EL APOYO

A LA TOMA DE DECISIONES
EN LA ADMINISTRACIN
Por MANUEL ARENILLA SAEZ
SUMARIO
I. INTRODUCCIN. II. PODER Y ADMINISTRACIN: 1. Las polticas pblicas como
decisiones conformadoras. 2. El apoyo a la toma de decisiones como funcin
administrativa. 3. Quin toma las decisiones.III. MODELOS DE RELACIN ENTRE
POLTICOS Y ALTOS FUNCIONARIOS: 1. La construccin de los modelos y sus carac-
tersticas. 2. El modelo formal: A) El tipo ideal. B) La formalidad en peligro
3. El modelo de sintona horizontal: A) La lite dirigente. B) El consenso completo.
4 El modelo de sintona vertical: A) Las disfuncionalidades. B) El neocorporati-
vismo funcional. 5. Modelo de dominio poltico: A) Los peligros de la burocracia.
B) Burocracia y poltica. C) La lucha contra el adversario indispensable. 6. Modelo
de dominio burocrtico: A) El dominio de lo factible y de lo negociable.
B) Burocracia, legitimidad y control popular. IV. LA BSQUEDA DEL LIDERAZGO
POLTICO: 1. La necesidad de la direccin poltica. 2. El liderazgo poltico.
I. INTRODUCCIN
La realidad actual de las Administraciones Pblicas evidencia que la apro-
ximacin a las mismas no se puede hacer slo desde aspectos normativos o
tradicionales. La racionalidad weberiana es apropiada para enfrentarse a pro-
blemas estructurados de una manera correcta, pero no para resolver, ni siquiera
abordar, problemas complejos o estructurados de una manera enferma (1).
(1) CW SH OLM: Ill-estructured problems, informal mechanisms, and the design of public
organizations, en LA E ( ed) : Bureaucracy and Public Choice, Sage, 1987, pgs. 76 y sigs. El
propio concepto de burocracia de W eber, basado en la especializacin y preparacin profesional
racionales, implica la estructuracin funcional previa de los problemas; W EBER: Escritos polticos,
I y II, Folios Ediciones, S. A., 1982, pg. 85.
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Revista le Estudios Polticos (Nueva poca)
Nm. 77. Julio-Septiembre 1992
MANUEL ARENILLA SAR7
As, la aplicacin del enfoque racional slo es posible de forma generalizada
durante la existencia del Estado liberal, con pocos actores y pocas prestaciones
sociales.
El tratamiento de la Administracin en la actualidad debe realizarse toman-
do como referentes el poder y su presencia en la sociedad (2). Esto nos hace
centrar el tema en el estudio del sistema poltico, relacionando cada uno de
sus elementos con la propia Administracin. As, sta se hace ms aprehen-
sible al desproveerse del manto de lo inalcanzable y asptico que suele carac-
terizar su estudio.
Tenemos de esta manera a un elemento del sistema poltico en interrelacin
activa con el resto. Pero no se trata slo de un elemento ms. Hoy da, la
Administracin hay que verla como la clave sin la que no se puede entender
en su totalidad el sistema poltico (3). De ella surge la mayor parte de las
acciones destinadas a estructurar a la sociedad, producir beneficios privados
a los ciudadanos y hacer realidad o no las decisiones tomadas en otras instan-
cias polticas; en definitiva, su misin es la de vertebrar las capacidades y
voluntades de todos los elementos presentes en un sistema poltico y en la
sociedad (4).
Desde la perspectiva que se va a utilizar en este estudio, las decisiones y
acciones son tomadas por personas que ocupan coyunturalmente una serie de
posiciones de poder que se encuentran interrelacionadas. Las posiciones se
refieren a ncleos de distinto carcter, bien sean ideolgicas, de comunicacin,
econmicas, hechos de poder o bien modificaciones del medio; las interrela-
ciones producen la circulacin de las personas entre las lites ocupantes de
las posiciones. Algunas de las posiciones se refieren a los medios necesarios
para el mantenimiento de la estructura y las relaciones con las organizaciones
sociales. Estas posiciones se sitan en la cpula organizacional, entendida
como zona especializada de la estructura que estructura estructurante a
(2) W EBER: En el estado moderno... [que consiste en el manejo diario de la Administra-
cin], se encuentra necesariamente en manos de la burocracia, tanto militar como civil... (ob.
cit., pg. 75. En el mismo sentido, en pgs. 309, 312, 313 y 360). As comienza BAENA DEL
ALCZAR SU Curso de Ciencia de la Administracin, Madrid, Tecnos, 1988, 2.* ed., pg. 23.
(3) W EBER plantea a la burocracia como copartcipe del poder o como el poder del Estado,
segn se realice una poltica positiva o negativa (ob. cit., pgs. 94 y 110); PAG E: Political
authority and bureaucraticpower, H arvester, Wheatsheaf, 1988, pg. I; CAPO (Ciencia poltica
y Derecho. Otro encuentro, Barcelona, PPU, 1990, pg. 23) recoge la opinin de G REMION:
Cada vez es menos legtimo considerar la Administracin como un rgano del sistema poltico.
Cada vez ms, ella misma es un sistema poltico.
(4) Implcito en W EBER, al ligar la consecucin de los objetivos polticos al aparato buro-
crtico y otorgar el monopolio de la dominacin al Estado (ob. cit., pgs. 108 y 314).
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EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
la sociedad. Una serie de estas posiciones estn ocupadas por la Administra-
cin Pblica. La naturaleza de estas posiciones no permite que se las defina
como simplemente polticas o administrativas. La discusin entre los lmites
de la esfera poltica y de la burocracia se difuminan as de forma evidente (5).
La variabilidad de actores, atendiendo a sus orgenes y metas, y de esce-
narios tericos de decisin, considerando el grado de certidumbre y de con-
senso, ha llevado desde un principio a los tericos de la Ciencia Poltica y a
los de la Ciencia de la Administracin a plantear una parte de modelos basados
en construcciones intelectivas ms que en los hechos. As, son ya clsicas
las construcciones de Weber. No obstante, en los ltimos aos se observa el
inters de los cientficos de la Administracin por validar las teoras del
maestro. Por ello han proliferado estudios de gran inters por su solidez
emprica.
El presente trabajo se encamina a ordenar las aportaciones ms recientes
en el campo del estudio de las interrelaciones entre los polticos y los altos
funcionarios. Para ello se elaborarn cinco modelos, que girarn en torno al
eje del liderazgo poltico, tal y como lo consideraba Weber (6).
I I . PODER Y ADMINISTRACIN
1. Las polticas pblicas como decisiones conformadoras
La Ciencia de la Administracin se ha interesado desde su inicio por la
relacin entre polticos y burcratas y por el papel de stos en el entramado
socioeconmico. Ha entrado en detalle en el estudio de determinados fenme-
nos de la Administracin desde perspectivas alejadas del todava dominante
enfoque jurdico. Cuando ha hecho esto ha mostrado el vasto campo de trabajo
que se abre al aplicar un enfoque especializado y alejado de una visin limitada
a garantizar los derechos del ciudadano ante las actuaciones pblicas.
Por otra parte, el actual enfoque de las polticas pblicas pretende profun-
dizar en las decisiones, actores, implementacin, ejecucin y evaluaciones
de cada una de las actuaciones pblicas, tanto desde posiciones descriptivas
como prescriptivas. Esta visin suele considerarse como la ms apropiada
(5) BAENA: Apuntes de ctedra. Adopcin de decisiones, polticas pblicas y factores
administrativos en las Administraciones Pblicas, en Curso de Ciencia de la Administracin,
vol. II (de prxima publicacin).
(6) Especialmente en su escrito La poltica como vocacin, en ob. cit., pgs. 308-364.
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MANUEL ARENILLA SAEZ
para tratar los problemas derivados de la toma de decisiones en la Adminis-
tracin Pblica.
Baena har un reparto de papeles entre la Ciencia Poltica y la Ciencia
de la Administracin respecto a las polticas pblicas (7). A la Ciencia Poltica
le estara reservada el estudio de la conformacin del sistema poltico, las
redes de interrelaciones entre los diversos actores polticos y los aspectos
relacionados con la poltica pura. A la Ciencia de la Administracin se le
reservara el estudio de la confrontacin entre polticos y funcionarios en la
conformacin de las decisiones, la fase de implementacin y la de la ejecucin.
El acercamiento a la teora de las polticas pblicas debe hacerse desde
la base de una construccin terica suficiente. El riesgo de caer en la enume-
racin de fenmenos observables desde los que deducir o inducir modelos o
explicaciones pueden convertir a este enfoque en una mera tcnica de pensa-
miento reposado sobre fenmenos fcilmente detectables (8). Por ello hay
que partir de que el ejercicio del poder y de la poltica no slo es un hecho
de relacin, sino tambin de estructura. La relacin ser la red de estructuras
sociales entre las que destaca la Administracin Pblica. El hecho de estructura
contribuye a la conformacin de la estructura social, a las relaciones sociales
y a la reproduccin social, lo que, unido a lo anterior, lleva a una intrincada
red de relaciones o de poder (9). La trascendencia de esto estriba en que la
conformacin estructural del poder es la que mantiene la sociedad integrada
y en equilibrio, es decir, la que permite la pervivencia y la reproduccin
social. La Administracin, junto a otras posiciones de la cpula organizacio-
nal, es la encargada de esa pervivencia y de esa reproduccin social.
La teora expuesta explicara la circulacin de personas entre las lites y
la politizacin de la Administracin o la administrativizacin de la poltica.
