CAPTULO I

LA RECTORA DEL ESTADO Y EL DERECHO FINANCIERO

I.1. CONCEPTO GENERAL DE RECTORA DEL ESTADO
La existencia del Estado se justifica en la medida que proporciona mayor bienestar a los
gobernados, lo cual constituye su razn de ser y el fin ltimo.
As, el factor econmico del Estado, es de suma importancia, pues constituye la principal
herramienta para que los rganos puedan desempear su funcin especfica dentro de la gran
maquinaria estatal, de esa manera la inclusin explcita del concepto de la rectora del Estado,
obedece a la tradicin constitucional mexicana de atribuir al Estado la responsabilidad de conducir
el desarrollo nacional1., y de esa forma la mayor o menor proyeccin sobre la vida social y
econmica es un resultado necesario de las circunstancias imperantes en cada lugar, en cada poca y
contexto social, por ende la intervencin del Estado ha variado de acuerdo con el pensamiento
filosfico, econmico y poltico del lugar y ha influido tambin el momento histrico.
En torno a lo anterior, el Estado ha evolucionando conforme al pensamiento econmico
imperante en cada etapa histrica, para justificar su existencia con el objetivo de asegura el bien
comn, pudindose distinguir varios tipos de participacin, desde el Estado gendarme, que busca
slo poner orden cuando se necesita, pasando por el Estado provincial y empresario, hasta el Estado
rector del desarrollo econmico y social, con el objeto de defenderse de las crisis, a fin de asegurar
y acelerar el desarrollo de la produccin e incrementar el nivel de vida, as como el crecimiento
econmico, en la lucha contra la inflacin y los obstculos financieros y sociales que impiden el
progreso econmico.
El Estado rector tiene una doble funcin: primeramente, mantener el equilibrio econmico y
social y adems, acelerar la produccin, a fin de que el ingreso per capita aumente o al menos no
disminuya buscando desterrar las desigualdades sociales.
Para que pueda funcionar esta rectora estatal debe someterse al imperio de la Ley y del Derecho, y
en consecuencia, se est haciendo alusin a la actividad y actitud del Poder Pblico sujeta a la Ley;
primero, como a un instrumento tcnico creado para combatir la arbitrariedad del Poder Pblico, en
la medida de que es capaz de incorporar una idea de justicia y de legalidad que satisfaga las
exigencias sociales que prevalezcan en el pas.
Estas atribuciones conforman las nuevas polticas econmicas y financieras para mantener un
equilibrio y la planeacin democrtica, en un sistema econmico mixto.
Desde luego, en un plano de legalidad, se pretende que el Estado obtenga los recursos necesarios
para el funcionamiento del aparato estatal, pero considerando las desigualdades sociales, para dar
un trato igual a los iguales y desiguales a quienes no se encuentran en un mismo plano frente a
otros.
Se pretende que la actividad econmica se efecte con tcnicas no coercitivas para persuadir a los
interesados de actuar con cierta orientacin, hacindoles notar los beneficios, para lo cual utiliza
como instrumentos exenciones, estmulos fiscales y prstamos y subsidios, perdones entre otros.
Adems emplea entre otras tcnicas la del gasto pblico, que orienta hacia un sector determinado
de la produccin que puede ejercer una accin decisiva en el desenvolvimiento de una rama de la
economa.

