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Presupuesto y Gasto Pblico 47/2007: 37-64
Secretara General de Presupuestos y Gastos

2007, Instituto de Estudios Fiscales
La nueva gestin pblica: evolucin y tendencias

ISABEL MARA GARCA SNCHEZ
Universidad de Salamanca
Recibido: Marzo 2007
Aceptado: Mayo 2007
Resumen
La nueva gestin pblica persigue la creacin de una administracin eficiente y eficaz, es decir, una administracin
que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introduccin
de mecanismos de competencia que permitan la eleccin de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de servi
cios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los proce
sos, planes y resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de eleccin, y, por otro, favorezcan la partici
pacin ciudadana.
El presente trabajo tiene como objetivo sintetizar las diversas actuaciones y reformas llevadas a cabo en el sector p
blico en el mbito internacional. Previamente se analizarn las principales teoras que sustentan este paradigma
emergente, lo que permitir entender la razn de cada una de las polticas o cambios que han tenido, tienen o tendrn
lugar en las administraciones.
Palabras clave: Nueva Gestin Pblica, Administracin Pblica.
Clasificacin JEL: H83.
Abstract
New public management pursues the creation of an efficient and effective administration, that is, an administration
that satisfies the real needs of citizens at the lowest possible cost. To do so, it favors the introduction of competition
mechanisms that permit user choice and in turn promote the development of better quality services. All of this is su
rrounded by systems of control that grant full transparency to the processes, plans and outcomes, in order to, on the
one hand, perfect the system of choice, and on the other, to favor citizen participation.
The present article aims to synthesize the diverse actions and reforms carried out in the public sector in the interna
tional sphere. The main theories upholding this emerging paradigm are also analyzed, permitting an understanding
of the reasons behind each of the policies or changes that have taken place, are taking place or will take place in the
public administrations.
1.
Introduccin
En la prctica generalidad de los textos clsicos de economa se detecta un dilema res

pecto al tamao ptimo del sector pblico y a la eficiencia mostrada en el desarrollo de sus
funciones. En un primer momento, el debate se centra en seleccionar al gestor que mejor pu
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Isabel-Mara Garca Snchez
diese gestionar los intereses de la sociedad: la funcin pblica o la iniciativa privada. Las de
sigualdades de la renta en la sociedad del siglo XIX, y el incumplimiento de la eficiencia de
los mercados favorecieron que el estado asumiese un papel ms activo, intentado con su in
tervencin enmendar los fallos del mercado. Posteriormente, en la dcada de los 70 del si
glo XX, comienza la preocupacin por las ineficacias detectadas en la ejecucin de los pro
gramas pblicos, surgiendo el planteamiento de los fallos de la intervencin del estado en
la economa, asociados a la burocracia, la competencia poltica o derivados de la propia natu
raleza de los bienes pblicos.
La prdida de credibilidad del sector pblico como gestor del bienestar ciudadano viene
acompaado de manifestaciones que exigen y obligan a que las instituciones pblicas acten
aplicando principios de economa, eficiencia y eficacia. Estas nuevas demandas, cada vez
ms importantes como consecuencia de la magnitud del dficit pblico en prcticamente la
totalidad de pases, tuvieron en un primer momento un importante impacto en los procesos
de construccin de polticas pblicas, pero en la actualidad no se circunscriben nicamente a
la esfera poltica o ministerial, sino que se han ampliado a todas las actuaciones de la admi
nistracin en sus diferentes rdenes territoriales. As, las administraciones estatales, auton
micas, provinciales y locales se ven envueltas en procesos de regeneracin, de cambio. Nue
vos patrones de actuacin y comportamiento, comunes internacionalmente, son los que han
llevado a disear un nuevo sistema operativo pblico, una nueva filosofa de actuacin: la
nueva gestin pblica.
El objetivo de esta nueva forma de actuar es la consecucin de un sector pblico que
opere exclusivamente en aquellas reas donde no exista un proveedor ms adecuado y lo rea
lice de forma eficiente y eficaz. Para ello, compite o colabora con el sector privado, all don
de es posible, con el objetivo de satisfacer las necesidades pblicas, otorgndoles a sus ciu
dadanos un papel cada vez ms activo en el campo pblico. Realizando, adems,
reestructuraciones internas encaminadas a eliminar la burocracia, a la adopcin de procesos
ms racionales, a una mayor autonoma en la gestin, etc.
Pero, como se ha puesto de manifiesto en pases pioneros como el Reino Unido, todos
estos cambios carecen en absoluto de validez si no existe un frreo control que permita con
trastar la bondad de la intervencin pblica. As, en las ltimas dcadas han comenzado a
perfeccionarse los tradicionales sistemas de control orientados hacia la verificacin del cum
plimiento de la legalidad, encaminndose asimismo a contrastar los principios anteriormente
enunciados.
El anlisis de las principales teoras que sustentan este paradigma emergente permitir
entender la razn de cada una de las polticas o cambios que han tenido, tienen o tendrn lu
gar en las administraciones, y que sern tratados posteriormente. Hay que partir de la base de
que la nueva gestin pblica extrae las ideas claves de distintos enfoques tericos, analiza
sus caractersticas y aplica aquellas que le permiten conseguir la intervencin ms adecuada
al bienestar de la sociedad en general. Es precisamente la amplitud terica sobre la que se
fundamenta su marco de accin lo que le permite no rechazar unas preferencias de actuacin
frente a otras por mera ideologa, sino en funcin del anlisis de las distintas alternativas
posibles 1.
2.
39
Fundamentacin terica
La nueva filosofa de gestin pblica, utilizando palabras de Hood (1991, pp. 5-6), es
un matrimonio entre el Nuevo Institucionalismo y la gerencia profesional.
Lapsley y Oldfield (2001, p. 217) indican que frente a la teora de la eleccin racional,
donde se asume que las decisiones colectivas son meros agregados de los intereses individua
les, el Nuevo Institucionalismo considera que las instituciones pblicas son relevantes para en
tender y explicar las interacciones entre los individuos, pues estn dotadas de una lgica propia
que condiciona la preferencias individuales. Y es que como Serna (2001) indica, se define el
concepto de institucin como el conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos, que se
desarrollan en un determinado entorno organizativo y que inciden directamente en la actuacin
desarrollada por los distintos actores implicados, dirigiendo y limitando su comportamiento.
Dentro de la amplia variedad de enfoques o teoras econmicas sobre las que se cons
truye el Nuevo Institucionalismo, Hood (op. cit., pp. 5-6) destaca su formacin a partir de las
ideas de la Teora de la Eleccin Pblica, la Teora de los Costes de Transaccin y la Teora
de la Agencia. Doctrinas que persiguen reformas administrativas mediante ideas como la
competencia, eleccin, transparencia y control. As, los partidarios del Public Choice focali
zan en la relacin entre propiedad pblica o privada en el desarrollo de la actividad pblica,
siendo la delegacin de autoridad y las divergencias en la consecucin de los objetivos, el
campo de estudio de la Teora de la Agencia y los Costes de Transaccin.
Por su parte, la gerencia profesional, definida principalmente a partir de las ideas de los
Neo-Tailoristas (Pollitt, 1993), se centra en el estudio de la organizacin burocrtica interna
de la administracin. Abogando por romper el supuesto mito de las diferencias de gestin en
tre el sector privado y el sector pblico (Arellano, 2002, p. 10). A continuacin se analizan
ms detenidamente cada una de estas teoras.
2.1.
La teora de la eleccin pblica o public choice
Esta teora 2 puede definirse, utilizando para ello las palabras de Mueller (1989, pp. 1-2),
como el estudio econmico de las decisiones que se adoptan al margen del mercado o, sencilla
mente, como la aplicacin de la Economa a la Ciencia Poltica. Sus propuestas giran en torno
a los problemas que la burocracia administrativa plantea en la obtencin de la eficiencia en la
actuacin pblica, criticando implacablemente el monopolio estatal bajo el que actan
(Downs, 1967, p. 257). Sus hiptesis, aunque basadas en la necesidad de contratar servicios en
el exterior para incrementar la eficacia y evitar las ineficiencias de la burocracia, consideran
que no se alcanzan por la simple conversin de lo pblico en privado mientras se mantiene el
rgimen de monopolio, sino en la introduccin de mecanismos de mercado, independiente
mente de si la produccin es de titularidad pblica o privada (Buchanan, 1954, p. 334).
Las medidas que proponen para evitar el monopolio burocrtico pueden resumirse en
las siguientes (Niskanen, 1971, p. 78):
Ms competencia en el desarrollo de los servicios pblicos.
40
Privatizacin o contratacin externa para reducir el gasto.

