MANUAL DE DERECHO LOCAL

Ricardo Alonso Garca

Luis Dez-Picazo
Eduardo Garca de Enterra
Jess Gonzlez Prez
Aurelio Menndez
Alfredo Montoya Melgar
Gonzalo Rodrguez Mourullo
CONSEJO EDITORIAL
MANUAL
DE
DERECHO LOCAL
JOS LUIS RIVERO YSERN
Catedrtico de Derecho Administrativo.
Universidad de Sevilla
SPTIMA EDICIN
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2014 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Jos Luis Rivero Ysern]
Editorial Aranzadi, SA
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-470-3963-0
Depsito Legal: NA 1197/2014
Printed in Spain.
Impreso en Espaa
Fotocomposicin:
Editorial Aranzadi, SA
Impresin: Rodona Industria Grfca, SL
Polgono Agustinos, Calle A, Nave D-11
31013 - Pamplona
Reimpresin, 2005
Sexta edicin (quinta en Civitas), 2010
Sptima edicin (sexta en Civitas), 2014
A Pilar, a Pili y Ana. Os quiero.
A Juan Guilln Torralba, Sacerdote, investigador
infatigable, hombre sabio, alegre y bueno.
9 ABREVIATURAS
ABREVIATURAS
CC = Cdigo Civil.
CEAL = Carta Europea de la Autonoma local
CE = Constitucin Espaola.
E.And = Estatuto de Autonoma de Andaluca.
EBEP = Estatuto Bsico del Empleo Pblico
LAULA = Ley andaluza de Autonoma local
LBRL = Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
LCE = Ley de Contratos del Estado.
LCAP = Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas.
LDMA = Ley de Demarcacin Municipal de Andaluca.
LFCAE = Ley de Funcionarios Civiles de la Administracin del Estado.
LJCA = Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
LMRFP = Ley de Medidas para la reforma de la Funcin Pblica.
LOREG = Ley Orgnica del Rgimen Electoral General.
LOR-
TAD
= Ley Orgnica de Tratamiento Automatizado de Datos de carcter
personal.
LOTA = Ley de Organizacin Territorial de la Comunidad Autnoma de
Andaluca.
LPAC = Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Pro-
cedimiento Administrativo Comn.
LPAP = Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas
LRHL = Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
LRJCA = Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso administrativa
LRSAL = Ley de reforma y sostenimiento de la Administracin local
LS = Ley del Suelo.
RB = Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
RC = Reglamento de Contratacin de las Corporaciones Locales.
RCE = Reglamento de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
RLCSP = Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas.
RPDT = Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial de las Entidades
Locales.
RPEL = Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, de desarrollo del Captulo
primero del Ttulo sexto de la LRHL (materia presupuestaria).
ROF = Reglamento de Organizacin y Funcionamiento de las Entidades
Locales.
RSA = Reglamento de las Situaciones administrativas de los Funcionarios de
la Administracin del Estado.
RSCCLL = Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
TRRL = Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de
Rgimen local.
TRLCSP = Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico
10 ABREVIATURAS
Jurisprudenciales
STC = Sentencia del Tribunal Constitucional.
STS = Sentencia del Tribunal Supremo.
STSJCEE = Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidades
Europeas.
Revistas
AA = Actualidad Administrativa.
ADA = Revista Andaluza de Administracin Pblica. Administracin de Anda-
luca.
RArap = Revista Aragonesa de Administracin Pblica
DA = Documentacin administrativa.
RAP = Revista de Administracin Pblica.
REDC = Revista Espaola de Derecho Constitucional.
RDP = Revista de Derecho Poltico.
RDPU = Revista de Derecho Pblico.
RDU = Revista de Derecho Urbanstico.
REDA = Revista Espaola de Derecho Administrativo.
REALA = Revista de Estudios de Administracin Local (Anterior Revista de Estu-
dios de la Vida Local REVL).
RJC = Revista Jurdica de Catalua.
RJN = Revista Jurdica de Navarra.
RVAP = Revista Vasca de Administracin Pblica.
