrquico resulte en s mismo perfecto y
valido -aunque ineficaz hasta la aprobacin-, ya que dicho acto y la aprobacin no configuran un acto complejo
sino dos actos jurdicos diferentes. Consecuentemente, la aprobacin es meramente declarativa de la regularidad
del acto aprobado y por ello genera efectos ex tunc, es decir retroactivos al momento del dictado del acto
controlado (32).
Debe aclararse, sin embargo, que en ocasiones la oportunidad de ciertas labores puede determinar la
legalidad del acto emitido. Como explica claramente la doctrina administrativista, la discrecionalidad -y la
consiguiente oportunidad que conlleva adoptar o no una decisin en un momento dado- presentan lmites
jurdicos establecidos por -ente otros principios jurdicos generales- la razonabilidad, la no desviacin de poder,
la buena fe, la equidad, o las exigencias tcnicas; y con ello, si las previsiones presupuestarias que han de
encauzar la funcin administrativa de la Inspeccin importan medios claramente inconvenientes, o peca por
prematuridad o extemporaneidad, puede afirmarse que no resulta ajustada a derecho y por ello es ilegal o
antijurdica (33). No debe olvidarse que aunque todo acto discrecional sea impreciso en los medios, es preciso en
los fines, lo que permite sealar que no todos los medios se presentarn como igualmente vlidos en funcin de
los intereses tutelados en concreto, y por ello se constituir como atentatorio de la legalidad, por ejemplo,
cualquier caso de irrazonabilidad en la eleccin de los medios, o de desviacin de poder.
El efecto declarativo que referimos importa que el rgano controlante slo puede otorgar o negar su
aprobacin, cuando el contenido del acto presupuestario implique un desajuste a los principios legales o afecte
los intereses de la comunidad de usuarios (34), pero no puede de ninguna manera reformar o modificar el acto
sometido a control, ya que ello excede el mero control e importara sustituir la voluntad autrquica del
controlado (35). En cambio, entendemos que es procedente una aprobacin parcial del referido acto cuando
presenta unidades de contenido independientes entre s. En este sentido, el artculo 4 in fine de la Resolucin
744/98 HTA establece que el H. Tribunal Administrativo aprobar parcialmente el mismo y lo remitir a la
consideracin de la Inspeccin para que tome vista de las observaciones practicadas.
En caso de que el presupuesto no resulte aprobado, y hasta tanto se corrijan los vicios observado en los
mismos, rige en el mbito de la Inspeccin de Cauce el presupuesto del periodo anterior (art. 99 inc. 3 Const. de
Mendoza y art. 5 Ley 3799).
En este contexto, entonces, los presupuestos que, con conformidad de los Delegados sean elevados por el
Inspector de Cauce a la Asamblea, y obtengan la conformidad de sta, son remitidos al H. Tribunal
Administrativo para su control y eventual aprobacin homologatoria que los dote de eficacia.
La norma en anlisis tambin otorga al H. Tribunal Administrativo una facultad fiscalizadora sobre la
ejecucin presupuestaria de las Inspecciones de Cauce y las consiguientes rendiciones de cuenta. En tal sentido,
la aprobacin de tales rendiciones presenta un sustrato distinto al que hemos comentado hasta ahora. La misma
no procura dar eficacia a acto alguno -en cuanto no hay acto que requiera tal eficacia-, sino atender la existencia
de eventuales responsabilidades en la administracin de las rentas del canal que han realizado quienes estn a
cargo de tal administracin en el marco presupuestario aprobado.
De acuerdo a los artculos 5 y 9 de la Ley 6405 la Asamblea de Usuarios resulta con facultades para votar la
conformidad con respecto a la Rendicin de Cuentas que elevada el Inspector de Cauce, rendicin que adems
debe contar con la conformidad del Cuerpo de Delegados. Sin perjuicio de esta esfera de control interno propio
de la vida autrquica de cada Inspeccin, donde la Asamblea verifica si el Inspector de Cauce ha actuado en el
marco de legalidad y previsin presupuestaria acordada por tal Asamblea, con posterioridad tales constancias
contables deben ser remitidas a una aprobacin del Departamento General de Irrigacin que, a travs de su H.
Tribunal Administrativo, analiza la legalidad del obrar del Inspector.
Si bien la funcin de control de las cuentas de las Inspecciones estuvo regulada por Acordada 1054 del
Tribunal de Cuentas (36) bajo la rbita directa de dicho ente, por Acordada 1581 de 1990 dicho rgano
reconoci que era funcin constitucional del Departamento General de Irrigacin el control de la administracin
de los fondos pertenecientes a las Inspecciones de Cauce, y consiguientemente recept una propuesta realizada
por dicho Departamento en cuanto al control directo del mismo sobre las rentas que refiere el artculo 187 de la
Constitucin de Mendoza.
Consiguientemente, dicha Acordada dej sin efecto el anterior rgimen en el que el Tribunal de Cuentas
verificaba las respectivas ejecuciones de cada comunidad de usuarios y dispuso que el Departamento General de
Irrigacin deba remitir al Tribunal de Cuentas anualmente, dentro del primer trimestre de cada ejercicio, una

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nmina de las Inspecciones de Cauce que formulasen presupuesto, con indicacin del administrador responsable
y su domicilio legal constituido, debiendo exponer adems a travs del balance mensual de ingresos y egresos
del Departamento General de Irrigacin los montos globales de los ingresos percibidos por cuenta de los cauces
y los egresos por los fondos entregados. Igualmente, dentro de la respectiva rendicin de cuentas el
Departamento General de Irrigacin debe acompaar estados contables que refieran lo recaudado por cauce, el
importe transferido, saldo deudor o acreedor, as como los movimientos de fondos rendidos por cada cauce.
Finalmente, toda la documentacin propia de la rendicin de cuentas de las Inspecciones de Cauce, incluyendo
los comprobantes justificativos de las inversiones, deben ser archivadas por el Departamento General de
Irrigacin a los efectos del contralor por los auditores del H. Tribunal de Cuentas.
El procedimiento administrativo que llev a la Acordada 1581 del H. Tribunal de Cuentas es un adecuado
ejemplo de coordinacin y cooperacin interadministrativa. De esta forma, se ha coordinado el control por el
Tribunal de Cuentas que impone el artculo 182 de la Constitucin provincial sobre las personas que
administren caudales de la Provincia u otras corporaciones, con el control que corresponde por el artculo 187
de dicha carta a las autoridades superiores del agua sobre el manejo de las rentas cuya administracin
corresponde a los interesados de los canales bajo la forma de las Inspecciones de Cauce.
La funcin fiscalizadora que importa la aprobacin de la rendicin de cuentas de las Inspecciones y
Asociaciones que regula el inciso que comentamos, entonces, resulta de la misma naturaleza que la propia que
concreta el Tribunal de Cuentas, el que bajo la Acordada referida ha mantenido el ejercicio de su competencia
en un sustrato secundario, aunque reservndose la aprobacin o desaprobacin definitiva de las rendiciones en
cuestin, en concordancia con las previsiones de los artculos 11 y 20 de la Ley 1003.
Con posterioridad, ante la sancin de la Ley 6405, por Acordada 2531 de 1997 el Tribunal de Cuentas dej
sin efecto el rgimen anterior, y dispuso bsicamente que las Inspecciones de Cauce y Asociaciones son
responsables de rendir cuentas a ese Tribunal segn lo establecido en el art. 181 y 182 de la Constitucin
Provincial y las Leyes 1003 y 3799 (art. 1), siendo responsables de la presentacin de tales rendiciones el
Inspector y los Delegados legalmente designados de cada Inspeccin, as como el Directorio y la Sindicatura de
cada Asociacin (art. 2).
A tal efecto, la Acordada referida estableci reglamentariamente que dentro de los tres primeros meses de
iniciado cada ejercicio anual, el Tribunal Administrativo del DGI debe remitir al Tribunal de Cuentas una
nmina de los responsables de cada Inspeccin y Asociacin, indicando nombre de la Inspeccin de cauce o
Asociacin, Inspector, Delegados o integrantes del Directorio y Sindicatura en su caso, con detalle de apellido y
nombre, documento, cargo o funcin, domicilio legal de acuerdo a lo establecido en la Ley 1003 y domicilio
real; actualizando la informacin dentro de los 15 das de producidos cambios en la misma.
A su vez, estableci que el trmino para la presentacin de las rendiciones de cuentas ser el 30 de junio del
ao siguiente al del vencimiento del ao calendario al cual corresponden, conforme lo establecido en el artculo
46 de la Ley de Contabilidad (art. 3), determinando que el Tribunal de Cuentas considerar que la cuenta ha
sido presentada cuando la misma sea ingresada al H. Tribunal Administrativo del Departamento General de
Irrigacin a los efectos previstos en el art. 23 inc. 1, apartados a), b) y d) de la Ley 6405, siempre que cumpla
con los requisitos que se establecen en la referida Acordada.
Tales requisitos importan el Balance General del ejercicio; la informacin de los Estados demostrativos a
que alude el art. 46 de la Ley 3799, en la medida que corresponda y expuesta en la forma que reglamente el
HTA; la documentacin respaldatoria, conforme al art. 38 de la Ley de Contabilidad y dems requisitos que
para el caso establezca el H. Tribunal Administrativo; y la nmina de autoridades responsables que actuaron
durante el ejercicio, indicando en qu periodo lo hicieron.
La documentacin constitutiva de la rendicin de cuentas deber quedar bajo custodia del Tribunal
Administrativo, quien la pondr a disposicin del Tribunal de Cuentas dentro de las 48 hs. de recibida en la sede
del referido Tribunal Administrativo (art. 6), el que adems deber informar a este Tribunal sobre la
presentacin de rendiciones dentro de 48 hs de recepcionadas; y el resultado de los controles de estas
rendiciones que se realicen conforme a la Ley 6405, y de las investigaciones o intervenciones previstas en la
citada Ley, dentro de los 10 das corridos desde su conclusin.
De acuerdo al art. 8 de la referida Acordada, previamente al dictado del Fallo el Tribunal de Cuentas deber
constar en el expediente respectivo la aprobacin del Tribunal Administrativo prevista en el art. 23, inc. 1, apart.
a) de la Ley 6405. En caso que el Tribunal Administrativo no se expidiera sobre el particular dentro de los seis
meses de presentada la cuenta, el Tribunal de Cuentas se abocar al estudio y resolucin respecto de la misma,
lo que producir todos los efectos establecidos en la Ley 1003.
Esta solucin reglamentaria resulta acertada, en cuanto el control de ambos entes presenta igual fuente y
naturaleza constitucional, uno con basamento en el art. 187 de la Constitucin de Mendoza, y el otro en los arts.
181 y 182 de la misma Carta, y con ello existe un claro esfuerzo de coordinacin y complementacin entre
ambos organismos de control.
Consiguientemente, las funciones del H. Tribunal Administrativo en la materia resultan respecto del examen