Mayor informacin sobre la viabilidad de las alternativas de los servicios pblicos
ofertadas en bases competitivas y de acuerdo con costes comparados.
Controles ms estrictos sobre la burocracia.
2.2.
Teora de los costes de transaccin
En la teora clsica de la eleccin pblica la competencia es vista como la panacea para

la resolucin de los problemas burocrticos. Asumiendo que el monopolio pblico puede ser
remplazado por la gestin de los servicios mediante contratos puntuales en mercados atomi
zados donde compradores y vendedores poseen una completa informacin (McMaster y
Sawkis, 1996). La Teora de los Costes de Transaccin sugiere que, si bien el axioma es ade
cuado, la perspectiva de la eleccin pblica sobre el beneficio de la competencia no es total
mente correcta. Pues, la competencia puede generar costes adicionales los cuales estn au
sentes en la tradicional forma burocratica de provisin de los servicios.
Williamson (1975, p. 8) identifica costes de transaccin asociados a la firma de los
contratos, el control de resultados y comportamiento de las partes contractuales. Estos
costes varan por un lado, con las caractersticas de las decisiones de los gestores que
participan en la transaccin, y con los objetivos propios del mercado por otra. Por ejem
plo, la produccin interna ser ms eficiente cuando los activos especficos sean impor
tantes, existan incentivos para que las partes muestren comportamientos oportunistas, el
nmero de potenciales usuarios ser reducido, o/y la demanda futura de los servicios sea
incierta.
La existencia de costes de transaccin en los intercambios realizados en el mercado
proporciona una explicacin de las ventajas comparativas de organizar la produccin den
tro o fuera del mbito pblico: cuanto mayores sean los costes de las transacciones exter
nas, mejor ser producir dentro de la administracin, situndose el lmite de la intervencin
pblica en el punto donde se igualen sus costes con los de contratar en el exterior. As, la
arquitectura pblica, entendida est como la estructura organizativa ptima (Jackson,
2001, p. 15), se realizar en funcin de los costes de transaccin, lo que llevar a la admi
nistracin pblica a incorporar condiciones similares a las del mercado como mecanismos
de control cuando aseguren un mantenimiento de dichos costes equilibrados con los intere
ses que todos los artfices de procesos sociales y colectivos merecen (Boston et al., 1996,
p. 50).
2.3.
El neo-tailorismo
Dentro de la teora que aqu analizamos, la causa de una mala gestin tiene que ver con
la administracin en s misma. Para el neo-tailorismo, el carecer de un sistema de gestin
adecuado informacin fidedigna relativa a los costes de las actividades y a los logros con
seguidos y el perfil tradicional de los gestores pblicos son los factores ms importantes
41
que impiden la consecucin de la ansiada eficiencia (Martn, 1983; Peters y Waterman,

1982).
En esta teora, se habla de reinvencin 3 del gobierno, refirindose a la transformacin
fundamental de los organismos y sistemas pblicos para que se produzcan mejoras espectaculares en su eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para innovar. Esta transformacin se logra cambiando su propsito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura
de poder y su cultura (Osborne y Plastric, 1998, p. 30). Podemos concluir que las tcnicas
propuestas por esta teora son fundamentalmente:
Separacin entre poltica y gestin.
Reduccin de las normas de actuacin, especialmente las referidas a los rganos directivos, pues se persigue el gerencialismo o profesionalizacin del gestor.
Incremento de los controles econmicos y financieros que permiten exigir responsabilidades personales.
Introduccin de mecanismos incentivadores para premiar logros y sancionar fallos.
2.4. La teora de la agencia

Como resume Gimeno Ruiz (1997, p. 47), la Teora de la Agencia, entendiendo cualquier ente como un conjunto de contratos entre un individuo (principal) que contrata a otro
(agente) delegando en l la ejecucin de una determinada tarea, viene definida por la divergencia entre las funciones de utilidad de cada una de las partes del contrato. A esta situacin
debe aadirse la posibilidad de que el agente cuente con informacin preferente o asimtrica
que impida un control exhaustivo sobre l por parte del principal. As, bajo esta teora la consecucin de los objetivos del principal depende de las acciones que realice el agente, las cuales se ven afectadas por la informacin preferente que este ltimo posea.
En el mbito pblico la definicin de principal y agente es compleja al encontrarnos en
presencia de mltiples figuras. Mayston (1993, pp. 76-77) se cuestiona quien es el principal
en dicha relacin, descubriendo tres posibles respuestas a dicha pregunta: el electorado a
travs de los procesos democrticos de elecciones y los controles parlamentarios; los consumidores de los servicios pblicos; y los polticos del gobierno central en el poder. Albi et
al. (1997, p. 90) establecen relaciones de agencia superpuestas entre distintos niveles de la
gestin pblica, tales como ciudadanos, parlamentarios, gobierno, agencias y empleados pblicos; ampliadas por Pina Martnez y Torres Prada (1996, p. 17) bajo la teora de la red contractual a prestamistas, sindicatos y otros agentes legtimamente interesados.
Por nuestra parte, entendemos que existen o que podemos encontrarnos con dos niveles
bsicos en la relacin de agencia dentro del sector pblico:
a) La provocada por la delegacin sucesiva de responsabilidad que representa la cadena: Ciudadanos Polticos Gestores
b) La relacin nter - administraciones.
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a) La relacin Ciudadanos Polticos Gestores

Esta delegacin sucesiva de responsabilidad se produce en todos los mbitos territoriales de la administracin, como pueden ser el estatal, autonmico, local, etc., pues la eleccin
de los representantes y la delegacin de gestin en los subordinados es comn a todas ellas.
Para realizar un anlisis ms concreto, hemos procedido a examinar cada una de los enlaces
independientemente.
a.1.) La relacin Ciudadanos Polticos
Los ciudadanos eligen a representantes polticos de acuerdo con los objetivos plasmados en un programa electoral, cuyo ntegro cumplimiento queda a merced de la existencia de
grupos organizados de poder con intereses propios, la obtencin de minora parlamentaria, o
la funcin de utilidad del partido gobernante en su totalidad, o de cada miembro poltico individualmente. Esto se deriva en una relacin de agencia, donde los ciudadanos aportan su
capital de forma coercitiva, y los polticos toman decisiones que pueden no generar un beneficio colectivo para la ciudadana.
a.2.) La relacin Polticos Gestores
La funcin poltica se encarga de disear programas o polticas, fijando los objetivos a
alcanzar, siendo los gestores la mano ejecutora de las actividades que permitan su logro.
Ante esta divisin de funciones, la relacin principal-agente tiene pleno sentido, pues son
numerosos los factores que pueden originar desviaciones por parte de los gestores de las pautas
marcadas por los polticos. Es latente en la bibliografa presupuestaria que la funcin de utilidad de los gestores viene definida por la necesidad de incremento de poder a travs de su partida en presupuestos; por el nmero de niveles jerrquicos bajo su control; la posible mejora de
la relacin laboral o su vinculacin a la escena poltica. Anteponer su funcin de utilidad a los
objetivos polticos, partiendo de la inexistencia de controles exhaustivos, es misin posible.
La unin de estos dos niveles complica la relacin de agencia, pues existen mltiples
agentes en la relacin ciudadano - administracin, con distintas funciones de utilidad cada
uno, que pueden ocasionar graves distorsiones en los principios que deben guiar a la administracin en su actuacin. Tambin puede hablarse de un tercer eslabn en la cadena, en
aquellos bienes o servicios donde adems se produce una separacin entre su provisin y su
produccin, consecuencia de la decisin de comprar en vez de hacer.
b) La relacin nter - administraciones
Bajo lo que Arenilla (1991, pp. 30-31) denomina luchas de poder entre las distintas administraciones territoriales, entendemos que existe un afn de obtener mayor supremaca en
un mbito territorial determinado a travs de la sustraccin de competencias estatales con la
consiguiente desviacin de los recursos financieros necesarios. Estas actuaciones pueden, en
ocasiones, realizarse sin considerar su efecto en el bienestar social de todos los ciudadanos,
sino que vienen justificadas por la necesidad que los gobernantes ejercientes en territorios inferiores tienen de incrementar su poder poltico. As, es posible encontrarnos con relaciones
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de agencia entre los distintos niveles de administracin, las cuales, adems, pueden producir
importantes divergencias entre los servicios recibidos por habitantes de las distintas comuni
dades y provincias que forman el territorio espaol.
Estas relaciones de agencia, que pueden venir ocasionadas como consecuencia de las fun
ciones de utilidad que presente un mbito respecto a otro, se vern agravadas cuando el partido
en el gobierno de la de mbito superior difiera en orientacin poltica de la de nivel inferior.
Estos conflictos de carcter poltico entre distintas administraciones, trmino utilizado por Pa
lacios Gmez (1994, p. 97), provocan mayores diferencias entre los ciudadanos derivados de la
consecucin de beneficios partidistas, en numerosas ocasiones alejados del inters general.
Bajo las propuestas de esta teora, es esencial la existencia de un adecuado sistema de
control, as como una perfecta delimitacin de la responsabilidad de los agentes. Todo ello
facilitara una mejor comunicacin con los ciudadanos, favoreciendo la transparencia admi
nistrativa.
Identificados los aspectos fundamentales de las teoras bsicas que han dado lugar a la
nueva gestin pblica, debe indicarse que cada una de ellas aporta elementos significativos
que permiten obtener un gobierno que cueste menos y trabaje mejor (Gore, 1993). Las l
neas principales de actuacin dentro de cada una de las teoras analizadas disean las distin
tas acciones que deben realizarse para lograr la reforma del sector pblico se encuentran re
sumidas en el Cuadro 1. Teniendo en cuenta, como seala Barzelay (2003), que si
Cuadro 1
Pilares de la nueva gestin pblica
PUBLIC CHOICE
Introduccin del sector