11 PRLOGO A LA PRIMERA EDICIN
PRLOGO A LA PRIMERA EDICIN
El nuevo ordenamiento sobre el Rgimen local espaol que tiene sus bases en la Constitu-
cin de 1978, ha ocasionado ya la publicacin de Tratados y trabajos de gran importancia
doctrinal y prctica. Sin embargo, el presente libro del Profesor Jos Luis Rivero Ysern viene a
llenar un vaco importante ya que se echaba de menos un Manual o Curso asequible a alum-
nos universitarios, funcionarios, jueces, abogados y aspirantes a la funcin pblica. Es muy
difcil reducir a trescientas cuarenta pginas el tratamiento riguroso y sistemtico del conte-
nido jurdico del rgimen local. El libro que comento pone de relieve que su autor ha tenido el
tiempo sufciente para la difcil sntesis y tambin el rigor necesario para saber seleccionar lo
esencial en este amplsimo campo.
La promulgacin de una nueva Constitucin ha sido siempre un acontecimiento de gran
trascendencia para el rgimen local y la primera leccin del libro es lo sufcientemente elocuente
al respecto. Lo curioso de la Constitucin de 1978 es que su importancia respecto al rgimen
local no est tanto en lo que dedica especfcamente a los Municipios y Provincias como en lo
que dedica a las Comunidades Autnomas. Es ms, a la Constitucin se le ha criticado que
le falta proporcionalidad entre el tratamiento dado al rgimen local y el de las Comunidades
Autnomas, pero sin dejar ello de ser cierto, no hay que olvidar todo lo que para los Munici-
pios y Provincias supone la regulacin constitucional y estatutaria de las Nacionalidades y
Regiones.
La generalizacin de las Comunidades Autnomas a todo el territorio nacional ha sido
importante para el rgimen local. ste habra sido muy distinto si slo las llamadas naciona-
lidades histricas hubieran tenido la autonoma. En este campo hay todava una cuestin
pendiente que es la segunda fase de acceso de consolidacin de la autonoma plena para las
Comunidades constituidas al amparo del artculo 143 de la Constitucin. Se trata de un
tema fundamental para el rgimen local, dadas las muy diferentes competencias en la materia
entre las Comunidades del artculo 151 y las del 143. Se quiera o no, esta segunda fase pasa
necesariamente por la reforma de los Estatutos de estas ltimas Comunidades.
Como acertadamente se dice en el libro, el rgimen local se encuentra vinculado a un doble
sistema bifronte. En el aspecto normativo existe el ordenamiento bsico del Estado todava
en gran parte no bsico, y el ordenamiento autonmico que puede ser muy amplio y, cuando
existe razn para ello, diferenciador en las distintas Comunidades Autnomas. En el aspecto
del control tambin existe el del Estado y el de las Comunidades Autnomas. Esta cuestin es
minuciosamente abordada en el libro, llegndose a la conclusin de que el sistema gubernati-
vo anterior ha sido sustituido por dos sistemas de impugnacin judicial que se aproximan al
anterior cuando el recurso lleva aparejada la suspensin del acuerdo impugnado.
El gran tema de la competencia municipal y provincial se aborda en el libro con gran de-
tenimiento y acierto, llegndose a la conclusin de que el ordenamiento sectorial por servicios,
sea ste estatal o autonmico, sigue condicionando esencialmente al contenido de las compe-
tencias locales. En este sentido debe sealarse que al tener el principio de autonoma local ran-
go constitucional, las leyes sectoriales que se dicten deben estar inspiradas y ser interpretadas
de acuerdo con dicho principio. La cuestin de la competencia, como se dice en el libro, es, en
cierto modo, inacabada y al respecto se realizan acertados juicios sobre la carta europea de
la autonoma local y de la garanta institucional de los entes locales, analizada a travs de
12 PRLOGO A LA PRIMERA EDICIN
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El intento de sustituir la idea de los intereses
peculiares por el de participacin en las decisiones puede dejar vaco el principio de autono-
ma y el de la competencia de las Entidades locales, especialmente en el mbito municipal. La
garanta institucional es un concepto jurdico indeterminado que deja un amplio margen al
legislador y a quien tenga que ejecutar el ordenamiento jurdico y en el libro se echa de menos
un instrumento efcaz en manos de las Corporaciones locales para hacer valer el principio
constitucional de autonoma y de competencia local. La coexistencia de intereses nacionales
autonmicos y locales en la regulacin y en la aplicacin del rgimen local no puede dejar
desguarnecidos especialmente a los Municipios.
