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Introducción
Si bien hoy existe un amplio consenso por parte de la opinión pública y de los círculos
académicos sobre la mayor efectividad y eficiencia del sistema capitalista en comparación
con el sistema socialista, existe un profundo debate sobre las funciones que el Estado debe
cumplir en una economía capitalista.
El Estado surge como una necesidad de las personas de establecer una organización que
provea de seguridad física a dichos individuos y además garantizar la propiedad privada.
Las ventajas de vivir en sociedad son evidentes: una mayor división del trabajo y
especialización genera una mayor productividad. Estos logros suponen que los
intercambios sean voluntarios entre las partes. Lo cual quiere decir que sean respetados los
derechos de propiedad de cada uno de los habitantes de una sociedad. Claro que existe la
posibilidad de que dichos derechos sean violados por la acción agresiva de ciertas personas.
Para evitar que eso ocurra es necesaria la existencia de una organización cuyo objetivo sea
el de proteger los derechos de cada persona. Porque una cosa es cierta: sin la protección
necesaria contra delincuentes o “depredadores”, las actividades productivas de las personas
se reducen a su mínima expresión. Si la probabilidad de ser “saqueado” aumenta, el
incentivo a producir, ahorrar o invertir disminuye como consecuencia. Los inversores, y las
personas en general, no sólo están estimando permanentemente la rentabilidad que una
actividad determinada puede generar, sino también están analizando la probabilidad de que
sus derechos de propiedad sean respetados o violados.
Pero con el pasar de los siglos, otras funciones se le fueron atribuyendo al Estado,
especialmente la redistribución de ingresos y patrimonios.
¿El crecimiento de las economías desarrolladas fue generado gracias a la ampliación de las
funciones del Estado en lo referente a las políticas redistributivas o a pesar de la mayor
intervención de la organización estatal en ese campo? ¿El desarrollo económico puede
lograrse tanto con un modelo de Bienestar europeo (donde el mayor ejemplo es Suecia),
con un modelo de Bienestar anglosajón (EEUU, Gran Bretaña) o con un Estado que limite
su participación a las funciones bien limitadas y estrictas siguiendo el modelo clásico o de
Estado Gendarme?.
No existirían demasiadas dudas respecto a cuáles fueron las funciones originales del Estado
en la historia de la humanidad: brindar seguridad a los habitantes contenidos en un territorio
respecto de ataques provenientes tanto del exterior como del interior. Pero es evidente que a
lo largo del siglo XX hay una tendencia muy clara sobre la ampliación y profundización del
rol del Estado o más específicamente un incremento en el tamaño del Estado.
Muchos autores coinciden respecto a las causas fundamentales del crecimiento del tamaño
del Estado: el desarrollo del Estado de Bienestar. Antes de continuar tratemos de definir
sintéticamente en qué consistiría esta función estatal. El “Welfare State” estaría
conformado por programas estatales orientados a proveer un conjunto de beneficios a la
población: seguro de desempleo, servicios de salud, jubilaciones y pensiones, educación,
vivienda y otros gastos sociales de menor magnitud. Como decíamos, existen muchos
autores que respaldan la hipótesis anterior. Mientras Gordon Tullock afirma que “la tesis
bismarckiana (Bismarck fue el creador del estado benefactor en Alemania) resulta
particularmente adecuada para explicar el continuado crecimiento del gobierno (...)”1,
Tanzi y Schuknecht lo ponen en términos similares: “Over the past century, the size of
government in industrial countries has expanded rapidly. In recent decades, this expansion
was caused largely by expenditures normally associated with the welfare state”2.
Pero, ¿cuándo tuvo lugar este incremento del tamaño del Estado?. Si bien se podría decir
que el país precursor del Estado de Bienestar fue la Alemania unificada durante los años del
canciller Bismarck, habría que esperar hasta la tercera o cuarta década del siglo XX para
enfrentarnos a una tendencia bien definida.
En el siglo XIX la visión preponderante sobre el rol del Estado estaba fundamentada en las
ideas de los economistas clásicos y los filósofos políticos que apoyaban el Estado mínimo o
gendarme. Adam Smith establecía claramente que el Estado solamente debía proveer
1
Gordon Tullock, El desarrollo del gobierno, Libertas 27, ESEADE, 1997, p. 26.