privado en la
produccin pblica.
Introduccin de
mecanismos de
competencia
COSTES DE
TRANSACCIN
NEO-TAILORISMO
Reduccin de la
burocracia y sus
normas de actuacin.
Reestructuracin
organizativa en
relacin con la funcin
de coste ms ptima
Simplificacin de la
estructura jerrquica.
Implantacin de
herramientas de
control vinculadas al
ejercicio de
responsabilidades.
Perfeccionamiento de
los mecanismos de
motivacin, vinculados
a sistemas de control
Implantacin de
procesos de rendicin
de cuentas
NUEVA GESTIN PBLICA

Reformas en la estructura orgnica
Racionalizacin normativa y cultural
Transparencia de la Administracin
Fuente: Elaboracin propia.
TEORA
DE LA AGENCIA
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concebimos a la nueva gestin pblica como un debate en torno a estas cuestiones, debemos
descartar de inmediato definiciones formales, como que la nueva gestin pblica sea una co
rriente internacional, un conjunto de ideas novedosas, un modelo de organizacin de servi
cios pblicos, o una pura teora. Todas estas definiciones, que estimulan la literatura en este
campo, seran secundarias frente a la tarea central de hallar las mejores respuestas, segn las
circunstancias, a las cuestiones de cmo estructurar, gestionar y controlar, individual y co
lectivamente, los sistemas burocrticos pblicos.
3.
Conceptos y tendencias de la nueva gestin pblica
Para Leeuw (1996, p. 92) la nueva gestin pblica enfatiza en la aplicacin de los con
ceptos de economa, eficiencia y eficacia en la organizacin gubernamental, as como en los
instrumentos polticos y sus programas, esforzndose por alcanzar la calidad total en la pres
tacin de los servicios, todo ello, dedicando menor atencin a las prescripciones procedi
mentales, las normas y las recomendaciones.
Es decir, el actual sistema de actuacin pblica se mueve en un nuevo escenario con
dos diseos bsicos de coordinacin. En primer lugar, el sector pblico reduce las diferen
cias respecto al sector privado en trminos de personal, sistemas de remuneracin y mtodos
de gestin; y, en segundo lugar, existe una disminucin del volumen de reglas y procedi
mientos que articulan la actuacin de gestin de los departamentos, sujetos a reglas unifor
mes para contratar e incurrir en costes (Dunleavy y Hood, 1994, p. 10).
Quiz la presencia en todas las teoras anteriormente analizadas de la necesidad de de
sarrollar y perfeccionar herramientas de control, especialmente orientadas a la evaluacin de
los logros o resultados obtenidos, se asocia en la literatura a la nueva gestin pblica con la
introduccin de conceptos, prcticas y tcnicas procedentes del sector privado (Fernndez
Rodrguez, 2000, p. 108), destinadas exclusivamente al control de resultados (Boden et al.,
1998, p. 267 y Broadbent y Laughlin, 1998, p. 403), o se amplia a la introduccin de mejoras
en la gestin, mediante la desregulacin, descentralizacin, y la introduccin de competencia
y transparencia en la rendicin de cuentas (Coninck-Smith,1991; Ladner,1999; Montesinos,
1999).
Podramos resumir que la nueva gestin pblica persigue la creacin de una adminis
tracin eficiente y eficaz, es decir, una administracin que satisfaga las necesidades reales
de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introduccin de meca
nismos de competencia que permitan la eleccin de los usuarios y a su vez promuevan
el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que
otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por
un lado, perfeccionen el sistema de eleccin, y, por otro, favorezcan la participacin ciu
dadana.
Para ello, se han desarrollado una serie de actuaciones 4, cuyas lneas bsicas se en
cuentran desglosadas en el Cuadro 2, que analizaremos en los apartados siguientes.
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Cuadro 2
La Nueva Gestin Pblica
TEORA
ACTUACIONES
Reducciones puras de la di
mensin
PUBLIC CHOICE
COSTES DE
TRANSACCIN
Reformas en la
estructura
organizativa
Reducciones hbridas o in
termedias de la dimensin
Modificaciones en el diseo
organizativo
NEO-TAILORISMO
Racionalizacin
normativa y
cultural
Privatizaciones
Gestin indirecta de servicios
Introduccin de competencia ex
terna
Cooperacin o colaboracin
Creacin de competencia interna
Simplificacin de la estructura je
rrquica: La descentralizacin
Racionalizacin normativa
Racionalizacin
administrativos
procedimientos
Racionalizacin cultural
Desarrollo de polticas de personal
Desburocratizacin
Introduccin de tcnicas privadas
TEORA DE LA
AGENCIA
Innovacin tecnolgica
Transparencia
de la
Administracin
Comunicacin externa
Participacin ciudadana
La clasificacin primaria utilizada para sintetizar estas actuaciones se basa en la orde

nacin secuencial lgica en el desarrollo de estas acciones tal y como se expone en el trabajo
de Barea (1997). La taxonoma secundaria refleja una agrupacin de las acciones atendiendo
a la Teora que sustenta las mismas.
As, dentro de un marco temporal, inicialmente debe comenzarse por determinar que
actividades deben ser realizada por las administraciones pblicas y cuales pueden ser cedidas
al sector privado en caso de que este ltimo sea el productor ms eficiente de las mismas. Se
guidamente, debe cuestionarse las acciones ms adecuadas para introducir la competencia
como mecanismo que fomente la eficiencia y calidad de aquellos servicios que permanecen
definidos como de competencia pblica. Estas actuaciones, fundamentadas principalmente
en los paradigmas de la Public Choice y los Costes de Transaccin, se han englobado en Re
formas en la estructura organizativa debido a que suponen cambios en la dimensin o en la
organizacin del sector pblico.
Una vez delimitado claramente el mbito pblico, y con el mismo fin que la introduc
cin de la competencia, las administraciones pblicas deben (i) desburocratizarse, o en otras
palabras, simplificar tanto su propio contexto interno como la normativa que regula la presta
cin de sus competencias en relacin con los administrados y (ii) adoptar determinadas ac
tuaciones con gran xito en el mbito privado encaminadas a promover la motivacin de los
trabajadores y a mejorar los procesos de toma de decisiones mediante el feedback proporcio
nado por los instrumentos de planificacin y control. Estas acciones se agrupan en Racionali
46
zacin normativa y cultural, sustentndose tericamente en las recomendaciones de los neo

tailoristas y de los defensores de la Teora de Agencia.
Finalmente, las actuaciones a desarrollar se centrarn en favorecer las relaciones con
los ciudadanos, explicando que se pretende hacer y que se ha hecho para servir los intereses
generales, fijados estos a partir de la participacin de los ciudadanos en el proceso pblico de
decisin. Estas recomendaciones propias de la Teora de la Agencia han sido recogidas en la
denominada Transparencia de la Administracin.
3.1.
Las reformas de la estructura organizativa
Las medidas de adecuacin de la estructura organizativa propuestas no implican que

deba existir una generalizacin 5 en la aplicacin de un tipo concreto, sino que cada organis
mo necesitar de una en particular, de varias combinadas o de todas, de acuerdo a la dolencia
diagnosticada y el tratamiento que se considere ms eficaz.
Las reformas o modificaciones que agrupamos bajo el punto de vista organizativo pue
den venir dadas por la desaparicin permanente o temporal de lo pblico en la produccin de
bienes o servicios; por su coexistencia con el sector privado; o simplemente, por una modifi
cacin en la distribucin de funciones y poder en el mbito pblico. Esta clasificacin nos
permite realizar un estudio sobre las mismas, agrupndolas en los siguientes apartados: a) re
ducciones puras de la dimensin; b) reducciones hbridas o intermedias de la dimensin;
c) modificaciones en el diseo organizativo.
3.1.1. Reducciones puras de la dimensin

