Capiruto XVI PODER PROVINCIAL A) “Status” juRipico-POLiTICO DE Las PROVINCIAS § 639. Ivrrovuccién, OnIGEN msrénico ¥ NoRMATIVO DE LAS rrovincnss. ~ Segin la terminologia de la Constituciéa, tanto el “Gobierno federal” (Parte 2%, Tit. 1), como los “gobiernos de pro- * «Parte 2°, Tit, 11}, son autoridades de ta Nacién, La se- fa parte de la Constitucién, en efecto, comprensiva de los go- biemos federal y de provincia, asf se llama: “Autoridades de Ia Nacién Esto permiticia conceptualmente distinguir tres niveles de po- der en la Argentina: la Nacién, ¢s decit, el Estado nacional, et Go- biera federal y los gobiernos de provincia; sin embargo, en Ia préctica consuetudinaria a los dos primeres se los umifica Ciertas provincias han preexistido historicamente a la Nacién {Buenos Aires, Santa Fe, Cordoba, Entre Rios, Corrientes, Salta, Jujuy, Tucumdn, San Juan, Mendoza, San Luis, Santiago del Este- to, Catamarca y La Rioja). La Corte Suprema ha reconocido juri- smente esa preexistencia, al sefialar que “conservan después de la adopcién de la Constitucién nacional todos los poderes que an- tes tenfan, y con la misma extensin, a menos de contenerse en quel cédigo alguna expresa disposicién que restrinja y prohiba su ejercicio” (“Blanco”, Fallos, 1:170), No obstante, en el plano estrictamente normativo. existen en la Constitucién los poderes provinciales, en virtud de que$54 eSTATUTO DEL PODER EN FL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO quien ejercié el poder constituyente nacional en 1853-1860 asi lo dispuso, y conforme éI lo establecid. Ese constituyente fue el “pueblo de la Nacién Argentina”, como puntualiza el Preémbulo, y no las provincias, aunque éstas si convocaron e hicieran ele- zit a los miembros de Ia asamblea constituyente (ver § 227 y si- guientes) Las provincias posteriores a 1853-1860 nacievon come conse- cuencia de decisiones de los poderes constituidas por la Constitu- cién nacional § 640. Naturaneza suetorca De tas rrovincias. ¢S0n Esix- bos? {Tienen soneravia 0 avTowoMIA? El att. 122 de la Const. nacional, refiriéndose a las provincias, indica: “Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernado: res, sus legisladores y demas funcionarios de provincia, sin imter- vencién del Gobierno federal” Ef art. 123 aftade: “Cada provincia dic cidn, conforme a Jo dispuesto por el art. 5” La Corte Suprema, en diversas sentencias, habl6 de 1 sobera- nia absoluta de las provincias en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nacién ("Resoagti”. Fallos, 7:373). También sos. tuvo que los poderes de la soberania se encuentran divididos, se- ‘gan La Constituci6n, entre el Gobierno nacional y los provinciales, los del primero “revisten 1a calidad de sepremos y absoluios”, en todo el territorio de la Repiblica. Bn evanto a los segundos, vie- nen ef mismo cardcter, pero se ejercen tinicamente en el perimetco de cada provincia (“Banco de Cérdoba", Fallos, 147:239). Para. Iclamente, en otros pronunciamienios sefialé que la Constitucién ‘quiso hacer un solo pais para un solo pueblo, pero no en forma de NaciGn cemtralizada, sino que ha fundado “Una union indesteucti ble de Estados indestructibles” (“Bressani". Falios, 178:9). Tam- bién sostuvo, finalmente, que las provincias son “soberanas © independienses entre st” (°Casias, Raffo, Corea y Casas Ferrer clAtmstrong™, Fallos, 14:18) esto es, “Estados independientes en- tre si” C*Armstrong”, Fallos, 13:456} Sin embargo, otras sentencias de la Corte Suprema hablan de autonomia provincial, en lugar de soberania ("Berga", Fallos, 271:206, y “Cardillo”, Falios, 240:311), aunque subrayan su con- su propia Constitu- PODER PROVINCIAL 495 dicién de Estados, y no de meras divisiones administrativas de la Naci6a (Cardillo”, Fallos, 240:311) Juridicamente, las provincias se peritlan, segin Ia Cone, omy personas de exisiencia necesaria ("Luz y Fuerza", Fallos, 188:383. y "Prov. Salta”, Fatios, 311:1797), § 641. Secesiow De pRovincias. ~ Este punto ha sido tratado en el § 368, al cual nos remitimos, § 642, Icuntoan ve tas pxovincas. — En “Prov. de ta Pampa cfProv. de Mendoza” (Fallos, 310:2520), la Corte Suprema aplics ef principio estadounidense de fgualdad potitica, a las provinciss que forman la federacién argentina, aunque, actar6, ello no impor. taba su igualdad econdmica. Citando a la Corte Suprema nor teamericana, nuestro alto tribunal explicé que “aunca ha habido igualdad entre los Estados en ese sentido” § 643, Bxcrrcrowes « 14 sovarnan. EL caso ve Las “xvEvas provisciss”. ~ Existen, no obstante, salvedades a la regia de ta ipualdad juridico-potitica de las provincias. Por ejemplo, ,estén en igualdad de trato las provincias “viejas” (esto cs, las catorce existentes en el momento de sancionarse Ia Constitucién de 1852- 1860) y las “nuevas” (creadas después)? EL probiema también fue atendido por la Corte Suprema. en “Prov. de La Pampa c/Prov. de Mendoza”, al discutirse los actos de disposicién adoptados por el Gobierno nacional respecto de bienes de un territorio federal, antes de que en él fuera erigida uns ‘nueva provineia, En definitiva, la Corte Suprema exigié que esss decisiones, para obligar a la nueva provincia, debian haber com templado el interés de ella, Por eso, la Corte deciaré no vincula- torio para la provincia de La Pampa el acuerdo celebrado entre la Nucién y 1a provincia de Mendoza, sobre el rio interprovincial Atel, suscripto cuando La Pampa sélo era territorio nacional (Fa- Hos, 310:2527). § 644. Ex caso DE Las “PRovicias inconroranas”.