2
Vito Tanzi y Ludger Schuknecht, Reforming government in industrial countries, University of Michigan
Press, 1998, p. 1.
servicios de seguridad y defensa, la administración de justicia y no mucho más. Para 1870,
los países industrializados tenían un gasto público (promedio) de tan sólo un 10 % del PIB.
Hacia finales del siglo XIX las ideas comienzan a cambiar. El pensamiento marxista y
socialista comienza a atribuirle otras funciones al Estado: la redistribución fue sumada a las
funciones legítimas del Estado, demandando así transferencias de riqueza e ingresos desde
las personas más ricas hacia las menos afortunadas. En el Manifiesto Comunista, Marx y
Engels defienden concretamente la implementación de un “fuerte impuesto progresivo”
para terminar gradualmente con la propiedad privada de los capitalistas3.
Mises, 100 años después de las recomendaciones en este sentido realizadas por Mill,
expresaba claramente la idea en la que se basaba la “redistribución”: “Supone el dirigista
que las medidas atentatorias contra el derecho de propiedad para nada influyen sobre el
volumen total de la producción (...) La producción, para él, es una suma dada, sin relación
alguna con el orden social existente. Piensa que no es tanto la producción, sino la
“equitativa” distribución de la misma entre los distintos miembros de la comunidad, lo que
fundamentalmente debe preocupar al estado. Intervencionistas y socialistas pretenden que
los bienes económicos son engendrados por peculiar proceso social. Llegado ésta a su
término y recolectados sus frutos, se pone en marcha un segundo proceso que distribuye
entre los miembros de la comunidad los bienes acumulados. Rasgo característico del
capitalismo es – dicen – el que las respectivas cuotas asignadas, en dicho reparto, a cada
individuo sean desiguales. Hay quienes – empresarios, capitalistas y terratenientes – se
apropian más de lo debido. El resto de las gentes, consecuentemente, ve su participación
injustamente cercenada. El poder público está obligado, ejercitando innegable derecho, a
expropiar ese exceso retirado por los privilegiados para redistribuirlo entre los restantes
ciudadanos. Pero esa supuesta dualidad de procesos – uno de producción y otro de
distribución – en la economía de mercado no se da. El mecanismo es único. Los bienes no
son primero producidos y luego distribuidos (...) Todos los bienes, desde un principio, son
siempre propiedad de alguien. Si se quiere redistribuirlos es obligado proceder
previamente a su confiscación. El aparato estatal de compulsión y coerción puede, desde
luego, lanzarse a todo género d expoliaciones y expropiaciones. Pero ello no prueba que
un duradero y fecundo sistema de colaboración social pueda, sobre tal base,
estructurarse”5.
Veamos entonces la evolución del tamaño del sector público desde 1870 en adelante.
Fuente: Tanzi y Schuknecht, Can small governments secure economic and social well - being?
Digamos que a lo largo de 12 décadas el tamaño del Estado, medido en términos del gasto
público/PIB, se ha cuadruplicado en los países desarrollados. La Primera Guerra Mundial y
posteriormente la Gran Crisis de 1929 significó un período de transición entre el Estado
gendarme y el Estado de Bienestar. Las funciones estatales que la escuela neoclásica (¿o
5
Ludwig von Mises, La acción humana, Unión Editorial, 1986, pp. 1159 – 1160.
podemos decir keynesiana?) asigna al Estado (redistribución, estabilización y asignación)
toman forma en la segunda post guerra. Es el triunfo de las políticas activas del Estado y
del papel intervencionista que Keynes y sus seguidores le asignaban al gobierno para
solucionar las “fallas de mercado”. La composición del gasto del Estado también sufrió
modificaciones. Mientras que en el siglo XIX y principios del XX la inversión pública
representaba la quinta parte de las erogaciones totales del gobierno, para fines de siglo
solamente participa con el 5% del total. El incremento más importante dentro de los rubros
de erogaciones estatales ha sido el que corresponde a transferencias y subsidios. Es decir,
aquellos gastos propios y característicos del Estado benefactor. Estos gastos han pasado del
10% de las erogaciones totales del sector público a fines del siglo XIX hasta
aproximadamente un 25% a fines del siglo XX. Esto significa que el incremento en los
gastos de transferencia y subsidios estarían explicando las tres cuartas partes del incremento
del gasto público total entre la década del 60 y la del 90.