Las reducciones puras de la dimensin, como mecanismos que persiguen la adopcin
de afilados incentivos que mejoren el bienestar social (Craggy Dyck, 2003, p. 177), com
prendern las actuaciones de privatizacin y gestin indirecta de los servicios. Bajo estas fi
guras, el sector pblico cede la gestin de los bienes y servicios de forma permanente en el
caso de las privatizaciones, o de forma temporal en el de la gestin indirecta.
Los objetivos que sustentan las decisiones de privatizacin son de muy diversa ndole.
En general, como seala Eguiagaray (1995, p. 5), la estrategia de privatizacin se fundamen
ta en torno a dos enfoques, uno macro y otro micro 6. En el primero de ellos, se persigue un
sector pblico de menor tamao, y en el segundo, la introduccin de mejoras en la gestin en
dichas empresas. En su totalidad, podramos considerar, de acuerdo con Carrau (1995,
pp. 183-185), los siguientes:
Objetivos de ndole financiero-fiscal, donde la venta de activos supondra un ahorro
de intereses por la deuda cancelada que compensara los ingresos futuros; la desapa
ricin de compromisos presupuestarios venideros a travs de subvenciones de fun
cionamiento; y por ultimo, la ausencia de compromiso con posibles necesidades fu
turas de capital.
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Objetivos ideolgicos o polticos, que abarcaran aspectos como una mejora de la

eficiencia, una mayor estabilidad en la direccin para el desarrollo de estrategias, as
como una disminucin de la vulnerabilidad a las actuaciones sindicales, sin olvidar
el deseo de restringir la presencia del sector pblico en el conjunto de la economa.
Dentro de otros objetivos, podra sealarse la voluntad de incrementar la cohesin
social mediante el capitalismo popular con la colocacin de ttulos en los mercados
de valores.
A esto hay que unir el hecho de pertenecer a la Unin Europea cuya normativa co
munitaria persigue la desregulacin, desmonopolizacin, y la defensa de la compe
tencia, as como la prohibicin de la concesin de subvenciones de explotacin a so
ciedades inviables, para favorecer la introduccin de mecanismos de mercado en el
sector pblico.
En relacin con la gestin indirecta de servicios, la mayora de los gobiernos conside
ran en su renovacin legislativa este mecanismo, con el objetivo value for money (Ezza
mel y Willmott, 1993, p. 111), maximizacin que persigue junto a la reduccin de los costes
de produccin, la relevancia de trminos como satisfaccin del cliente, inters pblico, ho
nestidad, equidad, justicia, etc. Sealando que incluso la contratacin con una empresa pri
vada 7 supone introducir la competencia ex ante en las actividades y servicios reservados al
sector pblico (Torres Prada y Pina Martnez, 1998, p. 54).
Dentro de la contratacin de servicios a terceros, podemos encontrarnos con diversas
figuras, que de acuerdo a la amplitud de las actividades que comprenden pueden clasificarse
en: gestin indirecta de servicios en su totalidad, de una determinada actividad o contrata
cin de servicios de apoyo interno. Esta ltima modalidad, la contratacin de servicios de
apoyo interno, recibe cada vez un mayor nmero de crticas. Cada vez de forma ms comn
se les denomina consultocracia, con el objetivo de describir el significativo incremento de
poder de los consultores privados en el mbito pblico (Lapsley y Oldfield, 2001, p. 524).
Las ventajas que pueden citarse de la gestin indirecta engloban desde el ahorro de cos
tes, el incremento de la flexibilidad e innovacin en la prestacin de los servicios, a la exis
tencia de mayor libertad para que los directivos del sector pblico se dediquen a las grandes
prioridades (Industry Commision, 1996). Pero debe tenerse presente que pueden presentarse
inconvenientes como costes de transaccin, riesgo moral, etc. (Boyne, 1998, pp. 709-710).
Ccontratar los servicios a terceros debe consistir, como indica Mulgan (1997), en un tra
de-off entre eficiencia y responsabilidad: la eficiencia se obtendr si se otorga plena autori
dad sobre la gestin del servicio, residiendo en la administracin la obligacin continua de
controlar la actuacin privada.
3.1.2. Reducciones hbridas o intermedias de la dimensin

Dentro de este apartado reflejaremos las acciones en las que no existe un traspaso direc
to de funciones pblicas al sector privado, sino que ambos sectores compiten o cooperan en
la prestacin de un mismo servicio.
48
El proceso de activacin de la competencia externa tiene como finalidad que la produc

cin ser de carcter publico o privado dependiendo de la adecuacin a las necesidades y de
mandas de los usuarios (ciudadanos u otros rganos pblicos). La potencial perdida del con
trol de la produccin a favor del sector privado, provocar una rivalidad entre ambos sectores
por captar cuota de mercado que conllevar a ofertar servicios y bienes de mayor calidad con
un coste inferior.
La colaboracin del sector pblico con otras entidades puede entenderse como acuer
dos donde el sector pblico y distintos socios cooperan en la obtencin de los objetivos mar
cados, bajo un criterio de reparto de autoridad y responsabilidad, compartiendo sus recursos
y conocimientos, el riesgo asumido y el beneficio obtenido.
Kramer (1994, pp. 37-40) recoge como socios cooperativistas: los gobiernos de distin
tos pases, distintos niveles de gobierno de un mismo pas, departamentos dentro de un mis
mo nivel de gobierno, el sector privado, y organizaciones de carcter no gubernamental o fi
guras como el voluntariado. Existiendo, de acuerdo con Armstrong y Lenihan (1999,
pp. 13-14), tres tipos de colaboracin que pueden oscilar desde una mera ampliacin de los
trminos del contrato de gestin indirecta, a acuerdos donde los roles y las responsabilidades
no estn claramente definidos.
Ambos autores alertan sobre la introduccin de nuevas corrupciones, comportamientos
oportunistas, problemas de proteccin de la privacidad de datos, etc. (Davis, 2002). Siendo ne
cesario que los trabajadores pblicos estn preparados para hacer frente a la ambigedad en las
situaciones que pueden plantearse desde el punto de vista tico (Sternberg, 1998, p. 53).
3.1.3.
Modificaciones en el diseo organizativo
Ante aquellas reas de actuacin pblica donde el gobierno se enfrenta a la imposibili

dad de introducir mecanismos reales de mercado, ha tenido que favorecer su creacin me
diante nuevos caminos de competicin interna, o plantendose la necesidad de estimular la
responsabilidad de los gestores y la productividad de los trabajadores mediante una descen
tralizacin de funciones, o simplificaciones de la estructura jerrquica. Procedimientos que
no suponen una prdida de poder por parte de la administracin.
Los mercados internos competitivos se crean para el desarrollo de una competencia si
mulada pero efectiva entre rganos pblicos. Esta competencia puede venir ocasionada por:
La rivalidad entre entes de carcter pblico destinados al mismo fin. Planteamiento
que incluira tanto la posibilidad de eleccin del ciudadano entre los recursos dispo
nibles de organismos distintos como dentro del mismo organismo.
Competencia vitual o artificial que, mediante la comparacin pblica de costes y re
sultados, permitir descubrir deficiencias y sus posibles soluciones, favoreciendo la
prosperidad operativa de la entidad.
Por otra parte, y en la misma lnea que el sector privado, la estructura de la organiza
cin pblica se decanta a favor de la reduccin del nmero de niveles jerrquicos, es decir,
hacia estructuras ms planas con asignacin de mayores niveles de autoridad y autocontrol.
49
Pero la verdadera renovacin estructural, viene de la mano de la descentralizacin, figura