Los recientes enfrentamientos de varias poblaciones municipales frente a decisiones del
Estado o de las Comunidades Autnomas sobre ubicacin de macrovertederos, polgonos de
tiro y crceles en trminos municipales, han puesto en el centro de la cuestin el tema de la au-
tonoma municipal y la necesidad de utilizar gran prudencia, estudios alternativos, rigor, au-
sencia de arbitrariedad y participacin en esta toma de decisiones. El tema se relaciona con la
competencia sustitutoria de la Administracin del Estado o de la Autonmica para sustituir
la originaria competencia municipal en materia de licencias de construccin y de actividades.
Se destaca en el libro la doble e inversa corriente que vive el rgimen local. De una parte
la diversidad diferenciadora mediante los ordenamientos autonmicos sobre dicha materia y
de otra la unidad de soluciones con respecto a las dems Administraciones sobre las grandes
instituciones del Derecho Administrativo, cuales son el rgimen de impugnacin de acuerdos
en va jurisdiccional, las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, el proce-
dimiento administrativo, la expropiacin forzosa, los contratos y concesiones administrativas
y el sistema de la responsabilidad patrimonial. Esta unidad se va logrando en gran parte
mediante la tcnica de la remisin del ordenamiento local al estatal y por la existencia de leyes
que regulan las instituciones en relacin con todas las Administraciones Pblicas.
Se estudian por separado el Municipio y la Provincia. La organizacin de aqul se siste-
matiza en base al estudio de tres grandes temas: la poblacin, el territorio y los rganos muni-
cipales, y la Provincia, se aborda desde su perspectiva constitucional y bsica; completando el
estudio con el ordenamiento autonmico andaluz y cataln sobre Diputaciones Provinciales.
A partir de aqu seis grandes bloques de materias sirven al Profesor Jos Luis Rivero
Ysern para estudiar el rgimen local espaol: entidades locales distintas del Municipio y la
Provincia, el patrimonio, los funcionarios, la contratacin, los servicios pblicos locales y el
rgimen de acuerdos locales y su impugnacin. Puede afrmarse que todo el rgimen local est
estudiado en el libro, salvo el urbanismo, las haciendas locales y la legislacin sectorial por
servicios y competencias.
El libro encierra muchos aos de experiencia docente del Profesor Jos Luis Rivero Ysern,
un enorme esfuerzo de sntesis que presupone la madurez para decidir lo que hay que seleccio-
nar, el tratamiento riguroso y enormemente actualizado de los temas objeto de estudio y una
gran claridad expositiva. Se trata de una obra muy valiosa para quienes se inician en el
estudio del rgimen local y estoy seguro que tambin para los especialistas de este apasionante
campo del Derecho Administrativo. El Instituto Andaluz de Administracin Pblica, al pa-
trocinar la edicin de este libro, rinde un gran servicio a los estudiosos de la Administracin
Local Andaluza y Espaola.
Sevilla, abril de 1989
Manuel F. Clavero Arvalo
13 NOTA DEL AUTOR A LA SEGUNDA EDICIN
NOTA DEL AUTOR A LA SEGUNDA EDICIN
La presente edicin de este Manual de Derecho local que acoge la Editorial Civitas
viene motivada y exigida por las reformas legislativas y jurisprudenciales que han afec-
tado al Derecho local desde la fecha de su primera edicin (Instituto Andaluz de Admi-
nistracin Pblica, 1989).
La Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, vena a
cuestionar, en fechas muy prximas a la aparicin del trabajo, el propio sistema de fuen-
tes de las Entidades locales. Tras ella han seguido modifcaciones jurdicas de gran
trascendencia. La reforma constitucional acordada por las Cortes Generales el 27 de
agosto de 1992 para conceder a los ciudadanos europeos el derecho al sufragio pasivo en
las elecciones locales; la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Comn suprimiendo con dudoso acierto
la va administrativa para el control de la actividad de los Entes locales y alterando el r-
gimen de responsabilidad de los funcionarios; el Real Decreto 480/1993, de 2 de abril,
por el que se suprime la Munpal, integrando el Rgimen Especial de los Funcionarios de
la Administracin local en el Rgimen General de la Seguridad Social; el campo abierto
a la negociacin colectiva por la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociacin colectiva
y participacin de la determinacin de las condiciones de trabajo de los empleados; la Ley
10/1993, de 21 de abril, que modifca el rgimen de puestos de trabajo reservados a los
funcionarios locales con habilitacin de carcter nacional. Estas y otras modifcaciones
(Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, por ejemplo) reclamaban una revisin del trabajo
inicial.