Otra tcnica muy importante es la planeacin o planificacin, toda vez que es una actividad
fundamental del Estado Rector.
Como la sociedad y la misma iniciativa privada se declaran incapaces para afrontar los
problemas de la planificacin, se entrega esta actividad al Estado, verdadero orientador de la
economa en el mundo moderno, de acuerdo como lo indica ANDRS SERRA ROJAS2.
Es importante destacar el triunfo del Estado democrtico en la resolucin de sus problemas
econmicos, sin suprimir, ni disminuir sus libertades al utilizar tcnicas e intervencin no
coercitiva.
Para entender la rectora del Estado a partir del Estado moderno, se debe tomar en cuenta el
propsito de intervencin en la Administracin Pblica. Este fenmeno se debe fundamentalmente
en la creacin de importantes servicios pblicos.
En conclusin, se puede considerar que la rectora del Estado implica una intervencin en la
sociedad y en los sectores econmicos, pero dentro del margen de accin acotado por el marco
legal, con el objetivo fundamental de asegurar los intereses de la colectividad.
I.2. EL ESTADO RECTOR MEXICANO
Con las reformas y adiciones a los artculos 25, 26, 27 y 28 de la Constitucin General de la
Repblica, se modifican profundamente las ideas tradicionales acerca de los fines y funciones de
Estado mexicano, para hacer crecer las atribuciones de ste en la intervencin y planeacin de las
polticas econmicas y financieras que deben adoptarse.
En efecto, la poltica econmica es un medio de direccin del Estado sobre las finanzas externas,
e internas de la nacin, y como tal, las normas constitucionales contienen orientaciones imperativas
que constituyen el elemento principal de la estructura institucional del sistema econmico.
MIGUEL CARBONELL 3 apunta que el artculo 25 de la Constitucin Mexicana vigente es, junto
con los artculos 26, 27 y 28, el corazn de las normas constitucionales en materia econmica,
Existen, desde luego, otros principios que configura rgimen econmico, como son el propio
artculo 3., que contiene una definicin de democracia integral; el 5. En lo que se refiere a la
libertad de trabajo; el 31, que habla de las bases constitucionales del rgimen impositivo; el 73, que
otorga al Congreso de la Unin diversas facultades de contenido econmico; el 74, que atribuyen a
la Cmara de Diputados facultades exclusivas en materia de finanzas pblicas; el 89, que establece
facultades importantes del Presidente de la Repblica en esta materia; el 115, que regula el
municipio y su rgimen econmico; el 117, que establece prohibiciones para los estados en materias
econmicas que se reservan a la Federacin y prohbe aquellos actos que puedan interferir en la
unidad econmica nacional, el 118, que prohbe a los estados establecer cierto tipo de derechos en
los puertos e imponer contribuciones y derechos sobre importaciones y exportaciones; el 123, que
establece las bases de las relaciones entre capital y trabajo, y el 131, que otorga facultades amplias a
la Federacin en materia de la intervencin en la economa.
El artculo 25 establece el concepto de rectora econmica del Estado. Este concepto se define
como la facultad de planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, as
como la regulacin y fomento de las actividades que demanda el inters general en el marco de
libertades que otorga esta Constitucin.
El concepto de rectora equivale a la funcin misma de gobernar. De acuerdo con el Diccionario
de la Real Academia Espaola, la palabra rectora deriva del vocablo rector, y significa el que
rige o gobierna, persona a cuyo cargo est el gobierno y mando de una comunidad, hospital o

colegio. El trmino rectora est relacionado con el verbo regir, que se define por el citado
Diccionario como dirigir, gobernar o mandar. Guiar, llevar o conducir una cosa.
El propio artculo 25 de la Constitucin federal seala que la rectora del desarrollo nacional debe
garantizar que ste sea integral, que fortalezca la soberana de la nacin y su rgimen democrtico y
que, mediante el fomento, el crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin del
ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos
y clases sociales, cuya seguridad protege la Constitucin. En este primer prrafo el artculo 25 se
fijan los fines y las limitaciones del concepto de rectora del desarrollo nacional que se atribuye al
Estado. Se establece que el desarrollo debe ser integral; esto es, que debe atender los diversos
aspectos del mismo, tanto los meramente econmicos como los sociales, los culturales y los
polticos, debindose entender este principio en conexin con el artculo 3 de la Constitucin que
define a la democracia no solamente como una estructura poltica, sino como un sistema de vida
fundado en el constate mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. El carcter integral
del desarrollo debe tambin entenderse, tal como lo seala Eduardo Andrade, en el sentido de que
abarque en conjunto a la poblacin y a toda la extensin del territorio nacional, as como a las
diferentes ramas de actividad. Hay en el concepto de integralidad la orientacin de propiciar, de
manera equilibrada, que los beneficios del desarrollo abarquen a los diversos grupos y regiones del
pas y que se eviten fenmenos de privilegio o beneficio indebido para algn grupo o rea
especfica de la nacin
Con los cambios a los textos de los artculos constitucionales mencionados se erige formalmente
de hecho y de derecho, el Estado Rector del desarrollo econmico nacional; como planeador,
conductor coordinador y orientador de la economa y como nico facultado para explotar la riqueza
que produzcan ciertas actividades en reas estratgicas.
En trminos del artculo 25 Constitucional la rectora del desarrollo nacional est plasmada para
garantizar que ste sea integral, que fortalezca la soberana de la nacin y su rgimen democrtico.
Adems otorga al Estado la facultad de planear, conducir, orientar y coordinar la actividad
econmica nacional.
Con respecto al artculo 26 Constitucional, se determina un sistema de planeacin democrtica
del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de
la economa, para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la nacin y
asimismo expresa las bases para la planeacin democrtica y faculta al ejecutivo, para determinar
los procedimientos de participacin y consulta popular en dicha planeacin.
Los objetivos que se persiguen por el Estado para fortalecer la soberana es asegurar el bien
comn para imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economa,
los cuales se cumplen bajo un esquema estructural de recaudacin de haberes, entre los cuales
destaca la materia fiscal, que debe estar planeada a efecto de que la carga contributiva se soporte de
manera proporcional y equitativa, esto es, de acuerdo con la capacidad econmica de los
gobernados, con un trato igual entre ellos ante situaciones que guardan el mismo estado de cosas,
pero con arreglo a la ley y los destinos de gasto que se prevn en la propia norma, como se ver en
el siguiente punto.
I.3. EL DERECHO FINANCIERO
Las finanzas son las encargadas de investigar y precisar los medios que utilizan las personas para
procurar las riquezas indispensables para poder satisfacer las necesidades, por lo que comprende
dos grandes partes: una que se encarga de regular la percepcin y la otra que se refiere a la correcta
y adecuada aplicacin de los ingresos.