bajo la cual se produce una transferencia de poder o competencias de un ente a otros; y sobre
la que puede indicarse que existen dos tipos: descentralizacin territorial y funcional o del
rea de gestin.
La descentralizacin territorial persigue la asignacin de funciones al ente ms prximo
al ciudadano, facilitando la cobertura de sus necesidades con mayor precisin (Gimnez
Abad, 1996, p. 149).
Respecto a la descentralizacin funcional o del rea de gestin, por un lado, recoge el
traslado de atribuciones a entes dotados de personalidad jurdica propia, tratando de escapar
a las rigideces del sistema y del derecho administrativo comn. Y por otro, supone la crea
cin de agencias que operan con autonoma en la gestin de los recursos y la prestacin de
sus actividades, rindiendo cuentas por los resultados obtenidos, independientemente de po
seer o no personalidad jurdica independiente. Pues como indica Gray y Jenkins (1993, p. 62)
el verdadero xito de la descentralizacin consistir en crear un sistema de gestin que com
bine la descentralizacin de responsabilidades con un sistema integrado de control.
La descentralizacin supone una clara delimitacin entre poltica y gestin: lo que nos
lleva a diferenciar la responsabilidad poltica y la responsabilidad de gestin. De esta forma,
mientras los gestores pblicos tendran la responsabilidad sobre los inputs y el logro de los
outputs establecidos a instancias polticas, en los polticos recaera la responsabilidad sobre
el logro de los outcomes (Gimeno Ruiz, 1997, p. 55).
3.2.
Racionalizacin normativa y cultural
Este apartado, se procede a examinar la racionalizacin normativa y la racionalizacin

cultural de forma individualizada.
3.2.1. Racionalizacion normativa
La racionalizacin normativa persigue la simplificacin tanto de los procesos adminis
trativos como de la normativa que regula la actuacin pblica.
Bajo la racionalizacin de procesos administrativos, se procede a identificar las actua
ciones internas que se duplican, en aras a la desaparicin de funciones sin valor aadido, es
tandarizando aquellas tareas que sea posible.
Respecto a la simplificacin legislativa se persigue, por un lado, reducir la normativa
sobre actividades internas, regulando exclusivamente cuestiones imprescindibles. Por otra
parte, y en relacin con la normativa que vincula la actuacin pblica con los ciudadanos,
debe imperar la cultura de la receptividad administrativa, entendiendo que una adminis
tracin receptiva, en el sentido que la entienden los pases de la OCDE, es aqulla que tiene
en cuenta la capacidad de cada persona para hacer frente al proceso administrativo, facilitan
do su acceso a las prestaciones que tiene derecho a esperar de la administracin (OCDE,
1996, pp. 7-8).
50
3.2.2.
Racionalizacin cultural
Bajo la racionalizacin cultural hemos agrupado un conjunto de actuaciones, que bien