Junto a esta revisin se han ampliado los temas tratados. En esta ampliacin cabe
citar un nuevo tema dedicado a las Haciendas y Presupuestos locales o el apartado dedi-
cado al status jurdico de los miembros de las Corporaciones locales.
Se ha procurado en esta tarea actualizar la bibliografa inicialmente manejada y
para facilitar el estudio ms en extenso de los distintos temas se cierra el trabajo con una
extensa bibliografa adaptada a las distintas lecciones del Manual. Mi agradecimiento
en este punto al Profesor Fernndez Ramos por la ayuda prestada, que deseo hacer ex-
tensivo al Profesor Mariscal Ruiz y a los restantes miembros de la Ctedra de Derecho
administrativo que dirijo en Jerez de la Frontera por el apoyo prestado en la confeccin
de este trabajo.
Jerez de la Frontera, julio de 1993
15 NOTA DEL AUTOR A LA TERCERA EDICIN
NOTA DEL AUTOR A LA TERCERA EDICIN
La presente edicin de este Manual de Derecho local ofrece una revisin, actualiza-
cin y ampliacin de sus iniciales contenidos. En ella se ha tenido en cuenta siempre
de modo selectivo, como exige una obra de estas caractersticas las ms signifcativas
aportaciones de la doctrina, los ms recientes pronunciamientos de la jurisprudencia y
las principales reformas legislativas.
Entre estas ltimas pueden citarse: la Ley 39/1994, de 30 de diciembre, por la que se
modifca el artculo 70.2 de la Ley de Bases de Rgimen Local. Las reformas introduci-
das en materia de contratos para la publicacin de la Ley 13/1995 de Contratos de las
Administraciones Pblicas, las leyes de Acompaamiento o la Ley de Medidas Fiscales
Administrativas y de Orden Social; Ley 13/1996, de 30 de diciembre. En relacin con la
organizacin municipal, se recoge la reforma del Padrn Municipal producida en virtud
del Real Decreto 2612/1996 de 20 de diciembre (BOE 16 de enero de 1997) que modi-
fca parcialmente el Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial. En materia de
personal se recogen, entre otras, las siguientes modifcaciones: la Ley 17/1993, de 23 de
diciembre, sobre acceso a determinados sectores de la Funcin pblica de los nacionales
de los distintos Estados miembros de la Comunidad Europea; Real Decreto 480/1993,
de 2 de abril, por el que se regula el Rgimen especial de la Seguridad Social de los Fun-
cionarios de Administracin local; la Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del
Cdigo Penal; la Ley 10/1993, de 21 de abril, por la que se regula el rgimen de los pues-
tos de trabajo reservados a funcionarios con habilitacin de carcter nacional; la Ley
22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma de la Funcin pblica y
de la Proteccin por Desempleo; Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisin
de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administracin local con habilitacin
de carcter nacional; Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el
Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administracin General
del Estado y de Provisin de puestos de trabajo y Promocin profesional de los funcio-
narios civiles de la Administracin General del Estado; Real Decreto 365/1995 por el
que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios de la
Administracin General del Estado; Real Decreto 158/1996, de 2 de febrero, sobre com-
plementos de destino; Resolucin de 8 de junio de 1995 de la Secretara de Estado para
la Administracin Pblica por la que se ordena la publicacin del Acuerdo FEMP-Sin-
dicatos de 8 de junio de 1995 sobre condiciones de trabajo en la Funcin Pblica para
el perodo 1995-1997, etc.
Se ha intentado, en todo momento, que el trabajo no perdiera su sentido inicial, esto
es, ser un manual para acceder al mundo local. Creemos, no obstante, que la revisin
efectuada ha aumentado sus contenidos, hacindolo asimismo de utilidad para quienes
llevan la gestin diaria de nuestras Entidades locales.