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de las cuentas de percepcin o inversin de los caudales pblicos, aunque estn limitadas a comprobar si ellas
han sido practicadas con arreglo a la Constitucin y a las leyes y reglamentos en vigencia (num. 1 inciso b) del
art. 23 de la Ley 6405, en concordancia con el art. 12 Ley 1003).
Sin perjuicio del control anual obligatorio que debe efectuar al aprobar las rendiciones de cuentas en los
trminos del inciso a), el inciso b) de la norma concuerda con el artculo 22 de la Ley 1003 al dar lugar a una
potestad para efectuar revisiones de cuentas sobre los actos y operaciones realizados durante el transcurso de
cada ejercicio, para lo cual el H. Tribunal Administrativo puede disponer auditoras permanentes o peridicas,
as como toda otra medida de contralor que con la finalidad encomendada fije reglamentariamente en los
trminos del artculo 27 de la Ley 6405. A este efecto, el inciso d) de este mismo rgimen facilita de forma
expresa las atribuciones procedimentales necesarias.
El proceso de control de cuentas puede generar distintas responsabilidades en los controlados. Por una parte,
la propias responsabilidades econmicas que se generan ante cuentas que arrojen un perjuicio a la hacienda
pblica que est bajo administracin de los Inspectores de Cauce, en cuyo caso corresponder la resolucin del
correspondiente cargo, ejecutable por la va de apremio en el caso que el cuentadante no produzca la devolucin
respectiva (arts. 221 j de la Ley de Aguas, 40, 43 y 44 Ley 1003 y 37 Ley 322); pero adems, los cuentadantes
son susceptibles de sanciones administrativas de apercibimiento y multa en los trminos de los artculos 221 i de
la Ley de Aguas, 22, 25 y 42 de la Ley 1003, en caso de que obstruyan el procedimiento de control, o del mismo
surjan irregularidades en las formalidades de los procedimientos propios de la gestin de los fondos
administrados, aspecto que tambin ha sido reglamentado por la Resolucin 48/98 HTA.
Igualmente, conforme estipula el artculo 35 de la Ley 322, los Inspectores que no rindiesen cuenta fiel de la
inversin de los fondos que administran quedaran inhabilitados por cinco aos para desempear cualquier cargo
en la administracin de las aguas, sin perjuicio de destitucin cuando la irregularidad fuese notada o descubierta
durante el ejercicio de empleo, pena que se extiende a los Delegados cuando ordenasen pagos o gastos fuera del
presupuesto o indebidos, o apareciesen complicados en la malversacin (art. 36 Ley 322).
En este contexto, y de acuerdo a los artculos 221 i de la Ley de Aguas, 11 de la Ley 5302 y 23 num. 1) inc.
j) de la Ley 6405, las autoridades de los cauces pueden ser adems suspendidas o destituidas, y las Inspecciones
respectivas intervenidas administrativamente, si en la labor de fiscalizacin surgieran causas graves que lo
justifiquen.
Las resoluciones del H. Tribunal Administrativo que aprueben o desaprueben una rendicin de cuenta, y sin
perjuicio del control que ha reservado el H. Tribunal de Cuentas, presentan una naturaleza que coincide con la
propia de los fallos que en la materia emite el H. Tribunal de Cuentas, y consiguientemente resultan
irrecurribles, siendo slo susceptible de la accin judicial prevista en los artculos 50 y 51 de la Ley 1003 y la
Ley 3918.
Finalmente, los extremos considerados resultan extensibles, con las adaptaciones que al caso exigen las
previsiones estatutarias y reglamentarias, al control de la sancin presupuestaria y de la rendicin de cuentas
que corresponde a las Asociaciones de Inspecciones de Cauce.
b.2. Facultad de control sobre Estatutos de Asociaciones de Inspecciones
La Ley 6405 encomienda al H. Tribunal Administrativo en el num. 1 inciso c) del art. 23 la decisin de
"Aprobar los Estatutos de las Asociaciones de Inspecciones, as como tambin las modificaciones posteriores".
Esta potestad aprobatoria constituye un control preventivo sobre los actos a los que refiere, asegurando el
imperio de la legalidad en la conformacin de las Asociaciones de Inspecciones de Cauce. Como hemos
referido anteriormente al analizar el alcance de las potestades de fiscalizacin previstas sobre los presupuestos y
cuentas de las Inspecciones de Cauce, a cuyo anlisis remitimos, la aprobacin concede eficacia al acto por el
que las Asociaciones establecen los estatutos que a las mismas corresponden.
Una vez constituidas mediante el procedimiento que fija el artculo 15 de la Ley 6405, las Asociaciones
deben -en el marco del artculo 16 de esa norma- elaborar sus propios estatutos de organizacin y
funcionamiento, el que deber ser remitidos al H. Tribunal Administrativo para que -como mecanismo de
fiscalizacin de la legalidad- otorgue validez a los mismo mediante la aprobacin homologatoria.
Si bien dicho estatuto tiene por finalidad establecer la organizacin y funcionamiento de la Asociacin, la
Ley 6405 slo estipula un aspecto indispensable, cual es la organizacin y funcionamiento de una Sindicatura
para fiscalizar la gestin del Directorio (art. 22). Los dems aspecto posibles no resultan de contenido necesario,
con lo que -luego de que toma eficacia su creacin en el marco de la aprobacin que estipula el artculo 15- las
Asociaciones pueden, como de hecho lo han realizado, actuar bajo la estructura bsica de funcionamiento que
estipula la misma ley 6405.
b.3. Facultades instrumentales de control
Los incisos d) y e) del numeral 1) artculo 23 de la Ley 6405 establecen que el H. Tribunal Administrativo
puede "Requerir la exhibicin de libros y documentos que estime necesaria, solicitar informes y disponer
investigaciones de oficio o a peticin de parte" y "Llevar un registro de las autoridades electas y la duracin de