— El art 121 in fine de la Const, nacional marca otra excepcién al principio de igualdad de las provincias, al sefialar que algunas pueden con-456 ISTATUTO DEL PODER EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO tar con un cupo especial de derechos: “cl que expresamente se ha- yan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorpora ion”. La norma tuvo por objeto, de modo directo, constitucionatizar ‘el Pacta de San José de Flores, del t1 de noviembre de 1859 (tam- bign citado por et art. 31 in fine, Const. nacional), celebrado entre el Estado de Buenos Aires y la Confederacién Argentina. El pri- mero, en efecto, se habia separado desde 1852 y dictado su propia Constitucién en 1854 (ver § 231). Pero Ia cifusula mencionada esta también abierta para provincias que se incorporen a la Repti- blica, ya que su texto es apto para comprender a otras situaciones, ademds de la que le dio origen. Como el Pacto de San José de Flores significé una norma de origen contractual, su vigencia no podria ser alterada unilaterai- mente por la Nacién (voto de Boffi Boggero, “Nacién Argentina c/Prov, Buenos Aires”, Failos, 256:588). ni siquiera por una cefor- ima de la Constitucidn, Para modificarle es necesaria ta voluntad de Ja provincia pactante, En particular, el precepto que tratamos puede tener interés para el caso de las Islas Malvinas. En efecto, el art. 121 in fine posibilita que ese territorio sea erigido en provincia con derechos singulaces en materia de idioma, civdadania (p.e, doble nacionali- dad), recursos naturales propios, religion, derecho comin, fuerzas armadas, eteétera También es factible una garantia internacional del pacto en cuestign, ya que el de San José de Flores cont6 con la concreta tu- tela de la Republica del Paraguay (arts. 14 y 15). § 645. Amero rerarrontat DF vaLIDEZ DE LOS PODERES PROVIN- ‘ciates. — En términos generates, las facultades de una provincia se ejercitan dentro de su marco territorial (“Banco Nacién”, Fallos, 47:239, y “Prov, de Buenos Aires”, Fallos. 61:133). La Corte Suprema ha dectarado inconstitucional el impuesto de sellos de la provincia de Entre Rios, aplicado a boletos de compraventa refe- ridos a operaciones celebradas fuera de ella (Prov, de Entre Rios Falios, 283:118). También es inconstitucional el impuesto sobre productos que son negociados més allf de su jurisdicesén Cerrito tial (Valek”, Fallos, 284:319), PODER PROVINCIAL 457 El tema mis discutido ha sido el derecho de las provincias @ regular actividades o establecer tributos en fos establecimientos de la Nacion, situados en cualquiera de elles (art. 75, inc. 30, Const nacional). Hemos visio que las provincias conservan amplias com- petencias al respecto, salvo que sus decisiones importen una inter- Jferencia, directa o indirecta, que afecte el interés nacional en jue go en el lugar en cuestisn (ver § 378). B) ESTRUCTURACION DE LAS PROVINCTAS § 646. over consnruvenre provrvctat. ~ Como poder expre- samente reconocido por ta Constitucién a las provincias, figura ¢l de autosancionarse su propia Constitucién. El art. 5° de la Const. nacional indica, en efecto: “Cada provincia dictaré para si una Constitucién bajo et sistema representative republican, de acuer- do con Jos principios, declaraciones y garantias de la Constitucién nacional: y que asegure su administraci6n de justicia, su régimen municipal, y la educacién primarie, Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. EI nuevo art, 123 de 12 Const. nacional afade que cada pro- vincia dicta su Constitucién segin Jo prescripto por el art. 5°, “asegurando la autonorria municipal y reglando su alcance y con- tenido en el orden instiseional, politico, administrative, econémi- co y financiero” EI primer derecho de una provincia, pues, es et de dictar su Constitucidn. Esto importa el ejercicio det poder constituyente provincial, que, a partir de la Constitucién federal de 1853-1860, £5 un poder constituyente constituido, secundario, o derivado det poder constituyente nacional, Por tanto, eunque ta Constitucién de una provincia “es el cédigo que condense, ordena y da fuerza imperativa a todo derecho natural que la comunidad social posee pata pobernarse", esta sometido a ciertas directrices de fondo y de forma, emergentes de la Constitucién (“Bruno”, Fallos, 311:460), § 647, Covrron -sunrciat 0 poulTico- pst. anricuno 5° DE LA Construcion sactonat.— La Corte Suprema ha puntualizado que458 ESTATUTO DEL PODER EW EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO: Ja dilucidacién de 1a compatibilidad de las instituciones provincia les con 1o dispuesto en el art. 5* de la Const. nacional envuelve tuna cuestiGn de naturaleza politica, vedada come tal a los tribuna- les de justicia (°Costes”, Fatios, 187:79). Aparentemente, de se guirse esta tesis, el incumplimiento por parte de las provincias del mentado art. 5° (p.cj.. si se dictare una constituci6n local opuesia al régimen fepublicano o contraria a los principios, declaraciones y garantias de la Constitucién nacional, 0 que no garantizase una recta administracién de justicia) s6lo seria castigable mediante 1a intervencién federal (art. 6°, Const. nacional) Sin embargo, la Corte Suprema ha evaluado varias veces la le- zgalidad de las constituciones locales, decidiendo, por ejemplo, que cl art, 27 de Ia Const. de San Juan era incompatible con el art. 31 de la Const. nacional, at declarar inembargables ¢ inejecutables entas y