Finalizo esta tercera edicin en el curso de mi tercer ao acadmico en la Universidad
de Sevilla, donde he vuelto a encontrar el apoyo de antiguos compaeros y amigos. Desde
esta Universidad recuerdo con gratitud y afecto a mi antiguo equipo de trabajo de la
Facultad de Derecho de Jerez de la Frontera. Esta gratitud debe hacerse, una vez ms, ex-
plcita de forma muy especial a los Profesores Fernndez Ramos y Mariscal Ruiz, sin cuyo
16 NOTA DEL AUTOR A LA TERCERA EDICIN
apoyo la actualizacin y revisin de esta tercera edicin no hubiera sido lo completa que,
al menos, se ha pretendido ni hubiera podido llevarse a trmino en el tiempo requerido.
Vaya, fnalmente, mi agradecimiento a los lectores que, con su confanza, han permi-
tido que este Manual alcance su tercera edicin.
17 NOTA DEL AUTOR A LA CUARTA EDICIN
NOTA DEL AUTOR A LA CUARTA EDICIN
La presente edicin de este Manual de Derecho local responde a la necesidad de ade-
cuar sus contenidos a la profunda reforma que se ha efectuado en nuestra Administra-
cin local por la Ley 11/1999, de 21 de abril, de Reforma de la ley de Bases de Rgimen
Local.
Surge esta Ley como consecuencia de la labor de dilogo y concertacin desarrollada
durante varios aos entre la Comisin Nacional de Administracin local y la Federacin
Nacional de Municipios y Provincias para consensuar una profunda revisin de las
instituciones locales.
La apertura de cauces especfcos para la defensa de la autonoma local ante el Tri-
bunal Constitucional; la mejora de los medios de control poltico en el gobierno local
correccin de disfunciones en la tramitacin de la mocin de censura e introduccin de
la cuestin de confanza; una nueva redistribucin de competencias entre el Alcalde y
el Pleno; modifcaciones puntuales en el ejercicio del poder de ordenanza, son alguna de
las cuestiones que la reforma aborda, cuestiones todas ellas de especial inters jurdico y
poltico.
A esta reforma especfca de lo local se ha de aadir la operada por la Ley 4/1999,
de 13 de enero, de modifcacin de la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Adminis-
traciones Pblicas y del Procedimiento administrativo Comn, y por la Ley 29/1998, de
13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativa, reformas stas que
afectan al rgimen sustantivo y especialmente procedimental del control jurisdiccional de
la actividad local.
A la vez que se da el debido tratamiento a estas modifcaciones legislativas, se inclu-
yen en el texto de esta revisin las aportaciones doctrinales y jurisprudenciales de mayor
inters, quedando de esta forma afectada la prctica totalidad de los temas objeto de
estudio.
Al igual que en ediciones anteriores, se ha procurado que esta actualizacin y enri-
quecimiento del trabajo no fuera a costa de su prioritaria fnalidad didctica. Al igual
tambin que en revisiones anteriores, reiteramos al Profesor Fernndez Ramos, de la
Universidad de Cdiz, y a don Marcos Mariscal Ruiz, Secretario de Administracin
local, su colaboracin para que esta puesta al da se terminara en fecha tan cercana a
la reforma legislativa.
Sevilla, 10 de agosto de 1999
19 NOTA DEL AUTOR A LA QUINTA EDICIN
NOTA DEL AUTOR A LA QUINTA EDICIN
Cumplidos los casi cinco aos de la anterior edicin, aparece la quinta de este Ma-
nual en un nuevo formato editorial.
Es sta, sin duda, la ms profunda revisin y actualizacin de todas las hechas de
este trabajo desde su primera publicacin en abril de 1989. Excepcin hecha de su ca-
ptulo histrico, todas las lecciones de este Manual han sido revisadas y ampliadas en
profundidad. En unos casos para introducir las nuevas aportaciones doctrinales y juris-
prudenciales. As sucede con el anlisis del principio de autonoma local o de la potestad
reglamentaria local en el sistema de fuentes. En otros casos a esta necesidad de poner al
da las aportaciones de la doctrina y jurisprudencia se aade la de dar cuenta de la pro-
fusa e importante labor de reforma legislativa de estos ltimos aos en nuestro Derecho.