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sus cargos". Resultan facultades instrumentales para el ejercicio de las atribuciones de fiscalizacin que hemos
referido en los puntos anteriores.
Tal como referimos supra, es una atribucin del H. Tribunal Administrativo el controlar la administracin de
los recursos de las Inspecciones y Asociaciones de Inspecciones de Cauce, tanto al aprobar sus rendiciones de
cuenta como al efectuar controles de la ejecucin presupuestaria que realizan los entes bajo control. El referido
inciso d), concordantemente con tal potestad, expresa facultades procedimentales de auditora de la
documentacin respectiva.
El inciso e), por su parte, sistematiza la informacin sobre el universo de controlados mediante la
conformacin de un Registro. La finalidad de los registros es sistematizar y publificar cierta informacin a fin
de -entre otros objetivos- facilitar el contralor estatal, y claro est que las labores de contralor que corresponde
sobre los Inspectores de Cauce en orden a sus responsabilidades resulta asistida con este instituto registral que
exige la ley.
A diferencia de los restantes registros que el rgimen vigente crea en torno a la gestin del agua (37), los que
estn generalmente a cargo de la Superintendencia, resalta como novedad que la Ley 6405 encomienda el
registro de autoridades electas al H. Tribunal Administrativo. Esta estrategia normativa es plenamente
razonable, en cuanto la funcin principal del registro estar vinculada de forma necesaria a las atribuciones que
corresponde gestionar al H. Tribunal Administrativo en base a los incisos a), b), d), f) y j) de la norma que
comentamos, ms que a las propias de la gestin del agua que recaen sobre la Superintendencia. Sin embargo, el
H. Tribunal Administrativo ha reglamentado la cuestin por Resolucin 744/98 HTA, delegando el ejercicio de
esta funcin en la Superintendencia, aunque reservndose expresamente la atribucin de avocacin que
naturalmente corresponde al delegante.
b.4. Facultad de control sobre los recaudos para ser autoridad de cauce
El inciso f) del numeral 1 del art. 23 de la Ley 6405 expresa otra atribucin fiscalizadora del H. Tribunal
Administrativo, consistente en la verificacin del cumplimiento de los recaudos exigidos por el orden normativo
para la designacin de las autoridades de cauce.
En el sistema mendocino, la designacin de autoridades de cauce se realiza por eleccin bajo el derecho
garantizado a los interesados de cada cauce por el artculo 187 de la Constitucin provincial. El sistema
electoral vigente se encuentra regulado por la Ley 5302, cuyo artculo 9 -en forma concordante con el referido
inciso f y el inciso 2 del art. 26 de la Ley 322- estipula que "el H. Tribunal Administrativo del Departamento
General de Irrigacin aprobar o desaprobar, sin ms recurso, las elecciones efectuadas dentro de los sesenta
-60- das de su realizacin. Las autoridades electas debern asumir dentro de los Quince -15- das de la
aprobacin del acto eleccionario".
A efectos de efectuar el contralor del caso, el H. Tribunal Administrativo ha reglamentado la cuestin por
Resolucin 289/06 HTA (t.o. Resol. 383/10 HTA), delegando el ejercicio preliminar de esta funcin en las
etapas iniciales del proceso electoral en las dependencias de la Superintendencia, aunque reservndose
expresamente la atribucin de aprobacin que competencialmente le corresponde.
La resolucin aprobatoria del acto eleccionario, y la consiguiente conclusin del proceso electoral que
designa las autoridades del cauce, importar que los electos cumplen los recaudos de ley; y tal decisorio
resultar la expresin de una aprobacin u homologacin, que -como hemos explayado supra- brindar eficacia
al resultado del acto de designacin.
Con ello, una vez concluido el proceso electoral, y homologada la consiguiente designacin por la
aprobacin que exige la norma que comentamos, corresponder la inscripcin en el registro previsto en el
antecedente inciso e). Esta inscripcin, si bien esencial en cuanto a la funcin y principios propios de todo
registro, es meramente descriptiva; la constitucin de la designacin se produce bajo el rgimen electoral
referido, y la declaracin de su validez -y consiguiente vigencia- con la aprobacin realizada de tal acto por el
H. Tribunal Administrativo. Por ello, la inscripcin registral es de efecto meramente descriptivo del resultado de
las etapas anteriores.
b.5. Facultad de control sobre el desarrollo de las Asambleas de Usuarios
El inciso g) del num. 1 del art. 23 de la Ley 6405 establece que corresponde al H. tribunal Administrativo
"Designar veedores de las Asambleas Generales de Usuarios, sean Ordinarias o Extraordinarias". Este supuesto
es tambin una expresin instrumental de la labor de fiscalizacin que la ley encomienda en lo sustancial al H.
Tribunal Administrativo. Los veedores resultan meros auditores o inspectores (38) que verifican el desarrollo de
las Asambleas.
El H. Tribunal Administrativo ha reglamentado la cuestin por Resolucin 744/98 HTA, delegando el
ejercicio de esta funcin en la Superintendencia, aunque reservndose expresamente la atribucin de avocacin
que naturalmente corresponde al delegante.
b.6. Facultad de control mediante intervencin administrativa
El inciso j) del numeral 1) del artculo 23 de la Ley 6405 establece que el H. Tribunal Administrativo puede

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"Intervenir administrativamente la Inspeccin o la Asociacin, de oficio o a peticin de los Usuarios, cuando

existan causas graves que as lo justifiquen". Esta previsin debe atenderse de manera coordinada con el artculo
221 i de la Ley de Aguas, y los 11 de la Ley 5302 y 35 de la Ley 322, en cuanto todos ellos estipulan posibles
acciones complementarias en torno a graves faltas en el funcionamiento de la Inspeccin de Cauce, y
consiguientemente se relacionan de manera directa a las funcin fiscalizadora que corresponde al Departamento
General de Irrigacin sobre tales organismos de usuarios.
En conjunto, tales normas configuran el espectro normativo que otorga facultades al H. Tribunal
Administrativo para disponer, en caso de detectarse falencias que lo justifiquen, no slo la consumacin de las
responsabilidades de los funcionarios de la Inspeccin mediante la suspensin o destitucin (art. 11 Ley 5302) y
en su caso la inhabilitacin de los mismos (art. 35 Ley 322), sino tambin la intervencin de la Inspeccin u
Asociacin de Inspecciones de Cauce.
La intervencin es un medio de control extraordinario, de carcter sustitutivo y tutelar, en el que el
interventor reemplaza al funcionario titular del rgano intervenido (39); consecuentemente, el interventor no
presenta mayores atribuciones que aqul al que reemplaza, y sus actos se consideran realizados por la entidad
intervenida (art. 26 Ley 3909).
En estos casos, el control no resulta preventivo -como el que se presenta ante las autorizaciones que se
contemplan en el artculo 23 incisos a) o c) de la Ley 6405-, sino que se presenta en sentido represivo o
correctivo (40), y tiende a remover las causas que justificaron la medida.
Es de observarse que como indica CASSAGNE (41), el interventor designado guarda con el rgano que lo
designa una relacin de subordinacin propia de la jerarqua, y consiguientemente el desarrollo de la
intervencin se encuentra sujeto a instrucciones y ordenes de aquel.
Si el interventor designado resulta un rgano administrativo, como ocurre cuando se encomienda tal funcin
a la Superintendencia General de Irrigacin o a una de las Subdelegaciones de Aguas que de sta dependen, el
funcionario responsable puede delegar el ejercicio de tal competencia en sus subalternos, aunque sin
desprenderse en estos casos de la coordinacin y control del desarrollo de la competencia transferida, y la
consiguiente responsabilidad por el ejercicio irregular de la misma cuando l sea debido a grave culpa o
negligencia en la eleccin del delegado, o defectuosa direccin, vigilancia y organizacin (art. 10 Ley 3909).
Esta delegacin se rige por las normas generales de dicho instituto, y conlleva tambin la responsabilidad
personal del agente delegado por el ejercicio de tal funcin (art. 11 Ley 3909), pudiendo el delegante en
cualquier tiempo revocar total o parcialmente la delegacin o avocarse al conocimiento y decisin de cualquier
asunto concreto que corresponda al delegado (arts. 12 y 13 Ley 3909).
La intervencin no implica necesariamente la caducidad de las atribuciones de las autoridades de la entidad
intervenida, sino que la separacin de stas, sea a travs de la suspensin o de la destitucin, debe ser resuelta
expresamente (art. 25 Ley 3909). Si bien la intervencin es un mecanismo de control que presenta un sustrato
represivo (42), lo cierto es que dentro de la discrecionalidad sancionatoria la autoridad puede entender que no
existe causa suficiente para destituir o suspender a las autoridades del cauce, las que consiguientemente
continan en sus funciones, desplazadas de las mismas slo en lo que se establece la intervencin, teniendo el
interventor las facultades necesarias para solucionar la causa de la intervencin y las autoridades del ente
intervenido las restantes.
De igual manera, la destitucin o suspensin de una autoridad de cauce no implica necesariamente la
disposicin de una intervencin, ya que esta slo se justifica dentro de una funcin de control que procura
remediar una grave irregularidad institucional, reestableciendo la normalidad y la autoridad del ente intervenido
(43). Con ello, si el sistema de acefalia previsto en la Ley 5302 permite reemplazar eficaz y eficientemente al
funcionario separado de su cargo, la intervencin no aparece justificada.
En el supuesto en que las autoridades del rgano intervenido no hubieren sido separadas del cargo,
concluido el plazo de la intervencin stas deben reasumir sus atribuciones, y en su defecto el interventor debe
continuar interinamente en el ejercicio de sus funciones hasta tanto se integre un nuevo cuadro de autoridades
(art. 27 Ley 3909).
Consecuentemente, si concluida la intervencin subsistieran en sus cargos los rganos de Administracin y
Direccin de la Inspeccin de Cauce que fija el artculo 8 de la Ley 6405, los mismos deben reasumir las
funciones en que se haba subrogado el interventor, y en esta reanudacin funcional es procedente, en su caso, el
reemplazo en caso de acefalia en el cargo de Inspector por los Delegados respectivos, o por quien determine el
H. Tribunal Administrativo en caso de que fuere imposible la cobertura por estos ltimos (art. 10 Ley 5302).
Debe tenerse presente que el interventor, aunque pueda llegar a asumir la totalidad de las atribuciones de la
Inspeccin de Cauce o Asociacin, presenta facultades limitadas a efectos la mera conservacin, es decir, a
actos de administracin tendientes a restituir el funcionamiento de la Inspeccin a sus cauces normales,
removiendo las causas que justificaron la intervencin.
c. Las potestades de control tcnico de la Superintendencia General de Irrigacin

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c.1. El control tcnico general

