Introduccin doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la Unin

Curso OCW, Universidad de Murcia

Mara Jos Cervell Hortal, Cesreo Gutirrez Espada

TEMA 3
El SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIN

1. Un complejo entramado de instituciones, rganos y agencias conforman la Unin

Europea, garantizando el cumplimiento de sus objetivos y su correcto funcionamiento.
Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2007), son siete las instituciones
existentes: el Consejo, la Comisin, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el
Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas (art. 13 TUE).
Las tres primeras son asistidas adems por el Comit Econmico y Social y el Comit
de las Regiones, rganos auxiliares con funciones consultivas, contando el Consejo
con la ayuda que le proporciona el Comit de Representantes Permanentes. Cada
institucin cuenta, asimismo, en su quehacer diario con un conjunto de grupos de
trabajo y comits. Las Agencias, por otro lado, son entidades con personalidad jurdica
propia que suelen realizar labores tcnicas o cientficas concretas.

2. Mucho se ha evolucionado desde el primitivo diseo institucional que establecieron

los tratados constitutivos. Cuando se fundaron las CCEE se contemplaba para cada
una de ellas un sistema institucional propio, con lo que en 1957 deberan haber
existido tres instituciones independientes de los Estados (Alta Autoridad CECA y las
dos Comisiones CEE y Euratom), tres Consejos, tres Asambleas parlamentarias y tres
Tribunales de Justicia. La unificacin del PE y del TJ se llev a cabo el mismo da en
que se firmaron los Tratados CEE y Euratom (1957), con lo que en realidad nunca
existieron tres asambleas ni tres Tribunales. La unificacin de la Comisin y el Consejo
se abord aos despus, en el Tratado de 8 de abril de 1965 que constituy un
Consejo y una Comisin nicos.

El artculo 13.1 del TUE declara que la Unin tendr Un marco institucional nico que
garantice la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar
los objetivos de la Unin. La divisin en pilares existente antes de la entrada en vigor
del Tratado de Lisboa obligaba a matizar esa afirmacin, pues las Instituciones slo

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existan con anterioridad en el determinado pilar comunitario stricto sensu y tenan

diferentes funciones en los intergubernamentales. La nueva Unin Europea creada en
2007 permiti disear una nueva estructura (sin pilares) en la que la nueva UE sucede
a la antigua Comunidad Europea y en la que, por tanto, esa unidad institucional resulta
ms clara, si bien es cierto que se mantienen determinadas normas diferenciadas para
la CEEA.
3. La pieza que garantiza el funcionamiento de esta compleja red institucional es el
principio de equilibrio institucional, que garantiza que cada institucin ejerza nica y
exclusivamente las competencias que le han sido atribuidas y que stas se desarrollen
dentro de lo lmites y condiciones establecidos (art. 13.2 TUE). El dilogo y la
colaboracin entre las instituciones resultan, por tanto, esenciales para que el principio
funcione de manera efectiva.

La transparencia es otro de los parmetros que deben guiar el comportamiento de las

instituciones. Excluido originariamente de los tratados constitutivos, fue el Tratado de
msterdam el que por primera vez permiti reconocer el derecho de acceso a la
documentacin del Consejo, la Comisin y el Parlamento y garantizar la publicidad de
los debates y votaciones del Consejo. El Tratado de Lisboa tambin incorpora el
reconocimiento expreso del principio (art. 15 TFUE).
4. La peculiar naturaleza de la Unin Europea obliga a sus instituciones a compartir
determinados poderes, alejndose as de la tradicional estructura presente en otras
organizaciones internacionales. As, en lneas generales y omitiendo ahora detalles
que se sealarn ms tarde, podramos afirmar que el poder legislativo se comparte
en el caso de la Unin Europea entre Comisin (iniciativa), Consejo y Parlamento; el
poder ejecutivo recae en el Consejo fundamentalmente, pero tambin en la Comisin
e, incluso, en el Consejo Europeo (por el peso que sus decisiones tienen) y el poder
judicial corresponde al Tribunal de Justicia, aunque tambin los tribunales nacionales
colaboran de manera activa tambin en la aplicacin del Derecho de la Unin.

5. El Consejo Europeo es, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, una
institucin ms de la Unin Europea (art. 13), cuya funcin es (art. 15) la de dar a la
Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y
prioridades polticas.

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La figura naci en 1974 como un mero foro de debate en el que los Jefes de Estado y
de Gobierno de los pases de la Unin discutan los problemas comunes,
convirtindose as en una la expresin mxima de la intergubernamentalidad existente
en las Comunidades Europeas. No tard en consolidarse como rgano: la Declaracin
Solemne de Stuttgart (1983) reconoca, entre otras cuestiones, su papel en el impulso
de la Unin y en el diseo de sus orientaciones generales y el Tratado de Maastricht
reconoca de manera oficial su existencia en 1992.