La variacin entre una u otra tendencia depende de la cpula organizacional
y de lo que ella perciba como necesario para mantener el equilibrio y la
integracin social. El resultado de este entendimiento y de la coyuntura his-
trica determinada se plasma en el establecimiento y evolucin de un sistema
poltico concreto.
Lo anterior significa para Baena que una poltica pblica tendra en su
corazn una decisin conformadora, acompaada de las medidas administra-
(7) BAFNA: Apuntes de ctedra.... De su sntesis ha surgido el presente apartado.
(8) SUBIRATS (Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin, INAP, 1989,
pg. ,44) plantea la incapacidad de la Ciencia Poltica para elaborar construcciones empricas
slidas.
(9) STOKER, en The Politics of Local Government, Londres, MacMillan Education, 1988,
pg. 112, dir que la autoridad local controla y manipula el entorno poltico local.
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EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
tivas necesarias para su seguimiento y ejecucin, tomada por la cpula orga-
nizacional con el fin de lograr la intregracin y el equilibrio. Esa decisin
altera la estructura, las relaciones sociales y la reproduccin social.
A lo expuesto se aadira en este estudio que, junto a las decisiones
conformadoras, se puede apuntar la hiptesis de que determinadas polticas
se realicen con otros fines. De esta manera las dividiramos en polticas puras
y en las destinadas a la perpetuacin o mantenimiento del grupo correspondien-
te en el poder. Esta divisin merecera un desarrollo posterior ms profundo
por las implicaciones evidentes que acarrea dentro del sistema poltico y de
la sociedad.
2. El apoyo a la toma de decisiones
como funcin administrativa
La Administracin Pblica puede estudiarse como producto del sistema
poltico. Esta imagen fija facilita el estudio de los otros elementos del sistema
al presumirse que todos ellos se encuentran inmersos dentro de una cultura
poltica determinada. Con frecuencia este enfoque es el utilizado al aproximar-
se al estudio de la Administracin desde los diversos intentos normativos.
No obstante, la simplificacin que genera obliga a prescindir de la dinamicidad
de un elemento profundamente complejo e interrelacionado con la sociedad.
Por ello, la Administracin se puede ver tambin como proceso en el que
se realizan en la prctica las tareas polticas y se prestan servicios a los
ciudadanos. Esto implica la desagregacin de las tareas organizativas en una
serie de funciones administrativas relacionadas con las fases de las polticas
pblicas: apoyo a la decisin poltica, regulacin y control, ejecucin o fun-
cin operacional y funcin de mantenimiento u horizontal. A los efectos de
nuestro tema, se va a desarrollar la primera de ellas.
En el apoyo a la decisin poltica se elabora y se prepara la decisin.
Para ello se establece una serie de elementos de juicio que determinan la
viabilidad de la decisin; se recolecta y se procesa la informacin necesaria;
se estudian las repercusiones econmicas y sociales; se hacen previsiones
sobre la ejecucin y tambin se hacen previsiones sobre la ejecucin de alto
nivel o implementacin (10).
(10) BAENA: Visin general de los recursos humanos. Los problemas de personal en las
Administraciones Pblicas, en el libro coordinado por ARENILLA LOS recursos humanos en las
Administraciones Pblicas, Logroo, G obierno de La Rioja, 1990, pgs. 32 y sigs.
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MANUF.l. ARENILLA SAEZ
Los sujetos que realizan las tareas descritas son los administradores pbli-
cos, en los que se incluyen los polticos y los altos funcionarios (11). De esta
manera, tenemos a unos actores separados del resto de la organizacin y
ubicados en la cspide de la misma. Esta situacin es la que permite el estudio
de su comportamiento y sistemas de relacin. Por ello, interesa conocer los
sistemas de acceso a esa cspide, la conservacin en la misma y las conexiones
que en ella se mantienen con el resto de la organizacin y con la sociedad.
De lo anterior no se debe deducir que existe una identidad entre los
administradores (12). Ms adelante se ver que la identidad es propia de uno
de los modelos y que incluso en este caso ello es debido a las circunstancias
de un entorno muy concreto. A los efectos de nuestro tema resulta del mximo
inters afirmar que los altos funcionarios toman decisiones polticas en el
seno del entramado directivo de la Administracin. En una versin ms purista
se puede decir que la labor de los altos funcionarios en la toma de decisiones
por los polticos es decisiva. Pero dado que esa funcin administrativa es la
primera, condiciona al resto de las funciones y es la que determina la existencia
de capacidad gerencial en las Administraciones Pblicas (13).
3. Quin toma las decisiones
Parece admitido que tanto polticos como funcionarios dirigen los asuntos
pblicos conjuntamente (14). Ms oscuro resulta la forma en que se produce
la direccin. Admitir que el proceso decisional flucta entre la cooperacin
y el conflicto, y que en el mismo cobra gran importancia la naturaleza de los
actores, tampoco desvela el contenido de la relacin polticos-altos funciona-
rios (15).
(11) Para BAENA, la distincin entre un alto funcionario y un burcrata reside en que aqul,
que previamente ha sido un burcrata, ha llegado a la cumbre de los cuadros administrativos,
por lo que est en condiciones de influir en la ejecucin de la alta decisin poltica (en Estructura
de la funcin pblica y burocracia en Espaa, Instituto Vasco de Administracin Pblica, Oate,
1984, y en Apuntes...). No obstante, y a pesar de la significativa diferencia entre los trminos,
se van a utilizar, indistintamente, ambos, junto con el de funcionario, bien entendido que en
todos los casos nos referimos a la nocin de alto funcionario.
(12) Ambos, polticos y burcratas, estn perfectamente diferenciados en W EBER: ob. cit.,
pgs. 88, 106, 108, 322-323 y 327.
(13) BAENA: Visin..., pg. 35.
(14) W EBER: ob. cit., pgs. 75, 93 y 106; BAENA: Curso..., pg. 426; PETERS: Politicians...,
pg. 277.
(15) SUBIRATS: ob. cit., pgs. 76 y 82-83.
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EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
La cuestin central a esa relacin reside precisamente en las profundas
diferencias que poseen las naturalezas de ambos actores (16). El resultado de
la adopcin de las decisiones fluctuar entre elegir medidas que se entienden
que puedan ser eficaces y con xito o entre medidas que resulten atractivas
para el electorado (17). La cuestin parece as deslizarse a los fundamentos
de la legitimidad de la accin de gobierno, que de esta manera no sera medida
en trminos de eficacia administrativa, sino en los de la rentabilidad poltica.
Por todo ello, centrar la relacin entre polticos y funcionarios entre el
conflicto o la cooperacin empobrece el complejo vnculo existente entre
ambas naturalezas y desva el entendimiento de esa relacin hacia el exterior
del campo decisional (18). Lo cual no significa que lo externo no condicione
decisivamente la forma en la que se adoptan las decisiones, sino que no se
quiere prescindir de un factor no menos importante como es el comportamiento
basado en la esencia que define a cada uno de los actores (19). Por ello quiz
sea ms propio entender la relacin entre polticos y funcionarios de tipo
simbitico, de aprovechamiento mutuo.
En la lnea anterior, los funcionarios tienen algunas ideas sobre el pensa-
miento y necesidades de sus polticos, y stos conocen la disposicin de sus
funcionarios. Esto es lo que lleva a Page a desarrollar el concepto de reac-
ciones anticipadas, que constituye un importante factor de modificacin de
las preferencias de los funcionarios y de los polticos cuando se relacionan.
De ah que se pueda desarrollar una serie de escenarios en los que se establezca
lo que el otro est dispuesto a querer y a aceptar (20).
(16) W EBER diferencia las tareas del poltico y las del funcionario: Porque en las condiciones
modernas la formacin especializada es el supuesto indispensable del conocimiento de los medios
tcnicos para la consecucin de los objetivos polticos. Pero el fijar los objetivos polticos no es
asunto de especializacin alguna, y la poltica no ha de decidirse el funcionario profesional
exclusivamente como tal (ob. cit., pg. 108); ROSE: Steering the Ship of State, en su versin
de la ponencia presentada en el Centro de Estudios Constitucionales, en diciembre de 1985, pgi-
na 9. La versin definitiva est publicada en el British Journal of Political Science, nm. 17,
1987, 4, 409-433.
(17) ROSE: ob. cit., pg. I I .
(18) Para W EBER, ambos actores mantienen una naturaleza simbitica derivada de la natu-
raleza del poltico, al fundamentar sta en tres cualidades decisivas: pasin, sentido de la respon-
sabilidad y mesura. Esta ltima es la decisiva significa capacidad para dejar que la realidad
acte sobre uno sin perder el recogimiento y la tranquilidad, es decir, para guardar la distancia
con los hombres y las cosas (ob. cit., pg. 349).
(19) STOK ER: ob. til., pgs. 85-86, estudia el aspecto dinmico de las polticas internas de
la Administracin local y las estrategias y tcticas de influencia.
(20) PAGE: Political..., pg. 133.
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MANUEL ARENILLA SAEZ
En el mismo sentido se mueve Rose cuando plantea sus tres ecuaciones
de interdependencia entre polticos y funcionarios (21). Para l, ambos tipos
de actores se complementan, por lo que el resultado de la adopcin de deci-
siones, o el dirigir los asuntos pblicos, se plantea como una suma o un
producto con dos factores:
Direccin del gobierno=polticos * funcionarios,
donde la degradacin de cualquiera de los dos factores produce una sustancial
degradacin del producto. Tambin se puede expresar como un juego de suma
cero donde uno de los grupos domina al otro:
Direccin del gobiemo=polticos funcionarios
Direccin del gobierno= funcionarios polticos.