fondos de la provincia (*W. Juvenal Rodriguez”, Fallos, 263:225). A su tuo, también declaré inconstitucional al art. 30 de la Const. de Entre Rios, por alzarse contra los arts. 31 y 75, inc. 12, de la Const, nacional (“Liebig’s Extract of Meat Com: pany", Falios, 284:458), etcétera Precisamente, en “Magin Sudre2”, la Corte Supreme puntuali- 26 que, en virtud de 16 dispuesto por el art, 5*, el Gobierno federal esté obligado a amparar a las provincias cuando la forma republi- cana ha sido corompida, es decir, cuando ha sido intersumpido el gjercicio regular de las instituciones cuyo goce efectivo ella geran- tiza (Fallos, 310:744). § 648. CowpIcrones rana su EJERCICIO. SISTEMA REPRESEWTA- Tivo rePueLicano. - Aqui la Constitucién nacional excluye a hipé tesis de una eonstituciOn provincial no representativa o no republi cama, opuesta a cos tipos de gobierno, que. por tanto, rigen en toda la Nacién ("Magin Suarez”, Fallos, 310:2845, y “UCR Prov. Buenos Aires”, Fallos, 308:1745). El art. 122 expresa, como se dijo, que Jas provincias “se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas", cosa que im- porta, al decir de la Corte Suprema, “el derecho de darse institu- ciones propias para su régimen interior", y “por las autoridades que establezcan al efecto” (“Blanco", Faltos, 1:170), “con entera independencia de los poderes de 1a Nacién” (“Garcia Fallos, 9:277), Esto importa un amptio margen de discrecionalidad orga. PODER PROVINCIAL 459 nizativa, aun cuando en ese quehacer las provincias deban respetar “tos principios, declaraciones y garantias de la Constituci6n nacion nat” (art. 5°) Es por es0, dijo la Corte, que no se puede exigir que las cons tituciones provineiales sean “una copia literal © mecénica, ni una reproduecién més 0 menos exacta e igual” de a Constitucién ns. cional “Bruno”, Fatlos, 311:460). Por ello, también, en nuestra experiencia juridico-politica, hay provincias que han instrumentado un sistema unicameral (Ro Ne- ero, Tucumén, Chubut, San Juan, etc.), en lugar det bicameral vi- gente en la Nacién; otras han fijado regimenes propios de la de- ocracia semidirecta 0 semirrepresentativa, tales como consultas electorales, iniciativa popular de leyes y revocacién de mandatos (Tierra det Fuego, Rio Negro, etcétera).Algunas han erigido or- ganos extrapoder, como el Ministerio Publico en Salta, Hasta el lltimo ciclo constituyente provincial, por lo demas, ciertas provin- cias carecian de vicegobernador (Rio Negro, San Luis, Tucumén y Santiago del Estero). No seria inconstitucional, por lo demés, la instrumentacién provincial de un gobierno parlamentario o Ia des- centralizacién politica interior de tipo regional § 649. Cowrormipan cow 105 PRINCIPIOS, DECLARACIONES ¥ cae aavrtss De LA ConsTiTucidw Nactowat, ~ Esta exigencia obliga a di ferenciar cuales son los principios, las declaraciones y las garan- tias de la Constitucién nacional, obligatorios en todo el dmbito del pafs, inciuyendo las provincias, y cusles rigen Snicamente en el dmbito federal ‘Una interpretacién_sumamente simple del precepto diria que todo lo indicado en el Capitulo Unico, Parte, de la Constitucidn, bajo el rétulo: “Declaraciones, derechos y garantias” (arts, I a 35), es de observancia obligada para todas las provincias. en sus constituciones y en su actuacién. No obstante, también hay prin cipios, declaraciones y garantias en otras partes de la Consti- tuciéa, como el Tit, Il de la Parte 2%, referido a los “Gobiernos de provincia” (ars. 121 4 128), obviamente imperativo para las provineias Ahora bien, una declaractén, como Is del art. 2° de la Const. nacional: “El Gob erno federal sostiene el culto catdlico apostética romano”, ges de observancia también para las provincias? En la460 ESTATUTO DEL PODER EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTING experiencia local Ia respuesta parece ser negativa, dado que hay atguoas que en sus constituciones han ido mas alld del texto fede ral (al declarar a ta religién catélica como religion del Estado, ral cl caso de Santa Fe), mientras que otras nada dicen sobre el tema (caso del Chaco). Por gjemplo, 1a Corte Suprema ha declarado inconstitucional al art. 26 de la anterior Const. de Santiago del Estero, que prohi a Ia excarcelacién bajo Gianza de los acusados por delito de rebe- lidn, interpretado en un sentido que era incompatible con el art. 18 de la Const, nacional (“Llanos”. Fallos, 102:219); lo mismo ocu- m6 con el art. 157 de ta Const. de Entre Rios, por violar los arts. 14, 16 y 33 de la Const, nacional, al impedir la actividad politica de los empleados judiciales (“Ormache". DJ, 1986-2-922), § 650, ASEGuRAR LA ADMINISTRACION DE yusricts. ~ La doctri- na clisica de la Corte, en este punto, sefiala que las provincias, similitud de lo gue ocumte en el orden nacional. tienen facultades para organizar la jurisdiccion y competencia de sus propios tribu- nales, dictando las leyes que correspondan (“Sueldo de Posleman”, Fatios, 310:804), todo esto por su derecho a darse sus propias ins- tituciones y regitse por ellas. No obstante, la Corte Suprema impidié la asuncién de ciertos jueces de 1a provincia de San Juan, por entender que su titulo era inexistente y que se habia violado el derecho constitucional al de- Dido proceso y de los jueces naturales de la causa (“Magin Sus- rez", Fallos, 310:743, y “Sueldo de Posleman”, Fallos, 310:808). Come regla, no se pueden rever en la instancia federal las fa- ccultades de los tcibunales de provincia, salvo