La importante reforma operada en la Ley de Bases de Rgimen Local por la Ley
57/2003, de 16 de diciembre, modifca profundamente toda la organizacin municipal
estableciendo un rgimen especial para los municipios de gran poblacin a la vez que
habilita, entre otras medidas de gran transcendencia, la tipifcacin de infracciones y
sanciones por las entidades locales en determinadas materias.
Las normas sobre contratacin pblica han sido objeto de refundicin mediante el
Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, que, a su vez, ha sido desarrollado por el
Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General
de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas. Esta reforma se ha incluido en
el texto. Igualmente se da cumplida referencia de la importante Sentencia del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas de 15 de mayo de 2003 (Sala sexta) en la que
se afrma claramente que De los principios as elaborados por la Jurisprudencia del
Tribunal de Justicia se desprende que el estatuto de Derecho privado de una entidad no
constituye un criterio que pueda excluir su califcacin como entidad adjudicadora en el
sentido del artculo 1, letra b), de las Directivas 92/50, 93/36 y 93/37 y, por tanto, del
artculo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665.
A la vista de esta Sentencia, la Ley de Medidas administrativas fscales y de orden
social de 31 de diciembre ha modifcado el propio mbito de aplicacin de la Ley de Con-
tratos de las Administraciones pblicas.
El anteriormente citado Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administra-
ciones pblicas modifca tambin las formas de la clasifcacin de las gestoras de los
servicios pblicos, lo que provoca la reforma la modifcacin del tema dedicado al servicio
pblico local tema al que se aaden unos principios rectores de la gestin de los servicios
pblicos y el estudio de las entidades pblicas empresariales locales.
Del mismo modo resulta alterado el rgimen de los bienes de las entidades locales
mediante la ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones
pblicas modifcacin de la que se da cumplida cuenta en la leccin octava tras aadirse
previamente una nueva leccin dedicada a la cooperacin interadministrativa local.
La funcin pblica local ha experimentado igualmente reformas. A ttulo ejemplifca-
tivo las introducidas por la ley 57/2003, en cuanto a alguna de las funciones atribuidas
20 NOTA DEL AUTOR A LA QUINTA EDICIN
a los Funcionarios locales de Habilitacin nacional, y las que anualmente incluyen las
sucesivas leyes de acompaamiento a los Presupuestos. La ltima de ellas, que se incluye,
es la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social.
Tambin la Reforma de la Ley de Haciendas Locales (Texto Refundido aprobado por
Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo) ha provocado una reforma en profundi-
dad de este apartado del trabajo.
Se incluyen fnalmente las ms importantes y recientes aportaciones doctrinales sobre
el tema del control de los acuerdos locales, a la vez que se adapta esta materia a las exi-
gencias competenciales de la Ley Orgnica 19/3003, de 23 de diciembre, que reforma la
Ley Reguladora de la Jurisdiccin contencioso administrativa de 13 de julio de 1998.
La mayor parte de los temas del libro han sido objeto de cambios en su sistemtica
para mejorar su exposicin. Se ha mantenido, en todo caso, la fnalidad docente que lo
preside, propia de un libro que naci en las aulas y vuelve a las aulas. Al igual tambin
que en ediciones anteriores, reiteramos al Profesor Fernndez Ramos, de la Universidad
de Cdiz, y a don Marcos Mariscal Ruiz, Secretario de Administracin local, su colabo-
racin en esta laboriosa puesta al da.
Sevilla, abril de 2004.
21 NOTA DEL AUTOR A LA SEXTA EDICIN
NOTA DEL AUTOR A LA SEXTA EDICIN
La presente edicin de este Manual de Derecho local ve la luz seis aos despus de la
reforma de la Ley Bsica de Rgimen Local por la Ley 57/2003.
En estos aos las modifcaciones de nuestro ordenamiento han sido importantes y
hacen inaplazable una nueva edicin revisada.
El recin publicado Reglamento de la Ley del Patrimonio de las Administraciones
Pblicas aprobado por Real Decreto 1373/2009 que, poco, pero algo aporta a nuestro
Derecho local.
La Ley de Contratos del Sector Pblico, Ley 30/2007 que, adems de derogar buena
parte del Derecho de contratacin local, establece una nueva regulacin general de la
contratacin pblica de aplicacin a las Entidades Locales. El mismo Texto legal, que
revisa los modos de gestin de los servicios locales.