El segundo numeral del artculo 23 de la Ley 6405 establece en sus incisos a) y b) que corresponde a la
Superintendencia General de Irrigacin y a las Subdelegaciones que de ella dependen "Vigilar el cumplimiento
de las atribuciones, deberes y funciones asignadas a las Inspecciones y Asociaciones, cuidando de no entorpecer
la regularidad de sus respectivas administraciones por las autoridades legtimamente constituidas" y "Disponer
inspecciones o verificaciones de carcter tcnico que tengan por objeto asegurar el normal escurrimiento de las
aguas y el adecuado funcionamiento hidrulico de las obras de conduccin".
De esta manera, se regula competencias del Departamento General de Irrigacin en orden al control sobre
las Inspecciones de Cauce, las que separndose de la verificacin de la legalidad de contenido eminentemente
econmico e institucional cuyo control recae en el H. Tribunal Administrativo, atiende la misma en un
contenido de orden tcnico.
Desde una perspectiva general, el artculo 190 de la Ley de Aguas encomienda al Superintendente General
de Irrigacin la administracin general de las aguas en la parte cientfica, lo que remite a una esfera
particularmente tcnica en la materia, debiendo tal autoridad dictar las medidas necesarias para el buen orden en
el uso y aprovechamiento del recurso. En forma concordante, el art. 203 de la Ley de Aguas dispone la
existencia de un cuerpo tcnico a sus rdenes a efecto de ejecutar los estudios para el mejor rgimen de las
aguas.
Este perfil tcnico de tal autoridad es la justificacin de las funciones de contralor que a la misma
corresponde sobre los cauces que resultan bajo competencia y jurisdiccin territorial de las Inspecciones de
Cauce en base a los artculos 1 y 3 de la Ley 6405.
La administracin general de las aguas que refiere dicho artculo 190 de la Ley de Aguas, claro est, no
implica en nuestra consideracin potestad para omitir las competencias de las autoridades de un cauce, al menos
de manera directa, sin que se produzca la pertinente intervencin. Sino que es la expresin normativa que
justifica una labor de control que ha sido especificada por el artculo 23 de la Ley que comentamos, y que
importa necesariamente el respeto de las respectivas administraciones por las autoridades legtimamente
constituidas.
El numeral 2) del art. 23 de la Ley 6405, entonces, regula en detalle cmo ha de ejercer la Superintendencia
la administracin general de un sistema hdrico que se particulariza en numerosas jurisdicciones territoriales de
competencia de distintas Inspecciones de Cauce, las que dentro de sus competencias y funciones han de ejercer
la administracin, uso, control, conservacin, mantenimiento y preservacin de los canales, hijuelas y desages
de riego de la Provincia y las aguas que contienen (art. 1 y 9 Ley 6405), y que presenta funciones especficas
como las de administrar y distribuir el agua; ejercer el poder de polica de las aguas y sus cauces; ejecutar las
obras y trabajos necesarios para el mantenimiento, conservacin y mejora de los cauces y determinar la limpieza
del canal; adoptar todas las medidas necesarias para prevenir, impedir y reducir la contaminacin de las aguas o
el deterioro de los cauces y preservarlos de cualquier otro efecto nocivo; entre otras (art. 9 Ley 6405).
Dicho ejercicio por parte de la Superintendencia, en lo que refiere a canales bajo jurisdiccin de las
Inspecciones de Cauce, corresponde mediante una labor de control en los trminos de los incisos a) y b) del
referido numeral 2), acompaado de las medidas de fomento que atienden los incisos c), d) y e) del mismo
numeral y los incisos h) e i) del numeral anterior.
Debe atenderse muy especialmente en este sentido que esta labor fiscalizadora es limitada por la ley de
forma expresa a fin de que se realice cuidando de no entorpecer la regularidad de sus respectivas
administraciones por las autoridades legtimamente constituidas, lo que delimita un contorno concreto de la
funcin fiscalizadora en resguardo de la autarqua de cada comunidad de usuario en la gestin del respectivo
canal como manifestacin clara del principio de subsidiariedad.
Con ello, debe advertirse que la forma y el grado en que cada Inspeccin de Cauce cumplimente sus
funciones, manteniendo el normal escurrimiento de las aguas, es una faceta tcnica discrecional de la autoridad
de cada cauce, aunque con un lmite que es responsabilidad del Departamento General de Irrigacin auditar: el
adecuado funcionamiento hidrulico de los cauces bajo administracin de tales Inspecciones. En este sentido,
muy bien observa SESIN (44) en cuanto a que la discrecionalidad es una eleccin entre varias alternativas
igualmente vlidas y justas, y con ello no resulta realmente discrecional cuando se opta por una posibilidad de
accin no valida -como sera la falta de un normal escurrimiento de las aguas y de un adecuado funcionamiento
hidrulico de las obras de conduccin-.
Aunque -como refiere CASSAGNE- (45) existe una suerte de incompatibilidad terminolgica en la expresin
discrecionalidad tcnica -en cuanto lo tcnico importa un juicio cientfico objetivable conforme las reglas de la
especialidad, mientras que lo discrecional es una modalidad de opcin con valoraciones de inters pblico-,
entendemos que para producir la exigencia reglada, es decir el "normal escurrimiento de las aguas y el adecuado
funcionamiento hidrulico de las obras de conduccin", cada Inspeccin puede optar discrecionalmente por
distintos niveles de inversin y tecnologa, pudiendo ser todos ellos aceptables en una valoracin tcnica
objetiva; es decir, la Inspeccin tiene distintas opciones tcnicas a su disposicin (46), las que son todas

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correctas en la medida en que permitan el escurrimiento y adecuado funcionamiento hidrulico.

En el supuesto que de tal fiscalizacin tcnica surgiera el incumplimiento de las funciones que corresponden
a la Inspeccin de Cauce en la gestin, conservacin y preservacin del cauce (inc. a), o que existen deficiencias
que alteran el normal escurrimiento de las aguas y el adecuado funcionamiento hidrulico de las obras de
conduccin (inc. b), y si tales situaciones presentaran una gravedad tal que para su normalizacin fuera
necesaria la actuacin directa de las autoridades superiores, el Superintendente debe solicitar la intervencin
administrativa en los trminos del artculo 23 numeral 1) inciso j) de la Ley 6405, sin perjuicio de la eventual
correspondencia de las sanciones que resultan previstas en el artculo 11 de la Ley 5302.
Contrariamente, tal intervencin no resulta la solucin en los casos en que la irregularidad eventualmente
detectada pueda ser suplida por otros medios proporcionalmente adecuados, tal como ocurre cuando las
autoridades del cauce reaccionan ante el requerimiento de corregir la falencia observada, o incluso cuando una
sancin menor es suficiente para reencauzar la situacin anmala.
En este sentido, la potestad policial que reviste al Superintendente en relacin a la administracin genrica
lo faculta a emplazar a los Inspectores de Cauce a subsanar las falencias e incumplimientos detectados durante
los controles (art. 224 de la Ley de Aguas), e incluso imponer multas ante situaciones de incumplimientos (art.
221 i de la Ley de Aguas). Actualmente, el H. Tribunal Administrativo ha regulado un procedimiento de
imposicin de multa -previo emplazamiento a ejercer su deber- a aquellos Inspectores que no cumplan su
funcin de asegurar el libre escurrimiento de las aguas mediante la Resolucin 25/99 HTA.
No desconocemos, sin embargo, que esta situacin de actuacin fiscalizadora e intervencin subsidiaria del
rgano estatal hacia la administracin de los cauces no siempre ha sido la realidad en Mendoza, e incluso hoy en
da presenta ciertas situaciones que la menoscaban. Al comentar el Ttulo XV de la Ley de Aguas (47)
recordamos que la conformacin autrquica de los cauces, de origen consuetudinario, se debilit en los hechos a
lo largo de dcadas de polticas intervencionistas impuestas por el modelo estatal de mediados del siglo XX (48),
y que en la ltima dcada de ese siglo con la Ley 6405 se ha repotenciado el sistema de descentralizacin de la
gestin de los cauces menores en los propios usuarios mediante una configuracin acorde al referido carcter de
autarqua y rol subsidiario del Estado.
Sin embargo, entendemos que la reciente reformulacin del papel estatal, que impone que las
administraciones de las propias Inspecciones de Cauce sobre los canales de su jurisdiccin no sea entorpecida
-aunque s controlada- no ha sido cabalmente comprendida an por la autoridad judicial que, en sus
pronunciamientos, contina entendiendo una responsabilidad directa del Departamento General de Irrigacin en
la materia.
Con anterioridad a la sancin de la Ley 6405 la Suprema Corte de Justicia haba emitido diversos
pronunciamientos donde, o desconoca la autarqua de las Inspecciones considerndolas dependientes del poder
estatal y sometidas a un contralor amplio (49) o responsabilizaba al rgano estatal por considerarlo guardin de
los cauces que corresponden a las Inspecciones de Cauce (50). Esta aplicacin legal que ha resuelto el juzgador
conlleva a un Estado que, por ser co-responsable directo, debe necesariamente inmiscuirse en las decisiones
propias de la vida interna de cada cauce, desvirtuando la figura autrquica y la descentralizacin administrativa
que resulta expresa en el actual texto legal.
Con posterioridad al proceso de transformacin cualitativa de las Inspecciones de Cauce que ha producido la
Ley 6405, su carcter autrquico es manifiesto y ha comenzado a ser reconocido de forma explcita en los
conflictos donde se discuten las obligaciones de ndole laboral que corresponden a tales entes no estatales (51).
Sin embargo, el cambio producido en el sustrato normativo no ha sido consolidado en aquellos
pronunciamientos que se basan en las responsabilidades que surgen a partir de daos producidos por la situacin
o riesgos de los cauces, donde se ha mantenido la lnea jurisprudencial anterior a la Ley 6405 (52).
Entendemos que esta ltima situacin constituye una suerte de desconocimiento de la autarqua que a travs
de entes no estatales se realiza a favor del usuario del agua en Mendoza, desnaturalizndose la naturaleza de los
mismos. La atribucin competencial especfica que realiza la Ley 6405 se torna difusa ante la teora del
guardin bifronte que ha continuado aplicando la Corte a pesar del sustancial cambio normativo,
desconocindose el principio de irresponsabilidad estatal directa por los actos u omisiones de las personas
pblicas no estatales (53).
En todo caso, la reparticin estatal debera haber respondido si se comprobara concretamente una omisin o
irregularidad en su labor control propia de las relaciones autrquicas, control que en definitiva es el servicio que
a las autoridades superiores del agua corresponde en el marco del art. 187 de la Constitucin de Mendoza y la
Ley 6405 (54), y siempre que tal omisin o deficiencia guarde causalidad con el perjuicio (55).
La mera figura de guardin genrico de los canales que intervienen en un dao, tal cual es adoptada en la
jurisprudencia que referimos, excede notoriamente la concreta funcin de fiscalizacin que la ley impone a las
autoridades estatales del agua sobre las labores de los consorcios de usuarios que deben administrar tales
canales, y con ello se omite en tales anlisis la apreciacin en concreto de la naturaleza de la actividad
fiscalizadora, los medios de que se dispone en tal servicio, el lazo que une a la vctima con dicho servicio, el