los casos de arbitta- tiedad 0 cuando esté en juego el derecho federal (“Sanchez”, Fa: Hos, 300:496, y “Casanova”, Fallos, 310:2841). Las provincias pueden crear Jas instancias judiciales que consideren pertinentes (Garcia de Ruiz”, Fatlos, 205:608, y “Fiscal y querellante c/Scon- fienza", Fallos, 297:535); pero no pueden vedar a ninguna de ellas y menos a las mas alias, la aplicacién preferente de la Constitu- ‘cién nacional (*Burry”, Falfos, 308:1964). meresa apuntar que, en materia de estructura judicial, une Constitucién de Tucumdn (1990) incorpord el Tribunal Constitu- cional como 6rgano paralelo a la Corte Suprema de Justicia, PODER ROvINCIAL 461 ‘quien se le reservan ciertas competencias en materia de control de constitucionalidad. Segiin ta Corte Suprema, el derecho de las provincias a orga- nizar sus tribunales comprende el de dictar normas de procedi- siento para ttigar ante ellos, por ejemplo, sobre excarcelaciones y jticios penales (“Smut”, Falios, 254:288), sin perjuicio de las di posiciones procesales que dicte et Congreso cuando considere eportuno prescribir formalidades especiales para el ejercicio de de- terminados derechos establecidos en los cédigos que Ie incumbe dictar (war. Civil, de Comercio, Penal, del Trabajo, etc.: ver, entre otras, “Tamborini”, Fallos, 211/410; “Broggi", Fallos, 227:145, 9 “Correa”, Fatlos, 138:157). Por lo dems, interesa subrayar que el alto tribunal en “Bono- rino Peré™, entendié que Ia garantia de intangibilidad de las remu- neraciones judiciales establecida por el art. 110 de ta Const. nacio- nal para la judicatura federal, rige también para las provincias {Fallos, 307:2174), como exigencia de una recta administractén de Justicia, aunque cada una de elas puede establecer modalidades Dropias para garantizar bésicamente tal postulado (“Bruno”, Fa- Nios, 311:460). Nos remitimos at § 602. § 651. Ascauear Et REGIMEN MUNICIFAL. — Esta problemética Ia tratarcos on ch capitulo referente al poder municipal (§ 824 y si- auientes} § 652, Aseavear 14 eDucACION PaiwarrA.— La reforma cons- titucional de 1860 borré Ia expresiOn gratuita, que segu‘a en la Constitucién de 1853 a ta frase educacidn primaria. Por tanto, el actual precepto del art, 5* de la Const. nacional impone a las pro- Vincias el deber de instrumentar un sistema educativo basico, pres- lado idéneamente por el Estado 0 por particulares, con o sin aran- celes. Ello importa tanto graduar los planes de estudio como controlar, habilitar y verificer el efectivo funcionamiento de los colegios. Conviene advertir que este deber constitucional de las provin- cias es compartido © concurrente con Ia Nacién, a quien te compe- te el “progreso de la itustracién, dictando planes de instraccisn ge- neral y yniversitaria™ (art. 75, ine. 18, Const. nacional).462. ESTATUIU DEL PODER EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO La norma constitucional auspicia, desde luego, ta ereaci6n de escuelas provineiales, en particular para la educaciéa primaria: incluso obliga a realizarlas, si los particulares no atienden eficaz~ mente ese servicio educative. § 653. ExERcicio DEL PODER CONSTITUYENTE PROVINCIAL POR LA Naciox. ~ Ocasionalmente, én la Argentina, él poder federal ha ejercido et poder constituyente provincial, al dejar sin efecto cons- tituciones provinciales, Asf lo hizo en 1924, mediante el inter- ventor federal en Santiago del Estero, y en 1935, también por in- tervencién federal, derogo la Constitucién de Santa Fe de 1921 Sin embargo, cabe aclarar que en "Zavalfa”, Ia Corte Suprema dispuso una medida cautelar tendiente a evitar Ia elecci6n de con- vencionales constituyentes en la provincia de Santiago del Estero, dispuesta por el interventor federal, medida que se adopté en el curso de una acci6n de amparo (transformada en sccién declara- tiva de inconstitucionalidad), donde se impugnaba la constitu- cionalidad de Ta ley local 6667, que disponia Ia aludida reforma (CZavalia, José L. c/Prov. de Santiago del Estero y otro”, LL, 2005-4-30). Hemos visto también que, otras veces, la Naciéa ha habilita- do 0 controlado el ejercicio del poder constituyente de las provin- cias (ver § 646). § 654, Poper Lecrstariva rrovinciat. - Esté sludido por la Constitucién nacional, El art. 3° indica, por ejemplo, que el territorio para la Capital Federal deberd ser cedido “por una o mis legislaturas provinciae les". El art, 122 aftade que las provincias eligen por st, sin inter- vvencién del Gobiemo federal, a “sus legisladore: En sintesis, las legislaturas provinciales son piezas indispen- sables en Ia estructuracion del poder de cada provincia. Resulta- tia entonces inconstitucional una constitucién provincial que las omitiese Hay provincias que optaron por el régimen unicameral (ver § 648), y bien se podria crigir en una provincia wn régimen parla- mentario, Como detaile curiaso, Ia Constitucién de Chaco de 1954 opts por una cémara con representaci6n semicorporativa. PODER PROVINCIAL 463 Por su parte, la Corte Suprema dijo que las prerrogativas que ticnen los legistadores provinciates deben ser respetadas por los neces federales con asiento cn el territoria de la provincia respec- iva (*Botto", Failos, 252:184, y "Martinez Casas”, Fallos, 248:462, ver, ademés, § 489), § 655. Pooer Eyecurivo rrovixcias. La Constitucién pre- ¥é asimismo, al gobernador de provincia como titular del Poder Ejecutivo local. “Asi, el art. 29 habla de los “gobernadores de provincia”. El art, 126 los considera agentes naturales, para cier- tos fines, det Gobiemo nacional. Esto impone la existencia, también por voluniad de ta Consti- tucién nacional, de los gobernadores provinciales. cuyo origen de- berd ser electivo (aunque no indica 1a Constitucién si tal eleccion Popular debe ser de primero, segundo o tercer grado). Hemos di- cho que el Poder Ejecutivo provincial puede asumir modalidades diferentes (p.