El Estatuto Bsico del Empleado Pblico aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril,
que marca un antes y un despus en la legislacin en la materia remitiendo buena parte
de su contenido a la legislacin autonmica de desarrollo.
La repercusin en el mundo de las relaciones interadministrativas y especialmente en
la cooperacin local por la puesta en marcha de la Directiva 2006/123 CE del Parlamen-
to Europeo, relativa a los servicios en el mercado interior.
Una ya consolidada jurisprudencia sobre el sistema de control jurisdiccional de la
actividad de las Entidades Locales por el Estado y las Comunidades Autnomas. Es-
pecialmente todo ello exiga el trabajo de actualizacin y refexin que hoy ofrecemos a
nuestros lectores.
Junto a estas innovaciones legislativas hemos querido asimismo dar cuenta del estado
del debate sobre los grandes temas del Derecho local: las competencias locales; la defni-
cin del ncleo esencial de la autonoma local desde planteamientos superadores de la
idea de la autonoma como participacin; el papel de la potestad organizatoria local, etc.
Todo ello en el marco de la polmica interiorizacin del Derecho local sobre la que
no sabemos, a las fechas ya inaplazables de cerrar esta edicin, si el Tribunal Cons-
titucional va a pronunciarse y cmo va a pronunciarse, en su esperada Sentencia sobre
las recientes reformas estatutarias.
Hemos querido ofrecer un estudio completo y de sntesis de todo ello, en el nimo de
que sea un trabajo que, como siempre, mantenga su carcter didctico y en el que, sin per-
juicio del examen riguroso de las instituciones y de los distintos temas, el lector encuentre
la claridad y sntesis expositiva que se nos debe exigir a quienes seguimos trabajando en
las Aulas de nuestra sufrida Universidad de las que naci este libro y en las que quiere
seguir enseando lo que buenamente pueda.
Con el respeto y responsabilidad con el que siempre debe ofrecer al lector un nuevo
trabajo se cierran estas pginas.
22 NOTA DEL AUTOR A LA SEXTA EDICIN
A mis amigos de siempre, al profesor Severiano Fernndez Ramos de la Universidad
de Cdiz y a D. Marcos Mariscal, Vicesecretario del Exmo. Ayuntamiento de Arcos de la
Frontera mi profundo agradecimiento por su ayuda, apoyo y sugerencias.
Sevilla febrero de 2010.
23 NOTA DEL AUTOR A LA SPTIMA EDICIN
NOTA DEL AUTOR A LA SPTIMA EDICIN
Se cumplen este ao las bodas de plata del Manual que el lector tiene en sus manos.
Veinticinco aos hace que una buena amiga y compaera de Departamento, Carmen Ca-
lleja de Pablo (q.e.p.d) (en aquella poca directora del Instituto Andaluz de Administra-
cin Pblica) acept la publicacin de unas lecciones que yo imparta por entonces en la
Facultad de Derecho de Sevilla, en un Plan de Estudios que me sigue pareciendo bastante
ms coherente que los planes que a la sazn utilizamos hoy, en la mayora de los cuales
el Derecho local (junto con su hermana el Derecho urbanstico) son dos asignaturas, en
el mejor de los casos, optativas.
Las ediciones de este trabajo han ido desarrollndose al hilo de las ms importantes
reformas legislativas de esta disciplina. Mi impresin es que, pese a que han sido nu-
merosas, ninguna de estas reformas ha conseguido alumbrar un Derecho local de nuevo
cuo: democrtico, participativo, polticamente refexivo, moderno en su gestin y en sus
tcnicas, efcaz y efciente.
Creo que, pese a ello, o precisamente por ello, todos cuantos dedicamos nuestro trabajo
a lo local, lejos de caer en el desnimo, hemos de intensifcar el rigor en el estudio y
el realismo en la labor de anlisis de las instituciones locales convencidos como yo lo
estoy de que una reforma social del Estado parte de la reforma y el amejoramiento del
Derecho local.
La visin en exceso dogmtica del principio de autonoma local, la poco slida doc-
trina constitucional sobre la titularidad de la competencia sobre lo local o sobre la
reforma del modelo de Estado; la ausencia clamorosa del consenso poltico en este tema
y la falta de una imprescindible cultura de servicio pblico en gran parte de nuestros
gestores de la cosa pblica, hacen la tarea compleja pero no por ello menos necesaria e
importante. En ese esfuerzo estamos.