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grado de previsibilidad del dao, y en definitiva, si la obligacin del servicio ha sido satisfecha aplicado la
diligencia y la previsin adecuadas a las circunstancias de tiempo y de lugar. La consecuencia de esta omisin
es automatizar una responsabilidad en cabeza del controlante, cual si fuera directamente el controlado, cuando el
rol y responsabilidades de ambos es y debe ser distinto.
Si la doctrina judicial que referimos fuera correcta, pues entonces las verificaciones de la Superintendencia
que indiquen falencias en la distribucin del recurso deberan dar lugar a una intervencin directa, acorde al
papel de guardin que sobre los cauces ha entendido la Corte que existe, y consiguientemente se retornara a la
poltica intervencionista producida desde mediados del siglo XX y hasta la Ley 6405. Esta situacin, desde ya,
atemperara sustancialmente el proceso de descentralizacin generado y dispuesto expresamente por ley, y
exigira que el Departamento General de Irrigacin acte directamente sobre la gestin de tales cauces,
superponindose -y desplazando- a las Inspecciones de Cauce.
Entendemos en cambio que, desde la sancin de la Ley 6405 y por imperio de sus artculos 1 y 3, la guarda
de los cauces es patrimonio de las Inspecciones, y que la responsabilidad del Departamento General de
Irrigacin es propia de quien controla o debe controlar el adecuado ejercicio de las funciones que corresponde a
dichos guardianes (56), lo que en los aspectos tcnicos se sustancia conforme los incisos a) y b) del numeral 1
del art. 23 de la Ley 6405. Lo contrario, concluir por obligar a la autoridad estatal a asumir en resguardo de su
propia responsabilidad el mantenimiento y gestin de dichos cauces de manera directa, en desmedro de la
verdadera entidad histrica y legal de los mismos.
c.2. El control recursivo
Como hemos analizado supra, si bien el Departamento General de Irrigacin es la autoridad superior del
agua en la Provincia de Mendoza, y por ello tiene sobre las Inspecciones de Cauce facultades de contralor ex
post de legitimidad en el marco del control administrativo propio de la relacin autrquica entre sujetos de la
Administracin, ello no implica la existencia de una relacin jerrquica propia de rganos internos,
excluyndose en consecuencia el control de la oportunidad y conveniencia de los actos de las Inspecciones de
Cauce, as como los dems caracteres que se presentan en las relaciones jerrquicas (57).
Sin perjuicio de ello, de acuerdo al art. 9 de la Ley 6405 -en concordancia con el art. 221 h de la Ley de
Aguas y el art. 5 inc. 2 de la Ley 322- corresponde al Inspector de Cauce la resolucin como primer instancia en
los conflictos que se presenten entre usuarios con respecto al uso y preservacin de las aguas, con apelacin ante
el Subdelegado de Aguas o en su defecto ante el Superintendente.
Con ello, los Subdelegados de Aguas y en su defecto el Superintendente resuelven las apelaciones, con
conocimiento amplio sobre la legitimidad u oportunidad del acto atacado, siempre que tales procedimientos
sean planteados contra medidas dispuestas en el carcter de juez de canal o hijuela por los Inspectores de Cauce
en relacin a los conflictos que se planteen entre los usuarios con motivo del uso y la preservacin de las aguas,
siendo en cambio inapelables los aspectos propios del manejo autrquico de cada Inspeccin de Cauce, los que
slo estn sujetos al control de legalidad que autoriza el artculo 187 de la Constitucin de Mendoza (58).
En este contexto, resaltamos entonces que no todo acto del Inspector es atacable por la va recursiva ante las
autoridades del DGI. Son ajenos al alcance de una apelacin los actos que resultan de naturaleza orgnica y
consiguientemente propios de la vida autrquica de la Inspeccin de Cauce. As, por ejemplo, administrar los
bienes de la Inspeccin, designar o contratar y remover el personal de la Inspeccin y fijar sus remuneraciones
conforme el presupuesto aprobado, o disponer la forma de llevar los libros de actas, todos ellos atribuciones
previstas en el artculo 9 incisos j), i) y k) de la Ley 6405, no pueden ser consideradas en el marco de un recurso
de apelacin (59) y slo pueden ser analizadas en el control de legitimidad que surge del artculo 23 de la Ley
6405, con los consiguientes lmites que conlleva la relacin autrquica.
Completando estas nociones, y desde una perspectiva terminolgica, debemos observar que esta disposicin
es un vestigio que an subsiste en relacin a las funciones jurisdiccionales que recaan en las autoridades de
agua hasta entrada la segunda mitad del siglo XIX, y refleja una expresin que posiblemente perdura con la
ayuda de cierta tendencia doctrinal a referir a los procedimientos administrativo de ndole recursiva como una
funcin jurisdiccional no judicial (60).
Al respecto, en torno al uso y distribucin de las aguas se ha sostenido en diversas oportunidades que las
autoridades en la materia actan con facultades jurisdiccionales en consideracin al carcter de "juez de aguas"
que la legislacin otorga a los organismos de usuarios y a los rganos del Departamento General de Irrigacin
en esta materia (61). Sin embargo, nos inclinamos por excluir tal papel de la funcin judicial (62), entendiendo
que resulta eminentemente administrativa; la naturaleza pblica de los bienes que conforman el dominio
hidrulico gestionado por la Inspeccin, el deber de gestionar tales bienes conforme el rgimen administrativo
que emana de la ley, y el carcter policial de su intervencin, configuran la naturaleza administrativa de los
asuntos que corresponden a su competencia (63), siendo el posterior proceso administrativo ante la autoridad
judicial competente -luego de las pertinentes apelaciones bajo la Ley 322 que agoten la va administrativa y
causen estado- el verdadero ejercicio de la funcin judicial (64).
As, cuando el Inspector de Cauce resuelve un conflicto sobre distribucin de agua, definiendo el turno o la

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dotacin que corresponde a cada usuario, no hace ms que ejercer la funcin administrativa que le otorgan
artculos 1, 6, 163, 221 a, 221 b, 222, 223, 224 y 225 de la Ley de Aguas, y los incisos c), d), e) y n) del artculo
9 de la Ley 6405. No existe controversia entre partes resuelta por un tercero imparcial, sino la accin de
distribuir aguas conforme encomienda la ley a quien emite el acto administrativo en cuestin.
Lo expresado, es sin perjuicio de reconocer en el Inspector de Cauce un papel de trascendencia en la
resolucin de los conflictos -en cuanto quejas- que se generen en torno a la distribucin del agua y las distintas
necesidades e intereses que presenten individualmente los usuarios. Siendo el Inspector de Cauce un par
jerarquizado con respecto a los restantes usuarios, sus decisiones acercan la funcin administrativa al mximo
nivel de descentralizacin, permitiendo que en el marco de la discrecionalidad administrativa pueda optar por
soluciones ms acertadas en aquellos casos en que existen intereses en conflicto entre los destinatarios de tal
resolucin.
6- Los aspectos analizados a la luz del caso anotado
El fallo en anlisis muestra diversos aspectos de los mecanismos de fiscalizacin que existen en materia
hdrica, y la que los mismos presentan.
Se aprecia en el proceso, con mayor o menor eficacia en su desarrollo y aplicacin, la potestad interventora
de la autoridad superior del agua sobre las Inspecciones en orden al control sobre el desarrollo de las
Asambleas, la facultad aprobatoria sobre los presupuestos de los cauces, los mecanismos y procedimientos de
queja ante la autoridad superior, y en particular el contralor judicial que puede presentarse.
No pretendemos reexaminar las conclusiones y razonamientos que las partes y el sentenciante han
manifestado en el proceso, ni los procedimientos y hechos en los que se fundan para argumentar sus posturas.
Sino resaltar la existencia de un sistema institucional con especiales mecanismos de fiscalizacin integral,
particularidad del sistema mendocino que -aunque perfectible- debe ponerse en valor frente a otros sistemas
regulatorios.
(1) CANO, Guillermo, Resea crtica de la legislacin y administracin de aguas en Mendoza, Mendoza,
1967, p. 46.
(2) Para mayor profundidad sobre la estructura y funcionamiento de estas organizaciones administrativas,
ver PINTO, Mauricio (coord.), ROGERO, Gladys y ANDINO, Marcela, Ley de Aguas de 1884 comentada y
concordada, Irrigacin Edita, Mendoza, 2006, in totum, y en particular en el comentario a los Ttulos I, XI, XII,
XIII, XIV, XV y XVI.
(3) SOLANES, Miguel y GETCHES, David, Prcticas recomendables para la elaboracin de leyes y
regulaciones relacionadas al recurso hdrico, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC, Febrero de
1998, en especial, ps. 1, 17 y 19.
(4) Desde una perspectiva internacional, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua y el Medio
Ambiente celebrada en Dubln en enero de 1992, adopt dentro de sus principios el manejo del agua con un
criterio de participacin que involucre a usuarios, planificadores y formuladores de polticas. En el mbito local,
en el mbito del Consejo Hdrico Federal las provincias argentinas han acordado los Principios Rectores de la
Poltica Hdrica de la Repblica Argentina, resaltando en este sentido el Principio 16 (Gestin descentralizada y
participativa) que promueve la descentralizacin de funciones al nivel local ms prximo al usuario que resulte
apropiado y la participacin de organizaciones comunitarias; y el Principio 26 (Organizaciones de usuarios) que
propicia la participacin de usuarios en determinados aspectos de la gestin hdrica mediante la consolidacin
de organizaciones de usuarios.
(5) De acuerdo a SUMPSI VIAS Jos Mara et al, Polticas e instrumentos de la gestin del agua en la
agricultura, versin preliminar, Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin,
Roma, octubre del 2001, Volumen I, captulo 4, p. 3, las primeras asociaciones formales de regantes de las
cuales se tiene noticias, aparecen en torno al ao 200 A.C. en Lamasba (Argelia), donde se encontr el
reglamento de una asociacin de 52 propietarios en el que se describa la distribucin del agua por turnos que
haba sido establecida por los propios usuarios. EMBID IRUJO, Antonio (dir.), Diccionario de Derecho de
Aguas, Iustel, Madrid, 2007, p. 19, nos recuerda el llamado bronce de Agn, reliquia arqueolgica de
aproximadamente 2100 aos de antigedad que contiene las ordenanzas de una comunidad de regantes en el
actual territorio de Aragn.
(6) MAGNANI, Cesar Ral, "Participacin de los usuarios en la administracin del Agua", El Derecho,
edicin del 24 de setiembre de 1985, p. 1.
(7) El rgimen electoral a tal fin se encuentra regulado en la Ley 5302.
(8) CANO, Guillermo, Rgimen jurdico econmico de las aguas en Mendoza durante el periodo
intermedio (1810-1884), Librera de la Universidad, vol. II, Mendoza, 1941, p. 110.