SERGIO FRANCISCO DE LA GARZA explica que el derecho financiero es el conjunto de normas

jurdicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus tres momentos a saber: en el
establecimiento de tributos y obtencin de diversas clases de recursos, en la gestin y manejo de sus
bienes patrimoniales y en la erogacin de recursos para los gastos pblicos, as como las relaciones
jurdicas que en el ejercicio de dicha actividad se establecen entre los diversos rganos del Estado o
entre dichos rganos y los particulares, ya sean deudores o acreedores del Estado 4.
Ahora bien, como se puede apreciar, la actividad financiera del Estado comprende tanto la forma
captacin de recursos, como los destinos de los mismos.
Para la realizacin de sus fines el Estado debe de llevar a cabo mltiples tareas, tanto en lo
referente a la seleccin de necesidades y objetivos, como en lo relativo a la obtencin de los
medios, ya sean pecuniarios o de otro tipo, y a la gestin de ellos. En la actualidad la actividad
financiera no tiene como nica finalidad la obtencin de ingresos suficientes para cubrir el gasto
pblico, sino que pretende, adems, impulsar la economa dirigindola y regulndola.
I.4. LOS INGRESOS DEL ESTADO
El autor ADOLFO ARRIOJA VIZCANO 5 explica que los ingresos del Estado se clasifican en dos
grandes rubros: ingresos tributarios e ingresos financieros.
Los primeros son aquellos que derivan de aportaciones econmicas efectuadas por los
ciudadanos en proporcin a sus ingresos o rendimientos, en cambio los segundos, provienen de
todas las fuentes de financiamiento a las que el Estado recurra en adicin a las prestaciones
tributarias recibidas de sus sbditos para la integracin del presupuesto nacional.
Los ingresos tributarios a su vez se dividen en: Impuestos, aportaciones de seguridad social,
derechos, contribuciones especiales y tributos o contribuciones accesorias.
Los ingresos financieros tambin se dividen en: Emprstitos, emisin de moneda, emisin de
bonos de deuda pblica, amortizacin y conversin de la deuda pblica, moratorias y
renegociaciones, devaluaciones, revaluaciones, productos y derechos, expropiaciones, decomisos,
nacionalizaciones y privatizaciones.
I.4.1. Ingresos tributarios
Los impuestos son las contribuciones establecidas en la ley que deben pagar las personas fsicas y
morales que se encuentren en la situacin jurdica o de hecho prevista por la norma. (Artculo 2,
fraccin I, del Cdigo Fiscal de la Federacin).
Las aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de
personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en
materia de seguridad social o las que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad
social proporcionados por el mismo Estado. (Artculo 2, fraccin II, del Cdigo Fiscal de la
Federacin).
Los Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los
bienes del dominio pblico de la Nacin, as como por recibir servicios que presta el Estado en sus
funciones de derecho pblico, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u rganos
desconcentrados cuando, en este ltimo caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren
previstas en la Ley Federal de Derechos. Tambin son derechos las contribuciones a cargo de los