Las tres frmulas coinciden en la necesidad de los dos actores para que
el resultado sea el mayor posible o que simplemente pueda producirse (22).
Junto a esta visin bastante realista de cmo funcionan las cosas en la
cspide nos encontramos con otra no menos verdica. La mayor parte de las
actividades que se generan por la Administracin responden a decisiones
preprogramadas o realizadas mediante piloto automtico. Estas decisio-
nes afectan a los grandes programas que constituyen el contenido del Estado
del bienestar, a los procedimientos de las organizaciones del sector pblico
y a los programas del gobierno diario que se adoptaron en el pasado (23).
De esta manera las grandes decisiones son limitadas, y en todo caso deben
esperar un largo perodo para poder ser llevadas a cabo, normalmente ms
de una legislatura. Entonces se producirn cambios que en muchos casos no
dejarn de ser ms que epidrmicos o que afectarn slo a una parte de las
prestaciones de la Administracin. En todo caso, lo ms probable es que para
entonces haya sido preciso implicar en la adopcin de las decisiones a ms
actores de los dos tradicionales.
Lo anteriormente expuesto son malas noticias para los polticos, en espe-
cial para sus lderes. La probabilidad de frustracin es elevada, aunque tanto
ms lo ser el que la no consecucin de los fines prefijados por el partido
sea entendida como una rendicin en manos de los funcionarios. Las buenas
(21) ROSE: Sleering..., pg. 6.
(22) Por otra parte, esto no es ninguna novedad, ya que proviene de la distincin de W EBER
entre poltica positiva y negativa (ob. cit., pg. 93); BAENA: Visin general..., pg. 34.
(23) ROSE: Sleering..., pg. 7.
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noticias provienen del hecho de que la legitimacin del poltico, y su carrera,
no se basan en la adopcin de decisiones racionales o posibles, sino simple-
mente polticas (24).
Para Weber, la naturaleza de los tipos por l diseados no conducen de
una forma fatal al dominio de los burcratas sobre los polticos (25). El
antdoto que aporta es la potenciacin y ejercicio del liderazgo poltico (26).
Sin embargo, los ingredientes del mismo han sido difciles de encontrar en
las pocas de crecimiento econmico, lo cual deja abierta una puerta a la
esperanza para la clase poltica de los prximos aos.
I I I . MODELOS DE RELACIN ENTRE POLTICOS
Y ALTOS FUNCIONARIOS
1. La construccin de los modelos y sus caratersticas
La construccin de tipos puros puede resultar til para conocer la natura-
leza de los actores implicados en la toma de decisiones. Claro es que hasta
ahora se ha simplificado el nmero de intervinientes en el proceso decisional.
En ocaciones no se puede hablar de homogeneidad de intereses en el seno
del grupo de los polticos ni dentro del grupo de los funcionarios. Es ms,
la fragmentacin funcional es un hecho estudiado y conocido. Otro tanto
ocurre con la ms evidente divisin de partidos y la existencia de facciones
ms o menos organizadas en el seno de stos.
(24) Esta afirmacin se pega ms a la realidad que en el planteamiento weberiano, ms
preocupado por la dimensin tica de la legitimidad o responsabilidad del poltico: Toda accin
ticamente orientada puede ajustarse [...] a la tica de la conviccin o conforme a la tica de la
responsabilidad. La una no implica lo opuesto a la otra. La primera implica obrar bien y dejar
el resultado en manos de Dios, por ejemplo; la segunda insta a tener en cuenta las consecuencias
previsibles de la propia accin (ob. cit., pg. 355). La tica de la responsabilidad y la tica
de la conviccin no son trminos absolutamente opuestos, sino elementos complementarios, que
han de concurrir para formar al hombre autntico, al hombre que puede tener vocacin poltica
(ob. cit., pg. 362).
(25) W EBER: La mayor fuerza del funcionario consiste en la conversin, a travs del
concepto del secreto profesional del saber relativo al servicio, en un saber secreto, o sea, en un
medio, en ltima instancia, para asegurar a la Administracin contra los controles (ob. cit.,
pg. 107). Para W EBER, la permanencia es el elemento distintivo entre burocracia y poltica (ob.
cit., pgs. 322-323). Sobre la ventaja burocrtica, PETERS: Politicians and Bureaucrats in the
Politics of Policy-Making, en LA E (coord.): ob. cit., pgs. 256-257; ROSE: G iving direc-
tion..., pg. 216, y PAG E: Comparing Bureaucracies, en LA E (coord): ob. cit., pag. 232.
(26) W EBER denominar al lder democrtico dictador plebiscitario (ob. cit., pg. 340)
y definir el carcter tico del liderazgo en las pgs. 362 y 364.
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MANUF.L ARENILLA SAEZ
Debido a lo anterior, resulta de inters construir diversos modelos de
interrelacin entre polticos y funcionarios que respondan a escenarios deci-
sionales distintos. En estos escenarios habr que perfilar el nmero e idiosin-
crasia de los actores, las caractersticas del modelo y su impacto en la sociedad
y en el sistema poltico.
Las formulaciones que siguen a continuacin son una adaptacin de los
modelos establecidos por Rose, Peters y Page. Todos ellos toman como
referente al modelo formal de Weber. Se puede decir que el resto de los
modelos son variaciones del mismo basadas en la incorporacin de elementos
propios de su teora o de las crticas que la misma ha sugerido, como es el
caso de las disfuncionalidades de Merton.
2. El modelo formal
A) El tipo ideal
Weber, cuando elabora su conocido modelo burocrtico, no pretende
describir la realidad, sino construir un tipo ideal de referencia para el estudio
de las organizaciones burocrticas. La propia exigencia de unos condicionan-
tes previos para que resulte el modelo prueba la contingencia del mismo y,
por tanto, su carcter ideal, o no necesariamente relacionado con la realidad.
En este sentido se pronuncia la doctrina ms reciente, enmendando los errores
atribuidos al autor alemn en pocas pasadas y que, todo hay que decirlo,
han ayudado en alguna medida al perfeccionamiento y complemento del
modelo original (27). No se trata ahora de establecer las caractersticas de
un modelo conocido, sino de constatar su vigencia (28). Se puede decir que
el modelo formal es el ms generalizado en la mente de los ciudadanos
corrientes. Ello es as no tanto porque piensen que sa es la realidad que se
produce en el seno de nuestras organizaciones pblicas, sino porque es el que
se toma como referente ideal ante cualquier desviacin o queja sobre el poder
de los burcratas.
El modelo ha funcionado tras su primera enunciacin como prototipo de
la legitimacin democrtica, esto es, como ejemplo de supeditacin de los
intereses funcionariales a la legitimidad poltica. Por ello, la mayor parte de
las reformas administrativas persiguen en alguna medida el restablecimiento
de las cosas a una situacin primitiva que, por otra parte, nunca ha existi-
(27) W EBER: ob. cil., pgs. 310 y sigs.; BAENA: Curso..., pgs. 423 y sigs.; PAG E: Polti-
ca!..., en especial pgs. 35 y sigs.
(28) En el sentido crtico del texto, LA E: Introduction: the Concept of Bureaucracy, en
ob. cil., por l editada, pgs. 3 y sigs.
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EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
do (29). Claro es que, normalmente, ese celo no se muestra con respecto a
los intereses de otros grupos organizados y que tambin actan en el seno o
en los alrededores de la Administracin.
El valor del modelo es, como no podra ser de otra forma, el carcter
normativo que contiene. Su existencia es la que posibilita el estudio de la
naturaleza de los actores en la toma de decisiones. Su limitacin, aunque
menor a lo que se suele suponer, proviene de la creacin de una esfera
decisional cerrada con dos actores nicos y dotados cada uno de una homo-
geneidad monoltica. Si tomamos dos elementos conocidos del modelo: la
competencia y la jerarqua, se podr analizar mejor la virtualidad del tipo
ideal. Ambas estn planteadas en Weber desde un aspecto poco conocido por
la crtica proveniente, entre otros, de la sociologa de la organizacin. La
jerarqua y la competencia son la base de la legitimidad del liderazgo poltico
y son la garanta de que la decisin del lder poltico se refleje en el compor-
tamiento de los miembros de la organizacin (30).
La afirmacin weberiana es contundente y difcilmente rebatible como
valor absoluto y legitimador de la actuacin administrativa. Sin embargo, el
cuestionamiento de los dos principios no viene del lado de su valor normativo,
sino de la vigencia de los contenidos de esos principios.
La pretendida claridad en la distribucin de competencias puede quedar
en la letra de la norma, reducto exiguo del modelo, pero no en la complejidad
presente en las interrelaciones organizativas. La asignacin y delimitacin de
competencias a medida que crecen las Administraciones se caracteriza por
ser de una gran complejidad al basarse en la interdependencia de las organi-
zaciones administrativas (31). Por ello, la resolucin de los conflictos compe-
tenciales deber recurrir cada vez con ms frecuencia a la creacin glbaliza-
dora de un modelo desnormativizado y contingente en el que se incluyan
todas las organizaciones administrativo-polticas (32).