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(9) La Asamblea de Usuarios tiene la facultad de votar la conformidad al Presupuesto Anual de Gastos y
Clculo de Recursos y Rendicin de Cuentas que presente la Inspeccin de Cauces del ejercicio anterior.
Igualmente puede sugerir aquellas medidas tendientes al mejoramiento de la distribucin y utilizacin del
recurso hdrico; disponer la fusin o exclusin y asociacin o separacin con otras Inspecciones de Cauces; y
expedirse sobre los dems asuntos que requieran las autoridades de las inspecciones o determinen esta ley o su
reglamentacin (art. 5 y 6). La Direccin y Administracin de las Inspecciones de Cauces est a cargo del
Inspector, con la asistencia de tres Delegados, como mnimo (art. 8), quienes ejercen la funcin administrativa
activa en ese mbito.
(10) Tales Asociaciones se constituyen mediante el consentimiento expreso de las Inspecciones de Cauces
con voluntad de asociarse, manifestando a travs de sus respectivas Asambleas Generales de Usuarios y sin
afectar sus autonomas. El Departamento General de Irrigacin emitir el acto aprobatorio respectivo (art. 15
Ley 6405). Debe destacarse especialmente que las Asociaciones no conforman una "autoridad" administrativa
-ni superior ni inferior- distinta a la Inspeccin de Cauce, sino que slo resultan una estructura administrativa o
burocrtica de la que puede valerse el Inspector de Cauce para el mejor cumplimiento de su funcin. La mejor
escala econmica que puede implicar una Asociacin facilita que los Inspectores que la conforman puedan
valerse de ella para encontrar asistencia tcnica, jurdica, contable y administrativa suficiente para cumplir su
labor.
(11) De acuerdo al rgimen vigente, su objeto les permite sugerir y orientar criterios de optimizacin en la
prestacin del servicio y en el mejor aprovechamiento y conservacin del sistema hdrico zonal; cumplir
subsidiariamente todas aquellas actividades de asistencia, promocin y coordinacin que superen la posibilidad
de ser ejercidas eficientemente por las Inspecciones de Cauces; y estimular la realizacin de otras actividades
afines, que tiendan al desarrollo socio econmico regional.
(12) Ha sealado en este sentido la Suprema Corte de Justicia de Mendoza que "El artculo 188 de la
Constitucin Provincial consagra por un lado, una "clusula abierta de competencia administrativa", en el
sentido de que toda la competencia de este tipo es titularizada por el Departamento General de Irrigacin; y por
otro lado, marca un lmite infranqueable entre la materia administrativa y todo aquello que es de competencia de
la jurisdiccin"; in re Emilio Cugnini S.A. c. Departamento General de Irrigacin y otros p/Accin Procesal
Administrativa, sentencia del 18/05/1989, Ubicacin: LS209-170.
(13) Esta particularidad ha sido extendida legalmente a otros entes de necesario perfil tcnico cuya
existencia es una exigencia constitucional, lo que ha sido convalidado jurisprudencialmente. Al respecto,
PINTO, Mauricio y ANDINO, Marcela, "Entes reguladores con independencia funcional, poltica e
institucional: una antigua solucin del Derecho mendocino en las modernas instituciones de control", La Ley
Gran Cuyo, T 2003, p. 797.
(14) SARMIENTO GARCIA, Jorge, "Caracterizacin del procedimiento administrativo provincial",
Jurisprudencia de Mendoza, n 9, 1979, p. 136.
(15) En igual sentido, DROMI, Jos Roberto, Proceso Administrativo Provincial, IDEARIUM, Mendoza,
1977, p. 80, explica que la exclusin de la alzada en el caso que analizamos se justifica por la idntica jerarqua
normativa que existe entre las competencias del ente descentralizados y las del Poder Ejecutivo, resaltando que
si bien la competencia del Poder Ejecutivo es para ejercer la administracin general, ello no equivale a
administracin total y nica, ya que hay otras competencias administrativas especiales por disposicin
constitucional.
(16) Sobre competencia y control judicial en materia hdrica, en especial mediante el proceso de amparo,
ver PINTO, Mauricio (coord.), ROGERO, Gladys y ANDINO, Marcela, Ley de Aguas de 1884 comentada y
concordada, ob cit, ps. 175 y ss.
(17) En este sentido, la Ley 1032 al regular los presupuestos de las reparticiones autrquicas, dispuso que el
Poder Ejecutivo -al someter a la Legislatura el proyecto de Presupuesto anual de Gastos y Clculo de Recursosdebe acompaarlo con los Presupuesto de Gastos y Clculo de recursos de todas las Reparticiones autrquicas
de la Provincia, a los efectos de su sancin definitiva por aquella, debiendo dichas Reparticiones enviar al
ejecutivo sus presupuestos de gastos y clculo de recursos antes del 15 de agosto de cada ao. Sin embargo, la
misma norma aclara que "los Presupuestos del Departamento General de Irrigacin y Banco de la Provincia de
Mendoza, sern enviados al slo objeto de tenerlos presentes en el estudio de la situacin financiera general".
(18) Con base en el art. 196 de la Constitucin de Mendoza, la jurisprudencia ha invalidado disposiciones
legislativas que otorgaban exenciones sobre los gravmenes establecidos presupuestariamente por el
Departamento General de Irrigacin. En este sentido, Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Banco de la
Nacin Argentina c. Honorable Tribunal Administrativo del Departamento General de Irrigacin, sentencia del
30/08/1965, Ubicacin S093-363.