La presente Edicin de este Manual surge, nuevamente, al amparo de una pretendi-
da nueva reforma de la LBRL: la operada por Ley 27/2013, 27 de diciembre, de racio-
nalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local.
Esta ley la LRSAL no constituye realmente una nueva Ley de Rgimen local que
sustituya a la LBRL, pero s una modifcacin de buena parte de su contenido y sobre
todo de su espritu.
La gravedad de la crisis econmica y fnanciera que padecemos y la necesidad de
asumir los dictados de la Unin Europea ha venido a justifcar una modifcacin del
artculo 135 de la CE consagrando a nivel constitucional y para todas las Administra-
ciones pblicas el principio de estabilidad presupuestaria. Este principio fue desarrollado
el 27 de abril de 2012 por la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibili-
dad Financiera de las Administraciones Pblicas, ley entre cuyas determinaciones estaba
la exigencia de que todas las Administraciones Pblicas adecuaran sus actuaciones al
principio de estabilidad presupuestaria y que las Entidades Locales presentaran equili-
brio presupuestario. La Ley de Reforma para la Racionalizacin y Sostenibilidad de la
Administracin local responde a estas previsiones de la LO de 27 de abril de 2012. Hasta
24 NOTA DEL AUTOR A LA SPTIMA EDICIN
tal punto que puede afrmarse que no estamos ante una Reforma del rgimen Local sino
ante una especfca aplicacin del Derecho de Crisis a las Administraciones locales.
La Ley de Reforma para la Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin lo-
cal ha modifcado, en cualquier caso, el sistema competencial de municipios y provincias,
la Planta local (incidiendo en competencias autonmicas) la propia iniciativa pblica
local y el sistema normativo del servicio pblico y sus medios gestores. Todo ello, como
se expone en las correspondientes lecciones de este trabajo, esgrimiendo ttulos competen-
ciales de dudosa validez y con escaso respeto a las recientes reformas estatutarias y las
nuevas leyes autonmicas de Rgimen local.
Las consecuencias de esta reforma podan haber sido de mayor gravedad y calado si
el Consejo de Estado no hubiera rechazado buena parte del Proyecto.
La presente edicin se ha hecho necesaria en el contexto de esta Reforma de la que
intentamos dar cumplida cuenta en las pginas de este manual.
Junto a la puesta al da de la mayora de los temas se ha actualizado la Jurispruden-
cia as como la bibliografa general y especfca de cada leccin.
Especialmente afectados por la revisin estn los temas relativos al municipio, la
funcin pblica, el servicio pblico local y la planta local. Se ha dado noticia sucinta del
nuevo paquete de Directivas 23/24/25 2014 sobre contratos pblico recin publicadas y
an no transpuestas.
Lugar preferente ocupa tambin la reforma de la Provincia que los borradores inicia-
les del Proyecto de ley consideraron pieza bsica de la reforma competencial en un intento
de provincializacin de la gestin de competencias municipales en los supuestos, tan
habituales, de municipios en difcultades (si no quiebra) econmica.
Gracias a quienes con sus sugerencias hacen rejuvenecer este libro, ya en su madurez.
Gracias, como siempre a Severiano Fernndez Ramos, Catedrtico de Derecho adminis-
trativo de la Universidad de Cdiz por su ayuda, sugerencias y apoyo. Gracias a Marcos
Mariscal Ruiz, hoy Secretario del Ayuntamiento de Cdiz que en nuestras conversaciones
me trasmite las inquietudes de ese nunca bien ponderado sector de Funcionarios con Ha-
bilitacin de carcter Nacional. Gracias a Encarnacin Montoya Martn, Catedrtica
de Derecho administrativo de la Universidad de Sevilla en cuyas ideas y trabajos se basa
la reforma de las pginas dedicadas al servicio pblico.
Gracias, fnalmente, a los lectores, alumnos y profesionales de las corporaciones loca-
les que depositan, ao tras ao, su confanza en este Manual de Derecho Local.
En el respeto y el sentimiento de responsabilidad que provoca esta confanza reiterada
fnalizo esta revisin en Sevilla en el mes de junio de 2014.