mediante el desarrollo de factores motivadores para los recursos humanos, o mediante el per
feccionamiento de los mtodos de direccin y herramientas de control 8, pretenden incremen
tar la eficiencia y eficacia de las actividades que se han reservado como ejecucin pblica.
Desarrollo de polticas de personal
El hecho de que los trabajadores o recursos humanos del sector pblico constituyan el
principal input en la prestacin de servicios, otorga una significativa importancia a la gestin
de los mismos, constituyendo el factor de mayor valor estratgico con el que cuentan las ad
ministraciones para operar y adaptarse al cambio. Esto hace necesario poner en marcha una
nueva gestin de recursos humanos de carcter ms descentralizado, aspecto que, de acuerdo
con Longo (1995, pp. 5-15), evitara un alejamiento de los problemas respecto de los centros
de responsabilidad que impiden la produccin de respuestas adecuadas, obstaculizando una
gestin eficaz y eficiente de los servicios pblicos; al mismo tiempo permitira potenciar las
oportunidades y capacidades de los trabajadores, a travs de la desaparicin de la rigidez del
tradicional modelo pblico.
Dentro de los procesos que se desarrollan en esta rea destacan: i) las reducciones de
plantilla; ii) la formacin permanente y dinmica; iii) la participacin de los trabajadores; iv)
la implantacin y desarrollo de sistemas de remuneracin y motivacin que, de acuerdo con
la teora de la ineficiencia X de Leinbestein (1966), sirven como mecanismo para dirigir la
conducta de los trabajadores hacia los propsitos de la organizacin; y v) la implantacin de
sistemas de evaluacin que permitan obtener el grado de desempeo de los trabajadores p
blicos, para vincularlo a las estrategias de motivacin.
Introduccin de tcnicas privadas
Respecto a las tcnicas privadas que son importadas a la administracin, vamos a dis
tinguir en su anlisis dos tipos: tcnicas referidas a la direccin, y tcnicas referidas al con
trol y medicin de los resultados. El hecho de diferenciarlas no supone que se consideren tc
nicas aisladas, sino interrelacionadas entre s.
Como ya se ha mencionado, en la nueva gestin pblica se aboga por distinguir las de
cisiones relacionadas con la oferta de los servicios pblicos, de las decisiones relacionadas
con la forma de gestionarlos e incluso de producirlos. Esto exige la utilizacin de tcnicas di
rectivas desarrolladas que permitan tomas de decisiones precisas.
Inicialmente se comenz con la gestin por objetivos, pero en la actualidad es la direc
cin estratgica la tcnica seleccionada para satisfacer plenamente dichas necesidades. Este
nuevo sistema de direccin exige la elaboracin de la estrategia o plan estratgico, donde se
recoge la misin o propsito de la organizacin concretndola en las metas generales u obje
tivos a largo plazo necesarios para su consecucin, as como el plazo marcado para alcanzar
51
los; y la planificacin y programacin anual, o plan operativo, con una fuerte vinculacin al
proceso de elaboracin del presupuesto, que concreta las lneas de actuacin a corto plazo
cuya responsabilidad es del gestor pblico.
Adems, estas tcnicas directivas estn muy vinculadas a los procesos de control y me
dicin de los resultados, con el fin de detectar si existen holguras entre los objetivos planifi
cados y los conseguidos, as como sus causas, lo que facilitara, iniciar acciones correctoras
para la solucin de los mismos; y, por otro lado, las mejores prcticas para aprender de ellas.
Una de las herramientas adoptadas ha sido el sistema de evaluacin del rendimiento de
unidades basado en el Modelo Europeo de Gestin de Calidad, conocido como Modelo Eu
ropeo de Excelencia para Organismos Pblicos (MEEOP). Es una tcnica de autoevaluacin
que permite detectar los puntos fuertes y dbiles de una unidad.
Pero el mayor o menor xito futuro de los procesos de control y evaluacin esta unido
al desarrollo, aplicacin y perfeccionamiento de tcnicas ya utilizadas en el mbito priva
do 9. Tcnicas de control y medicin de los resultados que tienen cada vez mayor importan
cia dentro del proceso de rendicin de cuentas 10. Estas tcnicas pueden clasificarse en herra
mientas de informacin de carcter interno y procedimientos de control. Las herramientas de
informacin sern aquellas utilizadas por la administracin para cuantificar y medir los re
sultados alcanzados en trminos monetarios y tcnicos, convirtindose los procedimientos
de control en mecanismos de verificacin de dicha informacin.
Dentro de las herramientas de informacin de carcter interno destacan principalmente
el presupuesto, la contabilidad financiera y analtica, y las ratios e indicadores financieros y
de gestin.
El presupuesto, adems de ser el instrumento para el desarrollo de las polticas del go
bierno, debe proporcionar un marco de referencia de mejora de la gestin de la administra
cin 11. Ello puede alcanzarse si el proceso presupuestario atiende a los tres objetivos funda
mentales que Ezquiaga (2000) establece: contribuir a un funcionamiento gil y riguroso de la
administracin; preservar la sostenibilidad financiera; y vigilar la eficiencia en la provisin
de servicios.
Gonzlez Pramo (2000) enumera fuentes de ineficiencia que aquejan a los procesos
presupuestarios clsicos, como son las metas polticas particulares, la ilusin fiscal o la pro
pensin al dficit. Para paliar dichas deficiencias, del presupuesto clsico se ha ido pasando a
frmulas alternativas como el presupuesto por programas, presupuesto por objetivos y presu
puesto base cero. Distintos modelos de presupuestos que mediante la adaptacin de la clasifi
cacin presupuestaria a la estructura de objetivos y el desarrollo de indicadores de gestin,
como mecanismos de control de los estndares de ejecucin, van encaminados a contrarres
tar el sistema incrementalista tradicional.
Pero la aplicacin de estas nuevas tcnicas no ha tenido los efectos espectaculares que
cabra esperar, fundamentalmente como consecuencia de las resistencias polticas y funcio
nariales y de las dificultades para definir objetivos y medir los resultados (Zapico Goi,
1989, pp. 65 y ss.). Aunque como destaca este mismo autor (1990, p. 45), han permitido que
52
la gestin se desarrolle con una mayor orientacin hacia la eficacia en la prestacin de los
servicios pblicos y conciencia de los costes.
Pero adems, como seala Lder (1994, p. 215), el cambio del gobierno hacia el ge
rencialismo exige todo un nuevo conjunto de herramientas contables que aseguren el control
empresarial y la responsabilidad administrativa interna. La contabilidad como sistema de
informacin debe satisfacer tanto las demandas internas como externas, siendo necesario
tanto la elaboracin de nuevos modelos contables, como el perfeccionamiento de los instru
mentos de la contabilidad.
En esta rea se han realizado avances como la introduccin del principio de devengo, la
exigencia de consolidar las cuentas anuales de la entidad principal con sus organismos aut
nomos y sociedades dependientes, o el desarrollo de sistemas de contabilidad analtica.
Y, de forma complementaria a la limitada utilidad que las ratios financieros tradiciona
les tienen en los entes pblicos, en los ltimos aos ha surgido con fuerza una nueva herra
mienta, los indicadores de gestin, que permiten medir la economa, eficiencia, eficacia con
que se prestan los bienes y servicios pblicos. Se trata de variables que representan el proce
so productivo pblico y sus efectos, equiparndose la informacin que facilitan al significa
do que la magnitud beneficio presenta en el sector privado. La introduccin de estas tcnicas
de carcter no financiero en el mbito de la informacin facilitada supone una ampliacin del
proceso de rendicin de cuentas (Parker, 1996, p. 9), permitiendo estructurar su diseo y uti
lizacin mediante cuadros de mando (Vivas Urieta y Mora Corral, 2001; Rodrguez Bolvar
et al., 2002 y 2006).
En relacin con los procedimientos de control, ha adquirido una relevancia desmesurada
la realizacin de auditorias operativas que como examen sistemtico y objetivo podr utilizarse
como promotora del desarrollo de la responsabilidad de la administracin, al verificar la eco
noma, eficiencia y eficacia en el desarrollo de las actividades pblicas (Wilkins, 1995, p. 429).
Finalmente, otro de los cambios ms relevantes en todas las administraciones pblicas,
ha sido la incorporacin de la innovacin tecnolgica en los procesos tanto internos como
externos de la actuacin pblica. Dentro de los procesos internos esta encaminada a favore
cer la implantacin de sistemas de informacin que simplifiquen los procesos de planifica
cin, gestin y control. Respecto a los sistemas de informacin externos internet, puntos
de consulta automaticos, correo electrnico, etc., se intenta facilitar el acceso de los ciuda
danos a sus expendientes sin necesidad de desplazamientos y sin esperas. Nuevos retos tele
mticos orientados a un e-gobierno.
3.3.
Transparencia de la administracin
Berman (1997) resume la opinin de los ciudadanos respecto al gobierno en tres facto
res negativos: se sienten malentendidos o ignorados; consideran que los gobierno no utilizan
su poder para favorecerlos; y encuentran las polticas pblicas y servicios inefectivos. Para
evitar estas situaciones sugiere tres estrategias: la primera, consistira en explicar que preten
de hacer el gobierno para servir los intereses generales; la segunda estrategia ira encaminada
53
a incorporar a los ciudadanos como input en el proceso publico de decisin; y por ltimo, la
necesidad de que el sector pblico defienda su reputacin, mostrando el grado de eficiencia
alcanzado en el proceso.
Las administraciones pblicas han tomado buena nota de estos deseos, facilitando la
comunicacin externa y la participacin ciudadana, ya que deben considerarse, de acuerdo
con McTavish y Pyper (2007), los motores bsicos en este proceso de cambio del sector p
blico en su orientacin hacia el ciudadano.
La comunicacin externa conlleva facilitar informacin constante a los ciudadanos y
sectores interesados sobre dos aspectos, el primero, estara relacionado con las actuaciones
futuras de la administracin en la bsqueda de los intereses generales publicacin de pla
nes estratgicos, y el segundo, hara referencia a los derechos de los ciudadanos en rela
cin con la actividad pblica publicacin de cartas de servicios.
La publicacin de planes anuales supone un esfuerzo informativo para que los ciuda
danos conozcan que prestaciones pueden demandar, los recursos que van a destinarse y una re
troalimentacin del sistema con datos relativos al ao anterior sobre los objetivos alcanzados.
De acuerdo con Galofr Isart (1997, pp. 69-70), las cartas de servicio son documentos
escritos en los que se dan a conocer a los ciudadanos, los compromisos de calidad. Pretenden
ser la expresin de un contrato de servicios, donde los ciudadanos tienen derecho a reclamar
el incumplimiento de los trminos acordados y a obtener una compensacin.
La necesidad de la participacin ciudadana, como afirma Bourgon (1999), es conse
cuencia de que los ciudadanos no estamos satisfechos con votar una vez cada cuatro aos.
Queremos tener la oportunidad de decir algo en el diseo de las polticas que nos afectarn.
Queremos colaborar con el gobierno en el diseo de nuestro futuro. Queremos tener acceso a
las instituciones democrticas de acuerdo con nuestras necesidades.
Hasta hace poco, la literatura identificaba las conductas de los ciudadanos hacia la adminis
tracin pblica como el temor ante las sanciones 12. No debemos olvidar que como seala la
OCDE (1996, p. 33), la administracin tiene el monopolio de crear obligaciones; es la nica que
puede exigir datos y obligar a unos tipos de comportamientos especfico, o prohibirlos. Esta si
tuacin esta sufriendo importantes cambios, la administracin establece canales efectivos de in
formacin y recogida de opinin, es decir, esta fomentando la participacin ciudadana 13.
4.
La nueva gestin publica en el sector publico espaol
La convergencia de las reformas impulsadas bajo la nueva gestin pblica 14, no supo
nen una globalizacin de las acciones desarrolladas por los gobiernos de distintos pases,
sino que difieren ampliamente entre ellas (Pollitt, 2002, p. 934).
Generalmente, las comparaciones entre pases suelen basarse en la comparacin de las re
formas realizadas en tres mbitos concretos (Pollitt y Bouckaert, 2000): polticas de personal
(procedimientos de seleccin, remuneracin, promocin, etc.), modificaciones en la estructura
organizativa (descentralizacin, desburocratizacin, etc.) y perfeccionamiento de las tcnicas fi
nancieras y de control (i.e., presupuesto, contabilidad, auditora, indicadores de gestin, etc.).
54
Analizando estas actuaciones y teniendo en cuenta si su nivel de funcionamiento esta