¢).. de indole parlamentaria), en tanto no se viole el sistema republicano de gobiemo demandado por el art. 5? de 1a Const. nacional. En “Partido Justicialista de Santa Fe” (ED, 160-129), la Conte Suprema reputé asi constitucional la prohibicién provincial de ree- leccién inmediata de un gobernador, cosa que, agregé, no viola et Pacto de San José de Costa Rica, ‘También ha reputado constitu- ional ta exigencia de Ia Constitucién de Catamarca de un minimo de residencia en la provincia para ser gobernador, al considerar que tampoco violaba el art. 23 de dicho Pacto (“Martinez, Lucia”, Fallos, 326:2221), La jurisprudencia de la Corte Suprema ha ensefiado que los gobernadores pravinciales son mandatarios de sus pueblos (“Ferrer y Boris”, Fallos, 9:456), y que mientras permanezcan en ejercicio de sus funciones no pueden ser criminalmente enjuiciados ante el Poder Judicial de la Nacién, so pena de quedar comprometida la independencia de los poderes provinciales, que es escnctal en el orden de 1a Constitucién federal (“Procurador fiscal de la seccién San Luis”, Fallos, 9:539). Pero los gobernadores no estan autori- zados para declarar por si la inconstitucionalidad de normas, tarea reservada al Poder Judicial (“Ingenio San Martin del Tabacal”. Fa os, 269:243),464 ESTATUTO DEL PODER EX EI DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO § 656, Los GORERWADORES PROVINCIALES COMO “AGENTES NATU- nutes" ve LA Nactow.~ El art. 128 de la Const, nacional sefiala “Los gobernadores de provincia son agentes naturales del Gobier- no federal para hacer cumplir la Constitucion y las leyes de la Na- cid”. La regla, tomada del proyecto Alberdi, tendia a afianzar ba observancia de la Constitucién nacional en el ambito de las pro- vvincias, que, en catorce casos, histéricamente, preexistian a In Na- cién, La norma, no obstante, ha despertado fuertes criticas sobre sus riesgos, ya que podria Nevar a concebir a los gobernadores provinciales como titeres de ta autoridad federal (Sarmiento). En rigor de verdad, el art. 128 de fa Const. nacional despeja cieras dudas. Por ejemplo, segin él, una ley federal podria enco- mendarle a un gobernador ciertas tareas de ejecucién de sus pre- ceptos, sin que éste pudiese alegar que, no siendo autoridad fede- ral, est4 exento de contribuir a su efectivizacién, Por supuesto, el gobernador-ejecutor sélo esté obligado a efectivizar ta Constitucion nacional y las normas federales respetuosas de ella. No es agente ‘natural para cumplir con leyes nactonsles inconstitucionales, ‘Al cespecto. conviene recordar, por ejemplo, que el art. 6° inc. ¢, del deer. 327/89, sobre seguridad interior, previo a tales fi nes que el Poder Ejecutivo “podré solicitar a los gobernadores de provincias que pongan a su disposicién contingentes policiales to- cales" La norma conduce también a aplicar el principio de lealtad {federal (ver § 669): los gobemnadores deben contribuir, honesta y sinceramente, a 1a vigencia de las normas federales en cl ambito de sus provincias, § 657. Pover Juoicras. rrovivetat. - Los tribunales ciales aparecen mencionados algunas veces en la Constitucién na- cional. Por ejemplo, en el art. 34, cuando indica que los jueces de las cores federales no podrén serlo “al mismo tiempo de los tribunales de provincia”; 0 en el art, 75, inc. 12, al sefialar que la aplicacion de los cédigos Civil, de Comercio, Penal, de Mineria y del Trabajo y Seguridad Social, corresponde “a los tribunales fede- rales o provinciales”, segiin que las cosas 0 persones cayeren bajo ‘sus respectivas jurisdicciones. PODER FROWINCKA. 465 E] Poder Judicial provincial es, entonces, una pieza obligada en Ia estructuracién de cada provincia, lx que debe asegurar su “administracion de justicia” (art. 5°, Const. nacional; ver § 650}. § 658. Orkos rovEREs ¥ OnGaNos ProvincraLes, ~ Ya se ha Vis to (en § 648) que las provincias pueden estructurar més de tes po- deres y programar igualmente Srganos extra poder (p.¢).. ministe- rio pablico, tribunales de cuentas, consejo de la magistratura). ©) RELACIONES INTERPROVINCIALES § 659. Pavras consriructowates, Sousvartpad. ~ La Const tucién nacional fa tratado algunos asuntos, que reputa vitales para Ja coexistencia de las provincias. Mencionamos los aspectos prin- cipales de tal regulacién La Corte Suprema destacé que las provincias, en sus relacio- nes entre si y con la Nacién, deben respetar el principio de solida- ridad, en funcidn del destino comin que deben afrontar con sus pares y con Ja federacién. Es una aplicacién del principio de leal- tad federal (Prov, de Misiones c/Nacién Argentina”, Fallos, 263: 437: ver § 669) De esta solidaridad se pueden desprender los lineamientos si guientes: 8) Lovatpa 2x 40s neeecios o€ ctupapawhh. EL art, 8°, parte , de la Const. nacional determina: “Los ciudadanos de cada pro- vincia gozan de todos los derechos, privilegios ¢ inmunidades in- herentes al titulo de ciudadano en las demés". El parrafo no es feliz, ya que parece sugerir que hay ciudada- ‘fas provinciales (“de cada provincia") y no es asf: el ari. 126 prohibe a las