La jerarqua se debe vincular a la toma de decisiones desde arriba hacia
abajo. En su sentido ideal garantiza el que la adopcin de la decisin en la
cspide sea conocida y ejecutada en sus trminos en los diversos niveles de
(29) No slo no ha existido, sino que en la concepcin del modelo de interaccin entre
polticos y burcratas W EBER se inclina por la poltica positiva, en la que los polticos, dentro
del Parlamento, son copartcipes del poder con la burocracia (ob. cit., pg. 94). Es ms, entiende
que la cooperacin entre los funcionarios profesionales y los polticos de profesin garantiza
el control de la Administracin y, con l, la educacin y la formacin de conductores y condu-
cidos (pg. 110).
(30) PAG E: Polilical..., pg. 36.
(31) PACE: Political..., pgs. 38 y sigs.
(32) STOK ER: ob. cit., pag. 95.
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MANUEL ARtNILLA SAEZ
la organizacin. De nuevo se vuelve al carcter legitimador del principio. Sin
embargo, las cosas no parece que vayan segn lo dicho.
Se suele percibir la existencia de problemas en la fase de implementacin
de las polticas pblicas al producirse una desviacin sobre lo decidido.
Sucede as que la adopcin de las decisiones apoyada en el modelo weberiano
no cuenta con capacidad suficiente para generar las iniciativas que se producen
en todos los escalones de la organizacin. Adems, las iniciativas pueden
tener un componente disfuncional en el sentido mertoniano, como veremos
ms adelante. Tambin, y a veces cuesta reconocerlo, son una reaccin de
la organizacin a polticas irreales, que de esta manera pueden finalizar en
una eficacia, aunque sea limitada. Asimismo, las iniciativas informales pueden
producir un acercamiento entre lo que sucede en el nivel de la ventanilla con
el nivel formal de la adopcin de la decisin.
El ataque ms fuerte a la jerarqua en su concepcin weberiana vendr
dado por la ruptura del escenario en el que sta se produce. Este escenario
se asemeja a un laboratorio asptico donde los actores entran en contacto
fugaz justo para exponer sus posturas o para dar o recibir instrucciones. La
realidad muestra que el mundo de la adopcin de decisiones se parece ms
a la vida diaria, donde cada uno conoce el carcter y condicionantes de las
personas que le rodean, con lo que puede anticipar alguna de sus reacciones.
De esta manera, los subordinados se adelantan a las reacciones de los supe-
riores en los proyectos que les parece que pueden desarrollarse sin intervencin
y gua desde arriba (33).
Por otra parte, en el mundo de las decisiones la jerarqua queda matizada
por la negociacin y la necesidad de obtener el apoyo de los subordinados (34).
As, se puede afirmar que, en la actualidad, hay que reconocer una cierta
esfera decisional a ms actores que los previstos habitualmente en las fases
de las polticas pblicas. Dicha esfera se produce no tanto por la disfunciona-
lidad de las organizaciones, cuanto por los vacos de informacin que genera
todo proceso decisional y por la necesidad de conseguir acciones consentidas
y sin trabas.
(33)* PAGE: Poltica!..., pgs. 43 y sigs.
(34) WEBLR no llega a descartar el papel de los grupos de inters, pero s fue consciente
de la necesidad de obtener la aprobacin o legitimacin de los que gobiernan: Los Parlamentos
modernos son, en primer trmino, representaciones de los elementos dominados por los medios
de la burocracia. Un cierto mnimo de aprobacin interna por lo menos de las capas socialmente
importantes de los dominados constituye un supuesto previo de la duracin de todo dominio,
aun del mejor organizado. Los Parlamentos son hoy el medio de manifestar externamente dicho
mnimo de aprobacin (ob. cit., pg. 93).
150
EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
B) La formalidad en peligro
El modelo formal parte de un supuesto que pocas veces se da. En efecto,
presume que el juego de las interacciones se produce entre slo dos actores
por el mero hecho de partir de naturalezas y posiciones distintas. Sin embargo,
la situacin normal es la de la divisin del grupo burocrtico por intereses
corporativos o de otro tipo, entre los que hay que sealar los polticos y la
fragmentacin poltica debido a su adscripcin partidista, ms evidentes en
coyunturas de coalicin gubernamentales. Por ello se puede entender el mo-
delo formal en peligro por su irrealidad diaria, lo que conlleva la alteracin
profunda de sus dimensiones.
El disenso poltico, entendindolo como la falta de sintona en los diversos
grupos o facciones, produce una variacin en el tono y en el estilo, lo que
acaba por alterar el sistema de resolucin de conflictos los impactos y los
ganadores. Ello es as porque la falta de acuerdo puede llegar a generar la
paralizacin de la iniciativa en el lado poltico, lo que propicia la iniciativa
experta de los funcionarios. De esta manera, la decisin se simplifica al
basarse en la alternativa entre lo que es eficaz y lo que no lo es. Claro es
que esta concepcin parte de que existe una verdad administrativa objetiva.
El disenso administrativo puede tener diversas causas debidas a la falta
de acuerdo sobre la posibilidad de ofrecer lo que piden los polticos, el
contexto en el que se analiza el problema, las polticas a adoptar para tratar
el problema o, por timo, la adscripcin poltica a una poltica o a una
persona. A estas causas hay que aadir las ms conocidas de los fenmenos
corporativistas. El resultado del modelo en estos casos sustituye las conside-
raciones de eficacia tcnica por lo que es deseable o no polticamente.
3. El modelo de sintona horizontal
A) La lite dirigente
Para un ciudadano corriente, ajeno a lo que sucede en el interior de la
cspide administrativa, resulta difcil distinguir entre los actores que en ella
se mueven. Para l todos parecen iguales, ya que, a sus ojos, poseen una
serie de rasgos comunes que les mantienen alejados de su mbito vivencial
y de relaciones. Algo similar puede pensar alguien que estudie las relaciones
de dominacin en las sociedades contemporneas. Encontrar identidad de
intereses, conexiones familiares, econmicas y personales entre los miembros
de lo que no dudara en denominar lite, clase o capa dirigente (35). Quiz
(35) BAENA: Curso..., pgs. 408 y sigs.
151
MANUEL ARENILLA SAEZ
tendra alguna duda sobre el grado de independencia de los diversos estratos
que podra aislar en esa capa, pero al fin y al cabo lo que cuenta es el resultado.
Un estudio ms especializdo de los orgenes y carreras de los dirigentes
polticos y administrativos llevara a detectar una serie de sintonas que van
ms all de su colocacin en papeles distintos en el mundo de la toma de
decisiones. Aparecen entonces conceptos como reclutamiento y socializacin
de valores e identidad de metas en el seno de las organizaciones. Esto da
lugar a estudios de corte sociolgico de notable inters para nuestro tema.
El modelo de sintona horizontal permite entender mejor la actuacin de
cada grupo, de altos funcionarios o de polticos, por adicin al otro. La
imagen es la de una convivencia armnica en una aldea. Se produce as una
simbiosis consistente en la satisfaccin mutua de sus intereses de carrera, a
travs de la direccin efectiva y la apropiacin en exclusiva de la toma de
decisiones frente a otros posibles actores (36).
Nos encontramos de esta manera ante una lite dirigente que se autosatis-
face y que mantiene conexiones de inters recproco que redundan en la
carrera de cada uno de sus miembros. El exterior del sistema queda lejano e
influye escasamente en el reducto dirigente debido a la estanqueidad del
mismo. El resultado es el de un enfrentamiento entre la Administracin y
sociedad, salvo que en sta se quiera incluir el mecanismo de retroalimentacin
de la lite.
Si bien este modelo puede pensarse para sistemas polticos poco desarro-
llados, lo cierto es que todos los sistemas participan de alguna manera en l
(37). Del formal se deca que estaba presente en el pensamiento general al
referirse a la Administracin. Con este modelo sucede algo similar, ya que
es comn la percepcin deajenidaden laque se sitan los poderes pblicos.
A la divisin anterior entre Administracin y sociedad se aadira otra de
corte horizontal en el seno de la primera. Esto se produce en el momento que
nos preguntamos si existe una comunidad de intereses entre las capas superio-
res de la Administracin y las inferiores. Si el ciudadano puede no ser tan
sutil en su percepcin, el terico dir que existen tantas diferencias como las
que posibilitan la divisin primera.
A los efectos de nuestro tema, baste sealar que la doble divisin expuesta
produce el aislamiento de la lite funcionarial. Esta, en muchas ocasiones,
ser prisionera de su situacin en el terreno de juego en el que la lite poltica
permite, aunque no en el modelo que ahora tratamos, entrar a ms actores
con igual corte corporativo.
(36) PETERS: Politicians..., pgs. 259-260.
(37) STOK ER: ob. cit., pgs. 86 y sigs., entiende que la teora de una lite comn debe ser
incorporada para hacer anlisis realistas de la toma de decisiones.
152
EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
El modelo de sintona horizontal pivota sobre las mencionadas convergen-
cias de reclutamiento y de carrera. Los estudios de corte comparado muestran
que en algunos sistemas existe una evidente conexin entre la carrera poltica
y la funcionarial. Incluso esto se produce en modelos donde tradicionalmente
se ha pretendido un aislamiento modlico. La cuestin podra no trascender
de su mbito anecdtico si no estuviera implicada la produccin de lderes
polticos de capacidad probada que dirijan los asuntos pblicos (38). En este
tema, los altos servidores de la Administracin aportan una evidente inclina-
cin por los asuntos pblicos y el conocimiento de la organizacin. Aspecto
este de gran importancia para sobrevivir en la misma (39).