18 16.9
16
13.8
13.4 13.3
14 12.7
Como porcentaje del PIB
12 10.9 10.8
9.1
10
0
EEUU EEUU Canadá Canadá Reino Alemania Australia Suecia
1960 1992 1960 1995 Unido 1991 1989 1992
1992
Fuente: Gwartney, Holcombe y Lawson, The scope of government and the wealth of nations
9
Adam Smith, op. cit., pp 685 – 686.
Se pueden verificar estos efectos relacionando el tamaño del gasto como porcentaje del PIB
y la tasa de crecimiento anual del PIB.
6.6
7
6
Tasa de crecimiento anual del PIB real
4.7
5
3.8
4
2.8
3
2.0
1.6
2
0
< 25 25-30 30-40 40-50 50-60 >60
Gasto Público como % del PIB
Fuente: Gwartney, Holcombe y Lawson, The scope of government and the wealth of nations
Las conclusiones son contundentes: aquellos países que han tenido un gasto público menor
al 25 % del PIB entre 1960 y 1996 lograron una tasa de crecimiento del 6,6 % anual,
mientras que los países donde el gasto público representa más del 60 % del PIB tuvieron
una performance de tan sólo un 1,6 % al año en materia de crecimiento. La tendencia es
bastante clara. La relación entonces sería esta: a mayor tamaño del Estado menor
desempeño económico y viceversa.
El crecimiento económico es uno de los indicadores que nos pueden aproximar a una
definición de bienestar económico. Claro que es mejor tener en cuenta la tendencia de la
tasa de crecimiento de un país a lo largo de un período extenso que tomar solamente una
“foto” o una secuencia de corto plazo. Esto significa que la tasa de crecimiento relevante
para medir la performance económica de un país es la de largo plazo. Otros indicadores que
nos pueden ayudar para evaluar los resultados de una sociedad en lo que respecta al nivel
de vida de la misma son: expectativa de vida, alfabetismo, tasa de mortalidad infantil, tasa
de desempleo, pobreza e indigencia.
Fuente: Tanzi y Schuknecht, Can small government secure economic and social well – being?
Milton Friedman, ya en 1979, se preguntaba: “¿Por qué razón todos estos programas han
defraudado tanto? Sin duda sus objetivos eran humanitarios y nobles. ¿Por qué, entonces,
no se han alcanzado?. Al comienzo de la nueva era todo parecía bien. Los individuos que
habían de beneficiarse eran pocos, y los contribuyentes que podían financiar dichos
programas, muchos, de modo que cada uno pagaba una pequeña cantidad que
proporcionaba beneficios significativos a unos pocos que los necesitaban. En cuanto
aumentaron los programas de bienestar, las cosas cambiaron. En la actualidad, todos
nosotros estamos financiando unos programas con un bolsillo, para recibir dinero – o algo
que el dinero podría comprar – en el otro”.
En la primera mitad del siglo XIX Alexis de Tocqueville, aristócrata francés, realizó un
viaje de nueve meses a lo largo de los Estados Unidos. Como resultado de las
observaciones del autor en dicho viaje se publicaron dos volúmenes bajo el nombre de “La
democracia en América”, que sería más tarde una de las obras más importantes de teoría
política de Occidente. En el segundo volumen, publicado en 1840, Tocqueville ya
anunciaba el desarrollo futuro del Estado de Bienestar: “Creo que es más fácil establecer
un gobierno absoluto y despótico en un pueblo donde las condiciones sociales son iguales
que en otro cualquiera, y opino que si semejante gobierno llegara a implantarse en tal
pueblo, no sólo oprimiría a los hombres, sino que a la larga los despojaría de los
principales atributos de la humanidad.
El despotismo me parece, por tanto, el mayor peligro que amenaza a los tiempos
democráticos.