provineias “dictar especialmente Ieyes sobre ciudada- fa y naturalizacién”, materia reservada al poder central (art. 75, ine, 12, Const. nacional). La Corte Suprema ha dicho que e! art. 8° alude a los privile- ftios © inmunidades inherentes al titulo de ciudadano argentino, ‘inicos que ella reconoce y a los que concede iguales prerrogativas y derechos, cualquiera que se2 el lugar de ta Nacidn en que se ha-$66 ESTATUTO DEL PODER EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO len (“Achaval", Fatlos, 119:201). Pero también prohibe a una provincia perjudicar en ella a los nacidos en otra: es decir, realizar discriminaciones ilegitimas en funcién del origen provincial de un argentino, b) Vauoee be 205 actos arouincrates ex ron #6 pais, EL at PP de la Const. nacional determina: “Los actos pablicos y procedi mientos judiciales de una provincia gozan de entera fe en las de- més; y ef Congreso puede por leyes generates determinar cudl sera Ja forma probatoria de estos actos y procedimientos, y los efectos legales que produciran El precepto tiende a evitar barretas juridicas en el interior de ia Repablica, las cuales surgirian si una provincia negase valor lay decisiones tomadas en otra, Por ello, et aniculo citado obliga a que una provincia dé ente- fe y crédito a los actos y procedimientos de otra cuando estén correctamente documentados, y tambign a que les atribuya en su territorio los mismos efectos que tendrian que producir en ta pro- vineia de donde provienen ("Pinto de Atéoz", Fallos, 17:286; "Se- vero Chumbita”, Falios, 179:36, eteétera). La regla rige para las relaciones interprovinciales, y entre la Nacién y las provincias (Suc. Daniel Amaya", Fallos, 184:207), También es doctrina de la Corte que los actos de una provin- cia no resultan validos y no merecen fe en asuntos donde esa pro- vineia no tiene competencia, 0 que alteren la tegislacién de otra provincia dictada en uso de sus facultades propias (“A. Ferndn- ez”, Fatlos, 210:460; “Sanz de Canaveris”, Fallos, 198:403, y ‘Adlercreuat”, Faltos, 152:54). En materia especifica de exhortos judiciales, Ia ley 22.172 ley convenio determind las eualidades formales que deben cum- plir esas rogatorias, en orden a establecer su autenticidad. La regla derivada del art, 7° de ta Const. nacional -ha dicho la Corte @ que el exhorte de una provincia se debe cumplir por la pro- vincia adonde es remitido, sin perjuicio del derecho del afectado reclamar ante ¢l juzgado de origen (exhorto en “Gonzélez y Cia.", Faltos, 179:36), aunque si scré factible incumplirlo si sc aleguse Violacidn de la competencia del jue exbortado (“Di Tella Lida.”, Fallos, 180:381), PODER PROVINCIAL 467 ©) Onuicacion ve exraaoiran. El art. 8°, parte 2%, de la Const nacional dice: “La extradicion de los criminales es de obligacin reciproca entte todas las provineias’ Conforme 1a interpretacién dada a la norma por Ia Conte Su- prema, clla impone un deber reciproco (“Puiggrés", Fallos, 262:17, y “Davel”, Fallos, 272:76) que no se debe interpretar cn forma Testrictiva, sino amphamemte (*Villalba", Fallos, 250:686), y que cubre tanto al requerimiento de presos como de simples detenidos, por fo que comprende a condenados y a procesados (“exhorto del juez de San Nicolds para detencién de Garcia de Gutiérrez", Fa- los, 181-338). Por to demds, una provineia no puede negarse a tuna extradicién aduciendo que la provincia requirente no cumple a su vez la obligacién andtoga (“Sociedad del Puerto de Rosario”, Fallos, 156-181} Ek propdsito de 1a norma ha sido “afianzar la justicia”, ya que cen cl castigo de los delitos estd interesada la sociedad toda C'ex- hhorto del juez del erimen de La Plata al de instruccién de Capi- tal", Failos, 148:317). Trata de impedir, asimismo, actos de favo- uuismo de una provincia para asilar en ella a sujetos reclamados por la judicatura de otra § 660. Tearanos mwrexrrovinciaLes. Procromienro.~ El art 125 de 1a Const. nacional explica: “Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administracin de justicia, de inte- feses econémicos y trabajos de vlitidad comin, con conocimiemo del Congreso federal”. A su turno, el art. 126 les prohibe “‘cele- brar tatados parciales de cardcter politico” Estas reglas suscitan varios problemas. Uno de ellos es la expresiGn trarados parciates. Segin Alberdi, se refiere a conve- nivs en los cuales paricipen, por ejempto, tres o més provineias, pero no todas, Aparentemente, un tratado interprovincial roral o ‘loba! resultaria entonces inconstitucional. Otra cuestién, también de trémite, slude al conacimienso que de ellos debe darse al Congreso nacional. Segtin Ia docttina del consentimiento, vigente, por ejemplo, en los Estados Unidos de América, el Estado federal debe aprobar el tratado en cuestion. a fin de regular su constitucionalidad y el equilibrio de poderes ea: tte las provincias y de éstas con la Nacién. La doctrina del cono-468 —_ESTATLTO DEL PODER ES EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO cimiento, vigente en la Constitucién austriaca, dispone, en cambio, que basta fa comunicacién al Estado federal. En la Argentina, el Proyecto Alberdi requeria para la valider de estos tratados la apro- ‘bacién del Congreso de ta Nacion, pero la asamblea constituyente utiliz6 la palabra conocimiento. La doctrina nacional esté dividida al respecto, Hemos soste- ‘ido que Ia Constitucién no demanda aquel consentimiento, y si el Congreso federal rechazara el teatado, ello significaria solimente Ja