Nueva sede del Consejo Europeo (http://europa.eu)

La reforma operada por el Tratado de Lisboa permiti al Consejo Europeo no slo

convertirse en institucin, sino ganar tambin en poder y composicin, ya que ahora lo
integran no slo los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, sino
tambin su Presidente y el Presidente de la Comisin, pudiendo adems participar en
sus trabajos el Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de
Seguridad. Asimismo, cuando el orden del da lo requiere, es posible la asistencia de
un ministro y, en el caso del Presidente de la Comisin, un miembro de la Comisin

Acaso la novedad mayor en esta institucin sea la creacin de la figura del Presidente,
con un mandato de dos aos y medio y al que se atribuyen funciones de no poca
importancia: organizar la actividad del Consejo Europeo y su actividad con el
Parlamento Europeo y representar a la Unin en exterior junto con el Alto
Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad.

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Herman von Rumpuy y Catherine Ashton (imgenes de

www.cadenaser.es)

El Consejo Europeo se rene dos veces por semestre, convocado por su Presidente o,
si la situacin as lo exige, de manera extraordinaria. La prctica parece haber
consolidado la norma de que las reuniones ordinarias tengan lugar en Bruselas y las
extraordinarias en una ciudad del Estado que ejerza la presidencia.

Sus funciones son numerosas: modificacin de las normas constitutivas en no pocos

aspectos, orientacin y direccin general de la Unin, nombramiento de algunas de las
ms altas instancias de la Unin, constatacin de violacin de los valores del artculo 1
(democracia y derechos humanos) y resolucin de determinados conflictos.

Los actos que emanan del Consejo Europeo se materializan en documentos bajo
distinta denominacin: Declaraciones (cuando se adoptan posiciones importantes de
principio o de especial importancia), Orientaciones o Decisiones son las ms
habituales.

6. El Consejo es la institucin que representa los intereses nacionales de los Estados

miembros y que goza de poderes de decisin legislativa y presupuestaria. Asimismo,
le corresponde la coordinacin de las polticas econmicas, la firma de acuerdos entre
la Unin y Estados terceros, el desarrollo de las polticas exterior y de defensa y la
coordinacin de la cooperacin entre los tribunales y las policas de los Estados de la
Unin.

Lo componen un representante de cada Estado, de rango ministerial, variando la

composicin segn los temas que se deban tratar en la sesin prevista, con lo que son

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diez

las

formaciones

del

Consejo

(puede

consultarlas

aqu:

http://www.consilium.europa.eu/council/council-configurations.aspx?lang=es).

FORMACIONES DEL CONSEJO DE LA UE

Asuntos Generales
Asuntos Exteriores
Asuntos Econmicos y Financieros
Justicia y Asuntos de Interior
Empleo, Poltica Social, Salud y Consumidores
Competitividad (mercado interior, industria, investigacin y espacio)
Transporte, Telecomunicaciones y Energa
Agricultura y Pesca
Medio Ambiente
Educacin, Juventud, Cultura y Deporte

El Consejo cuenta, adems, con un rgano auxiliar que prepara sus trabajos, el
Comit de Representantes Permanentes (COREPER).

(Fuente: http//europa.eu)

La presidencia de la institucin corresponde, por turnos de seis meses, a cada uno de

los Estados miembros, aunque para favorecer la continuidad de los trabajos, tres
Estados (el que detenta la presidencia en ese momento, el antecesor y el sucesor en
el cargo) se elabora un programa comn para un periodo de 18 meses.

El Consejo de Asuntos Exteriores, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa es

dirigido por el Alto Representante de la unin para Asuntos Exteriores y Poltica de
Seguridad.

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El Consejo ha sido tradicionalmente el motor legislativo de la Unin, pero desde el

Tratado de Lisboa comparte, como sabemos, esa funcin con el PE. Tambin le
corresponde la coordinacin de determinadas polticas de los Estados Miembros,
desarrollar la poltica exterior y de seguridad comn de acuerdo con las directrices
marcadas por el Consejo Europeo, celebrar acuerdos internacionales en nombre de la
Unin y aprobar, junto con el Parlamento, el presupuesto de la misma.

Por los poderes legislativos que detenta, la cuestin del voto en el Consejo ha sido
una de las ms discutidas en el seno, habiendo sufrido adems numerosas reformas
desde la creacin de las Comunidades europeas, obligadas en parte por el aumento
del nmero de Estados.

Los Tratados establecen en cada caso cundo se exige en la toma de decisiones

mayora simple, mayora cualificada o unanimidad. La mayora cualificada necesita
bados condiciones para ser operativa: una mayora de Estados miembros y un mnimo
de 255 votos a favor de la propuesta (de un total de 345). Adems, cada Estado
miembro puede solicitar que se compruebe que los votos favorables representan a un
62% de la poblacin total de la Unin.