organismos pblicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado. (Artculo 2,
fraccin IV, del Cdigo Fiscal de la Federacin.)
Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas fsicas y morales
que se benefician de manera directa por obras pblicas. (Artculo 2 fraccin III del Cdigo Fiscal de
la Federacin.)
Los tributos o contribuciones accesorias son aquellos que obtiene el Estado pero que no se
pueden clasificar como impuestos, aportaciones de seguridad social, derechos o contribuciones
especiales.
I.4.2. Ingresos financieros
El autor ADOLFO ARRIOJA VIZCANO seala que los ingresos financieros son:
Los emprstitos son los crditos o financiamientos otorgados a un Gobierno por un Estado
extranjero, por organismos internacionales, por instituciones privadas o por instituciones nacionales
de crdito para la satisfaccin de ciertas necesidades presupuestales, que generan para el Gobierno
receptor la obligacin a un cierto plazo de restituirlos, ms una sobre prima por concepto de
intereses, la cual forma la deuda pblica del pas.
Los emprstitos pueden negociarse a corto, mediano o largo plazo, de acuerdo con la capacidad
de pago del receptor y con los requerimientos monetarios. Tambin pueden ser crditos atados y
libres. Aqullos se refieren a que el dinero del prstamo se destina para una determinada obra y para
la cual se negoci el crdito; en cambio, en los otros se deja libre para que se destinen segn las
necesidades del Estado que recibi dicho crdito.
La emisin de moneda es un elemento para que el Estado obtenga recursos, pero para poder
emitir moneda es necesario que sta se encuentre un respaldo, depsitos de divisas de fuerte
cotizacin en los mercados cambiarios internacionales, generalmente dlares, as como tambin es
necesario tomar en cuenta los principales elementos macroeconmicos. En nuestro pas la nica
institucin que tiene la facultad de emisin de moneda es el Banco de Mxico.
La emisin de bonos de deuda pblica son instrumentos negociables que el Estado coloca entre el
gran pblico inversionista, recibiendo a cambio un cierto precio y asumiendo como
contraprestacin obligaciones de reembolsar su importe ms una prima o sobreprecio en un plazo
determinado y de garantizar la propia emisin con sus reservas monetarias o con los futuros
rendimientos en la explotacin de los recursos naturales que por mandato constitucional estn bajo
su dominio directo.
Por amortizacin y conversin de la deuda pblica se entiende el pago oportuno y a su
vencimiento, de las exhibiciones correspondientes a capital e intereses estipuladas en los
emprstitos o bonos, contratados y emitidos por el Estado, en tanto, que la conversin implica el
pago anticipado de la totalidad o parte de las obligaciones econmicas que componen la deuda
pblica.
Las moratorias consisten en ciertas ampliaciones de los plazos inicialmente convenidos para el
pago de las exhibiciones correspondientes a capital e intereses.
Las renegociaciones implican un replanteamiento total de la operacin de que se trate, no
solamente en lo tocante a capital de intereses, sino en los aspectos relacionados con garantas,
programas de inversin, vigilancia de la correcta aplicacin de los fondos suministrados.

La diferencia entre una y otras consiste en que mientras aqullas atienden exclusivamente a las
condiciones de pago, stas se refieren globalmente a las estipulaciones generales de un prstamo.
Las devaluaciones consisten en que toda emisin de moneda se encuentra respaldada por las
reservas que tiene un pas, por lo que dicha moneda se cotiza en el mercado recibiendo un valor
determinado frente a otras monedas, pero en caso de que el Gobierno mande a emitir ms moneda
sin que encuentre este respaldo, en consecuencia el valor de la moneda en el mercado internacional
sufre una baja del precio frente a las otras y tambin provoca alza generalizada en los precios de los
productos.
La revaluacin es un incremento de la paridad cambiaria de una moneda en su cotizacin en los
mercados internacionales.
Productos y derechos son los ingresos que obtiene el Estado como consecuencia de la
explotacin de sus bienes y recursos patrimoniales tanto pblicos como privados.
La expropiacin es el acto unilateral ejecutado por el Estado con el fin de obtener un bien de un
particular para destinarlo, aun sin el consentimiento de ste, a satisfacer intereses pblicos mediante
una indemnizacin, es decir, dicho bien est reservado a solucionar una necesidad colectiva que es
indispensable y que va a beneficiar a la sociedad, por lo que el Gobierno toma la determinacin de
segregarlo del patrimonio del individuo y pagarle por este concepto cierta cantidad de dinero.
El decomiso es una sancin que impone el Estado a aquella persona, en el sentido de apropiarse
de los objetos o instrumentos utilizados para la comisin de un delito.
La nacionalizacin es un acto jurdico unilateral mediante la cual se establece que una determina
actividad econmica queda reservada en forma exclusiva a la accin del Estado y en consecuencia
todos los recursos y bienes de los particulares, con los cuales se desarrollaba dicha actividad pasan a
formar parte del Gobierno.
La privatizacin, tambin, es un acto jurdico unilateral del Estado, por medio del cual ste se
desprende de bienes de su propiedad, para venderlos a particulares a cambio del pago de una cierta
cantidad de dinero. Esta venta que hace la administracin pblica por lo regular se origina cuando
no puede continuar dando el servicio, porque no se cuenta con la infraestructura, recurso,
tecnologa, etc., necesaria y por tal motivo el Gobierno decide desprenderse de la actividad para que
los particulares con recursos propios los otorguen.