disconformidad del Poder Legislativo federal. En consecuencia, comesponderd a la judicaturs revisar su cons. titucionalidad, En la prictica no se requiere para la eficacia del {ratado interprovincial el consentimiento federal. a) Mareaias. E) art, 125 de la Const. nacional prevé tres fi- nes especificos de los tratados interprovinciales: /) administracion de justicia; 2) intereses econdmicos, y 3) trabajos de utilidad co- man. Una tesis restrictiva (Estrada), los circunscribe s6io a esos tres objetivos. Una posicién amplia (Gonzélez), los entiende ap- tos para regular cualquier competencia propia de las provincias. En rigor de verdad, expresiones como “trabajos de utilidad co: mun” “intereses econdmicos", son suficientemente generosas como para abarcar cualquier asunto de competencia provincial E) art. 126 de la Const. nacional prohibe los tratados interpro- vinciales “de carécter politico”. Esta expresién es confusa, por- que todo lo que atafe ala regulacion de la administracién de justi- cia, intereses econdimicos y trabajos de utilidad comin, también involucra tematica politica (de organizacidn estatal). Alberdi in- terpreté la prohibicién en el sentido que vedaba pactar sobre com- petencias otorgadas por la Constitucién nacionat a la Naci6n, y que antes tenfan las provincias, como celebrar alianzas o ligas. A 50 s€ debe cenir la prohibicién. b) Reciszeo. Recuerda Frias que. en la sesidn del 9 de agos- to de 1973, cl Senado nacional cred el Registro de Tratados Inter- provinciales, a llevar por la Comisién de Asuntos Constituciona- fes, Administrativos y Municipales de fa sala § 661. Oraos rearavos provinctaces. ~ Existen més alternati- vas de convenios que puede celebrar una provincia PODER PROVENCIAL 469 a) Trarano istaawacionat-rrounciai. Es el convenido entre eh Estado federal y una provincia (o varias). La Constiweién men- ‘iona una de estas variables, el “pacto especial”, al tiempo de in- Corporacién de una provincia a la Naci6n (art. 121 in fine). No probibe los tratados comunes que una provincia celebre dctualmente con el Estado federal ) Tearano exressacionat-provinciat, La reforma de 1994 in- todujo aguf un cambio fundamental, ya que el art. 124 establece que las provincias “podrén también celebrar convenios intesnacio- rales en tanto no sean incompatibles con 1a politica exterior de la Nacién y no afecten las facultades dclegadas al Gobicrno federal 0 cl crédito piblico de la Nacién; con conocimiento del Congreso nacional. La Ciudad de Buenos Aires tendré el régimen que se establezca a tal efecto” El art, 124 repite 1a incégnita del sentido del “conocimiento” (que tiene que dar la provincia de! caso al Congreso federal. Algsin convencional entendié que esa notificacién impticaba que cl Con Breso podia adoptar medidas coneretas si el tratado entraba, por ejemplo, en contradiccién con Ia politica exterior de Iz Nacién (Diario de Sesiones”, p. 3313, Obra de ta Convencién Nacional Constituyente 1994, 1 VI. p. $454), pero el aludido miembro in- formante, convencional Heméndez, sostuvo que el nuevo articulo “no significa en absoluto que la provincia pueda realizar libremen- te el convenio y ponerlo en conocimiento del Congreso federal” (Diario de Sesiones”, p. 3864, Obra de la Convencion Nacional Constituyente 1994, t. VI. p. $767). En sintesis, de 10 debatido cen Ia Convenctén no surge que el Congreso pueda dejar sin efecto 1 tratado pactado por la provincia Lo que si quedé definido en ta Convencién fue que la facul- tad provincial de celebrar convenios internacionates, involucraba Ja de realizar gestiones internacionales, sin notificacién al Con- agreso nacional (segtin expresara et convencional Marin, miembro informante del despacho mayoritario, “Diario de Sesiones”, p. 3870, Obra de ta Convencidn Nacional Constiruyente 1994, t, VI. p. $770) ©) Tearaoo wvrenenovincras. exrenno, Ocutte si una provincia asgentina pacta con otra provincia, miembro de un Estado extran-470 ESTATUTO DEL PODER FN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO Je10, Se repite ~analgicamente- 1a misma problemética jueidica que en el caso anterior. dd} Traravo esovisciaL-momcirat. Ciertas constituciones (Cha- co) admiten esta variable, que parece constitucional en tanto respete el marco de prohibiciones del art. 125 de la Const. na- cional, ©) Teataoos uiiraores. Las provincias han celebrado entre sf tratados en materia de limites (p.ej... Buenos Aires y Entre Ri en 1967, sobre jurisdicciGn en las islas Lechiguanas: el Chubut y Rio Negro, en 1968, para la demarcaci6n de) paralelo 42) que «e- sultan distintos 2 los parciales del art. 125, ya que son de natura leza politica y dada su funcién delimitatoris de fronteras internas, si requieren aecesariamente aprobacién del Congreso (art. 75, inc. 15, Const. nacional). § 662. Movaxiosnes acreesarivas pe cooromsacron. ~ Ademdis de los tratados descripios, en la experiencia argemina ian emergi do otras formas de relacién entre la Nacién y las provincias, o de éstas entre sf. En tal sentido, deben tenerse presente las leyes convenio (ver § 520) 0 los casos en que as provineias se acoplan @ una ley sa- ional sin previa coordinacién (ley 20.543, sobre beneficios a los adquirentes de ciertos predios). También cabe citar los contratos que una provincia puede celebrar con otra § 663. Prontarcion b& GUERRA ¥ DE HosTILtuaDES. — Ante €s- tos conflictos el art. 127 de 1a Const. nacional prescribe: “Ninguna provincia puede declarar, ni hacer la guerra