Por encima se alza un poder inmenso y tutelar que se encarga exclusivamente de que sean
felices y de velar por su suerte. Es absoluto, minucioso, regular, previsor y benigno. Se
asemejaría a la autoridad paterna si, como ella, tuviera por objeto preparar a los hombres
para la edad viril; pero, por el contrario, no persigue más objeto que fijarlos
irrevocablemente en la infancia; este poder quiere que los ciudadanos gocen, con tal de
que no piensen sino en gozar. Se esfuerza con gusto en hacerlos felices, pero es esa tarea
quiere ser el único agente y el juez exclusivo; provee medios a su seguridad, atiende y
resuelve sus necesidades, pone al alcance sus placeres, conduce sus asuntos principales,
dirige su industria, regula sus traspasos, divide sus herencias; ¿no podría librarles por
entero a la molestia de pensar y el derecho de pensar y el trabajo de vivir?
De este modo cada día se hace menos útil y más raro el uso del libre albedrío; el poder
circunscribe así la acción de la voluntad a un espacio cada vez menor, y arrebata poco a
poco a cada ciudadano su propio uso. La igualdad ha preparado a los hombres para todas
estas cosas; para sufrirlas y con frecuencia hasta para mirarlas como un beneficio.
Después de tomar de este modo uno tras otro a cada individuo en sus poderosas manos y
de moldearlo a su gusto, el soberano extiende sus brazos sobre la sociedad entera; cubre
su superficie con una malla de pequeñas reglas complicadas, minuciosas y uniformes,
entre las que ni los espíritus más originales ni las almas más vigorosas son capaces de
abrirse paso para emerger de la masa; no destruye las voluntades, las ablanda, las
doblega y las dirige; rara vez obliga a obrar, se opone constantemente a que se obre; no
mata, impide nacer; no tiraniza, mortifica, reprime, enerva, apaga, embrutece y reduce al
cabo a toda la nación a rebaño de animales tímidos e industriosos cuyo pastor es el
gobierno.
Siempre he creído que esta clase de servidumbre, reglamentada, benigna y apacible, cuyo
cuadro acabo de ofrecer, podría combinarse mejor de lo que se piensa comúnmente con
algunas de las formas exteriores de la libertad, y que no le sería imposible establecerse
junto a la misma soberanía del pueblo.
En nuestros contemporáneos actúan incesantemente dos pasiones opuestas; sienten la
necesidad de ser conducidos y el deseo de permanecer libres. No pudiendo acabar con
ninguna de estas inclinaciones contradictorias, se esfuerzan por satisfacer ambas a la vez.
Conciben un poder único, tutelar, todopoderoso, pero elegido por los ciudadanos.
Combinan la centralización con la soberanía del pueblo. Esto les permite cierta
tranquilidad. Se consuelan de su tutelaje pensando que son ellos mismos quienes eligen sus
tutores”10.
El mensaje de Tocqueville estaba muy claro. Las consecuencias que este tipo de
organización estatal genera sobre la sociedad determinan menores incentivos a producir,
ahorrar e invertir por parte de los individuos en general.
Conclusiones
10
Alexis de Tocqueville, La democracia en América, Vol II, Alianza Editorial, 1993, pp. 268 – 270.
11
Gwartney, Holcombe y Lawson, The scope of government and the wealth of nations, Cato Journal, Vol 18
Nº 2, 1998.
En lo que respecta a los resultados que el Estado de Bienestar ha logrado en materia de
indicadores económicos o sociales no pueden verificarse diferencias significativas respecto
a otros países donde los programas sociales redistributivos son de menor importancia, en
términos del PIB. Por lo tanto, los subsidios, transferencias y programas estatales
educativos o sanitarios que conjuntamente se denomina “Estado de Bienestar” no serían las
causas del bienestar económico. A juzgar por la evidencia histórica, los países tienden a
alcanzar mayores tasas de crecimiento económico en función de la mayor productividad y
no como consecuencia de los mayores programas de redistribución forzosa de ingresos y
patrimonios que establece el Estado. La mayor productividad se alcanza gracias a la
disminución de los costos de transacción y el respeto por los derechos de propiedad que
generan mayores oportunidades de intercambios y ganancias entre los individuos.