La virtud del modelo, basada en la explicacin de la realidad, es a la vez
su punto dbil. Se parte de un estado puro, que es el del aislamiento asptico
de los actores respecto a lo que acontece a su alrededor (40). Esto, que
produce sugerencias de gran inters terico, se da slo en situaciones aisladas,
como pueden ser en el estadio de esclerotizacin de una Administracin o
cuando existen graves fracturas sociales.
B) El consenso completo
La existencia de sintona de intereses en contra de lo que pudiera parecer
hace ms complicada la adopcin de decisiones. Del modelo expuesto se
podra deducir que dara igual la eleccin de una poltica pblica siempre y
cuando interesase a ambos grupos. En una visin menos cnica del mismo
hay que intruducir las variables de la eficacia administrativa y de lo deseable
polticamente. Entonces aparecen cuatro posibilidades, que tienen su origen
en la aceptacin previa de que cada grupo necesita un consenso interno
respecto a las polticas pblicas que se planteen (41).
Si una poltica es deseable polticamente y eficaz administrativamente, la
mayor legitimidad del poltico hace que las opiniones de los tcnicos sean
tomadas como meros consejos, lo que supone una perdida de iniciativas por
parte de stos. Si una poltica es desaconsejable desde dos puntos de vista,
entonces se retira de la agenda.
(38) W EBER vincula la carrera y lidcrazgos polticos a la Administracin tomando como
modelo el Parlamento ingls (ob. cil., pg. 109); PAG E: Political..., pgs. 87 y sigs.
(39) PAG E: Political... pg. 29
(40) STOKER (ob. cil., pg. 88) piensa que las posibles alianzas entre polticos y burcratas
pueden despertar tensiones con el resto de los actores. Claro es que l parte de una lite que no
acta en exclusiva en las polticas pblicas.
(41) Adaptacin del modelo de ROSE entre polticos y economistas, en Ordinary..., p-
ginas. 84-85.
153
MANUEL ARENILLA SAEZ
La eleccin entre una poltica eficaz, pero no deseable polticamente, y
otra ineficaz, pero deseable, se resuelve en favor de la segunda, ya que la
primera implica un coste poltico cierto e inmediato desde el punto de vista
poltico, mientras los beneficios de la misma son difusos e hipotticos.
De nuevo la construccin de un modelo produce una simplificacin de la
realidad que se ha tratado de alterar con la introduccin de variables de gran
peso en la adopcin de decisiones. Sin embargo, destaca la variable de lo que
es o no deseable polticamente como indicador de la actuacin administrativa
(42). Esta variable es determinante en la conformacin de las polticas pblicas
y en la organizacin de la estructura de la Administracin. Se trata de la
actualizada razn poltica, que tiene grandes posibilidades de superar la
eficacia administrativa en determinadas coyunturas como las expuestas. Claro
es que se puede alegar la ms elevada legitimacin de la que estn imbuidos
los polticos.
4. El modelo de sintona vertical
A) Las disfuncionalidades
Algunas veces los errores dan lugar a campos nuevos de produccin
cientfica. La recepcin norteamericana del pensamiento de Weber posibilit,
entre muchos malos entendidos, la introduccin de nuevas consideraciones
en el autocomplaciente modelo weberiano. Primero fue Merton el que volvi
del revs el modelo. Luego la escuela de relaciones humanas introdujo en l
aspectos como la estructura informal, la importancia del comportamiento
individual, las necesidades legtimas del individuo, etc., que desde entonces
no han salido del estudio de las organizaciones (43).
La crtica mertoniana no por menos conocida deja de aportar una intere-
sante perspectiva a nuestro tema. Merton establece que la aplicacin de las
reglas sobre las que se fundamenta el modelo burocrtico conduce a una serie
de fines distintos o contradictorios con los que se ha asignado la organizacin.
Ms inters suscita ahora en su teora la posicin que mantiene sobre la
jerarqua y sobre la relacin con los clientes.
La jerarqua acaba produciendo una tensin de confianza entre los impli-
cados y una reduccin de las relaciones personalizadas. Esto termina generan-
(42) Vase el concepto depolilical saliente en DUNSIRE: Testing Theories: the Conlribution
of Bureaumetrics, en ob. cil., de LA E, pg. 97.
(43) BAENA: Curso..., pgs. 420y sigs.; STAH LBERG : F unctional and Dysfunclional Bureau-
cracies, en LA E: ob. cit., pgs. 195 y sigs. Tambin LA E: Introduction..., en la obra por
l coordinada, pgs. 5 y sigs.
154
EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
do una reaccin defensiva consistente en la asuncin interna, o subjetivamente
organizativa, de las normas, lo que conduce al desplazamiento de los objeti-
vos. El resultado es la esclerotizacin de la organizacin que reacciona nega-
tivamente ante el cliente. Este tiene que soportar las instrucciones disfuncio-
nales generadas al otro lado de la ventanilla.
A nuestros efectos, y para comprender el modelo que se propone, Merton
entiende las organizaciones burocrticas enfrentadas a los clientes o ciudada-
nos. Este enfrentamiento refuerza las posiciones burocrticas y empeora la
organizacin al autoprivarse de las conexiones con la sociedad. El modelo
mertoniano, a falta de su verificacin, entiende a la Administracin como un
conglomerado ajeno a la sociedad. Nos movemos as en una lnea colindante
con el modelo anterior.
Claro es que el model de Merton debe ser contrastado en la realidad,
como l hizo con el weberiano. Esto es lo que hace Stahlberg para el caso
finlands en un trabajo lleno de sugerencias y avances. La conclusin de este
ltimo autor es que la pretendida disfuncionalidad de la Administracin no
se puede extender con carcter general a todas las organizaciones pblicas.
Entiende que el modelo de Merton tiene gran inters al introducir en el de
Weber factores como los modelos de comportamiento y la estructura interna
de la burocracia. Sin embargo, entiende que existen otros factores importantes
de carcter externo relacionado con los clientes. Estos factores pueden agravar
las tendencias mertonianas o eliminarlas, al contrarrestar las influencias ne-
gativas de la estructura y comportamiento burocrticos sobre la persona-
lidad (44).
Las investigaciones de Stahlberg colocan en lugar preeminente al cliente,
aunque ste no es visto ya individualmente, algo que subyace a la teora
mertoniana basada en el comportamiento organizativo, sino de una forma
colectiva. En definitiva, coloca el punto de mira de nuevo en un Weber al
que la Ciencia de la Administracin vuelve a situar en el lugar central de la
teora sobre la Administracin.
La afirmacin anterior puede extraar a algunos, ya que en el modelo
formal no aparece la palabra cliente ni el concepto grupo de presin o cuales-
quiera otros elementos externos a la Administracin (45). Esto prueba lo que
se dijo acerca de la condicin ideal de aquel modelo. Pero Weber s trat a
(44) STAHLBERG: Functional..., pg. 209.
(45) WEBER percibi la influencia del Estado corporativo en la burocracia. Si bien no es
trasladable directamente a los modelos neocorporativistas, aporta un antecedente fundamental
para entender stos (ob. cit., pg. 80).
155
MANUEL ARENILLA SAEZ
los grupos de presin, al menos como hoy los definiramos, aunque no de
una manera central.
Para el alemn, el exterior del sistema es visto desde dos perspectivas.
La primera es la de ofrecer un marco extraparlamentario para entrenar a los
polticos en las habilidades para ellos necesarias, esto es, movilizar el apoyo
preciso y el compromiso. La segunda supone que los miembros de la burocra-
cia pueden desarrollar valores e intereses con otros burcratas, legisladores
o miembros de grupos de inters del mismo sector antes que con sus superio-
res (46). Por ltimo, apunta que esta nueva posicin para la burocracia produce
un doble efecto contra opuesto al limitar y potenciar el poder burocrtico (47).
Una vez ms, Weber, aun sin desarrollarlo, propone un nuevo modelo de
interrelacin que sobrepasa los lmites de las organizaciones administrativas.
Esta salida al exterior provoca la contingencia ms absoluta de las relaciones
entre polticos y altos funcionarios al entraren juego los ms variados actores.
La trascendencia del modelo es que la Administracin ya no es vista como
un bloque monoltico por imperativo de la jerarqua o por su sintona interna
de intereses, ya sean stos funcionales o disfuncionales. De esta manera, la
Administracin ya puede entenderse como mltiples organizaciones vincula-
das con sus respectivos grupos de intereses.
As, la actuacin de la Administracin se parcela en bandas estrechas,
donde se produce una nueva simbiosis de intereses entre los administradores,
sin distinguir de momento entre polticos y funcionarios, y los grupos de
presin. Los primeros necesitan informacin externa y relaciones; los segun-
dos, acceso a las polticas pblicas e influencia en las mismas (48).
Podemos simplificar el modelo al entenderlo como una superacin de las
disfuncionalidades mertonianas y de las limitaciones que el modelo formal
ofertaba para los burcratas. Estos pueden perpetuarse ahora a travs del
cliente, aunque ste limite a la vez su poder, al menos en una fase previa a
su institucionalizacin en grupos de corte neocorporativo.
Podemos preguntarnos qu sucede con el poltico en este nuevo escenario.
De entrada parece que la nueva situacin favorece el desarrollo de sus cuali-
dades, ya que lo que es propio de l es la consecucin de apoyos y de
(46) PAGE: Polilical..., pgs. 91 y sigs.
(47) WEBER: ob. cit., pg. 80: Para la burocracia!...] resultara de ello una mayor tentacin
y un campo de accin ms amplio para conservar, aprovechando la rivalidad de las oposiciones
materiales de intereses y mediante un sistema reforzado de patrocinio, de provisin y de propinas,
su propio poder y, ante todo, para convertir en ilusorio todo control administrativo. PAGE:
Comparing..., pg. 236.