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(19) Art. 164 de la Const. de Mendoza: "Los jueces de las Cmaras de apelaciones, los de primera instancia,
los fiscales, asesores y defensores, pueden ser acusados por las mismas causas a que se refiere el artculo 109,
ante un Jury de Enjuiciamiento compuesto de los miembros de la Suprema Corte y un nmero igual de
senadores y un nmero tambin igual de diputados que sern nombrados anualmente por votacin nominal en la
primera sesin que celebren las respectivas Cmaras. Este Jury ser presidido por el presidente de la Suprema
Corte o por su reemplazante legal y no podr funcionar con menos de la mitad ms uno de sus miembros. En
caso de empate decidir el presidente del Jury, aun cuando ya hubiese votado al pronunciarse el fallo".
(20) Art. 165 de la Const. de Mendoza: "La acusacin ser presentada al presidente del Jury, quien deber
citar a los dems miembros que los componen, dentro de las 48 horas, observando las siguientes reglas que la
Legislatura podr ampliar, por medio de una ley reglamentaria, pero sin restringirlas ni alterarlas: 1 - La
acusacin se har por escrito, determinando con toda precisin los hechos que le sirven de fundamento; 2 - El
presidente del Jury, dar traslado al acusado por el trmino de 10 das, dndole copia de la acusacin y de los
documentos que la instruyan. Contestada la acusacin o en rebelda del acusado, si no hubiera contestado dentro
del trmino establecido, el Jury decidir por votacin nominal y por mayora de votos de la totalidad de sus
miembros, si procede la continuacin del juicio o si debe desestimarse la acusacin. En el primer caso, el juicio
se abrir a prueba por el trmino de 30 das y el acusado quedar suspendido en el ejercicio de sus funciones; 3 Desde el momento en que el Jury declare que procede la acusacin, intervendr el Procurador de la Corte en
representacin del ministerio pblico y sin perjuicio de la participacin del acusador particular; 4 - Los
miembros del Jury no son recusables, pero el acusado tendr derecho a recusar sin causa a uno de ellos; 5 - En
este juicio las partes podrn hacer uso de todos los medios de prueba admitidos por la ley"; 6 - El acusado podr
comparecer por s o por apoderado y si no compareciese ser juzgado en rebelda; 7 - Se garantiza en este juicio
la libre defensa y la libre representacin; 8 - Concluido el proceso, el Jury discutir en sesin secreta, el mrito
de la prueba y terminada esta discusin, se designar da para pronunciar en sesin pblica, el veredicto
definitivo, lo que se efectuar por votacin nominal, sobre cada cargo, por s o por no; 9 - Ningn acusado
podr ser declarado culpable por menos de la mayora absoluta de los miembros que componen el Jury; 10 - El
fallo condenatorio no tendr ms efecto que la destitucin del acusado, salvo el caso de que el motivo de la
condenatoria fuere la perpetracin de delitos, que estuvieren sujetos a la justicia ordinaria, en cuyo caso el Jury
deber pasar los antecedentes al ministerio fiscal; 11 - Declarado absuelto el acusado, quedar ipso facto
restablecido en la posesin de su empleo y a salvo las acciones civiles o criminales a que hubiere lugar".
(21) GIULIANI, Carlos Alberto, "Inconducta de los Magistrados como causal de remocin", nota a fallo de
la Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Trova, Facundo Martn, 10/11/2009, publicado en La Ley,
Suplemento Penal, junio 2010, p. 38, recuerda en este sentido que "...nos encontramos inmersos en un rgimen
Republicano de gobierno, lo que significa que el ejercicio del poder de gobernar se encuentra dividido en tres,
legislativo, ejecutivo y judicial, estableciendo un sistema de pesos y contrapesos, o controles mutuos [...]. Y es
que una Repblica y con mayor razn una Repblica democrtica, es en ltima instancia un sistema de controles
mutuos y recprocos. En esta concepcin el juicio poltico resulta ser, en aquellos pases donde la separacin de
poderes se mantuvo tajante como las democracias presidencialistas de Estados Unidos y Argentina uno de los
varios e importantes controles interorgnicos que procuran asegurar el equilibrio de los poderes del estado, en
realidad es quiz uno de los ms importantes".
(22) FORASTIERO, Andrs Osvaldo, "La inamovilidad de los jueces y la independencia del Poder
Judicial", La Ley, T 1992-C, 1256. En este sentido, tambin puede observarse el anlisis que realiza FONTN,
Carmen, "Juicio poltico y control de razonabilidad", publicado en La Ley, Suplemento Constitucional, marzo
2010, p. 456; y en La Ley, T 2010-B, p. 456, anotando el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia
de Tucumn in re Freidenberg, Alicia c. Estado Provincial (Honorable Legislatura); en este precedente la
judicatura entendi que el enjuiciamiento poltico no puede violentar el principio de independencia del Poder
Judicial que se expresa en la garanta de la inamovilidad sin causa del magistrado. En este mismo sentido, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha entendido que la inamovilidad judicial resulta una garanta de la
independencia funcional de los magistrados (in re Revern Trujillo vs. Venezuela, sentencia de 30/06/2009).
(23) Sobre este procedimiento en particular ver TORCHIA, Noelia y PINTO, Mauricio, "Procedimiento
administrativo en materia hdrica en la Provincia de Mendoza", en AVALOS, Eduardo (coord.) et al,
Habilitacin de la instancia en el contencioso administrativo, Advocatus, Crdoba, 2007, pp. 523-530.
(24) Suprema Corte de Justicia de Mendoza, la que in re "OSM SA c/ Dir Gral de Irrigacin", auto del 04
de agosto de 2008. Adems de este fallo, tal recurso est expresamente previsto en materia de aguas
subterrneas por la Ley 4036.
(25) DIEZ, Manuel Mara, Derecho Administrativo, T I, Plus Ultra, Buenos Aires, 1974, p. 195.
(26) En este sentido, ampliar en PINTO, Mauricio (coord.), ROGERO, Gladys y ANDINO, Marcela, Ley
de Aguas de 1884 comentada y concordada, ob cit, ps. 19 y ss., 215 y ss., 208, 211 y 224.

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(27) SARMIENTO GARCA, Jorge y PETRA RECABARREN, Guillermo, Ley de Procedimiento

Administrativo de Mendoza n 3909. Concordada y comentada, Avgvstvs, Mendoza, 1979, p. 48.
(28) DIEZ, Manuel Mara, Derecho Administrativo, T I, ob cit, p. 195 aclara que no debe confundirse el
control con la jerarqua, en cuanto el control o fiscalizacin es una labor que -como ocurre generalmente con los
denominados Tribunales de Cuentas- suele ser encomendada a rganos especficos ajenos a la relacin
jerrquica.
(29) PINTO, Mauricio, "Configuracin jurdica de la participacin comunitaria en la gestin hdrica", nota
al fallo Suprema Corte de Justicia de Mendoza, Sala Segunda, in re Troncoso, Carmelo Rafael / Departamento
General de Irrigacin, sentencia de 11/11/2001, La Ley Gran Cuyo, T 2002, p. 195.
(30) DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, p. 554.
(31) DIEZ, Manuel Maria, Derecho Administrativo, T I, ob cit, p. 202
(32) En igual sentido, MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, T I, Abeledo Perrot,
Buenos Aires, 1965, p. 616.
(33) DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 355 a 357.
(34) Esta situacin, prevista en el reglamento de esta ley establecido por la Resolucin 744/98 HTA de
manera expresa, es acorde a los lmites generales que el orden jurdico impone a la discrecionalidad
presupuestaria para que resulte acorde a la legalidad.
(35) Contrariamente, el art. 4 in fine de la Resolucin 744/98 HTA contempla la posibilidad de modificar
los presupuestos en el acto aprobatorio del H. Tribunal Administrativo.
(36) Conforme el artculo 181 de la Constitucin de Mendoza, "Habr un Tribunal de Cuentas con
jurisdiccin en toda la Provincia y con poder bastante para aprobar o desaprobar la percepcin e inversin de
caudales pblicos hechas por todos los funcionarios, empleados y administradores de la Provincia". El artculo
182 establece que "Todos los poderes pblicos, las municipalidades y cuantos empleados y personas
administren caudales de la Provincia u otras corporaciones, estarn obligados a remitir anualmente las cuentas
documentadas de los dineros que hubieran invertido o percibido, para su aprobacin o desaprobacin, debiendo
el tribunal pronunciarse sobre ellas en el trmino de un ao desde su presentacin, so pena de quedar de hecho
aprobadas, sin perjuicio de la responsabilidad de aqul".
(37) Al respecto, PINTO, Mauricio (coord.), ROGERO, Gladys y ANDINO, Marcela, Ley de Aguas de
1884 comentada y concordada, ob cit, p. 111.
(38) OSSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Heliasta, Buenos Aires,
1992, p. 777
(39) DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, ps. 371 y 555
(40) ALBARRACIN, Abel, "Control administrativo. La intervencin administrativa", en ABALOS, Mara
Gabriela et al, Estudios de Derecho Administrativo, T IX, Dike, Mendoza, 2003, p. 178.
(41) CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales,
Buenos Aires, 1977, p. 314 y 315. En igual sentido, MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho
Administrativo, T I, ob cit, p. 509.
(42) SARMIENTO GARCA, Jorge y PETRA RECABARREN, Guillermo, Ley de Procedimiento
Administrativo de Mendoza n 3909. Concordada y comentada, ob cit, p. 51
(43) BIELSA, Rafael, Derecho Administrativo, T 1, Depalma, Buenos Aires, 1955, p. 287
(44) SESIN, Domingo Juan, Administracin Pblica. Actividad reglada, discrecional y tcnica, Depalma,
Mendoza, Buenos Aires, 1994, p. 132.
(45) CASSAGNE, Juan Carlos, Estudios de Derecho Pblico, Depalma, Buenos Aires, 1995, p. 159. En
igual sentido, SESIN, Domingo, "La intensidad del control de los Tribunales de Cuentas frente al nuevo
milenio", en ARMAGNAGUE, Juan et al, Estudios de Derecho Administrativo, T V, Dike, Mendoza, 2001, p.
237.
(46) As, por ejemplo, un canal impermeabilizado requiere una inversin mayor, aunque los costos y
exigencias de limpieza para asegurar el normal escurrimiento de las aguas se reducen y distancian en el tiempo.