prximo a su utilizacin en el mbito privado, Verheijen (1998, pp. 4-5) clasifica las refor
mas efectuadas sobre la gestin pblica en tres tipos:
a) Reforma radical, basada en la teora de la nueva gestin pblica. En trminos gene
rales asume que las tcnicas de direccin privadas son superiores a las pblicas, y
por supuesto, pueden importarse a la gestin pblica. Reformas realizadas en pa
ses como el Reino Unido, Nueva Zelanda 15 y Austria.
b) Reforma incremental, basada en una exigua modificacin de la gestin pblica tra
dicional. Introduccin de pequeos cambios como sera la autogestin administra
tiva, una clara delimitacin de los polticos en la administracin, alta estabilidad en
la funcin pblica, y sistemas de promocin basados en mritos. Los modelos p
blicos de administracin y la gestin privada son todava significativamente dife
rentes. Uno ejemplo seran las reformas acontecidas en Francia.
c) Gerencialismo moderado. Reforma situada en una posicin entre los dos extremos
anteriores. Este tipo correspondera a las modificaciones introducidas en Irlanda o
los Pases Bajos.
Con el objetivo de evidenciar las modernizaciones realizadas en las administraciones
espaolas para su posterior clasificacin, consideramos conveniente analizar las actuaciones
concretas desarrolladas. As, en el Cuadro 3 se recogen las acciones ms relevantes, aunque
no se especifican de forma concreta las relativas a las reestructuraciones organizativas debi
do a que su enumeracin sera muy amplia, pues se ha privatizado distintas empresas pbli
cas, a la vez que se han introducido mecanismos de competencia interna y externa, gestin
indirecta, as como la descentralizacin de funciones, siendo todas ellas especificas para
cada administracin y organismo.
A partir del anlisis de las polticas de renovacin introducidas en la administracin es
paola, consideramos que estas se podran encuadrar dentro del grupo denominado reforma
incremental. El ejecutivo actual quiere basar la mejora de los servicios administrativos en
tres medidas: aumentar la cualificacin de los funcionarios, incentivar su productividad y fa
cilitar la comunicacin con los ciudadanos. Pero no olvidamos que la nueva gestin pblica
surge por la necesidad de legitimacin de la administracin, exigiendo un comportamiento
eficiente y eficaz en su actuacin para evitar daos mayores que los que se ocasionaran sin
su intervencin.
Es decir, se persigue la obtencin de un sector pblico de dimensin ptima, donde los
burcratas formen parte del pasado, y los ciudadanos tengan posibilidades de eleccin all
donde sea posible y expresen sus necesidades mediante las distintas vas de participacin.
Pero adems, la administracin pblica debe mostrar los resultados obtenidos en el desempe
o de sus funciones. Por lo tanto, consideramos que las pginas siguientes deben utilizarse
para hacer hincapi en conceptos de la nueva gestin pblica que han quedado aparcados o
relegados a un segundo plano, an cuando tienen una especial incidencia en la bsqueda de
una administracin eficiente. Nos referimos a las tcnicas de control, a la necesidad de per
feccionar la informacin para la toma de decisiones, de rendir cuentas a quienes aportan los
fondos que la administracin gestiona.
55
Cuadro 3
La nueva gestin pblica en Espaa
TRANSPARENCIA
COMUNICACIN EXTERNA
Cartas de Servicios
Introducidas mediante el Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio, con el objeto de que los
ciudadanos conozcan los servicios que prestan las organizaciones pblicas y la calidad que
tienen derecho a percibir.
Libro de Quejas y
Sugerencias
Junto con el buzn virtual de sugerencias permite a los ciudadanos dirigir preguntas y comentarios a los distintos organismos. Regulados en el Real Decreto 208/1996.
PARTICIPACIN CIUDADANA
RACIONALIZACIN NORMATIVA Y CULTURAL

RACIONALIZACIN CULTURAL
Gestin por
objetivos
La IGAE (1997, pg. 21) expone que se esta implantando una cultura de gestin por obje
tivos con responsabilidad por resultados, en la que estos se evalan en funcin de los recur
sos empleados..., pero la realidad es distinta, aunque en Espaa se ha avanzado en la utilizacin de la direccin estratgica y la gestin por objetivos, la tendencia presupuestaria
basada an en el incrementalismo y el mantenimiento del tradicional modelo de debate en
los distintos foros parlamentarios, unido a otra serie de factores, impiden un mayor desarro
lla de estas tcnicas directivas.
Mtodo SISTEMA
Creado para la evaluacin del rendimiento de las unidades administrativas. Esta metodolo
ga se basa en el anlisis de factores endgenos de cada centro directivo y permite la adaptacin flexible a cada funcin, prestando este rgano un servicio de apoyo y colaboracin
tcnica al gestor.
Presupuesto por
programas
La presupuestacin por programas fue introducida en 1984 con la finalidad de dotar de racionalidad al gasto publico, pero no existe una verdadera implantacin por los motivos recogidos en la gestin por objetivos.
Nuevo Plan
General de
Contabilidad
Pblica y el
Proyecto CANOA
Respecto a la contabilidad financiera, sta ha recibido un fuerte impulso a partir de que el

Nuevo Plan General de Contabilidad de 1994 introduce como mecanismo de control, al in
corporar el principio de devengo y otras serie de factores que permiten la obtencin de in
formacin financiera ms relevante.
La Ley 13/1996, de 30 de diciembre de Medidas Fiscales y del Orden social obliga a las
corporaciones locales a consolidar las cuentas anuales.
Distinta situacin es la de la contabilidad analtica que, a pesar de contar con el proyecto
CANOA, tiene un mbito de aplicacin muy restringido.
Auditora
Operativa
Debe sealarse la tendencia hacia la realizacin de las mismas, especialmente por parte de
los Organismos de control externo (OCEX), pero stas se ven afectadas negativamente por
numerosos factores, especialmente por la escasa utilizacin de los indicadores de gestin,
tal y como puede verse en sus informes de recomendacin.
Hipercentros
Informativos
Creacin de un Hipercentro informativo de la Administracin General del Estado que permite enlazar con todas las pginas webs disponibles de la administracin, comunidades autnomas, etc. as como con las de otros pases, intranet administrativa, red multiservicio,
teletramitacin de procedimientos administrativos, etc.
Puntos automticos
de consulta
Uno de los principales mecanismos que tendrn los ciudadanos para comunicarse con la
administracin ser a travs de los llamados puntos automticos de consulta y de gestin.
Son similares en formato a un cajero automtico, con los que los ciudadanos podrn acce
der a la informacin administrativa y realizar la mayor parte de sus gestiones.
Proyecto CERES
El proyecto tiene como objetivo principal la constitucin de una autoridad pblica de certificacin que proporcione seguridad y validez a los actos administrativos que tengan lugar
por medios electrnicos.
Proyecto RED
Aprobado por Resolucin 14 de enero de 2003 (BOE nm. 27 de 31 de enero de 2003) permite la remisin electrnica de documentos a la Seguridad Social.
56

RACIONALIZACIN NORMATIVA
Comisin
Interministerial de
Simplificacin
El objetivo de esta comisin es racionalizar y simplificar los procesos administrativos y reglamentaciones para facilitar la actuacin ciudadana en sus gestiones ante la administracin.
Centros de
Informacin
Administrativa
Son centros especializados en la informacin administrativa y la asistencia al ciudadano,

incluida la gestin del derecho de peticin, el asesoramiento en materia de trmites administrativos, el establecimiento y coordinacin de oficinas centralizadas de informacin relativa a materias de la administracin pblica.
Ventanillas nicas
Dentro de este proyecto se persigue una progresiva implantacin de un sistema intercomu