(48) PETERS: The Politics of Bureaucracy, 3. ' ed., Longmann, 1989, pgs. 155 y sigs.
156
EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
compromisos para llevar a cabo las polticas pblicas. Sin embargo, la irrup-
cin de grupos de inters en el escenario de la toma de decisiones tiene que
ver con las caractersticas del sistema poltico del pas de que se trate. Esto
significa que los resultados de las negociaciones variarn segn nos encontre-
mos, por simplificar, ante sistemas centrfugos o centrpetos, segn se des-
arrollar ms adelante (49).
El modelo de sintona vertical simplifica la realidad al centrar la toma de
decisiones en la Administracin en las relaciones entre los grupos organizados
y una Administracin que ahora se observa parcelada. Con ello, el modelo
pierde en concrecin, pero gana en realismo. Por otra parte, este modelo
puede ser el resultante del modelo de sintona horizontal tras incluir en el
proceso decisional a ms actores (50).
B) El neocorporativismo funcional
Se ha dicho que la entrada en la escena de la toma de decisiones de nuevos
actores hace que tengamos que fijar la atencin en el sistema poltico en el
que nos encontramos. As, siguiendo a Aberbach, Putnam y Rockman, habla-
ramos de sistemas centrpetos, en los que los actores externos tienen pocas
oportunidades de influir en las decisiones, y de sistemas centrfugos, en los
que el ejercicio del liderazgo poltico est constreido debido a la dependencia
de las divisiones del poder ejecutivo de los grupos externos (51).
El liderazgo poltico vendra determinado por el sistema poltico en el
que se ejerce (52). De igual manera, el grado de relaciones entre polticos y
funcionarios sera una resultante del sistema poltico y del liderazgo poltico
ejercido. Claro es que esto no implica que no existan relaciones directas entre
los grupos de presin y los altos funcionarios; ms bien, sa es una constante
en nuestros das (53).
La institucionalizacin de los grupos de presin en sus sectores de inters
y su integracin en los procesos de toma de decisiones, e incluso de implemen-
tacin o ejecucin, aparentemente limitan el poder de la burocracia. Esta
apariencia cede ante la consideracin del experto, que en este caso es el que
(49) PAG E: Polilical.... pg. 145.
(50) STOK ER, para el caso de la Administracin local britnica de los aos setenta, ob. cit.,
pg. 84.
(51) PAG E: Polilical..., pg. 145.
(52) Algo no muy ajeno a W EBER cuando afirma: La singularidad de todos los problemas
ticos de la poltica est deteminada slo y exclusivamente por su medio especfico, la violencia
legtima en manos de las asociaciones humanas (ob. cit., pg. 359).
(53) BAENA: Curso..., pgs. 473 y sigs.
157
MANUEL AREN'ILLA SAEZ
conoce los resortes y engranajes de la maquinaria en la que se han integrado
los nuevos actores. El resultado es el de una autonoma real de los burcratas,
que es debida a un mayor grado de confianza en ellos por parte de la clase
poltica, quiz como reaccin ante un adversario que se percibe comn (54).
De forma resumida, se puede decir que el modelo de sintona vertical
parte del supuesto de la fragmentacin de la Administracin y la conexin
de sus partes con los grupos de intereses privados correspondientes, lo cual
da lugar a un haz de interrelaciones de carcter legtimo, de clientela, de
parentela, o ilegtimas. Incluso en el caso de estas ltimas, caracterizadas
por la no consideracin de determinados grupos por el sistema o los adminis-
tradores individuales, lo que se produce es una simplificacin extrema de la
realidad y de quienes la representan. Es decir, la Administracin asigna la
institucionalizacin de determinados intereses pblicos a determinados grupos
privados; la no aceptacin de la correspondencia origina las relaciones ileg-
timas.
Las interacciones legtimas son la base del modelo de sintona vertical,
al basarse aqullas en la aceptacin oficial y legal de determindos grupos en
la toma de decisiones en las Administraciones Pblicas. Obsrvese que se
dice aceptacin oficial y legal, lo cual supone una institucionalizacin de
los actores y la asignacin a los mismos de los ms variados privilegios
propios del poder.
La incorporacin al poder supone la restriccin de determinados grupos
que quedan excluidos del sistema poltico (55). La legitimidad de ste podra
medirse con la calidad y la cantidad de los excluidos o con el baremo utilizado
para la institucionalizacin. Este fenmeno da lugar a relaciones variadas de
corte neocorporativo, que oscilarn entre la integracin oficial en el proceso
decisional, la obligacin de consulta en las materias de inters, hasta la
implementacin de algunos programas.
En el modelo de sintona vertical todos pierden algo a cambio de ganar
tambin algo. El Estado, como sujeto, pierde autonoma a medida que se
incrementa su interaccin y dependencia de los intereses privados. A cambio
consigue la integracin y el equilibrio social. Los grupos de presin pierden
parte de su autonoma a cambio de su publizacin, lo que les hace correr el
riesgo de ser cooptados por el aparato estatal. Pero a veces quiz este riesgo
sea el fin perseguido.
La contingencia es el referente constante de ese modelo que se ver
profundamente afectado por acontecimientos externos como, por ejemplo, las
(54) PETERS: The politics..., pg. 156.
(55) STOK ER: ob. cil., pgs. 111 y 112.
158
EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
crisis ecommicas. En dichos momentos se produce una recolocacin de
posiciones y de alianzas que pueden dar como resultado el sustento de los
intereses burocrticos en los grupos de presin. Pinsese en el caso de los
recortes presupuestarios, de personal o en las privatizaciones.
Por ltimo, hay que comentar la lejana que produce el modelo entre los
altos funcionarios y los polticos. Los estudios ponen de manifiesto este hecho
y se observa con sorpresa la remisin del tema a la relacin formal entre
partidos polticos y Administracin (56). Es decir, se niega a la burocracia
el papel de grupo de presin institucionalizada en el interior del sistema o se
formaliza su relacin a travs de los sistemas de partido nico y de los foros
de negociacin, donde aparece sentada en el mismo lado que los polticos.
No cabe duda de que la burocracia presenta ms matices que los derivados
del modelo formal (57).
5. Modelo de dominio poltico
A) Los peligros de la burocracia
Este modelo puede inducir a confusin con el formal. Al fin y al cabo,
ste propone una relacin de fuerzas basada en la jerarqua, en la que los
polticos estn arriba y los funcionarios abajo. Sin embargo, el modelo puro
weberiano implica una esfera de poder de los burcratas basada en su carcter
de expertos, que es reconocida por los polticos. Se puede decir que es un
modelo de esfera perfectamente delimitada, pero subordinada la ms grande,
la burocracia, a la ms pequea, la poltica. La ruptura por el extremo poltico
del modelo formal da lugar a la politizacin, que implica el adueamiento
por los polticos de las posiciones hasta entonces ocupadas por los altos
funcionarios en la cpula organizacional.
El dominio poltico se fundamenta en la desconfianza en la burocracia y
en la conviccin de que su tendencia natural es a actuar como un grupo
autnomo. Junto a una variable carga de presunciones, lo cierto es que este
modelo se basa en la percepcin del difcil control de la burocracia a travs
de los mecanismos formales. Por ello se plantea su dominio a travs de la
legitimacin que les otorga su situacin dentro del sistema poltico. De esta
manera se primara la legitimacin poltica sobre la burocracia al ser conside-
rada sta de segundo orden y de carcter subordinado.
(56) Esto sucede incluso en PETERS: The politics..., pgs. 152 y sigs., y en STOK ER: ob.
cil., pgs. 22 y sigs.
(57) Como ha sido puesto de manifiesto entre nosotros, y por todos, por BAENA.
159
MANUEL ARENILLA SAEZ
Claro es que lo anterior se debe completar con que la opcin de control
elegida sobre la burocracia se basa en este modelo en la confianza poltica.
Esta servir para delimitar el acceso a la Administracin o para acceder a
determinados puestos, pudindose dar una mezcla de ambas situaciones. En
un sistema democrtico, lo dicho hasta ahora se completa con la exigencia
del principio de igualdad de acceso a la Administracin, as como del mrito
y la capacidad para ocupar el resto de los puestos. No obstante, esos requisitos,
a pesar de su hondo calado, estn por debajo de la representacin democrtica
del poltico.
La democracia afecta adems a la teora sobre la burocracia en el sentido
de intentar hacerla ms representativa, descentralizada y subordinada a las
instituciones electivas. De estos intentos surgirn polticas de extensin de
los campos sociales de reclutamiento, de fragmentacin de las Administracio-
nes para acercarlas al nivel de control de los usuarios y la integracin de otros
actores en el proceso decisional. Todas ellas pueden percibirse como intentos
de detener el poder burocrtico, pero pueden resultar ineficaces si los funcio-
narios no interiorizan el papel que les ha sido otorgado y si la gente servida
por los funcionarios no presionan a stos. Parece como si todos los controles
de la burocracia se hubiesen pensado para los pecados de comisin y no para
los de omisin (58), lo cual da como resultado que el control burocrtico se
deja al albedro del comportamiento humano, tanto de los polticos como de
los burcratas.