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Contrariamente, un canal que se mantiene de tierra, aunque no presenta inversin alguna exige una limpieza
anual para asegurar el normal escurrimiento de las aguas.
(47) PINTO, Mauricio (coord.), ROGERO, Gladys y ANDINO, Marcela, Ley de Aguas de 1884 comentada
y concordada, ob cit, p. 215.
(48) En este sentido, CANO, Guillermo, Rgimen Jurdico Econmico de las Aguas en Mendoza. Durante
el periodo intermedio (1810-1884, ob cit, p. 112, explica que a pesar de la conformacin autrquica para elegir
autoridades y administrar rentas que presentan los usuarios, a partir de mediados del siglo XX el Departamento
General de Irrigacin se arrogaba la posibilidad de revisar el mrito, la oportunidad y la conveniencia de los
actos de las Inspecciones de Cauce.Un desarrollo actual de la cuestin puede observarse en PINTO, Mauricio y
ANDINO, Marcela, "La Reforma del Estado en torno a las instituciones hdricas. El caso de Mendoza
(Argentina)", XX Congreso Nacional del Agua, DGI, formato digital, Mendoza, 2005.
(49) Suprema Corte de Justicia, in re Dpto Gral de Irrigacin en j: Vidal H.N. c/ Dpto. Gral. de Irrigacin,
29/05/89, Jurisprudencia de Mendoza, segunda serie, Repertorio General 1992, p. 493.
(50) Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Departamento General de Irrigacin en J: Santarelli /
Departamento General de Irrigacin, sentencia de 06/06/1991, Ubicacin: S222-007.
(51) Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Troncoso, Carmelo Rafael / Departamento General de
Irrigacin, sentencia de 11/11/2001, Ubicacin: S303-313.
(52) Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Departamento General de Irrigacin en J: 144165/5856
Abrego, Cruceo Emilia c/Dep. Gral. de Irrigacin por Daos y Perjuicios s/Inc. Cas, Sala Primera, sentencia de
31/07/2003, donde se condena al DGI por daos producidos por una obra de una Asociacin de Inspecciones.
(53) DROMI, Jos Roberto, Derecho administrativo econmico, T I, ASTREA, Buenos Aires, 1977, p. 55.
(54) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Zacaras, Claudio H. C/ Crdoba, Provincia de y otros
s/ Sumario, sentencia de 28 de abril de 1998, entendi que "quien asume la obligacin de prestar un servicio
pblico lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, y es
responsable de los perjuicios causados por su incumplimiento o ejecucin irregular. [...] La falta de servicio es
una violacin o anormalidad frente a las obligaciones del servicio regular, lo cual entraa una apreciacin en
concreto que toma en cuenta la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une
a la vctima con el servicio y el grado de previsibilidad del dao. [...] En tales condiciones, y habida cuenta de
que la obligacin del servicio de polica de seguridad se satisface con haber aplicado la diligencia y la previsin
adecuadas a las circunstancias de tiempo y de lugar, cabe concluir que no se ha configurado falta alguna de
servicio por parte de la polica local, capaz de comprometer la responsabilidad de la Provincia de Crdoba".
(55) En este sentido se ha pronunciado la Suprema Corte de Mendoza en otras ocasiones: "La simple
omisin del municipio en las diligencias debidas en ejercicio del poder de polica sobre las construcciones, no
provoca el deber de reparar, si no existe relacin de causalidad entre ese incumplimiento y el dao producido"
(in re Norton Mara Teresa en J.: Norton Mara Teresa / Municipalidad de Godoy Cruz, sentencia de
18/10/1996. Ubicacin: S267-496).
(56) PINTO, Mauricio y ANDINO, Marcela, "La Reforma del Estado en torno a las instituciones hdricas.
El caso de Mendoza (Argentina)", ob cit.
(57) PINTO, Mauricio, "Configuracin jurdica de la participacin comunitaria en la gestin hdrica", ob
cit, p. 195.
(58) PINTO, Mauricio y ANDINO, Marcela, "Entes reguladores con independencia funcional, poltica, e
institucional: una antigua solucin del derecho mendocino en las modernas instituciones de control", ob cit, p.
797. TORCHIA, Noelia y PINTO, Mauricio, "Procedimiento administrativo en materia hdrica en la Provincia
de Mendoza", ob cit, p. 529.
(59) Esta va recursiva, a diferencia del mero control de legalidad que establece el art. 23 de la Ley 6405,
permite a la autoridad que debe resolver interesarse en los aspectos de oportunidad, mrito y conveniencia.
Consiguientemente el rgano que entiende en el fondo del recurso puede no slo ratificar o revocar el acto
atacado, sino tambin modificarlo.
(60) DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 63 y ss, explica que ciertos autores entienden que
existe una jurisdiccin administrativa que se presenta en los actos administrativos que deciden expresa y
fundadamente una reclamacin de un administrado, reconocindole o negndole el derecho por l invocado.
Esta extensin a la nocin de la funcin jurisdiccional importa introducir en la misma toda actuacin
administrativa en que los administrados sean parte, lo que desnaturaliza tal funcin, equiparndola con la

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actuacin administrativa general y desdibujando la teora republicana de la divisin de poderes.

(61) En este sentido, CANO, Guillermo, Rgimen jurdico econmico de las aguas en Mendoza durante el
perodo intermedio (1810-1884), ob cit, p. 136, entiende que en el rgimen actual an subsisten en las
autoridades del agua las funciones jurisdiccionales entremezcladas con las propiamente administrativas. RUIZ
FREITES, Santiago, "Ciudadanos y usuarios en la gestin del agua en Argentina", en EMBID IRUJO, Antonio
(dir) et al, Ciudadanos y usuarios en la gestin del agua, Aranzadi, Navarra, 2008, p. 198, considera en igual
sentido que el Consejo de Apelaciones ejerce funciones de tipo jurisdiccional o judicial en el mbito
administrativo. MAGNANI, Cesar, "Administracin de las Aguas en la Provincia de Mendoza.
Descentralizacin y participacin de los usuarios como rasgos determinantes de la gestin hdrica de regado",
trabajo de tesis, indito, Mendoza, 1991, en p. 66 entiende que el Inspector de Cauce desempea
fundamentalmente la funcin de juez de canal y -junto a las de naturaleza tcnica y administrativa- ejerce
funciones jurisdiccionales, reseando en p. 70 dentro de las mismas la resolucin en primer instancia de los
conflictos que surjan entre regantes por la distribucin del agua y la imposicin de sanciones de corta de
suministro y multas; y en p. 49 considera que el Consejo de Apelaciones del Departamento General de
Irrigacin ejerce facultades jurisdiccionales. CARLUCCI, Nedo, MATHUS ESCORIHUELA, Miguel, "La
Administracin de aguas en Mendoza", en Annales Iuris Aquarum, n 1, AIDA, Mendoza, 1968, p. 367,
observan como facultades judiciales del Departamento General de Irrigacin a las de resolver controversias que
involucren a usuarios del agua, sosteniendo en p. 359 que el Superintendente acta como Juez de Segunda
Instancia en las apelaciones contra resoluciones de los Inspectores, y que las atribuciones del Consejo son
propiamente las de un Tribunal Administrativo de ltima instancia. LOPEZ, Joaqun, "Organizacin de las
comunidades de usuarios en la Repblica Argentina", en Annales Juiris Aquarum, n 1, AIDA, Mendoza, 1968,
p. 253, seala como distincin entre las Inspecciones de Cauce mendocinas y sus anlogas italianas y alemanas
que aquellas presentan facultades jurisdiccionales. MATHUS ESCORIHUELA, Miguel, La Administracin
Hdrica, FD-UNC, Mendoza, 2002, p. 42, seala la existencia de una jurisdiccin administrativa para los
asuntos de irrigacin, donde los Inspectores actan como jueces de primer instancia, con apelacin ante las
autoridades del Departamento General de Irrigacin, quedando entonces expedita la apelacin ante la Corte de
Justicia.
(62) Esta consideracin, es sin perjuicio de que en otras oportunidades nos hemos referido a esta facultad
decisoria del Inspector de Cauce recordando que la doctrina seala el carcter de juez de canal y su subsistencia
como una atribucin vinculable a la atribucin jurisdiccional que corresponda a tal funcionario desde la poca
colonial. Al respecto, TORCHIA, Noelia y PINTO, Mauricio, "Procedimiento administrativo en materia hdrica
en la Provincia de Mendoza", ob. cit., p. 528.
(63) Como explica DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, ps. 37 y ss., la funcin jurisdiccional
importa una controversia entre partes resuelta por un rgano imparcial ajeno a esa controversia, mientras que la
funcin administrativa implica la actividad de los rganos pblicos para la ejecucin concreta y prctica de los
cometidos que el orden jurdico les encomienda. Entendemos por ello que en el caso especfico de la resolucin
de los conflictos entre usuarios de un canal sobre uso y preservacin del agua, no se trata realmente de una
controversia entre partes resuelta por un rgano imparcial, sino de la aplicacin de las normas de distribucin y
preservacin de aguas que corresponde ejercer a la autoridad del canal, y con ello las quejas -lejos de revestir el
carcter de controversia con otros interesados- importan un reclamo ante la misma autoridad que ha estipulado o
debera estipular las pautas de manejo de agua.
(64) Recordamos nuevamente que SARMIENTO GARCIA, Jorge, "El fundamento y los orgenes, la
jurisdiccin, la competencia y otras cuestiones sobre el proceso administrativo", Revista de Derecho
Administrativo, Abeledo Perrot, 2009, Buenos Aires, p. 271, seala que el proceso administrativo o juicio
judicial de la actividad administrativa, que habilita la concrecin de la justicia de la funcin administrativa,
implica tanto independencia como imparcialidad del tribunal con respecto al rgano ejecutor. Hasta la instancia
judicial que se habilita con la accin procesal administrativa ante la Suprema Corte de Mendoza, los rganos
actuantes no resultan imparciales sino que, en virtud de su competencia, aparecen como responsables directos
en la decisin que adoptan con respecto al uso y preservacin de las aguas. DROMI, Roberto, Derecho
Administrativo, ob cit, p. 630 y DIEZ, Manuel Mara, Derecho Administrativo, T I, ob cit, p. 181, explican que
la autoridad administrativa se presenta siempre como parte interesada en las relaciones y situaciones jurdicas en
las cuales despliega su actividad, debiendo descartarse en tales caso que su proceder sea jurisdiccional.

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