nicador de registros entre la Administracin General del Estado, las administraciones de las
Comunidades Autnomas y las entidades que integran la Administracin Local, favore
ciendo la interconexin y transmisin de asientos registrales yde documentos completos
entre las distintas unidades registrales de las administraciones pblicas.
Es complementado con la ventanilla nica empresarial, cuyo objetivo es establecer centros
de atencin integral al emprendedor en los que, de forma totalmente gratuita, se prestan
servicios de orientacin y tramitacin a cualquier ciudadano que desee establecerse como
empresario.
Fuente: Elaboracin propia.
Conclusiones
En las ltimas dcadas, las administraciones pblicas de la mayora de los pases desa
rrollados se han visto inmersas en procesos de regeneracin con el objetivo de conseguir una
administracin ms eficiente y gil que pueda adaptarse a las necesidades de los ciudadanos,
sin que ello se traduzca en un incremento de la presin fiscal, sino que incluso se tienda a la
contencin o reduccin del gasto pblico.
Las actuaciones desarrolladas son de diversa ndole, pero bsicamente se podran dis
tinguir tres grandes tipos, las que implican la apertura al mercado de mbitos habitualmente
sometidos a los procesos de gestin pblica, y aquellas que suponen la adopcin de las tcni
cas usadas por las empresas privadas en el mbito pblico.
Para la apertura al mercado de los procesos de gestin se vienen utilizando pautas de ac
tuacin que van desde la mera privatizacin de empresas pblicas, el establecimiento de deter
minadas figuras contractuales que permiten la gestin indirecta de los servicios pblicos, o el
fomento de la competencia entre los sectores pblico y privado, all donde ambos concurren en
la oferta de servicios. Estas medidas tienen como objetivo evitar o reducir las ineficiencias
asignadas tradicionalmente a la burocratizada gestin de la Administracin Pblica.
La utilizacin de tcnicas privadas en el mbito pblico ha supuesto el desarrollo de la
direccin estratgica como tcnica directiva y consecuentemente un importante auge de los
sistemas de control interno de los entes pblicos. Dentro de estos ha adquirido especial rele
vancia, la ampliacin de los tradicionales procedimientos de verificacin desarrollados en el
mbito de la informacin financiera hacia las auditorias operativas y el complemento de las
tradicionales tcnicas presupuestarias y contables con nuevas herramientas informativas de
ayuda a la toma de decisiones como los indicadores de gestin.
En Espaa, siguiendo la tendencia a la globalizacin de las ideas que rodea a la nueva
gestin pblica, se han adoptado los dos tipos de actuaciones anteriormente indicadas, aun
57
que debe destacarse el retraso con el que las tcnicas de control han comenzado a aplicarse
en relacin a otros pases con mayor tradicin democrtica como el Reino Unido o los Esta
dos Unidos.
Notas
1. Pero no todo son alabanzas para los nuevos planteamientos, a la falta de democratizacin criticada por Beltrn
Villalva (1996, p. 11), se unen las crticas de otros autores como Peters (1996, p. 7) y Brugu (1996, p. 50) que
incluyen la asiduidad y generalidad con que se acude al recurso del mercado como prcticas incuestionables;
sin embargo, opinamos con Albi (2001) que sera un error considerar que la apuesta por el mercado necesa
riamente supone reducir mucho el papel del estado. Ambas formas de organizacin colectiva, estado y merca
do, son tan imperfectas que se necesitan mutuamente.
2. En Zafirovski (2001) se realiza una revisin de las distintas corrientes que existen dentro de esta teora, as
como su evolucin. Tambin puede verse al respecto Barzelay y Gallego (2006).
3. Trmino acuado por Osborne y Gaebler en 1992, momento en el que proceden a la utilizacin de la expresin
gobierno empresarial, para denotar aquellas instituciones del sector pblico que actan bajo los parmetros
de eficiencia y eficacia en la utilizacin de los recursos disponibles.
4. Distintas clasificaciones para estas actuaciones, as como su contenido, pueden verse, entre otros, en Hood
(2000), Pollitt (2003) y Ferlie et al. (2005).
5. Al respecto Lasheras Merino y Ruiz-Huerta Carbonell (1992, p. 189) afirman hay mecanismos alternativos a
los cambios de propiedad o titularidad de los servicios hoy gestionados por el sector pblico. Una correcta de
finicin del marco contractual y del sistema de incentivos en el seno de la administracin pblica; el reforza
miento de las estrategias y soluciones de cooperacin y coordinacin de la accin administrativa; la introduc
cin de mayor competencia de ideas en los procesos de decisin, pueden producir mejoras en la eficacia del
sector pblico sin necesidad de ceder terreno frente al sector privado.
6. En Cuervo (1996) puede encontrarse las diferentes causas que justifican cada una de las privatizaciones de
empresas de forma individualizada.
7. En relacin con las ventajas e inconvenientes de la gestin privada puede verse, entre otros, Almquist (2001),
Boyne y Dahya (2002), Hurton et al. (2002), Van Wart (2003), Javidan y Waldman (2003) y Brown y Potoski
(2003).
8. La complejidad de las reformas propias de la nueva gestin pblica y sus consecuencias en la gestin y los as
pectos financieros han provocado la publicacin por parte de la European Federation of Accountants (FEE)
del paper The New Public Management: A Perspective for Finance Practitioners (disponible en www.fee.be).
9. Como indican Metcalfe y Richards (1989, p. 227) y Bradbury (1998, p. 70) para el diseo de nuevas tcnicas
de evaluacin: all donde el sector privado ha desarrollado con xito soluciones para problemas especficos
de gestin, no tiene sentido que la administracin pblica reinvente la rueda.
10. Su origen se encuentra en el trmino accountability concepto ms amplio que el de responsabilidad defi
nido como una obligacin estatuaria (Normaton, 1966); un requisito legal (Stewart, 1984); una obligacin
emergente (Thynne y Goldring, 1987); un emergente sistema de control (Birkett, 1988); centrada en funciones
de informacin financiera (Glynn, 1987); personificando la relacin entre principal y agente (Mayston, 1993);
como ncleo en el proceso de la justificacin de gestin (Humphrey et al., 1993); como medio para negociar
acuerdos polticos (Degeling et al., 1996); y como la llave de un gobierno responsable (Dayy Klein, 1987).
58
11. Rodrigo Rato y Figaredo (1999, p. 25) fija, en trminos polticos, los dos objetivos que deben responder los
presupuestos: por un lado, la prolongacin del crecimiento y la creacin del empleo estable; y por otro, la me
jora de la calidad de los servicios pblicos. Para Ameijenda Cunsy Gmez Rodrguez (1996, p. 57), el presu
puesto materializa la planificacin a corto plazo, donde se cuantifican los gastos a realizar durante un ao y los
ingresos que van a financiarlos. A esta funcin de planificacin se aaden, de acuerdo con Gonzlez Pramo
(2000), las de previsin (calidad para la toma de decisiones) y control (rendicin de cuentas y de exigencia de
responsabilidad sobre el grado de cumplimiento del mandato recibido del rgano legislativo) como funciones
poltico-administrativas; debindose aadirse las de carcter marcroeconomico o estabilizador para contra
rrestar las oscilaciones cclicas de la economa; y la de carcter poltico-econmico destinados a facilitar una
resolucin efectiva de conflictos, generando acuerdos estables y predecibles entre legisladores y gobernantes e
incentivando el uso eficiente de los recursos pblicos.
12. Hinkel (1999) afirma que estando de pie ante un inspector, usted no tiene ninguna sensacin de ser un cliente
del gobierno.
13. Dentro de las distintas formulas merecen destacarse las siguientes:
Comunicacin externa: Los ciudadanos son informados de acuerdo a lo expuesto en el epgrafe anterior.
Consultas: a travs de encuestas, sugerencias, etc. Una amplia metodologa para dar voz a las necesidades
de los usuarios.
Colaboracin: participacin de los ciudadanos en los rganos de gestin, donde los usuarios o representan
tes tengan derecho a voto, o creacin de empresas mixtas entre entidades pblicas y ciudadanos. Alberich
(1999, p. 172) plantea una tetrarquia en la gestin pblica como nuevo mtodo de participacin ciudadana,
denominndola gestin social, formada por los entes privados, entes pblicos, asociaciones y los ciuda
danos.
Delegacin: los usuarios son autorizados para tomar decisiones, dentro de un marco determinado por los
productores de los servicios pblicos.
Control: los usuarios son los responsables del control de la provisin de los servicios. As, en Estados Uni
dos se han comenzado a crear diversos grupos de ciudadanos, entre los que puede citarse The Citizens Lea
gue Research Institute, que colaboran con el gobierno en el desarrollo y utilizacin de medidas de resulta
dos.
En Heinrich (2002) se encuentra un revisin de las distintas iniciativas de control y su implicacin en la trans
parencia.
14. En el mbito internacional, Pollitt y Bouckaert (2000), y Torres Prada y Vicente Pina (2003) realizan un anli
sis comparativo de las reformas realizadas en diversos pases, encontrndose en Mayne y Zapico Goi (2000)
un estudio centrado exclusivamente en el control a posteriori, y en Lpez Casanovas et al. (2003) en instru
mentos financieros. Estudios como el de Poole et al. (2006) analizan la convergencia entre la gestin pblica y
privada en los ltimos 20 aos. con el fin de no sobrecargar el trabajo de bibliografa, para consultar estudios
vinculadas a iniciativas a nivel pas o compartivas pueden verse, entre otras, las revistas Public Administra
tion, Public Administration Review, Public Management Review, Public Money & Management, Internatio
nal Public Management Journal, International Journal of Public Sector Management, and Financial Accounta
bility and Management.
15. Algunos autores afirman, i.e. Chapman y Duncan (2007) que actualmente, en determinados aspectos, se est
regresando al tradicional modelo pblico.
59
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