B) Burocracia y poltica
Ante la falta probada de controles sobre la burocracia, los polticos tienen
dos opciones. La primera consiste en politizar la funcin pblica. La otra,
variante de la anterior, es disminuir los papeles polticos y de adopcin de
decisiones de los funcionarios. La eleccin depender de cmo se quiera que
aparezcan la obtencin de la lealtad de los funcionarios, ya que, a pesar de
todo, stos conservan la imagen de la objetividad y de la neutralidad ante el
ciudadano (59).
La prdida de poder o el desapoderamiento de un grupo presente en la
toma de decisiones implica necesariamente la cobertura del hueco por uno o
ms grupos. El fin es la obtencin de la legitimacin que veamos en el
modelo anterior. De esta manera se cumple el que toda eleccin de actores
en el proceso desicional supone la exclusin de otros. No obstante, la exclusin
(58) PETERS: The politics..., pg. 281.
(59) PETERS: The politics..., pg. 174.
160
EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
de los grupos burocrticos no es total debido a la posicin que ocupan y a la
ya mencionada relacin simbitica entre los grupos de inters y los altos
funcionarios.
De nuevo aparece la insuficiencia de los controles sobre la burocracia,
por lo que los polticos aadirn nuevas formas de dominio. Algunas sern
de corte clsico, como el control parlamentario y el presupuestario o la utili-
zacin de rganos colegiados, y otras ms o menos recientes, como la creacin
de gabinetes en torno a los polticos, la contratacin de asesores o la ya
comentada injerencia de los grupos de presin (60).
La ineficacia de los sistemas expuestos en los regmenes democrticos
deja pocos recursos a los polticos. El hecho de que la causa de la ineficacia
sea el que los burcratas estn presentes en la toma de decisiones o burlen
los controles desde el conocimiento del aparato traslada la solucin a otro
lugar. La solucin pasa por el control de la permanencia de los funcionarios
en sus ms variadas formas: reserva de puestos de la estructura para personal
de confianza, creacin de estructuras o puestos paralelos o la libre contratacin
y remocin del personal en los sistemas de expolio (61).
El modelo de dominio poltico aparece contrapuesto a los de sintona
horizontal y vertical a partir de una mutua desconfianza. Los polticos entien-
den que los funcionarios tratan de preservar sus posiciones y la situacin
consolidada por encima de sus directrices. Por otra parte, los polticos com-
prenden rpidamente que cualquier cambio debe plantearse a largo plazo, lo
que no siempre es posible. Pero si la situacin es propicia, y lo suele ser en
un perodo de tiempo amplio, el resultado es de una socializacin de los
valores polticos imperantes sobre la Administracin. Esto puede acarrear
problemas ante una alternancia en el poder. El nuevo gobierno puede entender,
con cierta base, que los funcionarios son proclives al modelo poltico saliente,
lo que genera fuertes tensiones (62).
Otra fuente de conflictos proviene del menos sutil enfrentamiento directo
con los funcionarios. Con ello se busca atacar la supervivencia de la organi-
zacin de que se trate para imponer polticas de corte restrictivo. En este caso
(60) Sobre el control por comits especializados, WEBF.R dir: Ni siquiera los asuntos
administrativos ms simples pueden ser discutidos adecuadamente en un comit burocratizado,
a menos que se le garantice en todo momento el derecho a procurar la informacin tcnica y
administrativa necesaria (ob. cit., pg. 113); PAG E: Comparing..., pgs. 235 y sigs., y Politi-
cal..., pg. 107 y 128; PETERS: The politics..., pgs. 198-199 y 205 y sigs.
(61) PETERS: Thepoliiics..., pgs. 208-209.
(62) PETERS: Politicians..., pgs. 262 y sigs.
161
MANUEL ARENILLA SAEZ
se puede generar un rechazo total de los altos funcionarios a la poltica del
gobierno (63).
La politizacin puede ser vista como ajuste de la implementacin y de la
ejecucin a la adopcin de decisiones o como una justificacin basada en la
necesidad de integrar la fragmentacin existente en el proceso de toma de
decisiones. Claro es que este ltimo supuesto se parte de un sistema fragmen-
tado en el que la politizacin es una poltica consecuente para evitar la ruptura,
frente a la poltica de ms difcil control basada en el mrito (64).
La politizacin conlleva el deseo de producir el extraamiento del aparato
administrativo en la toma de decisiones mediante su sustitucin por estructuras
paralelas u otros actores importados del exterior. La realidad muestra, sin
embargo, que la politizacin no suele ser absoluta en los regmenes democr-
ticos y que en los de corte autoritario a la larga se produce la formacin de
pautas de comportamiento propias y distintas a los criterios polticos impe-
rantes.
C) La lucha contra el adversario indispensable
La variabilidad del resultado de la adopcin de decisiones en el modelo
de dominio poltico proviene de la conformacin de voluntades en el seno de
cada uno de los contendientes. Si partimos de la existencia de un consenso
poltico que se esfuerce en llevar a cabo una serie de polticas pblicas, la
variable ser la conformacin del bloque burocrtico (65).
Frente a un consenso burocrtico, nos moveramos entre lo eficaz y lo
deseable, tal como se vio en el modelo de sintona horizontal. Si lo que existe
es un disenso burocrtico, entonces el dominio poltico slo durar entre lo
que es o no deseable polticamente.
Una de las consecuencias del modelo es que en un determinado momento
los altos funcionarios son obligados a decantar sus posiciones polticas, bien
para avanzar en su carrera administrativa, bien por presiones ms evidentes.
Ello se produce en un clima de decantacin de posiciones del tipo ellos vs.
nosotros. El resultado puede ser por manifestacin expresa y, ms comn-
mente, por asigacin implcita de la posicin que ocupa cada cual. No caben
posturas intermedias. La participacin de los funcionarios en la controversia
poltica puede darse en casos de disenso poltico, pero tambin cuando las
posiciones polticas estn muy definidas y enfrentadas.
(63) ROSE: Steering..., pgs. 14 y sigs.
(64) PETERS: Thepolilics..., pgs. 75 y sigs.
(65) ROSE: Ordinary..., pgs. 84 y sigs.
162
EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
La posicin y conocimientos del alto funcionario no permiten prever
grandes victorias a los polticos. Ello es as porque, segn Page, la burocracia,
entendida como una organizacin poltica y social, limita las iniciativas pol-
ticas realizadas por los polticos, lo que origina que stos participen en el
proceso de toma de decisiones, pero que no las dirijan (66). Cabe entonces
preguntarse por las posibilidades reales de cambio. Este provendr de la
capacidad que tengan los partidos polticos de comprender la realidad admi-
nistrativa en la que se pretende desarrollar una serie de polticas determinadas.
De esta manera, con Rose, se puede decir que ganar unas elecciones es la
mitad de la batalla, aprender lo que hay que hacer en el cargo es la otra tarea
importante para los partidos (67).
6. Modelo de dominio burocrtico
A) El dominio de lo factible y de lo negociable
Una gran parte de los estudios coincide en que la burocracia moderna ms
tpica es la que se introduce en las esferas del poder poltico debido a que
ello es consustancial al comportamiento burocrtico (68). Un paso ms all
en esta afirmacin perfila el modelo que se comenta al derivarse de que la
toma de decisiones est dominada por la burocracia. Como ha sucedido con
otros modelos, las potencialidades del tipo ideal weberiano conduce a esta
disfuncionalidad ya criticada y desarrollada en el modelo de sintona vertical.
Implica una revisin de la teora formal de las instituciones polticas en los
sistemas polticos. Tambin puede ser visto como la nica salida, aunque
resignada, de las carencias de los modelos anteriores.
Los altos funcionarios controlan la mayor parte de la maquinaria procedi-
mental y de regulacin y control de la Administracin, lo que les permite
acelerar, retrasar o estructurar decisiones a travs del dominio que ejercen
sobre el aparato; dominio, como sabemos, basado en su conocimiento experto.
En determinadas circunstancias polticas, tal hecho conduce a una autntica
abdicacin de los polticos; sobre todo si stos no se encuentran unidos o si
existen problemas ajenos al aparato administrativo. La diferencia con el mo-
delo anterior estriba en que en aqul el poltico tena esperanzas de ganar
(66) PACE: Polilical..., pg. 168. STOKER sealar, adems, que la limitacin de las opciones
disponibles para gobernar provendr de los grupos de inters (ob. cil., pg. 128).
(67) ROSE: Steering..., pg. 23.
(68) LA E: ob. cit., pgs. 9 y sigs.
163
MANUEL ARENILLA SAEZ
alguna vez al ser el ostentador de la iniciativa; en el actual se produce la
citada abdicacin (69).
Si la explicacin del modelo anterior y del formal hay que buscarla en
los regmenes democrticos en una legitimidad representativa, en el modelo
actual la explicacin es la de una legitimidad basada en el conocimiento
experto. Sobre ste, las opiniones son variadas, pero se puede mantener que
lo que hace a los altos funcionarios expertos no es un alto conocimiento
tcnico adquirido con carcter previo al ingreso en la Administracin, que
pueden poseerlo, sino su conocimiento del servicio, que les ha sido impartido
por el aparato (70).
Su condicin de experto se proyecta, por tanto, hacia el interior de la
organizacin, y es al que les habilita para declarar que una poltica sea factible
o no. Lo factible se define como la capacidad de un programa de actuacin
para ser gestionado a travs de los procedimientos de actuacin normalizados
de una organizacin. De esta manera, los criterios administrativos de imple-
mentacin pueden dominar a cualesquiera otros criterios existentes sobre una
poltica pblica, incluidos los polticos (71).