REPARTO DE VOTOS EN EL CONSEJO

Alemania, Francia, Italia, Reino Unido

29

Espaa, Polonia

27

Rumana

14

Pases Bajos

13

Blgica,

Repblica

Checa,

Grecia,

12

Hungra, Portugal
Austria, Bulgaria, Suecia

10

Dinamarca, Irlanda, Lituania, Eslovaquia,

Finlandia
Chipre, Estonia, Letonia, Luxemburgo,

Eslovenia
Malta

TOTAL

345

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(Es posible encontrar un calculador de votos en http://www.consilium.europa.eu/council/votingcalculator.aspx?lang=es&cmsid=1690)

El Tratado de Lisboa simplifica, de una parte, y cambia sustancialmente, de otra, la

regla de Niza, adoptando sin embargo paliativos temporales. As, desde 2013, las
votaciones se adoptarn con el voto afirmativo del 55% de los Estados que
representen al 65% de la poblacin (se consolida, pues, el peso de la poblacin en la
toma de decisiones) aunque se prev que si algn Estado as lo solicita, la medida no
entrar en vigor hasta 2017.
7. La Comisin es la institucin que encarna los intereses puramente comunitarios, por
su naturaleza independiente de los Estados y a la que corresponden los asuntos
comunes. De acuerdo con el artculo 17.1 del TUE encarna el inters general.

Est compuesta por un nmero de comisarios igual al de los Estados miembros,

incluidos el Presidente y el Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y
Poltica de Seguridad (que ser uno de sus Vicepresidentes). A partir del 1 de
noviembre de 2014, sin embargo, y en virtud de lo establecido por el artculo 17.5 del
TUE, slo dos tercios del nmero de Estados Parte tendrn derecho a ocupar una silla
en la institucin, lo que tendr lugar de forma rotatoria. Ahora bien, es esta una
decisin que depende del Consejo Europeo, que puede optar por otra cifra, lo que no
sera de extraar dada la tradicional reticencia de los Estados a perder representacin
en la Comisin, por ms que no puedan en ella defender mas que los intereses
generales.

La duracin en el cargo de los comisarios es de cinco aos, periodo que va

prcticamente en paralelo al del Parlamento, pues su nombramiento se inicia despus
de la renovacin de este. Es el Consejo Europeo quien, de acuerdo con los resultados
electorales del PE, propone a un candidato a Presidente, debiendo el PE aprobarlo. El
Presidente debe elegir a quines integrarn la Comisin despus de consultar a los
diferentes Gobiernos, tras lo cual el Consejo propone los miembros. El Alto
Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad (nombrado
por el Consejo Europeo) es tambin vicepresidente de la Comisin. Finalmente, todos
los propuestos se someten a la aprobacin final del Parlamento Europeo (mayora de
votos emitidos) y son nombrados por el Consejo Europeo.

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Por su naturaleza independiente de los Estados, la Comisin goza de una amplia

libertad, garantizada por el hecho de que slo pueden ser cesados los comisarios por
el Tribunal de Justicia a instancia del Consejo o de la propia Comisin. Con todo, es su
Presidente quien marca la orientacin poltica y decide la organizacin interna,
reforzado en este papel desde que los Tratados, con la reforma de Niza, adoptaron
formalmente el denominado Procedimiento Prodi (dimisin de los Comisarios a quien
se lo solicite el Presidente), aunque en el caso del Alto Representante y el
Vicepresidente se necesitara adems el acuerdo del Consejo Europeo art. 17.6 TUE

Con el fin de cumplir su misin de defender los intereses generales, la Comisin

detenta importantes atribuciones:
-

Derecho de iniciativa normativa, que impide que la gran mayora de actos

legislativos (e, incluso, algunos no legislativos) del Consejo y del PE puedan
adoptarse sin una previa propuesta de la Comisin.

Funciones legislativas y de ejecucin:

o La Comisin adopta, cuando los tratados lo prevn de manera expresa
y en mbitos limitados, reglamentos, directivas o decisiones.
o Tambin puede adoptar actos no legislativos por atribucin del PE y del
Consejo (reglamentos delegados, directivas delegadas y decisiones
delegadas del art. 290 del TFUE) o porque as se lo atribuyan los actos
de la Unin (reglamentos, directivas yd decisiones de ejecucin del art.
291 TFUE).

Control del cumplimiento del Derecho de la Unin (art. 17.1), a travs de

mtodos flexibles y que permiten controlar a los Estados Miembros pero
tambin a los particulares (art. 337 TFUE).