a otra provincia. Sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema de Justicia y dit tmidas por ella, Sus hostilidades de hecho son actos de guerra ci- vil, calificados de sedicién o asonada, que el Gobierno federal debe sofocar y reprimir conforme @ ta ley’ Esta norma tiende a evitar la reiteracién de las luchas civiles que ensangrentaron al pafs desde poco después de Ia Independen- cia, La Constitucioa equipara tas “hostilidades de hecho” a la guerra civil, y habilita, ademds de las acciones penales del caso, previstas por la ley, el remedio de la intervencién federal, progra- PODER PROVINCIAL a mado por el art. 6° para casos de sedicién y de invasion de una provincia a otra (ver § 674 y 675) El art, 127 debe conectarse con el art. 75, ine, 25, donde figu- ra, entre las atribuciones del Congreso, la de autorizar al Poder Ejecutivo a declarar la guerra (que pasa a ser poder exclusivo de la Nacién). § 864. Sonecray oe tas quems PRoviNctates. - El art. 127 de la Const. nacionat deja en manos de ta Corte Suprema dirimir fas “guejas” de fas provincias, En tal sentido aclaré que esas qucjas “deben deducirse en forma de demanda judicial y con fos requisi= tos de ésta, nico procedimiento vélido para que ta Corte Suprema pueda ejercer Ta jurisdiecién ordinaria que le esté conferida” (Gobernador de ta Prav. de Mendoza”. Failos. 165:83). Esta t= sis parece idemtificar la actuacién del alto tribunal para resolver fas quejas, con la competencia originaria que ef art. 117 le confie- re en materia de causas judiciales, en las “que alguna provincia fuese parte”, segin las reglas y excepciones que dicte el Congreso. Sin embargo, en “Prov. de La Pampu c/Prov. de Mendoza”, la Cor te Suprema ha precisado que su actuacién, respecto de 1as quejas interprovineiales. 6 sustitutiva de otras vias (negociacion, acuer- do), para arreglar esas controversias, y que la solucién de estos conflicios no depende de las mismas consideraciones, mi esta g0- bernada por las mismas reglas que se aplica para decidir cuestio nes similares de derecho privado. No hay aqui, pues, causa civil en el sentido judicial de este vocablo: el art. 127 refiere a las rele ciones politicas provinciales, donde la Cone tiene “amplias facul tades para determinar el derecho aplicable al litigio” (dictamen del procurador general Diaz Vélez, Fatlos, 166:358). No se trata, por ende, de los pleitos del art, 117 En su voto minoritario, et juez Fayt afadié que todo esto ori- gina una jurisdiccidn dirimente, no judicial, destinada a atender Conflicts que de otro modo “no tendrian sino solucién por la via vedada de la guerra interprovincial” (“Prov, de La Pampa”, Failos 310:2478), § 665. Recroxes. - El quevo art. 124 de la Const. nacional declara que “las provincias podrén crear regiones para el desarro-472 eSTATUTO DEL PODER EY EL DERECHO CONSTITUCIDNAL ARGENTINO ilo econsmico y social y establecer Srganos con facultades para el cumplimiento de sus fines” El texto tiene cierta ambigiiedad, En la Convenci6n, el miem- bro informante del despacho mayoritario, Prieto, indicé que se tra- taba de una facultad de las provincias, “para agruparse y defender sus intereses comunes”, y en funcién de la nueva “eldusula det progreso”, prevista en el art. 75, inc. 19, de la Const. nacional ("Diario de Sesiones”. p. 3191 y 3192, Obra de la Convencidn Na: cional Constitusente 1994, t. V1, p. 5380). Queda claro que las regiones deben partir de un acto volunta- rio de las provincias que la conformen (es decir. que ninguna po- dria ser coaccionada a integrarse). Los propdsitos de la region son de indole “econdmica y social”, pero estos vocablos son am- plios, y pueden involucrar numerosos rubros, algunos de ellos ne- ccesariamente politicos, si las metas econémicas y sociales asumi- das son profundas. Ademés, el art. 124 posibilita explicitamente erigir en las re giones “érganos con facultades para el cumplimiento de sus fi- nes”, frase que no excluye la hipétesis de autoridades suprapro- vinciales. El convencional Masnatta indicé que las regiones no podian constituir un “nuevo nivel de gobiemo” (“Diario de Sesio- nes”, p. 3528, Obra de la Convencidn Nacional Constituyente 1994, (VI, p. 5578), pero tal idea mo fue corroborada por el miembro informante de! despacho mayoritario. En rigor de verdad, si se programan objetivos econémicos y sociales intensos, los érganos de planificacién y ejecucién de 1a regién bien podrian tener, a ta- Jes fines, facuttades de gobierno. En sintesis, 1a redaccién del art, 124 deja abierta una serie de posibilidades que en definitiva serin disefladas por el comporta- miento posterior de tas provincias. Hasta ahora una experiencia Significativa he sido el tratado de integracién del Norte Grande Argentino (15 de mayo de 1987) que integran las provincias de Ca- tamarea, Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy. Misiones, Salta, San- tiago del Estero y Tucumdn, con una Junta de Gobernadores y una Comisién Técnica Permanente, Pero hay otras experiencias de interés. Cabe agregar que el art. 75. inc. 19, da competencias al Con- reso nacional para “promover politicas diferenciadas que tiendan PODER PROVINCEAL 413 4 equilibrar el desigual desarrolio relative de provincias y regio- nes. Para estas iniciativas, el Senado sera Camara de origen” Elto autoriza, por ejemplo, a que ¢l Gobierno federal apoye espe- cificamente a una regién mas que a otra, en mérito de una discri- mminacién justificada de cualquier naturaleza.