El que los criterios de los polticos que se encuentran dirigiendo la Admi-
nistracin sean supeditados a lo que se considere por los funcionarios como
factible o no puede acarrear problemas para aqullos. Los polticos del partido
o coalicin gobernante que no ostenten cargos de gobierno pueden entender
que lo que se produce es una rendicin o claudicacin ante los intereses
burocrticos. Para los que se encuentran al frente del aparato administrativo,
lo que sucede es que se produce una gran disparidad entre lo establecido por
el partido y la realidad. Adems, pueden pensar que el enfrentamiento a los
altos funcionarios slo acarreara la imposibilidad de poner en marcha las
polticas pblicas que ha propuesto el partido (72).
El riesgo del predominio de lo factible sobre la voluntad poltica descansa
en el hecho de que los altos funcionarios no son buenos en cuestiones de
representacin poltica. O dicho de otro modo: su condicin de expertos no
les favorece para sintonizar con los deseos y aspiraciones del electorado y s,
quiz, con determinados grupos concretos (73).
(69) PETERS: The politics..., pgs. 264-265.
(70) WEBER: ob. cil., pg. 107; PAGE: Political.... pgs. 28-29; PLTERS: The politics...,
pgs. 191 y sigs.
(71) PETERS: The politics..., pgs. 186-187.
(72) ROSE: Steering... pgs. 14 y sigs.
(73) WEBER es contundente al afirmar: La burocracia ha fracasado por completo all donde
se le han confiado cuestiones polticas (ob. cit., pg. 105); ROSE: Giving..., pgs. 210-211.
164
EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
Si el dominio de lo factible condiciona una poltica pblica, ms calado
tiene para el sistema poltico la consideracin de lo que es o no negociable.
Esta determinacin permite a los altos funcionarios conseguir sus objetivos
al poder determinar el cunto de negociacin con los grupos de inters. De
esta manera consiguen mantener relaciones privilegiadas con stos a la vez
que guardan la llave de hasta dnde se debe dejar penetrar a los grupos
extraos.
Como se ha dicho antes, el carcter de un sistema poltico, centrfugo o
centrpeto, marcar la extensin del poder de los burcratas en su relacin
con los grupos de presin. Los altos funcionarios apareceran como guardianes
de la puerta del Estado, aunque la titularidad de las llaves est a nombre de
los polticos (74). Las posibilidades que ofrece el concepto de lo negociable
variarn entre el estado colaboracionista con los grupos sociales para mantener
la paz social, hasta la existencia de procedimientos standard o preferidos de
actuacin, segn la capacidad que la Administracin, sus altos funcionarios
en realidad, tengan para retener las fuentes clave como no negociables (75).
El modelo de dominio burocrtico, como se est viendo, presenta deriva-
ciones que nos conducen a relaciones complejas. Desde una perspectiva ms
sencilla, el modelo se explicara por los recursos que mantienen la burocracia
para imponerse a los polticos en el proceso decisional. Baena sealar los
siguientes: veto decisorio, el veto paralizante, el dominio reservado, el manejo
de los medios burocrticos, la potestad jerrquica y la identificacin parcial
con los grupos dominantes (76). Peters hablar de la informacin, la condicin
de experto, el poder de decisin, su constitucin como grupo de presin
poltica, el apoliticismo, la ideologa de la organizacin, la permanencia y
la estabilidad (77).
B) Burocracia, legitimidad y control popular
Las armas de las que est surtida la burocracia hacen que sta aparezca
casi como invencible. El escepticismo de la doctrina acerca de la posibilidad
de controlar la burocracia parece sustentarse sobre bases slidas. Los nicos
argumentos para contrarrestarla se basan en la carencia la legitimidad y en el
(74) W EBER: Nuestra situacin puede ensear a cualquiera que el gobierno, en manos de
funcionarios de carrera, no equivale a la ausencia de un gobierno de partidos (ob. cit., pg. 118).
(75) PAG E: Political..., pgs. 102 y 104.
(76) BAENA: Curso... pgs. 432 y sigs.
(77) PETERS: Thepoliiics.... pgs. 196-198.
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MANUEL ARENILLA SAEZ
control popular. Sin embargo, la primera puede superarse a travs de la
eficacia. La segunda plantea ms problemas, puesto que el alto funcionario
se relaciona mal con el pblico. Una actuacin destinada a superar esta
carencia podra hacer de la burocracia un grupo invulnerable, sobre todo si
se tiene en cuenta que el inters pblico es una adicin de diversos intereses
privados publificados y relacionados con la propia burocracia (78).
El panorama presentado conduce a la abdicacin general mostrada por el
modelo. La esperanza se encuentra en la esencia de la burocracia. Page
mantendr, despus de un estudio comparado, que no existe el seoro de la
burocracia (Beamtenherrschaft) en los grandes sistemas administrativos, sino
fragmentacin de organizaciones burocrticas. De esta manera se puede aven-
turar que en un gobierno sin control poltico la burocracia se fragmentara en
grupos preocupados por su supervivencia. Dejada la burocracia a su albedro,
el resultado sera el de muchos gobernantes sin gobierno, el de direccin sin
consenso o el de consenso sin direccin (79).
La conclusin del modelo expuesto, autntica pesadilla de los polticos
que acceden a sus cargos, nos trae buenas y malas noticias. Las buenas son
que no existe un grupo homogneo burocrtico al existir mltiples limitacio-
nes, entre las que destaca la propia fragmentacin de la burocracia. Las malas
son que lo resultante de los sistemas administrativos actuales se debe menos
a las elecciones de los lderes polticos que al producto de los conflictos
dentro de la red de relaciones entre los altos funcinoarios y los grupos de
inters (80).
Se puede acabar con la inquietante frase de Page: los sistemas burocrticos
sin liderazgo poltico no producen necesariamente ineficacia o gobierno arbi-
trario. Simplemente son sistemas sobre los que no hay control pblico (81).
I V. LA BSQUEDA DEL LIDERAZGO POLTICO
1. El liderazgo poltico
A la pregunta de cmo se consigue la direccin poltica se responde que
con la existencia de liderazgo poltico. Este es, para Weber, prcticamente
(78) PETERS: The politics..., pg. 211; STOK ER: oh. cit., pg. 56.
(79) PAG E: Polilical..., pgs. 63 y 137, seala que la teora est comprobada en la IV
Repblica francesa.
(80) PAG E: Poltica!..., pg. 160.
(81) PACE: Political.... pg. 171.
166
EL APOYO A LA TOMA DE DECISIONES
el nico antdoto efectivo para superar las limitaciones de la burocracia o,
ms bien, las limitaciones a las que se ven sometidos los polticos por causas
de la burocracia. El lder weberiano ser del tipo del que se esfuerza por
mantener sus ideas dentro del sistema burocrtico (82).
Para Page, siguiendo a Weber, el liderazgo poltico es el uso de la po-
sicin uno, ganada como resultado de una carrera en la poltica debida al
esfuerzo por conseguir el poder, a travs de la competicin que implica la
eleccin dentro de un sistema representativo de gobierno, con el fin de man-
tener las decisiones del poltico (83).
La definicin contiene toda una declaracin del sistema ideal de relaciones
entre el poltico y el alto funcionario. Este sistema est basado en el conflicto
al entenderse que el poder de la burocracia es activo, que ocupa posiciones
de poder y que est dispuesta a defenderlas. Adems, nos dice el camino
ideal que debe seguir un poltico para alcanzar el liderazgo. Lo anterior nos
lleva a las caractersticas del sistema poltico, al grado de apertura a los
grupos de inters, a la permeabilidad entre la carrera poltica y la administra-
cin y a las condiciones de la estructura de la Administracin. Todo ello
conduce a que se puedan constatar dos tipos de limitaciones al liderazgo
poltico: de oferta y de autoridad (84).
Existen limitaciones de oferta cuando la estructura administrativa no favo-
rece la generacin de lderes en sentido weberiano. En este caso, lo que
produce las restricciones es la preeminencia, en el proceso de iniciativa de
las polticas pblicas, de los conflictos y de la constelacin de intereses dentro
de la funcin pblica.
El problema de la autoridad se debe a las limitaciones de la interaccin
entre el ejecutivo con el legislativo y los grupos de inters. Si el sistema es
centrfugo, se trata de evitar las estrategias de conflicto, con lo cual el resultado
es el de producir polticas pblicas que no tienen que ver con lo deseado
inicialmente por la direccin poltica.
Las limitaciones de oferta y de autoridad oscurecen los lugares de produc-
cin de los lderes. Cada pas tiene los suyos y stos estn estrechamente
(82) El lder, en W EBER, no deja de presentar un contrasentido y limitacin esencial al
hacer depender su naturaleza de su colaboracin con aquel a quien debe controlar, el burcrata
(ob. cit., pg. 105).
(83) PAG E: Poltica!..., pg. 138.
(84) W EBER se adentra en los problemas de autoridad, dominacin, y no en los de oferta,
que son relativos a la estructura interna de la burocracia, algo que no era el objeto de su estudio
(PAG E: Poltica!..., pgs. 141 y sigs.).
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MANUlil. ARKNII.I.A SAKZ
relacionados con el sistema poltico real y legal. Aparecen as el Parlamento,
la Administracin, los gabinetes ministeriales, los grupos de inters, etc.
En el terreno del liderazgo poltico, tambin hay buenas y malas noticias.
Las malas son que las categoras utilizadas de autoridad y oferta no sirven
para predecir el surgimiento de lderes en el sentido burocrtico. Las buenas
son que el liderazgo surge con dificultad en pocas de expansin econmica.
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