Control de las clusulas de salvaguardia, mediante la adopcin de medidas

derogatorias temporales que afectan a Estados que han sufrido circunstancias
imprevistas que as lo aconsejan

La Comisin responde ante el PE del ejercicio de sus funciones, estando obligada a

presentar un informe anual sobre las actividades de la Unin y varios informes
monogrficos

sobre

cuestiones

varias.

Los

parlamentarios

pueden

dirigirle

interpelaciones y el PE puede aprobar una mocin de censura y obligarla a presentar

la dimisin colectiva.

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8. El Parlamento Europeo es la asamblea de los representantes de los ciudadanos,

elegida por sufragio universal. Detenta, como sabemos, el poder de codecisin
legislativa y determinados poderes de control poltico. De todas las instituciones es la
que ms evolucin ha sufrido desde la creacin de las Comunidades, que le ha
supuesto, adems, un incremento de los poderes que originariamente le fueron
atribuidos, sobre todo en el plano legislativo.

Las elecciones al PE tienen lugar cada cinco aos por sufragio universal. El Tratado
de Lisboa fij el nmero de parlamentarios en 751 (mximo 96 y mnimo 6 por Estado),
agrupados por ideologas.

El PE ejerce importantes funciones:

-

Control poltico. Recibe informes del Presidente de la Comisin, de sus

comisarios y del Presidente del Consejo y controla la conduccin general de las
polticas de la Unin. Puede interponer, como sealamos, una mocin de
censura contra la Comisin. Participa adems en los nombramientos de otras
Instituciones y rganos. Los ciudadanos tambin pueden ejercer ante l el
derecho de peticin por asuntos que les afecten de manera directa y goza de
legitimacin activa y pasiva ante el PE.

Funcin legislativa. El Tratado de Lisboa ha incrementado el poder legislativo

del Parlamento, que ejerce a travs de dos vas:
o Junto con el Consejo, mediante el ahora denominado procedimiento
legislativo ordinario (antes procedimiento de codecisin), que exige una
doble lectura.
o Procedimiento legislativo especial, en el que los actos se adoptan bien
por el PE, bien por el Consejo, con aprobacin o consulta del otro.

Participacin en la conclusin de tratados internacionales y en la adhesin de

nuevos Estados,en los que se exige la aprobacin previa del PE (a veces
tambin un dictamen consultivo previo).

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DIPUTADOS POR ESTADO MIEMBRO Y GRUPO POLTICO (7 LEGISLATURA)

Total
5

42

23

12

14

23

21

29

14

35

22

2
1

14

28

22

17
22

13

99

12

14

22
1

50

72

72

12

6
1

22
5

25

17

15

10

14

11

13

12

50
4

22
3

33
7

13

13

1
26

18
9

72

Total
Total

264

185

85

56

56

34

27

29

736

Fuente: http:/ http://www.europarl.europa.eu/

9. Adems del Tribunal de Justicia, que obviaremos ahora pues a l dedicaremos el

tema 5, dos instituciones ms cerraran el entramado de la Unin Europea, el Banco
Central Europeo (BCE) y el Tribunal de Cuentas. El primero corresponde la gestin del
euro y la proteccin de la estabilidad de precios en la Unin, siendo adems
responsable de fijar las grandes lneas de la poltica econmica y monetaria de la

10

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Unin. El BCE trabaja de manera coordinada con los bancos centrales de los Estados
Miembros, formando el SEBC (Sistema Europeo de Bancos Centrales) y dirige la
cooperacin entre los bancos centrales de los pases que han adoptado el euro
(eurosistema).

El Tribunal de Cuentas se encarga del control de las finanzas de la UE, informando

sobre la gestin financiera de la Unin y el uso que se da a los fondos pblicos.
10. Junto a las instituciones existen, como sealbamos al inicio de este tema, una
multitud de rganos y agencias que cumplen diferentes misiones dentro de la Unin.
Destacan entre todas ellas dos rganos consultivos: el Consejo Econmico y Social de
la Unin (CESE) y el Comit de las Regiones. El CESE asesora a las instituciones
mediante dictmenes sobre las diferentes cuestiones que estn siendo fruto de una
iniciativa legislativa o sobre las que l mismo considera pertinentes, estructurndose a
tal fin en tres grupos (empresarios, trabajadores y actividades diversas). Por su parte,
el Comit de las Regiones representa a los entes regionales y locales de la Unin, con
el fin de acercar sus puntos de vista a las instituciones, a travs de dictmenes que
emite a las propuestas de la Comisin.

Adems, toda una red de agencias de temtica variada y diversa, distribuidas por los
diferentes Estados miembros, se encargan de la gestin de diferentes cuestiones de
carcter jurdico, tcnico o cientfico, para facilitar la cooperacin entre los Estados
miembros y los ciudadanos (una explicacin ms detallada de las mismas puede
consultarse en http://europa.eu/agencies/index_es.htm).

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